8 - Methodes Et Resultats Du Controle Fiscal PDF

Les mthodes et les rsultats
du contrle fiscal
_____________________ PRESENTATION ____________________

Lapplication de la loi fiscale et la lutte contre la fraude, qui prive
lEtat dau moins 25 Md de recettes par an98, constituent des enjeux
majeurs pour les finances publiques.
Le contrle fiscal est aussi ncessaire pour que lgalit des
citoyens et des entreprises devant la loi soit respecte. Il doit permettre
de recouvrer les droits luds (finalit budgtaire), de sanctionner les
irrgularits intentionnelles (finalit rpressive) et dinciter lensemble
des contribuables au civisme fiscal (finalit dissuasive). La lgislation
fiscale est complexe et, pour atteindre ces objectifs, il faut des mthodes
et une organisation efficaces.
La Cour publie ici les rsultats dune enqute mene dans les
services locaux de la direction gnrale des finances publiques (DGFiP),
qui recouvrent 88 % des recettes fiscales de lEtat et des collectivits
locales. Ses observations visent rpondre aux questions suivantes :
comment sont programms les contrles ? Quels sont les objectifs des
vrificateurs et que vrifient-ils ? Quelles informations et quels outils
utilisent-ils ? Comment sont prises et justifies les dcisions ? Quels sont
les contrles exercs sur les agents des services fiscaux ? Lorganisation
des services est-elle adapte aux enjeux ? Tous les contribuables sont-ils
traits de la mme faon ? Quelles sanctions sont appliques ? Quel est le
rendement financier du contrle fiscal ?
98) Selon lestimation du Conseil des prlvements obligatoires donne dans son
rapport de mars 2007 la Fraude aux prlvements obligatoirs et son contrle qui
repose largement sur une extrapolation des rsultats des contrles fiscaux et tait
considre comme basse par le conseil.
Cour des comptes

Rapport public annuel 2010 fvrier 2010
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
172 COUR DES COMPTES
Les contrles fiscaux prennent deux formes principales, les

contrles sur pices et les contrles fiscaux externes , qui utilisent
des mthodes et suivent des procdures diffrentes.
Les deux principales formes de contrle

Les contrles sur pices sont effectus sur la base des dclarations des
contribuables et de documents que ladministration peut obtenir de tierces
personnes. Ils visent remdier labsence de dclaration, notamment en
relanant les dfaillants, et corriger les erreurs et irrgularits ponctuelles
affectant les dclarations dposes. Les contribuables nen sont informs que si
les services leur demandent une information ou leur notifient un rappel.
Les contrles fiscaux externes, vrifications de comptabilits pour les
entreprises et examens de situation fiscale personnelle pour les particuliers,
sont notifis aux contribuables et suivent des procdures strictement codifies.
Lorsquil sagit dentreprises, les vrificateurs se rendent gnralement sur
place. Lorsquil sagit de particuliers, les entretiens ont plutt lieu dans les
locaux de ladministration. Ils peuvent porter sur lensemble des revenus et du
patrimoine et tous les impts dus.
Les contrles relvent de plusieurs catgories de services.

Le contrle sur pices est effectu par les directions des services
fiscaux (DSF), de comptence dpartementale99, pour les particuliers et la
plupart des entreprises ; pour les 35 000 plus grandes, il relve de la
direction des grandes entreprises, de comptence nationale.
Le contrle externe des entreprises est effectu en fonction de leur
chiffre daffaires, par les directions des services fiscaux pour les petites,
par dix directions de contrle fiscal (DIRCOFI) de comptence
interrgionale pour les moyennes et par une direction des vrifications
nationales et internationales pour les plus grandes. Le contrle externe des
particuliers est partag, selon le montant des revenus du contribuable et la
complexit du dossier, entre les directions des services fiscaux, les
directions de contrle fiscal et une direction nationale des vrifications de
situations fiscales.
99) Il y en a gnralement une par dpartement et elles sont en cours de fusion avec
les trsoreries gnrales dans des directions dpartementales des finances publiques.
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LES MTHODES ET LES RSULTATS DU CONTROLE FISCAL 173
Les enjeux du contrle fiscal

52 000 contrles fiscaux externes ont t raliss en 2008, dont 47 800
vrifications dentreprises (1,4 % des entreprises recenses) et 4 200 examens
de situations fiscales personnelles (0,013 % des mnages). Les contrles sur
pices se comptent en centaines de milliers et sont deux fois plus nombreux sur
limpt sur le revenu que sur limpt sur les socits et la TVA. Ces contrles
ont mobilis 12 400 agents de la DGFiP (sur un total de 127 000).
Les droits rappels et les pnalits appliques se sont levs en 2008
9,6 Md pour le contrle externe et 6,1 Md pour le contrle sur pices, soit
15,7 Md au total ou 4,1 % des impts et taxes prlevs par lEtat et les
collectivits locales. Toutefois, une part trs importante de ces montants nest
pas recouvre (cf. plus loin).
Les directions des services fiscaux, les directions de contrle fiscal

et la direction des grandes entreprises ralisent ensemble la totalit des
contrles sur pices et 96 % des contrles externes. Lenqute de la Cour
a t mene dans treize directions des services fiscaux, quatre directions
de contrle fiscal et la direction des grandes entreprises100. Outre une
analyse systmatique des diffrentes procdures, les rapporteurs ont
examin plusieurs centaines de dossiers de contribuables contrls,
mnages et entreprises, et se sont entretenus avec une centaine dagents.
Les observations de la Cour rsultent la fois de lexamen des dossiers,
des entretiens, de la documentation gnrale sur le contrle fiscal et de la
procdure contradictoire mene avec la DGFiP.
Les contrles relatifs aux oprations internationales, notamment
ceux qui portent sur la dtention non dclare davoirs et revenus
ltranger, relvent pour la plupart des directions comptence nationale
non couvertes par cette enqute. De nombreuses initiatives ont t prises
par le Gouvernement en 2009 dans ce domaine et il est trop tt pour en
mesurer les rsultats ; ce sujet nest en consquence pas trait dans ce
rapport. Les rsultats globaux des directions comptence nationale ont
nanmoins t analyss sur une base statistique et, sauf mention contraire,
les observations suivantes concernent lensemble des contrles fiscaux.
100) Elle na pas port sur les contrles de la direction gnrale des douanes et droits
indirects sur les droits quelle collecte (les droits de douane, les accises sur le tabac,
les alcools et les produits ptroliers ainsi que la TVA extracommunautaire).
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I - Les mthodes et lorganisation
A - Des outils de programmation moderniser

1 - Une exploitation encore insuffisante des dclarations
a) Les contrles sur pices des particuliers
Les dclarations dposes font lobjet dune rapide vrification au

moment de leur saisie, visant mettre en vidence des erreurs manifestes
ou labsence de pices obligatoires. Ce type de contrle est en principe
systmatique pour les demandes de remboursement et dgrvement. Il
peut donner lieu des rectifications amiables. Par ailleurs des relances
sont adresses aux contribuables apparemment dfaillants, comme ceux
qui ne font pas de dclaration aprs en avoir dpos une lanne
prcdente. Les rectifications amiables et la relance des dfaillants
reprsentent 34 % des contrles sur pices des particuliers en 2008.
Pour 18 % dentre eux, les contrles sur pices sont programms
partir du reprage des dclarations montrant une discordance entre le
revenu dclar par le contribuable et celui transmis par lorganisme qui le
lui a vers. Lautomatisation du transfert des donnes par les entits qui
versent les revenus permet de prremplir les dclarations, accrot la
productivit des contrles et dgage des moyens pour une programmation
fonde sur une analyse des risques poss par chaque dclaration.
Une analyse de risque trs sommaire est dabord effectue par les
agents qui saisissent les dclarations dposes par les contribuables.
Lorsquils dtectent une anomalie, ils peuvent cocher une case K dans
le systme informatique permettant ensuite aux agents affects au
contrle sur pices de procder aux investigations ncessaires. Toutefois,
les premiers doivent saisir rapidement les dclarations et nont pas le
temps de les examiner suffisamment. Les seconds reoivent donc de trs
longues listes de dclarations impossibles toutes contrler et qui, en fait,
ne posent souvent aucun problme. Le dveloppement des
tldclarations rduit les saisies et les occasions de cocher cette case K,
mais cette mthode est encore lorigine de 14 % des contrles sur pices
malgr son efficacit limite.
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Ladministration centrale encourage les agents programmer les

contrles sur pices en utilisant des logiciels danalyse des dclarations,
disponibles dans une base de donnes101. La part des contrles sur pices
programms avec ces outils augmente rgulirement mais natteint encore
que 19 % en 2008102. En outre, les agents utilisent moins le logiciel
promu par la DGFiP quune application plus ancienne et moins
performante, mais laquelle ils sont habitus.
b) Les contrles externes
La programmation des contrles fiscaux externes des particuliers a

deux sources principales : les contrles sur pices des personnes
physiques lissue desquels un contrle externe est dcid pour pouvoir
mener des investigations plus approfondies ; les contrles externes
dentreprises qui mettent en vidence des recettes prleves et non
dclares par leurs dirigeants.
La programmation des contrles externes des entreprises repose,
elle, souvent sur des bases de donnes comptables et des logiciels
danalyse des risques. Ces outils sont de plus en plus ncessaires car
linformatisation des comptabilits et le recours des prestataires de
services comptables rendent de plus en plus difficile de dtecter des
anomalies partir des seules informations trouves dans une dclaration.
Ces outils permettent notamment de comparer les ratios
comptables de lentreprise contrle avec ceux des entreprises de la
mme branche en cherchant des anomalies. Ces analyses supposent de
connatre les particularits de chaque secteur, mais les monographies
sectorielles mises la disposition des agents sont souvent insuffisantes ou
anciennes (parfois 15 ans). Elles souffrent aussi des faiblesses gnrales
des outils informatiques de programmation.
Enfin, les services procdent, souvent ds la programmation des
contrles, un pastillage consistant reprer les contribuables
profil pnal et faire suivre le contrle par une cellule spcialise qui
veille la solidit juridique des dossiers. Cette pratique peut tre justifie
par le besoin de rassembler des informations particulires ncessaires aux
poursuites pnales. Elle peut cependant conduire un biais de slection,
ds avant le contrle et sur la base de considrations a priori, des dossiers
transmis au juge pnal. Sil est utile de reprer ces dossiers ds la
101) Application dveloppe dans le cadre du programme Copernic (cf. plus loin).
102) Les 15 % dautres contrles sur pices qui ne relvent pas des procdures
prcdentes rsultent dautres mthodes de programmation, comme lexamen
systmatique des dossiers fort enjeu tous les trois ans (cf. plus loin).
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programmation, il conviendrait que le pastillage sappuie sur des

mthodes robustes favorisant une analyse objective des risques.
c) Les limites des outils informatiques
Du fait de rgles dhabilitation tablies pour respecter la loi

informatique et liberts, les agents ne connaissent souvent que les
donnes relatives aux contribuables de leur dpartement, ce qui est trs
restrictif pour faire des analyses statistiques quand les catgories de
contribuables concernes ont de faibles effectifs. Ces limites
dpartementales peuvent tre leves, mais en utilisant des procdures
quils hsitent appliquer parce quils les trouvent trop lourdes.
Surtout, les bases de donnes utilises, en contrle externe ou sur
pices des particuliers et des entreprises, ont des dfauts communs : tris
sur plusieurs critres103 difficiles ; mises jour tardives ; donnes
enregistres depuis peu de temps104 ; absence de saisie de certains
lments des dclarations (dclaration de revenus fonciers, annexes la
dclaration lISF) ; informations saisies trop synthtiques pour tre
exploites efficacement105.
2 - Lexploitation mal coordonne des informations des tiers
a) Les informations transmises par les autres services publics
Les informations utilises proviennent aussi des autres services

publics. Les brigades de recherche exploitent ainsi les jugements des
tribunaux en y cherchant des indices dactivits non dclares. La
coopration entre administrations est toutefois insuffisante.
La DGFiP et la direction gnrale des douanes et droits indirects
appartiennent au mme ministre et ont chacune une responsabilit
fiscale, partage pour la TVA. Leur collaboration est ancienne mais, en
pratique, peu fructueuse. Moins de 1 % des droits rappels par la DGFiP
rsulte dinformations transmises par les Douanes et la DGFiP ne connat
pas les suites donnes aux informations quelle transmet. Le programme
Copernic de modernisation des systmes dinformation sur les recettes
fiscales ne concerne que la DGFiP (cf. plus loin).
103) Par exemple, le croisement des fichiers des contribuables dclarant des revenus
fonciers et une rduction dimpt particulire et qui ne sont pas imposs.
104) Une base trs utile a t constitue avec les informations contenues dans les
actes transmis par les notaires, mais seuls les actes postrieurs 2004 sont enregistrs.
105) Si le contribuable possde plusieurs biens immobiliers, connatre son seul revenu
foncier net total ne permet pas de faire une analyse suffisamment prcise.
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La collaboration avec les organismes sociaux est plus rcente et le

constat est semblable. Les droits et taxes rappels grce aux informations
transmises par ces organismes reprsentent moins de 0,5 % des droits
rappels par la DGFiP, laquelle ne connat pas les suites donnes aux
renseignements quelle fournit.
Des comits locaux de coordination ont t mis en place dans la
dernire dcennie, mais les responsables locaux des services fiscaux
doutent de leur utilit, notamment parce que les administrations
concernes ont des objectifs et mthodes trop diffrents et parce que le
partage de linformation sur des sujets sensibles leur parat prsenter des
risques de fuites. En consquence, la coopration se fait sur la base de
relations personnelles et revt un caractre alatoire et phmre. Il
faudrait donc inciter plus fortement les services locaux cooprer, par
exemple inclure cette coopration dans les plans pluriannuels de contrle
fiscal.
En 2008, une dlgation nationale la lutte contre la fraude a t
cre, dont le bilan ne peut pas tre encore tabli. En outre, le
dveloppement dactions coordonnes dans le cadre de la lutte contre la
dlinquance dans les quartiers sensibles a t annonc.
b) Les autres sources dinformation
Les services fiscaux disposent galement des informations

demandes des tiers en utilisant leur droit de communication ou
obtenues en utilisant leurs droits denqute ou de visite. Leurs pouvoirs
sont certes encadrs et limits : le droit de visite est soumis au contrle du
juge. Le droit denqute ne concerne que la facturation. Le droit de
communication ne porte que sur des informations ponctuelles et ne peut
pas permettre au service davoir une vision globale des revenus et du
patrimoine dun contribuable, sauf dans le cadre rglement dun contrle
fiscal externe. Il reste que les services fiscaux peuvent obtenir beaucoup
dinformations.
En outre, le dveloppement dinternet leur ouvre un immense
champ dinvestigations, mais les agents des services de recherche font
plus facilement des enqutes de terrain, ce qui est utile pour dtecter des
travaux non dclars, que des recherches approfondies sur internet.
La difficult est surtout de faire le tri dans cette masse
dinformations pour garder celles qui ont un intrt dans la perspective
dun contrle. Pour avoir la capacit danalyse ncessaire ce tri, il
faudrait que les agents des services de recherche aient une qualification
plus leve et plus diversifie, avec une participation suffisante dagents
de catgorie A.
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B - Une efficacit limite des outils et mthodes au

regard de la difficult des contrles
1 - Les limites du contrle sur pices des particuliers
Ce type de contrle consiste dabord rapprocher la dclaration du

contribuable et les informations obtenues de tiers, puis interroger le
contribuable sur les ventuelles discordances. Il conduit aussi demander
des justificatifs pour certains lments de la dclaration (notamment les
dductions de charges, rductions et crdits dimpts).
Si les justificatifs demands sont nombreux pour certaines
oprations comme le versement dune pension alimentaire, ils peuvent
tre insuffisants pour dautres oprations dont lenjeu est plus important,
comme les investissements outre-mer106. En outre, ladministration se
contente souvent dun document dit par un tiers, parfois inconnu, et non
sign, sans chercher vrifier la qualit de cette information.
Dans un des cas examins, un contribuable ayant dduit une
pension alimentaire de 1000 sest vu demander les copies de tous les
relevs bancaires justifiant son paiement ; dans un autre cas, le
contribuable a obtenu une rduction dimpt de 23 000 pour
investissement outre-mer sur la seule foi dune attestation, non signe,
relative au seul montant de linvestissement et manant du grant dune
socit en nom collectif des Antilles sur laquelle le vrificateur na
cherch aucune information.
Depuis plusieurs annes, les contrles sur pices sont effectus
tous les trois ans et renforcs sur les dclarations relatives limpt sur le
revenu et limpt sur la fortune (ISF) des particuliers dont les revenus
dpassent 200 000 ou dont lactif brut dpasse 2 500 000 (dossiers
dits fort enjeu ). Ladministration centrale incite les directions des
services fiscaux pratiquer un contrle corrl de leurs revenus et de
leur patrimoine. Cette dmarche est utile, notamment parce quelle
entrane une coopration des services en charge des impts sur le revenu,
dune part, et sur le patrimoine, dautre part, qui taient jusque l
cloisonns.
Ces contrles corrls se heurtent toutefois des limites dautant
plus notables que leur dveloppement est au cur de la modernisation du
contrle sur pices et quils sont dsormais tendus aux contribuables qui
ne sont pas dits fort enjeu .
106) Cf. chapitre de ce rapport sur le dispositif Girardin et ses enjeux.
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a) Le contrle corrl des revenus et du patrimoine
Les agents doivent remplir des tableaux en y portant les revenus et

dpenses du contribuable sur les trois derniers exercices ainsi que ltat
de son patrimoine la fin de ces exercices, de sorte pouvoir dceler des
anomalies donnant lieu investigations. Cependant, les services ignorent
gnralement lessentiel des dpenses des contribuables et ne tiennent pas
compte de la variation du prix des actifs. Les tableaux ne peuvent donc
pas tre remplis compltement et il est difficile den tirer des conclusions.
Celles qui en sont tires peuvent de plus tre errones. Alors que la
hausse des prix des actifs de 1997 2008 devait conduire les
contribuables relever les valeurs dclares, la mthode suivie a conduit
considrer comme a priori normale une stabilit de ces valeurs
dclares et a priori anormale une hausse (considre comme lindice
de revenus occultes).
Quand ces bilans montrent des incohrences, le contrle sur pices
permet difficilement de les expliquer. En effet, si les agents peuvent se
livrer en interne des analyses globales des revenus et du patrimoine, ils
ne peuvent avoir accs des informations externes permettant de les
complter pour obtenir une vision globale (notamment lensemble des
relevs bancaires)107, sauf notifier un contrle externe et, mme sils en
ouvrent un, leurs pouvoirs restent limits. En effet, selon la jurisprudence,
ladministration ne peut pas demander un contribuable, objet dun tel
contrle, dexpliquer lcart entre ses revenus dclars et les ressources
apparaissant dans ses relevs bancaires si les seconds ne sont pas au
moins deux fois suprieurs aux premiers.
b) Les limites spcifiques au contrle de lISF
Les redressements en contrle sur pices ne peuvent donc porter

que sur des points prcis, par exemple la valeur dun actif dclar lISF.
Or, si on met part les biens cots et ceux pour lesquels le contribuable a
effectu une transaction rcente, la valorisation de ces actifs est dlicate.
Les services disposent de bases de donnes sur les biens
immobiliers mais elles sont limites : exhaustivit et qualit insuffisantes;
accs souvent restreint aux biens situs dans le dpartement de lagent qui
107) Ils peuvent seulement demander aux banques les relevs correspondant des
oprations ponctuelles.
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fait la recherche108. La Cour a dj soulign le manque de fiabilit des

donnes utilises pour asseoir les impts locaux sur la valeur cadastrale
des biens immobiliers109. De plus, il est souvent difficile de trouver des
biens rigoureusement comparables ceux qui font lobjet du contrle.
Les droits rappels au titre de lISF (273 M, soit 6,5 % de son
produit en 2008) rsultent essentiellement de la relance de contribuables
qui ont omis de dposer une dclaration alors que la possession de
certains biens les place manifestement au-dessus du seuil dimposition
cet impt. La forte hausse du prix des actifs de 1997 2007 a accru le
rendement de ces relances mais, une fois la dclaration dpose, le
contrle des valeurs dclares est insuffisant. Les droits rappels au titre
de ce contrle des valeurs se sont limits environ 50 M en 2008.
Les mthodes de valorisation des biens lous partir des revenus
et dun taux de rendement de rfrence pourraient tre davantage utilises
par les vrificateurs, mme si elles sont limites par les difficults
dapplication des taux de rfrence des cas particuliers.
2 - Les difficults du contrle externe des entreprises
Trois domaines de contrle posent des difficults particulires dans

les directions des services fiscaux et les directions de contrle fiscal. Les
mthodes utilises par les directions comptence nationale nont pas t
examines.
a) Le contrle des comptabilits informatises
Dans une note de 2005, la DGFiP crivait que la quasi-totalit

des comptabilits est tenue au moyen de logiciels comptables dont la
souplesse dutilisation cre un risque accru de non-conformit . On
trouve, notamment dans certaines PME, des logiciels permissifs qui
enregistrent correctement les donnes ncessaires la gestion mais, si le
commerant actionne une fonction facultative, en font disparatre une
partie lorsquelles sont transfres vers les modules comptables, tout en
donnant aux comptes produits une apparence normale. Une liste de ces
logiciels a t diffuse dans les services il y a quelques annes, mais elle
na pas t mise jour et les agents ont du mal les dtecter.
108) Pour des raisons tenant la qualit et lexhaustivit des donnes transmises ou
des donnes saisies, aux dfauts des systmes informatiques ou encore des
habilitations limites des agents la consultation de ces donnes.
109) Rapport public annuel de 2009 ; chapitre sur lassiette des impts locaux .
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Les services se sont certes vu attribuer un logiciel assez efficace

pour traiter les donnes informatises des entreprises et reprer les
irrgularits. Cependant, le nombre de licences est limit (souvent une par
dpartement), le nombre dagents forms ce logiciel nest gure plus
lev, alors que cet outil est difficile matriser, et ces agents ny
consacrent quune partie de leur activit.
La procdure lgale de contrle des comptabilits informatises
tant au surplus difficile mettre en uvre, elle est applique dans
seulement 4 % des contrles externes en direction des services fiscaux
(21 % en direction du contrle fiscal).
Malgr les efforts de ladministration centrale, ladaptation du
contrle fiscal linformatisation des entreprises est ainsi trs
insuffisante. La Cour prend acte des mesures annonces par la DGFiP la
suite de son enqute pour corriger cette carence (formation des agents,
achat de licences informatiques, recensement des logiciels permissifs).
b) Les reconstitutions de recettes et de rsultats
Aprs avoir dmontr que la comptabilit dune entreprise nest

pas probante, le vrificateur peut en reconstituer le chiffre daffaires et le
rsultat. Si les informations transmises par des tiers (relevs bancaires)
ne suffisent pas, il doit utiliser des donnes de gestion fragmentaires
internes lentreprise110, alors mme que la comptabilit de celle-ci a t
rejete. Pour tenter de reconstituer le rsultat dune entreprise sur la base
de ces informations, les vrificateurs doivent faire des hypothses parfois
trs fortes sur la valeur de certains paramtres. Dans un des dossiers
examins, le calcul effectu par le vrificateur tait erron111. La
diversification des produits offerts par chaque entreprise rend ce
problme encore plus difficile rsoudre.
Or les supports mthodologiques fournis par ladministration
centrale sont insuffisants et les agents doivent consulter les fiches de
mthode mises en ligne sur le rseau Intranet de la DGFIP par les autres
services territoriaux. Ils sont alors confronts une plthore de
documents dont la qualit nest au surplus pas toujours assure.
110) La jurisprudence empche souvent de prendre des ratios statistiques.

111) Ces reconstitutions de rsultat reviennent rsoudre un problme mathmatique
souvent difficile et les agents ny sont pas toujours bien forms.
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c) Le contrle des oprations internationales
Ces contrles sont surtout effectus par les directions nationales,

mais ils relvent aussi des directions de contrle fiscal et reprsentent, par
exemple, 11 % des contrles externes de celle de linterrgion Nord. Les
directions des services fiscaux sont beaucoup moins concernes.
Les prix des transactions entre socits dun mme groupe
implantes dans diffrents pays peuvent tre fixs de telle sorte quils
contribuent augmenter les bnfices dans les socits soumises une
fiscalit plus favorable et les rduire dans les autres. Les prix de
transfert biaiss constituent le principal moyen doptimisation ou de
fraude fiscale utilis par les groupes internationaux et la mondialisation
de lconomie ne peut quentraner leur dveloppement. Or, leur contrle
suppose de pouvoir dterminer un juste prix , ce qui est en pratique
trs difficile dans la plupart des cas. Les directions de contrle fiscal sont
trs dmunies et noprent en gnral des redressements que dans des cas
trs simples.
La fraude la TVA intracommunautaire reprsente des montants
considrables. Comme lcrit la DGFiP dans une note du 7 mai 2008 sur
ce sujet, la difficult intrinsque dtecter les rseaux, le nombre
finalement modeste des vrifications entreprises et leur faible rendement
en termes de recouvrement de limpt ne peuvent tre ignors (cf. plus
loin sur le recouvrement).
Les initiatives qui ont t prises rcemment, pour renforcer le
contrle des prix de transferts et la coopration internationale dans la lutte
contre les fraudes la TVA, doivent tre accentues.
3 - Des outils et mthodes foisonnants
Les outils et mthodes diffuss par la DGFiP dans les services ne

sadaptent pas assez vite aux besoins des agents et il en rsulte un
foisonnement doutils locaux assurant des fonctions semblables.
La mutualisation des informations et des expriences se fait
souvent au niveau interrgional o des groupes de travail cherchent des
solutions aux mmes problmes. Ladministration centrale a certes fait
rcemment un effort important pour diffuser des botes outils du
contrle sur pices, mais les agents ont parfois du mal les utiliser et il
reste construire une bote outils du contrle fiscal externe. La
modernisation des outils et mthodes doit donc tre acclre. Sur les
questions les plus complexes, comme les prix de transfert, des ples
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dexpertise nationaux devraient tre crs pour assister les services locaux
et traiter les dossiers les plus lourds.
4 - Des systmes informatiques encore non intgrs
La DGFiP dveloppe depuis quelques annes un programme,

intitul Copernic, de refonte de lensemble des systmes dinformation
sur les recettes fiscales112. Si Copernic a permis de premires
amliorations des outils informatiques utiliss pour programmer les
contrles des particuliers, le contrle fiscal est encore assez largement
lcart de ce projet fdrateur.
Les bases de donnes et applications ddies au contrle fiscal sont
multiples, parfois redondantes, non articules entre elles et avec les
systmes utiliss dans le cadre de la gestion, du recouvrement et du
contentieux de limpt. Il faudra attendre la mise en uvre dun projet de
dossier unique de contrle , dont le lancement nest pas encore dcid,
pour que toutes ces informations et applications soient regroupes et pour
que les vrificateurs aient une vision intgre et complte des oprations
de contrle.
C - Une organisation complexe

La DGFiP est engage dans une vaste opration de fusion au
niveau local des directions des services fiscaux et des trsoreries qui aura
notamment pour avantage de rapprocher lassiette et le recouvrement de
limpt. Lorganisation du contrle fiscal na pour le moment t touche
par cette rforme qu travers une meilleure coordination entre les
quipes charges du contrle et du recouvrement des crances qui en sont
issues.
1 - Les dfauts du pilotage du contrle fiscal
Ladministration centrale donne aux services locaux des objectifs

quantifis (nombre de contrles finalit rpressive) et des orientations
qualitatives gnrales, mais ne leur indique pas daxes prioritaires de
programmation des contrles sur des dispositions fiscales ou des secteurs
particuliers. Il serait cependant utile quelle oriente plus prcisment leurs
travaux, par exemple vers le contrle de certains dispositifs drogatoires.
112) Cf. communication de la Cour sur Copernic la commission des finances du

Snat (septembre 2009).
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De tels axes de programmation sont dfinis dans des programmes

interrgionaux pluriannuels tablis par les dlgus interrgionaux du
directeur gnral. Il nexiste cependant aucun lien hirarchique entre
ceux-ci et les directeurs du contrle fiscal qui sont chargs du contrle
externe des contribuables de taille moyenne dans la mme zone
gographique. De plus, ni les dlgus interrgionaux, ni les directeurs du
contrle fiscal nont autorit sur les directeurs dpartementaux des
services fiscaux. Un renforcement du rle des directeurs du contrle
fiscal, notamment pour piloter la recherche et la programmation des
contrles, serait souhaitable.
2 - Une organisation des directions des services fiscaux faire

voluer
Lorganisation des directions des services fiscaux distingue trois

services qui assurent la fois la gestion des impts et le contrle sur
pices : les centres des impts pour ce qui concerne la fiscalit des
revenus des particuliers ; les services dits de fiscalit immobilire
pour ce qui concerne les impts sur le patrimoine ; les services des impts
des entreprises. Le contrle externe est confi des brigades
indpendantes de ces services. Cette organisation pose deux problmes.
Dune part, les tches de gestion sont prioritaires et accaparent les
agents au dtriment du contrle sur pices. Or, celui-ci peut tre mieux
spar de la gestion car il a vocation sappuyer plus souvent sur des
mthodes danalyse des risques et moins sur les anomalies repres par
les agents de gestion. Depuis quelques annes, les agents chargs des
contrles sur pices complexes sur les entreprises sont ainsi affects des
units extrieures aux services des impts des entreprises, mais ce
mouvement est peine amorc pour ce qui concerne les impts des
particuliers.
Dautre part, ces trois services, spcialiss par catgories dimpts,
sont cloisonns. Or, le contrle dun chef dentreprise, par exemple,
suppose pour tre efficace dexaminer simultanment la dclaration
limpt sur les socits de son entreprise, sa dclaration limpt sur le
revenu et sa dclaration ventuelle lISF. Le contrle sur pices dun
dossier fort enjeu suppose une collaboration entre le centre des
impts et le service de fiscalit immobilire.
Linstruction donne aux directions des services fiscaux de faire
tous les trois ans un contrle corrl des revenus et du patrimoine pour
ces dossiers fort enjeu a notamment pour objectif de conduire ces
services travailler ensemble. Cependant, les changes dinformation et
le travail en commun sont en pratique trop limits entre ces services qui
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continuent contrler sparment limpt sur le revenu et les impts sur

le patrimoine. En consquence, les investigations ne vont pas assez loin.
Des initiatives locales sont parfois prises pour y remdier, comme la
cration de brigades affectes au contrle sur pices des dossiers plus
fort enjeu et comptentes pour tous les impts.
Il conviendrait daller jusquau bout de lvolution qui se dessine
ainsi depuis quelque temps sans orientations nationales. Il sagit dabord
de sparer plus compltement les units charges de la gestion et des
contrles sur pices les plus simples, dune part, et des contrles sur
pices complexes, dautre part. Il conviendrait ensuite de regrouper les
units charges de ces derniers, de faon notamment avoir une approche
globale des dossiers fort enjeu.
II - Les rsultats
A - Lingale intensit du contrle fiscal

1 - Une programmation couvrant ingalement le tissu fiscal
Lenqute de terrain mene par la Cour confirme lingale

couverture du tissu fiscal par les contrles externes113. Il est ainsi
manifeste que les agriculteurs sont trs rarement contrls (ils ont chaque
anne une chance sur 666 dtre contrls dans linterrgion Nord). Les
responsables locaux mettent en avant les particularits de la fiscalit
agricole, que peu de vrificateurs matrisent, et le faible rendement de ces
contrles en termes budgtaire et rpressif.
Une tude ralise en Rhne-Alpes-Bourgogne sur les contrles
externes dentreprises non agricoles de 2003 2007 montre un taux de
contrle particulirement faible (infrieur une fois tous les 250 ans sur
le champ de comptence des directions des services fiscaux et une fois
tous les 50 ans sur celui des directions de contrle fiscal) sur les services
juridiques, les services financiers et dassurance, les services sociaux et
de sant. Les responsables locaux mettent en avant la difficult des
contrles sur les services juridiques et financiers, qui ont toutefois un fort
rendement budgtaire quand ils sont mens jusquau bout. Il apparat
aussi, dans dautres interrgions, que le secteur de limmobilier est peu
contrl.
113) Le conseil des prlvements obligatoires lavait soulign sur un plan national
dans son rapport de 2007.
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Plus une entreprise est petite, plus la probabilit dtre contrle

est faible, ce qui traduit une recherche doptimisation des moyens affects
au contrle au regard des enjeux budgtaires mais ce qui aboutit un trs
faible taux de contrle des trs petites entreprises, notamment celles qui
bnficient du rgime micro . A taille comparable, les bnfices non
commerciaux sont moins contrls que les autres revenus professionnels.
Enfin, la couverture gographique est ingale : le taux de contrle
peut varier du simple au double entre les dpartements et du simple au
quadruple entre les centres des impts dun mme dpartement.
2 - Des investigations mal connues et parfois insuffisantes
a) Une traabilit insuffisante
Chaque contribuable, particulier ou entreprise, fait lobjet dun

dossier dans son centre de gestion des impts. On y trouve notamment ses
dclarations, les courriers et les traces des vrifications, mais le contenu
de ces dossiers est en fait trs divers : les dclarations sont souvent
stockes ailleurs ; les lments relatifs aux impts sur le patrimoine sont
conservs dans les services de fiscalit immobilire ; certaines pices sont
gardes par les brigades de vrification ; il arrive que des rapports se
perdent. Beaucoup dinformations figurent dans des dossiers informatiss,
avec des pices scannes, mais ce nest pas systmatique et elles sont
disperses entre plusieurs applications de gestion des contrles fiscaux.
Les investigations des vrificateurs apparaissent dans les courriers
adresss au contribuable quand le contrle a donn lieu au moins une
proposition de rectification provisoire, celle-ci devant tre motive. En
contrle externe, les agents tablissent des rapports de vrification mais
leur contenu sest appauvri et, dans la plupart des cas, seules les
investigations ayant eu des suites sont retraces.
Ladministration centrale demande toutefois depuis 2008 aux
agents chargs des contrles sur pices dtablir des fiches faisant la
synthse de leurs diligences mais elles ne sont pas toujours remplies et
sont souvent trop synthtiques pour permettre dapprcier la qualit des
investigations. Dans certaines directions de contrle fiscal, il est demand
depuis deux ans aux vrificateurs en contrle externe de consigner les
dmarches qui nont pas abouti et les raisons de leur abandon. Mais les
fiches remplies sont de qualit ingale, la fois dans leur conception et
dans leur utilisation pratique, dune direction de contrle fiscal lautre,
et il nexiste rien de tel dans les directions des services fiscaux.
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Linsuffisante traabilit des investigations menes dans le cadre

des contrles fiscaux est un obstacle majeur au contrle interne. La
traabilit du contrle fiscal doit donc tre amliore.
b) Des investigations parfois trop rapides
Sous rserve de leur faible traabilit, les investigations menes

par les vrificateurs sont apparues insuffisantes, au vu des informations
disponibles, dans 7 % des 507 dossiers examins au cours de lenqute
(8 % des contrles sur pices et 5 % des contrles externes). Ce taux
sous-estime sans doute la ralit dans la mesure o il correspond
seulement des insuffisances manifestes.
Par exemple, un agent a contrl un dirigeant qui a vendu pour
4,2 M son entreprise pour partir en retraite. Il a constat que ce
contribuable navait pas dpos de dclaration dISF lanne suivante,
alors que le seuil dimposition est de 0,7 M, et a clos le dossier sans
suite. Peut-tre ce contribuable a-t-il rembours un prt avec cette somme
et ntait-il pas redevable de lISF, mais il aurait fallu le vrifier.
3 - Des impts et dispositions fiscales trs diversement contrls
a) Les petits impts peu contrls
Les droits rappels lissue de contrles externes sur les

entreprises portent pour 85 % sur la TVA, limpt sur les bnfices et la
taxe professionnelle, mais il existe un nombre considrable de petits
impts dont le contrle incombe la DGFiP et dont le produit nest pas
ngligeable (10,6 Md pour la taxe sur les salaires ; 1,2 Md pour la taxe
sur les vhicules de socit).
Si les vrificateurs des services locaux les prennent parfois en
compte au cours des contrles fiscaux externes et effectuent des
redressements faciles, ils tendent dlaisser ces petits impts dont ils
considrent le montant trop faible au regard des investigations mettre en
uvre. Mme en tenant compte des rsultats des directions nationales, les
droits rappels, en pourcentage de leur produit, sont bien plus faibles que
pour les grands impts , voire quasi nuls (taxes sur les salaires, le
chiffre daffaires des exploitants agricoles, les places de cinma).
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b) Un contrle insuffisant des dpenses fiscales
Certaines dispositions fiscales sont beaucoup moins contrles. En

intgrant les rsultats des directions nationales, les droits rappels au titre
des principales dpenses fiscales114 relatives limpt sur les socits115
reprsentent moins de 1,0 % du cot de ces dispositifs, lexception du
crdit dimpt recherche, alors que le total des droits rappels au titre de
limpt sur les socits reprsente 4,6 % de son produit.
Le constat est semblable pour ce qui concerne les contrles
externes des particuliers. Les droits rappels au titre des principales
dpenses fiscales116, en pourcentage de leur cot, sont infrieurs au taux
de rappel global au titre de limpt sur le revenu (1,4 %). Or, par
exemple, les avantages fiscaux en faveur des investissements outre-mer
prsentent dimportants risques dirrgularits117.
Les rsultats des contrles sur pices sont mal connus, faute
doutils de suivi adquats, mais les lments recueillis laissent penser que
ces dficiences du contrle externe ne sont pas compenses par les
contrles sur pices.
Cette faiblesse des contrles sur les dpenses fiscales est fcheuse
dans la mesure o elles sont conomiquement quivalentes des
dpenses budgtaires et devraient donc tre plus strictement contrles.
c) Lintrt limit de certains redressements
Les contrles sont souvent cibls sur le mme type dirrgularits

et quatre motifs reprsentent 27 % des droits rappels sur les entreprises
en 2008 : environ 7 % pour les reconstitutions de chiffre daffaire et de
rsultats ; 6 % pour les provisions injustifies sur titres de participation ;
9 % pour les autres provisions injustifies ; 4 % pour la dduction
anticipe ou le non respect de la date dexigibilit de la TVA.
Les redressements effectus sur la base des trois derniers motifs
nentranent souvent quune imposition plus rapide et un gain de
trsorerie ponctuel pour lEtat. Ils sont toutefois comptabiliss pour leur
valeur brute dans les statistiques du contrle.
114) Dispositions drogatoires au droit commun de limpt.

115) Exonrations, rductions et crdits dimpts au titre de la recherche, des dons, de
lapprentissage, des zones franches et prioritaires etc.
116) Exonrations, rductions et crdits dimpts au titre de lassurance-vie, de
lpargne individuelle facultative, de limmobilier locatif, des investissements outre-
mer etc.
117) Cf. chapitre de ce rapport sur le dispositif Girardin .
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4 - Une rpression cible sur des fraudes faciles sanctionner
La DGFiP classe un contrle parmi ceux qui satisfont son objectif

de rpression des fraudes soit lorsquil a dbouch sur des sanctions
fiscales suprieures 7500 et 30 % des droits rappels, soit lorsquil a
donn lieu une proposition de poursuites correctionnelles. Leur part
dans le total des contrles fiscaux externes est pass de 12 % en 2000
18 % en 2008.
Le conseil des prlvements obligatoires a not que les contrles
des grandes entreprises dbouchent bien moins souvent que ceux des plus
petites sur des sanctions rpondant la dfinition des contrles rpressifs.
Si la fraude intentionnelle prend des formes parfois plus difficiles
dtecter dans les grandes entreprises, elle y est sans doute moins
frquente pour diverses raisons : importance des contrles internes et
audits externes, risques pour leur image en cas de condamnation
Sagissant des particuliers, les examens, qui relvent dune
direction nationale, de la situation fiscale des contribuables dont les
revenus sont les plus levs ou dont la situation est la plus complexe sont
classs dans la catgorie rpressive pour seulement 21 % dentre eux. Or,
les contrles rpressifs reprsentent 38 % de ces examens dans les
directions des services fiscaux et les directions de contrle fiscal qui
traitent les dossiers moins importants et plus simples. Comme les
particuliers contrls par la direction nationale ne fraudent sans doute pas
moins que les autres, les irrgularits apparaissent ingalement
sanctionnes selon les catgories de contribuables.
Les plaintes pour fraude fiscale dposes par ladministration
auprs des juridictions pnales sont passes de 860 en 2000 992 en
2008. Cependant, cette progression rsulte entirement de laugmentation
des plaintes visant des entrepreneurs du btiment (319 en 2008 contre
112 en 2000), qui reprsentent prs du tiers des plaintes en 2008. Une part
trs leve de ces plaintes concerne des maons originaires dun mme
pays mditerranen dont la surreprsentation peut avoir deux causes : ils
mettent en uvre des schmas de fraude simples et, de fait, ils se
dfendent peu.
La part du btiment dans les plaintes rsulte certes en partie de
limportance de lconomie souterraine dans ce secteur, mais la sous-
dclaration est aussi trs forte dans des secteurs comme lagriculture
(4 plaintes en 2008) ou les htels, cafs et restaurants (47).
Cour des comptes

5 - Mieux inciter effectuer les contrles plus difficiles
Les objectifs et indicateurs de performance retenus par la DGFiP

sinscrivent surtout dans des finalits budgtaire et rpressive. Le seul
objectif relevant dune finalit dissuasive est de contrler sur pices
lensemble des particuliers fort enjeu sur trois ans. Il est facile
atteindre dans la mesure o les investigations relles sont parfois limites
et o un dossier peut tre considr comme contrl alors que les
vrifications ne sont pas termines sur certains impts comme lISF. En
outre, le caractre dissuasif de ces contrles nest pas vident car les
contribuables nen connaissent gnralement pas lexistence.
Laccent mis ces dernires annes sur les contrles finalit
budgtaire ou rpressive est all un peu trop loin, au dtriment de la
finalit dissuasive et de lgalit devant limpt. En effet, certains
secteurs dactivit, certaines catgories de contribuables, certains
dispositifs drogatoires et certains impts sont moins contrls que
dautres, parce que cest plus difficile et moins immdiatement rentable
en termes budgtaire ou rpressif. Ce mode de pilotage peut conduire
sanctionner non pas les comportements les plus rprhensibles mais les
plus faciles apprhender. En outre, si le contrle est durablement moins
dissuasif, son rendement budgtaire peut aussi baisser terme.
Il ne sagit pour autant ni daugmenter les effectifs pour tendre la
couverture du contrle, ni de revenir sur les objectifs budgtaires et
rpressifs, mais dinciter davantage les agents traiter les dossiers
difficiles. Les programmes sont en effet souvent tablis en pratique en
considrant que chaque vrificateur doit faire 12 contrles externes par an
sans gure de modulation selon leur difficult. Dans les statistiques,
chaque contrle est compt pour 1 indpendamment de sa lourdeur. Il
nest pas normal quun contrle de prix de transferts demandant plusieurs
mois de travail compte autant, dans lapprciation des performances
collectives ou individuelles, quun contrle portant sur la date
dexigibilit de la TVA qui prend une journe de travail.
A la suite de lenqute de la Cour, la DGFiP a exprim son
intention de suivre les contrles les plus complexes travers un indicateur
de performances spcifique, en cours de finalisation la date laquelle le
prsent rapport a t arrt, et de mieux les prendre en compte dans les
objectifs individuels donns aux agents.
Cour des comptes

6 - Dlocaliser les contrles sur les agents des impts
Les agents des services fiscaux doivent tre exemplaires au regard

de leurs obligations fiscales et, dans un rfr de 2004 au ministre des
finances, la Cour avait not une grande htrognit des modes de
contrle de leurs dclarations. Les 75 000 agents de lancienne direction
gnrale des impts font dsormais lobjet dun contrle sur pices tous
les trois ans, mais ils ne dbouchent quexceptionnellement sur des
redressements ou sur des contrles externes.
Un chantillon de 41 dossiers dagents contrls a t examin
dans le cadre de lenqute de la Cour et des anomalies ont t dtectes
dans 7 dentre eux, notamment des vrifications moins approfondies et
des dcisions plus clmentes que pour dautres contribuables118. Dans un
de ces cas, un cadre suprieur avait choisi lui-mme lagent charg de
vrifier sa dclaration.
Ces contrles sur pices sont toujours effectus par des
vrificateurs en poste dans le mme dpartement que lagent contrl,
parfois dans un service voisin. Les directeurs des directions des services
fiscaux sont ainsi toujours contrls par des agents placs sous leur
autorit. Pour prvenir les risques lis cette trop forte proximit entre
vrificateurs et agents vrifis, la Cour recommande que la DGFiP
dlocalise ces contrles dans un autre dpartement.
B - Des insuffisances dans la justification des dcisions

Les redressements et pnalits doivent tre motivs, sous peine
dtre annuls par les tribunaux. Bien que cette motivation soit parfois
succincte, les avis des commissions consultatives et les jugements des
tribunaux sont favorables ladministration dans la grande majorit des
cas. Ce constat doit toutefois tre interprt avec prcaution car il peut
reflter la prudence des services face des dossiers complexes et un
ciblage des redressements et sanctions sur les cas les plus simples.
Les dcisions de ne pas rectifier une dclaration, de ne pas
sanctionner un manquement ou de revenir sur les redressements et les
sanctions sont en revanche trs mal justifies.
La dcision est insuffisamment justifie dans 8 % des dossiers
examins, (4 % pour les contrles sur pices et 15 % pour les contrles
externes), mais ce taux est beaucoup plus lev lorsque les droits et
pnalits sont remis (33 % en cas de transaction).
118) Les sommes concernes sont modiques.
Cour des comptes

1 - Une majoration pour mauvaise foi mal justifie
La majoration de 40 % pour mauvaise foi, ou manquement

dlibr, marque la frontire entre le redressement derreurs involontaires
et la rpression de la fraude fiscale intentionnelle. Il revient aux
vrificateurs de prouver la mauvaise foi des contribuables. Cest bien
souvent trs difficile et ladministration centrale leur conseille de se
rfrer une jurisprudence pour le moins fluctuante qui ne donne que des
critres trs gnraux (importance et dure de linfraction, connaissance
de lirrgularit commise en raison du statut social du contribuable).
Lenqute de la Cour montre quil ny a pas de doctrine claire.
Dans plusieurs dossiers examins, il est difficile de comprendre pourquoi
cette majoration a t ou non applique et pourquoi, dans certains cas,
elle a t ramene 10 ou 20 % par voie de transaction.
Aucune pnalit na t applique un joueur de football qui a
dpos sa dclaration en omettant les 138 000 verss par son club.
2 - Des remises de droits et pnalits souvent non justifies
Ladministration peut remettre gracieusement les impts directs

rappels si le contribuable est dans limpossibilit de payer par suite de
gne ou dindigence. Cette possibilit a t tendue en pratique aux
entreprises en situation financire difficile. Ladministration centrale
demande aux services une analyse prcise de la situation du contribuable
avant toute remise, mais cette analyse ne se trouve pas toujours dans les
dossiers et elle est particulirement succincte quand elle sy trouve.
La remise gracieuse des pnalits est aussi possible et nest pas
limite aux cas de gne, mais les services nont pas dindications prcises
sur ses conditions dattribution et, en pratique, elle est trs peu motive.
Ladministration a plutt intrt passer une transaction avec le
contribuable sil nest pas dans une situation financire difficile car il doit
alors sengager payer les sommes restant dues selon un calendrier prcis
et renoncer tout recours contentieux.
Les instructions de ladministration centrale sur les conditions dans
lesquelles les transactions sont souhaitables et sur les montants qui
peuvent tre remis sont trs vagues et, dans le tiers des dossiers de
transaction examins au cours de lenqute, les justifications sont
inexistantes ou totalement insuffisantes.
Cour des comptes

Dans un des cas examins, le seul motif avanc pour remettre la

moiti de la majoration de 40 % et la totalit dune amende pour fausses
factures est que le contribuable avait pay les droits rappels. Le
vrificateur a ajout que dautres sanctions auraient pu tre appliques
mais ne lont pas t et quune remise plus importante pouvait donc
difficilement tre envisage.
Il apparat aussi que les montants remis, rapports aux pnalits
initiales, sont trs variables sans raison apparente et que les dcisions
peuvent tre prises sans contrle hirarchique. Dans un cas, le dossier
aurait d tre soumis au ministre, compte tenu de son montant, mais ne
la pas t.
3 - Un contrle interne renforcer
Si les dcisions faisant grief aux contribuables sont motives, cest

rarement le cas de celles qui lui sont favorables et qui risquent donc dtre
prises de faon arbitraire. Il est certes impossible de dfinir a priori toutes
les situations justifiant la remise de droits et pnalits. Il serait encore
plus difficile de dterminer prcisment les critres dapplication de la
majoration pour mauvaise foi, celle-ci devant sapprcier au cas par cas.
Il ne sagit donc pas de multiplier les instructions aux services, qui
ne prendront jamais assez en compte la diversit des situations
individuelles, mais de renforcer le contrle interne. Si ces dcisions nont
pas tre justifies au contribuable, elles doivent nanmoins pouvoir tre
contrles et les agents qui les prennent doivent en rendre compte.
Le renforcement du contrle interne est aussi ncessaire pour
sassurer de la qualit des investigations menes par les vrificateurs et
passe par une meilleure traabilit de ces investigations.
Les agents sont encadrs dans les brigades de vrification par des
suprieurs hirarchiques qui visent beaucoup de pices de procdure.
Toutefois, ce contrle interne de premier niveau ne suffit pas et doit tre
confort par un contrle de deuxime niveau exerc a posteriori par des
inspecteurs qui ne sont pas dans la ligne hirarchique des vrificateurs. Or
celui-ci porte en pratique surtout sur la gestion et le recouvrement de
limpt, et trop peu sur le contrle fiscal (seulement 5 % des contrles de
deuxime niveau ont concern le contrle fiscal en 2008 et il ny en a
quasiment aucun dans les directions de contrle fiscal). En outre, le
contrle interne de premier niveau sur le contrle sur pices est lui-mme
faible.
Cour des comptes

La Cour, qui a dj fait des observations similaires sur la procdure

dtablissement des bases cadastrales119, recommande un renforcement du
contrle interne du contrle fiscal. Elle prend acte de la volont exprime
par le directeur gnral de la DGFiP de suivre cette recommandation.
C - Un rendement budgtaire amliorable

1 - Une faible croissance des rappels et pnalits
Les droits rappels et les pnalits appliques se sont leves

15,6 Md en 2008 contre 15,0 Md en 1998, soit une croissance annuelle
moyenne de 0,5 % en euros courants. Ils reprsentaient 4,1 % des impts
et taxes prlevs par lEtat et les administrations publiques locales en
2008 contre 5,1 % en 1998. Ce constat peut traduire une amlioration du
civisme fiscal, mais aussi une moindre efficience du contrle.
Les rsultats budgtaires du contrle sur pices ont augment alors
que ceux du contrle fiscal externe sont rests peu prs stables sur cette
priode. Le nombre de contrles externes finalit budgtaire120 est rest
peu prs le mme et leur rendement a diminu en euros constants. Il ne
sagit donc pas daccrotre le nombre des contrles budgtaires au
dtriment des contrles dissuasifs ou rpressifs, mais damliorer leur
rendement par une modernisation des mthodes de programmation et de
contrle.
Il importe aussi de noter que ce rendement exprim en termes de
montants des droits rappels et pnalits appliques est trompeur du fait
de taux de recouvrement anormalement faibles.
2 - Un recouvrement de moins de la moiti des crances
Dans une communication de 2007 la commission des finances du

Snat, la Cour a soulign la faiblesse du taux de recouvrement des
crances issues du contrle fiscal. Parmi les facteurs pouvant lexpliquer,
elle notait particulirement le manque de coordination entre les services
chargs du contrle (dans lancienne direction gnrale des impts) et du
recouvrement (dans lancienne direction gnrale de la comptabilit
publique). Depuis lors, la coordination entre ces services a t amliore
avec notamment des changes plus systmatiques dinformations et la
cration de ples communs de recouvrement. La fusion des services des
impts et de la comptabilit publique parachvera ces rapprochements.
119) Rapport public annuel de 2009 ; chapitre sur lassiette des impts locaux .
120) Contrle fiscal externe sur des contribuables dont les recettes et revenus sont
suprieurs certains seuils et qui ne sont pas rpressifs.
Cour des comptes

Les rsultats sont nanmoins dcevants si on considre lindicateur

retenu par la DGFiP qui rapporte les crances recouvres la fin dune
anne N aux droits et pnalits mis en recouvrement en N-2 la suite de
contrles fiscaux externes121.
Les crances de contrle fiscal externe
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Droits et pnalits 9,9 9,9 9,8 9,9 10,5 9,6
mis (Md)
Part recouvre (%) 43,8 47,0 42,9 40,3 44,5 37,9
sur les missions
de lanne n-2
Source : rapports annuels de performance
Ce taux de recouvrement est assez erratique dune anne lautre,
souvent du fait doprations exceptionnelles, et sa chute de 44,5 % en
2007 37,9 % en 2008, alors que la cible retenue par la DGFiP tait de
43 %, sera suivie dune remonte en 2009. Il reste nanmoins que, sur le
moyen terme, aucune amlioration nest perceptible.
Le recouvrement est particulirement mauvais sur les pnalits,
avec un taux de 13 % et mme seulement 2 % sur les pnalits infliges
par la direction nationale des enqutes fiscales aux entreprises participant
des fraudes graves la TVA intracommunautaire (carrousels). La chute
du taux global en 2008 rsulte pour partie dune forte croissance des
pnalits infliges par cette direction en 2006. Au-del du problme
budgtaire, cela remet en cause la finalit rpressive du contrle fiscal, les
sanctions ntant pas appliques. Le contrle perd aussi en consquence
une partie de son caractre dissuasif.
Le recouvrement est le domaine qui connat le plus grand retard au
sein du projet Copernic de refonte des systmes dinformation sur les
recettes fiscales, et il reste dconnect du domaine du contrle fiscal (cf.
plus haut), ce qui contribue expliquer cette situation.
Sur le total des sommes non recouvres, 25 % sont dclares au
passif de procdures collectives. Or, le taux de recouvrement sur les
socits en redressement ou liquidation judiciaires est seulement de 4 %.
Beaucoup dentre elles, souvent associes des fraudes internationales de
grande ampleur sur la TVA, se mettent en situation de cessation de
paiement lors dun contrle, sont liquides sans acquitter leur dette fiscale
et rapparaissent ailleurs sous une autre forme.
121) Les crances issues des contrles sur pices sont mal suivies mais paraissent
mieux recouvres.
Cour des comptes

Les services fiscaux sont dsarms face ces comportements et ne

peuvent dtecter temps ces socits que par hasard. Il conviendrait donc
dtudier la possibilit de diffuser dans ces services des informations
telles que lidentit des personnes condamnes pour fraude fiscale ou
interdites de grer, tout en prenant soin de respecter la loi informatique et
libert et de ne pas stigmatiser les chefs dentreprise qui chouent.
Sur le total des crances non recouvres, 15 % sont la consquence
de remises et 40 % ont t dclares irrcouvrables. Le taux de
recouvrement pourrait tre amlior si les remises taient plus justifies
(cf. supra) et si la procdure de mise en recouvrement tait plus rapide.
3 - Des gains de productivit limits
Le cot du contrle fiscal est estim 1,3 Md, soit 27 % du cot

de gestion des impts et 0,4 % des recettes fiscales. Les droits et pnalits
se montant 15,6 Md et mme en tenant compte dun taux de
recouvrement de lordre de seulement 40 %, le contrle fiscal est
financirement trs rentable pour lEtat.
Il pourrait toutefois ltre encore plus, tout en amliorant la
couverture du tissu fiscal et les fonctions dissuasive et rpressive du
contrle, si les dficiences mises en avant par la Cour taient rduites et si
la productivit tait amliore.
Les brigades de contrle fiscal externe, pour lesquels les donnes
sont plus fiables, ont vu leurs effectifs (4500 agents) baisser de 0,2 % par
an de 2000 2008 en moyenne et le nombre de contrles augmenter de
0,4 %. Les gains de productivit par personne ont donc t limits 0,6 %
par an. La productivit horaire a davantage progress compte tenu de la
rduction de la dure du travail intervenue en 2001 et 2002.
Celle-ci sest toutefois aussi accompagne dune modification de la
rpartition des contrles avec une diminution de 3 % des vrifications
gnrales de comptabilits dentreprises, plus longues et plus difficiles, et
une augmentation de 63 % des vrifications ponctuelles, plus courtes et
plus simples entre 2000 et 2008. Si les contrles taient valoriss en
fonction de leur difficult, les gains de productivit apparatraient en
ralit plus faibles. Le ratio de 12 vrifications par an et par agent est
rest en pratique le mme malgr la rduction du temps de travail, mais
les contrles ont t rorients vers les plus faciles, ce qui a permis de
maintenir le nombre total de vrifications autour de 52 000.
Cour des comptes

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________

Depuis plusieurs annes, la DGFiP assigne surtout des objectifs
de rendement financier et de rpression des fraudes au contrle fiscal. La
priorit donne ces deux objectifs a contribu orienter les contrles
vers les erreurs et fraudes les plus faciles dtecter et sanctionner. Il
en rsulte une couverture plus ingale des diffrentes catgories de
contribuables et de dispositifs fiscaux par le contrle fiscal.
Il convient donc de redonner plus de poids une couverture plus
complte du tissu fiscal et la finalit dissuasive du contrle, tout en
amliorant ses rsultats en termes de rendement budgtaire et de
rpression des fraudes. Ces objectifs peuvent tre atteints simultanment
car, si les volutions techniques et conomiques de la socit rendent le
contrle fiscal plus difficile, les nouvelles technologies peuvent en
amliorer la productivit. Les outils et mthodes des services fiscaux
peuvent lvidence tre encore amliors. Lorganisation des services
est trop complexe et peu propice un pilotage efficace. Elle est mal
adapte au traitement des dossiers complexes.
La Cour souligne que les difficults du contrle fiscal tiennent
aussi la complexit et linstabilit croissantes de la lgislation fiscale,
notamment la multiplication des dispositifs drogatoires.
Son enqute a galement mis en vidence des insuffisances dans le
contrle interne du contrle fiscal. Les investigations des vrificateurs
sont difficiles tracer, mais les informations disponibles dans les
dossiers montrent quelles sont parfois insuffisantes. Les dcisions qui
conduisent rduire les redressements et les pnalits, ou ne pas en
appliquer, ne sont pas systmatiquement justifies.
Des initiatives importantes ont t rcemment annonces par le
Gouvernement pour renforcer le contrle fiscal (coordination entre les
services, lutte contre lutilisation abusive des paradis fiscaux). La Cour
en prend acte et recommande daller plus loin sur la base de ses analyses
et recommandations. La fusion des services des impts et de la
comptabilit publique est loccasion de progresser sur les indicateurs, les
mthodes et lorganisation.
Les principales recommandations de la Cour sont les suivantes :
- acclrer ladaptation des outils et mthodes aux volutions
techniques et conomiques, en matire de programmation, dune part, et
plus particulirement en matire de contrle des comptabilits
informatises, des impts sur le patrimoine et des oprations
internationales, dautre part ;
Cour des comptes

- mieux valoriser la complexit des dossiers et la fonction

dissuasive du contrle fiscal dans la dmarche de performance ;
- mieux couvrir lensemble des contribuables, des impts et des
dispositifs drogatoires tout en amliorant les rsultats du contrle fiscal
en termes de rendement budgtaire et de rpression des fraudes ;
- renforcer le contrle interne, notamment travers une meilleure
traabilit des investigations des vrificateurs et des dcisions favorables
aux contribuables ;
- dlocaliser dans un autre dpartement le contrle des obligations
dclaratives des agents des impts ;
- acclrer lintgration et la modernisation des systmes
dinformation, notamment pour ce qui concerne larticulation entre le
contrle et le recouvrement des impts ;
- mieux individualiser les fonctions de contrle des impts par
rapport aux fonctions de gestion et rapprocher davantage les services de
contrle au sein des directions des services fiscaux pour favoriser une
approche globale et cohrente des impts dus par les contribuables.
Cour des comptes

RPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS,

DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA RFORME DE LETAT
Linsertion sur les mthodes et les rsultats du contrle fiscal ,
destine figurer dans le prochain rapport public annuel de la Cour,
appelle de notre part les remarques suivantes.
Le contrle fiscal sinscrit dans le cadre de la lutte contre les
fraudes aux finances publiques, qui comporte des enjeux conomiques et
budgtaires majeurs, et qui relve aussi de lexigence dquit et de
bonne application de la loi. Le Prsident de la Rpublique et le Premier
Ministre mont confi la responsabilit de cette mission dans la lettre
quils mont adresse le 11 octobre 2007, et jy attache pour ma part une
importance prioritaire.
En termes quantitatifs, le nombre de contrle fiscaux sur place
effectus en 2008 sest lev 52.010 oprations. Dans ce cadre, 47.844
vrifications ont t conduites dans des entreprises de toute taille.
Sagissant des particuliers, 4.166 procdures dexamen de situation
fiscale personnelle ont t menes bien.
Parmi ces oprations, 2.163 contrles ont t assurs par les
directions comptence nationale de la DGFiP, 15.789 par les services
interrgionaux, et 34.058 au niveau dpartemental.
Par ailleurs, les services de la DGFiP ont tabli plus de 1,3
millions de taxation depuis le bureau.
En particulier, 30 % des oprations de contrle sur place ont vis
des comportements frauduleux. Ils reprsentent 2,5 milliards deuros de
droits et 1,86 milliards deuros de pnalits environ.
Ladministration a propos la commission des infractions
fiscales 1.029 dossiers de poursuites correctionnelles, dont 992 ont t
transmis la justice.
Au plan financier, le montant total des rappels issus du contrle
fiscal, incluant les droits et pnalits, a t de 15,6 milliards deuros en
2008.
Les contrles conduits ont permis dasseoir 12,7 milliards deuros
dimpositions ludes.
7,1 milliards deuros de droits ont t rappels dans le cadre des
oprations sur place, dont 2,5 milliards deuros de taxe sur la valeur
ajoute et 2,3 milliards deuros dimpt sur les socits.
Cour des comptes

En termes de moyens, 12.600 agents de la DGFiP sont mobiliss

sur lensemble des aspects de cette mission : recherche, contrle du
bureau, et oprations sur place. En particulier, on compte parmi eux
environ 5.000 vrificateurs rpartis sur tout le territoire, dont la trs
grande majorit est place au sein de 600 brigades de vrification.
Le Gouvernement a pris de nouvelles mesures en matire de
contrle fiscal pour lutter contre les paradis fiscaux. Avec la ministre de
lconomie, de lindustrie et de lemploi, nous avons sign des
conventions ou accords dchanges dinformation avec dix neuf122 Etats
et territoires qui refusaient jusqu prsent cette forme de coopration.
Nous avons prsent en 2008 des dispositions lgislatives pour
renforcer lefficacit du contrle lencontre des fraudes utilisant les
paradis fiscaux, en prolongeant le dlai de prescription. Le collectif de
2009 prvoit un ensemble de mesures destines pnaliser les montages
reposant sur les Etats et territoires non coopratifs, et inciter ces derniers
pratiquer une coopration effective.
Par ailleurs, jai prsent cette anne des mesures permettant de
taxer plus efficacement les revenus issus de trafics illicites. Leur mise en
uvre sera accompagne du dploiement de cinquante agents des impts
ddis au contrle fiscal dans les quartiers sensibles.
Enfin, je conduirai en 2010 la mise en place de la procdure
judiciaire denqute fiscale, adopte par le Parlement dans le dernier
collectif. Elle permettra de disposer lavenir de moyens nouveaux et
efficaces pour lutter contre les fraudes les plus graves.
Cest donc avec la plus grande attention que jai examin le projet
de rapport transmis, qui appelle les observations suivantes.
I. Primtre du rapport
A titre liminaire, compte tenu de la rigueur mthodologique qui
sattache aux travaux de la Cour des Comptes, je vous prcise que le
champ dtude des auditeurs sest limit, comme il avait t annonc, aux
services de la direction gnrale des finances publiques en charge du
contrle fiscal au niveau dpartemental et interrgional. Les
investigations sur pice et sur place, les auditions, le relev
dobservations provisoires, nont port que sur eux.
122) Jersey, Guernesey, Ile de Man, Iles vierges britanniques, Andorre, Gibraltar,
Liechtenstein, Saint-Marin, Iles Caman, Bermudes, Iles turques et caques, Bahamas,
Bahrein, Luxembourg, Suisse, Belgique, Malaisie, Singapour, Hong Kong
Cour des comptes

En revanche, les problmatiques lies aux directions comptence

nationale de contrle fiscal, qui sont lvidence complexes, sont
voques dans votre projet de rapport pour la premire fois et sur la
simple base dun examen des statistiques.
II. Stratgie et mthodes
Sur le fond, le projet de rapport relve de nombreux points positifs
sur des actions en cours au sein de la direction gnrale des finances
publiques.
Les rapporteurs valident la pertinence des principales orientations
stratgiques : le dveloppement de la programmation dinitiative en
matire de contrle sur pices, l'intrt de lapproche corrle des
revenus et du patrimoine pour les particuliers prsentant des enjeux
financiers importants, le renforcement de la vrification des comptabilits
informatises, laccent mis sur les problmatiques internationales.
Ils rappellent galement les efforts faits par ladministration
centrale pour assurer un soutien mthodologique aux services travers
des botes outils. Les travaux en la matire portent dsormais sur le
contrle fiscal externe, avec llaboration dun outil de suivi interactif,
assorti de fiches de mthode actualises et compltes.
Enfin, ils soulignent limportance de la coopration avec les autres
administrations. Afin de progresser sur ce point, que je considre comme
essentiel, jai institu en 2008 la dlgation nationale la lutte contre la
fraude qui est dsormais charge de coordonner lensemble des actions
en la matire. La direction gnrale des finances publiques participe
activement ces travaux de mutualisation et de coordination, tant au
niveau central que sur le terrain dans le cadre des comits locaux.
Par ailleurs, certaines des recommandations du projet de rapport
paraissent particulirement utiles, et seront mises en application au sein
de la DGFiP.
En premier lieu, les rapporteurs prconisent de valoriser la
conduite dinvestigations complexes au sein des services (fiscalit
internationale, comptabilits informatises, reconstitution de recettes). A
cet effet, mes services ont engag la mise au point dun indicateur de
performance, dont les caractristiques sont en cours de finalisation.
De mme, la recommandation de dispenser tous les enquteurs
une formation la recherche sur internet est actuellement en cours de
concrtisation.
Cour des comptes

En revanche, le jugement port par le projet de rapport sur le

contrle sur pices des particuliers, selon lequel lexploitation des
dclarations serait insuffisante, semble injustifi dans le contexte de la
mise en place depuis 2006 de la dclaration pr-remplie. Un grand
nombre de recoupements sont automatiss travers des traitements de
masse. Les rapporteurs soulignent dailleurs la progression des rsultats
budgtaires qui en rsulte.
Le dploiement de lapplication informatique de slection SIRIUS
PART a aussi permis de progresser en matire de programmation du
contrle des particuliers. Au cours de la priode, son utilisation a
progress de 20 % et les droits en rsultant de 71 %.
Enfin, le projet de rapport comporte le constat selon lequel
lefficacit du contrle sur pices des particuliers serait limite cause
dun manque global de tnacit de ladministration dans lapprciation
des justificatifs produits. Cette apprciation nest pas fonde dans sa
gnralit. Au demeurant, dans lexemple illustrant cette critique, les
diligences accomplies par le service ne rpondaient pas aux
prescriptions.
III. Structures et organisation
Sagissant des structures, je partage vos recommandations tendant
repositionner les directions interrgionales de contrle fiscal, compte
tenu de leur caractre spcialis, en tant que chefs de file au niveau
territorial afin de renforcer la professionnalisation et le pilotage de la
mission. Des mesures seront prises en ce sens dans le cadre des
prochains plans interrgionaux de contrle fiscal (PICF).
Ainsi, le projet de rapport recommande de mettre en place au
niveau interrgional des rfrents sur des domaines spcifiques de la
fiscalit permettant de mieux structurer les rseaux dexpertise, et
dvoluer vers la spcialisation dquipes de contrle sur des
problmatiques ou fraudes complexes. Cette piste sera intgre dans les
PICF.
Enfin, la fusion des administrations des impts et de la
comptabilit publique, que je conduis depuis 2008, va permettre de mieux
recouvrer les crances fiscales. A cet effet, des travaux visent
harmoniser au plan juridique les procdures. Par ailleurs, des ples
spcialiss dans le recouvrement offensif sont en cours de mise en place,
avec vocation prendre en charge une partie des dossiers issus des
contrles.
Cour des comptes

En revanche, en ce qui concerne la recommandation portant sur la

spcialisation des quipes charges du contrle sur pices des personnes
physiques, plus quune nouvelle rforme de structure, je privilgie une
dmarche de professionnalisation fonde sur le dveloppement dune
approche globale de la situation du contribuable en promouvant un
contrle corrl du patrimoine et des revenus.
IV. Pilotage
Le contrle fiscal fait lobjet dun dispositif de pilotage visant
dvelopper les actions les plus pertinentes par rapport au contexte :
ladministration centrale dtaille, dans une note dorientation
triennale, les mesures stratgiques prendre dans les domaines
prioritaires (lutte contre la fraude, amlioration des relations
avec le contribuable, progression du contrle informatis,
problmatiques de fiscalit internationale, etc.) ;
la mise en uvre de ces orientations est dcline et suivie par les
dlgus du directeur gnral dans le cadre des plans
interrgionaux de contrle fiscal
chaque direction dpartementale, sur la base du PICF et au vu
du contexte local, conduit son plan annuel, reposant sur
lanalyse du tissu et la dfinition daxes de contrle. Elle
programme les oprations externes en fonction des enjeux
fiscaux.
Dans ce contexte, la proposition de fixer au niveau central des
axes prioritaires de programmation cibls sur des dispositions fiscales ou
des secteurs particuliers, et donc des contribuables identifis, me semble
prsenter des difficults importantes.
Son efficacit nest pas avre. Elle risque en effet de dtourner les
moyens qui pourraient tre consacrs dautres dossiers comportant
potentiellement plus denjeux. Par ailleurs, elle est difficilement
compatible avec la demande, que je partage, dassurer une meilleure
couverture du tissu fiscal.
Enfin, sur le principe, la logique consiste programmer un dossier
au regard de ses enjeux en termes de contrle fiscal. Afficher au niveau
national un ciblage sur certaines catgories de la population risque,
linverse, de susciter un refus de limpt, rebours des efforts engags de
longue date pour dvelopper le civisme fiscal.
En ce qui concerne plus particulirement les dpenses fiscales, la
DGFiP les prend en compte dans le cadre de la programmation, en
valuant au cas par cas les risques et des enjeux fiscaux. Conformment
Cour des comptes

votre recommandation, je souhaite quelle fasse preuve dune particulire

vigilance en la matire.
En revanche, il ne semble pas opportun en la matire de fixer des
axes nationaux visant contrler tous les bnficiaires dune mesure
favorable.
Le projet de rapport comporte le constat que le mode de pilotage
par finalits (dissuasive, budgtaire, rpressive) pourrait conduire
sanctionner non pas les comportements les plus rprhensibles mais les
plus faciles apprhender et que les investigations seraient parfois
trop rapides . Compte tenu de ce biais, il value les gains de
productivit un niveau trs faible.
Cette apprciation me semble inexacte. La part des contrles
comportant des investigations complexes (fiscalit internationale,
comptabilits informatises, reconstitution de recettes), estime partir
dun calcul rtrospectif de lindicateur de complexit, a en effet augment
de 7 points entre 2000 et 2008, priode au cours de laquelle la rduction
du temps de travail a t mise en uvre.
Cela tant, lapplication de suivi du contrle fiscal, ALPAGE, est
centre sur les redressements raliss. Elle ne fait pas compltement
apparatre les investigations, sauf certaines problmatiques spcifiques.
Les informations statistiques releves ne permettent donc pas de tirer des
conclusions fiables et exhaustives.
Enfin, comme lindique le rapport, le nombre de contrles cibls,
plus lgers, a augment entre 2000 et 2008 de 63 %. Cela tant, cette
augmentation ne correspond qu une progression de 3.293 dossiers (soit
de 5.192 8.485) sur lensemble des contrles. De plus, leur part dans le
volume total des oprations a augment de 11 % en 2000 17 % en
2008, donc seulement 6 points. Au demeurant, ce rquilibrage est
parfaitement justifi car il tmoigne dune meilleure efficacit, les
moyens tant adapts aux enjeux en raison du ciblage ralis.
Sagissant de linsuffisance du contrle des taxes annexes123, il
convient de rappeler que des consignes ont t donnes pour quune
opration cible soit engage si des anomalies les concernant ont pu tre
dtectes l'occasion d'un contrle sur pices du dossier. De plus, elles
doivent systmatiquement tre contrles dans le cadre des vrifications
de comptabilit gnrale.
123) Taxes dapprentissage, de dpense de publicit, sur les bureaux, dabattage, en

faveur du centre national de la cinmatographie
Cour des comptes

En outre, quelques rappels aux fortes rpercussions financires sont

oprs par les directions nationales en la matire, avec une forte
dimension dissuasive.
V. Poursuites pour fraude fiscale
Le rapport critique le fait que les poursuites pour fraude fiscale
seraient concentres sur certains secteurs, comme le btiment, et
contribuables peu enclins se dfendre.
Je partage la demande que vous exprimez dune amlioration de la
diversit des secteurs socio-professionnels et des procds viss par les
plaintes pour fraude fiscale. Il sagit dune priorit, prsente aux services
comme telle.
Cependant, la programmation des contrles fiscaux rsulte de
considrations objectives sur les probabilits de fraude dans telle
entreprise, et en aucun cas de labsence de dfense attendue de la part du
contribuable, pas plus que de son origine gographique, comme le projet
de rapport semble lindiquer.
Dans ce contexte, la prsence de ladministration sur le btiment
rsulte de la persistance de fraudes importantes, souvent peu complexes
mais trs efficaces. La dlgation interministrielle la lutte contre le
travail illgal la dailleurs class parmi ses secteurs prioritaires de
contrle. Faute dintervention de la DGFiP et des organismes sociaux,
certains oprateurs pourraient poursuivre leurs activits dans la
mconnaissance totale de lensemble de leurs obligations lgales.
Enfin, sagissant de la technique du pastillage des dossiers
pnaux, sur laquelle le projet de rapport sinterroge, elle est ncessaire
pour sassurer que le service, durant les oprations sur place, runit les
lments matriels et intentionnels du dlit afin de les prsenter au juge.
Elle permet de garantir la qualit des investigations et de la procdure, la
matire rpressive justifiant une exigence toute particulire.
Elle constitue donc un moyen de permettre la rpression de fraudes
plus diverses et plus complexes, ce qui va dans le sens des rapporteurs.
VI. Contrle interne
Les rapporteurs prennent acte des mesures engages, dans la ligne
de leurs recommandations, pour renforcer le contrle interne sous langle
de la traabilit, en particulier dans le cadre des investigations sur place
et loccasion des transactions.
Toutefois, la critique selon laquelle les dcisions dabsence
dapplication des pnalits ou de remise seraient non justifies nest
pas exacte. En effet, sur les dossiers examins par les rapporteurs, les
Cour des comptes

explications utiles ont t apportes, mme si certains prsentaient au plan

formel une traabilit insuffisante.
De mme, le traitement des dossiers fait lobjet dune troite
supervision. En pratique, les quipes de contrle fiscal externe sont
formes de huit dix vrificateurs, de catgorie A, sous la responsabilit
dun chef de brigade, cadre suprieur. Il doit assurer la validation de
toutes les dcisions, en particulier le visa des pices de procdure. Il fait
appel la direction locale en fonction des enjeux financiers ou de la
complexit.
En outre, ces points sont rgulirement audits au niveau des
directions locales concernes ou par la mission nationale daudit.
Par ailleurs, la ralisation dune grille dapplication de la
majoration pour manquement dlibr et lobligation dune justification
systmatique des cas o elle nest pas mise en uvre ne semblent pas
applicables.
Elle est incompatible avec la prsomption de bonne foi qui bnficie
au contribuable ainsi quavec le principe de lapprciation des sanctions
au regard des situations individuelles, tels quils ressortent de la
jurisprudence.
En matire de contrle des obligations dclaratives des agents, la
remarque selon laquelle les agents de ladministration fiscale seraient plus
clments pour leurs collgues, si bien quils ne dbouchent
quexceptionnellement sur des redressements ou sur des contrles
externes , ne correspondent pas la ralit.
Lexamen effectu par les rapporteurs montre que les investigations
sont menes dans des conditions identiques celle des autres
contribuables, avec dans certains cas une apprciation de lopportunit de
poursuivre des procdures pour des sommes modiques. La mmorisation
des dossiers est parfois insuffisante. Les preuves des diligences accomplies
dans chaque espce ont dailleurs t transmises la cour.
Par ailleurs, lorganisation actuelle du contrle offre des garanties.
Dans la majorit des cas, il est effectu par un responsable dun grade
suprieur. Par ailleurs, les personnels des directions nationales et des
DIRCOFI, ainsi que ceux qui habitent dans des agglomrations
importantes, sont contrls par des membres dautres structures que celles
o ils sont affects.
Toutefois, il sagit dun domaine dans lequel je souhaite faire
preuve de la plus grande exigence, compte tenu de la dimension
dexemplarit qui sy attache. Cest pourquoi, dans le contexte de la
nouvelle DGFiP, jai demand que lensemble des options pour assurer un
contrle efficace des dclarations fiscales des agents soient examines.
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Les mthodes et les rsultats

_____________________ PRESENTATION ____________________

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Les contrles fiscaux prennent deux formes principales, les

Les deux principales formes de contrle

Les contrles relvent de plusieurs catgories de services.

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Les enjeux du contrle fiscal

Les directions des services fiscaux, les directions de contrle fiscal

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I - Les mthodes et lorganisation

A - Des outils de programmation moderniser

a) Les contrles sur pices des particuliers

Les dclarations dposes font lobjet dune rapide vrification au

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Ladministration centrale encourage les agents programmer les

b) Les contrles externes

La programmation des contrles fiscaux externes des particuliers a

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programmation, il conviendrait que le pastillage sappuie sur des

c) Les limites des outils informatiques

Du fait de rgles dhabilitation tablies pour respecter la loi

2 - Lexploitation mal coordonne des informations des tiers

a) Les informations transmises par les autres services publics

Les informations utilises proviennent aussi des autres services

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La collaboration avec les organismes sociaux est plus rcente et le

b) Les autres sources dinformation

Les services fiscaux disposent galement des informations

Cour des comptes

B - Une efficacit limite des outils et mthodes au

Ce type de contrle consiste dabord rapprocher la dclaration du

106) Cf. chapitre de ce rapport sur le dispositif Girardin et ses enjeux.

Cour des comptes

a) Le contrle corrl des revenus et du patrimoine

Les agents doivent remplir des tableaux en y portant les revenus et

b) Les limites spcifiques au contrle de lISF

Les redressements en contrle sur pices ne peuvent donc porter

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fait la recherche108. La Cour a dj soulign le manque de fiabilit des

2 - Les difficults du contrle externe des entreprises

Trois domaines de contrle posent des difficults particulires dans

a) Le contrle des comptabilits informatises

Dans une note de 2005, la DGFiP crivait que la quasi-totalit

Cour des comptes

Les services se sont certes vu attribuer un logiciel assez efficace

b) Les reconstitutions de recettes et de rsultats

Aprs avoir dmontr que la comptabilit dune entreprise nest

110) La jurisprudence empche souvent de prendre des ratios statistiques.

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c) Le contrle des oprations internationales

Ces contrles sont surtout effectus par les directions nationales,

3 - Des outils et mthodes foisonnants

Les outils et mthodes diffuss par la DGFiP dans les services ne

Cour des comptes

4 - Des systmes informatiques encore non intgrs

La DGFiP dveloppe depuis quelques annes un programme,

C - Une organisation complexe

1 - Les dfauts du pilotage du contrle fiscal

Ladministration centrale donne aux services locaux des objectifs

112) Cf. communication de la Cour sur Copernic la commission des finances du

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De tels axes de programmation sont dfinis dans des programmes

_ PRESENTATION

__ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS