Peut-on moderniser le logement social

en France ?

Par Jean-Yves Gurin

Publi le 17/12/2017 17h39
INFOGRAPHIES - Le monde du logement social, dans lequel l'tat investit des
sommes normes, souffre de beaucoup de rigidits. Le gouvernement mne une
rforme difficile.
Le bras de fer entre le gouvernement et les bailleurs sociaux au sujet de la baisse des
APL qui s'est tendu sur les quatre derniers mois aura eu un mrite: braquer les projecteurs
sur un secteur mconnu alors qu'il pse trs lourd, le monde HLM. Aujourd'hui, ce sont
4,8 millions de mnages qui habitent dans ces logements loyer modr. Soit une famille sur
six en France. Et peine moins d'un locataire sur deux. Un mode d'habitat qui se dveloppe:
selon les derniers chiffres disponibles, les logements sociaux reprsentent 17 % des rsidences
principales en France, contre 11,3 % en 1973. Personne au demeurant ne conteste l'utilit des
HLM, qui permettent de loger les plus modestes en pratiquant des loyers en dessous des prix
du march. Selon un sondage ralis par l'institut Louis Harris en novembre, neuf Franais sur
dix considrent que ce secteur est indispensable.
En revanche, son efficacit fait dbat. Surtout au regard des normes sommes englouties par
l'tat pour le financer: de 17 18 milliards d'euros par an, avec prs 8 milliards d'APL et de 9
10 milliards d'aides aux organismes HLM. Trs inquitant, d'autant plus que ces dpenses
budgtaires augmentent chaque anne. Emmanuel Macron rappelle souvent que, malgr cet
effort colossal de la nation, il y a 4 millions de mal logs en France. Le secrtaire d'tat la
Cohsion des territoires, Julien Denormandie, dnonce un systme vieux de quarante ans
qui vit sous perfusion. Le systme est compltement sclros, renchrit Franois Pupponi,
dput PS du Val-d'Oise, qui prsidait l'Anru (Agence nationale de rnovation urbaine)
jusqu'en septembre. Un constat svre mais partag par les Franais: seulement 40 % d'entre
eux estiment que le secteur HLM fonctionne bien, uniquement 32 % pensent qu'il est bien
gr. Et une crasante majorit (78 %) appelle de ses vux une rforme du secteur.
Des pesanteurs issues de l'histoire
Si ce secteur manque d'efficacit, c'est qu'il est englu dans des pesanteurs issues de sa longue
histoire. Le premier texte (la loi Siegfried) qui s'est intress au logement social date de
1894, explique Jean-Marc Stb, professeur l'universit de Lorraine et auteur d'un Que
sais-je? sur le logement social. On parlait alors d'habitation bon march. Ds cette
poque, deux types d'acteurs ont investi le champ des HLM. Les organismes crs par des
patrons sociaux soucieux de loger leur personnel. Et ceux lancs par des maires qui se
donnent la mission de loger les plus dmunis dans leur commune.
Prs de cent vingt-cinq ans plus tard, ces deux chapelles existent encore. La premire est
reprsente par les ESH (entreprises sociales pour l'habitat), qui comprennent les plus gros
acteurs du logement social (3F, SNI) et fonctionnent peu prs comme des entreprises avec
des mthodes de gestion modernes. Elles possdent 2,1 millions de logements.
La seconde catgorie est incarne par les OPH (offices publics de l'habitat) qui dpendent
d'une collectivit locale (municipalit, dpartement). Leur professionnalisme varie
beaucoup d'un organisme l'autre. Or ils psent trs lourd, avec 2,4 millions de logements.
Au fil du temps, trois autres acteurs sont entrs dans le monde HLM et grent aujourd'hui
quelques centaines de milliers de logements sociaux: les coopratives, les Sacicap, issues de
l'ex-Crdit immobilier de France, et les unions rgionales HLM.
Cinq familles d'organismes HLM, plus de 700 bailleurs sociaux, dont certains interviennent
sur toute la France, d'autres uniquement dans une commune; dont certains construisent
beaucoup, d'autres pas cet univers est foisonnant, illisible. Et, comme il n'a pas volu au
rythme de la socit, les usagers en subissent les consquences. Vingt-deux bailleurs sociaux
interviennent dans l'agglomration d'vry, souligne Jacques Mzard, ministre de la Cohsion
des territoires. Ce n'est pas un facteur d'efficacit. Tous ces points ont maintes fois t
points dans des rapports, explique-t-on Matignon. Nous, nous avons dcid d'entamer une
rforme structurelle du secteur.
Le pari d'une meilleure efficacit
Le pari du gouvernement est simple: il pense qu'il est possible de baisser les subventions au
secteur en amliorant le service rendu aux usagers. Cela passe, selon lui par une
rationalisation du monde HLM. Avec un menu copieux: des fusions, une prquation entre les
organismes riches et les pauvres, une gestion moins coteuse des logements, l'acclration de
la vente de logements sociaux Plus prcisment, le gouvernement va rduire les APL dans
le parc social de 800 millions d'euros ds 2018. Une mesure reconduite en 2019. Et amplifie
en 2020, o la ponction sur les APL sera de 1,5 milliard.
Un vrai dfi. Si le monde HLM peroit 21 milliards de loyers par an, sa capacit
d'autofinancement, qui lui permet de construire de nouveaux HLM, n'est que de 2,2 milliards
d'euros. La construction de logements va plonger et plus de cent organismes seront en
cessation de paiement ds l'anne prochaine, estime Stphane Peu, vice-prsident de la
Fdration des OPH.
Pour viter cette chute, le gouvernement mne deux actions. D'abord, il compte compenser ce
recul des APL par des subventions hauteur de 700 millions en 2018. Surtout, il va obliger
les organismes se regrouper ou fusionner. La future loi logement prsente en mars doit
fixer un seuil de nombre de HLM grs en dessous duquel les bailleurs sociaux ne pourront
pas rester indpendants. Ce seuil pourrait se situer entre 15.000 et 30.000 logements.
Ces regroupements devraient permettre d'avoir une gestion plus conome de ce patrimoine.
Des organismes ont des dpenses d'entretien de 1900 euros par logement quand d'autres sont
700 euros, souligne-t-on Matignon. Il y a des marges de progression. Ces
regroupements pourraient permettre d'conomiser de 600 700 millions d'euros par an,
estime un expert du secteur.
Autre piste pour renflouer les caisses des bailleurs sociaux, booster la vente des HLM.
Aujourd'hui, il s'en vend 8000 par an. L'excutif souhaiterait monter 20.000 cessions par an
d'ici 2020. De quoi encaisser 2 milliards d'euros au lieu de 800 millions. Ce pari est loin
d'tre gagn car les bailleurs sociaux n'aiment pas cder du patrimoine. Dans le monde
HLM, plus on est gros, plus on est fort, souligne Franois Pupponi. Vendre n'est donc pas
dans leur logique.
De plus, les maires, qui ont l'obligation d'avoir 25 % de HLM dans leur ville, ronchonnent
car les logements vendus sortent trs vite du parc des HLM. Pour faire passer la pilule, le
gouvernement va considrer ces logements comme des HLM pendant encore dix ans, contre
cinq aujourd'hui.
Mieux attribuer les logements sociaux

Si les organismes HLM crient au loup quand on ampute leur capacit d'autofinancement, c'est
qu'on leur demande de construire toujours plus. Mais les pouvoirs publics gagneraient
dvelopper la rotation dans le parc social. Une amlioration d'un point du taux de mobilit
(9,7 % en 2015) reprsenterait l'quivalent de 47.000 logements supplmentaires, crivent
les magistrats de la Cour des comptes dans le rapport Le logement social face au dfi de
l'accs des publics modestes et dfavoriss de fvrier 2017.
Cette solution prsente l'avantage d'tre moins onreuse que la construction de logements
sociaux. Mais elle se heurte aussi l'inertie des bailleurs sociaux. Ils ont par exemple tran
des pieds pour mettre en application l'expulsion institue par la loi Molle de mars 2009 des
locataires dont les ressources dpassent deux fois les plafonds HLM.
Selon la Cour des comptes, seulement 15.000 20.000 notifications allant en ce sens ont t
envoyes. Les bailleurs sociaux ne font pas de zle ce sujet car cette rotation conduit
faire entrer dans le parc des pauvres la place de mnages plus aiss qui n'ont pas de
problmes pour rgler leur loyer, explique Jean-Claude Driant, professeur l'cole
d'urbanisme de Paris. Pour amliorer la situation, l'excutif va demander aux bailleurs sociaux
de rexaminer tous les six ans la situation de leurs locataires. Mais, pour l'instant, il ne s'est
pas donn les moyens d'obliger les organismes acclrer la rotation dans le parc social.
En revanche, il va avancer sur autre sujet sensible alors qu'il y a 1,9 million de personnes qui
demandent une HLM: les attributions de logements sociaux. 25 % des Franais seulement les
jugent quitables. Pour remdier cette opacit, un systme de points attribus en fonction de
la situation des demandeurs (revenus, taille de la famille) permettra d'valuer de faon plus
objective tous les dossiers.
Btir au bon endroit, fixer les bons loyers

Le dernier chantier n'est pas le moindre. Il consiste mieux faire concider l'offre de HLM et
la demande. Aujourd'hui, l'offre en zone tendue est insuffisante. Mme si on construit plus
aujourd'hui prs des grandes villes, le rquilibrage sera long. On ne peut pas tout arrter du
jour au lendemain en zone dtendue, sinon on coule les entreprises de BTP locales, souligne
Benot Apparu, ministre du Logement lors du quinquennat Sarkozy. Or c'est bien dans les
grandes villes que les besoins sont le plus prgnants: selon la Cour des comptes, tre locataire
d'une HLM en rgion parisienne reprsente une conomie moyenne de loyer de 394 euros
mensuels alors qu'en zone rurale l'avantage est limit 147 euros.
Deuxime absurdit, alors que la majorit des demandes concerne des studios ou des deux-
pices, on a privilgi les grands appartements. Les lus de droite ont le fantasme de la
famille nombreuse catholique, ceux de gauche de la famille nombreuse ouvrire, rsume un
expert. Dernier point noir: en HLM, les loyers ne dpendent pas des revenus des locataires
mais de la date de construction du logement.
Dans les immeubles des annes 1960 ou 1970, une poque o l'tat accordait beaucoup de
subventions, les loyers sont faibles alors qu'ils sont beaucoup plus levs dans les HLM
rcents o les subventions ont chut, affirme un expert. Le gouvernement veut aussi
s'attaquer au problme. Il envisage que les loyers soient fixs en tenant compte des capacits
financires des locataires. Une rvolution copernicienne faire parmi tant d'autres pour que le
secteur HLM rende enfin un service la hauteur des normes investissements qui lui sont
consacrs.