UNION EUROPENNE - Politique commune des pches

Article crit par Jean BONCOEUR, Jean-Paul TROADEC

Prise de vue

Pour enrayer la dgradation alarmante des ressources halieutiques et diminuer les surcapacits de
pche, la Commission europenne a propos, en mai 2002, de rformer la politique commune des pches.
Les mesures relatives la rduction de la flotte et la suppression des aides publiques l'exploitation
suscitent, dans plusieurs pays de l'Union europenne, une vive motion chez les pcheurs. Les organisations
professionnelles et les responsables politiques, proccups par les consquences de cette rforme sur
l'emploi, en contestent le bien-fond.

ce jour, le dbat public a plus port sur les symptmes notamment le mauvais tat des stocks que
sur les causes mmes de la crise. Pourtant, l'examen de l'origine des dysfonctionnements constats est
capital pour juger de la pertinence des mesures envisages et des chances de succs de cette nouvelle
politique.

I-La crise historique de la pche

Depuis l'adoption en 1982 du nouveau droit de la mer lequel reconnat aux tats riverains des droits
souverains sur les ressources situes dans des zones conomiques exclusives (Z.E.E.) s'tendant jusqu'
200milles de leurs ctes et la mise en uvre de la politique commune des pches (P.C.P.) en 1983, les
pches europennes fournissent une parfaite illustration de la tragdie des communs qui frappe un
nombre croissant d'usages des ressources renouvelables de la plante. La surcapitalisation, la
surexploitation et les conflits caractrisent cette tragdie. En 2001, la Commission europenne (C.E.) a
reconnu l'chec de sa politique sectorielle.

La productivit limite et l'exploitation en commun des ressources sont l'origine de la surpche.

Pendant des sicles, les engorgements locaux ont pu tre contenus par le redploiement des surcapacits
vers de nouveaux stocks et de nouveaux espaces. Cette expansion tait compatible avec le principe de
libert de la pche suivant lequel la pche commerciale s'est dveloppe depuis le Moyen ge. La
conservation de la productivit des stocks tait alors la proccupation majeure de l'amnagement de la
pche. Elle consistait, par le biais de mesures techniques, d'abord prserver les juvniles (slectivit de la
pche), puis conserver une biomasse de reproducteurs suffisante pour assurer la reproduction des stocks.
Applicables tous, ces mesures l'taient par la voie rglementaire.

Mais le dclin des apports en provenance de la mer communautaire partir des annes 1970 et la
stagnation de la production mondiale depuis les annes 1990 tmoignent du tarissement des possibilits de
redploiement et de l'apparition d'un besoin nouveau de rgulation: celui d'ajuster les capacits de capture
la productivit des stocks. Pour juguler la course aux armements, la voie rglementaire traditionnelle se
montre mal adapte. La nature conomique du processus de surpche explique que les mcanismes
conomiques soient plus efficaces. Mais leur mise en uvre suppose un ajustement pralable des
institutions rgissant l'accs aux ressources.

II-Les carences de la P.C.P.

La premire rforme concerne le rgime de proprit des ressources. La Convention des Nations unies
sur le droit de la mer a confr aux tats riverains l'autorit ncessaire pour clarifier ce rgime. Cependant,
si la grande majorit d'entre eux ont rvis leurs dispositions applicables aux flottilles trangres, ceux qui
ont institu des lgislations adaptes pour leurs propres flottilles restent une minorit.
 L'U.E., notamment, tarde clarifier le statut juridique des ressources. En janvier 1983, l'initiative de la
France, les tats membres dcidrent de communautariser les ressources halieutiques de leurs Z.E.E.
respectives (avec un rgime drogatoire transitoire pour les ressources situes dans la mer territoriale, qui
s'tend jusqu' 12milles des ctes) et, sous couvert de la P.C.P., d'en confier la gestion la C.E. Si cette
dcision tait de nature faciliter l'amnagement des stocks partags (nombreux au large de l'Europe
occidentale du fait de l'extension des mers bordires) et l'harmonisation des politiques nationales, le
transfert de comptences ne s'est pas accompagn de l'ajustement ncessaire du statut juridique des
ressources leur nouvel tat de raret.

L'chec de la P.C.P. est largement imputable aux lacunes et contradictions qui demeurent dans la
dfinition des droits et des obligations des pcheurs, et dans le partage des responsabilits d'amnagement
entre les diffrents niveaux de la structure politico-administrative: contradiction entre le caractre centralis
de la P.C.P. et la comptence exclusive des tats membres en matire d'application des dcisions
communautaires, comme entre le principe de stabilit relative qui gle les parts nationales des captures
autorises sur les stocks communautaires et le principe communautaire de libre circulation des personnes,
des biens et des services. Aussi, l'amnagement des pches est-il rest fond sur des considrations
essentiellement biologiques et des dcisions prises l'chelon communautaire. Les plafonds de capture
arrts par le Conseil des ministres europen dpassent rgulirement les recommandations des biologistes
et les mesures de slectivit sont frquemment repousses au motif que les pcheurs n'en supporteraient
pas le cot immdiat. Cette centralisation de l'amnagement se traduit par un dficit de concertation avec
les pcheurs qui affecte la lgitimit des dcisions et contribue l'application laxiste des mesures.

Ces checs conduisirent la C.E. opter, la fin des annes 1980, pour un rationnement administratif de
la puissance motrice des flottes communautaires, instrument de rgulation justement dnonc par les
pcheurs pour le caractre simpliste de son inspiration et les effets pervers qu'il engendre: rpartition
arbitraire des destructions de bateaux et maintien en activit de navires techniquement dpasss et
dangereux pour la scurit.

Pour rguler effectivement l'accs, deux approches sont possibles: les mesures de taxation des
capacits de pche ou des captures, et les mthodes fondes sur des droits individuels d'accs qui, s'ils sont
ngociables sur un march l'instar des fameux quotas individuels transfrables (Q.I.T.) dvelopps
dans certains pays, acquirent une valeur patrimoniale. Alors que les premires mesures relvent du
principe pollueur-payeur assez largement accept aujourd'hui en matire de gestion environnementale
(avec des exceptions notables, dans l'agriculture franaise notamment), les secondes s'inspirent de la mme
philosophie que les droits polluer.

S'agissant du premier outil, le rgime qui prvaut dans la plupart des pays de l'U.E. consiste, non pas
taxer, mais subventionner l'effort de pche. L'valuation du montant de ces aides souffre de l'opacit et du
manque d'harmonisation mthodologique qui affectent la collecte et le traitement des donnes. Compte tenu
de l'importance de ces soutiens par rapport au prix de premire mise en march des produits et du mauvais
tat des ressources, il n'est cependant pas douteux que les aides contribuent fortement la surcapitalisation
et l'puisement des stocks. Lorsque les aides publiques sont attribues des armements oprant sur des
stocks dj surexploits, elles rduisent encore leur productivit. Ainsi, les subventions octroyes dans les
annes 1980 pour la modernisation des flottilles ont contribu la crise qui a frapp la pche franaise au
dbut des annes 1990. Prenant conscience du danger, la C.E. a alors entrepris d'aider les sorties de flotte,
aboutissant au paradoxe de subventionner la fois les sorties et les entres de flotte. Par un processus
similaire, les compensations financires verses aux gouvernements de pays en dveloppement en change
d'un accord sur le transfert de surcapacits hors des eaux communautaires contribuent dgrader des
ressources vitales pour les conomies de ces pays et causent des prjudices graves aux pcheurs locaux.

S'agissant du second outil, la France, contrairement d'autres pays y compris europens, a fait de la
non-patrimonialit et de la non-transfrabilit des droits de pche un principe lgal. En pratique, toutefois,
les autorisations d'exploitation de navires que les pcheurs doivent obtenir de l'administration pour exercer
leur activit ont transform les bateaux en supports occultes de la transfrabilit des droits de pche,
solution qui n'est satisfaisante ni en termes d'efficacit, ni en termes d'quit.

III-Les propositions de rforme de la P.C.P.

 Les principales mesures prconises par la C.E. en 2002 pour rduire la surcapitalisation et la surpche
portent sur une nouvelle rduction administrative de la flotte, la suppression des aides l'effort de pche
(qu'il faut distinguer du soutien la formation professionnelle, la slectivit de la pche, la scurit en
mer et la qualit des produits) et la mise en place de structures consultatives rgionales.

L'assainissement initial du secteur se traduira par des pertes d'emplois estimes 28000 pour
l'ensemble de l'U.E. Il implique des mesures d'accompagnement la hauteur de la rduction des emplois.
Compte tenu du faible poids de la pche dans les conomies nationales (elle contribue pour 0,1p. 100
environ au produit intrieur brut franais et emploie en France 15000marins en quivalent temps plein), le
cot de cet assainissement pour le contribuable ne devrait cependant pas tre un obstacle majeur.

La suppression des subventions l'effort de pche rduira sensiblement et durablement la

surcapitalisation et la surpche, sans abaisser pour autant, une fois la phase de transition passe, le revenu
moyen du travail et la comptitivit des armements. Ces mesures, cependant, ne s'attaquent pas la racine
des dsquilibres. Des rgles du jeu et des mcanismes propres rguler l'accs de faon souple et
performante restent concevoir et mettre en uvre. Sans une telle rforme, en effet, des surcapacits
rapparatront, qui devront tre priodiquement ponges au prix de dsarrois rpts chez les pcheurs et
d'un recours rcurrent aux finances publiques.

Si la C.E. prvoit bien la mise en place d'organes consultatifs dcentraliss, elle ne va pas jusqu'
envisager de leur confier les responsabilits d'amnagement qui s'attachent la proprit des ressources.
L'efficacit de la rgulation de l'accs continuera de ptir de la dichotomie qui existe entre l'adoption et
l'application des mesures. tant donn la structure spatiale des ressources, les dcoupages politiques, la
diversit et les spcificits des usages (aquaculture, rejet des rsidus des activits humaines, activits
rcratives...), une solution raisonnable consisterait adopter des dispositions diffrentes pour la pche
ctire et la pche hauturire, mais uniformes pour l'ensemble des pays de l'U.E. La pche hauturire
pourrait tre gre par des instances publiques rgionales autorises recourir, en conformit avec les
principes fondateurs de l'U.E., des mcanismes marchands pour l'attribution des droits de pche. La
gestion de la bande ctire reposerait quant elle sur des instances publiques locales, s'appuyant sur
d'autres mcanismes qui reconnaissent les privilges historiques d'accs aux stocks littoraux de la petite
pche locale et intgreraient la diversit des usages.

C'est donc pour leur incompltude que les propositions de la C.E. sont critiquables. Si le problme de la
rgulation de l'accs est clair, l'laboration de solutions fonctionnelles est plus complique. Les particularits
cologiques, techniques, sociales et culturelles des pcheries et des usages concurrents des ressources
renouvelables de la mer excluent les solutions toutes faites. Comme les diffrentes parties concernes ne
sont pas susceptibles d'tre galement affectes, la rforme des institutions a aussi une dimension
irrductiblement politique.

Manifestation de pcheurs, France, juillet 2007

Manifestation de pcheurs La Turballe (Loire-Atlantique), en juillet 2007, pour protester contre

la menace de reconduction de l'interdiction de la pche l'anchois, cette interdiction tant
recommande par les experts de la Commission europenne compte tenu du mauvais tat des
ressources.(F. Perry/ AFP/ Getty)

Le redressement spectaculaire de la pche aprs les deux guerres mondiales, au cours desquelles les
stocks se sont reconstitus conscutivement la destruction massive des flottilles, montre que cette activit
peut redevenir y compris dans les pays riches une activit cologiquement et conomiquement viable.
Mais elle doit disposer pour cela des instruments indispensables une rgulation effective de l'accs. C'est
donc sur cette question, et sur les tapes et le rythme de la transition, que les rflexions devraient se
focaliser.

Jean BONCOEUR,

Jean-Paul TROADEC

Bibliographie
 COMMISSION EUROPENNE, Livre vert: l'avenir de la politique commune des pches, C.E., Luxembourg, 2001; Communication de la
Commission relative la rforme de la politique commune de la pche, COM (2002) 181, C.E., Bruxelles, 2002

MINISTRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PCHE, Les Concours publics aux pches maritimes et aux cultures marines 1994-1999, Paris,
2000

O.C.D.E., Transition to Responsible Fisheries. Economic and Policy Implications, Paris, 2000.