DE VOLTA PARA O PASSADO: POLTICAS CRIMINAS E DE SEGURANA

PBLICA NO BRASIL DA DITADURA MILITAR REPBLICA ATUAL

RETOUR VERS LE PASS: POLITIQUE CRIMINELLE ET DE SECURIT PUBLIQUE
AU BRSIL DE LA DICTATURE MILITAIRE LA REPUBLIQUE ACTUELLE
Clara Moura Masiero*
Mariana Chies Santiago-Santos**
RESUMO
Este artigo tem por objetivo o estudo da poltica criminal (penalidade e segurana pblica)
brasileira. O recorte terico metodolgico de comparao entre dois momentos histricos
importantes e distintos da histria do pas, quais sejam: a ditadura militar e as duas primeiras
dcadas do sculo XXI, tomados como pano de fundo para a crtica a trs recentes
formulaes: o PLS n 728/2011, PLS n 499/2013 e Portaria n 3.461/2013. Para tanto, o
trabalho dividido em dois eixos: no primeiro, so analisadas as leis penais aprovadas nos
dois perodos, no sentido de aferir-se se expandem ou limitam o poder punitivo, alm de
contextualizados os respectivos momentos poltico-criminais; no segundo, so analisados os
paradigmas de segurana pblica aplicados no Brasil em ambos os perodos. A aproximao
foi necessria para deixar claro que, apesar dos avanos, no houve um total rompimento com
as estruturas autoritrias vigentes na ditadura.
Palavras-chave: Poltica criminal. Segurana pblica. Ditadura militar. PLS n 728/2011. PLS
n 499/2013. Portaria Normativa n 3.461/2013.
RSUM
Cet article vise tudier la politique criminelle brsilienne (pnalit et scurit publique). Le
cadre thorique mthodologique est bas sur la comparaison entre deux moments historiques
importants et distincts de l'histoire du pays, savoir: une dictature militaire et les deux
premires dcennies du XXime sicle, le dernier considr comme important cause de trois
formulations rcentes: Projet de loi 728/2011, PL n 499/2013 et le Dcret n 3.461/2013.
cette fin, le travail est divis en deux axes: le premier analyse les lois pnales adoptes dans
les deux priodes, afin de mesurer si il y a une dveloppement ou limitation du pouvoir
punitif et dans la deuxime partie sont analises les paradigmes de scurit publique au Brsil.
L'approche tait ncessaire pour qu'il soit clair que, malgr les progrs, il n'y avait pas une
rupture totale avec les structures existantes depuis l'autoritarism.
Mots-cl: Politique Pnale. Scurit Publique. Dictature militaire. Projet de Loi n 728/2011.
Projet de Loi n 499/2013. Dcret Normatif n 3.461/2013.
*

Doutoranda em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos/UNISINOS. Mestre em Cincias
Criminais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul/PUCRS. Bolsista CAPES. Pesquisadora
vinculada ao Grupo de Pesquisa em Polticas Pblicas de Segurana e Administrao da Justia
Penal/GPESC/PUCRS.
**
Doutoranda em Sociologia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul/UFRGS. Especialista e Mestre em
Cincias Criminais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul/PUCRS. Bolsista CAPES.
Pesquisadora vinculada ao Grupo de Pesquisa em Polticas Pblicas de Segurana e Administrao da Justia
Penal/GPESC/PUCRS, do Grupo de Pesquisa Violncia e Cidadania/GPVC/UFRGS e ao Instituto de Estudos
Comparados em Administrao Institucional de Conflitos-INCT-InEAC da Universidade Federal Fluminense.

INTRODUO

Este trabalho conjunto tem como objeto de pesquisa a poltica criminal brasileira, a partir
de um vis comparativo entre dois momentos histricos chaves e antagnicos (politicamente)
do Brasil: (i) a ditadura militar e (ii) seu perodo subsequente, isto , a repblica democrtica
atual. O que configura um pano de fundo para a crtica a recentes produes legislativas na
seara penal e de segurana pblica, cujos contedos lembram o perodo ditatorial brasileiro.
Na repblica atual, chama-se a ateno para a ocorrncia da Copa do Mundo de Futebol
no Brasil a ser realizada em junho de 2014 a qual, em conjunto com as manifestaes
sociais ocorridas no ano anterior, tem desencadeado produes legislativas e estatais no
campo da poltica criminal, tanto no que tange penalidade, quanto segurana pblica,
dignas de anlise, eis que, de alguma forma, seus contedos lembram o perodo autoritrio
brasileiro. Como o caso do Projeto de Lei do Senado n 728/2011, que define crimes e
infraes administrativas com vistas a incrementar a segurana da Copa das Confederaes
FIFA de 2013 e da Copa do Mundo de Futebol de 2014, alm de prever o incidente de
celeridade processual e medidas cautelares especficas, bem como disciplinar o direito de
greve no perodo; do Projeto de Lei do Senado n 499/2013, que define crimes de terrorismo;
e da Portaria Normativa n 3.461, aprovada pelo Ministrio da Defesa, em dezembro de 2013,
e que dispe sobre um documento denominado Garantia da Lei e da Ordem1.
Nessa conjuntura, torna-se premente a necessidade de estudar as polticas criminais e de
segurana pblica do perodo ditatorial brasileiro, de maneira a relembrar, comparar e
demonstrar os resultados obtidos, os quais, acredita-se, no sejam o que se espera no presente
momento histrico brasileiro. Sobretudo em uma rea muito suja da ditadura, como a
segurana, poca, tida como a nacional, em que o nico objetivo era proteger o Estado de
seus cidados.
Durante muito tempo, a poltica criminal foi sinnimo de teoria e prtica do sistema
penal. Hoje, contudo, ela tem se destacado tanto do Direito penal, quanto da criminologia e da
sociologia jurdica2. Isto , adquiriu uma significao autnoma.

Bem verdade que esta portaria veio a unificar o procedimento que j era tratado individualmente por cada uma
das Foras Armadas brasileiras, de qualquer forma torna-se relevante a partir da sua institucionalizao como
questo de Estado a influenciar no art. 144 da Constituio da Repblica.
2
Franz Von Liszt, ao final do sculo XIX, toma o cuidado de precisar, de antemo, o que se deve entender, no
mbito da cincia conjunta do direito penal, por poltica criminal, dogmtica penal e sociologia criminal: por
direito penal, concebe Liszt, o conjunto das regras jurdicas atravs das quais a pena como consequncia
juridical unida ao crime como tipo legal; por poltica criminal, entende a reunio ordenada de princpios,
segundo os quais deve ser conduzida a luta da ordem juridical contra o crime (DVILA, 2009, p. 18-9).

A poltica criminal deve ser entendida, hoje, como o conjunto dos procedimentos
pelos quais o corpo social organiza as respostas ao fenmeno criminal, aparecendo, portanto,
como teoria e prtica das diferentes formas de controle social (DELMAS-MARTY, 2004,
p. 3-4). Assim, no se fala especificamente em Estado, mas em corpo social; e, ao invs de
reao criminal, fala-se em respostas de controle social; e, ainda, substitui-se crime por
fenmeno criminal, conceito, a princpio, mais abrangente.
Percebe-se, ento, que a poltica criminal designa um campo no apenas ampliado em
relao ao direito penal, mas tambm aberto e no delimitado, cujo contedo no pode ser
exposto de forma exaustiva (DELMAS-MARTY, 2004, p. 5). Contudo, o que se percebe na
prtica que a poltica criminal continua muito baseada to-somente na rede penal3.
Em relao s polticas de segurana pblica, o trabalho justifica-se, ainda, pelo fato
de que nas duas ltimas dcadas esse assunto est na agenda poltica como uma das
prioridades dos governos, tanto no mbito internacional, como no mbito domstico. E, pelo
fato de que, desde o perodo da Ditatura militar at a era democratizada convivemos com
tipos diferentes e, at mesmo, divergentes de paradigmas para a rea.
No que tange penalidade, foram analisadas a leis penais aprovadas de 1964 a 2010. A
coleta dos dados foi feita de maneira muito criteriosa que se deu da seguinte forma: com a
participao de pesquisadores do GPESC do qual as autoras fazem parte , do Grupo
Candango e do Ncleo de Pesquisa em Criminologia da UFPE, foram lidas todas as leis
promulgadas que tinham em suas ementas indicao de norma penal ou o termo e d outras
providncias, pois muitas leis no referem explicitamente em sua ementa a criao de norma
penal. Com isso, toda lei que continha norma com relevncia poltico-criminal foi compilada
para o banco. Alm disso, foram compiladas as justificativas dos projetos de lei que as
originaram, pois poderiam conter discursos relevantes para a anlise da poltica criminal.
Dispondo deste banco de dados, passou-se, para este artigo, anlise das leis, objetivando,
especificamente, avaliar as estratgias poltico-criminais predominantes no perodo que
compreende a Ditadura Militar e a atual Repblica brasileira (totalizando a anlise de 234
leis).
Quanto segurana pblica, a anlise deu-se a partir do Paradigma de Segurana
Nacional, vigente no Brasil a partir de meados da dcada de 1950. Para alm disso, tratamos
3

El Derecho penal moderno tiene sus orgenes ideolgicos en la filosofia de la Ilustracin, en la segunda mitad
del siglo XVIII, y est fuertemente unido a las transformaciones polticas del Estado posteriores a la Revolucin
Francesa de 1789. La nueva visin del Derecho penal se caracterizo por una premisa bsica hasta entonces
extraa al mismo: el carcter necesario e irrenunciable de la aplicacin de las penas (BACIGALUPO, 2006,
p. 199- 200).

do Programa Nacional de Segurana Pblica (PNSP) e do Programa Nacional de Segurana

Pblica com Cidadania (PRONASCI) e, como hoje a Segurana Pblica est sendo tratada,
frente aos cortes financeiros efetuados a partir de 2012 e da Portaria Normativa n 3.461 de
2013 que dispe sobre a utilizao das Foras Armadas na tarefa de se responsabilizar pela
Segurana Pblica.
Pretende-se, dessa forma, tecer esclarecimentos cientficos contra as distores
oriundas da poltica, mas, como bem prope o alemo Peter-Alexis Albrecht (2010, p. 138):
este esclarecimento no dirigido, simplesmente, contra a poltica, mas contra a
instrumentalizao poltica do Direito penal.

POLTICA CRIMINAL BRASILEIRA: DA DITADURA MILITAR REPBLICA ATUAL

A anlise que ser empreendida neste tpico tem por objeto a poltica criminal
brasileira em perspectiva comparativa entre a ditadura militar e a repblica atual no que
tange penalidade, isto , quanto s legislaes penais aprovadas nos respectivos perodos.
So analisados, tambm, dois recentes projetos de lei (em tramitao no Congresso Nacional),
os quais chamam a ateno devido aos seus contedos lembrarem as produes legislativas do
perodo autoritrio brasileiro, so eles: o PLS n 729/2011 e o PLS n 499/2013.
A poltica criminal sofre influncia direta dos paradigmas dominantes em determinada
sociedade. Logo, conforme a sociedade muda, a poltica criminal tende a acompanh-la. Em
meados da dcada de 1970 do sculo XX houve, nos pases ocidentais de forma geral, uma
transformao poltico-ideolgica estatal e social, a qual, como no poderia deixar de ser,
influenciou sobremaneira na poltica criminal das sociedades ocidentais.
Nesse perodo, os pases ocidentais assistiram, como decorrncia de uma srie de
acontecimentos4, ao nascimento de uma nova realidade econmica, social e tecnolgica,
caracterizada pelo complexo fenmeno da globalizao. Nessa conjuntura, os Estados
nacionais perderam seus poderes econmicos face ao poderio dos conglomerados
transnacionais, que passaram a atuar como agentes do mercado global (FRANCO, 2000, p.
106). Trata-se, conforme diz Zaffaroni (2000, p. 12), de um nuevo momento de poder
4

As mudanas decorrem, principalmente, dos seguintes fatos: as taxas fixas de cmbio tornaram-se flutuantes,
com o que a moeda passou a subordinar-se lei da oferta e da procura; houve uma crise no petrleo, cujo preo
se quadruplicou e, com isso, os Estados exportadores acumularam fantsticos recursos financeiros, que foram
transferidos para bancos europeus e americanos e entregues, depois, a ttulo de emprstimo, sobretudo Amrica
Latina; do que sucedeu uma crise decorrente da enorme dvida dos pases latino-americanos; e, ao mesmo tempo,
ocorreu, ainda, uma ampliao das transaes financeiras por meio do mecanismo de securitizao; adiciona-se a
tudo isso o advento da informtica (FRANCO, 2000, p. 104-5).

planetario, em que o poder se encontra, em verdade, bastante pulverizado. Nas palavras de

Beck (1998, p. 32): Estamos asistiendo a la difusin de un capitalismo globalmente
desorganizado, donde no existe ningun poder hegemnico ni ningun rgimen internacional,
ya de tipo econmico ya de tipo poltico. Bauman (1999, p. 80) agrega, ento, que a
globalizao seria uma nova desordem mundial.
O Direito penal apresentou-se, nesse contexto, como o ltimo reduto de monoplio do
Estado e passa a sofrer uma expanso justamente para cobrir as lacunas do Direito pblico5 e
suprir a impotncia dos agentes polticos, que, sem muita criatividade de atuao no cenrio
global, recorrem ao discurso de penalizao/criminalizao para legitimar suas posies
perante a populao eleitora (SICA, 2009, p. 149).
David Garland (2008) descreve esta transformao, especificamente no que tange aos
Estados Unidos e Gr-Bretanha, mas que muito se assemelha ao ocorrido nos demais
Estados. Essa descrio pode ser sintetizada e ilustrada na tabela comparativa que segue:
Tabela 1 Sinais da mudana no controle do crime
FINAL DO SEC. XIX - XX (At 1970)
Previdenciarismo penal
Reabilitao
Rechaa pensamento retributivista e punitivo
Racionalizao da justia criminal
Vitima como um cidado desafortunado, atingido pelo
crime, cujo interesse se subsume ao interesse pblico
Proteo do pblico raramente servia de motivao
para a elaborao de polticas pblicas
Interesse pela opinio de especialistas
A priso no funciona
Pensamento criminolgico passava por teorias
psicolgicas da anormalidade e teorias sociolgicas
(anomia, subcultura e rotulao): crime era um desvio
da conduta normal
X

Expanso da infraestrutura da preveno do crime e da

segurana da comunidade

Incremento da segurana privada

Novos estilos de gerncia e de rotinas de trabalho

Perptua sensao de crise

Arcabouo intelectual definido: estruturas erigidas em

5

1980/1990 E SCULO XXI

Populismo punitivo
Retribuio/neutralizao/gerenciamento de riscos
Explicita pensamento punitivo e retributivista
Dramatizao da justia criminal
Vitima personagem representativo, cujo experincia
projetada para o comum e o coletivo, em lugar de ser
considerada individual e atpica.
Proteger o pblico se tornou o tema dominante da
poltica criminal
Interesse
pela
opinio
pblica:
politizao,
eleitoralizao e populismo
A priso funciona
Teorias do controle/criminologia da vida cotidiana:
escolha racional, atividade rotineira, crime como
oportunidade e preveno situacional do crime

Ilustrando esta afirmao, tem-se o entendimento de Peter-Alexis Albrecht no sentido de que a utilizao do
Direito penal poltico pelo Estado intervencionista da segurana d-se como compensao do dficit de controle
no terreno tcnico-econmico (em ALBRECHT, Peter-Alexis. Das Strafrecht auf dem Weg vom liberalen
Rechtstaat zum sozialen Interventionstaat. Entwicklungstendenzen des materiellen Strafrechts. In: KritV,
1988, p. 184 e segs apud MENDOZA BUERGO, 2002, p. 284).

sua forma liberal clssica + orientao correcionalista

Fonte: as autoras (realizada a partir de GARLAND, 2008).

Esse quadro-sntese revela as atuais tendncias predominantes em termos de poltica

criminal presente nos pases ocidentais, a partir da dcada de 1970, no contexto anglo-saxo e
norte-americano, e das dcadas de 1980/1990, no contexto latino-americano. Como
decorrncia dessa conjuntura, d-se uma avalanche de normas6 nos ordenamentos, como se
pode visualizar, no tocante ao Brasil, pela curva do grfico abaixo que mostra a quantidade de
leis com matria penal aprovadas no pas no decorrer das dcadas, de 1940 a 2010:

Fonte: MASIERO, 2013, p. 175 (a partir de dados retirados a partir do levantamento Projeto de Pesquisa
CAPES e CNJ Acadmico: Descarcerizao e Sistema Penal A construo de polticas pblicas de
7
racionalizao do poder punitivo , 2011).

Com efeito, percebe-se no Brasil, nas ltimas dcadas, em especial nos anos que se
seguiram Constituio de 1988, a aprovao de vrios diplomas legais que indicam
criminalizao primria de setores at ento fora do controle penal.
Ao se comparar a legislao penal aprovada durante a ditadura militar e o perodo
democrtico/republicano percebe-se que, apesar de representarem momentos polticos
antagnicos, apresentam poltica criminal similar no que tange expanso do poder punitivo.
6

O aumento em termos de quantidade no traz paralelamente maior qualidade, mas sim o contrrio: uma
profunda degradao dos instrumentos de produo de normas jurdicas, tanto do ponto de vista das tcnicas
legislativas, como do ponto de vista da relevncia dos instrumentos utilizados (BALDWIN, 1995 apud
CALVO GARCA, 2007, p. 9).
7
Trata-se de projeto de pesquisa desenvolvido em conjunto por trs instituies: PUCRS (Programa de PsGraduao em Cincias Criminais), UnB (Programa de Ps-Graduao em Direito) e UFPE (Programa de PsGraduao em Sociologia).

Com efeito, durante o regime militar 67,16% das leis penais aprovadas representam expanso
do poder punitivo, enquanto que na atual Repblica a porcentagem de 64,32%.
No se pode perder de vista, entretanto, o contexto mundial que cada momento
presenciou e presencia. que, com a redemocratizao, os novos administradores do Estado,
conforme bem sintetizado por Azevedo (2005, p. 222), "deparam-se com uma situao de
crescimento das taxas de criminalidade, as quais decorrem de fatores como a grande
quantidade de pessoas no mesmo lugar, devido migrao do campo para a cidade, que se
consolida no Brasil durante o perodo de exceo, o qual "represou muitos bolses de
conflitualidade social emergente" (2005, p. 222).
Alm do aumento da criminalidade, tambm ocorreu no contexto latino-americano o
sentimento de insegurana, fruto da sociedade de risco8 que tambm se configurou nesses
locais. Isto , a sensao geral de insegurana provocada em grande medida em funo de os
riscos no decorrerem mais tanto de aes humanas definidas (tangveis) face a vtimas
individualizadas, mas de aes humanas, as mais das vezes annimas, suscetveis de produzir
riscos que no respeitam fronteiras, capazes, ainda, de extinguir a vida de um indeterminado
nmero de vtimas (DIAS, 2001, p. 43-4).
Essa insegurana social, diz Blanca Mendoza Buergo (2002, p. 282), provoca uma
demanda especficamente normativa dirigida prioritariamente al Derecho penal. Isto , o
destinatrio de todas as demandas de segurana o Direito penal, incluindo aqui o Direito
processual penal. Com isso, continua a autora, la demanda de seguridad no se dirige a su
lugar natural que sera ms bien el Derecho administrativo, producindose as una evidente
tendencia a la amplicacin de la intervencin penal en vez de a su limitacin (MENDOZA
BUERGO, 2002, p. 283-4).
No se pode dizer, contudo, que no h uma evoluo democrtica da poltica criminal
na contemporaneidade. Com efeito, enquanto na ditadura to-somente 7,4% das leis penais
representaram limitao do poder punitivo, na democracia o percentual sobe para 12,8%, sem
contar no recente incrementento de medidas de preveno ao delito e nas reformas do
procedimento processual penal, que visam a carreg-lo de maiores garantias.
Alm disso, no se verifica no perodo militar a aprovao de leis penais que prevejam
alternativas ao processo penal (como no caso da instaurao dos Juizados Especiais
Criminais, em 1995). Por fim, pode-se concluir que, apesar de alguns avanos, continua
8

Formulao terica do socilogo alemo Ulrich Beck (em La sociedad del riesgo. Hacia una nueva
modernidad. Barcelona: Paids, 1998) a respeito da nova forma social vivenciada a partir da globalizao (e o
advento da modernidade reflexiva).

predominando na poltica criminal atual a utilizao da expanso do poder punitivo, que vem
desde os idos ditatoriais.
Visualizemos os dados dessa pesquisa a partir dos grficos e das tabelas produzidos:

Repblica: Leis penais aprovadas

12
10

Limitadoras
Punitivas

8
6
4
2
0
1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009
Fonte: MASIERO, Clara; CASTELO BRANCO, Thayara. A poltica criminal brasileira: uma anlise legislativa
da ditadura militar Republica atual, 2012.

Fonte: MASIERO, Clara; CASTELO BRANCO, Thayara. A poltica criminal brasileira: uma anlise legislativa
da ditadura militar repblica atual, 2012.

Presidente

Leis Penais

Mdia anual

Expanso

Percentual

Limitao

Castelo
Branco

23

7.666

16

69.5%

8.7%

Costa e Silva

3.5

57.1%

28.5%

Mdici

2.25

33.3%

11.11%

Ernesto
Geisel

1.8

66.6%

11.11%

Joo
Figueiredo

21

3.5

12

57.14%

19.04%

Jos Sarney

12

2.4

75%

8.33%

Collor

18

14

77.7%

5.5%

Itamar
Franco

2.66

62.5%

25%

FHC

65

8.12

36

55.38%

27.6%

Lula

58

7.25

33

56.8%

25.8%

TOTAL

230

4.81

138

61.5%

19.13%

Fonte: MASIERO, Clara; CASTELO BRANCO, Thayara. A poltica criminal brasileira: uma anlise legislativa
da ditadura militar repblica atual, 2012.

Enfim, pode-se concluir, em convergncia com Andr Leonardo Copetti Santos (2011,
p. 261), que o Brasil possui um modelo hbrido de poltica criminal. Isto , ao mesmo tempo
em que se criminalizam novas condutas, alternativas penais recluso so criadas. Dessa
forma, como adverte o autor, h uma contnua expanso penal em relao criminalizao
de condutas violadoras de bens das mais variadas espcies, configurando-se num modelo
bastante repressor, mas que, por outro lado, adota solues em termos de penalizao em
sentido totalmente oposto.
Como decorrncia do surgimento dessas novas redes de sanes, impe-se um novo
desafio s polticas criminais adotadas: consistente na facilitao da comunicao entre essas
redes. O que dificilmente ocorre, haja vista as sempre presentes disposies legislativas: sem
prejuzo das sanes penais e cveis cabveis, a violao a tal dispositivo importar, ainda....
De qualquer sorte, corroborando diagnstico de Campos (2010, p. 33): A resoluo
de conflitos vista ainda prioritariamente sob a perspectiva criminalizadora-penalizadora,
como apontam as leis mais punitivas e muitas vezes a legislao criminalizante. Produzir a
criminalizao de setores e grupos sociais uma das caractersticas centrais desta legislao
aprovada ps-1988.
Da percebe-se, com Delmas-Marty (2004), que, apesar de o fenmeno
contemporneo de inflao legislativa no ser prprio do Direito penal, desenvolveu-se nele
com singular amplitude. Nesse sentido, diagnstico de Azevedo (2004a, p. 3):

novos delitos so criados, novas reas de criminalizao aparecem, novos

procedimentos so propostos, tudo na tentativa de recuperar a legitimidade perdida e
um mnimo de eficcia frente a uma realidade social que cada vez mais foge ao
controle dos mecanismos institucionais de controle penal.

Com efeito, o fortalecimento das polticas de controle do delito, apoiado quase

exclusivamente no recurso fcil do aumento das penas e na extenso penal, costuma ser o
primeiro ao qual se recorre e se amplia" (CALVO GARCA, 2007, p. 82). A dinmica
bastante simples: em situaes de alarme social (como o terrorismo e o trfico de drogas)
seja ele real ou fictcio d-se um clima de insegurana, o qual d lugar a uma demanda de
endurecimento repressivo, que tende a ser rapidamente satisfeita pelo governos, propensos a
cair na tentao dos rendimentos propagandsticos demaggicos que rendem este tipo de
medida (CALVO GARCA, 2007, p. 82).
So exemplos dessa realidade os recentes projetos de lei em votao no Senado
brasileiro: o Projeto de Lei do Senado n 728/2011, que define crimes e infraes
administrativas com vistas a incrementar a segurana da Copa das Confederaes FIFA de
2013 e da Copa do Mundo de Futebol de 2014, alm de prever o incidente de celeridade
processual e medidas cautelares especficas, bem como disciplinar o direito de greve no
perodo; e o Projeto de Lei do Senado n 499/2013, que define crimes de terrorismo.
Ambos os projetos foram desencadeados a partir de supostas situaes de risco
especficas, como a Copa do Mundo de Futebol e as manifestaes sociais de junho de 20139.
Veja-se, inclusive, que o PLS n 728/2011 dispe, em seu art. 3, que os crimes ali previstos
so punveis quando praticados no perodo que antecede ou durante a realizao dos eventos
de que trata esta Lei. Ocorre que o endurecimento desencadeado por uma situao de risco
especfica, como nesse caso brasileiro, tende a se generalizar e a se separar das causas que
justificaram seu excepcional desdobramento (CALVO GARCA, 2007, p. 12).
Os projetos de lei trazem, ainda, dentre outros, a tipificao do crime de terrorismo,
entendido, de maneira semelhante nos dois projetos, como provocar ou infundir terror ou
pnico generalizado mediante ofensa [ou tentativa de ofensa, no PLS n 499] vida,
integridade fsica ou privao da liberdade de pessoa [por motivo ideolgico, religioso,
poltico ou de preconceito racial, tnico ou xenfobo, no PLS n 728/2011]10, com pena de

Justificativa presente no PLS 728/2011: A tipificao do crime Terrorismo se destaca, especialmente pela
ocorrncia das vrias sublevaes polticas que testemunhamos ultimamente, envolvendo naes que podero se
fazer presente nos jogos em apreo, por seus atletas ou turistas.
10
A omisso de motivao especfica para a configurao do tipo penal no PLS n. 499/2013 fruto de lapso
legislativo, pois na justificao do projeto, h expressa referncia necessidade de motivao subjetiva para a
configurao do terrorismo. Veja-se, com isso, os perigos concretos de uma legislao de emergncia.

15 a 30 anos em sua forma simples e de 24 a 30 em sua forma qualificada. Veja-se, portanto,

que se tratam das penas mais altas do Direito penal brasileiro, superando, inclusive, a do
homicdio (que de 6 a 20 anos, em sua forma simples, e de 12 a 30, em sua forma
qualificada), tipo penal que tem o resultado morte como inerente. Enquanto que o tipo penal
de terrorismo previsto nos projetos citados sequer define o que seria infundir terror ou pnico
generalizado ou incitar o terrorismo. Entretanto, esta no a primeira meno a terrorismo
dentro do ordenamento brasileiro. H um tipo penal inclusive ainda em vigor que remonta
justamente ditadura militar brasileira: trata-se do art. 2011, da Lei de Segurana Nacional (n
7.170/1983). As tcnicas legislativas de ambas as tipificaes assemelham-se quanto aos
vcios conceituais, utilizando-se de tipos penais abertos suscetveis de generalizaes e
abusos. Sendo que as do perodo democrtico apresentam-se mais punitivistas e, sobretudo,
mais inoportunas.
At porque o PLS n 499/2013 cria outros tipos penais de terrorismo, como o
terrorismo contra coisa, financiamento do terrorismo, incitao ao terrorismo,
favorecimento pessoal no terrorismo e grupo terrorista.
Da mesma forma, o PLS n 728/2011 cria uma srie de novos tipos penais de ocasio,
como ataque a delegao, violao de sistema de informtica, falsificao de ingresso,
revenda ilegal de ingressos, falsificao de credencial, dopping nocivo e venda
fraudulenta de servio turstico. Alm disso, determina como causa de aumento para tipos
penais previstos no Estatuto de Defesa do Torcedor, caso estejam relacionados s
competies. Percebe-se, ento, o carter desnecessariamente punitivista do projeto, haja vista
que todas essas situaes poderiam ser resolvidas ante ao baixo potencial lesivo de suas
condutas por meio do Direito administrativo.
Quanto s disposies processuais penais, o PLS n 728/2011 define a competncia da
justia federal, cria o incidente de celeridade processual (diz respeito possibilidade de atos
em fins de semana, feriados ou fora do horrio de expediente, bem como de se iniciar e findar
contagem de prazo nesses dias/horrios, e de notificaes por qualquer meio, desde que
adequada recepo e compreenso por parte do destinatrio) e traz novas medidas cautelares
especficas (proibio de entrar em estdio de futebol, reteno de passaporte ou outros
documentos e suspenso de atividade de torcida de futebol organizada). Nesse aspecto, o
11

Art. 20 - Devastar, saquear, extorquir, roubar, seqestrar, manter em crcere privado, incendiar, depredar,
provocar exploso, praticar atentado pessoal ou atos de terrorismo, por inconformismo poltico ou para obteno
de fundos destinados manuteno de organizaes polticas clandestinas ou subversivas. Pena: recluso, de 3 a
10 anos. Pargrafo nico - Se do fato resulta leso corporal grave, a pena aumenta-se at o dobro; se resulta
morte, aumenta-se at o triplo.

projeto no representa maior represso, pelo contrrio, as medidas cautelares, por exemplo,
podem ser utilizadas de maneira positiva ao substiturem a medida da priso preventiva.
Enfim, como bem coloca Calvo Garca (2007), o problema aqui no que
experincias e inseguranas condicionem a criao e aplicao do direito algo legtimo e
qualquer sociedade democrtica o problema que as demandas so atendidas sem
intermedirios, sem a interposio de ncleos que faam a reflexo dos valores e das
complexas consequncias que toda reflexo penal envolve. Nesse sentido, referindo-se
poltica criminal latino-americana, Carlos Alberto Elbert (2009, p. 151) adverte: nossa
Poltica Criminal no segue programas baseados em idias claras e precisas, com mdio
sustento cientfico, qualitativo e quantitativo. A legislao de fundo e forma errtica, porque
sofre intromisses e retoques de todo tipo na redao de textos que perdem coerncia e
sistemtica.
De fato, a forma como se tem produzido leis penais e polticas criminais merece ser
objeto de crtica. Pois, a despeito da importncia estratgica que representam para a segurana
das sociedades, sua reflexo e racionalidade so extremamente limitadas. Veja-se a anlise
que Delmas-Marty faz referindo-se ao Estado francs, mas que poderia ter sido dirigida ao
brasileiro com as mesmas palavras:
Com exceo de algumas circulares de orientao, gerais mas muito vagas, as
grandes estratgias institucionais permanecem annimas e quase mudas em um
campo to sensvel quanto a poltica criminal, em que o poder Executivo prefere a
liberdade de agir como entende, quase sempre sem plano previamente definido,
conforme as exigncias do momento (2004, p. 96-7).

No que tange especificamente criao da lei penal, Dez Ripolls adverte que a
escassa ateno dedicada atualmente12 problemtica relacionada criao do Direito
decorre de ter sido deixado de lado este processo durante todo o sculo XX, momento em que
se concentrou esforos no processo de aplicao racional das leis vigentes (apesar de a
produo legislativa ser seu pressuposto e condio prvia) (DEZ RIPOLLS, 2005, p. 5).
Enfim, compilando as tendncias e as vicissitudes apresentadas neste tpico, bem
como recorrendo a pesquisas empricas (como os trabalhos de Campos e Santos) a respeito do
tema, pode-se apreender algumas caractersticas da poltica criminal brasileira atual: (a) sua
parte mais aparente o sistema penal, mas h a descoberta de outras redes de sanes:
administrativas, civis e de mediao, as quais, contudo, ainda precisam ser melhor
combinadas entre elas, de forma a no ocorrer sua utilizao cumulada; (b) dentro da rede
12

Nem sempre as coisas foram assim. No perodo codificador novocentista, a preocupao fundamental dos
juristas consistia na elaborao de um corpo racional de leis (DEZ RIPOLLS, 2005, p. 13).

penal, percebe-se um modelo hbrido, na medida em que amplia a criminalizao de condutas,

caminhando, nesse aspecto, para um modelo bastante repressor, mas que adota solues em
termos de penalizao em sentido totalmente oposto: por meio de alternativas penais
recluso (SANTOS, 2011, p. 261); (c) no procedimento penal, percebe-se uma tendncia
paralela de criao de um processo penal de emergncia e de um processo simplificado e at
mesmo informalizado, para os delitos de menor potencial ofensivo (AZEVEDO, 2004).

Abrangncia Sistema Penal

600,000
500,000
Pessoas

400,000
Populao
Carcerria

300,000
200,000
100,000
0
2005

2006

2007

2008
Ano

2009

2010

O resultado, como se pode ver do grfico acima, foi a expanso da abrangncia do

sistema penal, tanto por meio do encarceramento, quanto da aplicao de penas diversas da
priso.

SEGURANA PBLICA E(M) DEMOCRACIA: DA DITADURA MILITAR PORTARIA

NORMATIVA 3461/MINISTRIO DA DEFESA DE 20 DE DEZEMBRO DE 2013

A segurana pblica s vai se "democratizar" no pas a partir do final da dcada de

1990, uma vez que at ento essa questo passava longe da agenda do Governo Federal. Neste
ponto do artigo, abordaremos as polticas que foram desenvolvidas no pas, desde a ditadura
militar at hoje. Para tanto, apresentaremos os trs paradigmas dominantes na rea da
segurana pblica que se fizeram presentes no pas, quais sejam: o paradigma da segurana
nacional, o paradigma da segurana pblica e o paradigma da segurana cidad. So trs
modelos distintos de segurana que acabam coexistindo, de maneira quase que
esquizofrnica.
Iniciando o debate acerca do tema, consideramos importante propor, a partir de
Freire (2009) uma diviso histrica dos paradigmas de segurana pblica na poltica do
governo brasileiro do seguinte modo: (i) segurana nacional vigente durante o perodo de

exceo; (ii) segurana pblica que se fortalece com a promulgao da Constituio de 1988
e; (iii) segurana cidad que tem se ampliado nos pases latinoamericanos e no Brasil a partir
do incio deste sculo (2009, p. 50).
Considerando que os paradigmas podem ser sinnimo de modelos ou padres a
serem seguidos e, tambm, vises de mundo compartilhadas que acabam por influenciar a
forma de pensar de determinado grupo, em determinada poca (KUHN, 1998), eles acabam,
igualmente, influenciando na formulao das polticas de governo.
O debate que propomos deve comear tratando da Segurana Nacional. Deixamos
claro, desde j, que a pesquisa que desenvolvemos foi de reviso bibliogrfica e, com a ajuda
de alguns informantes que viveram quela poca, assinalaremos alguns dados histricos que
acreditamos serem significativos para compreendermos o objeto do presente trabalho.
Esse tipo/modelo de poltica de segurana estava longe de ser o de segurana
pblica, uma vez que, nesse perodo de 1964 a 1985, o que interessava ao governo militar era
unicamente a de defesa do Estado e da Ordem Poltica.
Importante notar, contudo, que, na Constituio dos Estados Unidos do Brasil de
1946, promulgada em setembro daquele ano, j era claro que todo poder emanava do povo e
em seu nome era exercido (BRASIL, 1946). Seu artigo 141 assegurava aos cidados
brasileiros, entre outros direitos, os concernentes segurana individual. Naquela poca, os
responsveis pela segurana interna do pas eram unicamente as polcias militares, conforme
dispunha o artigo 183.
A Constituio naquele momento era, assim como hoje, a lei que regia o Estado e a
sociedade brasileira. O governo era comandado pelo general apoiado por Getlio Vargas
Eurico Gaspar Dutra (1946 a 1951), um dos responsveis por "tornar o Exrcito uma
organizao coesa, politicamente homognea e socialmente permevel s classes mdia e alta
da populao" (MARTINS FILHO, 2003, p. 104 apud FERNANDES, 2009, p. 842). Foi
naquele momento que o poder do exrcito se fortificou na ordem poltica e social brasileira.
Ao contrrio do que pode ser pensando, mesmo constando da Carta Poltica de 1946
o Conselho de Segurana Nacional, ainda no se tinha como paradigma de governo a
Doutrina da Segurana Nacional (DSN). A DSN foi implementada no Brasil na dcada de
1950 atravs da Escola Superior de Guerra (ESG), influenciada pelos Estados Unidos da
Amrica, que tinha como finalidade de governo, desde o incio da Guerra Fria, acabar com o
comunismo que se instaurava em alguns pases.
Nesse sentido, a DSN "foi a ideologia disseminada nessas instituies militares. As
ditaduras civil-militares institudas no Brasil, Bolvia, Uruguai, Chile e Argentina nas dcadas

de 1960 e 1970 foram marcadas pela aplicao de suas diretrizes" (FERNANDES, 2009, p.
837). Fica claro, portanto, que tal doutrina constitua a unio de foras utilizadas pelos setores
dominantes dessas sociedades aliada ao capital estrangeiro para "justificar e legitimar a
perpetuao por meios no democrticos de um modelo altamente explorador de
desenvolvimento dependente" (ALVES, 2005, p. 27 apud FERNANDES, 2009, p. 837).
A aplicao da DSN, portanto, estava intimamente ligada s polticas adotadas pelos
EUA para conter o avano sovitico. Alm do Plano Marshall, que visava reconstruo dos
pases europeus atravs de reformas sociais e econmicas, a Doutrina Truman foi
demasiadamente importante para o incio/continuidade da hegemonia estadunidense daquela
poca.
Lanada pelo ento presidente Harry Truman (1945-1953), tal doutrina enunciava o
objetivo dos EUA em "enviar foras militares a qualquer pas do mundo que estivesse
ameaado pela Unio das Repblicas Socialistas Soviticas ou pela subverso interna
insuflada pelo comunismo" (FERNANDES, 2009, p. 832). A preocupao dos EUA naquele
momento era, resumidamente, a de aliar-se aos pases da Amrica Latina em funo do
Atlntico Sul e, em contrapartida, servia aos governos daqueles pases j que se mostrava
importante a "assessoria militar, os armamentos e o treinamento dos norte-americanos" tendo
em vista que eles eram os detentores do poder naquela ordem capitalista que estava se
estruturando (FERNANDES, 2009, p. 832).
Aps diversos acontecimentos ao longo da dcada de 1950, comeou a ser
possibilitada a disseminao concreta da DSN elaborada pelos EUA e difundida ento pelas
escolas militares latino-americanas. De acordo com as referncias, as ditaduras que "se
estabeleceram no Conesul [sic] tiveram como sustentao ideolgica os preceitos dessa
doutrina" (FERNANDES, 2009, p. 834).
A partir da Revoluo Cubana de 1959, e com a eleio de J. F. Kennedy (1961 a
1963) presidncia, os EUA iniciaram de vez sua guerra contrarrevolucionria. Foi lanado
naquele momento o plano de desenvolvimento socioeconmico para a Amrica Latina,
conhecido como Aliana para o Progresso, "a fim de impedir alguns ndices de pobreza do
subcontinente, tentando barrar, desse modo o avano de ideias comunistas" (FERNANDES,
2009, p. 836). J no mbito militar, esforos um pouco maiores foram feitos no sentido de
conter a insurgncia comunista. De acordo com boa parte da literatura, a aliana para o
progresso era um organismo destinado a promover a transformao das estruturas econmicas
e sociopolticas das regies daquele continente (BJAR, 2012, p. 269).

O maior fracasso daquela aliana, de acordo com a autora, foi de ordem poltica, uma
vez que enquanto o discurso se dava no sentido da consolidao da democracia, na prtica o
que se viu foi o oposto: nos primeiros cinco anos da aliana ocorreram nove golpes a
governos civis legalmente eleitos (BJAR, 2012, p. 269). O que fica claro, a partir dessa
breve anlise, que o governo dos EUA, tanto comandado por Kennedy como por seu
sucessor Lyndon Johnson (1963 a 1969) esqueceu-se de pensar nas mudanas
socioeconmicas e na democracia e passou a focar-se quase que unicamente em acabar com o
comunismo imposto por Fidel Castro. A ttulo exemplificativo, durante os trs anos do
governo Kennedy, 170 milhes de dlares foram doados aos pases latino-americanos para
reforar a assistncia militar (BJAR, 2012, p. 270).
A DSN abriu caminho para a chamada "guerra suja" (BJAR, 2012, 270). Essa
intimidade criada entre as foras armadas dos pases latino-americanos e a potncia
hegemnica foi decisiva para acelerar a transio a novas funes e prticas, que incluam as
torturas aos militantes polticos e o uso da violncia contra as populaes civis. A experincia
do pas da egalit, fraternit e libert na Arglia serviu como inspirao e justificao
ideolgica para a DSN. Dos golpes militares "preventivos", destinados a frear o avano das
supostas foras contestatrias, foi se passando interveno militar das foras armadas como
disciplinadoras da sociedade por via do terrorismo de Estado (BJAR, 2012, p. 270).
Naquela poca o inimigo era muito fcil de ser identificado, uma porque no se sabia
contra quem se estava lutando e outra porque s se sabia contra o que: o comunismo. S que
no se definia o que era o comunismo e muito provavelmente por esse motivo a doutrina foi
to eficiente no Brasil. O inimigo poderia, portanto, ser qualquer um, no sendo necessria a
definio entre violncia para prevenir e violncia para reprimir. Hoje talvez seja fcil de
perceber, o Estado brasileiro parece lutar contra aquele terrorista definido na lei de Segurana
Nacional, quando se fala em manifestaes de rua.
Em termos mais especficos, a Escola Superior de Guerra (ESG) foi criada
espelhando-se no modelo da National War College (EUA). Pode-se dividir a histria da ESG
em dois perodos (FERNANDES, 2009, p. 841): o primeiro em 1948 (dando continuidade ao
que se instaurava em 1942) em que os frequentadores eram primeiro os generais e coronis e,
aps, os altos oficiais da marinha, do exrcito e da aeronutica; o segundo, em 1949, j no
contexto da guerra fria e com a assessoria enviada pelo governo estadunidense, quando foi
criada a lei n 785 que definiu a ESG como competente para "desenvolver e consolidar os
conhecimentos necessrios para o exerccio das funes de direo e para o planejamento de

Segurana Nacional" (MIYAMOTO, GONALVES, 2000, p. 177 apud FERNANDES,

2009, p. 841).
A DSN passou de fato a vigorar no pas durante a ditadura militar (1964-1985) e,
insistimos, priorizando a defesa do Estado e da Ordem Poltica. Nesse perodo, foi marcante
no Brasil a supresso de direitos constitucionalmente previstos, a censura, a perseguio
poltica, as torturas e a represso a qualquer tipo de manifestao que fosse contrria ao
regime. Mesmo constando da Constituio de 1967 e da emenda de 1969 que realou o
poder de destaque das foras armadas, j que imprescindveis para a execuo da segurana
nacional , houve uma gigante ruptura com o preceito segundo o qual todo o poder emana
do povo e em seu nome exercido, j que o presidente detinha uma grande soma de poderes.
Essa doutrina tinha como lgica a "supremacia inquestionvel do interesse nacional,
definido pela elite no poder, e pela justificativa do uso da fora sem medida em quaisquer
condies necessrias preservao da ordem" (FREIRE, 2009, p. 50).
Com a implementao da DSN no Brasil, foi criado o aparelho repressivo, composto
pelo Servio Nacional de Informao (SNI) e por rgos de informao das Foras Armadas,
como o Destacamento de Operaes de Informaes: Centro de Operaes de Defesa Interna
(DOICODI), destinado a combater os inimigos do regime militar.
A ameaa segurana naquele momento era vista como a que atentava contra o
Estado e contra os interesses nacionais, mesmo que fosse necessrio combater o inimigo a
qualquer custo. Fica claro, portanto, que a atuao do Estado na rea da segurana foi
demasiadamente repressiva, utilizando-se das Foras Armadas e dos rgos especiais criados
para aquele fim.
importante notar, nesse sentido, como a segurana era, at ento, centrada no
Governo Federal por meio das Foras Armadas. Hoje, mesmo sendo o Brasil uma Repblica
Federativa, algumas responsabilidades ainda ficaram sob o cargo basicamente do poder
central, no Distrito Federal, como foi o caso da Segurana Nacional.
Importante ressaltar, a ttulo explicativo, o que Zaverucha (2008) chama de herana
deixada pelo perodo militar quilo que hoje chamamos de Brasil redemocratizado,
principalmente no que se refere militarizao da segurana pblica. O autor exemplifica a
situao do sistema poltico brasileiro atual a partir de duas tendncias contraditrias: por um

lado, a sociedade civil demanda uma maior democratizao e, por outro, pede uma maior
interveno do exrcito para lidar com as questes de segurana pblica13 (2008, p. 140).
De acordo com o autor (ZAVERUCHA, 2008, p. 129), poca do processo de
redemocratizao ocorrido em meados da dcada de 1980, o governo democrtico fez
concesses importantes aos militares, as quais acabaram por permitir a sobrevivncia de
algumas instituies autoritrias. O grande problema assinalado pelo autor que, como no
caso do Chile, essa sobrevivncia deveria ter sido transitria e deveria ter desaparecido ao
longo dos anos, todavia, no foi o que aconteceu no Brasil, ou seja, no ocorreu, de verdade,
um processo de desmilitarizao de certas instituies.
Conforme Zaverucha explicita (2008, p. 133), apesar de na maioria dos pases
democrticos as funes institucionais da polcia e do exrcito serem diferentes, a primeira
ocupando-se dos "adversrios" e o segundo dos "inimigos", no Brasil ocorre de maneira
distinta, tendo a polcia e o exrcito suas funes entrelaadas. Foi em 1969, de acordo com o
autor (2008, p. 134), que a polcia militar ganhou exclusividade do policiamento ostensivo e
acabou no perdendo esse poder na democracia que estava se consolidando, j que a polcia
civil ficou responsvel apenas pelas investigaes, tendo seu rol de competncias
extremamente limitado.
Em 1997, durante o governo do ento presidente Fernando Henrique Cardoso, houve
uma reforma institucional que privilegiou as foras armadas, j que estas recuperaram o poder
direto das policiais militares (ZAVERUCHA, 2008, p. 134). Atualmente, a funo da polcia
militar de garantir a ordem pblica14.
De acordo com a legislao vigente, ao mesmo tempo que a polcia militar est
subordinada ao poder do governador do estado qual pertence, ela tambm uma fora
auxiliar do exrcito. Segundo Zaverucha, em pases autoritrios comum enxergar que a
polcia militar seja auxiliar das foras do exrcito (2008, p. 135), o que diferente do que
visto nos pases democrticos, em que a polcia militar s se torna fora auxiliar do exrcito
em caso de guerra.
Em resumo, para Zaverucha (2008, p. 136) o golpe de 1964 s fez fortalecer a polcia
militar. Porm, quando recuperada a democracia no Brasil, com a Constituio da Repblica
13

Ver, a esse respeito: BATISTA, Nilo. Ainda h tempo de salvar as Foras Armadas da cilada da militarizao
da segurana pblica. In. BATISTA, Vera Malaguti. Paz Armada: Criminologia de Cordel. Rio de Janeiro:
Revan, 2012.
14
Utilizamos para fins deste trabalho o conceito de Zaverucha de que a ordem pblica seria o "conjunto de
normas formales previsto en la nacin por el ordenamiento jurdico, destinado a regular las relaciones sociales en
todos los niveles de inters pblico y a establecer el clima adecuado para la vida colectiva en paz y armona; este
conjunto de normas ser supervisado por el poder de polica y constituir una situacin o una condicin que
conduzca el bien comn" (2008, p. 134),

de 1988, a polcia civil no recuperou os poderes que tinha antes do golpe, e foi mantida, com
contornos fundamentalmente autoritrios, a polcia militar como responsvel pelo
policiamento ostensivo. Os membros daquela constituinte no promoveram grandes mudanas
em relao ao regime autoritrio no que dizia respeito aos assuntos de segurana interna e
segurana pblica, uma vez que se misturaram e se consolidaram constitucionalmente a
militarizao da instituio policial. Dessa forma, no Brasil, considerado ou no como um
Estado de Direito, adotado pelo poder pblico uma concepo repressiva de polcia,
aumentando o que o autor chama de "hobbesianismo" social.
As foras policiais so desacreditadas pela sociedade, uma vez que existem casos de
corrupo, sendo vistas mais como um problema, do que como uma soluo, j que tentam
resolver, na maioria das vezes sem sucesso, conflitos a curto prazo. Assim, possibilitado, de
maneira crescente, o uso arbitrrio da violncia, o que acaba por impedir a consolidao de
uma democracia plena (ZAVERUCHA, 2008, p. 145).
Em suma, cremos que a herana deixada com o fim da ditadura militar, como os
aparelhos de Estado repressivos, a centralidade de funes, a ausncia de interesse pblico
tornaram-se importantes para a confirmao da mentalidade das instituies policiais atuais
que fazem parte do grupo de instituies que regem as polticas de segurana pblica. Essa
herana complicou e atrasou a criao de novas prticas de segurana pblica, uma vez que
paradigmas tiveram que ser rompidos, algo que demorou muito, a exemplo da passagem de
um conceito de segurana nacional para um de segurana pblica.
Somente aps mais de uma dcada da promulgao da Constituio da Repblica de
1988 que a segurana pblica comeou a ser pensada no contexto de uma sociedade
democrtica. Foi criado, no ano de 2000, o Plano Nacional de Segurana Pblica, um marco
importantssimo para se pensar a segurana pblica no Brasil redemocratizado.
Faz-se, contudo, necessria uma explanao sobre algumas coisas que ocorrem antes
do ano 2000, para no parecer que a segurana pblica ficou (to) esquecida. Em 1995, por
exemplo, foi criada a Secretaria de Planejamento de Aes Nacionais de Segurana Pblica,
que dois anos mais tarde transformou-se, por meio do Decreto n 2.315, na Secretaria
Nacional de Segurana Pblica (SENASP), que visava, resumidamente, uma maior
aproximao dos estados com o governo federal (RIBEIRO, 2008, p. 02). no artigo nmero
16 do Decreto que esto dispostas as finalidades da Secretaria, que, entre outras coisas, tem
por objetivo apoiar a modernizao do aparelho policial no Brasil, estimular a capacitao dos
profissionais da rea de segurana pblica e incentivar a atuao dos conselhos regionais de
segurana pblica. Assim, a SENASP, como rgo executivo, fez com que fossem

estruturados mecanismos de gesto que fossem capazes de transformar a organizao

institucional e administrativa da segurana pblica brasileira (CARVALHO; FTIMA E
SILVA, 2011, p. 62).
A SENASP, visando articulao entre os Estados, estruturou o Sistema nico de
Segurana Pblica (SUSP). O SUSP objetivava articular as aes federais, estaduais e
municipais na rea da segurana pblica, com a busca pelo aperfeioamento do planejamento
e pela troca de informaes para uma atuao qualificada dos entes federados na rea,
respeitando a autonomia, mas buscando a integrao e a otimizao dos resultados (FREIRE,
2009, p. 52).
Com a criao e estruturao da SENASP foi criado o Plano Nacional de Segurana
Pblica (PNSP), que tinha como objetivo atuar no enfrentamento da violncia, principalmente
em lugares onde os ndices de criminalidade eram altssimos e, mais do que isso, tinha a
inteno de "aperfeioar as aes dos rgos de segurana pblica" (CARVALHO; FTIMA
E SILVA, 2011, p. 63).
O PNSP foi considerado, por muitos, poca, como o primeiro plano democrtico na
rea da segurana pblica, j que houve um esforo para a inovao tecnolgica e,
principalmente, para a integrao das polticas de segurana com polticas sociais e
comunitrias, considerada a grande novidade para aquele perodo.
Luiz Eduardo Soares (2007, p. 80), por outro lado, considera que o Governo
Fernando Henrique Cardoso no trouxe grandes mudanas ao cenrio da segurana pblica,
apesar de ter sido o estopim para as transformaes que hoje podemos perceber. Em resumo,
constatou-se o seguinte: falta de prioridades, de metas qualificadas, de cronograma, de formas
de avaliao de suas atividades e o impacto nos estados. Essas foram, entre outras, as maiores
crticas que o PNSP recebeu. Por outro lado, o PNSP destacou a importncia da preveno da
violncia e do compromisso poltico com a agenda de Direitos Humanos.
Ainda de acordo com Soares (2007, p. 81) a elaborao do PNSP andava de maneira
muito lenta at o incidente com o nibus 17415, quando o ento presidente fez com que os
secretrios nacionais elaborassem com a maior rapidez possvel um plano, para que
entrassem, de fato, na agenda poltica do pas, as mudanas que deveriam ser implementadas
na rea da segurana pblica. De acordo com Soares, a nao conheceu o primeiro plano de

15

Sequestro pelo assaltante Sandro do Nascimento a um nibus (174) na cidade do Rio de Janeiro, em junho do
ano 2000. Em resumo, o assaltante saiu do nibus usando a refm Gesa como escudo. Ela acabou recebendo um
tiro de um policial do BOPE e Sandro, ao se abaixar para se proteger, disparou trs tiros a queima-roupa em
Gesa, que acabou morrendo. Ao ser levado ao camburo Sandro acabou "morrendo por asfixia".

segurana pblica desde a redemocratizao que, em funo de ter sido feito de uma maneira
bastante rpida, acabou misturando diversas aes heterogneas (2007, p. 83).
De acordo com Fernando Salla, o PNSP era composto de 124 aes que foram
distribudas em 15 compromissos que apresentavam diversas propostas, entre elas, o combate
ao narcotrfico e ao crime organizado, o desarmamento e o aperfeioamento do sistema
penitencirio (2003, p. 430).
Constata-se que diversos problemas acompanharam os planos nacionais de segurana
pblica nas gestes do Presidente FHC, tendo havido, porm, avanos significativos na rea
de direitos humanos (ADORNO, 2003) que acabaram por culminar, nos governos Lula, em
um plano mais slido de segurana pblica.
No mesmo sentido de Soares (2007), Adorno (2003, p. 136) assinala que "o governo
FHC no deixou sua marca no domnio da segurana pblica", porm admite que houve
avanos em relao a pauta de direitos. Essa estagnao se deu, em grande medida, pelo
acmulo de "problemas crnicos" que no alcanaram mudanas "palpveis e visveis" nesses
oito anos de governo FHC.
O programa de governo de Fernando Henrique Cardoso fixou, a partir do panorama
exposto anteriormente, quatro linhas principais de ao: (i) cooperao com os estados e
municpios na defesa da segurana pblica; (ii) justia mais rpida e acessvel a todos; (iii)
reaparelhamento e reorganizao dos rgos federais de segurana e fiscalizao e; (iv)
implementao e aperfeioamento do sistema penitencirio previsto na legislao vigente.
A partir da literatura apresentada (ADORNO, 2003, 2009; SOARES, 2007), percebese que aquela agenda elaborada para as polticas de segurana pblica no abordou de
maneira efetiva aes preventivas, articuladas com departamentos e secretarias importantes da
administrao pblica (educao, sade, servios sociais, habitao, transporte, planejamento
urbano, comunicao, esporte, lazer e cultura) tampouco se enxergaram polticas especficas
de segurana preocupadas com a proteo integral de direitos, com o sistema de persecuo
criminal, incluindo, ainda, entidades da sociedade civil, associaes comunitrias e os
cidados em geral. No houve, tampouco, naquele momento, uma aproximao efetiva entre
os municpios e o governo federal para uma ao conjunta na rea da segurana pblica.
Todavia, acreditamos que avanos ocorreram nos anos de governo de Fernando
Henrique Cardoso e eles foram importantes para o enfrentamento da violncia e da
criminalidade, uma vez que colocaram a segurana pblica como algo a ser tratado na
primeira esfera dos planos de governo. De acordo com Ignacio Cano (2006, p. 137), em
virtude do avano da criminalidade urbana, no houve mais a sada da pauta da segurana

pblica da agenda dos governos brasileiros. Ou, em outras palavras, "o fracasso das polticas
tradicionais no controle da criminalidade e da violncia abriu espao para reformas e
propostas inovadoras" (CANO, 2006, p. 137), na qual vozes se ergueram no sentido de exigir
uma mudana completa no paradigma at ento imposto, sendo traduzido no Programa
Nacional de Segurana Pblica com Cidadania que veio em 2007.
O Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (PRONASCI)16 foi
desenvolvido pelo Ministrio da Justia e teve como principal inovao o controle do crime
atravs da preveno e da represso qualificada. Isso quer dizer que, articulando polticas
sociais com polticas de segurana, o projeto teve como meta principal a preveno e a
participao da sociedade civil no combate criminalidade.
Dentre os principais objetivos do PRONASCI, podemos citar as formas de valorizar
o trabalho dos profissionais atuantes na rea da segurana pblica, a reestruturao do sistema
penitencirio e o combate corrupo policial. Alm disso, os projetos que faziam parte do
PRONASCI tinham como finalidade a execuo de suas metas com base na mistura das
opinies e vontades da sociedade civil e das instituies pblicas, visando, com isso, a uma
maior participao da sociedade civil para desenvolver uma segurana pblica que se
identificasse com uma forma democrtica de governo.
O nmero de homicdios cometidos contra jovens (15 a 24 anos) no Brasil
extremamente elevado17. Um dos objetivos do PRONASCI era diminuir essa realidade. Para
tanto, um dos seus pblicos-alvo foram os jovens que se encontram ou j estiveram em
situao de conflito com a lei. Presos ou egressos do sistema penal tambm faziam parte do
rol de atingidos por este programa, alm de mulheres que figuravam como lderes de
comunidades com altas taxas de homicdio. A execuo do PRONASCI, a princpio, se daria
a partir da articulao entre os representantes da sociedade civil e as diferentes foras de
segurana.
De acordo com o documento que sintetiza a implementao do PRONASCI seriam
celebrados convnios, contratos, acordos e consrcios com estados, municpios, ONGs e
organismos internacionais para que as aes do programa fossem efetivadas. Alm disso, a
ideia era que se fizessem parcerias para agir em conjunto com o Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) nas regies onde fossem necessrias obras de urbanizao.

16

Ver, a esse respeito: http://portal.mj.gov.br.

Ver, a esse respeito: http://www.mapadaviolencia.org.br/mapa2013_jovens.php acesso em 23 nov 2013

17

Os projetos de destaque formadores do PRONASCI iam desde a formao de

policiais at a reestruturao total do sistema penitencirio do pas18.
nesse contexto que surge o conceito de segurana cidad pela primeira vez como
parte integrante de uma poltica pblica na rea da segurana, j que os responsveis pela
elaborao do plano conseguiram entender que o fenmeno da violncia multifatorial e
envolve diversas dimenses, no podendo ser visto apenas como parte do sistema de justia
criminal.
Foi ento apenas a partir de 2009 que se fez no Brasil uma segurana pblica
democratizada, j que surgiu a possibilidade, por parte dos indivduos que compem a
sociedade brasileira, de exercer sua cidadania, ou seja, de elaborarem, em conjunto com as
instituies pblicas, um programa que os representasse e entendesse suas demandas. Nesse
cenrio enxerga-se o incio de uma ruptura com os paradigmas existentes anteriormente, j
que "[...] na perspectiva de Segurana Cidad, o foco o cidado e, nesse sentido, a violncia
percebida como os fatores que ameaam o gozo pleno de sua cidadania" (FREIRE, 2009, p.
53).
Em 2009 ocorreu, promovida pelo Governo Federal, a 1 Conferncia Nacional de
Segurana Pblica (CONSEG), que acabou por representar a possibilidade de implementao
18

(i) Bolsa-Formao Os profissionais de segurana pblica recebero novos estmulos para estudar e atuar
junto s comunidades. Policiais civis e militares, bombeiros, peritos e agentes penitencirios de baixa renda tero
acesso a uma bolsa de at R$ 400. Para ter direito ao benefcio, o policial ter que participar e ser aprovado em
cursos de capacitao promovidos, credenciados ou reconhecidos pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica
(Senasp) do Ministrio da Justia.
(ii) Formao Policial - A qualificao das polcias inclui prticas de segurana-cidad, como a utilizao de
tecnologias no letais; tcnicas de investigao; sistema de comando de incidentes; percia balstica; DNA
forense; medicina legal; direitos humanos, entre outros. Os cursos sero oferecidos pela Rede Nacional de Altos
Estudos em Segurana Pblica (Renaesp), que envolve hoje 66 universidades brasileiras, entre pblicas e
particulares, e ainda telecentros para educao a distncia. A meta chegar a 80 instituies parceiras em todo o
pas, em 2008.
(iii) Mulheres da Paz - Capacitao de mulheres de comunidades onde o Territrio da Paz foi implantado, em
diversos temas, como tica, direitos humanos, sexualidade, cidadania, com a ideia de que elas fossem
multiplicadoras do PRONASCI.
(iv) Protejo - Jovens bolsistas em territrio de descoeso social agiro como multiplicadores da filosofia passada
a eles pelas Mulheres da Paz e pelas equipes multidisciplinares, a fim de atingir outros rapazes, moas e suas
famlias, contribuindo para o resgate da cidadania nas comunidades.
(v) Sistema Prisional - A criao de mais de 40 mil vagas no sistema penitencirio do pas atender a pblicos
especficos. Os jovens entre 18 e 24 anos tero unidades prisionais diferenciadas. O objetivo do governo federal
separ-los por faixa etria e natureza do delito e impedir aqueles que cometeram pequenas infraes de se
contaminarem pela influncia dos lderes do crime organizado. Alm disso, as mulheres apenadas tambm tero
assistncia, como berrio e enfermaria. A reestruturao do sistema prisional envolve aes que visam a [sic]
qualificao de agentes penitencirios e a [sic] formao profissional de presos.
(vi) Plano Nacional de Habitao para Profissionais de Segurana Pblica - A categoria tambm poder contar
com o Plano Nacional de Habitao para Profissionais de Segurana Pblica, com o apoio da Caixa Econmica
Federal. Sero disponibilizadas unidades populares para servidores de baixa renda, que recebam at quatro
salrios mnimos e a [sic] cartas de crdito para a compra da casa prpria, no valor de at R$ 50 mil, para
aqueles que recebam at R$ 4,9 mil.

de uma pauta reelaborada em todos os aspectos ligados segurana pblica (CARVALHO,

FTIMA E SILVA, 2011, p. 65).
Foi possvel identificar locais em que houve uma importante queda no nmero de
homicdios. o caso da cidade de Canoas, onde as polticas desenvolvidas no Territrio da
Paz do Bairro Guajuviras, assim como as demais aes desenvolvidas pela Secretaria
Municipal de Segurana Pblica e Cidadania, em articulao com o PRONASCI, mostraramse efetivas.
O PRONASCI surgiu, a princpio, como mais do que uma proposta alternativa para a
construo de uma segurana pblica democrtica, os projetos que faziam parte dos
objetivos eram o que havia de mais inovador quanto ao controle da criminalidade urbana,
pois alm da (ultrapassada) represso, utilizavam-se da preveno e da participao
comunitria para barrar o aumento da criminalidade.
Atualmente, entretanto, o PRONASCI parece no mais estar na pauta do governo, haja
vista o corte de recursos operado pelo Governo Dilma nessa rea19. Alm disso, a segurana
pblica parece retroagir em seu carter democrtico a partir da Portaria Normativa n
346120, publicada pelo Ministrio da Defesa, em 20 de dezembro de 2013. A portaria
composta de dois artigos, em que consta a regulao da "Garantia de Lei e da Ordem"
(GLO) que dividida em quatro partes principais. Na primeira parte consta, entre outras
coisas, a finalidade da lei e algumas conceituaes. Assim, a finalidade dessa publicao
aquela de estabelecer orientaes para o planejamento e o emprego das Foras Armadas
(FA) em Operaes GLO.
Conforme j exposto, as Foras Armadas (FA) ganharam notoriedade na Segurana
Pblica do pas um pouco antes. Foi em 2001 que ocorreu a regulamentao do emprego das
FA na garantia da lei e da ordem, conforme dispe o Decreto n 3.897/2001. Em relao as
conceituaes que compem a Portaria Normativa, so definidas o que seriam as Operaes
GLO21, o que so as Foras Oponentes22 e o que uma ameaa23. Em resumo, acontece o
seguinte:
19

Ver,
a
esse
respeito:
http://oglobo.globo.com/pais/dilma-corta-metade-verbas-da-seguranca3677464#ixzz2tcyF2Um1 acesso em 17 jan. 2013.
20
Disponvel em:
http://www.defesa.gov.br/arquivos/File/doutrinamilitar/listadepublicacoesEMD/md33_m_10_glo_1_ed2013.pdf
acesso em 18 jan. 2013.
21
uma operao militar conduzida pelas Foras Armadas, de forma episdica, em rea previamente
estabelecida e por tempo limitado, que tem por objetivo a preservao da ordem pblica e da incolumidade das
pessoas e do patrimnio em situaes de esgotamento dos instrumentos para isso previstos no art. 144 da
Constituio ou em outras em que se presuma ser possvel a perturbao da ordem.
22
So pessoas, grupo de pessoas ou organizaes cuja atuao comprometa a preservao da ordem pblica ou a
incolumidade das pessoas e do patrimnio.

Fonte: BRASIL, 2013, p.p. 37/8

O que fica claro, portanto, que a agenda poltica atual de segurana pblica no Brasil
mistura, por um lado, os trs paradigmas expostos anteriormente, uma vez que, apesar dos
avanos para democratizar, em tese, os rgos responsveis pela seara, por outro traz de volta
as FA como gestoras em casos 'especficos' da segurana. Demonstrando, dessa forma,
a ausncia de prioridades, de linha de gesto e de comprometimento com uma rea to
importante do pas.

23

So atos ou tentativas potencialmente capazes de comprometer a preservao da ordem pblica ou a

incolumidade das pessoas e do patrimnio, praticados por Fora Oponente previamente identificadas ou pela
populao em geral.

CONSIDERAES FINAIS

Apesar dos quase 29 anos ininterruptos de perodo democrtico no Brasil, em

contraposio aos 21 anos de exceo, percebe-se que as estruturas poltico-criminais no
conseguem romper completamente com o autoritarismo fortemente intensificado no perodo
militar, principalmente nesta rea de segurana. Esta realidade descortinou-se sobretudo a
partir das manifestaes de junho de 2013 e com a proximidade da copa do mundo a ser
realizada no Brasil, situaes que desencadearam formulaes polticas (provenientes tanto do
Poder Legislativo quanto Executivo) bastante repressivas, de que so exemplo o PLS n
728/2011, que define crimes e infraes administrativas com vistas a incrementar a segurana
da Copa das Confederaes FIFA de 2013 e da Copa do Mundo de Futebol de 2014, alm de
prever o incidente de celeridade processual e medidas cautelares especficas, bem como
disciplinar o direito de greve no perodo; o PLS n 499/2013, que define crimes de terrorismo;
e a Portaria Normativa n 3.461, aprovada pelo Ministrio da Defesa, que dispe sobre um
documento denominado Garantia da Lei e da Ordem.
Apesar disso, avanos democrticos existiram. No campo das reformas penais, o
perodo democrtico foi responsvel por uma maior produo legislativa de limitao do
poder punitivo, como uma preocupao maior em medidas preventivas ao delito (ex.
PRONASCI), medidas alternativas ao processo penal (ex. Lei 9.099/95) e priso cautelar
(ex. Lei 12.403/2011).
Como forma substituta de represso, a preveno24 o que o PRONASCI ensaiou
fazer mostra eficincia no enfrentamento da criminalidade, uma vez que muitos estudos
admitem a falncia do sistema de justia criminal tradicional, apontando como alternativa a
preveno, bem como a juno de todos os entes federados no enfrentamento da violncia e o
amadurecimento do sistema de justia criminal. Os cortes financeiros efetuados pelo governo
da Presidenta Dilma mostram que, apesar dos avanos na rea de segurana pblica para o
enfrentamento efetivo da violncia, a falta da assuno sria de um compromisso estatal que
vise continuidade das polticas de segurana pblica em democracia pode vir a provocar
uma regresso em todos os esforos feitos pelos governos anteriores.
Aliar a polcia e a comunidade , sem dvida, uma das metas que devem ser pensadas
para a diminuio efetiva da criminalidade e da violncia nos espaos urbanos, uma vez que a
populao, em sua maioria, no acredita e no confia na instituio, principalmente se nos
24

CHIES-SANTOS, Mariana Santiago. Segurana Pblica para que(m)? Uma anlise da implementao do
PRONASCI em duas cidades gachas. Dissertao defendida em 2013 no Programa de Ps-graduao em
Cincias Criminais da PUCRS.

referirmos polcia militar, segundo confirma a pesquisa realizada pelo IPEA.

indispensvel, portanto, que o Estado Brasileiro repense estruturalmente a polcia uma das
principais responsveis pela segurana - centrando os esforos em valores democrticos
assegurados na Constituio da Repblica de 198825.
A crtica s tendncias contemporneas de expanso do Direito penal, no sentido da
defesa da consolidao de uma poltica criminal democrtica devem, segundo Rodrigo
Ghiringhelli de Azevedo (2010, p. 204), ser orientadas por duas questes: a primeira refere-se
necessidade de se aumentar o nvel de transparncia do sistema, e a segunda, de que estas
reformas estejam sempre no caminho de consolidar e ampliar a democracia.
Enfim, para Manuel Calvo Garca (2007, p. 73), o caminho estaria em superar os limites
dos mecanismos tradicionais de controle social e ir avanando em direo a formas mais
eficazes de preveno: primria, tentativa de reduzir as taxas de incidncia de um
determinado problema social; secundria, reduzir o nmero de casos existentes de um
determinado problema; e terciria, reduzir os efeitos e as sequelas de determinado problema.
Isto , desenvolver novos instrumentos regulativos de controle, positivo e negativo,
vinculados a uma lgica de interveno preventiva que se articule sobre definies difusas de
situaes de "risco" para a ordem social e a segurana cidad (orientados fiscalizao e ao
controle de atividades relevantes para a segurana).
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25

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