RFORME

ADMINISTRATIVE

James Iain Gow, Professeur mrite

Universit de Montral
gowji@sympatico.ca

Une rforme administrative est un changement conscient et rflchi introduit dans un organisme ou un systme public en vue d'amliorer sa structure, son fonctionnement ou la qualit de son
personnel. Selon Caiden (1968) : La notion de rforme est fonde sur la simple ide qu'il ne faut
rien attendre des changements naturels et tout des moyens artificiels susceptibles d'amliorer un
ordre donn de choses.

Chaque composante de la dfinition retenue a sa signification particulire dans le secteur public,

l o les dimensions amliorer sont plus complexes que celles rencontres dans les secteurs non
tatiques. Si toutes les organisations veulent amliorer l'atteinte de leurs objectifs, soit leur efficacit, ou encore le cot de leurs oprations et leur productivit, soit leur efficience, celles du secteur
public doivent aussi se soucier des dimensions politiques de la vie administrative. Ainsi, les rformes des administrations publiques peuvent viser, au-del des dimensions conomiques, des objectifs concernant l'amlioration de la vie publique, comme l'limination du patronage, de la
corruption et du favoritisme, la reprsentativit du personnel, la participation des citoyens et des
groupes, l'imputabilit et la transparence.

Par ailleurs, toute rforme administrative a une dimension politique puisque l'ide d'amlioration implique un choix de valeurs privilgier. De ce fait, un changement introduit sera apprci
comme une rforme ou un recul selon l'idologie de l'observateur ou de l'acteur. Ainsi, les privatisations d'entreprises publiques, l'introduction de tarifs pays par les usagers de services publics, des
programmes d'accs l'galit ou d'accs l'information seront vus par certains comme des rformes et par d'autres comme le contraire. Une rforme technique qui simplifie les procdures administratives n'aura que peu de charges politiques, mais mme dans ce cas, il risque d'y avoir des
gagnants et des perdants. L'apparition des machines crire, au XIXe sicle, a ouvert la voie du march du travail aux femmes qui se sont vite familiarises avec cette nouvelle technologie, tandis
qu'un des plus anciens mtiers du monde, celui de scribe, s'est transform aux dpens de ceux dont
la premire qualit tait d'avoir une belle criture. C'est ainsi que la plupart des rformes rencontrent des rsistances ou de l'inertie, ce qui ncessite des efforts de persuasion de la part de leurs
promoteurs.

Bon nombre de rformes sont issues de moments de crise ou d'expriences pnibles. Ainsi, les
rformes britanniques qui ont abouti, en 1855, la cration d'une classe suprieure de fonctionnaires recruts par examen se sont faites dans une atmosphre de rcrimination aprs la pitre prestation des forces britanniques lors de la guerre de Crime. Pour la mme raison, le gouvernement
franais a cr l'cole libre des sciences politiques au lendemain de sa dfaite dans la guerre franco-

RFORME ADMINISTRATIVE

prussienne de 1870-1871. Une raction semblable a inspir la cration de l'cole Nationale d'Administration en 1945. Aux tats-Unis, en 1883, la formation de la Commission du service civil et le
dbut du systme d'examens d'entre la fonction publique ont suivi l'assassinat du prsident Garfield par un homme qui un emploi avait t refus. Depuis trente ans, un sentiment de crise dans
les finances publiques a inspir des rformes visant rduire les services publics ou les rendre
moins chers, plus comptitifs.
l'origine d'une rforme administrative, il peut aussi y avoir un service d'tude et d'analyse
comme il peut y avoir un ou des services de ralisation susceptibles d'introduire des changements.
Cependant, le demandeur d'une rforme se situe souvent en dehors de l'administration, il peut
tre : un nouveau gouvernement ou un nouveau ministre, un parti politique, une commission parlementaire ou d'enqute, un groupe de pression, un groupe d'usagers, les mdias, en somme tous
les acteurs de la vie politique. Depuis quelques dcennies, deux nouveaux types d'agents de rforme
sont apparus. l'interne, les firmes de conseillers en gestion ou en politiques publiques se sont
rendues omniprsentes (Saint-Martin, 2000), tandis qu'au niveau supranational, des organisations
internationales telles que l'ONU, l'OCDE, la Banque mondiale, la Communaut europenne et les
ONG, comme Transparency International, sont devenues de puissantes sources de rforme.

La rforme administrative implique un transfert de connaissances qui va au-del de celles qui

sont gnres dans le cours des activits rgulires. Ces connaissances peuvent venir d'tudes internes, ponctuelles ou systmatiques, mais elles viennent le plus souvent de l'extrieur. Le phnomne le plus frquent est l'mulation, soit l'adoption d'une ide ou d'une pratique qui a russi dans
une autre instance. La russite, dans un cas semblable, est rassurante pour l'administration qui
l'adopte; elle peut faire l'conomie d'une analyse approfondie (Rogers, 2003).

La rforme administrative est l'uvre de spcialistes qui appliquent divers corpus de connaissances. Les praticiens de ces connaissances, tant au sein de la fonction publique que chez les consultants, utilisent gnralement des modles ou des mthodes d'analyse qui sont bass sur des corpus
de connaissances thoriques. Toutefois, ils ne les prsentent pas comme telles et ne s'affichent pas
non plus comme des porteurs de thories prcises. Leurs connaissances font partie des recettes
d'une bonne administration et constituent la liste des modes en cette matire depuis cent ans : organisation scientifique du travail (OST), rationalisation des choix budgtaires (RCB/PPBS), direction participative par les objectifs (DPO), budgtisation base zro (BBZ), rmunration au
rendement, gestion axe sur les rsultats, meilleures pratiques, benchmarking, ringnierie, rinvention, gestion axe sur les citoyens, gestion horizontale et ainsi de suite (Cheung, 1997; Thomas,
1996).

Derrire les mthodes et les recettes, il y a la science administrative. vrai dire, la science administrative est depuis toujours une science normative, o se mlent observation et analyse rigoureuses et valeurs maximiser ou promouvoir. Ce fut le cas pour les premires encyclopdies qui
devaient prparer les candidats aux examens d'accs la fonction publique en Chine antique, pour
le camralisme dans les tats allemands au XVIIIe sicle, ou encore pour la combinaison gnie-MBA
qui a longtemps rgn en Amrique du Nord au XXe sicle.
Le fondement thorique des diverses rformes administratives se trouve dans les disciplines
fondamentales que sont le droit, la science conomique, la science politique, la sociologie et la psychologie. Pourrait s'y ajouter le management, sauf que celui-ci, comme l'administration publique,
est moins une discipline qu'un ensemble de disciplines unies autour d'un seul objet. Le droit a fourni les bases des rgles de l'tat bureaucratique. Il continue d'inspirer des rformes telles que la
cration du protecteur du citoyen (l'ombudsman) ou des rgles de fonctionnement des tribunaux
2

www.dictionnaire.enap.ca

RFORME ADMINISTRATIVE

administratifs. La science politique offre des connaissances, notamment en matire de participation

des groupes et des individus l'administration, d'imputabilit, de rapports entre politiciens et fonctionnaires et avec les juristes, les politicologues proposent des amliorations l'accs l'galit,
l'thique ou encore, l'accs l'information. La science conomique, depuis quelque temps, a motiv les rformes de privatisation, de drglementation, de tarification des services publics, de rmunration des cadres suprieurs et du recours la comptition dans la sous-traitance des services
publics. La sociologie et la psychologie du travail ont inspir la DPO, les thories du dveloppement
organisationnel, d'valuation du personnel et de motivation ainsi que les mthodes de sondage
auprs des clientles. Toutes ces disciplines proposent des solutions au problme de la corruption.
Depuis trente ans, les critres et les solutions provenant des conomistes ont domin la discussion, mais il y a eu un retour en force des approches politiques avec les notions d'tat subsidiaire
(Ct, 2006), de nouvel tat wbrien (Pollitt et Bouckaert, 2004) et de dpendance au chemin
(Bezes, 2009).

Quels sont les effets des rformes administratives? Nombreuses sont les observations disant
qu'elles ralisent rarement tout ce qu'elles ont promis. Par contre, des tudes long terme dmontrent qu'elles ont des effets cumulatifs importants. Aux tats-Unis, March et Olsen (1983) ont
conclu que mme l'chec de propositions prsidentielles de rforme avait un effet ducatif qui faisait voluer les mentalits. En France, Bezes (2009, p. 425) observe sur plus de quatre dcennies un
effet de sdimentation, chaque squence ayant des effets causaux sur les suivantes et crant des
effets de seuil . L'introduction des budgets par programme, ou la RCB, a chang la pense de tous
ceux qui tudient et font de l'administration publique. Mme si la RCB n'a jamais atteint tous ses
objectifs, elle continue structurer les analyses, incitant les observateurs chercher les cots, les
rsultats et les effets des programmes gouvernementaux.

Grce notamment aux tudes et aux publications des organisations internationales, il est possible de croire une grande convergence dans la faon d'envisager la rforme administrative dans le
monde. Cependant, Pollitt et Bouckaert (2004, p. 200-202) soutiennent que derrire des rformes
ayant les mmes titres ou noms se cachent une grande varit de pratiques et une slection parmi
les lments applicables. Manning (2001) note aussi le peu de rsultats positifs pouvant tre mis
l'actif des rformes inspires du new public management (le NPM) dans les pays du tiers-monde. La
raison en serait culturelle; le NPM est issu des pays anglo-protestants et se fonde sur une culture
qui leur est commune. Pour sa part, Hofstede (2001), sur la base d'un sondage mondial, a regroup
les pays selon cinq types d'attitudes au travail, savoir l'autoritarisme ou l'galitarisme, la tolrance l'incertitude, l'individualisme ou le collectivisme, le machisme et l'orientation vers le court ou
le long terme. C'est donc dire que les anthropologues peuvent, eux aussi, aider l'tude des rformes administratives.
Enfin, les attitudes d'un autre groupe, soit celui des politiciens, psent beaucoup dans la balance.
Selon Bezes (2009) et Light (1997), les dirigeants en France et aux tats-Unis n'apprcient pas la
mthode exprimentale, lui prfrant des rformes extensives et gnrales, avec un horizon rapproch. Le rsultat est un paradoxe : force de viser large, les administrations introduisent souvent
des rformes ambitieuses, mais peu testes, qui laissent les fonctionnaires fatigus et dsabuss.

LE DICTIONNAIRE ENCYCLOPDIQUE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE

RFORME ADMINISTRATIVE

Bibliographie

Bezes, P. (2009). Rinventer l'tat : les rformes de l'administration franaise (1962-2008), Paris, Presses
universitaires de France.

Caiden, G. (1968). La rforme administrative , Revue internationale des sciences administratives, vol. 34,
no 4, p. 345-354.

Cheung, A. B. L. (1997). La comprhension des rformes du secteur public : tendances mondiales et questions diverses , Revue internationale des sciences administratives, vol. 63, no 4, p. 513-537.

Ct, L. (2006). Les rformes des administrations publiques dans le monde , dans R. Bernier, Ralits nationales et mondialisation, Qubec, Presses de l'Universit du Qubec, p. 293-338.

Hofstede, G. (2001). Culture's Consequences: International Differences in Work-Related Values, Newbury Park,
Sage.
Light, P. C. (1997). The Tides of Reform: Making Government Work 1945-1995, New Haven, Yale University
Press.

Manning, N. (2001). L'hritage du nouveau management public dans les pays en voie de dveloppement ,
Revue internationale des sciences administratives, vol. 67, no 2, p. 341-358.
March, J. G. et J. P. Olsen (1983). Organizing Political Life: What Administrative Reorganization Tells Us
about Government , American Political Science Review, vol. 77, no 2, p. 281-296.

Pollitt, C. et G. Bouckaert (2004). Public Management Reform: A Comparative Analysis, 2e d., Oxford, Oxford
University Press.

Rogers, E. M. (2003). Diffusion of Innovations, 5e d., New York, Free Press.

Saint-Martin, D. (2000). Building the New Managerialist State. Consultants and the Politics of Public Sector
Reform in Comparative Perspective, Oxford, Oxford University Press.

Thomas, P. (1996). Au-del des mots la mode : faire face aux changements dans le secteur public , Revue
internationale des sciences administratives, vol. 62, no 1, p. 3-36.

REPRODUCTION
POUR CITER
INFORMATION
DPT LGAL

La reproduction totale ou partielle des dfinitions du Dictionnaire encyclopdique de ladministration

publique est autorise, condition den indiquer la source.

Gow, J. I. (2012). Rforme administrative , dans L. Ct et J.-F. Savard (dir.), Le Dictionnaire

encyclopdique de ladministration publique, [en ligne], www.dictionnaire.enap.ca
Pour information veuillez consulter www.dictionnaire.enap.ca

Bibliothque et Archives Canada, 2012 | ISBN 978-2-923008-70-7 (En ligne)

www.dictionnaire.enap.ca