Le fdralisme travers

l'exemple belge:
enjeux et perspectives

Jonathan Piron
dcembre 2010

centre de recherche et d'tude politique www.crep.be

Le fdralisme est aujourd'hui au cur des rflexions institutionnelles de nombre

d'tats europens. France, Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Belgique, ... se penchent sur
la question fdrale, en vue de rpondre aux attentes et enjeux de leurs citoyens et des
rgions gographiques qui les rassemblent. Le fdralisme est, cependant, un sujet
complexe. Il reprsente galement les tensions qui traversent, en ce dbut de XXI me
sicle, les tats-Nations traditionnels. L'tude et l'analyse de l'exemple fdral belge peut
permettre de mieux se pencher sur les tenants et aboutissants du fdralisme et de la
question fdrale en Europe Occidentale. En effet le fdralisme belge traverse une crise
existentielle profonde, dans laquelle l'avenir mme du pays est remis en question.
Comprendre cette crise et son mcanisme peut donc tre une source intressante dans la
question suivante: le fdralisme a-t-il encore du sens et peut-il encore faire coexister
plusieurs communauts?
Plusieurs points seront abords afin de mieux cerner cette rflexion, autour du sens
gnral du fdralisme, de la comprhension du systme fdral belge et son histoire et
de l'apport que cette exemple fourni dans la rflexion fdraliste.
Fdralisme et systme fdral
Tout d'abord, il convient de se pencher sur le sens gnral donn au concept de
fdralisme. En premier lieu, il est ncessaire de se rappeler qu'il existe autant de
systmes politiques que d'tats composant le monde d'aujourd'hui. Chaque entit a sa
propre logique institutionnelle. Cependant, il est permis de distinguer trois grandes formes
de structures tatiques: les tats dits unitaires, les confdrations et les fdrations.
Chaque structure est dote de ses propres particularits. Le fdralisme n'y fait pas
exception. Il varie, en effet, suivant plusieurs caractristiques savoir le contexte
historique, le niveau d'intgration et de dcentralisation, et l'quilibre entre l'autorit
centrale et les entits fdres.
Qu'est-ce-qu'un un tat fdral? Plusieurs sens sont possibles. Un tat fdral peut
dj se dfinir comme une union d'tats prexistants. Ceux-ci un moment dtermin,
dcident de s'unir afin de former un ensemble politique qui prserve les droits propres aux
tats qui le constituent. Le cas le plus connu est celui des tats-Unis. Il existe galement
une autre dfinition, selon laquelle les systmes fdraux se ralisent partir d'un tat
centralis, qui pour des raisons particulires dcide de reconnaitre l'existence d'entits
fdres en son sein. C'est le cas de la Belgique. Dans ces deux cas, nous nous trouvons
face un fdralisme se dfinissant par rapport un territoire. Il existe galement un
troisime type de fdralisme qui peut s'appliquer en-dehors de toute rfrence
territoriale, pour prendre en compte les droits relevant d'une minorit nationale, qu'elle soit
linguistique, culturelle ou religieuse. Cette situation est galement vcue en Belgique.
partir de l, une premire dfinition du fdralisme peut tre propose, savoir
qu'un tat fdral est un tat dans lequel existent au moins deux niveaux de
gouvernements, qui sont dots d'un pouvoir de dcision sur un territoire ou sur une
population partages, et o chaque niveau dispose de comptences propres garanties par
des dispositions constitutionnelles1.
1

Mikhail Filippov, Peter C. Ordeshook, Olga Shvetsova, Designing federalism. A theory of self-sustainable federal
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Le monde contemporain se compose de vingt-six tats fdraux, reprenant plus ou

moins 480 entits fdres et reprsentant environ deux milliards de personnes 2. Dans les
pays occidentaux, les tats-Unis, la Suisse, le Canada, l'Allemagne et la Belgique
illustrent le mieux ce type de rgime. Historiquement, les tats-Unis sont considrs
comme tant le premier tat fdral, en 1787, suivit de la Suisse, en 1848, et du Canada,
en 1867. Par la suite, tout au long du XX me sicle, et plus particulirement durant sa
seconde moiti, les rgimes politiques fdraux se multiplieront.
En effet, le fdralisme est aujourd'hui au cur des dbats en Europe occidentale.
Plusieurs tats unitaires voient apparatre des revendications fdrales en leur sein,
comme en cosse et en Bretagne. Des tats dcentraliss connaissent galement des
revendications visant plus d'autonomie de la part de certaines de leurs rgions, comme
en Espagne et en Italie. Et des tats fdraux, enfin, voient leur systme fdral remis en
cause. C'est le cas de l'Allemagne et surtout de la Belgique.
Pourquoi? Plusieurs raisons peuvent tre avances. Une peut cependant tre mise
en exergue: L'Europe fait face, aujourd'hui, une crise des tats nations traditionnels.
Ceux ci ne parviennent plus rpondre aux attentes de leur population, face aux enjeux et
aux crises de la mondialisation. La mise en uvre des politiques ncessite, ds lors, une
comprhension plus prcise des enjeux locaux, que seule une entit rgionale peut tre
mme de pleinement raliser. Cependant, ce courant positif de meilleure gouvernance,
se joint un courant ngatif, li la monte de mouvements centrifuges et qui proposent
une nouvelle rflexion sur le fdralisme: celui de l'ultra-rgionalisation. Cette ultrargionalisation se caractrise par un repli identitaire, li une rflexion protectionniste des
enjeux locaux. On assiste ds lors des demandes d'accroissement de comptences
manant d'entits fdres, le plus souvent les plus riches, qui souhaitent devenir les
seules responsables de leur avenir, sans plus devoir se justifier auprs de l'tat central. La
Belgique est un des principaux exemple de ce phnomne. Longtemps montr comme un
exemple pour le fdralisme, la Belgique se trouve aujourd'hui au bord de l'implosion, par
les demandes d'autonomie de plus en plus grande manant essentiellement de la Flandre.
Comment ce pays en est-il arriv l? Et quels sont les enseignements en tirer?
Avant d'aborder cette question, minemment complexe, il convient de revenir aux
fondamentaux mmes de l'histoire institutionnelle belge.
La Belgique: d'un tat unitaire un fdralisme dpass
Aprs 140 ans de stabilit institutionnelle - mais non politique le paysage
institutionnel belge a fortement volu au cours de ces quarante dernires annes. La
Belgique est passe d'un tat unitaire en un tat fdral, et ce de manire progressive,
dans le but d'apaiser les tensions communautaires, et de rpondre aux demandes
d'autonomies linguistique, culturelle, et conomique venant du nord et du sud du pays 3. La
Belgique rassemble donc les deux lments du fdralisme, savoir un fdralisme de
territoire, et un fdralisme de population.
Cette transformation de l'tat unitaire en un tat fdral et le rtrcissement
2

institutions, Cambridge, Cambridge University Press, 2004, p. 5.

Ronald L. Watts, Les principales tendances du fdralisme au XXme sicle , in Revue internationale de
politique compare, vol. 10, n 1, Bruxelles, De Boeck, 2003, p. 11.
Le Fdralisme en Belgique, Bernard Fournier, Min Reuchamps (dir.), Bruxelles, De Boeck, 2009, p. 15.
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continu, depuis lors, des comptences fdrales s'explique essentiellement par la

pression des fractions plus ou moins importantes de la population, en vue de politiques
diffrencies, mieux adaptes aux particularits des trois communauts (flamande,
francophone et germanophone) et des trois rgions (flamande, wallonne et bruxelloise). La
dynamique a t pousse trs loin puisque, fait exceptionnel, les entits fdres se sont
vues dotes de comptences internationales, dans les domaines lies leurs
comptences institutionnelles. Des fortes tensions subsistent cependant encore l'heure
actuelle, autour de groupes et mouvements politiques rclamant une fdralisation accrue,
voire mme, pour certains, le sparatisme.
Comment expliquer le mouvement dcentralisateur puis fdraliste belge?
Plusieurs raisons peuvent tre invoques: tout d'abord, l'existence d'un sentiment flamand,
bas sur le recours une symbolique et une histoire ancienne. Ce sentiment rgional
identitaire s'est retrouv mis en valeur la fin du XIX me sicle, permettant cette identit
flamande de peu peu s'affirmer dans le contexte culturel belge de l'poque, francophone
et centralis.
ce mouvement flamand doit tre ajout un mouvement wallon, ayant galement jou un
rle dans ces revendications fdralistes, essentiellement dans la revendications de
comptences conomiques.
On le voit donc: la Belgique trouve en son sein deux logiques fdralisatrices: une
flamande, base sur une autonomie culturelle, et une wallonne, base sur une autonomie
conomique.
Ces deux logiques tenteront de s'imposer durant le XX me sicle. Il faut cependant
attendre les annes 60 et deux crises importantes pour voir enfin se dplacer le centre de
gravit tel qu'il existe alors dans le pays: tout d'abord, une crise linguistique flamande,
insistant sur le respect des particularits de la langue nerlandophone, et une crise
conomique wallonne, se basant sur le dclin de l'industrie lourde en Wallonie. Le
fdralisme entre alors dans le langage politique, pour parvenir rpondre ces deux
crises parallles. En rsulteront les premires rformes de l'tat, ds 1970, avec la
cration des communauts et des rgions. Double fdralisme donc: d'une part, les
communauts rpondent aux demandes flamandes de respect des diffrences
linguistiques, en accordant aux communauts le droit de prendre des dispositions dans les
matires dites personnalisables, c'est--dire relatives aux personnes, comme
l'enseignement, la culture, les soins de sant, ... D'autre part, les rgions rpondent aux
demandes wallonnes souhaitant plus d'autonomie dans la dfinition des politiques
conomiques, notamment dans les questions lies au dveloppement industriel, aux
infrastructures, ... C'est ainsi qu' partir de 1970, la Belgique entre dans une phase
continuelle de rforme des comptence et des institutions qui verront l'accroissement des
comptences des entits fdres, ainsi qu'une plus large dmocratisation de ces
dernires, notamment autour de la constitution d'assembles communautaires et
rgionales lues au suffrage universel.
Une question peut ds lors se poser: existe-t-il un esprit fdral belge, et a-t-il
motiv ces rvisions institutionnelles qui, en 40 ans, ont profondment modifi l'image du
pays? Pour parvenir rpondre cette rflexion, il est ncessaire de revenir sur le
discours politique et son volution. Dans les annes soixante, le terme fdralisme ne
faisait l'objet d'une utilisation que de la part des seuls partis rgionalistes. Son usage s'est
ensuite progressivement tendu l'ensemble des partis nationaux puis rgionaux, jusqu'
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tre aujourd'hui devenu courant dans le langage politique. Les mouvements et partis
revendiquant plus d'autonomie ne se rfrent d'ailleurs plus au concept de
fdralisme , mais bien d'autres concepts, plus pousss, tels que confdralisme
voire indpendance et sparatisme 4. La logique fdrale est ainsi dpasse en
Belgique. La question se pose ainsi l'heure actuelle en ces termes: le fdralisme belge
n'est-il finalement qu'une tape transitoire avant le confdralisme voire le sparatisme 5?
Cette crise politique profonde qui traverse le pays depuis 2007 peut trouver une
explication dans le fait que l'objectif final des rformes constitutionnelles n'a jamais t
spcifi. Le dbat reste donc la fois ouvert et ferm. Ouvert car il permet nouveau de
modifier en profondeur le paysage institutionnel belge, afin de trouver un compromis
permettant de pacifier les conflits, et ferm car ce sont deux tendances quasiment
inconciliables qui s'affrontent: celles reprenant les revendications flamandes, autour d'une
autonomie plus accrue, voire d'une ventuelle sparation, et celle autour des aspirations
francophones, souhaitant une politique du statu-quo voire d'une refdralisation de
certaines comptences6. Le fdralisme en Belgique est donc volutif et historiquement
marqu.
Ds lors, si la Belgique est un tat fdral dpass, comment expliquer ce
phnomne dit centrifuge? Plusieurs points peuvent tre avancs:
Premirement, la Belgique est un pays qui a manifestement deux identits: une
flamande et une wallonne. Ces deux entits ont dvelopp leur propre comprhension de
l'espace belge suivant deux ralits qui, de prime abord, ne se sont pas comprises: une
ralit culturelle et une ralit conomique. Le fdralisme belge s'est donc construit sur
deux niveaux de pouvoir, un sur le territoire et un autre sur la population, permettant ainsi
chaque entit fdre d'acqurir presque la totalit des pouvoirs d'un tat.
Deuximement, la Constitution belge ne mentionne nulle part ce que le modle
fdral poursuit exactement comme objectif. Cest pourquoi la dynamique politique du
pays est domine quasi fatalement par un mouvement de dfdralisation, ayant pour
effet de contribuer l'vaporation de l'tat central. Le constat, radical, en est que le
fdralisme belge ne serait pas un modle de cohabitation, mais plutt de dissociation.
Troisimement, le pays semble se dsagrger plus en raison de la volont politique
dune partie de ses lites que suite une forte divergence entre ses populations. Le
mouvement de fdralisation a ainsi t pleinement ralis dans les partis politiques. Il
n'existe plus de partis dits nationaux , rassemblant les deux communauts. Au
contraire. Les partis se basent sur leur communaut linguistique, relevant de leur lectorat
propre, qui n'entretient plus de liens avec l'autre communaut . Les changes et
revendications politiques sont donc ainsi essentiellement des changes communautaires.
Que retenir donc du systme fdral belge? Ce fdralisme prsente certaines
caractristiques confdrales, telles les doubles majorits requises pour des changements
constitutionnels ou la conception de l'quipollence des normes qui met les entits
fdres sur un pied d'galit avec l'tat fdral. l'oppos, il possde encore des
caractres centralisateurs, les finances publiques tant par exemple toujours gres par
l'tat central plus de 80%, tandis que la scurit sociale reste organise de faon
4
5
6

Le Fdralisme en Belgique, op. cit., p. 65.

La Belgique. Un tat fdral en volution, Andr Leton (dir.), Bruxelles, Bruylant, 2001, p. 26.
Le Fdralisme en Belgique, op. cit., p. 210.
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nationale.
Ds lors, faut-il tre optimiste ou pessimiste sur l'avenir de la Belgique? A un
tournant de son histoire, la Belgique a peut-tre une dernire occasion de rinventer une
forme didentit nationale. Celle-ci ne sappuierait plus sur la fiert, le drapeau ou la
nation, mais sur une nationalit lgre, faite de sentiments et de qualits humbles,
capable de combiner les diffrentes identits de ses habitants sans pour autant quune
dentre elles ne phagocyte les autres.
En quoi finalement l'exemple belge est-il une source d'enseignement pour le
fdralisme?
Enjeux et dfis du fdralisme
Tout d'abord, il est ncessaire de prendre du recul et de revenir sur les bases
fondamentales du fdralisme. D'un ct, le fdralisme est un instrument ayant pour but
de rguler les conflits rgionaux et locaux survenant l'intrieur d'un tat. Il sert
galement attnuer les forces centrifuges rencontres dans les socits divises,
notamment, par l'attribution d'une certaine autonomie des groupes rgionaux. D'un autre
ct, les processus de fdralisation peuvent institutionnaliser ces identits rgionales,
amenant le risque d'une fracture entre le fdral et le fdr, fracture qui peut renforcer
les tendances autonomistes voire sparatistes.
Ce paradoxe est intrinsque au fdralisme. Et il est difficile de le rsoudre dans un
sens ou dans un autre, chaque systme fdral tant unique. Cependant, et l'exemple
belge nous le montre, il existe plusieurs principes fondamentaux qui sont ncessaires la
bonne marche d'un systme fdral. Trois d'entre eux peuvent tre mis en vidence:
Le premier repose sur la ncessaire cohrence du systme, bas sur l'quilibre des
principes d'autonomie, de coopration et de solidarit. En effet, pour parvenir
pleinement remplir son rle, un tat fdral doit baser ses relations intratatiques sur le
respect de l'autonomie de chaque composante, quilibre par les principes de coopration
et de solidarit aussi bien horizontaux que verticaux. Plus lautonomie saccroit, plus
saccroit paralllement la ncessit de dvelopper des cooprations, entre les diffrentes
entits, et ce afin de ne pas rompre l'quilibre mme de l'tat. Loriginalit du pacte fdral
est alors de tenter de rendre compatible autonomie et coopration, mme si cette
compatibilit est toujours prcaire, parfois limite et toujours dmontrer, mais en
dfinitive bien relle. Cette obligation passe notamment par une distribution quilibre des
comptences, notamment conomiques et financires, ainsi que la participation de
chaque entit fdre dans l'laboration de la loi fdrale.
Le second principe repose, lui, sur la rflexion quant au vivre ensemble et au projet
fdral. Quel sens apporte le systme fdral pour les entits qui le compose? Et surtout,
quel est le projet qui est dfini? Il est essentiel que chaque entit trouve sa place dans la
fdration existante, et y trouve galement une rflexion quant sa propre identit. L o
les pouvoirs des composantes se basent sur une identit du refus, et sur la dfiance
continue par rapport l'tat central, on peut craindre l'apparition de rflexes sparatistes.
L'exemple belge le dmontre, dans l'existence d'une communaut dote d'une symbolique
forte couple et de comptences quasi rgaliennes, remettant la survie mme de l'tat
fdral en question. Le liant, ici, a disparu.
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Troisimement, la loyaut fdrale doit se baser sur la confiance. Confiance dans

les institutions, aussi bien fdrales que fdres, qui permet chaque individu de se
sentir citoyen de son pays, confiance entre les partenaires des diffrents niveaux, qui
permet chaque entit de se sentir respect et cout dans ses diffrences. Confiance
enfin dans le consensus et le compromis dmocratique, indispensables la gestion des
conflits. Des mcanismes de rgulation de ces derniers doivent ds lors tre trouvs. De
mme, un systme de reprsentation proportionnel tend mieux protger les intrts des
minorits, qu'un systme majoritaire.
Jamais encore une communaut quelconque n'est parvenue, long terme, faire
respecter sa volont par des mesures coercitives. Le fdralisme, le rgionalisme, les
constitutions, les systmes gouvernementaux et lectoraux sont des institutions au sein
desquels des rponses peuvent tre trouves au problme de la diversit et des lgitimes
aspirations rgionales. La clef pour gouverner se trouve dans le respect de l'autre et de
l'accord mutuel. C'est le rle de la dmocratie d'assurer le respect de cette diversit. Et
c'est bien cette constante recherche de l'idal dmocratique qui doit guider l'esprit du
fdralisme.

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