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La centralisation napolonienne.
Lun des coups de gnie de Napolon est davoir attach son nom deux institutions qui vont lui
survivre, les prfets et le Code civil. On parlera par la suite de centralisation napolonienne et de
code Napolon. Deux rformes immdiatement engages aprs Brumaire, qui vont transformer en
nation cet agrgat inconstitu de peuples dsunis dont parlait Mirabeau en 1789.
La centralisation politique et administrative de la France a tir sa ncessit de la lente formation du
royaume. Lentit gographique de ce quon appellera lHexagone ne sest pas impose dun coup. La
France sest faite par tapes. A partir de leur domaine centr sur lIle-de-France, les Captiens ont eu
le souci de sagrandir par conqute, hritage ou succession. Consquence de la diversit ou de
lloignement des provinces en un temps o les communications taient difficiles : une centralisation
politique et administrative visant faire de leur capitale Paris celle du royaume. Toute dcision doit
partir de Paris, tout compte rendu de son excution parvenir Paris.
Richelieu serait ainsi linitiateur de la centralisation sous la monarchie. On lui prte, tort, une autre
ide, celle des frontires naturelles de la France. En ralit, elle aurait t exalte par Danton dans
un discours du 31 janvier 1793 dans lequel il numra le Rhin, lOcan, les Pyrnes et les Alpes,
concluant : L sont les bornes de la France.
Napolon ne reprend dabord de lhritage de lAncien Rgime que la centralisation. Elle tait lun
des problmes cruciaux de 1789, les annexions des monarques ayant respect institutions, coutumes
et usages, souvent sans la moindre modification dans les provinces conquises. On parlait breton,
alsacien ou flamand dans le royaume de France. Seule, la langue des actes publics, selon
lordonnance de Villers-Cotterts, tait impose par le roi.
Tantt coutumier, tantt crit, le droit variait dune rgion lautre. Les poids et les mesures
ntaient nulle part identiques : le muid de Paris ntait pas celui de Toulouse. La monnaie ntait
quimparfaitement unifie et lenchevtrement des institutions (on distinguait les pays dtats des
pays dlections) inextricable. Richelieu, lun des premiers, avait compris la ncessit dune
unification pour assurer lautorit du roi. Mais il sest heurt aux privilges. Ce sont les privilges qui
furent lorigine de la Fronde ou des rvoltes parlementaires sous Louis XV et Louis XVI. Les
dernires dcennies de lAncien Rgime se ramnent en effet une lutte entre labsolutisme et le
privilge.
Quest-ce que le privilge ? Cest la dispense pour un individu, une corporation, une ville, une
province d'tre soumis au droit commun. Lautorit du roi, ou de son reprsentant lintendant,
s'arrtait devant le privilge. La France dAncien Rgime tait un pays o les privilges taient
multiples et constituaient autant de barrires devant le pouvoir absolu du roi. Il sensuivait que le
privilge tait en dfinitive un garant de la libert. Luvre de centralisation de la monarchie avait
t freine par les privilges.
Les privilges ont t combattus par les philosophes au nom de lgalit. Seul Mirabeau y a vu aussi
un rempart.
On ne soulignera jamais assez que lors de la nuit du 4 aot 1789 labolition des privilges laquelle
naurait jamais os rver un Richelieu ouvrait la voie au centralisme parisien. Ce ne sont pas
seulement, en effet, les droits fodaux qui furent supprims (puis dclars rachetables avant dtre
dfinitivement supprims), mais tous les privilges fiscaux, judiciaires et honorifiques des personnes,
des villes ou des provinces. Le prambule de la Constitution de 1791 consacrait cette disparition.
La victoire de lgalit civile entranait celle du droit commun. Sans la disparition des privilges, la
centralisation jacobine naurait pu se dvelopper.
Cest dabord, au nom du principe de la libert, la dcentralisation qui triomphe sous la Constituante.
Rappelons simplement que le personnel plac la tte des nouvelles divisions de la France
(dpartement, district, canton, commune) chappait, y compris le procureur du roi, lautorit de la
capitale. Tous les fonctionnaires taient lus par les citoyens actifs du dpartement.
Ainsi le travail accompli par les intendants, surtout sous Richelieu, se trouvait-il remis en cause.
Certes, en substituant le dpartement la province, on cassait lesprit rgional ; assurment lors de
la Fte de la Fdration, le 14 juillet 1790, les reprsentants de toutes les villes avaient jur fidlit
la nation et staient dclars franais par un acte librement exprim ; bien sr, lagrgat
inconstitu de peuples dsunis dcrit par Mirabeau laissait la place une France constitue par
ladhsion spontane de ses habitants, mais cette unit restait fragile.
On sen aperut en 1793 avec la rvolte fdraliste. Aprs la chute de la Gironde, un certain nombre
de villes dont Bordeaux Marseille et Lyon entrrent en scession avec Paris. On assista donc un
retour de la centralisation. Mme sans guerre civile, le centralisme devenait indispensable pour
assimiler les nouvelles conqutes de la Rvolution, de la Belgique la Savoie.
Sans supprimer llection et la collgialit, le gouvernement rvolutionnaire limita les pouvoirs
rgionaux. Dans les dpartements, les conseils gnraux et les procureurs syndics furent supprims ;
ne subsistrent que les directoires avec des attributions rduites la rpartition des impts et la
surveillance des domaines nationaux.
Auprs des communes et des districts, bases territoriales de laction jacobine, furent placs des
agents nationaux, lus certes, mais soumis lautorit du gouvernement rvolutionnaire auquel ils
devaient remettre des rapports dcadaires.
Par ailleurs, la Convention envoya dans les dpartements des reprsentants en mission qui pouvaient
rvoquer les administrations locales et qui sappuyaient sur les clubs et les comits de surveillance.
Ce fut le centralisme jacobin qui reposa sur la Terreur. A situation rvolutionnaire, solution
rvolutionnaire. Il est probable que si les privilges des individus ou des villes navaient pas t
supprims dans la nuit du 4 aot, ils auraient t mis entre parenthses. Leur absence nen a pas
moins simplifi laction des jacobins.
Et ils auraient entrav celle des thermidoriens. Ceux-ci nallrent pas jusqu les rtablir, pas plus
quils ne reprirent luvre de dcentralisation de la Constituante. Au contraire. Lautorit du
Directoire fut renforce auprs des administrations locales par linstitution de commissaires auprs
des administrations centrales de dpartement et des administrations municipales. Un commissaire
tait nomm par le Directoire. Ce statut, encore exceptionnel, lui permettait de renouer avec la
tradition des intendants, dans la main du roi linverse des juges, et dannoncer les prfets.
Aprs le coup dEtat de Brumaire, si Napolon entoure les grands corps de ltat dun immense
prestige, sil redonne aux professions librales une organisation proche des corporations, sil cre en
1808 une nouvelle noblesse, il se garde de ressusciter les privilges qui seraient un obstacle son
autorit.
Luvre de centralisation des jacobins est continue. Comment sen tonner ? Bonaparte navait-il
pas crit Le Souper de Beaucaire o il condamnait linsurrection fdraliste comme laction de Paoli
en Corse ?
La nouvelle centralisation repose sur le principe de la nomination de tous les fonctionnaires. La
vnalit des charges sous lAncien Rgime avait favoris des dynasties ploutocratiques ; llection,
sous la Rvolution, exposait les fonctionnaires des comportements dmagogiques ; sous Napolon,
la nomination en fit des agents dvous de ltat. Dautant plus dvous quaucun statut ne les
protgeait (il faudrait attendre 1945).
La nouvelle organisation de ladministration locale fut dabord discute au Conseil dEtat. Chaptal
tait rapporteur : Le projet de loi propose dtablir un prfet par dpartement, lequel serait charg
seul de lexcution et correspondrait sans intermdiaire avec les ministres. Le prfet ne connat que
le ministre ; le ministre ne connat que le prfet. Le prfet ne discute point les actes quon lui
transmet, il les applique, il en assure et en surveille lexcution. Pourtant, prcise Chaptal, tout
arbitraire est exclu. A ct du prfet sont placs des conseils qui garantissent ladministr de toute
injustice et veillent incessamment ses intrts. Lun *le conseil gnral+ rpartit limpt entre les
arrondissements et statue sur les demandes en rduction faites par les arrondissements, dtermine
dans les limites fixes par la loi le nombre des centimes additionnels applicables aux dpenses du
dpartement... Lautre *le conseil de prfecture] prononce sur les demandes des particuliers en
rduction de contributions, sur les rclamations de particuliers qui se plaignent des dommages
causs par les entrepreneurs, sur les demandes des communauts pour tre autorises plaider.
Sous lautorit du prfet est prvu un sous-prfet par arrondissement, assist dun conseil
darrondissement de onze membres. A la tte des municipalits sont placs un maire et des adjoints
en nombre variable, assists dun conseil municipal. Le Premier Consul nomme les prfets, les
conseillers de prfecture, les membres des conseils gnraux et darrondissement, les maires et
adjoints des villes de plus de cinq mille habitants.
Le projet fut prsent au Corps lgislatif le 18 pluvise an VIII (7 fvrier 1800) et les dputs en
dcidrent lenvoi au Tribunat. Le dbat souvrit le 23 pluvise (12 fvrier). Ancien girondin, Daunou
le critiqua vivement, au nom de lopposition librale et dcentralisatrice, suscitant la colre de
Bonaparte. Les attaques concernaient surtout le statut de Paris portant que le prfet de la Seine y
ferait fonction de maire et le conseil gnral du dpartement de conseil municipal. Des maires
darrondissement (douze au total) taient crs mais leurs pouvoirs se limitaient ltat civil. Ce qui
inquitait, ctait la prsence dans la capitale dun prfet de police ayant sous ses ordres des
commissaires, quarante-huit au total, des officiers de paix et des inspecteurs. Ctait ressusciter le
lieutenant gnral de police.
Le projet de loi fut adopt au Tribunat par 71 voix. Vote purement indicatif. La dcision revenait au
Corps lgislatif qui coutait des rapporteurs venus du Conseil dtat et du Tribunat et votait sans que
ses membres eussent pris la parole. Le 28 pluvise le projet de loi tait adopt par 217 voix sur 280
votants. La centralisation napolonienne se mettait en marche.
Elle allait se heurter de nombreux obstacles. La lenteur des communications (le tlgraphe de
Chappe tait limit certaines rgions, ignorant le Midi) fut le principal. La paperasserie submergea
vite les prfets tiraills entre le ministre de lIntrieur, le ministre de la Police et celui de la Justice.
Mais cest surtout au niveau des municipalits que se siturent les principales difficults. Les
fonctions municipales furent boudes linverse des prfectures. Mme Bordeaux ne suscitait aucun
attrait. Le prfet de la Gironde crivait : Il est observer quaucun des citoyens dsigns nest
envieux de la place, que la plupart, loin de la solliciter, feraient des dmarches pour quon ne songet
pas eux, sils pensaient quon sen occupt. On devine dans ces conditions limpossibilit de
recrutement dans les villages. Le prfet de la Lozre avouait que certains maires savent peine
signer leur nom . La proportion dillettrs aurait atteint 10 %. Cest sans doute la raison pour
laquelle dans lAube les maires ne rpond*ai+ent pas aux lettres quon leur adress*ait+ .
Lindiffrence aux affaires publiques ou labsence de personnel comptent nexpliquent pas tout. La
peur jouait aussi. Le maire avait des pouvoirs de police touchant les dlits forestiers ou les problmes
de conscription qui pouvaient lexposer des reprsailles. Plusieurs maires furent assassins ;
dautres eurent leur maison ou leur rcolte brle.
Pour pallier ces carences (absence, incomptence) il a fallu crer des secrtaires de mairie ambulants
qui allaient de village en village et Charles Dumont crivit en 1800 un Manuel leur usage. La loi du
28 pluvise an VIII instituant les prfets a t pense et voulue par Napolon malgr les rticences
des survivants du parti girondin. Mais lEmpereur ne sillusionnait pas ; il confierait Sainte-Hlne :
Les prfets, avec toute lautorit et les ressources locales dont ils se trouvaient investis, taient des
empereurs au petit pied ; et comme ils navaient de force que par limpulsion premire dont ils
ntaient que les organes, que toute leur influence ne drivait que de leur emploi du moment, quils
nen avaient point de personnelle, quils ne tenaient nullement au sol quils rgissaient, ils avaient
tous les avantages des anciens grands agents absolus [comprenons : les intendants], sans aucun de
leurs inconvnients. Il avait bien fallu leur crer toute cette puissance : je me trouvais dictateur, la
force des circonstances le voulait ainsi ; il fallait donc que tous les filaments issus de moi se
trouvassent en harmonie avec la cause premire sous peine de manquer le rsultat. Le rseau
gouvernant dont je couvris le sol requrait une furieuse tension, une prodigieuse force dlasticit, si
lon voulait pouvoir faire rebondir au loin les terribles coups dont on nous ajustait sans cesse.
Cette centralisation devait-elle durer sous sa forme la plus rigide ? Non. La plupart des ressorts
ntaient dans ma pense, poursuit Napolon, que des institutions de dictature, des armes de
guerre. Quand le temps fut venu pour moi de relcher les rnes, tous mes filaments aussi se seraient
sympathiquement dtendus et nous aurions alors procd notre tablissement de paix, nos
institutions locales. Ctait justifier par avance nos actuelles tentatives de dcentralisation. La
centralisation fut avant tout une arme de guerre dans une France dont l'unit ntait pas acheve.
Luvre administrative semblait bien engage quand un incident dramatique faillit tout interrompre.