REFLEXIONS

POUR LA JUSTICE ADMINISTRATIVE

DE DEMAIN

Rapport du groupe de travail prsid par Odile Pirart

Chef de la mission permanente dinspection des juridictions administratives

Novembre 2015

Introduction ................................................................................................................................ 3
Premire partie : apporter une rponse adapte la demande de justice ................................... 8
A.- Rorienter les demandes pour lesquelles la saisine du juge nest pas justifie................ 8
1. Pour une prsence utile du juge dans les contentieux DALO ........................................ 8
2. Le recours aux mdiateurs internes ladministration : pour une relance, dans une
nouvelle configuration, du recours administratif pralable obligatoire ........................... 12
3.- La mise en uvre de modes alternatifs ou complmentaires la saisine du juge ...... 14
B.- Rpondre rapidement aux demandes dont lissue est certaine....................................... 20
1. Clarification des possibilits de rejet par ordonnance (article R. 222-1 7 du CJA) ... 20
2. Recours abusif .............................................................................................................. 21
Deuxime partie : garantir une intervention quitable, efficace et utile du juge lorsquil est
saisi........................................................................................................................................... 23
A.- Assurer un accs simple et quitable la justice ........................................................... 23
1. Gnraliser la rgle de la dcision pralable................................................................ 23
2. Conserver une apprciation de lintrt donnant qualit pour agir adapte chaque
domaine contentieux particulier ....................................................................................... 23
3. Rationaliser les exceptions lobligation du recours au ministre davocat ............... 24
4. Faciliter linsertion de la demande daide juridictionnelle dans le droulement du
litige.................................................................................................................................. 26
5. Poursuivre le projet de mise en uvre dactions de groupe en reconnaissance de
responsabilit et en reconnaissance de droits................................................................... 29
6. Frais de procdure ........................................................................................................ 30
B.- Clarifier le dbat contentieux par une instruction dynamique et individualise des litiges
.............................................................................................................................................. 31
1. Mettre en place un systme contraignant imposant un mmoire rcapitulatif............. 31
2. Donner au juge la facult de cristalliser le litige.......................................................... 33
3. Rendre plus aise lexpression dun dsistement lorsque le litige a perdu tout intrt
pour les parties ................................................................................................................. 33
4. Faciliter linstruction .................................................................................................... 35
C.- Renforcer lutilit concrte de lintervention du juge .................................................... 36
1. Traitement des illgalits vnielles : la rgularisation possible de certaines irrgularits
.......................................................................................................................................... 36
2. Prolonger, lorsque la nature du litige y incite, la dynamique dattnuation de la
frontire entre le recours pour excs de pouvoir et le plein contentieux.......................... 37
3. Renforcer la spcificit de loffice du juge dappel ..................................................... 41
Troisime partie : organiser la juridiction administrative pour rpondre aux dfis de demain 45
A.- Amliorer la mutabilit des moyens entre les juridictions............................................. 45
B.- Approfondir la relation de confiance entre tous les acteurs de la juridiction................. 47
1. Donner un rle nouveau aux greffes dans le processus dlaboration de la dcision
juridictionnelle ................................................................................................................. 47
2. Confier un dlgu de justice , certaines fonctions de type juridictionnel ou le
suivi des litiges faisant lobjet de procdures de rglement alternatif des diffrends...... 49
C.- Renforcer lutilisation des nouvelles technologies pour le traitement des dossiers ....... 50
Conclusion................................................................................................................................ 52
Rcapitulatif des mesures proposes........................................................................................ 53
ANNEXES ............................................................................................................................... 57

Introduction
Quelle place pour le juge administratif dans la socit ?
La question est assurment ambitieuse et peut sembler dpasser trs largement, de prime
abord, le cadre et les comptences dun groupe de travail cr pour rflchir aux volutions
venir de loffice du juge administratif.
Il nen est rien.
Que lon songe aux volutions - que les travaux prparatoires de la loi du 24 mai 1872
rattachent lhritage de la Constituante - qui ont conduit confier au Conseil dEtat le soin
de statuer souverainement sur les recours en matire contentieuse administrative , celles,
inspires tant dune volont de rduction des dlais de jugement que de cration dun
authentique ordre de juridictions, qui ont donn lieu la cration des tribunaux administratifs
et, plus tard, des cours administratives dappel ; ou encore, parmi beaucoup dautres, celles
qui, lointainement inspires dun certain Huron, pour lequel la qualit de la justice se mesurait
en termes de vie quotidienne, ont conduit la prise en considration de lurgence dans le
contentieux administratif, il apparat avec force que lhistoire de la juridiction administrative
est celle dune institution en mouvement, dont lvolution permanente est dicte, non tant par
des proccupations techniques ou des ractions des situations de crise, que par une relle
volont de rpondre, en sefforant souvent de les anticiper, aux attentes de la socit.
Peut-il, dailleurs, en aller autrement ?
La justice, administrative notamment, aussi spcifique soit-elle, est un service public ;
une activit dont lobjet mme, par-del la rsolution quotidienne de conflits entre des
justiciables - personnes prives, puissance publique, personnes charges de missions de
service public - contribue la rgulation sociale. Une activit qui, plus largement, au travers
de la protection quelle assure des droits fondamentaux et de la conciliation quelle opre
entre les droits privs et les droits de lEtat , participe de lide mme dEtat de droit.
Elle doit donc sadapter de manire constante et permanente aux volutions de la socit et,
plus particulirement, aux attentes des justiciables et des citoyens.
Envisager loffice du juge administratif de demain et proposer des volutions lui
permettant de remplir pleinement sa mission, fussent-elles pour certaines de nature technique,
ne pouvait donc aller sans une rflexion plus globale sur ces attentes.
Le groupe de travail sest ainsi efforc, en premier lieu, didentifier les principales
caractristiques de lvolution de la demande de justice et ensuite, les facteurs particuliers qui,
du point de vue de la juridiction administrative, contribuent la fluctuation du niveau et de la
nature des demandes contentieuses.
La premire caractristique de lvolution de la demande de justice est une tendance
gnrale, sur le long terme, laugmentation du contentieux que rvle le taux moyen de
croissance du nombre de requtes enregistres de 6 % par an. Si cette progression constante
sexplique, en partie, par la confiance quaccordent les citoyens la justice administrative et
par la meilleure connaissance quils peuvent avoir de son existence, de ses missions et de son
utilit encore cette affirmation mrite-t-elle dtre relativise avec le rappel du caractre
modeste du contentieux administratif par rapport la ralit de l'activit administrative, elle
3

rvle aussi une erreur partielle de perspective sur la fonction du juge. De fait, le recours
celui-ci nest pas la seule forme de rsolution des conflits particuliers ou des difficults
systmiques du corps social, ni ncessairement la plus adapte : le juge contribue certes, par
essence, la rgulation de la socit, mais il le fait en disant le droit et non en tranchant en
quit et son office, qui est de connatre de litiges rels et non de querelles vnielles, revt en
outre un caractre dfinitif qui exclut en grande partie toute autre forme de conciliation ou de
rconciliation.
La deuxime caractristique est la demande - lgitime - de renforcement constant de
la qualit de la justice, qui, non seulement se doit de rester irrprochable en ce qui concerne
le respect des principes fondamentaux de la fonction de juger - quit du procs, dlais
raisonnables- mais que lon souhaite aussi plus proche et plus transparente, et la mieux
adapte possible la situation particulire de chaque justiciable, y compris sur le plan de la
procdure et de la forme de la rponse qui est donne au litige.
La troisime caractristique est que ces tendances laugmentation du contentieux et
ladaptation de la rponse juridictionnelle la situation particulire de chacun sinscrivent
dans un contexte financier et budgtaire tendu, dans lequel les moyens ncessaires laction
de ce service public sont allous dabord au regard de critres lis des performances
immdiates qui, pour tre rationnels, ne sont pas ncessairement pertinents pour le temps long
dans lequel agit la fonction de rgulation sociale de la justice.
Les facteurs particuliers qui, du point de vue de la juridiction administrative, contribuent
la fluctuation du niveau et de la nature des demandes contentieuses, sont en partie le reflet
de ce contexte.
Lanalyse de lvolution des donnes statistiques nettes dans les tribunaux administratifs
au cours des dix dernires annes met en effet en vidence une croissance particulirement
forte des entres (de lordre de 50 000 affaires de plus entre 2005 et 2014) 1 . Celle-ci nest
nanmoins pas le reflet dune augmentation structurelle et permanente de la demande de
justice. Cette augmentation est en effet le fruit, pour sa quasi-totalit, dune augmentation
forte dans trois domaines seulement qui sont : les contentieux sociaux (20 000 entres en plus
sur la mme priode), le contentieux des trangers (18 000 entres en plus) et le contentieux
fiscal (6 000 entres en plus). Lensemble des autres contentieux, qui se partagent le surplus
de 6 000 requtes sur les dix annes considres, se caractrisent, en moyenne, par une
relative stabilit.
Une analyse plus fine de ces donnes permet de mieux identifier les aspects structurants
de ces volutions :
-

lessentiel de laugmentation des contentieux dits sociaux procde du contentieux

du droit au logement opposable (DALO), qui, entre sa cration en 2008 et 2015, a
gnr 14 000 requtes en plus, concentres sur quelques tribunaux, essentiellement
ceux de la rgion parisienne ;
laugmentation quasi-continue du contentieux des trangers, sur lensemble de la
priode, est marque par deux pics en 2007 et 2011 ;

Lesentressontpassesde81672affairesen1994,148387affairesen2004,et201368affairesen
2014,endonnesnettes.

le contentieux fiscal, qui a connu une dcrue constante entre 1999 et 2013, a augment
au cours des deux dernires annes (2014 et 2015), mme en tenant compte, lorsque
lon analyse les donnes brutes, de leffet de pic gnr par le contentieux relatif
la contribution au service public de llectricit ;
si le contentieux de la fonction publique enfin, ne participe pas, sur les dix dernires
annes, laugmentation gnrale du contentieux, il a connu une volution rcente
analogue celle du contentieux fiscal : aprs une dcrue constante entre 2005 et 2013,
le nombre de requtes enregistres dans ce domaine a augment denviron 3200 units
au cours de la seule anne 2014.

Devant les cours administratives dappel, les entres ont augment denviron 50 % sur la
mme priode, passant denviron 20 000 environ 30 000 2 . Cette augmentation est
substantiellement lie celle du contentieux des trangers (7 500 requtes supplmentaires en
dix ans), et, dans une moindre part, au contentieux de lurbanisme, qui a connu une
augmentation continue sur lensemble de la priode (700 requtes en plus), ainsi quau
contentieux de la fonction publique, qui a augment rapidement au cours de lanne 2014
(700 requtes en plus entre 2013 et 2014), cette dernire volution sexpliquant par la
rintroduction de lappel dans cette matire. Si le contentieux fiscal est rest, pour sa part, trs
stable sur lensemble de la priode, celui du permis de conduire, en revanche, a connu un pic
en 2010 (1445 requtes enregistres pour 169 requtes seulement en 2005), avant de dcrotre
fortement ensuite (124 requtes enregistres en 2014).
En croisant lanalyse des donnes statistiques avec lexprience et les observations de ses
membres et des personnes auditionnes, le groupe de travail a identifi quatre facteurs cls qui
lui paraissent contribuer aux fluctuations de la demande de justice :
-

2
3

les volutions lgislatives, soit quelles confient la juridiction administrative le soin

de veiller la mise en uvre de nouveaux droits (contentieux sociaux et DALO en
particulier), soit quelles fassent voluer de manire sensible les procdures et les
conditions doctroi de droits existants (contentieux des trangers), soit quelles
gnrent intrinsquement, du fait de malfaons externes ou internes, des contentieux
de masse ou des contentieux sriels 3 ;
les volutions de la pratique administrative : leur influence est sensible dans le
domaine du droit des trangers (circulaires de rgularisation ou, au contraire,
restreignant la marge dapprciation dans loctroi de titres de sjour, politiques de
quotas de titres ou dloignement) ou dans celui du contentieux fiscal ;
les aspects conomiques et sociaux : sil parat vident quils ont contribu au
dveloppement des contentieux dits sociaux , ils ne sont sans doute pas sans
incidence, galement, sur laccroissement rcemment constat dans plusieurs autres
domaines, tel le contentieux fiscal ou celui de la fonction publique ;
les facteurs propres lactivit contentieuse des juridictions administratives, enfin,
jouent galement un rle qui, mme sil est sans doute rduit par rapport ceux
prcdemment mentionns, nest pas ngligeable : on peut penser aux modulations des
conditions daccs la justice (les variations du primtre des litiges pouvant faire
lobjet ou non dun appel, par exemple, sont le facteur majeur expliquant les
volutions rcentes du contentieux en matire de fonction publique ou de permis de

Lesentressontpassesde20196affairesen2005,29857affairesen2014,endonnesnettes
Voirenannexelesdonnesstatistiquessurlesprincipauxcontentieuxsriels.

conduire devant les cours administratives dappel) ou lapprciation

des conditions doctroi de laide juridictionnelle (facteur coupl deux autres qui sont,
dune part, la situation conomique et sociale des requrants et, dautre part,
linvestissement, ou non, du domaine contentieux par des avocats spcialiss).
Le groupe de travail a demble souhait intgrer sa rflexion la ncessit de poursuivre
lobjectif de rendre une justice de qualit. Un tel objectif implique ncessairement
ladaptation de loffice du juge aux enjeux et aux exigences de son temps mais aussi aux
volutions de la procdure suivie devant lui. Il suppose aussi une justice accessible, dont la
fonction, les missions, et les dcisions quelle rend sont comprises et acceptes par la socit.
Ainsi, aux analyses portant sur les attentes du justiciable et du corps social, se sont
naturellement ajoutes des rflexions, focalises sur la pertinence de lintervention du juge
pour certains litiges et sur les attentes de lensemble des membres de la juridiction
administrative - magistrats et agents du greffe - quant aux perspectives dvolution de leurs
missions. Le dveloppement de modes alternatifs de rglement des litiges a pu apparatre ainsi
dans certains cas comme un instrument au service de la qualit. Par ailleurs le constat partag
a t celui dun risque rel que peut faire porter laugmentation, voire la tendance, lourde dans
certains tribunaux, la massification du contentieux 4 , sur la perception mme du mtier de
rendre la justice. Les volutions de la structure des contentieux, comme celles des pouvoirs et
de loffice du juge administratif, ont certes fait voluer les mtiers de la juridiction
administrative dans le sens dune plus grande prise en considration de la situation
individuelle des personnes et, dans le mme temps, dun plus grand impact immdiat sur la
vie de celles-ci. Elles peuvent nanmoins avoir pour revers, partir dun certain point, une
attnuation croissante de ce qui, pour beaucoup, a constitu la motivation principale ayant
conduit exercer des fonctions dans la juridiction administrative, savoir lexercice dun
travail dabord centr sur lapprhension et lanalyse, en droit, des litiges devant tre tranchs.
De lensemble de ces rflexions initiales, le groupe de travail a tir trois lignes principales
qui ont orient les propositions quil formule :
-

aller dans le sens dune justice qui, tout en respectant les exigences defficacit
applicables tout service public, soit aussi plus proche du justiciable et, surtout, mieux
adapte la rsolution rapide et effective, que le justiciable est en droit dattendre, des
litiges qui lui sont lgitimement soumis ;
concilier cet impratif avec les attentes de lensemble des membres de la juridiction
administrative, en permettant dorienter les litiges vers les comptences les plus
adaptes leur nature et leur complexit ;
sans prendre parti sur le dbat qui, depuis presque les origines du contentieux
administratif, oppose ceux qui conoivent celui-ci comme un moyen de dire le droit et
de tutelle de ladministration, selon la formule de Romieu, et ceux pour qui il est
dabord orient vers la rsolution dun litige et la protection des droits des justiciables,
ne sinterdire aucune piste de rflexion qui soit de nature permettre des volutions
souhaitables, en sappuyant, notamment, sur la capacit particulire dadaptation dont
la juridiction administrative a fait preuve depuis ses origines.

Voirenannexelesdonnesstatistiquessurlvolutionducontentieuxdemasse.

Cest laune de ces orientations, et tout en tant pleinement conscient, la fois de

ltendue et des limites de sa lgitimit et de la nature des facteurs sur lesquels il lui tait
directement possible de proposer des volutions, que le groupe de travail sest efforc de
dgager des propositions, pour apporter une rponse adapte la demande de justice (I),
garantir une intervention quitable, efficace et utile du juge lorsquil est saisi (II) et organiser
la juridiction administrative pour rpondre aux dfis de demain (III).

Premire partie
Apporter une rponse adapte la demande de justice
Si laccs du plus grand nombre la juridiction administrative doit tre garanti, la
rponse juridictionnelle napparat pas forcment adapte au traitement de tous les litiges ou,
plus gnralement, lapaisement de tous les conflits qui sont ports devant le juge. En
fonction de la nature et de lobjet du litige, il peut ainsi apparatre opportun de diriger, au
moins en premire intention, les justiciables potentiels, voire ceux ayant dj introduit un
recours, vers des personnes ou des organismes tiers, en vue dun traitement non juridictionnel
des diffrends.
Le groupe de travail a ainsi identifi plusieurs catgories de demandes de justice soit pour
lesquelles le recours au juge nest pas justifi ou pas adapt, soit auxquelles le juge ne doit
rpondre quen deuxime intention ou par un traitement rapide du litige, ds lors que son
issue est certaine.
Il formule en consquence des propositions tendant trouver une alternative au recours au
juge, ne le prvoir quaprs une tentative de mdiation ou limiter son intervention.

A.- Rorienter les demandes pour lesquelles la saisine du juge nest pas
justifie
Il est des conflits, aujourdhui ports devant les juridictions, qui soumettent au juge
des questions quil nest pas le mieux mme de traiter. Il est aussi des cas de saisines sans
conflit ou sans contestation dans lesquels lintervention du juge est dnue de tout effet utile.
Ces constats sont particulirement vidents en matire de contentieux du droit au logement.
1. Pour une prsence utile du juge dans les contentieux DALO
Il existe quatre types de contentieux en lien avec le droit au logement opposable5 : le
contentieux des dcisions de la commission dpartementale de mdiation ne reconnaissant pas
le caractre prioritaire dune demande de logement (contentieux DALCOM), le contentieux
des demandes dinjonction en vue de la dlivrance dun logement pour les personnes
reconnues prioritaires (DALO injonction), le contentieux des liquidations dastreintes
dcides la suite du prononc dinjonctions (DALO liquidation) et le contentieux de la mise
en cause de la responsabilit de lEtat pour non-attribution dun logement une personne
reconnue prioritaire (DALO indemnitaire).
Le rle du juge, hormis en ce qui concerne le DALCOM, est trs limit. Celui-ci ne
porte que rarement une apprciation juridique sur les situations dont il est saisi (ce point est
nuancer pour le DALO indemnitaire). Il sagit par ailleurs dun contentieux de masse,
notamment en rgion parisienne. Pour donner un ordre de grandeur, au tribunal administratif
5

cf.loin2007290du5mars2007instituantledroitaulogementopposableetportantdiversesmesuresen
faveurdelacohsionsociale,articlesL.44123etsuivantsducodedelaconstructionetdelhabitation.

de Paris, le traitement des requtes DALO injonction mobilise annuellement un total de onze
quivalents-temps-plein (ETPT) agents de greffe et de 3 ETPT magistrats, pour un total brut
annuel de rmunrations 6 de 578 328 , quoi sajoutent des frais daffranchissement de
35 000 euros (correspondant 7 000 envois en recommand avec demande davis de
rception) et daide juridictionnelle de 250 000 euros. Cest ainsi presque un million deuros
(hors cotisations retraites et dpenses de formation pour lEtat employeur) qui est
annuellement consacr au DALO injonction dans cette seule juridiction 7 . Au niveau national,
le contentieux du droit au logement correspond plus de 10 % des affaires enregistres 8 , tout
en tant concentr sur quatre ou cinq juridictions.
Le groupe de travail propose deux pistes permettant de limiter les contentieux DALO
ports devant le juge aux hypothses o son office revt une vritable utilit.
a) Djuridictionnaliser le DALO injonction
Le DALO injonction constitue sans doute le type mme dun contentieux vide ou
consensuel . Le juge se borne prendre en compte une situation de fait : labsence de
relogement dans un dlai de six mois (ou trois mois selon les lieux) depuis la reconnaissance
du caractre prioritaire du besoin de logement par la commission de mdiation, situation dont
les parties ne dbattent mme pas (moins de 2 % de mmoires en dfense). Le juge rpond
aux demandes dont il est saisi de manire strotype en prononant une injonction avec
astreinte dont le montant est norm par un barme indicatif tabli au sein des tribunaux
dpendant de la taille de la famille reloger. Une nouvelle intervention du juge est en outre
ncessaire afin de procder la liquidation des astreintes.
Dans la plupart des dpartements (et notamment Paris), le prononc d'une injonction
na pas deffet sur l'attribution du logement, les services se refusant donner une prime au
recours . Lintervention du juge ne donne ainsi aux dcisions de la commission de mdiation
aucun surcrot defficacit. Elle na pas dautre utilit que lalimentation du fonds bnficiaire
de lastreinte (Fonds national daccompagnement vers et dans le logement).
Ce dispositif a par ailleurs des effets dltres : il gnre un cot en termes daide
juridictionnelle (demande dans 15 % des affaires) qui ne se justifie pas, dans la mesure o,
dans la trs grande majorit des cas, la demande na pas tre argumente, rendant ainsi
inutile lassistance du demandeur par un professionnel du droit. Il donne en outre une image
ngative de la justice administrative dont les dcisions ne sont pas excutes. La Cour
europenne des droits de lhomme a ainsi condamn trs rcemment la France au motif que le
dfaut dexcution du jugement dinjonction en matire de droit au logement constituait une
violation du droit un procs quitable garanti par larticle 61 de la convention aprs avoir
relev que si une astreinte tait prononce et liquide, celle-ci navait aucune fonction
compensatoire (CEDH, 9 avril 2015, Tchokontio Happi c/ France). 9 Au-del de cette

LecalculdesrmunrationssefondesurlannexeauPLF2015,Rapportsurltatdelafonctionpubliqueset
lesrmunrations,tableaup.112.
7
Source:valuationproposedanslecadredelamissionIGASCGEDDsurleDALOmeneen2015.
8
Environ22000requtessur200000.
9
LaCourcarteladfensetiredelapnuriedelogementsdisponiblesdslorsquuneautoritdelEtatne
peut prtexter du manque de fonds ou dautres ressources pour ne pas honorer, par exemple, une dette
fondesurunedcisiondejustice.

condamnation, le systme mis en place en 2007 fait lobjet de critiques de plus en plus
nombreuses 10 .
Dans ce contexte, le groupe de travail propose de supprimer le recours au juge
pour lexcution des dcisions de la commission de mdiation et de faire de cette mme
commission lorgane de suivi des demandeurs reconnus prioritaires.
Le demandeur reconnu prioritaire pourra se tourner vers la commission
dpartementale de mdiation, pass un dlai minimal fix par dcret, en linformant de ce
quil na pas t relog.
Cette saisine :
- permettra la commission de mdiation dapprhender nouveau la situation du
demandeur. Celui-ci pourra, par exemple, faire part de lvolution de sa situation et la
commission constatera, le cas chant, ce changement dans les circonstances de fait,
permettant ainsi au juge, saisi dun recours indemnitaire, de tenir galement compte de
la dgradation des conditions de logement depuis la premire dcision. La commission
pourra galement constater que lurgence a cess ou quune personne ne remplit plus
les conditions pour loctroi dun logement prioritaire ;
- pourrait tre prise en compte pour dterminer le montant de la dotation budgtaire
alloue au Fonds national daccompagnement vers et dans le logement, pour maintenir
l'effet incitatif vis par le dispositif actuel.
Il a sembl au groupe de travail que, dans ces conditions, la suppression du recours
DALO injonction namoindrirait pas les droits des demandeurs reconnus prioritaires qui
verraient leur dossier suivi daussi prs quaujourdhui. Par ailleurs, une voie de recours
devant le tribunal administratif resterait ouverte contre la dcision dabrogation de la dcision
initiale, si la commission estime que lurgence dune situation a disparu et lobligation de
relogement de lEtat leur gard pourrait toujours tre sanctionne par le juge, par
lintermdiaire du recours DALO indemnitaire. Cette suppression devrait en outre permettre
dviter de nouveaux constats de violation par la Cour europenne des droits de lhomme.
Enfin, la transformation propose de la procdure juridictionnelle en procdure administrative
ne devrait pas alourdir pour autant la tche des commissions dpartementales de mdiation,
qui assurent souvent dj en interne le suivi des demandes dclares prioritaires.
Si elles taient suivies, ces propositions devraient se traduire par une modification des
dispositions lgislatives et rglementaires du code de la construction et de lhabitation 11 et du
code de justice administrative 12 relatives au DALO injonction. Sagissant des dispositions
lgislatives, le projet de loi Egalit et citoyennet en cours de prparation pourrait
constituer un vecteur adquat.
10

Cf.lerapportn2260delAssemblenationale,faitaunomdelacommissiondesfinances,delconomie
gnraleetducontrlebudgtairesurleprojetdeloideFinancespour2015(n2234)Conseiletcontrlede
lEtat, sur lerapport du rapporteur spcial Ph. Vigier. De faongnrale, ds lorsque lon veut limiter ou
rduire leffectif des agents de ltat, ne fautil pas aussi sintresser la suppression des tches inutiles ?
LinterventiondujugeadministratifdanslaprocdureDALOenestclairementuneetlelgislateurdoitsans
douteengagerunerflexionpourlasupprimer.;cf.galementmissionIGASCGEDDprcite.
11
ArticlesL.441231,R.441161,R.44117,R.44118etR.441183.
12
ArticlesL.7781etR.7781R.7788.

10

b) Amliorer le traitement du DALO indemnitaire

Le DALO indemnitaire est gnrateur de contentieux qui portent principalement sur
lapprciation dun prjudice, sans dbat sur le principe de la faute. En sinspirant du
traitement actuel des indemnisations des refus de concours de la force publique, pour
lesquelles 90 % des demandes sont rgles loccasion du recours amiable adress la
prfecture de police, plusieurs voies pourraient tre explores pour viter le recours au juge en
cette matire.
Le groupe de travail formule deux propositions complmentaires.
La premire consisterait susciter du Conseil dEtat (au moyen de demandes
davis) des prises de position sur certaines questions contentieuses dont la rponse est
encore incertaine afin de scuriser juridiquement les solutions qui pourraient tre retenues par
ladministration (notamment sur ltendue du prjudice rparable et les modalits
d'apprciation de ce prjudice).
La seconde serait de se rapprocher de la commission de mdiation du dpartement de
Paris ainsi que de la direction rgionale et interdpartementale de l'hbergement et du
logement (DRIHL) dIle-de-France pour exprimenter la mise en place dun traitement
prcontentieux systmatique des litiges indemnitaires, qui pourrait tre confi un
personnel ddi ayant recours des mthodes de travail adaptes 13 . En pratique,
lindemnisation, qui pourrait ne porter que sur une partie des dommages (dont lindemnisation
ne pose, sur le principe, pas de difficult), donnerait lieu la conclusion dun protocole
daccord transactionnel excluant la possibilit dun recours devant la juridiction et permettrait
l'administration de faire l'conomie des frais non compris dans les dpens.
Lensemble des propositions du groupe de travail en matire de contentieux du droit
au logement est ainsi destin recentrer le juge sur les litiges pour lesquels son intervention
est justifie tout en garantissant leffectivit des droits garantis par le suivi des demandes et, le
cas chant, lindemnisation du prjudice rsultant de la mconnaissance par lEtat du droit au
logement opposable.

Propositions :
- Djuridictionnaliser le DALO injonction.
- Exprimenter le traitement prcontentieux du DALO indemnitaire.

13

LesecrtariatdelaCommissiondemdiationdeParis,rencontrparcertainsmembresdugroupedetravail
asemblouvertcetteproposition.

11

2. Le recours aux mdiateurs internes ladministration : pour une relance, dans une
nouvelle configuration, du recours administratif pralable obligatoire
Si lintervention du juge semble parfois dnue dintrt pour le traitement dun
conflit, il est des hypothses o elle apparat prmature. Il en va notamment ainsi lorsque
ladministration est en mesure de traiter elle-mme le diffrend que son comportement ou sa
dcision a suscit.
Unanimement et continment prconise au fil des tudes et des rapports 14 , la mise en
place dun recours administratif pralable obligatoire exige, pour tre effective, une relle
volont, une adhsion partage et une action nergique des administrations concernes. Le
succs de cette voie de recours dpend par ailleurs des moyens mis en uvre par
ladministration pour apporter des rponses adaptes et acceptes. Les mcanismes de recours
administratifs pralables obligatoires effectivement institus ont connu des succs variables.
Sils ont t efficaces, en termes de prvention du contentieux, dans certains secteurs et
notamment, en matire fiscale et de fonction publique miliaire15 , aucune gnralisation des
dispositifs existants na t rellement tente. De ce point de vue, loccasion a t manque
lors de la mise en uvre du dcret n 2012-765 du 10 mai 2012 portant exprimentation de la
procdure de recours administratif pralable obligatoire aux recours contentieux forms
l'encontre d'actes relatifs la situation personnelle des agents civils de l'Etat 16 . Le champ
limit de lexprimentation na pu permettre de mesurer lefficacit du dispositif. La
procdure mise en place tait cependant originale en ce quelle prvoyait la possibilit pour
lagent de saisir un tiers de rfrence, afin quil se prononce, titre consultatif, sur le recours
avant que ladministration nen soit effectivement saisie.
Il est vrai que le choix dun traitement des recours pralables par le mme service que
celui qui a pris la dcision prsente le risque de linefficacit : ladministration sera
naturellement peu porte remettre en cause sa propre dcision et lagent ne sera pas enclin
admettre quune dcision confirmative manant du mme auteur a bien t prise lissue dun
nouvel examen. Dans ces conditions, le recours administratif pralable peut apparatre comme
jouant trop imparfaitement le rle de filtre du contentieux de nature soulager le juge mais
aussi les administrations du suivi de ces contentieux et il napparat pas ncessairement, en
outre, pour les administrations, comme un instrument utile de gestion des ressources
humaines.
Pour remplir ce double rle (filtre contentieux et outil de gestion), il convient dabord,
comme lattestent les expriences russies, que les administrations soient en mesure de
dgager des effectifs permettant de procder un vritable rexamen, autonome (pour tre
14

Onciteraseulementlerapportde2008duConseildEtatsurlerecoursadministratifpralableetlerapport
n2260 de lAssemble nationale, fait au nom de la commission des finances, de lconomie gnrale et du
contrlebudgtairesurleprojetdeloideFinancespour2015(n2234)ConseiletcontrledelEtat,surle
rapportdurapporteurspcialPh.Vigier.
15
Surlabasedudcretn2001407du7mai2001organisantlaprocdurederecoursadministratifpralable
aux recours contentieux forms l'encontre d'actes relatifs la situation personnelle des militaires, pris en
application de la loi n 2000597 du 30 juin 2000 relative au rfr devant les juridictions administratives,
notammentsonarticle23.
16
Faisaient partie du champ de lexprimentation les fonctionnaires et agents non titulaires relevant du
SecrtariatgnralduGouvernement,duministredelaJustice,ycomprislesservicesduConseildEtat,dela
CNDA,desTAetdesCAA,lesservicesacadmiquesetdpartementauxdelacadmiedeLyon.

12

crdible), par ladministration des dcisions contestes. Il est apparu au groupe de travail, ce
titre, que les mdiateurs internes institutionnels, mis en place de manire de plus en plus
frquente 17 pour promouvoir (dans le cadre de procdures simples) le dialogue entre
ladministration et les tiers pouvaient jouer un rle particulier. Leur saisine, pour rgler les
diffrends qui naissent entre les administrations et leurs agents (police, ducation nationale)
ou les autres usagers (Ple emploi, ducation nationale), est souvent une voie alternative
efficace au contentieux 18 . Ce succs tient la fois la proximit de ces institutions avec les
administrations dont ils traitent les litiges, leur indpendance (du point de vue de leur
positionnement institutionnel), leur spcialisation dans le traitement des recours
administratifs et aux possibilits quils se donnent de procurer des conseils ou de traiter les
recours sous un angle qui nest pas exclusivement juridique et de les traiter rapidement
(lcoulement du temps, en matire de gestion des agents, peut en effet rendre plus difficile
une solution amiable ou moins acceptable une solution correctrice).
Lindpendance du mdiateur interne, comme du tiers de rfrence, en ce quil est
dpourvu de lien hirarchique avec la personne qui a pris la dcision conteste ou avec son
suprieur hirarchique direct (sauf sil sagit du ministre lui-mme), allie sa comptence
juridique et sa connaissance des rgles statutaires et des pratiques en vigueur dans
ladministration en cause, lui confrent une lgitimit et une autorit lgard des deux
parties , demandeur et administration, et sont ainsi essentiels pour lacceptabilit de ses
avis motivs.
Ces instances de mdiation, en centralisant le traitement des rclamations, peuvent par
ailleurs dceler les pratiques dviantes dun service dans lapplication dun texte, des
problmes dquit, voire les effets secondaires inattendus dune norme inadapte qui
requirent une modification du cadre juridique. Elles peuvent ainsi utilement contribuer la
prvention de contentieux sriels ou son tarissement.
Cest pourquoi le groupe de travail propose dencourager le recours aux
mdiateurs internes pour grer les recours administratifs, y compris les recours
administratifs pralables obligatoires. Leur rle, comme la procdure suivie, pourrait
sinspirer de lexprimentation du recours administratif pralable obligatoire avec saisine dun
tiers de rfrence prvue par le dcret, voqu plus haut, du 10 mai 2012.
Dores et dj, la suite des changes quil a eus avec la direction de ladministration
gnrale de la police nationale ainsi quavec le mdiateur de la police nationale, le groupe de
travail propose que soit dfini, en lien avec la direction gnrale de la police nationale, le
primtre dune exprimentation dune saisine obligatoire du mdiateur interne de la
17

Par ex.: Ple emploi. Depuis la loi n2008758 du 1er aot 2008 relative aux droits et aux devoirs des
demandeurs d'emploi, un mdiateur national, plac auprs du directeur gnral de Ple emploi est institu
dont la mission est de recevoir et de traiter les rclamations individuelles relatives au fonctionnement de
linstitution,sansprjudicedesvoiesderecoursexistantes;cf.art.L5312etL.5312121ducodedutravail.
Mdiateur de lducation nationale : la mdiation apparat au sein de lEducation nationale en 1998.
Lemdiateur acquiert une conscration lgislative avec la loi n 20071199 du 10 aot 2007 relative aux
libertsetresponsabilitsdesuniversits;cf.art.L.23101ducodedelducation.
Mdiateurdelapolicenationale:fonctionmiseenplaceauministredel'intrieur,ladirectiongnralede
lapolicenationale,pararrtdu27novembre2012.
18
LexempledePleemploiestassezloquent:en2014,40%des25843rclamationsquionttportes
devantluiontreuunesuitepluttoutotalementfavorable(cf.Rapport2014duMdiateurnational).

13

police nationale, pralablement lintroduction dun recours contentieux par les agents
relevant de cette administration.
De manire plus gnrale, le groupe de travail encourage les administrations,
notamment celles qui disposent dun mdiateur interne, mentionner dans les dcisions
quelles prennent la possibilit de recours celui-ci.
Propositions :
- Encourager le dveloppement des mdiateurs internes.
- Exprimenter le recours obligatoire au mdiateur interne de la police nationale
pralablement lintroduction dun recours contentieux par un agent relevant de cette
administration.
- Mentionner lexistence des mdiateurs internes dans les dcisions administratives.

3.- La mise en uvre de modes alternatifs ou complmentaires la saisine du juge

Tous les litiges nont pas vocation tre ports devant le juge. Rgler les confits
autrement 19 permet la fois duvrer contre lencombrement de la justice, mais aussi de
mnager les finances publiques 20 et celles, prives, du justiciable, parfois condamn au
paiement des frais non compris dans les dpens. Enfin, les modes alternatifs de rglement des
litiges peuvent constituer une vraie souplesse en ce quils permettent souvent un traitement
rapide du litige, par la voie dun consensus obtenu entre les parties.
Les dispositifs existants en matire de mdiation et de conciliation 21 sont, en droit
administratif franais, assez limits. Sagissant des dispositions transversales, seuls deux
textes existent aujourdhui qui rgissent, dune part, la mission de conciliation du juge
(art. L. 211-4 du CJA) et, dautre part, la mdiation en matire de litiges transfrontaliers
(art. L. 771-3 et suivants du CJA). Ces textes sont nanmoins peu utiliss et le recours la
conciliation (avant ou aprs la saisine du juge) est de fait assez limit. Ceci sexplique la
fois par leur champ dapplication restreint (conciliation sur demande du juge et mdiation
dans les seuls litiges transfrontaliers) ainsi que par le fait quaucune mesure lgislative ni
rglementaire ne vient en prciser la mise en uvre.
Il est apparu au groupe de travail que les questions de mdiation et de conciliation ne
se posaient pas de la mme manire selon que les processus taient mis en uvre en amont
19

Rglerlesconflitsautrement:conciliation,transaction,arbitrageenmatireadministrative.Etude
adopteparlAssemblegnraleduConseildEtatle4fvrier1993.Voiraussi:Dvelopperlamdiation
danslecadredelUnioneuropenne,tudeadopteparlAssemblegnraleduConseildEtatle29juillet
2011.
20
Lecotduneprocdurejuridictionnellesemesureenmilliersdeuros.
21
Ilnexiste,enltatdudroit,pasdedistinctionentrelesnotionsdemdiationetdeconciliation.

14

(procdure extra-juridictionnelle) ou lombre de la saisine du juge (procdure parajuridictionnelle).

a) Les modes alternatifs pralables la saisine du juge
On assiste dj, en dehors de tout texte, au dveloppement de procdures de rglement
amiable plus consensuelles que le recours au juge, plus rapides et moins coteuses. Ainsi, de
nombreuses commissions de rglement amiable ont vu le jour loccasion de la ralisation de
grands travaux publics urbains (travaux douverture de ligne de tramway, notamment)
linitiative des matres douvrage pour instruire les demandes dindemnisation des riverains,
prsentes sur le fondement de la responsabilit sans faute des personnes publiques. Prsides
par un magistrat administratif, ces commissions, ds lors quelles apportent les garanties du
procs administratif (principe du contradictoire, principe de neutralit, galit des armes,
transparence) et satisfont au droit une conciliation quitable 22 , offrent une vritable
alternative lintroduction du recours contentieux sans pour autant lexclure. Le bilan des
expriences menes dans plusieurs tribunaux administratifs, notamment ceux de CergyPontoise ou de Montpellier 23 , est trs encourageant et positif.
Au-del de ces exemples ponctuels, le groupe de travail a identifi deux domaines
dans lesquels une exprimentation pourrait tre mene afin de rendre la mdiation et la
conciliation obligatoires avant toute saisine du juge : les contentieux sociaux et les litiges
en matire de fonction publique.
Sagissant des contentieux sociaux, les reprsentants du Dfenseur des droits qui ont
t auditionns par le groupe de travail, parmi lesquels le secrtaire gnral de linstitution, se
sont montrs trs intresss lide de participer au dveloppement des processus de
mdiation et de conciliation, comme alternative ou complment la saisine du juge
administratif. Le Dfenseur des droits lui-mme a fait part de sa volont dtre un partenaire
de premier rang de la justice administrative sur ces questions dans son allocution
prononce lors de laudience solennelle de la cour administrative dappel de Paris et du
tribunal administratif de Paris du 6 octobre 2015 24 .
Cette autorit administrative indpendante apparat comme un relais particulirement
indiqu pour la mise en place de processus de mdiation ou de conciliation qui
interviendraient dans la sphre de comptence de la juridiction administrative. Le Dfenseur
des droits bnficie dun rseau de dlgus particulirement important, de prs de
400 bnvoles (397 au 1er juin 2015) prsents dans des structures de proximit connues du
public, telles que les prfectures et sous-prfectures, les maisons de justice et du droit,
les locaux municipaux ou encore les points daccs au droit. Par ailleurs, les questions dont

22

AudroitunprocsquitabledoitrpondreledroituneconciliationquitableLocCadietProcs
quitableetmodesderglementdesconflitsinM.DelmasMarty,H.MuirWattetH.RuizFabri,Variations
autourdundroitcommun.PremiresrencontresdelUMRdedroitcompardeParis,Socitdelgislation
compare,2002,pp.89ets.
23
LacommissiondindemnisationamiableorganiseparlacommunautdagglomrationdeMontpellierdans
lecadredestravauxdeconstructiondela3melignedetramway,laquelleparticipeleprsidentduTAavait
examin228demandesen2012etleTAnavaitenregistrenjanvier2013que7recours.
24
Evoquant mme son souhait quune exprimentation puisse tre mene ds 2016 (cf. lallocution de
M.JacquesToubon,surlesiteinternetdelaCouradministrativedappeldeParis).

15

sont saisis ces dlgus sont en partie les mmes que celles que le juge administratif doit
rsoudre, comme celles relatives au RSA ou la situation des personnes prives demploi.
La mise en place dune exprimentation permettra de mesurer la fois la capacit,
compte tenu du nombre de dossiers concerns, des services du Dfenseur des droits
rpondre aux ventuelles demandes et lutilit pour les justiciables dune mdiation auprs de
cette institution.
Celle-ci pourrait concerner les contentieux suivants :
-

RSA (contestation de lindu, demande de remise gracieuse, opposition titre

excutoire) ;
APL (contestation de lindu, demande de remise gracieuse, remise de lAPL,
suspension de lAPL, opposition contrainte) ;
Ple emploi (qualit de demandeur demploi, contestation de lindu, revenu de
remplacement) ;
Travailleurs handicaps (qualit de travailleur handicap, orientation, carte de
stationnement).

Dans tous ces domaines, dont aucun nest inconnu du Dfenseur des droits et de ses
dlgus, les questions poses sont avant tout factuelles et la rponse leur donner implique
de prendre en compte une situation trs volutive. Lintervention du juge prsente un intrt
discutable.
Lexprimentation consisterait imposer pralablement toute saisine du juge une saisine
du Dfenseur des droits, laquelle - si elle est formule dans le dlai de recours - interromprait
le dlai de recours contentieux 25 . Si dans les contentieux concerns, un recours pralable
obligatoire a dj t institu, la saisine obligatoire du Dfenseur des droits pour conciliation
ou mdiation, qui nest pas un recours de mme nature, interviendra dans un second temps. Le
dlai de recours contentieux recommencera en toute hypothse courir une fois que le
Dfenseur des droits aura mis un avis sur la situation dont il aura t saisi. Les services du
Dfenseur des droits ont indiqu pouvoir traiter les demandes en un trois mois.
Au stade des rflexions communes au groupe de travail et aux services du Dfenseur des
droits, il est prvu une exprimentation sur deux ans organise dans quelques dpartements
relevant du ressort de trois juridictions. Il pourrait sagir du dpartement de la
Seine-Saint-Denis (Tribunal administratif de Montreuil), de deux dpartements du ressort du
Tribunal administratif de Grenoble, et de deux ou trois dpartements du ressort du Tribunal
administratif de Toulouse. Pendant cette priode, les services du Dfenseur des droits
25

Larticle6delaloiorganiquen2011333du29mars2011relativeauDfenseurdesDroitsprvoitquela
saisineduDfenseurdesdroitsn'interromptninesuspendparellemmelesdlaisdeprescriptiondesactions
enmatirecivile,administrativeoupnale,nonplusqueceuxrelatifsl'exercicederecoursadministratifsou
contentieux.Cependant,ilnesemblepasquecettedispositioninterdisedemanireabsoluequelasaisinedu
DfenseurdesDroitsaituneffetinterruptifsurledlaiderecourscontentieux.LerecoursauDfenseurdes
Droits dans un processus de mdiation qui luimme prvoirait une interruption des dlais de recours
contentieux reste tout fait possible. Ainsi, ds lexpos des motifs du projet de loi organique relatif au
DfenseurdesDroitsatiltprcisquesilasaisineduDfenseurdesdroits()n'apas,parellemme,
d'effetsuspensifouinterruptif,ileniraitdiffremmentsi,parexemple,unemdiationtaitengageenmatire
civilelasuitedelasaisineduDfenseur,l'article2238ducodecivilprvoyantdansuntelcaslasuspensiondu
dlaideprescription.Lammeideatritreaucoursdestravauxparlementairesrelatifscetexte.

16

mettront en place, dans les contentieux en question et sur les territoires concerns, des rseaux
de dlgus mme de rpondre rapidement aux demandes de mdiation des particuliers.
Pour ce faire, les dlgus sensibiliseront leurs interlocuteurs institutionnels (CAF, conseils
dpartementaux, etc.), et tenteront de rapprocher les parties en prsence dans lobjectif de
trouver un rglement de leur litige. La juridiction administrative sengage, quant elle,
proposer aux services du Dfenseur des droits des formations adquates aux contentieux
concerns ainsi qu rpondre, notamment au sein des juridictions participant
lexprimentation, aux interrogations qui se posent dans la mise en uvre de celle-ci.
La fonction publique savre galement constituer un domaine propice la mdiation. Les
administrations, comme les agents, peuvent en effet trouver dans la mdiation lopportunit
de rgler plus rapidement et de manire beaucoup plus complte des diffrends qui ont
un impact dltre sur les relations quotidiennes de travail. Les expriences de mdiation
menes par le tribunal administratif de Grenoble ont dailleurs, pour une part importante,
concern le contentieux de la fonction publique, la plupart du temps pour des demandes
indemnitaires, y compris pour des dossiers complexes de harclement moral allgu. Le
Centre de gestion de la fonction publique territoriale de lIsre sest montr trs dsireux de
participer aux oprations de mdiation.
Par ailleurs, le prsident de l'Association des directeurs de centres de gestion de la fonction
publique territoriale, galement entendu par le groupe de travail, sest montr trs favorable
ce que ces centres de gestion puissent jouer un rle dans lorganisation de mdiations et
conciliations en matire de fonction publique territoriale. Le Centre interdpartemental de
gestion de la grande couronne se propose quant lui de mener ds maintenant des mdiations
avec les moyens dont il dispose.
Si la rflexion est sur ce point moins avance que sagissant des contentieux sociaux,
le groupe de travail recommande que la piste du recours aux centres de gestion soit explore
et, dans un premier temps, quune exprimentation soit mene.
Le Centre de mdiation et de formation la mdiation 26 , consult dans le cadre des
travaux du groupe, spcialiste des mdiations en matire pnale, sest galement montr
ouvert pour mener, au moins titre exprimental, des actions de mdiation et de conciliation
dans les domaines de la fonction publique, notamment au sein des collectivits territoriales.
b) Les modes alternatifs mis en uvre lombre du juge
Certains avocats reprsentant le requrant et le ou les dfendeurs sadressent au juge pour
obtenir la dsignation dun mdiateur, parfois mme sans introduire paralllement une requte
titre conservatoire.
Des expriences de mdiation notamment au tribunal administratif de Grenoble ont
par ailleurs montr lutilit pour les juridictions davoir recours des processus de mdiation
ou de conciliation dans des contentieux, notamment, dlicats. Il apparat ainsi que certaines
des requtes introduites devant la juridiction administrative peuvent avec profit relever dune
procdure permettant denvisager la recherche dune solution amiable et quitable. Une
26

Ilsagitduneassociationloi1901,collaborateurhabituelduparquetdeParispourdesmissionsdemdiation
pnale.LeCMFMestimetreenmesuredemener250400mdiationsparan,principalementPariseten
rgionparisienne.IlestaffililAssociationNationaledesMdiateurs.

17

mdiation ou une conciliation, postrieure la saisine du juge, devrait donc pouvoir aisment
tre organise, sur le fondement du code de justice administrative, linitiative du juge. Un
magistrat form ou familier de ces procdures pourrait tre charg didentifier les
dossiers qui pourraient justifier dune orientation vers un mode de rglement alternatif :
mdiation ou conciliation, de mme quun agent form aurait la charge de veiller aux
conditions de leur mise en uvre : recueil de laccord des parties, dsignation du tiers,
suivi de la procdure amiable et de son articulation avec la procdure contentieuse Il
est ainsi essentiel de constituer un vivier de mdiateurs (magistrats administratifs
honoraires, dlgus du Dfenseur des droits, mdiateurs forms relevant de centre de
mdiation, experts ) susceptibles dtre dsigns pour rgler les litiges titre gratuit ou
onreux la demande du juge ainsi que de former ces procdures des magistrats, des agents
de greffe et des experts. Enfin, il pourrait tre profitable dorganiser, au sein des
juridictions, le suivi de ces procdures et dlaborer un guide pratique de leur utilisation
lattention des magistrats et du greffe.
Par ailleurs, si larticle R. 621-1 du code de justice administrative prvoit, depuis sa
modification issue du dcret du 22 fvrier 2010, que la mission confie par une juridiction
un expert peut viser concilier les parties, il apparat que cette possibilit ne se traduit dans
les faits presque jamais par le rglement effectif du litige au stade de lexpertise. La raison
pourrait en tre le manque de formation des experts ce mode de rglement amiable. Si la
perspective de conciliation ninspire pas demble le droulement de sa mission, et sil livre
les conclusions de son expertise avant davoir entam ce rle de conciliation, la partie
laquelle ses conclusions donneront tort risque fort de refuser la conciliation, sachant quelle a
tout y perdre. Les juridictions pourraient tre incites solliciter prcisment les
experts pour quils mnent des actions de conciliation. Il pourrait mme tre envisag de
modifier larticle R. 621-2 du code de justice administrative pour permettre lexpert,
au cours des oprations quil mne, de prendre linitiative de concilier les parties si
celles-ci en sont daccord.
Des propositions, auxquelles souscrit le groupe de travail, figurent dans le projet de loi
portant application des mesures relatives la justice du XXIme sicle consistant tendre
la mdiation tous les domaines relevant du contentieux administratif (hors prrogatives de
puissance publique), suspendre les dlais de recours contentieux pendant la dure de la
procdure de mdiation ou de conciliation et clarifier les champ dapplication de la
mdiation (qui fait intervenir un tiers) et de la conciliation (opre par le seul juge).
Le groupe serait trs favorable ce que soit prvue par ce texte la possibilit pour
le juge de confier un tiers, titre bnvole, une mission de conciliation.
Pour que les parties puissent se saisir pleinement des outils mis leur disposition devant le
juge, il conviendrait galement de faire figurer dans le courrier adress aux parties pour
leur dlivrer leur code sagace lexistence des processus de mdiation/conciliation
adquats. Les magistrats dtermineront les litiges qui doivent tre - systmatiquement ou
ponctuellement - concerns.
Enfin, laudition du reprsentant du Conseil national des barreaux a permis au groupe
daborder la question de la procdure participative de ngociation assiste par avocat ,
mise en place par la loi n 2010-1609 du 22 dcembre 2010 relative l'excution des
dcisions de justice, aux conditions d'exercice de certaines professions rglementes et aux

18

experts judiciaires (cf. art. 2062 et suivants du code civil) 27 . Une telle procdure est rcente et
le groupe de travail a manqu dinformations et de recul sur sa mise en uvre pratique. Il a
par ailleurs relev que la procdure participative impliquait lintervention dun avocat pour
chacune des parties au litige, ce qui semblait peu adapt au contentieux administratif. Elle
conduit par ailleurs, assez systmatiquement, une homologation par le juge et nvite donc
pas lintervention de celui-ci dans le processus de rglement du conflit, ce qui, ici encore, ne
correspond pas la pratique des juridictions administratives 28 . Dans ces conditions, le
groupe de travail na pas formul de proposition tendant adopter un dispositif
comparable celui de la procdure participative de ngociation assiste par avocat en
contentieux administratif.
Compte tenu tant des attentes en la matire, que du caractre multiple des pistes qui ont
t explores par le groupe de travail, il semble ncessaire de prvoir, court terme, la mise
en place dun comit de suivi des diffrentes propositions formules en matire de
mdiation et de conciliation. Celui-ci, appel se runir priodiquement, serait charg de
coordonner et de mettre en uvre les actions et propositions formules dans cette matire. Il
prendrait notamment lattache des administrations concernes par llaboration des textes
encadrant les exprimentations, ainsi que de celles qui seront parties prenantes de leur mise en
uvre. Le comit de suivi assurerait ensuite le suivi des exprimentations engages et serait
charg den dresser le bilan.
Propositions :
- Exprimenter le recours obligatoire au Dfenseur des droits pralablement tout
recours contentieux dans les contentieux sociaux.
- Explorer la piste du recours aux centres de gestion pralablement tout recours
contentieux en matire de fonction publique territoriale.
- Mettre en place par le CFJA un module de formation la mdiation et conciliation
lattention des magistrats et agents de greffe.
- Constituer un vivier de mdiateurs.
- Elaborer un guide pratique de lutilisation des processus de mdiation et de
conciliation lattention des magistrats et du greffe.
- Faire figurer dans le courrier adress aux parties pour leur dlivrer leur code
sagace lexistence de processus de mdiation et conciliation disposition du juge.
- Mettre en place un comit de suivi des propositions formules en matire de mdiation
et de conciliation.

27

CetteprocdureavaittproposelorsdestravauxdelacommissionprsideparlerecteurGuinchard
Lambitionraisonnedunejusticeapaise,dontelleconstituaitlaquarantehuitimeproposition.
28
TellequeguideparladcisionCE,Ass.6dcembre2002,Syndicatintercommunaldestablissementsdu
secondcycleduseconddegrdudistrictdel'HaylesRoses,n249153,p.433.

19

B.- Rpondre rapidement aux demandes dont lissue est certaine

Toutes les affaires nappellent pas le mme mode de traitement. Lorsquun litige ne
soulve aucun dbat rel, notamment sur le plan juridique, son traitement ne doit pas
mobiliser outre mesure le juge saisi. Partant de ce constat, le groupe de travail a envisag
lamlioration de deux mcanismes dont disposent aujourdhui les juridictions
administratives : le rejet des requtes par ordonnances et le traitement des recours abusifs.
1. Clarification des possibilits de rejet par ordonnance (article R. 222-1 7 du CJA)
Si larticle L. 222-1 du code de justice administrative pose le principe de la collgialit
des jugements des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel, il permet
galement dy droger en raison de l'objet du litige ou de la nature des questions juger .
Larticle R. 222-1, pris pour lapplication de ces dispositions, numre les hypothses dans
lesquelles les prsidents de juridiction et les prsidents de formation de jugement peuvent se
prononcer par voie dordonnance. Depuis sa modification par le dcret n 2006-1708 du 23
dcembre 2006, cet article prvoit, en son 7 de rejeter par cette voie, au fond , des
requtes, ne comportant que des moyens de lgalit externe manifestement infonds, des
moyens irrecevables, des moyens inoprants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits
manifestement insusceptibles de venir leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis
des prcisions permettant d'en apprcier le bien-fond.
Si les outils statistiques ne permettent pas de dterminer prcisment le nombre
dordonnances rendues chaque anne sur ce fondement, ils permettent nanmoins dvaluer
celui-ci moins de 8 000, sur les plus de 180 000 affaires traites chaque anne 29 .
La pratique des ordonnances sur le fondement de ces dispositions a montr les ambiguts
de la rdaction actuelle, qui na pas vit des interprtations maximalistes, crant ainsi une
certaine inscurit juridique. Par ailleurs, aprs presque dix ans de pratique, il apparat que des
hypothses pour lesquelles la collgialit ne se justifie pas nentrent pas directement dans le
champ actuel du texte. Il en est ainsi par exemple lorsque la solution dun litige simpose au
vu de la jurisprudence, constante, sur une question de droit ou quun moyen manque
lvidence en fait.
Le groupe de travail a envisag la modification du champ du 7 de larticle R. 222-1
selon quatre options :
- retenir la formulation qui avait t initialement envisage lors de lintroduction du 7 de
larticle R. 222-1, de requtes manifestement mal fondes ;
-complter le 7 de larticle R. 222-1 du code de justice administrative pour viser les
hypothses non couvertes actuellement par le texte ;
- tendre lensemble des contentieux, et au contentieux de premire instance, la
formulation actuellement utilise en appel, dans le domaine du contentieux des obligations de
quitter le territoire franais, figurant larticle R. 776-9 du code de justice administrative. Il
sagirait, autrement dit, de modifier le 7 de larticle R. 222-1 du code de justice
administrative en remplaant sa formulation actuelle par la notion de requtes qui ne sont
manifestement pas susceptibles dentraner linfirmation de la dcision attaque ;
29

Chiffrespourlapriodedu1ernovembre2014au31octobre2015.

20

- faire rfrence, au 7 de larticle R. 222-1 du CJA, larticle R. 611-8, qui permet une
dispense dinstruction lorsque la solution de laffaire est dores et dj certaine .
Les proccupations du groupe de travail ont t, sur ce sujet, de garantir la lisibilit et
lefficacit du dispositif en encadrant sa pratique. A galement t prise en compte lexigence
pose par la dcision du Conseil constitutionnel n 2010-54 QPC du 14 octobre 2010 selon
laquelle les exceptions larticle L. 222-1 doivent tre dfinies par le pouvoir rglementaire
en retenant des catgories de matires ou questions juger qui reposent sur des critres
objectifs .
Les discussions du groupe de travail se sont rapidement concentres autour des deux
premires options.
Des changes nourris ont t engags sur le point de savoir sil convenait de complter la
liste actuelle des cas de rejet prvus par le 7 de larticle R. 222-1 du CJA, pour viser les
requtes qui ne sont pas manifestement assorties des prcisions, tayes par des lments
suffisamment probants, [ou des justificatifs] permettant d'en apprcier le bien- fond , ne
comportant que des moyens manifestement infonds ou bien denglober tous les cas viss
par le 7 avec une rfrence aux termes de requtes manifestement mal fondes .
Si les tenants de la premire proposition ont mis en avant le fait que celle-ci encadrait
davantage le recours aux ordonnances de larticle R. 222-1, en obligeant notamment se
rfrer prcisment lune des catgories quil vise, le groupe a cependant t davis de
proposer la seconde option, pour revenir ce qui avait t envisag initialement en 2006
pour la rdaction de cet article. Ce choix, qui a le mrite de la simplicit, vite que lon se
heurte au constat quune hypothse qui mriterait de pouvoir figurer au 7 a t omise. Quant
aux abus dans lapplication du texte, qui existent dj dans le cadre de la version actuellement
en vigueur, ceux-ci devraient continuer tre sanctionns en appel grce ladverbe
manifestement qui impose que lauteur de lordonnance ne rejette que ce qui, lvidence,
nest pas fond. Pour attester de la bonne application du texte, les magistrats ne pourront
qutre incits motiver encore davantage les ordonnances rendues en application de larticle
R. 222-1. Cela pourrait se traduire par une rfrence linoprance de certains moyens, la
circonstance quils manquent en fait (sans quil soit ncessaire de prciser pourquoi) ou
encore des lments gnraux dapprciation (on peut penser ici la mention dune dure
de prsence sur le territoire insuffisante pour carter le moyen tir de la mconnaissance de
larticle 8 de la convention europenne des droits de lhomme).
Paralllement, sagissant de linstance dappel, pourrait tre gnralise lensemble
des contentieux la possibilit, offerte par larticle R. 776-9 du code de justice
administrative, de statuer par ordonnance pour rejeter les requtes qui ne sont
manifestement pas susceptibles dentraner linfirmation de la dcision attaque , en
prcisant par ailleurs que la dcision attaque vise par larticle est bien la dcision
juridictionnelle et non la dcision administrative en litige. Cette proposition participe
celle, plus gnrale, de linstauration dun filtre renforc des requtes en appel qui est
analyse plus loin.

2. Recours abusif

21

La saisine inutile du juge administratif, par un requrant ayant conscience du caractre

abusif de son action, est sanctionne, depuis 1956 30 , par le prononc dune amende civile
(article R. 741-12 du code de justice administrative). En pratique, les juges ne retiennent pas
souvent cette qualification et, par ailleurs, lamende, dont le montant ne peut excder
3 000 euros, nest pas toujours recouvre par le Trsor public.
Si lide a t voque dun assouplissement de la notion de recours abusif, le groupe de
travail ne formule pas, lissue de ses travaux, de proposition en ce sens. Il apparat en effet
que la notion est suffisamment large aujourdhui pour que le juge puisse sen saisir et que
lutilisation mesure de larticle R. 741-12 nest pas lie sa rdaction.
Le groupe propose en revanche de permettre au juge, pour les cas o il estime devoir y
recourir, dinfliger une amende pouvant aller jusqu 10 000 euros, contre
3 000 aujourdhui. La dernire rvaluation sensible du montant (le faisant passer de 10 000
20 000 francs), date du dcret n 90-400 du 15 mai 1990.
Le groupe de travail sest galement interrog sur le cas des requrants qurulents, au
sens propre du terme. Si ceux-ci se comptent de faon marginale, quelques dizaines de
personnes tout au plus, leur activit contentieuse, surtout quand elle se concentre sur une
mme juridiction, peut reprsenter un travail significatif pour celle-ci. Lexprience tmoigne
que le risque dinfliction dune amende pour recours abusif ne prsente aucun caractre
dissuasif pour ces personnes et contribue mme, dans certains cas, ajouter du contentieux au
contentieux. Quand une telle qurulence rvle, par le nombre des requtes prsentes et
leur objet, les deux critres devant tre compris comme cumulatifs, un vritable
dtournement du droit dagir en justice, il serait plus conforme lintrt dune bonne
administration de la justice quelles puissent tre simplement rejetes par voie
dordonnance ou faire lobjet dun refus denregistrement.
A cet effet, il est propos, soit de complter larticle R. 222-1 dun 8 visant
les requtes qui, par leur objet et leur nombre, rvlent un abus du droit dagir en justice de
la part dun mme requrant , soit de prvoir une disposition spcifique permettant au
prsident de juridiction de donner instruction au greffe de ne pas enregistrer de telles requtes.
Propositions :
- Etendre le champ du 7 de larticle R. 222-1 du code de justice administrative.
- Porter le maximum du montant de lamende pour recours abusif 10 000 euros.
- Permettre, soit de rejeter par ordonnance, soit de ne pas enregistrer les requtes qui,
par leur objet et leur nombre, rvlent un abus du droit dagir en justice de la part dun
mme requrant.

30

Article48delaloidu4aot1956(CGI,art.1016),cf.V.Haim,JurisclasseurProcdurefiscale,Fasc.493:
Amendepourrecoursabusif.

22

Deuxime partie
Garantir une intervention quitable, efficace et utile du juge
lorsquil est saisi

A.- Assurer un accs simple et quitable la justice

1. Gnraliser la rgle de la dcision pralable
Indpendamment de la perspective de linstauration de nouvelles procdures de recours
administratifs pralables obligatoires, le groupe de travail a estim quil serait opportun, ne
serait-ce quen termes de clarification du dbat contentieux, que tout litige soumis au juge
administratif ait fait lobjet dau moins un examen pralable par ladministration ou par la
personne dont on entend rechercher la responsabilit. Il propose donc de modifier le code de
justice administrative, et notamment son article R. 421-1, afin duniversaliser la rgle de
la dcision pralable, tant en supprimant lexception relative aux travaux publics, qui ne
possde dautre justification quhistorique (et en ladaptant lorsque la personne mise en cause
est une personne prive), que, sagissant du contentieux indemnitaire autre que celui des
travaux publics, en ne permettant plus la rgularisation, en cours dinstance, de labsence de
saisine pralable de ladministration.
Proposition :
- Gnraliser la rgle de la dcision pralable.

2. Conserver une apprciation de lintrt donnant qualit pour agir adapte chaque
domaine contentieux particulier
Les solutions adoptes dans certains contentieux particuliers, tel que lurbanisme 31 ou
celui des marchs publics 32 ouvrent des perspectives particulirement intressantes, dans le
sens, notamment, dune plus grande subjectivisation de la notion dintrt agir, ou dune
apprciation de cet intrt pour apprcier la recevabilit des moyens susceptibles dtre
soulevs, dont le groupe de travail a, un temps, pens quelles pourraient tre largies au-del
de ces domaines.
Aprs mre rflexion, il a nanmoins estim que ces solutions, qui ont t conues pour
rsoudre des difficults propres certains domaines contentieux, reposent sur un quilibre
appropri chacun deux, et tendent la poursuite dobjectifs auxquels la jurisprudence ou
31

Ordonnancedu18juillet2013relativeaucontentieuxdelurbanisme.
CEAss.4avril2014,DpartementdeTarnetGaronne,n358994,Lebonp.70;CE,Sect.,3octobre2008,
SMIRGEOMES,n305420,Lebonp.324.

32

23

des volutions textuelles cibles sont mieux mme de parvenir. Le groupe de travail na
donc pas estim utile de formuler des propositions, mais appelle de ses vux la poursuite
et lapprofondissement de la dynamique vertueuse des volutions rcentes dans ce
domaine.
3. Rationaliser les exceptions lobligation du recours au ministre davocat
Le ministre davocat prsente des atouts indniables, tant du point de vue du justiciable,
que de celui du juge : les requtes prsentes par le concours dun avocat, en rgle gnrale,
identifient mieux les donnes juridiques du litige, invoquent des moyens et des arguments
susceptibles davoir une incidence relle sur lissue de celui-ci et sont formellement mieux
prsentes. A linverse, le bnfice, pour le justiciable, de la pratique du juge-avocat , qui
rinterprte largement les critures des requrants pour leur donner une porte utile doit,
certains gards, tre relativis : la rinterprtation que fait le juge, qui nest pas en relation
directe avec le justiciable, peut sans doute, dans bien des hypothses, conduire des
interprtations assez loignes de la signification que ce dernier aurait souhait donner ses
critures.
Sil la un temps envisage, le groupe de travail na toutefois pas retenu, titre de
proposition, la perspective dune gnralisation lensemble des contentieux, tant en premire
instance quen appel, de lobligation du recours au ministre davocat. Dune part, lincidence
sur le droit au recours dune telle gnralisation pourrait tre regarde comme tant
disproportionne, compte tenu notamment des effets de seuil lis aux conditions doctroi de
laide juridictionnelle. Dautre part, eu gard la pratique ancienne et constante douverture
du prtoire du juge de lexcs de pouvoir et ds lors que, dans les faits, tout le moins en
appel et souvent en premire instance, les justiciables font effectivement appel aux services
dun avocat dans les contentieux complexes, leffet symbolique dune telle mesure pourrait
tre sans rapport avec ses incidences concrtes.
A laune de lintrt, tant pour le justiciable, que pour le juge, du recours un auxiliaire
de justice pour lintroduction des requtes et, tout en tenant compte de considrations dquit
et de cohrence, le groupe de travail a nanmoins estim opportun de proposer une
rationalisation des exceptions existantes lobligation du recours au ministre davocat dans
le domaine du plein contentieux, lorsque celle-ci est prvue. Lexception gnrale pose pour
les recours pour excs de pouvoir nest pas concerne.
Cette rationalisation se traduirait dabord, en premire instance, par la suppression,
de certaines exceptions, figurant larticle R. 431-3 du code de justice administrative, qui ne
constituent que des survivances historiques, mal adaptes la nature contemporaine des
contentieux :
-

litiges en matire de travaux publics et de contrats relatifs au domaine public ;

litiges dans lesquels le dfendeur est une collectivit territoriale, un tablissement
public en relevant ou un tablissement public de sant.

Cela reviendrait, autrement dit, conserver les exceptions suivantes :

-

litiges en matire de contravention de grande voirie ;

24

litiges en matire de contributions directes, taxes sur le chiffre daffaires et

assimiles ;
litiges dordre individuel concernant les fonctionnaires ou agents de lEtat et des
autres personnes ou collectivits publiques ainsi que les agents ou employs de la
Banque de France ;
litiges en matire de pension, d'aide sociale, d'aide personnalise au logement,
d'emplois rservs et d'indemnisation des rapatris ;
demandes dexcution dun jugement dfinitif.

Parmi ces exceptions, l'actuelle mention des litiges en matire d'aide sociale et
daide personnalise au logement pourrait tre remplace par une liste cohrente
visant lensemble des contentieux sociaux, c'est--dire les litiges en matire de prestations,
allocations ou droits attribus au titre de l'aide ou de l'action sociale, du logement ou en faveur
des travailleurs privs d'emploi.
Si le groupe de travail a, un temps, envisag lhypothse de cration dune nouvelle
exception lobligation du ministre davocat pour les litiges indemnitaires infrieurs un
certain montant (qui aurait pu tre, par exemple, de 3 000 euros), il na finalement pas retenu
une telle proposition : lapprciation de tels seuils pourrait tre malaise et lintroduction
dune nouvelle exception ne lui a pas sembl aller dans le sens de la rationalisation recherche
des rgles dans ce domaine.
Le groupe de travail propose, en deuxime lieu, de maintenir lexemption
gnrale de lobligation de ministre davocat pour lEtat, et de ltendre de fait aux
autres personnes publiques, le plus souvent dfenderesses, en supprimant toute
obligation de ministre davocat en dfense, en premire instance comme en appel, sauf
lorsque des conclusions reconventionnelles sont prsentes.
Il propose galement, enfin, de gnraliser, en appel ( lexception de la dfense),
lobligation de reprsentation pour les litiges en matire de fonction publique. Cette
proposition repose sur un souci de symtrie et dquit par rapport aux contentieux du travail :
la dispense de ministre davocat en appel, pour les litiges en matire de fonction publique, se
justifiait en effet par le fait que le contentieux du travail est galement, en appel, dispens du
ministre davocat. Nanmoins, le projet de dcret relatif la justice prudhomale et au
traitement judiciaire du contentieux du travail pris pour lapplication des articles 258, 259 et
267 de la loi n 2015-990 du 6 aot 2015 pour la croissance, lactivit et lgalit des chances
conomiques prvoit une reprsentation obligatoire, en appel, en matire prudhomale et
consacre le rle des dfenseurs syndicaux dans cette mission, au mme titre que les avocats. Il
nest pas interdit denvisager quune telle piste soit galement explore si la proposition du
groupe de travail tait retenue.
Propositions :
- Supprimer les exceptions suivantes lobligation du recours au ministre davocat en
premire instance figurant larticle R. 431-3 du code de justice administrative : litiges
en matire de travaux publics et de contrats relatifs au domaine public ; litiges dans
lesquels le dfendeur est une collectivit territoriale, un tablissement public en relevant
ou un tablissement public de sant.

25

- Remplacer, parmi ces exceptions, laide personnalise au logement par une liste
cohrente visant lensemble des contentieux sociaux, c'est--dire les litiges en matire
de prestations, allocations ou droits attribus au titre de l'aide ou de l'action sociale, du
logement ou en faveur des travailleurs privs d'emploi .
- Maintenir lexemption gnrale de lobligation de ministre davocat pour lEtat et
supprimer lobligation de ministre davocat en dfense, en premire instance comme en
appel, sauf lorsque des conclusions reconventionnelles sont prsentes.
- Gnraliser, en appel ( lexception de la dfense), lobligation de reprsentation pour
les litiges en matire de fonction publique.

4. Faciliter linsertion de la demande daide juridictionnelle dans le droulement du

litige.
Deux considrations de principe, qui ncessitent dtre concilies, ont guid la rflexion
mene par le groupe de travail sur laide juridictionnelle. La premire est le fait que celle-ci
participe la mise en uvre effective et concrte du droit au recours et, parce quelle permet
aux requrants qui en remplissent les conditions de se voir octroyer le concours dun avocat,
elle contribue galement la qualit de la justice. La seconde considration rsulte de ce que
les conditions doctroi de laide juridictionnelle peuvent, dans certaines hypothses, conduire
les requrants ou leurs conseils ne pas sefforcer de mesurer de manire suffisamment
approfondie les chances de succs de la procdure. Lon peut penser la relative automaticit
de loctroi de laide lorsque les conditions de ressources sont remplies ou, en appel, loctroi
automatique de laide lintim, lorsque celui-ci en bnficiait en qualit de demandeur en
premire instance. On peut aussi voquer, en contentieux DALO-injonction, le fait que les
chances de succs de la procdure sont de 100 % et que, dans cette hypothse, le recours
laide juridictionnelle ne prsente manifestement aucun intrt.
A cela convient-il dajouter que des contraintes politiques, juridiques et administratives
fortes psent sur les propositions qui peuvent tre faites en matire daide juridictionnelle : la
lgislation 33 et la rglementation 34 de laide juridictionnelle sont, en ltat des textes,
essentiellement conues comme dapplication universelle toutes les procdures
contentieuses, parmi lesquelles celles en matire administrative ne reprsentent quun lot
numriquement modeste. En outre, dans plusieurs domaines contentieux (celui des obligations
de quitter le territoire franais notamment), laccs des ressortissants trangers laide
juridictionnelle est, dans son principe, garanti par la lgislation europenne.
Dans ce contexte, plusieurs pistes ont t explores par le groupe de travail.
a.- Renforcer la possibilit dune apprciation porte, loccasion de lexamen des
demandes daide juridictionnelle pour les litiges dappel, sur les perspectives de succs de la
dmarche devant le juge.

33
34

Loin91647du10juillet1991.
Dcretn911266du19dcembre1991.

26

Une telle volution prsente, il est vrai, plusieurs difficults. Elle pourrait avoir pour effet
dallonger la dure totale de la procdure. Elle est en outre dpendante des comptences et des
effectifs des bureaux daide juridictionnelle, qui ne disposent pas ncessairement, en fonction
de leur organisation, des moyens matriels et humains pour se livrer une analyse plus
approfondie qu lheure actuelle des chances de succs dune requte.
Le groupe de travail a nanmoins estim quune telle volution pourrait tre envisage en
matire de contentieux dappel, soit par la transposition de la rgle, actuellement applicable au
juge de cassation, prvoyant que laide juridictionnelle est refuse au demandeur si aucun
moyen srieux ne peut tre relev 35 , soit en adaptant cette rgle aux modalits de mise en
uvre du filtre dappel quil propose dinstituer (cf. infra) ; cela impliquerait, notamment, de
prvoir que la demande daide juridictionnelle soit accompagne dun expos succinct des
moyens dappel.
b.- Rduire le montant total de laide juridictionnelle accorde en cas de demandes
multiples faites par un mme requrant.
Cette solution implique une modification de texte, dans la mesure o larticle 109 du
dcret du 19 dcembre 1991 ne prvoit la rduction de la part contributive de lEtat, selon les
coefficients prvus, que lorsquun avocat assiste plusieurs personnes (et non la mme
personne pour de multiples demandes).
c.- Mettre en uvre la possibilit pour la juridiction saisie, prvue par les articles 50 et
51 de la loi du 10 juillet 1991, de prononcer le retrait de laide juridictionnelle lorsque la
procdure engage par le demandeur bnficiant de laide juridictionnelle a t juge
dilatoire ou abusive.
Cette facult nest, en ltat, utilise que de manire exceptionnelle par les juridictions
administratives, alors quelle parat immdiatement applicable la situation de demandes
manifestement irrecevables, ou de requtes qui ne sont que le dcalque dautres requtes, sans
adaptation la situation particulire du requrant. Sa mise en uvre pourrait tre facilite, le
cas chant, par une clarification textuelle de niveau rglementaire, prvoyant que le retrait de
laide juridictionnelle peut tre prononc par une simple mention sur lattestation de fin de
mission.
d.- Engager une rflexion, en lien avec la Chancellerie, pour prvoir que la demande
daide juridictionnelle ne puisse tre prsente aprs lintroduction de linstance ou aprs un
certain dlai suivant celle-ci.
Cette solution, qui serait une gnralisation de la rgle qui existe dj dans le contentieux
des refus de titres de sjour assortis dune obligation de quitter le territoire franais,
impliquerait une volution lgislative dans la mesure o larticle 18 de la loi du 10 juillet
1991 prvoit, en ltat que laide juridictionnelle peut tre demande avant ou pendant
linstance . Elle ne peut donc tre envisage que dans le cadre dune rflexion commune
avec la Chancellerie.

35

Article7delaloidu10juillet1991.

27

A tout le moins conviendrait-il de permettre la notification par tout moyen ayant force
probante des dcisions dadmission laide juridictionnelle. Celles-ci sont aujourdhui
notifies par courrier simple du fait de restrictions des crdits budgtaires, ce qui autorise les
dpts tardifs de mmoires.
e.- Clarifier les conditions de dpt dune demande daide juridictionnelle en appel
Le groupe de travail a constat que, dans un nombre trop lev de cas, des demandeurs
reprsents par un avocat en premire instance au titre de laide juridictionnelle ntaient pas
informs de ce que leur conseil sollicitait galement loctroi de laide juridictionnelle en leur
nom pour dposer une requte dappel. Cette pratique est rendue possible par la combinaison
de larticle 19 de la loi du 10 juillet 1991, qui prvoit que lavocat peut saisir le bureau daide
juridictionnelle en lieu et place de la personne quil assiste ou a assiste , et du principe
selon lequel lavocat est cru sur sa robe qui conduit le Conseil dEtat juger que
la dispense de justification du mandat des avocats sapplique, tant devant la juridiction
administrative elle-mme 36 , que devant les administrations publiques 37 .
Afin de remdier cette pratique, qui nest, du reste, pas en pleine conformit avec les
rgles dontologiques rgissant la profession davocat, le groupe de travail propose
dintroduire, par voie rglementaire, un nouvel alina larticle 33 du dcret du 19 dcembre
1991, ouvrant la possibilit aux bureaux daide juridictionnelle de demander aux avocats la
communication du mandat les autorisant former appel contre un jugement.
Propositions :
- Renforcer la possibilit dune apprciation porte, loccasion de lexamen des
demandes daide juridictionnelle pour les litiges dappel, sur les perspectives de succs
de la dmarche devant le juge.
- Rduire le montant total de laide juridictionnelle accorde en cas de demandes
multiples faites par un mme requrant.
- Mettre en uvre la possibilit pour la juridiction saisie de prononcer le retrait de laide
juridictionnelle lorsque la procdure engage par le demandeur bnficiant de laide
juridictionnelle a t juge dilatoire ou abusive .
- Engager une rflexion avec la Chancellerie pour prvoir que la demande daide
juridictionnelle ne puisse tre prsente aprs lintroduction de linstance ou aprs un
certain dlai suivant celle-ci.
- Clarifier les conditions de dpt dune demande daide juridictionnelle en appel.

36

AvisCEsection29novembre1991n129441,SyndicatdescommerantsnonsdentairesdelaSavoie,Lebon
p.414.
37
CE5juin2002,Brandeau,n227373,Lebonp.206.

28

5. Poursuivre le projet de mise en uvre dactions de groupe en reconnaissance de

responsabilit et en reconnaissance de droits
Le groupe de travail souscrit pleinement aux propositions formules dans le rapport
du 5 mai 2009 du groupe de travail prsid par le prsident Blaval, tendant la cration,
devant les juridictions administratives, dune procdure daction collective en reconnaissance
de responsabilit ou de droits, organise, ainsi que le suggrait ce rapport, selon des modalits
proches du droit commun des actions collectives, en matire de consommation notamment.
Il salue linsertion dans le projet de loi relatif laction de groupe et lorganisation
judiciaire de dispositions prvoyant la cration dune telle action devant le juge
administratif 38 permettant de faire cesser le manquement reproch une personne morale de
droit public ou un organisme de droit priv charg de la gestion d'un service public, ou de
statuer sur la responsabilit de cette personne ou de cet organisme en vue dobtenir la
rparation des prjudices subis.
Le groupe de travail se flicite, en outre, que le Snat ait adopt, en premire lecture 39 , en
sus de ces dispositions crant une action de groupe en reconnaissance de responsabilit, de
nouvelles dispositions crant une procdure daction collective en reconnaissance de droits,
qui, ainsi que lavait soulign le rapport du groupe de travail prsid par le prsident Blaval,
est pleinement adapte la nature dune part substantielle du contentieux administratif.
Il appelle de ses vux ladoption dfinitive de lensemble de ces dispositions
lgislatives.
Il souligne en outre, en relation avec ce sujet, que deux volutions de niveau
rglementaire, lui paratraient opportunes laune des questions poses par plusieurs
affaires de srie qui ont t portes devant la juridiction administrative au cours des dernires
annes : la premire serait de prvoir, en cas de requte collective, que le jugement rendu
soit notifi au seul reprsentant de requrants. La seconde serait dtendre les
dispositions du 6 de larticle R. 222-1 du code de justice administrative qui permettent
de statuer par ordonnance sur les requtes relevant dune srie lhypothse dun arrt
dfinitif de la cour administrative dappel dont relve le tribunal devant lequel sont
enregistres ces requtes.
Propositions :
- Soutenir le projet de loi tendant la cration de procdures dactions de groupe en
reconnaissance de responsabilit et en reconnaissance de droits.
- Prvoir, en cas de requte collective, que le jugement rendu soit notifi au seul
reprsentant de requrants.
- Etendre les dispositions du 6 de larticle R. 222-1 du code de justice administrative qui
permettent de statuer par ordonnance sur les requtes relevant dune srie lhypothse
38

Projetdeloirelatiflactiondegroupeetlorganisationjudiciaire,article43.
ProjetdeloirelatiflactiondegroupeetlorganisationjudiciaireadoptparleSnatenpremirelecture
le5novembre2015,article46bis.

39

29

dun arrt dfinitif de la cour administrative dappel dont relve le tribunal devant
lequel sont enregistres ces requtes.

6. Frais de procdure
En ltat actuel, lintroduction dune action en justice devant les juridictions
administratives ne requiert pas lexposition de frais particuliers (hormis, le cas chant, les
frais davocat). En outre, si larticle L. 761-1 du code de justice administrative permet le
remboursement des frais exposs et non compris dans les dpens, les pratiques des
juridictions conduisent souvent ne mettre ces frais la charge que de ladministration (et
plus rarement des requrants personnes physiques ou morales) et nen dcider le
remboursement que sur des bases forfaitaires, souvent trs loignes de la ralit de ceux qui
ont pu tre occasionns. A cela convient-il dajouter que linterprtation faite par la
jurisprudence des dispositions de cet article conduit exclure que les administrations puissent
obtenir le remboursement des frais engags pour assurer leur dfense, lexception de
lhypothse dans laquelle elles ont recours un avocat, ou de celle dans laquelle elles
justifient dun surcrot de travail 40 . En pratique, cela conduit les juridictions ne dcider le
remboursement de ces frais aux administrations que dans lhypothse o elles ont recours aux
services dun avocat et freine en outre toute prise en considration ex ante, par celles-ci, du
cot rel dune procdure juridictionnelle.
Or, indpendamment des cots naturels de la justice que lEtat prend en charge,
il est assez frquent que lintroduction dune procdure juridictionnelle puisse occasionner des
frais importants pour les parties, que ce soit des frais davocat ou dexpertise
(indpendamment de lexpertise judiciaire), mais aussi des frais de toute nature lis, par
exemple, aux retards dans la mise en uvre dun projet. Par ailleurs, lanticipation du cot
rel dune procdure juridictionnelle peut avoir, le cas chant, des effets positifs sur les
stratgies de rsolution des litiges quadoptent les justiciables, personnes prives comme
administrations.
Lon constate en outre que, dans de nombreux Etats europens, les juridictions
nhsitent pas octroyer des sommes leves en remboursement des frais davocat et
quexistent des systmes de cautionnement pralable.
Si le groupe de travail na pas retenu, y compris en ce qui concerne les
contentieux comportant des enjeux financiers importants, lhypothse de cration de tels
dispositifs de cautionnement, il estime nanmoins que le montant des frais exposs par la
partie gagnante qui sont mis la charge de la partie perdante devrait, sauf considrations
tenant lquit, reflter de manire plus exacte le montant rel de ces frais.
Il propose ainsi, de modifier, soit larticle L. 761-1 du code de justice administrative,
soit linterprtation de celui-ci, dune part, pour introduire une corrlation entre la somme
alloue au titre des dispositions de cet article et les frais effectivement exposs par la
partie gagnante, qui devront tre dment justifis et, dautre part, pour permettre que
40

NotammentCE3octobre2012,Ministredeladfensec.socitArx,n357248,Lebonp.344

30

soient rembourss aux collectivits publiques, y compris lorsquelles nont pas recours
aux services dun avocat, les frais effectivement exposs par elles, mme si le traitement
du litige na pas occasionn un surcrot de travail particulier.
Par ailleurs, dans un souci de clarification des dispositions de cet article et de plus
grande quit dans sa mise en uvre, il propose galement, dune part, de substituer
lexpression de frais exposs et non compris dans les dpens celle de frais de
procdure , et, dautre part, de ne plus faire supporter aux parties de tels frais lorsque la
solution du litige rsulte, en appel ou en cassation, dune irrgularit procdurale
commise par le juge prcdent, en ne les accordant qu la partie gagnante sur le fond
lissue de lensemble de la procdure.
Propositions :
- Introduire une corrlation entre la somme alloue au titre des dispositions de larticle
L. 761-1 du code de justice administrative et les frais, dment justifis, exposs par la
partie gagnante.
- Permettre que soient rembourss aux collectivits publiques, y compris lorsquelles
nont pas recours aux services dun avocat, les frais effectivement exposs par elles,
mme si le traitement du litige na pas occasionn un surcrot de travail particulier.
- Substituer lexpression de frais exposs et non compris dans les dpens celle de
frais de procdure .
- Naccorder les frais qu la partie gagnante sur le fond lissue de lensemble de la
procdure.

B.- Clarifier le dbat contentieux par une instruction dynamique et

individualise des litiges
1. Mettre en place un systme contraignant imposant un mmoire rcapitulatif
Le mcanisme du mmoire rcapitulatif prsente, de lavis du groupe de travail,
comme, dailleurs, de celui dune partie des reprsentants des avocats quil a entendus,
dindniables atouts dans la mesure o il permet une clarification du dbat contentieux, en
particulier mais pas seulement, dans les affaires complexes comportant un grand nombre de
parties. Larticle R. 611-8 du code de justice administrative, qui ne prvoit aucune sanction
labsence de production dun tel mmoire, ne permet nanmoins pas de donner ce
mcanisme toute sa porte.
Deux options ont ainsi t envisages.

31

La premire aurait consist insrer dans le code de justice administrative des

dispositions analogues celles du code de procdure civile (deuxime alina de larticle 75341
et 954 42 ) prvoyant de manire gnrale que les conclusions et les moyens non repris dans
le dernier mmoire sont rputs abandonns et que le tribunal ou la cour ne statue que sur les
dernires critures dposes. Le groupe de travail a nanmoins estim quelle tait trop
complexe mettre en uvre et pouvait conduire des rsultats nuancs : elle ne concerne que
les litiges pour lesquels la reprsentation des parties est obligatoire, son application nest pas
automatique, elle peut inciter produire des mmoires de plus en plus longs au cours de la
procdure, en agrgeant les critures prcdentes. Il aurait certes t envisageable de coupler
cette mesure avec une limitation de la longueur des mmoires produits devant les juridictions,
ainsi que le pratique le Tribunal de lUnion 43 . Nanmoins, outre que lvolution culturelle
induite par la mise en place dun tel dispositif, profondment diffrent des pratiques actuelles
de la juridiction administrative et des parties, introduirait, pendant un temps non ngligeable,
des incertitudes et incomprhensions, lobjectif de simplicit ne serait pas atteint.
Le groupe de travail a, par consquent, choisi de prconiser une volution du
dispositif actuellement prvu par larticle R. 611-8 du code de justice administrative,
afin daboutir ce que la production du mmoire rcapitulatif ne soit plus soumise
laccord pralable des parties, mais puisse tre impose par le juge. Elle prsente
lavantage de conduire le juge utiliser un outil quil connat et lui offre une certaine marge
de manuvre dans la conduite de linstruction ds lors que lobligation faite de produire un
mmoire rcapitulatif ne prsente aucun caractre automatique.
Le juge donnerait aux parties un dlai pour produire le mmoire rcapitulatif.
Les moyens et conclusions non repris seraient (comme dans le dispositif actuel) rputs
abandonns la sanction de labsence de production du mmoire rcapitulatif serait,
pour le requrant, le dsistement doffice et, pour le dfendeur, le dsistement de
lensemble de ses conclusions reconventionnelles (des membres du groupe de travail ont
nanmoins exprim des hsitations sur le dsistement doffice, du fait de son caractre
radical). Le dispositif, subordonn un premier change de mmoire et qui ncessitera une
information claire des parties sur la sanction encourue en cas dabsence de rponse la
demande 44 , serait applicable en appel. Il pourra en outre utilement tre articul avec celle
de clture effet immdiat issue du dcret du 22 fvrier 2010, rgie par larticle R. 611-11-1
du code de justice administratif.
Proposition :
- Permettre au juge dimposer la production dun mmoire rcapitulatif, en prvoyant
que labsence de rponse la demande tendant cette production constitue un cas de
dsistement doffice.

41

Lespartiesdoiventreprendredansleursderniresconclusionslesprtentionsetmoyensprsentsou
invoqusdansleursconclusionsantrieures.Adfaut,ellessontrputeslesavoirabandonnsetletribunal
nestatuequesurlesderniresconclusionsdposes.
42
Idem,enappel.
43
Article30durglementdeprocdure/paragraphe10desinstructionspratiquesauxparties:limitationdune
requte(fond)50pages20pagesenmatiredepropritintellectuelle;15pagespourunpourvoietpour
lemmoireenrponse;25pagespourlarplique.
44
CEDH,15janvier2009,Guillardc/France,requten24488/04.

32

2. Donner au juge la facult de cristalliser le litige

Larticle R*. 600-4 du code de lurbanisme permet au juge, saisi dune demande des
parties en ce sens, de fixer une date partir de laquelle de nouveaux moyens ne peuvent plus
tre invoqus. Cet article a t spcifiquement cr pour le droit de lurbanisme, afin
notamment de permettre, la demande dune partie, de mettre fin un dbat dilatoire,
reposant sur de nombreux changes de mmoires comportant chacun un ou plusieurs moyens
nouveaux. Si une telle pratique dilatoire nest sans doute pas frquente dans dautres
domaines, le dispositif semble nanmoins pouvoir constituer un instrument utile, quel que soit
le contentieux. Sous rserve quil soit mis en uvre linitiative du juge, il peut constituer
pour celui-ci, en fonction de lapprciation quil a de lvolution de linstruction dun dossier,
un instrument utile pour circonscrire le dbat contradictoire, en le limitant aux moyens dj
invoqus, sans pour autant clore linstruction.
Il est galement apparu au groupe de travail que la cration dun tel dispositif, de
mme que, de manire gnrale, le renforcement des pouvoirs dont dispose le juge pour
limiter linstruction ferait perdre son intrt la jurisprudence dite Intercopie , dont
la limitation quelle introduit la possibilit dinvoquer de nouveaux moyens, tout le moins
en ce qui concerne linstance au fond, est devenue, avec lvolution du contentieux, peu prs
dpourvue deffet, voire contreproductive. Elle serait remplace, en premire instance, par la
possibilit dinvoquer tous moyens nouveaux jusqu la clture de linstruction et, en appel,
par un systme plus strict de cristallisation du litige (cf. infra).
Le groupe de travail propose ainsi dintroduire dans le code de justice administrative
un article, applicable aux tribunaux administratifs, permettant au juge, dans tous les
contentieux, de fixer une date au-del de laquelle de nouveaux moyens ne peuvent plus
tre invoqus et, paralllement, de permettre lensemble des parties, en dehors de la
mise en uvre de ce pouvoir, de faire valoir tout moyen nouveau jusqu la clture de
linstruction.
Propositions :
- Permettre au juge de premire instance, doffice et dans tous les litiges, de fixer une
date partir de laquelle de nouveaux moyens ne peuvent plus tre invoqus.
- Permettre lensemble des parties, en premire instance, en dehors de la mise en
uvre de ce pouvoir, de faire valoir tout moyen nouveau jusqu la clture de
linstruction.

3. Rendre plus aise lexpression dun dsistement lorsque le litige a perdu tout intrt
pour les parties
Le groupe de travail sest interrog de manire approfondie sur la situation dans laquelle
les parties, tout le moins le requrant, aprs un ou deux changes de mmoires, semblent se
dsintresser de linstance quils ont engage. Cela se traduit, par exemple, par une absence
33

complte de rponse aux mmoires produits par lautre partie et aux communications qui
peuvent tre faites par la juridiction, ainsi quun dsintrt pour laudience publique, voire
mme une certaine surprise au moment de la rception des avis daudience.
Il a estim que cette situation pouvait traduire, dans de nombreuses hypothses, une
situation dans laquelle le litige, dfaut de perdre son objet au sens strictement juridique, perd
nanmoins tout intrt pour les parties, soit, par exemple, quun premier change de mmoires
ait conduit un apaisement du conflit, soit du fait de lintervention dun accord ou de
lvolution dune situation qui intervient hors la prsence du juge. Cela peut aussi rsulter, par
exemple, de lexercice dun rfr-suspension.
Le groupe de travail a ainsi envisag, dans un premier temps, une option tendant
institutionnaliser de manire systmatique, devant le juge, une phase pralable non
contentieuse consistant en un premier change de mmoire, permettant, le cas chant, la
rsolution du litige, sur le modle, en quelque sorte, de la procdure applicable en matire
dexcution avec lexistence dune phase administrative prcdant louverture ventuelle
dune phase juridictionnelle. Il est toutefois apparu quune telle procdure serait dlicate
mettre en uvre et brouillerait limage du juge pour les parties.
Il a nanmoins estim, titre de proposition, que, pour rsoudre ce type de difficult, il
convenait de formaliser la pratique actuelle des juridictions de faire parvenir aux
requrants un courrier du juge leur demandant sils souhaitent maintenir leur requte.
Dans le dispositif envisag, une absence de rponse cette demande conduirait un
dsistement doffice.
Le groupe de travail, aprs avoir dbattu, mais finalement cart, une proposition qui
aurait consist ne plus exiger quune demande en rfr-suspension soit assortie du dpt
dune requte au fond, a nanmoins estim opportun de proposer que, lorsque la demande a
t assortie dun rfr - suspension, la notification du rejet de la demande en rfr
peut tre assortie dune obligation de confirmation du maintien de la requte au fond
dans un dlai compatible avec lexercice des voies de recours. Selon la mme logique, une
absence de rponse devrait tre regarde comme quivalant un dsistement.
Propositions :
- Permettre aux juridictions de faire parvenir aux requrants un courrier du greffe leur
demandant sils souhaitent maintenir leur requte et prvoir un dsistement doffice en
cas dabsence de rponse.
- Prvoir que le courrier de notification de lordonnance rejetant une demande en
rfr - suspension peut inviter les parties confirmer le maintien de leur demande au
fond, peine de dsistement doffice.

34

4. Faciliter linstruction
Il peut tre utile, dans certaines hypothses, de diffrer la clture dinstruction aprs
laudience, afin par exemple de prendre en compte des pices clairant la formation de
jugement. Pour autant, la tenue dune nouvelle audience ne se justifie pas toujours.
Afin de clarifier les possibilits offertes la formation de jugement, qui rsultent
actuellement de solutions jurisprudentielles, et en sinspirant des dispositions du code de
justice administrative en matire de rfr (article R. 522-8 du CJA), le groupe de travail a
envisag que le juge puisse rouvrir linstruction lissue de laudience et que
linstruction soit nouveau close, le cas chant, sans quune nouvelle audience soit
programme. Dans cette dernire hypothse, la procdure sachverait, aprs changes
ventuels de mmoires, par la lecture du jugement.
Le groupe de travail a toutefois estim, aprs rflexion, que trois motifs sopposaient
une telle volution :
-

celle-ci ne va pas dans le sens de limportance accrue donne laudience publique

au cours des dernires annes, ni de la lgitime attente des justiciables dune
justice toujours plus ouverte et transparente ;
les conditions dans lesquelles une telle procdure pourrait tre mise en place sont
particulirement dlicates prciser ;
cela, alors que la jurisprudence relative aux obligations du juge, lorsque sont
prsentes des critures postrieures la clture de linstruction, prsente une
dimension pleinement cohrente et aboutie.

Il a nanmoins considr que la proposition, dont il a dbattu, de prvoir la

possibilit, avant laudience, de rouvrir de manire limite une instruction dj close,
ainsi que le prvoient lheure actuelle les dispositions relatives la communication des
moyens dordre public, pouvait constituer un instrument utile. Il appartiendra au juge
dinformer prcisment les parties de lobjet et du champ de cette rouverture, ainsi que du
dlai de rponse.
Proposition :
- Permettre au juge dadresser aux parties une mesure dinstruction lobjet et au
champ limits, laquelle celles-ci puissent rpondre sans quy fasse obstacle la clture
de linstruction.

35

C.- Renforcer lutilit concrte de lintervention du juge

1. Traitement des illgalits vnielles : la rgularisation possible de certaines
irrgularits
Si la jurisprudence Danthony est un instrument dune trs grande utilit, la rgle
quelle a raffirme, tire de ce quun vice affectant le droulement d'une procdure
administrative pralable n'est de nature entacher d'illgalit la dcision prise que s'il ressort
des pices du dossier qu'il a t susceptible d'exercer, en l'espce, une influence sur le sens de
la dcision prise ou qu'il a priv les intresss d'une garantie, ne porte que sur les aspects de
procdure, mais pas sur les questions de forme, ni de comptence de lauteur de lacte.
Le groupe de travail a estim quil tait opportun de se demander sil fallait
ventuellement aller plus loin que ltat actuel du droit. En effet, indpendamment des aspects
relatifs la procdure, les annulations pour excs de pouvoir rsultant, de manire gnrale,
dillgalits que lon qualifie habituellement de vnielles sont en rgle gnrale mal
perues et mal comprises de la part des requrants, celles-ci impliquant seulement que
ladministration reprenne une dcision qui, bien souvent, ne diffre en rien sur le fond de la
premire. Il a galement t sensible au fait que larticle L. 600-5-1 du code de lurbanisme
prvoit aujourdhui, pour certaines autorisations durbanisme, que le juge peut, doffice,
surseoir statuer afin de permettre aux parties de rgulariser un vice quil a constat
susceptible dentraner lirrgularit de lacte.
Le groupe de travail a ainsi envisag la possibilit dune extension de la solution
rsultant de la dcision Danthony aux irrgularits formelles. Mais la porte dune telle
innovation, notamment sur le respect par ladministration de ses obligations en matire
de motivation, a paru trop incertaine pour quil suggre une volution cet gard.
Si, en revanche, la comptence de lauteur de lacte occupe une place part dans le
contentieux administratif, limportance qui lui est accorde peut aujourdhui tre perue,
certains gards, lorsque celle-ci revt une dimension purement formelle, comme procdant
dun hritage issu des origines de la cration du recours pour excs de pouvoir. Or, dans les
faits, aujourdhui, nombreux sont les cas dannulation fonde sur un vice dincomptence qui
rsultent, par exemple, dun simple oubli par ladministration de ldiction dune
dlgation de signature en temps utile, ou encore de dlgations de signatures mal rdiges,
mais qui ne remettent pas fondamentalement en cause la comptence intrinsque de lauteur
de lacte. Lexemple, il y a quelques annes, dans le Val-dOise, de lannulation de plusieurs
centaines darrts de reconduite la frontire et de dcisions de refus de titre de sjour, du
fait dune dlgation de signature consentie huit jours aprs un changement de prfet la
directrice des trangers de la prfecture, pourtant en poste depuis de nombreuses annes, en
est une illustration. De telles questions de comptence risquent en outre dtre
particulirement frquentes dans le cadre de la rforme territoriale des services de lEtat.
Si, sagissant dun sujet qui relve dune apprciation jurisprudentielle, le groupe de
travail na pas estim appropri dmettre de propositions formalises, il appelle
nanmoins de ses vux des volutions sur ce point, qui permettraient lidentification des
vices de comptence revtant un caractre vniel (tel que le simple retard dans ldiction
dune dlgation de signature au sein dune mme personne morale ) et de dterminer
les modalits selon lesquelles ceux-ci pourraient, soit tre rgulariss en cours
dinstance, soit ne pas conduire lannulation de lacte attaqu.
36

2. Prolonger, lorsque la nature du litige y incite, notamment en matire de contentieux

des titres de sjour et de contentieux sociaux, la dynamique dattnuation de la frontire
entre le recours pour excs de pouvoir et le plein contentieux
2.1. Contentieux des titres de sjour
Le contentieux dit des trangers , qui recouvre, notamment, celui des visas dentre en
France, des titres de sjour et des mesures dloignement occupe une place part dans le
panorama gnral de lvolution de loffice du juge administratif.
Le principal constat fait par le groupe de travail est quune part sans doute dterminante
des causes de lvolution de ce contentieux a une origine totalement externe la juridiction
administrative et que les volutions que cette-dernire peut proposer ne sauraient, par suite,
avoir quun effet rduit sur ses causes. Il en va ainsi, bien videmment, de la ralit des flux
migratoires, mais aussi des volutions de la lgislation sur le sjour et lloignement des
ressortissants trangers, qui apparat, de lavis de tous les acteurs, du fait de sa volatilit et de
la complexit croissante des rgles de procdure administrative et contentieuse qui la
caractrise, comme contribuant par elle-mme lencombrement des juridictions.
Sagissant des aspects qui relvent plus directement de son office, le groupe de travail a
estim quil tait opportun daboutir une proposition dvolution construite et cohrente
concernant le contentieux des trangers, tout en ayant lesprit que la plupart des volutions
quil propose par ailleurs ont galement en principe vocation sappliquer celui-ci.
Lune des rflexions approfondies menes dans ce domaine a t denvisager de faire du
recours en matire de droit au sjour un recours de plein contentieux objectif.
Une telle extension du plein contentieux aurait, potentiellement, un double avantage, selon
la configuration retenue :
-

dune part, permettre au juge de statuer non pas sur la lgalit dun acte mais sur
lexistence dun droit au sjour, en se plaant la date laquelle il statue, ce qui
pourrait avoir pour effet, tout le moins pendant le temps de linstance, de rduire
le nombre de demandes successives sur des fondements diffrents et donc le
nombre de requtes ;
dautre part, permettre au juge de se concentrer sur le droit au sjour, le cas
chant en jugeant inoprants tout ou partie des moyens de lgalit externe, soit
sur le modle du plein contentieux applicable la reconnaissance de la qualit de
travailleur handicap, dans lequel le juge ne se prononce pas sur les vices propres
des dcisions administratives, alors mme que la loi a prvu des procdures
spcifiques pralables et prvoit explicitement que celles-ci doivent tre
motives 45 , soit sur le modle du contentieux de lasile qui juge par principe
inoprants les moyens de lgalit externe, sauf en cas de mconnaissance dune
garantie essentielle, eu gard la nature et la porte de celle-ci 46 .

45

AvisCEMmeFiot,12avril2013,n364239,Lebonp.93.
CE10octobre2013,Officefranaisdeprotectiondesrfugisetapatridesc/M.Yarici,n362798Lebon
p.254.

46

37

Plusieurs inconvnients cette volution sont, il est vrai, apparus au groupe de travail au
cours de ses rflexions sur cette orientation et au travers des auditions quil a menes.
Dune part, linoprance complte des moyens de lgalit externe qui rsulterait dune
conception maximaliste du plein contentieux pourrait, en matire de droit des trangers,
inciter ladministration ne plus se proccuper du respect des obligations qui sont les siennes
en la matire et qui sont galement parfois, lors de lexamen par le juge, la seule
manifestation tangible dun examen rel du dossier. Dautre part, en pratique, la ncessit
dans laquelle se trouverait alors le juge de statuer sur le droit au sjour impliquerait une
instruction renforce, plus complexe, qui pourrait conduire le juge se prononcer sur des
lments de fait, des documents, voire mme une situation entire qui naurait pas au
pralable t examine par ladministration. Il existe ainsi de nombreuses dmarches
procdurales auxquelles procde ladministration en ltat actuel de la lgislation, et dont il a
paru peu opportun de transfrer la charge la juridiction administrative. Pour ne mentionner
que quelques-unes dentre elles, on peut citer lexamen systmatique de la rserve de lordre
public, qui conduit les services prfectoraux demander la production du bulletin n 2 du
casier judiciaire national automatis du demandeur. On peut galement voquer la vrification
de lauthenticit des documents produits, partir des originaux produits par lintress (et non
des copies produites devant la juridiction), ce qui permet de dtecter certaines falsifications,
ds lors notamment que les agents sont rgulirement forms cette fin et reoivent du
ministre de lintrieur des alertes sur ces questions.
Si, sagissant du premier point, sans exclure que des volutions mesures soient
envisageables, le groupe de travail a finalement considr quil serait dlicat en termes
de respect des droits fondamentaux, de rendre inoprants les moyens de lgalit externe
dans le contentieux des trangers, il lui semble quune volution mesure vers un
contentieux du droit au sjour pourrait tre envisageable, sous rserve quelle fasse
lobjet au pralable dun dialogue approfondi avec le ministre de lintrieur.
Les grandes lignes dune telle volution pourraient tre les suivantes :
-

la demande de titre de sjour prsente en prfecture par ltranger le serait

sur lensemble des fondements applicables la situation de celui-ci. Ceux-ci
seraient dtermins, au regard, notamment des documents quil produit et de la
situation dont il se prvaut, ce qui, en ltat, correspond peu ou prou la pratique.
Il conviendrait nanmoins duniformiser et de systmatiser les formulaires de
demandes lensemble des prfectures, qui pourraient permettre au juge,
ultrieurement, de sassurer avec certitude du fondement de la demande ;
le juge statuerait, ensuite, en tant que juge du droit au sjour, sur lensemble
des fondements examins par lautorit administrative et seulement ceux-ci ;
dans cette limite, le juge pourrait tenir compte dlments de fait ou de droit
intervenus postrieurement la date de la dcision attaque.

Propositions :
- Faire voluer de manire mesure le contentieux des titres de sjour vers un
contentieux du droit au sjour, en prvoyant que le juge statue sur lensemble des
fondements du droit au sjour examins par lautorit administrative, en tenant compte

38

dlments de fait ou de droit intervenus postrieurement la dcision attaque, la

demande de titre de sjour prsente en prfecture par ltranger ltant sur lensemble
des fondements applicables la situation de celui-ci, tels quils ressortent du formulaire
de la demande prsente en prfecture par ltranger.

2.2 Contentieux sociaux

A la complexit de la comptence juridictionnelle dans les contentieux dits sociaux (ici
entendus comme regroupant les contentieux du revenu de solidarit active, de laide
personnalise au logement, des personnes handicapes et des travailleurs sans emploi),
sajoute celle des rgles de dtermination de loffice du juge, qui peut tre illustre par la
seule description des diffrents pouvoirs du juge en fonction de la nature des litiges qui lui
sont soumis :
a.- Dans le contentieux du RSA
-

lorsquil est saisi dune demande dannulation dune dcision du prsident du

conseil dpartemental (RSA socle ) ou du directeur de la CAF (RSA activit
) rejetant une demande de remise gracieuse prsente sur le fondement de larticle
L. 262-46 du code de laction sociale et des familles, le juge, non seulement
apprcie la lgalit de la dcision, mais se prononce aussi sur la demande en
recherchant si, au regard des circonstances de fait existant la date de sa propre
dcision, la situation de prcarit du dbiteur et sa bonne foi justifient que lui soit
accorde une remise ou une rduction supplmentaire 47 ;
lorsquil est saisi dune demande dannulation dune dcision par laquelle
ladministration, sans remettre en cause des versements dj effectus, dtermine
les droits dune personne lallocation de RSA, le juge ne se prononce pas sur les
vices propres de la dcision, mais examine seulement les droits de lintress sur
lesquels ladministration sest prononce, en tenant compte de lensemble des
circonstances de fait qui rsultent de linstruction 48 ;
lorsquil est saisi dune contestation du bien-fond dune dcision remettant en
cause des paiements dj effectus et ordonnant la rcupration de montants
d'allocation de RSA que l'administration estime avoir t indment verss, le juge
examine les vices propres de la dcision et lannule le cas chant mais, dans le cas
o aucun vice propre nest de nature justifier lannulation de la dcision, il
examine lui-mme les droits de lintress 49 ;
lorsquil est saisi dune demande dannulation dune dcision de suspension totale
ou partielle du versement du RSA sur le fondement de larticle L. 262-37
du CASF, qui revt sans doute la nature dune sanction, le juge statue en tant que
juge de plein contentieux 50 .

47

CE23mai2011,MmePopinetM.ElMoumny,n344970,345827,Lebonp253.
CE27juillet2012,MmeLabachichepouseBeldjerroun347114,Lebonp.299.
49
CE27juillet2012,MmeLabachichepouseBeldjerrouprcit.
50
Dans les conditions prvues par la dcision CE socit Atom: TA de Nantes, 26 juin 2015, n 1404245,
MarsollierC+.
48

39

b.- Dans le contentieux de laide personnalise au logement

Un bnficiaire de l'APL, qui aurait t demand le remboursement de sommes
verses tort au titre de cette aide peut former devant le juge administratif :
-

soit un recours de plein contentieux dirig contre la dcision par laquelle la

commission dpartementale des aides publiques au logement ou l'organisme
dlgataire aurait rejet, en application des dispositions de l'article L. 351-14 du
code de la construction et de l'habitation, sa rclamation pralable tendant la
dcharge des sommes en cause au motif qu'elles ne sont pas dues 51 ;
soit un recours pour excs de pouvoir (contrle restreint) dirig contre la dcision
par laquelle cette commission ou son dlgataire aurait rejet en totalit ou en
partie sa demande tendant ce que lui soit accorde la remise gracieuse de ces
sommes 52 .

c.- Dans les contentieux concernant les personnes handicapes

-

lorsquil est saisi dun recours form contre les dcisions des commissions des
droits et de lautonomie des personnes handicapes statuant, en application des
dispositions du 4 du I de larticle L. 241-6 du code de laction sociale et des
familles, sur une demande de reconnaissance de la qualit de travailleur handicap
au sens de larticle L. 5213-1 du code du travail, le juge se prononce, non sur les
ventuels vices propres de la dcision attaque, mais seulement sur la qualit de
travailleur handicap de la personne intresse, en se plaant la date laquelle il
rend sa dcision ;
lorsquil statue sur un recours contre un refus doctroi dune carte europenne de
stationnement, le juge statue comme juge de lexcs de pouvoir.

Trois considrations ont guid les propositions du groupe de travail, qui

sorientent toutes dans le sens dun approfondissement des pouvoirs du juge :
-

51
52

la premire est le fait que, laune de lexprience des juridictions qui statuent
quotidiennement sur ces recours, cette complexit trouble la comprhension mme
de loffice du juge que peuvent avoir des personnes en situation de prcarit et,
dans le mme temps, rend lexercice de cet office, dans des contentieux de masse,
par trop subtil et complexe ;
la deuxime est le motif mme qui a conduit considrer que, dans nombre de ces
hypothses, il tait opportun que le juge statue par un recours de plein
contentieux : quelles que soient les diffrences de nature entre les dcisions ou les
situations qui donnent lieu ces diffrentes catgories de recours, lobjet
intrinsque de ceux-ci est de permettre au juge de se prononcer sur une situation et
sur un droit ;
la troisime considration rsulte de ce que, laune de la nature des requtes
qui sont prsentes et des situations concrtes soumises au juge, une modification
de la frontire entre recours pour excs de pouvoir et plein contentieux -

CE22mars1991,Bouvier,n110215,,Lebon,T.p.1037.
CE9novembre1994,ministredelquipementc/Danglos,n129500,Lebonp.497.

40

les contentieux sociaux tant dispenss du ministre davocat - nest susceptible

davoir peu prs aucune incidence sur les flux contentieux.
Propositions :
Type de contentieux
RSA

Sous-catgorie
Remise gracieuse

Lgalit de la dcision
+ Plein contentieux

Bien-fond sans indu

Plein contentieux sans

examen des vices propres
Examen des vices propres
Si oui : annulation
Sinon : plein contentieux
Plein contentieux
Plein contentieux
Excs de pouvoir (contrle
restreint)
Plein contentieux sans
examen des vices propres

Bien-fond avec indu

Suspension
Bien-fond de lindu
Remise gracieuse

APL
Personnes handicapes

Travailleurs
emploi

sans

Office du juge actuel

Reconnaissance de la qualit
de travailleur handicap.

Proposition doffice du
juge
Plein contentieux sans
examen de la lgalit la
date laquelle elle a t
dicte
Plein contentieux sans
examen des vices propres
Plein contentieux sans
examen des vices propres
Plein contentieux
Plein contentieux
Plein contentieux
Plein contentieux sans
examen des vices propres

Carte de stationnement pour

personnes
handicapes
dlivre par le prfet
Contestations des dcisions
de Ple emploi de refus
dinscription sur la liste des
demandeurs demploi,
radiation de la liste, refus
dinscription rtroactive,
cessation dinscription.

Excs de pouvoir (contrle

normal)

Plein contentieux (sans

examen des vices propres)

Excs de pouvoir

Pour
les
refus
dinscription : maintien de
ltat du droit

Contestations des dcisions

de Ple emploi relatives la
rptition
de
lindu
(allocation de solidarit
spcifique
;
allocation
temporaire
dattente
;
allocation daide au retour
lemploi.
Contestation des dcisions
des prfets de rduction,
suspension ou suppression
du revenu de remplacement

Plein contentieux

Nature du contentieux
variable en fonction de la
qualification (sanction ou
non) de la dcision (CE 23
fvrier 2011 Cambessede,
332837, aux tables)

Pour les dcisions mettant

fin linscription, passage
au plein contentieux (par
extension
de
la
jurisprudence CE 23 fvrier
2011 Cambessede,332837)
Maintien de ltat du droit

Maintien de ltat du droit

3. Renforcer la spcificit de loffice du juge dappel

La question de loffice du juge dappel est insparable de toute rflexion mene sur la
place du juge dans la socit : on peut mme sans doute affirmer, notamment au regard des
lments de comparaison possibles avec les pratiques et lorganisation dautres systmes
41

europens, quil existe une certaine corrlation entre la perception du juge en gnral comme
rgulateur usuel de la vie sociale, et louverture large du prtoire du juge dappel. Autrement
dit, une conception du juge comme mode ultime - et seulement ultime - de rgulation sociale,
va sans doute de pair avec une fermeture plus grande des voies de recours, lappel en
particulier. Et de fait, de nombreux systmes juridiques europens ne conoivent le droit un
recours juridictionnel, en tant que droit fondamental, que comme le droit un seul juge
disposant dune plnitude de juridiction, lappel tant, dans ce schma, conu comme un
mode intermdiaire de rgulation du systme juridictionnel lui-mme et non uniquement
comme une seconde voie de rglement des conflits entre les parties.
Si, au-del des controverses doctrinales, loffice du juge dappel dans la juridiction
administrative sest dabord construit de manire pragmatique - mlant des pratiques de
second juge du fond et certains lments qui font de lui un juge du jugement - le constat que
lon peut tablir, a fortiori compte tenu de lassainissement remarquable, au cours des
dernires annes, de la situation statistique des cours administratives dappel, est celui dune
ouverture globalement trs importante de leur prtoire, que ce soit en termes de champ de
comptences ou doffice du juge du litige. A cela peut-on ajouter que 95 % des litiges sont
finalement rsolus en suivant la solution retenue par les premiers juges.
En suivant les lignes gnrales partir desquelles il a conu et apprhend sa mission,
notamment celle consistant mettre en adquation la possibilit de recourir au juge avec
lutilit relle que celui-ci peut avoir dans la rsolution dun conflit, le groupe de travail a
estim quil pourrait tre opportun de renforcer la spcificit de loffice du juge dappel,
par rapport celui du juge de premire instance. Outre qualler en ce sens pourrait
prsenter certains intrts en termes de diminution du contentieux (dappel et, indirectement,
de cassation), une telle perspective rsulte aussi de ce quil existe, entre la premire instance
et la cassation, une place naturellement ouverte pour une mission spcifique qui combine, la
fois des aspects lis loffice dun juge de cassation et la possibilit pour un nouveau juge de
prciser, dgager, dvelopper des solutions juridiques innovantes qui ncessitent, pour
lapplication du droit, une pleine apprciation des circonstances de fait dun litige.
Lune des rflexions approfondies qua menes, cet gard, le groupe de travail a
t oriente vers une hypothse de cration dun filtre propre au juge dappel,
permettant celui-ci de ne se saisir ou de ntre saisi que des litiges mritant
vritablement lintervention dun second juge ayant pour mission, notamment,
dapprcier une nouvelle fois le fond dun litige.
Outre qu la diffrence de la premire instance, linstauration dune procdure de filtrage
des recours qui sont ports devant les juridictions suprieures (cassation bien sr, mais
galement appel), ne pose pas de question de principe particulire du point de vue du respect
du droit au recours 53 , nombreux sont, en Europe, les systmes dans lesquels les juridictions
suprieures, suprmes ou non, connaissent des mcanismes de filtrage pralable des requtes
qui, tout en impliquant un examen minutieux du dossier, ne premptent pas le fond du litige
mais ont exclusivement pour objet de dterminer si le recours mrite plus ample discussion ou
rflexion.

53

VoirnotammentpourlautorisationdappelCEDH2mars1987,MonnelleetMorrisc/RoyaumeUni.

42

De nombreuses configurations existent cet gard : outre la fermeture complte de la

voie de lappel pour certaines catgories de litiges (France, Danemark), ces filtres peuvent
galement tre constitus par un systme dautorisation dappel donne par la juridiction qui a
rendu le jugement faisant lobjet dun recours (Allemagne, Royaume-Uni), ou conduisant
une procdure pralable dadmission par la juridiction dappel elle-mme, soit par la
formation collgiale qui sera charge de juger le litige au fond, soit par des comits de juges
ad hoc, soit par un juge unique (Cour europenne des droits de lhomme, par exemple). Le
systme danois, cet gard, prsente une certaine originalit, dans la mesure o lautorisation
dappel est donne par un comit externe la juridiction, compos la fois de juges et de
personnalits qualifies.
Plusieurs critres variables sont, par ailleurs, utiliss pour autoriser ou non lappel, soit de
manire autonome, soit de manire combine ou alternative : existence de moyens srieux,
intrt jurisprudentiel de laffaire, estimation des chances dinversion de la solution du
litige
Les lments de droit compar dont le groupe de travail a pu disposer ont montr quen
termes defficacit du filtre, sur le plan de la rduction du contentieux, le systme de
lautorisation dappel donne par la juridiction qui a elle-mme rendu la dcision
juridictionnelle conteste est le plus performant. Cela, dautant que ce systme peut tre
combin avec un mcanisme de participation des parties la dcision prise sur la possibilit
de former appel, lorsque celle-ci est le fruit dune demande de lune ou de lautre, forme
loccasion du litige de premire instance et dbattue lors de la procdure contradictoire devant
le premier juge. Le mcanisme peut ainsi tre regard comme conciliant des exigences en
termes de gestion des flux contentieux et, dans le mme temps, des exigences de transparence,
de loyaut et de respect du contradictoire. Lexprience de lAllemagne, qui a connu le
passage dun systme dappel proche du ntre un systme dans lequel a t introduite cette
procdure dautorisation dappel par le premier juge contient, de plus, un aspect incitatif qui
nest pas ngliger.
Trois considrations ont nanmoins conduit le groupe de travail carter cette
hypothse :
- la premire relve dune dimension culturelle : le systme de lautorisation dappel
donne par le juge qui a rendu la dcision objet de lautorisation repose, dabord, sur
lexistence dune trs grande confiance du corps social dans lindpendance, limpartialit et
lintgrit des juges qui, sous leffet des hritages de la Rvolution franaise notamment, nest
peut-tre pas aussi prsente en France quelle peut ltre, par exemple, au Royaume-Uni ou en
Allemagne ;
- la deuxime considration rsulte de ce quexiste dans la plupart des cas, au sein des
systmes trangers considrs, un mcanisme de recours, devant la juridiction suprieure,
contre le refus dautorisation dappel. Linstauration de celui-ci serait sans doute une exigence
dans le contexte franais, compte tenu de lobservation qui prcde, mais elle contribue
grandement amoindrir lintrt, pour le juge suprieur, de ce systme dautorisation
dappel ;
- la troisime considration est quil existe sans doute une solution qui, tout en
apparaissant aussi efficace que le mcanisme dautorisation dappel, se rapprocherait sans
doute plus de la culture des juridictions franaises, administratives en particulier.

43

La solution propose par le groupe de travail, sappuie sur deux volutions

complmentaires :
La premire est de renforcer la possibilit, pour la juridiction dappel, de refuser
dtre saisie des requtes qui, manifestement, sont insusceptibles de conduire
linfirmation de la dcision juridictionnelle attaque. Autrement dit, cette premire partie
du filtre est constitue par la transposition, prcdemment propose propos des
ordonnances, de larticle R. 776-9 du code de justice administrative lensemble des
contentieux, qui devra tre combine avec lvolution des dispositions du 7 de larticle
R. 222-1 du code pour la premire instance. Elle pourrait utilement tre complte par une
raffirmation du principe selon lequel lappelant doit formuler une critique propre
linstance dappel et ne peut se borner reprendre les critures prsentes en premire
instance 54 .
La seconde serait de cristalliser intgralement le dbat contentieux la premire
instance : hormis ceux ns de la dcision juridictionnelle attaque et les moyens dordre
public, les parties ne pourraient ainsi plus invoquer de moyen nouveau en appel lexpression
tant entendue comme renvoyant chaque moyen prcisment identifi. Elles pourraient en
revanche complter et approfondir leur argumentation et continuer de produire des pices
nouvelles. Il appartiendra au juge de dfinir ce qui peut dans ce nouveau cadre, tre qualifi
de moyen nouveau en appel.
Propositions :
Instaurer un filtre dappel constitu par :
- la possibilit de rejeter les requtes manifestement insusceptibles de conduire
linfirmation de la dcision juridictionnelle attaque ;
- la raffirmation du principe selon lequel il appartient lappelant de prsenter des
moyens dappel qui ne peuvent se borner reprendre les critures prsentes en
premire instance ;
- la cristallisation du dbat contentieux au litige de premire instance, en rendant
impossible la prsentation de tout nouveau moyen en appel.

54

CEsection11juin1999,Officepublicd'habitationsloyermodrdelavilledeCaen,Lebonp.178.

44

Troisime partie
Organiser la juridiction administrative pour rpondre aux dfis
de demain
Une rflexion sur le juge de demain ne peut aller sans un examen des conditions dans
lesquelles celui-ci travaille. Compte tenu des attentes de qualit et defficacit qui sont celles
la fois des justiciables et des femmes et des hommes qui uvrent au service de la justice,
des volutions sont ici aussi envisageables.

A.- Amliorer la mutabilit des moyens entre les juridictions

Il est des juridictions qui connaissent des variations de besoins en terme deffectif sans les
avoir programmes (par exemple : traitement dune srie particulirement volumineuse,
stocks particulirement volumineux dans un domaine pour des raisons conjoncturelles). Or,
les confrences de gestion, qui permettent dvaluer les besoins rels en magistrats de chaque
juridiction se droulent au mois de novembre et arrtent les affectations qui seront effectives
au 1er juillet ou au 1er septembre suivant ; cependant, il ne peut tre exclu que postrieurement
cette date, des magistrats quittent, en nombre, leur juridiction, ou linverse, y reviennent
en nombre. Il est donc difficile dadapter en temps rel leffectif dune juridiction ses
besoins.
Les textes ont rcemment volu. Larticle L. 221-2-1 du CJA ainsi que larticle R. 221-61 pris pour son application, issus respectivement de la loi n 2012-347 du 12 mars 2012 et de
son dcret dapplication n 2015-1145 du 15 septembre 2015, permettent un renforcement
ponctuel des effectifs des tribunaux administratifs avec la nomination de magistrats
dlgus. Le groupe de travail estime que ce nouveau dispositif devrait amliorer la
ractivit des juridictions pour la gestion de leurs effectifs. La pratique permettra den
valuer lefficacit ainsi que lopportunit de ltendre aux cours administratives dappel. Le
groupe de travail relve galement que le CSTA pourrait tre inform au moment de la
dsignation dun magistrat dlgu au sein dune juridiction et, tout le moins, tre
destinataire, chaque anne dun bilan de la mise en uvre du dispositif.
L'utilisation optimale des moyens entre les juridictions peut aussi prendre la forme de
transferts ponctuels de dossiers. L'exprience mene en 2013 entre la cour administrative
d'appel de Marseille et celle de Lyon a t tout fait positive de l'avis des parties concernes
(juridictions, barreaux, administrations) en ce qu'elle a permis, d'une part, un allgement de
480 dossiers du stock de la cour de Marseille (qui en comportait alors 7 500) et, d'autre part,
une pleine utilisation des formations de jugement de la cour de Lyon. Une information
pralable de toutes les parties prenantes et un choix de dossiers homogne s'agissant du
tribunal concern et de l'anciennet des dossiers (un an) ont facilit l'opration, laquelle n'a
d'ailleurs donn lieu aucun incident particulier. Il est prvoir que de telles expriences se
renouvelleront ; en particulier, elles pourraient permettre de tirer les consquences de la
rforme territoriale sur lactivit des juridictions administratives 55 .
55

Cf. Rapport du groupe de travail sur limpact de la rforme territoriale sur lactivit des juridictions
administrativesprsidparO.Pirart,juin2015.

45

Dans le mme sens, le groupe de travail recommande une mutualisation possible des
permanences OQTF 72 heures entre les juridictions relevant dune mme ville (cour
administrative dappel et tribunal administratif 56 ) ou entre les juridictions de deux villes
voisines (exemples : tribunaux administratifs de Nmes et de Montpellier). En effet, dans
certains petits tribunaux, les permanences OQTF 72 heures sont rparties sur un effectif
restreint. Par ailleurs, des diffrences sensibles de stock existent entre les juridictions selon
que lon se situe en premire instance ou en appel ou selon que le ressort de la juridiction
comprend ou non un centre de rtention administrative. On peut ce titre observer que,
compte tenu des rgles de dtermination des comptences, en rgion parisienne, la situation
de lensemble des personnes places dans les centres de rtention du Mesnil-Amelot, relve
de la seule comptence du tribunal administratif de Melun. Une modification de larticle R.
221-3 ou de larticle R. 776-16 du code de justice administrative permettrait de dsigner le ou
les tribunaux administratifs, autre(s) que celui de Melun, territorialement comptents lorsque
le requrant est plac dans un des centres de rtention du Mesnil-Amelot, linstar de ce qui a
t fait pour prvoir la dsignation du tribunal administratif de Nancy pour connatre des
requtes prsentes par un requrant plac en rtention au centre de rtention administrative
de Metz 57 .
De manire plus gnrale, le groupe de travail recommande que la charge globale des
juridictions soit apprcie en tenant compte du volume des stocks mais aussi de leur
structure ce qui implique notamment de prendre en compte la part des affaires de plus de
deux ans, la nature des contentieux ou encore le poids des procdures durgence (dont celles
des OQTF 72 heures) dans le contentieux globalement trait par la juridiction. Il y aurait
galement lieu de tenir compte de la charge effective que reprsente la participation des
magistrats des commissions, laquelle est trs ingalement rpartie. Certains petits
tribunaux administratifs, dont le ressort stend sur plusieurs dpartements avec des temps de
trajet importants ne peuvent compter que sur un faible nombre de magistrats alors que les
magistrats des cours administratives dappel ou les tribunaux administratifs
monodpartementaux et plus gnralement les tribunaux franciliens sont trs peu ou moins
sollicits cet gard. Pour pouvoir retenir une telle approche globale, le groupe de travail
recommande quune rflexion soit conduite, par le secrtariat gnral des tribunaux
administratifs et des cours administratives dappel, sur llaboration dindicateurs
rendant compte des diffrentes composantes de lactivit juridictionnelle.
Sur la question de la dcentralisation des audiences, le groupe de travail a voqu la tenue
de visio-audiences dans certaines procdures qui sont orales et posent de lourds
problmes logistiques descortes pour la tenue des audiences. Lexemple des visio-audiences
pratiques par la CNDA peut cet gard tre cit, la dmatrialisation des audiences
permettant denvisager la prsence du magistrat, de ltranger et du reprsentant du prfet,
physiquement dans des lieux diffrents. Il en est de mme sagissant des audiences tenues
dans certaines juridictions ultra-marines, o la visio-audience permet dviter des
dplacements considrables, en particulier pour les procdures durgence. Les contraintes
techniques de ce procd doivent nanmoins tre apprhendes.

56

Etantentendu,videmment,quelefaitdeconfierundossierunmagistrataffectencouradministrative
dappelnauraitpaspoureffetdepriverladcisionrenduedunappeletquelemagistratquiauratraitle
dossiernepourrapasfairepartiedelaformationdejugementquienconnatraitenappel.
57
Cf.article16dudcretn20111950du23dcembre2011modifiantlecodedejusticeadministrative.

46

Une expertise, notamment technique, mriterait donc dtre mene afin dvaluer
lefficacit, en termes de qualit des dbats devant le juge, du dispositif devant les juridictions
administratives.

Propositions :
- Recourir la nomination de magistrats dlgus et tablir un bilan du recours ce
dispositif.
- Encourager les transferts ponctuels de dossiers.
- Mutualiser les permanences OQTF 72 heures ou envisager une modification des rgles
de comptence territoriale pour les CRA du Mesnil-Amelot.
- Rflchir des indicateurs rendant compte des composantes de lactivit
juridictionnelle et intgrant la charge effective que reprsente la participation des
magistrats des commissions.
-Expertiser la possibilit de tenir des visio audiences .

B.- Approfondir la relation de confiance entre tous les acteurs de la

juridiction
Dans le contexte, relev par le groupe de travail, de laugmentation constante du
contentieux, de lobjectif de rduction des dlais de jugement et dune aspiration toujours plus
forte des justiciables une justice qui soit, non seulement dune qualit irrprochable, mais
aussi en pleine adquation avec sa situation particulire, tant sur le plan procdural que sur
celui de la rponse apporte, il est apparu ncessaire au groupe de travail de renforcer la
coopration existante entre, dun ct, les magistrats et, de lautre, lensemble des autres
personnels de la juridiction qui, par-del leurs origines, leurs statuts et leurs missions
diffrentes (assistants du contentieux, greffiers et personnels de greffe, assistants de justice)
contribuent tous au processus dlaboration de la dcision juridictionnelle.
1. Donner un rle nouveau aux greffes dans le processus dlaboration de la dcision
juridictionnelle
En ltat actuel des dispositions des articles R. 226-1 et R. 611-10 du code de justice
administrative, la rpartition des rles entre les magistrats et les greffes ne laisse,
thoriquement, quune place rduite linitiative du greffier ou, plus gnralement, des
personnels daide la dcision, dans la mise en tat des dossiers contentieux.
Lon sait pourtant, dans les faits, et mme si la pratique peut tre variable dune
juridiction lautre, voire dune chambre lautre, limportance essentielle du greffe et la
responsabilit particulire qui lui incombe dans ce processus dterminant pour la qualit de la
47

dcision juridictionnelle qui marque son aboutissement, cela, a fortiori si lon insre cette
perspective dans le cadre de lensemble des propositions du groupe de travail qui sinscrivent
dans la voie dune instruction dynamique des dossiers.
Sans remettre en cause le rle ultime du magistrat dans la conduite de linstruction des
affaires, une volution textuelle pourrait opportunment entriner le rle particulier des
greffes dans ce processus et, dans le mme temps, encourager le pouvoir dinitiative de ces
derniers en faisant de la mise en uvre de linstruction une responsabilit partage entre les
deux acteurs. Dans les faits, cette volution pourrait aussi conduire ce que les personnels de
greffe, comme ceux daide la dcision, participent galement llaboration de maquettes
prparatoires la dcision juridictionnelle.
Le groupe de travail propose, en consquence, de modifier les articles R. 226-1 et R.
611-10 du code de justice administrative pour y souligner que :
le greffier assiste le rapporteur dans la conduite de linstruction ;
il peut proposer cette fin un plan dinstruction, ainsi que toutes
mesures utiles pour la mise en tat du litige ;
il est en charge de la mise en uvre et du suivi de ces mesures.
De manire plus gnrale, le groupe de travail suggre quil soit pleinement affirm et
reconnu que la fonction daide la dcision est au cur des missions quexerce le greffe.
Cela permettrait notamment, de consacrer le rle quexercent dj, dans les faits, les
personnels du greffe, en particulier les greffiers de chambre, dans le processus dlaboration
de la dcision juridictionnelle. Cela permettrait aussi de crer une dynamique nouvelle qui, en
sappuyant sur une stratgie de formation, pourrait permettre de diversifier les missions des
greffiers et de valoriser des emplois de catgorie B en leur confiant des missions telles que,
au-del du suivi de linstruction, la prparation de la dcision juridictionnelle. Cette
redistribution pourrait opportunment profiter de la gnralisation de lusage de lapplication
tlrecours, lorsque celle-ci interviendra.
Propositions :
- Prvoir que le greffier :
.assiste le rapporteur dans la conduite de linstruction ;
.puisse proposer cette fin un plan dinstruction, ainsi que toutes mesures utiles pour la
mise en tat du litige ;
.soit en charge de la mise en uvre et du suivi de ces mesures.
- Envisager une formation spcifique pour les greffiers consacre laide linstruction.
- De manire gnrale, rattacher les missions exerces, tout le moins par une partie des
agents de greffe la fonction large daide la dcision, qui inclue lappui en matire
dinstruction.

48

2. Confier un dlgu de justice , certaines fonctions de type juridictionnel ou le

suivi des litiges faisant lobjet de procdures de rglement alternatif des diffrends
Dans le prolongement des propositions manant du groupe de travail sur la justice du
XXIme sicle, tendant la mise en place dun greffe juridictionnel devant le juge judicaire, et
tout en tenant compte de la diversit des moyens dont disposent les tribunaux administratifs et
les cours administratives dappel, le groupe de travail a envisag la perspective de confier
des agents participant laide la dcision certaines missions qui relvent
actuellement de la comptence dun magistrat.
Ces fonctions de dlgu de justice pourraient, plus naturellement, tre exerces
par les actuels assistants du contentieux, mais aussi, par exemple, par des greffiers en chef ou
des greffiers en chef adjoints en fonction des modalits dorganisation propres chaque
juridiction - qui devraient alors disposer dune formation solide et de garanties
dindpendance. Le poste plac auprs du chef de juridiction pourrait tre un emploi de
promotion (pour un attach principal par exemple) au sein du greffe de la juridiction pour un
assistant du contentieux.
Ce dlgu de justice se verrait attribuer, par dlgation du prsident de la juridiction
et/ou dun prsident de chambre, la comptence pour prendre certaines dcisions relevant des
missions du magistrat, qui sont prises aprs une analyse juridique simple, comme certaines
ordonnances de larticle R. 222-1 du CJA (dsistement, par exemple, ou les requtes
manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue d'inviter leur auteur les
rgulariser ou qu'elles n'ont pas t rgularises l'expiration du dlai imparti par une
demande en ce sens). On peut aussi penser aux refus denregistrer une requte non conforme
aux articles R. 411-1 et R. 414-1 et suivants sous Tlrecours (proposition du groupe de
travail sur Tlrecours prsid par le prsident Bachelier, en juillet 2015), voire mme
certains contentieux dans le domaine social (remise de dettes du RSA par exemple).
Si cette piste de rflexion a t particulirement soutenue par les membres du groupe de
travail reprsentant les personnels de greffe et les assistants du contentieux, ainsi que par le
syndicat de personnels de greffe dont un reprsentant a t auditionn, de fortes oppositions
ont galement t exprimes son encontre. Celles-ci ont tenu, notamment, au fait que, en
dpit des garanties dindpendance et dimpartialit que tiennent les agents de greffe des
modalits actuelles dorganisation de leurs missions au sein de la juridiction administrative,
leur seul rattachement organique un corps relevant du pouvoir excutif pouvait poser
question sur le respect du principe dindpendance applicable lexercice de la fonction de
juger, qui est interprt de manire particulirement stricte, notamment, par la jurisprudence
de la Cour europenne des droits de lhomme. Aprs en avoir dbattu, le groupe de travail
a finalement estim que, en ltat, il nexistait pas de consensus suffisant pour retenir
cette proposition.
Le groupe de travail souligne nanmoins les fonctions importantes, appeles se
dvelopper, que pourront jouer lensemble des personnels daide la dcision, pour
la mise en place et le suivi des procdures de rglement alternatif des diffrends : appui
lorientation des dossiers vers de telles modalits de rglement, mise en uvre de la procdure
et recueil de laccord des parties, choix du mdiateur/conciliateur, suivi de la procdure et
mise en veille de linstance juridictionnelle, suivi de lcoulement des dlais et de lvolution
de la mdiation, enregistrement des conclusions de la procdure amiable, reprise de linstance
ou dsistement
49

C.- Renforcer lutilisation des nouvelles technologies pour le traitement des

dossiers
La justice administrative a pris le train de la modernit et lon peut saluer les efforts
consentis par lensemble de ses membres pour exploiter les outils mis leur disposition. A ce
titre, et malgr les difficults que loutil suscite encore, lapplication Tlrecours la fait entrer
dans une nouvelle re technologique qui devrait, terme, amliorer le traitement des dossiers.
Ce sujet a t spcifiquement abord au sein du groupe Tlrecours du Prsident G. Bachelier.
Le groupe de travail sest quant lui pench sur la question des outils informatiques mis
disposition des magistrats et agents de greffe.
Le dveloppement des outils informatiques destination des magistrats leur a permis des
gains considrables de temps et de confort de travail. On peut ici songer, outre Skipper, la
cration dAriane et des autres bases de donnes mises la disposition des magistrats comme
Navis Fiscal. Le Poste Rapporteur a quant lui t utile pour favoriser une homognisation
de la prsentation des projets. Lorganisation informatique des juridictions administratives
sest cependant construite par couches successives, application par application : Skipper,
Ariane, systmes dinformation dcisionnels, Poste Rapporteur, Fidel, Sagace,
Tlrecours 58
Se pose aujourdhui la question de la modernisation de ces outils ainsi que celle de leur
interoprabilit.
Le socle de larchitecture informatique repose actuellement sur Skipper, outil robuste mais
la technologie aujourdhui dpasse 59 . La technologie ancienne de Skipper rend plus
difficile des interfaages avec dautres nouvelles applications, ce qui constitue lune des
raisons de la quasi impossibilit de faire voluer lapplication Poste rapporteur .
Par ailleurs, Skipper repose sur des serveurs installs dans chacune des juridictions sans
aucune inter-connectivit entre les juridictions (tribunaux, cours et Conseil dEtat). Quant aux
applications plus rcentes (Sagace, Tlrecours), ce ne sont, en ralit, pas de vraies
applications derrire lesquelles existerait un vritable traitement des donnes, mais seulement
des instruments dchanges dmatrialiss de donnes recueillies et traites dans Skipper.
Elles ne traitent pas dinformation 60 .

58

Cellesciportentsurtroisaxes:uneapplicationmtier(suividesdossiersetdesprocdures,Skipper),des
basesdedonnesjuridiques(Ariane),dessystmesdesuividelactivit(Systmedinformationdcisionnel
etdautresapplicationsannexes,Virtualia).
59
Cest sans doute une des raisons pour lesquelles le projet Aramis visant la mise en place dun systme
dinformation complet, a t lanc. Conu comme une cathdrale alors mme quau cours de son
laborationlesdonnes,notammentjuridiques,taientenpleinevolution,ceprojetjugtropambitieuxat
abandonnauprofitdedveloppementdapplicationsplusimmdiatementoprationnelles(Tlrecours).
60
Quant aux essais de dveloppements dapplications particulires qui ont t mens (stocks, CPI
Planificationetsuividelactivitsurlabasedeprogicielsdanalyse,dereportingetdesuivideprojet),celles
cidpendaientencoredesdonnesrecueilliesdansSkipper.Cesprojetsnontparailleurspasabouticejour
ouonttabandonns.

50

Il semble au groupe de travail, qui a rencontr les services de la direction des systmes
dinformation du Conseil dEtat, quil y a lieu aujourdhui dimaginer un systme
dinformation plus intgr au sein duquel les diffrentes strates dinformations
sinterconnectent. Ainsi des donnes enregistres lors de lenregistrement des requtes
pourraient tre automatiquement bascules dans une maquette de jugement et compltes au
fur et mesure des informations recueillies (changes de mmoires, mesures dinstruction).
Linterconnexion avec des bases de donnes (Guide du rapporteur, Ariane, fascicules
jaunes) permettrait leur exploitation directement dans les projets de jugement.
Par ailleurs, la multiplication des groupes de travail, les tentatives dharmonisation ou
dorganisation telles que les groupes de constitution de bibliothques de paragraphes,
Juradinfo, ou llaboration des guides du rapporteur, sont le tmoignage de lutilit du travail
en rseau. Sur ces questions, le groupe de travail ne peut que recommander la diffusion et
lactualisation rgulire des modles du poste rapporteur.
Enfin, dans certains contentieux de masse (trangers, permis de conduire, certains
contentieux sociaux), la mise en place doutils propres faciliter le traitement des affaires par
une automatisation de la rdaction des trames des futures dcisions devrait tre explore,
la technologie du Poste Rapporteur et de Skipper ne le permettant pas aujourdhui.
Lvolution de ces outils permettrait que les mtiers dassistance aux magistrats agents
de greffe, aides la dcision voluent dans le sens dune plus grande collaboration entre ces
agents et magistrats.
Propositions :
- Dvelopper un systme dinformation intgr.
- Actualiser et diffuser les modles du poste rapporteur.
- Mettre en place des outils permettant lautomatisation des rdactions dans les
contentieux de masse.

51

Conclusion
Sil est un constat vident, lissue de ces rflexions pour la justice administrative
de demain , cest que le groupe de travail na pas conu la mission qui lui a t confie par le
Vice-prsident du Conseil dEtat comme sinscrivant exclusivement, ni mme essentiellement
dailleurs, dans une perspective statistique ou mathmatique de rduction du
contentieux. Ses travaux ont, au contraire, t inspirs par la proccupation constante de
permettre aux juges administratifs de rpondre pleinement aux attentes des justiciables et du
corps social en exerant au mieux la fonction de juger qui est la leur.
Les propositions que formule le rapport sinscrivent directement sous le sceau de cette
proccupation. Elles tendent, dabord, donner au premier juge les moyens, en termes
juridiques et dorganisation, de se concentrer pleinement sur les litiges dont il est
lgitimement saisi, en y apportant une solution qui, non seulement continue dtre le fruit
dun travail approfondi dinstruction et danalyse des dossiers, mais qui soit aussi comprise et
accepte par les parties et, dans toute la mesure du possible, dfinitive. Cela se traduit,
dabord, par la ncessit de confier la rsolution des litiges qui ne relvent pas de loffice dun
juge vers une forme de rglement plus adapte leur nature et leur objet et de permettre la
juridiction de rpondre rapidement aux litiges dont lissue ne fait pas de doute. Cela se traduit
aussi par une dynamique nouvelle donne linstruction des dossiers, afin dadapter celle-ci
au raccourcissement des dlais de jugement, mobilisant lensemble des acteurs de la
juridiction et ouvrant au juge de manire renforce la facult dadapter cette instruction la
nature, la complexit et lvolution de chaque affaire. Une solution comprise et accepte
par les parties, enfin, ncessite de prolonger les volutions, dores et dj en cours, qui
conduisent donner aux justiciables une rponse juridictionnelle directement adapte leur
situation concrte et leurs attentes lgitimes.
Dans larchitecture de la juridiction administrative que dessine ainsi le rapport,
lautorit encore renforce de la chose juge par les premiers juges conduit naturellement
envisager les voies de recours juridictionnels seulement comme des modes ultimes de
rgulation. Lappel, auquel sappliquera aussi la plupart des volutions proposes, verra ainsi
sa spcificit renforce, avec pour fonction essentielle le dveloppement de solutions
juridiques aux questions de principe complexes ou nouvelles qui ncessitent, ct des
questions de pur droit, une prise en considration approfondie de la situation de fait.
A ces volutions sont associes des mthodes de travail plus souples, notamment au
travers dune utilisation rationalise des nouvelles technologies, et une organisation dont les
modalits traduisent une solidarit renforce entre tous les acteurs de la juridiction : au sein
dune mme chambre, dun mme tribunal, dune mme cour, ceux qui, magistrats, agents de
greffe et personnels daide la dcision, concourent llaboration des dcisions de justice ;
entre les juridictions galement, dont la mutualisation plus grande des moyens et une mise en
uvre plus rapide de celle-ci en cas de situation de tension passagre traduit dans les faits la
responsabilit quensemble nous portons, celle de garantir la qualit de la justice que nous
rendons.

52

Rcapitulatif des mesures proposes

1. Djuridictionnaliser le DALO injonction.
2. Exprimenter le traitement prcontentieux du DALO indemnitaire.
3. Encourager le dveloppement des mdiateurs internes.
4. Exprimenter le recours obligatoire au mdiateur interne de la police nationale
pralablement lintroduction dun recours contentieux par un agent relevant de cette
administration.
5. Mentionner lexistence des mdiateurs internes dans les dcisions administratives.
6. Exprimenter le recours obligatoire au Dfenseur des droits pralablement tout recours
contentieux dans les contentieux sociaux.
7. Explorer la piste du recours aux centres de gestion pralablement tout recours contentieux
en matire de fonction publique territoriale.
8. Mettre en place, au CFJA, un module de formation la mdiation et conciliation
lattention des magistrats et agents de greffe.
9. Constituer un vivier de mdiateurs.
10. Elaborer un guide pratique de lutilisation des processus de mdiation et de conciliation
lattention des magistrats et du greffe.
11. Faire figurer dans le courrier adress aux parties pour leur dlivrer leur code Sagace
lexistence de processus de mdiation et conciliation disposition du juge.
12. Mettre en place un comit de suivi des propositions formules en matire de mdiation et
de conciliation.
13. Etendre le champ du 7 de larticle R.222-1 du CJA.
14. Porter le maximum du montant de lamende pour recours abusif 10 000 euros.
15. Permettre, soit de rejeter par ordonnance, soit de ne pas enregistrer les requtes qui, par
leur objet et leur nombre, rvlent un abus du droit dagir en justice de la part dun mme
requrant.
16. Gnraliser la rgle de la dcision pralable
17. Supprimer les exceptions suivantes lobligation du recours au ministre davocat en
premire instance figurant larticle R. 431-3 du code de justice administrative : litiges en
matire de travaux publics et de contrats relatifs au domaine public ; litiges dans lesquels le
dfendeur est une collectivit territoriale, un tablissement public en relevant ou un
tablissement public de sant.

53

18. Remplacer, parmi les exceptions mentionnes larticle R.431-3 du code de justice
administrative, laide personnalise au logement par une liste cohrente visant lensemble des
contentieux sociaux, c'est--dire les litiges en matire de prestations, allocations ou droits
attribus au titre de l'aide ou de l'action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs
privs d'emploi .
19. Maintenir lexemption gnrale de lobligation de ministre davocat pour lEtat et
supprimer lobligation de ministre davocat en dfense, en premire instance comme en
appel, sauf lorsque des conclusions reconventionnelles sont prsentes.
20. Gnraliser, en appel ( lexception de la dfense), lobligation de reprsentation pour les
litiges en matire de fonction publique.
21. Renforcer la possibilit dune apprciation porte, loccasion de lexamen des demandes
daide juridictionnelle pour les litiges dappel, sur les perspectives de succs de la dmarche
devant le juge.
22. Rduire le montant total de laide juridictionnelle accorde en cas de demandes multiples
faites par un mme requrant.
23. Mettre en uvre la possibilit pour la juridiction saisie de prononcer le retrait de laide
juridictionnelle lorsque la procdure engage par le demandeur bnficiant de laide
juridictionnelle a t juge dilatoire ou abusive .
24. Engager une rflexion avec la Chancellerie pour prvoir que la demande daide
juridictionnelle ne puisse tre prsente aprs lintroduction de linstance ou aprs un certain
dlai suivant celle-ci.
25. Clarifier les conditions de dpt dune demande daide juridictionnelle en appel.
26. Soutenir le projet de loi tendant la cration de procdures dactions de groupe en
reconnaissance de responsabilit et en reconnaissance de droits.
27. Prvoir, en cas de requte collective, que le jugement rendu soit notifi au seul
reprsentant de requrants.
28. Etendre les dispositions du 6 de larticle R. 222-1 du code de justice administrative qui
permettent de statuer par ordonnance sur les requtes relevant dune srie lhypothse dun
arrt dfinitif de la cour administrative dappel dont relve le tribunal devant lequel sont
enregistres ces requtes.
29. Introduire une corrlation entre la somme alloue au titre des dispositions de larticle
L. 761-1 du code de justice administrative et les frais, dment justifis, exposs par la partie
gagnante.
30. Permettre que soient rembourss aux collectivits publiques, y compris lorsquelles nont
pas recours aux services dun avocat, les frais effectivement exposs par elles, mme si le
traitement du litige na pas occasionn un surcrot de travail particulier.
31. Substituer lexpression de frais exposs et non compris dans les dpens celle de
frais de procdure .

54

32. Naccorder les frais qu la partie gagnante sur le fond lissue de lensemble de la
procdure.
33. Permettre au juge dimposer la production dun mmoire rcapitulatif, en prvoyant que
labsence de rponse la demande tendant cette production constitue un cas de dsistement
doffice.
34. Permettre au juge de premire instance, doffice et dans tous les litiges, de fixer une date
partir de laquelle de nouveaux moyens ne peuvent plus tre invoqus.
35. Permettre lensemble des parties, en premire instance, en dehors de la mise en uvre de
ce pouvoir, de faire valoir tout moyen nouveau jusqu la clture de linstruction.
36. Permettre aux juridictions de faire parvenir aux requrants un courrier du greffe leur
demandant sils souhaitent maintenir leur requte et prvoir un dsistement doffice en cas
dabsence de rponse.
37. Prvoir que le courrier de notification de lordonnance rejetant une demande en rfr suspension peut inviter les parties confirmer le maintien de leur demande au fond, peine de
dsistement doffice.
38. Permettre au juge dadresser aux parties une mesure dinstruction lobjet et au champ
limits, laquelle celles-ci puissent rpondre sans quy fasse obstacle la clture de
linstruction.
39. Faire voluer de manire mesure le contentieux des titres de sjour vers un contentieux
du droit au sjour, en prvoyant que le juge statue sur lensemble des fondements du droit au
sjour examins par lautorit administrative, en tenant compte dlments de fait ou de droit
intervenus postrieurement la dcision attaque, la demande de titre de sjour prsente en
prfecture par ltranger ltant sur lensemble des fondements applicables la situation de
celui-ci, tels quils ressortent du formulaire de la demande prsente en prfecture par
ltranger.
40. Faire voluer loffice du juge en matire de contentieux sociaux (cf tableau p. 41).
41. Instaurer un filtre dappel constitu par la possibilit de rejeter les requtes manifestement
insusceptibles de conduire linfirmation de la dcision juridictionnelle attaque ; la
raffirmation du principe selon lequel il appartient lappelant de prsenter des moyens
dappel qui ne peuvent se borner reprendre les critures prsentes en premire instance et
la cristallisation du dbat contentieux au litige de premire instance, en rendant impossible la
prsentation de tout nouveau moyen en appel.
42. Recourir la possibilit de magistrats dlgus et tablir un bilan du recours ce
dispositif.
43. Encourager les transferts ponctuels de dossiers.
44. Mutualiser les permanences OQTF 72 heures ou envisager une modification des rgles de
comptence territoriale pour les centres de rtention administrative du Mesnil-Amelot.

55

45. Rflchir des indicateurs rendant compte des composantes de lactivit juridictionnelle
et intgrant la charge effective que reprsente la participation des magistrats des
commissions.
46. Expertiser la possibilit de tenir des visio audiences.
47. Prvoir que le greffier :
.assiste le rapporteur dans la conduite de linstruction ;
.puisse proposer cette fin un plan dinstruction, ainsi que toutes mesures utiles pour
la mise en tat du litige ;
.soit en charge de la mise en uvre et du suivi de ces mesures.
48. Envisager une formation spcifique pour les greffiers consacre laide linstruction.
49. De manire gnrale, rattacher les missions exerces, tout le moins par une partie des
agents de greffe la fonction large daide la dcision, qui inclue lappui en matire
dinstruction.
50. Dvelopper un systme dinformation intgr.
51. Actualiser et diffuser les modles du poste rapporteur.
52. Mettre en place des outils permettant lautomatisation des rdactions dans les contentieux
de masse.

56

ANNEXES

Lettre de mission du Vice-prsident du Conseil dEtat

Composition du groupe de travail
Personnes auditionnes par le groupe de travail
Personnes rencontres par des membres du groupe de travail
Contributions crites reues par le groupe de travail
Donnes statistiques
Code de justice administrative (extraits)

57

Le Vice-Prsident

Paris, le

Rf : VP 15 00904-D

Madame la Prsidente,
Le nombre des affaires enregistres devant les tribunaux administratifs augmente en
moyenne depuis prs de 20 ans au rythme de 6% par an, et de prs de 10% par an devant les
cours administratives dappel.
Les tribunaux et les cours ont pu faire face sur la longue priode cette croissance
rgulire et soutenue du contentieux, tout en parvenant assainir de manire remarquable leur
situation, avec en particulier la rduction significative des dlais de jugement ( 10 mois dans
les TA et 11 mois dans les CAA) ainsi que de la part des affaires de plus de deux ans dans
leurs stocks (moins de 11% dans les TA et moins de 3% dans les CAA), grce aux effets
conjugus de laugmentation du nombre des magistrats et des agents de greffe et dune
amlioration de la productivit de chacun.
La tendance de fond et la nouvelle progression exceptionnellement leve des entres
en 2014 de 11,3% en donnes nettes devant les tribunaux administratifs (7,3% hors
contentieux lectoral) alors que ni les emplois ni les crdits ne peuvent plus laccompagner, et
ne le pourront plus dans la perspective dun contexte budgtaire de plus en plus contraint,
posent des questions nouvelles pour la juridiction administrative.
Je souhaite vous confier la prsidence dun groupe de travail charg de mener une
rflexion densemble pour y rpondre et ouvrir des pistes qui permettent de faire face,
moyens constants ou trs faiblement croissants, une demande de justice toujours dynamique,
tout en prservant la garantie le maintien dune justice de qualit et des grands quilibres
auxquels sont parvenus les juridictions.
La rponse une croissance continue du contentieux ne peut certes pas passer par une
augmentation continue du nombre daffaires traites par magistrat.
La perspective de plafonds demploi quasi stables oblige, ds lors, explorer des
voies nouvelles.
Il ne peut y avoir de rponses cette progression continue que par une rflexion sur les
facteurs de cette croissance ainsi que sur de nouvelles rponses apporter.

58

Ainsi, il appartiendra au groupe de travail de rflchir loffice du juge. Tous les

litiges ne sauraient se rgler devant le juge. Dune part, la prvention des litiges, lorientation
de certains contentieux vers des modes de rglement alternatif des litiges tels que la mdiation
ou la conciliation devront tre concrtement envisags. Vous ferez toute proposition utile
cet gard. Dautre part, les conditions daccs au juge doivent tre repenses en tudiant
notamment les possibilits de mise en uvre de procdures dadmission, filtres des recours,
devant le juge dappel. La question du primtre de lintrt pour agir dans le contentieux de
la lgalit pourrait aussi tre examine. De mme, devra tre examine la question de la mise
en uvre de la disposition selon laquelle la partie perdante est condamne payer lautre
partie une somme au titre des frais exposs par elle (article L 761-1 du code de justice
administrative).
Vous vous interrogerez galement sur les adaptations dans la procdure et
lorganisation des juridictions qui vous paratraient de nature mieux faire face la
croissance de la demande de justice. La question de loffice respectif des juges de lexcs de
pouvoir et de plein contentieux mriterait notamment dtre repose dans la perspective de
votre groupe de travail. De mme convient-il de sinterroger sur le meilleur traitement des
contentieux qui font apparatre des illgalits vnielles donnant lieu des saisines successives
du juge de lexcs de pouvoir, pnalisantes la fois pour le juge, le justiciable et lefficacit
de laction publique.
Le groupe pourra avec profit tirer parti des expriences des pays voisins dans tous ces
domaines.
Le groupe de travail, par ailleurs, tentera de dfinir et de proposer des bonnes
pratiques en matire dorganisation de lactivit contentieuse appropries la structure du
contentieux ainsi quen matire de place de laide la dcision. Il convient dexaminer le
champ et les modalits souhaitables de celle-ci. Il sinterrogera galement sur la meilleure
rallocation des moyens humains que permettent la mise en uvre et le dveloppement
venir de Tlrecours. Les travaux du groupe de travail prsid par le prsident Gilles
Bachelier devront tre intgrs votre rflexion. Le groupe examinera galement la question
de la rpartition des ressources humaines entre la premire instance et lappel.
Enfin, vous tudierez toute piste qui permette une adaptation rapide des variations
temporaires et importantes dactivit dans une juridiction. La recherche de la bonne
adquation du nombre de magistrats dune juridiction aux flux contentieux quelle enregistre
ou limportance de ses stocks pose en particulier la question du caractre structurel et
durable dune tendance observe. Les conclusions du groupe de travail sur limpact de la
rforme territoriale pourront tre exploites. Il vous appartiendra en particulier de rflchir
aux conditions et aux modalits de la mise en uvre des dispositions du code de justice
administrative permettant de recourir des magistrats dlgus.
Vous aurez le souci dintgrer votre rflexion lobjectif de qualit des dcisions
rendues et la perspective de lenrichissement du travail des magistrats ainsi que des agents de
greffe.
Le groupe travaillera en relation troite avec la secrtaire gnrale du Conseil dEtat
ainsi quavec la secrtaire gnrale des tribunaux administratifs et des cours administratives
dappel.

59

Il procdera toute audition ou consultation utile. Il lui appartiendra dassocier sa

rflexion, selon les modalits que vous jugerez appropries, les organisations syndicales
reprsentatives de magistrats et dagents de greffe et dentendre toute personne ou
organisation, notamment les reprsentants de la profession davocat, quil lui semblera utile
pour la bonne fin de ses travaux.
Je souhaiterais que les conclusions de ce groupe me soient remises avant le 31 octobre
2015.
Je vous prie de recevoir, Madame la Prsidente, lexpression des mes hommages
respectueux.

Jean-Marc SAUV

Madame Odile Pirart

Conseillre dEtat
Chef de la mission dinspection de la juridiction administrative

60

Composition du groupe de travail

Prsident

Mme Odile PIERART

Conseillre dEtat
Chef de la Mission permanente dinspection des juridictions
administratives

Membres

M. Patrick FRYDMAN
Conseiller dEtat
Prsident de la cour administrative dappel de Paris
Mme Jacqueline SILL
Conseillre dEtat
Prsidente de la cour administrative dappel de Marseille
Mme Franoise SICHLER-GHESTIN
Conseillre dEtat
Prsidente de la cour administrative dappel de Nancy
Mme Laurence HELMLINGER
Conseillre dEtat
M. Jean LESSI, M. Louis DUTHEILLET de LAMOTHE, M. Nicolas
LABRUNE ou M. Guillaume ODINET
Matres des requtes
Responsables du Centre de recherches et de documentation juridique
du Conseil dEtat
M. Gilduin HOUIST
Prsident du tribunal administratif de Marseille
M. Xavier LIBERT
Prsident du tribunal administratif de Versailles
M. Jean-Christophe DUCHON-DORIS
Prsident du tribunal administratif de Toulon
Mme Sylvie PELLISSIER
Prsidente de chambre la cour administrative dappel de Nancy
- M. Didier MESOGNON
Prsident de chambre au tribunal administratif dOrlans
M. Christophe HERVOUET
Prsident de chambre au tribunal administratif de Nantes

61

 Mme Sabine SAINT-GERMAIN

Prsidente de chambre au tribunal administratif de Melun
Mme Katia WEIDENFELD
Premire conseillre au tribunal administratif de Paris
Mme Florence ORSETTI
Charge de mission la mission permanente dinspection des
juridictions administratives
M. Jean-Christophe TALLET
Greffier en chef de la cour administrative dappel de Nantes
Mme Florence BAZANAN-BUGE
Greffire en chef au tribunal administratif de Bordeaux
. M. Arnaud LAPAQUETTE
Assistant du contentieux au tribunal administratif de Cergy-Pontoise

Rapporteurs :

M. Timothe PARIS
Matre des requtes
Mme Ccile BARROIS DE SARIGNY
Premire conseillre au tribunal administratif de Paris ( la date
dinstallation du groupe de travail) / Matre des requtes (depuis le 1er
septembre 2015)

62

Personnes auditionnes par le groupe de travail

M. le Btonnier Pierre Becque, reprsentant de la confrence nationale des btonniers
M. M. Sbastien Bracq, reprsentant du Conseil national des barreaux
M. Jean-Luc Baron-Maurin, chef du service juridique de la fiscalit la direction gnrale
des finances publiques, ministre des finances et des comptes publics
M. Philippe Buchin, adjoint au mdiateur de la police nationale
M. Pierre Delmas-Goyon, conseiller la Cour de cassation
M. Rudolph DHam, conseiller juridique auprs du directeur gnral des trangers en France,
ministre de lintrieur
M. Daniel Labetoulle, prsident (h) de la Section du contentieux du Conseil dtat
M. Frdric Lauze, mdiateur de la police nationale
Mme Danielle Lochak, professeur mrite de droit public
Mme Christine Jouhannaud, directrice du dpartement protection sociale, travail et emploi
du Dfenseur des droits
Mme Michle Kirri, directrice des ressources et des comptences de la police nationale,
direction gnrale de la police nationale, ministre de lintrieur
Mme Sabine Roussely, adjointe au sous-directeur du sjour et du travail au ministre de
lintrieur
Mme Monique Sassier, mdiatrice de lducation nationale
M. Richard Senghor, secrtaire gnral du Dfenseur des droits
M. Serge Slama, matre de confrences en droit public
Matre Patrice Spinosi, avocat au Conseil dEtat et la Cour de cassation
M. Stphane Wegner, prsident de tribunal administratif et de cour administrative dappel,
tribunal administratif de Grenoble
M. Yung-Hing, prsident de lassociation des conciliateurs de justice de la cour dappel de
Paris
Reprsentants syndicaux :
Mme Sophie Tissot et M. Olivier Di Candia, reprsentants de lUnion syndicale des
magistrats administratifs
Mme Fabienne Corneloup, M. Yann Livenais, Mme Hlne Bronnenkant et M. Robin Mulot,
reprsentants du syndicat de la juridiction administrative
M. Jos Rodrigues de Oliveira, rfrent national CFDT pour les juridictions administratives

63

Personnes rencontres par des membres du groupe de travail

Sur le contentieux du droit au logement
M. Ludovic Guinamant, adjoint au chef du service des affaires juridiques et du contentieux de
la prfecture de police de Paris
M. Jean-Paul Lamblin, chef du service des affaires juridiques et du contentieux de la
prfecture de police de Paris
Mme Batrice Marre, prsidente de la commission de mdiation de Paris
M. Philippe Mazenc, sous-directeur de la lgislation de l'habitat et des organismes
constructeurs (groupe III) la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages au sein de
la direction gnrale de l'amnagement, du logement et de la nature l'administration centrale
du ministre de l'cologie, du dveloppement durable et de l'nergie et du ministre du
logement et de l'galit des territoires
Mme Isabelle Rougier charge d'une mission commune Inspection gnrale des affaires
sociale - conseil gnral de lEnvironnement et du Dveloppement durable (CGEDD)
Mme Hlne Sainte Marie, directrice de projet DALO la direction de l'habitat, de
l'urbanisme et des paysages au sein de la direction gnrale de l'amnagement, du logement et
de la nature l'administration centrale du ministre de l'cologie, du dveloppement durable
et de l'nergie et du ministre du logement et de l'galit des territoires
Mme Christine Theet chef de la section des expulsions locatives de la prfecture de police de
Paris
M. Simon Vidal, chef de la mission DALO la Direction Rgionale et Interdpartementale de
l'Hbergement et du Logement Ile de France
Sur les questions de mdiation et de conciliation
Mme Isabelle Blcher, responsable juridique Nantes Mtropole (Service RH)
M. Jim Bossard, directeur des ressources humaines de Rennes Mtropole
Mme Nicole Broust, vice-prsidente du centre de mdiation et de formation la mdiation
M. Patrick Coroyer, directeur des ressources humaines de Nantes Mtropole
Mme Radhia Essassi, coordinatrice du conseil dpartemental de l'accs au droit de LoireAtlantique
Mme Odile Giuhal, dlgue dpartementale (44) du dfenseur des droits
Mme Stphanie Jollivet- Pluchon, directrice adjointe du ple personnel et relations sociales
du centre hospitalier universitaire de Nantes
64

M. Luc-Olivier Machon, directeur du ple personnel

et relations

sociales du centre

hospitalier universitaire de Nantes

Mme Chantal Mainguen, prsidente de 1'association des juristes territoriaux du grand ouest
M. N'guyen Khack, prsident de l'association des directeurs des centres de gestion de la
fonction publique territoriale, directeur du centre interdpartemental de gestion de la grande
couronne
Mme Guilaine Pascot, directrice adjointe du ple personnel et relations sociales du centre
hospitalier universitaire de Nantes
M. Christophe Richard, directeur de gestion de la fonction publique territoriale
M. Yves Ricordel, responsable du conseil juridique et statutaire au centre de gestion de
Loire-Atlantique
Mme Renault, charge du contentieux au centre hospitalier universitaire de Nantes
M. Gilbert Schuler, prsident du centre de mdiation et de formation la mdiation
Sur les questions informatiques
M. Christophe Boutonnet, directeur des systmes dinformation du Conseil dEtat

Contributions crites reues par le groupe de travail

Organisations professionnelles : Confdration franaise dmocratique du travail - Interco,
Syndicat autonome des prfectures et de ladministration centrale du ministre de lintrieur,
Syndicat de la juridiction administrative, Union syndicale des magistrats administratifs
Contributions crites collectives ou individuelles de magistrats et d'agents de greffe de
diffrents tribunaux administratifs et cours administratives d'appel

65

Donnes statistiques
Affaires enregistres par matire depuis 2004 dans l'ensemble des TA
(donnes nettes)

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

1 AGRICULTURE

2 283

2 076

1 887

1 722

1 689

1 323

1 421

1 268

1 037

1 204

1 494

2 AIDE SOCIALE

1 024

3 691

4 873

4 501

5 442

6 128

7 505

7 426

8 290

9 020

11 233

3 ARMEES
4 COLLECTIVITES TERRITORIALES
5COMPTABILITE PUBLIQUE

249

289

477

472

1 032

1 320

649

216

216

236

420

3 526

3 611

3 672

3 093

4 248

3 804

3 935

3 707

3 172

3 358

3 608

27

55

58

40

71

101

101

50

42

41

59

21 235

22 879

20 771

20 394

20 670

21 395

19 595

18 983

17 163

16 978

20 933

7 CULTURE

22

20

29

45

43

38

34

37

40

60

8 DECORATIONS

23

29

21

20

10

11

10

2 155

2 266

2 287

2 120

2 286

2 259

2 185

2 488

2 745

2 645

2 519

2 135

2 362

3 716

3 380

3 024

3 474

4 811

6 430

6 314

3 875

3 786

264

172

201

159

188

230

213

163

250

140

204

1 546

1 632

1 626

1 512

1 702

1 859

2 394

2 086

1 630

1 859

2 104

6 CONTENTIEUX FISCAL

9DOMAINE - VOIRIE
10 DROITS PERSONNES ET LIB PUBLIQ
11 ECONOMIE
12 EDUCATION - RECHERCHE

53

13 ELECTIONS

1 333

415

324

364

5 031

396

390

1 104

383

202

7 383

14 ENVIRONNEMENT

1 323

1 358

1 995

1 220

1 284

1 383

1 210

1 549

1 268

1 327

1 408

171

138

188

141

137

167

156

202

221

228

208

38 550

40 090

44 183

46 479

44 890

45 100

45 256

53 464

56 783

56 422

58 279

15 ETABLISSEMENTS PUBLICS
16 ETRANGERS
17 EXPROPRIATION
18 FONCTIONNAIRES & AGENT PUBLICS
19 JURIDICTIONS

494

547

597

579

488

387

408

408

473

468

392

19 922

18 214

17 206

16 381

18 259

16 950

16 982

16 716

14 593

14 873

18 142

249

366

340

291

304

296

355

309

272

329

475

6 281

5 638

6 291

6 839

7 887

10 842

13 653

15 687

16 289

16 865

21 968

21 MARCHES & CONTRATS

4 725

4 958

5 131

5 136

5 649

6 033

6 163

6 017

6 137

6 047

5 994

22 PENSIONS

7 815

4 179

1 929

1 833

2 497

4 697

3 211

4 070

3 349

2 005

1 377

23 POLICE

9 696

14 175

20 229

22 960

22 703

21 926

18 858

16 572

14 775

13 415

12 500

65

148

44

39

52

33

29

20

28

59

44

1 198

859

1 010

981

1 228

1 237

1 138

1 081

1 105

1 119

1 485

20 LOGEMENT

24 POSTES ET TELECOMMUNICATIONS
25 PROFESSIONS
26 RADIODIFFUSION ET TELEVISION
27 RAPATRIES
28 SANTE PUBLIQUE

16

13

10

25

50

16

16

34

14

258

345

332

110

122

126

104

57

36

10

16

3 218

3 468

3 637

3 507

3 466

3 370

3 395

3 186

3 463

3 224

3 696

29 SECURITE SOCIALE & MUTUELLES

228

850

995

185

188

231

289

321

204

346

241

30 SPORTS

183

166

200

235

192

177

234

260

196

208

241

31 TRANSPORTS

136

134

137

171

176

272

167

121

181

189

232

3 496

5 142

7 188

7 275

6 900

7 162

6 826

6 017

5 478

5 667

5 927

32 TRAVAIL
33 TRAVAUX PUBLICS
34 URBANISME & AMENAGEMENT
35 DIVERS
TOTAL

3 126

4 169

4 274

4 041

3 568

3 503

3 687

3 641

3 808

4 072

3 684

10 689

11 458

13 437

13 082

14 232

10 985

11 719

12 734

11 993

11 756

10 568

726

819

797

788

724

691

683

684

588

613

681

148 387

156 731

170 092

170 101

180 407

177 956

177 782

187 095

182 559

178 876

201 368

66

Affaires enregistres par matire depuis 2004 dans l'ensemble des CAA
(donnes nettes)

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

1 AGRICULTURE

481

425

433

484

336

327

281

439

212

300

205

2 AIDE SOCIALE

44

104

250

311

324

271

312

331

354

459

277

3ARMEES

63

48

69

62

143

630

598

175

73

79

127

431

375

422

491

415

436

574

505

483

480

447

10

10

12

11

16

11

13

15

19

11

5 527

4 235

4 594

4 229

4 514

4 562

4 483

4 384

4 402

4 232

7 CULTURE

8 DECORATIONS

9DOMAINE - VOIRIE

294

277

256

272

266

298

325

337

406

351

313

164

189

238

1 527

590

492

434

624

773

691

457

41

50

16

27

51

42

72

56

37

45

30

172

172

87

97

118

119

94

120

117

120

114

4COLLECTIVITES TERRITORIALES
5COMPTABILITE PUBLIQUE
6 CONTENTIEUX FISCAL

10 DROITS PERSONNES ET LIB PUBLIQ

11 ECONOMIE
12 EDUCATION - RECHERCHE
13 ELECTIONS
14 ENVIRONNEMENT
15 ETABLISSEMENTS PUBLICS
16 ETRANGERS
17 EXPROPRIATION

11

4
4 737

20

40

52

18

18

35

46

24

41

24

18

29

205

224

232

221

257

255

267

256

272

306

289

33

16

22

23

24

24

23

27

29

17

42

2 456

7 497

7 766

11 431

13 601

12 448

11 043

11 484

12 553

12 781

14 292

88

101

92

98

81

125

108

118

108

150

121

1 803

1 622

1 682

1 503

1 461

1 856

1 604

1 884

1 641

1 782

2 330

96

81

79

113

157

166

178

250

262

350

337

57

43

40

57

80

104

113

155

169

218

168

21 MARCHES & CONTRATS

925

844

841

919

787

833

967

1 020

937

997

889

22 PENSIONS

180

120

70

127

129

120

105

67

84

123

68

23 POLICE

385

420

522

626

968

1 224

1 730

1 488

1 189

980

474

24 POSTES ET
25 TELECOMMUNICATIONS
PROFESSIONS

123

129

126

147

26 RADIODIFFUSION ET TELEVISION

18 FONCTIONNAIRES & AGENT

PUBLICS
19 JURIDICTIONS
20 LOGEMENT

27 RAPATRIES
28 SANTE PUBLIQUE

142

18

152

240

11
145
2

177

230

29

26
159

72

68

108

147

165

48

53

51

38

28

25

719

554

595

650

614

630

681

735

709

667

671

29 SECURITE SOCIALE & MUTUELLES

88

32

72

49

29

32

37

35

31

40

40

30 SPORTS

21

23

10

19

23

21

25

25

28

16

28

31 TRANSPORTS

79

18

23

24

23

25

23

22

22

21

18

428

425

435

614

627

734

732

653

702

808

857

32 TRAVAIL
33 TRAVAUX PUBLICS
34 URBANISME & AMENAGEMENT
35 DIVERS
TOTAL

481

482

471

417

382

406

434

457

474

388

371

1 514

1 459

1 390

1 734

1 655

1 881

1 822

1 891

2 035

2 235

2 232

43

97

135

174

154

99

195

133

146

210

170

17 077

20 199

21 110

26 639

28 193

28 437

27 610

28 292

28 499

29 354

29 877

67

Evolution des affaires enregistres dans les principaux domaines contentieux

68

69

Evolution des contentieux de masse et des contentieux de srie

Part relative des contentieux trangers et logement dans le total des entres

70

71

Code de justice administrative (extraits)

Article L.211-4
Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, les chefs de juridiction
peuvent, si les parties en sont d'accord, organiser une mission de conciliation et dsigner cet
effet la ou les personnes qui en seront charges.
Article L.221-2-1
En cas de ncessit d'un renforcement ponctuel et immdiat des effectifs d'un tribunal
administratif, le vice-prsident du Conseil d'Etat peut dlguer, avec son accord, un magistrat
affect auprs d'une autre juridiction administrative, quel que soit son grade, afin d'exercer,
pour une dure dtermine, toute fonction juridictionnelle auprs de ce tribunal.
L'ordonnance du vice-prsident prcise le motif et la dure de la dlgation ainsi que la
nature des fonctions qui seront exerces par le magistrat dlgu.
Un dcret en Conseil d'Etat fixe le nombre et la dure des dlgations qui peuvent ainsi tre
confies un magistrat au cours de la mme anne.
Article L.761-1
Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dpens ou, dfaut, la partie
perdante, payer l'autre partie la somme qu'il dtermine, au titre des frais exposs et non
compris dans les dpens. Le juge tient compte de l'quit ou de la situation conomique de la
partie condamne. Il peut, mme d'office, pour des raisons tires des mmes considrations,
dire qu'il n'y a pas lieu cette condamnation.
Article L.771-3
Les diffrends transfrontaliers relevant de la comptence du juge administratif, l'exclusion
de ceux qui concernent la mise en uvre par l'une des parties de prrogatives de puissance
publique, peuvent faire l'objet d'une mdiation dans les conditions prvues aux articles 21, 212 21-4 de la loi n 95-125 du 8 fvrier 1995 relative l'organisation des juridictions et la
procdure civile, pnale et administrative.
Est transfrontalier, au sens du prsent article, le diffrend dans lequel, la date o il est
recouru la mdiation, une des parties au moins est domicilie ou a sa rsidence habituelle
dans un Etat membre de l'Union europenne autre que la France et une autre partie au moins
est domicilie ou a sa rsidence habituelle en France.
Le diffrend transfrontalier s'entend galement du cas o une instance juridictionnelle ou
arbitrale est introduite en France entre des parties ayant recouru pralablement une
mdiation et tant toutes domicilies en ayant toutes leur rsidence habituelle dans un autre
Etat membre de l'Union europenne la date laquelle elles ont recouru la mdiation.
Article L771-3-1

72

Les juridictions rgies par le prsent code, saisies d'un litige, peuvent, dans les cas prvus
l'article L. 771-3 et aprs avoir obtenu l'accord des parties, ordonner une mdiation pour tenter
de parvenir un accord entre celles-ci.
Article L771-3-2
Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut, dans tous les cas o un processus de
mdiation a t engag en application du prsent chapitre, homologuer et donner force
excutoire l'accord issu de la mdiation.
Les prsidents des cours administratives d'appel, les premiers vice-prsidents des cours et les
prsidents des formations de jugement des cours peuvent, en outre, par ordonnance, rejeter les
conclusions fin de sursis excution d'une dcision juridictionnelle frappe d'appel et les
requtes diriges contre des ordonnances prises en application des 1 6 du prsent article.
Ils peuvent, de mme, annuler une ordonnance prise en application des 1 5 du prsent
article condition de rgler l'affaire au fond par application de l'une de ces dispositions.
Article R. 221-3
Le sige et le ressort des tribunaux administratifs sont fixs comme suit :
Amiens : Aisne, Oise, Somme ;
Bastia : Corse-du-Sud, Haute-Corse ;
Besanon : Doubs, Jura, Haute-Sane, Territoire de Belfort ;
Bordeaux : Dordogne, Gironde, Lot-et-Garonne ;
Caen : Calvados, Manche, Orne ;
Cergy-Pontoise : Hauts-de-Seine, Val-d'Oise ;
Chlons-en-Champagne : Ardennes, Aube, Marne, Haute-Marne ;
Clermont-Ferrand : Allier, Cantal, Haute-Loire, Puy-de-Dme ;
Dijon : Cte-d'Or, Nivre, Sane-et-Loire, Yonne ;
Grenoble : Drme, Isre, Savoie, Haute-Savoie ;
Lille : Nord - Pas-de-Calais ;
Limoges : Corrze, Creuse, Indre, Haute-Vienne ;
Lyon : Ain, Ardche, Loire, Rhne ;
Marseille : Alpes-de-Haute-Provence, Hautes-Alpes, Bouches-du-Rhne ;
Melun : Seine-et-Marne, Val-de-Marne ;
Montpellier : Aude, Hrault, Pyrnes-Orientales ;
Montreuil : Seine-Saint-Denis ;
Nancy : Meurthe-et-Moselle, Meuse, Vosges ;
Nantes : Loire-Atlantique, Maine-et-Loire, Mayenne, Sarthe, Vende ;
Nice : Alpes-Maritimes ;
Nmes : Gard, Lozre, Vaucluse ;
Orlans : Cher, Eure-et-Loir, Indre-et-Loire, Loir-et-Cher, Loiret ;
Paris : ville de Paris ;
Pau : Gers, Landes, Pyrnes-Atlantiques, Hautes-Pyrnes ;
Poitiers : Charente, Charente-Maritime, Deux-Svres, Vienne ;
Rennes : Ctes-d'Armor, Finistre, Ille-et-Vilaine, Morbihan ;
Rouen : Eure, Seine-Maritime ;
Strasbourg : Moselle, Bas-Rhin, Haut-Rhin ;
Toulon : Var ;
73

Toulouse : Arige, Aveyron, Haute-Garonne, Lot, Tarn, Tarn-et-Garonne ;

Versailles : Essonne, Yvelines ;
Basse-Terre : Guadeloupe ;
Cayenne : Guyane ;
Mamoudzou : Mayotte ;
Mata-Utu : les Wallis et Futuna ;
Nouma : Nouvelle-Caldonie ;
Papeete : Polynsie franaise, Clipperton ;
Saint-Denis : Runion, Terres australes et antarctiques franaises ;
Saint-Barthlemy : Saint-Barthlemy ;
Saint-Martin : Saint-Martin ;
Saint-Pierre : Saint-Pierre-et-Miquelon ;
Schlcher : Martinique.
Toutefois, le ressort du tribunal administratif de Melun comprend l'intgralit de l'emprise de
l'arodrome de Paris-Orly et celui du tribunal administratif de Montreuil l'intgralit de
l'emprise de l'arodrome de Paris - Charles-de-Gaulle.
Le sige des tribunaux administratifs de Saint-Barthlemy et de Saint-Martin est fix BasseTerre.
Article R.221-6-1
En application de l'article L. 221-2-1, un magistrat ne peut tre dlgu plus de trois fois au
cours d'une mme anne pour une dure totale qui ne peut excder six mois.
L'ordonnance du vice-prsident du Conseil d'Etat prvue par le deuxime alina de l'article L.
221-2-1 intervient sur avis du prsident de la juridiction administrative auprs de laquelle le
magistrat est affect et du prsident du tribunal administratif auprs duquel le magistrat est
dlgu.
Les magistrats dlgus sont indemniss de leurs frais de dplacement et de sjour dans les
conditions fixes par le dcret n 2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les
modalits de rglement des frais occasionns par les dplacements temporaires des personnels
civils de l'Etat.
Article R.222-1
Les prsidents de tribunal administratif et de cour administrative d'appel, les premiers viceprsidents des tribunaux et des cours, le vice-prsident du tribunal administratif de Paris et les
prsidents de formation de jugement des tribunaux et des cours peuvent, par ordonnance :
1 Donner acte des dsistements ;
2 Rejeter les requtes ne relevant manifestement pas de la comptence de la juridiction
administrative ;
3 Constater qu'il n'y a pas lieu de statuer sur une requte ;
4 Rejeter les requtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue
d'inviter leur auteur les rgulariser ou qu'elles n'ont pas t rgularises l'expiration du
dlai imparti par une demande en ce sens ;
74

5 Statuer sur les requtes qui ne prsentent plus juger de questions autres que la
condamnation prvue l'article L. 761-1 ou la charge des dpens ;
6 Statuer sur les requtes relevant d'une srie, qui, sans appeler de nouvelle apprciation ou
qualification de faits, prsentent juger en droit, pour la juridiction saisie, des questions
identiques celles qu'elle a dj tranches ensemble par une mme dcision passe en force
de chose juge ou celles tranches ensemble par une mme dcision du Conseil d'Etat
statuant au contentieux ou examines ensemble par un mme avis rendu par le Conseil d'Etat
en application de l'article L. 113-1 ;
7 Rejeter, aprs l'expiration du dlai de recours ou, lorsqu'un mmoire complmentaire a t
annonc, aprs la production de ce mmoire, les requtes ne comportant que des moyens de
lgalit externe manifestement infonds, des moyens irrecevables, des moyens inoprants ou
des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir leur
soutien ou ne sont manifestement pas assortis des prcisions permettant d'en apprcier le bienfond.
Article R.226-1
Le greffe de chaque tribunal administratif comprend un greffier en chef et, s'il y a lieu, un ou
plusieurs greffiers et d'autres agents de greffe.
Le greffe de chaque cour administrative d'appel comprend un greffier en chef, des greffiers et
d'autres agents de greffe.
Sous l'autorit du chef de juridiction, le greffier en chef encadre les services du greffe et veille
au bon droulement de la procdure juridictionnelle. Il assiste le chef de juridiction dans la
gestion des agents du greffe ainsi que dans celle des locaux, des matriels et des crdits de la
juridiction.
Sous l'autorit du chef de juridiction, du prsident de section ou du prsident de chambre, le
greffier est charg du bon droulement de la procdure juridictionnelle pour les dossiers qui
lui sont confis. Il encadre les agents de greffe chargs de le seconder.
Les greffiers en chef et les greffiers sont nomms par le ministre de l'intrieur sur proposition
du vice-prsident du Conseil d'Etat, aprs avis, selon le cas, du prsident du tribunal
administratif ou du prsident de la cour administrative d'appel.
Les agents de greffe des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel de
catgorie A sont nomms parmi les fonctionnaires du corps interministriel des attachs
d'administration de l'Etat, rattachs pour leur recrutement et leur gestion au ministre de
l'intrieur dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel dont la liste est
fixe par arrt conjoint du ministre de l'intrieur et du garde des sceaux, ministre de la
justice, les greffiers en chef sont nomms sur des emplois de conseiller d'administration de
l'intrieur et de l'outre-mer, dans les conditions prvues par le dcret n 2007-1488 du 17
octobre 2007.
Les agents de greffe des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel de
catgories B et C sont nomms parmi les fonctionnaires des corps de l'intrieur et de l'outremer.

75

Les greffiers en chef doivent avoir au moins le grade d'attach. Les greffiers doivent avoir au
moins le grade de secrtaire administratif.
Article R.411-1
La juridiction est saisie par requte. La requte indique les nom et domicile des parties. Elle
contient l'expos des faits et moyens, ainsi que l'nonc des conclusions soumises au juge.
L'auteur d'une requte ne contenant l'expos d'aucun moyen ne peut la rgulariser par le dpt
d'un mmoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu' l'expiration du dlai de recours.
Article R.414-1
Lorsqu'elle est prsente par un avocat, un avocat au Conseil d'Etat et la Cour de cassation,
une personne morale de droit public ou un organisme de droit priv charg de la gestion d'un
service public, la requte peut tre adresse la juridiction par voie lectronique au moyen
d'une application informatique ddie accessible par le rseau internet.
Les caractristiques techniques de cette application garantissent la fiabilit de l'identification
des parties ou de leur mandataire, l'intgrit des documents adresss ainsi que la scurit et la
confidentialit des changes entre les parties et la juridiction. Elles permettent galement
d'tablir de manire certaine la date et l'heure de la mise disposition d'un document ainsi que
celles de sa premire consultation par son destinataire. Un arrt du garde des sceaux,
ministre de la justice, dfinit ces caractristiques et les exigences techniques qui doivent tre
respectes par les utilisateurs de l'application.
Article R.421-1
Sauf en matire de travaux publics, la juridiction ne peut tre saisie que par voie de recours
form contre une dcision, et ce, dans les deux mois partir de la notification ou de la
publication de la dcision attaque.
La publication, sous forme lectronique, au Journal officiel de la Rpublique franaise fait
courir le dlai du recours ouvert aux tiers contre les dcisions individuelles :
1 Relatives au recrutement et la situation des fonctionnaires et agents publics, des
magistrats ou des militaires ;
2 Concernant la dsignation, soit par voie d'lection, soit par nomination, des membres des
organismes consultatifs mentionns l'article 12 de la loi n 84-16 du 11 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives la fonction publique de l'Etat ;
3 Prises par le ministre charg de l'conomie dans le domaine de la concurrence ;
4 Emanant d'autorits administratives indpendantes ou d'autorits publiques indpendantes
dotes de la personnalit morale.
Article R.431-3
Toutefois, les dispositions du premier alina de l'article R. 431-2 ne sont pas applicables :

76

1 Aux litiges en matire de travaux publics, de contrats relatifs au domaine public, de

contravention de grande voirie ;
2 Aux litiges en matire de contributions directes, de taxes sur le chiffre d'affaires et de taxes
assimiles ;
3 Aux litiges d'ordre individuel concernant les fonctionnaires ou agents de l'Etat et des autres
personnes ou collectivits publiques ainsi que les agents ou employs de la Banque de France
;
4 Aux litiges en matire de pensions, d'aide sociale, d'aide personnalise au logement,
d'emplois rservs et d'indemnisation des rapatris ;
5 Aux litiges dans lesquels le dfendeur est une collectivit territoriale, un tablissement
public en relevant ou un tablissement public de sant ;
6 Aux demandes d'excution d'un jugement dfinitif.
Article R.522-8
L'instruction est close l'issue de l'audience, moins que le juge des rfrs ne dcide de
diffrer la clture de l'instruction une date postrieure dont il avise les parties par tous
moyens. Dans ce dernier cas, les productions complmentaires dposes aprs l'audience et
avant la clture de l'instruction peuvent tre adresses directement aux autres parties, sous
rserve, pour la partie qui y procde, d'apporter au juge la preuve de ses diligences.
L'instruction est rouverte en cas de renvoi une autre audience.
Article R.611-7
Lorsque la dcision lui parat susceptible d'tre fonde sur un moyen relev d'office, le
prsident de la formation de jugement ou, au Conseil d'Etat, la sous-section charge de
l'instruction en informe les parties avant la sance de jugement et fixe le dlai dans lequel
elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clture ventuelle de l'instruction, prsenter leurs
observations sur le moyen communiqu.
Les dispositions du prsent article ne sont pas applicables lorsqu'il est fait application des
dispositions des articles R. 122-12, R. 222-1, R. 611-8 ou L. 822-1.
Article R. 611-8
Lorsqu'il apparat au vu de la requte que la solution de l'affaire est d'ores et dj certaine, le
prsident du tribunal administratif ou le prsident de la formation de jugement ou, la cour
administrative d'appel, le prsident de la chambre ou, au Conseil d'Etat, le prsident de la
sous-section peut dcider qu'il n'y a pas lieu instruction.
Article R.611-10
Sous l'autorit du prsident de la chambre laquelle il appartient, le rapporteur fixe, eu gard
aux circonstances de l'affaire, le dlai accord aux parties pour produire leurs mmoires. Il
peut demander aux parties, pour tre jointes la procdure contradictoire, toutes pices ou
tous documents utiles la solution du litige.

77

Le prsident de la formation de jugement peut dlguer au rapporteur les pouvoirs qui lui sont
confrs par les articles R. 611-7, R. 611-8-1, R. 611-8-5, R. 611-11, R. 612-3, R. 612-5, R.
613-1 et R. 613-4.
Article R.611-11-1
Lorsque l'affaire est en tat d'tre juge, les parties peuvent tre informes de la date ou de la
priode laquelle il est envisag de l'appeler l'audience. Cette information prcise alors la
date partir de laquelle l'instruction pourra tre close dans les conditions prvues par le
dernier alina de l'article R. 613-1 et le dernier alina de l'article R. 613-2. Elle ne tient pas
lieu de l'avertissement prvu l'article R. 711-2.
Article R.621-1
La juridiction peut, soit d'office, soit sur la demande des parties ou de l'une d'elles, ordonner,
avant dire droit, qu'il soit procd une expertise sur les points dtermins par sa dcision. La
mission confie l'expert peut viser concilier les parties.
Article R.621-2
Il n'est commis qu'un seul expert moins que la juridiction n'estime ncessaire d'en dsigner
plusieurs. Le prsident du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel, selon le
cas, ou, au Conseil d'Etat, le prsident de la section du contentieux choisit les experts parmi
les personnes figurant sur l'un des tableaux tablis en application de l'article R. 221-9. Il peut,
le cas chant, dsigner toute autre personne de son choix. Il fixe galement le dlai dans
lequel l'expert sera tenu de dposer son rapport au greffe.
Lorsqu'il apparat un expert qu'il est ncessaire de faire appel au concours d'un ou plusieurs
sapiteurs pour l'clairer sur un point particulier, il doit pralablement solliciter l'autorisation
du prsident du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel ou, au Conseil
d'Etat, du prsident de la section du contentieux. La dcision est insusceptible de recours.
Article R.741-12
Le juge peut infliger l'auteur d'une requte qu'il estime abusive une amende dont le montant
ne peut excder 3 000 euros.
Article R.776-9
Le dlai d'appel est d'un mois. Il court compter du jour o le jugement a t notifi la
partie intresse. Cette notification mentionne la possibilit de faire appel et le dlai dans
lequel cette voie de recours peut tre exerce.
Le prsident de la cour administrative d'appel ou le magistrat qu'il dsigne cet effet peut
statuer par ordonnance dans les cas prvus l'article R. 222-1. Il peut, dans les mmes
conditions, rejeter les requtes qui ne sont manifestement pas susceptibles d'entraner
l'infirmation de la dcision attaque.
Article R.776-16
Le tribunal administratif territorialement comptent est celui dans le ressort duquel se trouve
le lieu o le requrant est plac en rtention ou assign rsidence au moment de

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l'introduction de la requte ou, si elle a t introduite avant le placement en rtention ou

l'assignation rsidence, au moment o cette mesure est dcide.
Toutefois, lorsque, avant la tenue de l'audience, l'tranger est transfr dans un autre lieu de
rtention, le prsident du tribunal administratif peut dcider, dans l'intrt d'une bonne
administration de la justice, par une dcision insusceptible de recours, de transmettre le
dossier au tribunal administratif dans le ressort duquel est situ le nouveau lieu de rtention.
Lorsque le prsident d'un tribunal administratif est saisi de conclusions qu'il estime relever de
la comptence d'un autre tribunal administratif, il lui transmet le dossier sans dlai et par tous
moyens, dans les formes prvues au premier alina de l'article R. 351-6.
Par exception aux dispositions du premier alina et de l'article R. 221-3, le tribunal
administratif territorialement comptent est celui de Nancy lorsque le requrant est plac au
centre de rtention de Metz.

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