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GOUVERNER LA FRANCE DEPUIS 1946 : ETAT, GOUVERNEMENT,

ADMINISTRATION ET OPINION PUBLIQUE

En France, l’Etat occupe une place très particulière : il est souvent décrié -
notamment à travers ses fonctionnaires et particulièrement les enseignants - mais en
même temps on attend presque tout de lui. Cela tient, sans doute, au caractère très
centralisateur que l’Etat a adopté dès le Moyen Age et qu’il a conservé, par-delà la chute
de l’Ancien Régime, sous les différentes républiques qui se sont succédées, au moins
jusqu’aux années 80 du XXe siècle. La plus longue d’entre elles, la IIIe (1870-1946) vous
a été présentée en première et vous savez donc qu’elle a sombré parce qu’une partie de
sa classe politique s’est déshonorée en soutenant une politique de collaboration avec le
IIIe Reich, politique qui a été mise en œuvre par une administration qui s’est discréditée.
Dès lors, au sortir de la guerre, il fallait reconstruire. Quel modèle de gouvernement a-
t-on alors choisi ? Comment l’affirmation de l’opinion publique et l’accélération de
la mondialisation le remettent-elles partiellement en cause au mitan des années
80? Comment l’Etat répond-il à ces remises en cause ? Ce sont les questions que
nous allons tour à tour aborder dans ce chapitre.

I. UN ETAT-NATION, REPUBLICAIN ET DEMOCRATIQUE :


Avant d’examiner avec vous comment l’Etat en France est un héritage et combien
cet héritage a influé sur les instances de gouvernement de la République depuis 1946, je
voudrais vous faire prendre conscience que l’Etat remplit quatre types de fonctions qui
ont, elles aussi, une histoire. Ces quatre fonctions de l’Etat ont été bien mises en
évidence par un historien contemporanéiste spécialiste de cette question, Pierre
Rosanvallon. Dans ses divers livres il distingue :

- l’« État gendarme » qui assure les fonctions régaliennes afin de maintenir
l’ordre politique et social : justice, police, défense.
- L’État comme instituteur de social : il doit renforcer la cohésion d’une
société d’individus en développant des règles juridiques, économiques, bref
fabriquer du Français.
- L’État comme « réducteur d’incertitudes », par exemple en créant une
sécurité sociale en 1945. C’est, si vous voulez, l’État Providence, mais pas
seulement.
- L’État régulateur, avec la planification et les nationalisations par exemple.
S’il ne m’est pas possible de revenir sur l’histoire de chacune de ces fonctions, par
contre, il me paraît indispensable de vous montrer que notre Etat-Nation est un héritage
de l’Histoire.

1. L’Etat-Nation français est un héritage de l’histoire :

La configuration Etat-Nation que l’on observe le plus souvent dans le monde


actuel ne s’est pas partout obtenue de la même manière – souvent la Nation préexiste à
l’Etat comme dans le cas palestinien - et dans ce domaine l’histoire française présente
une spécificité dans la mesure où l’Etat préexiste à la Nation et d’une certaine manière la
façonne. C’est visible dès le XIIIe siècle lorsque Philippe Auguste fait de Paris la capitale
du royaume de France et s’intitule Rex Franciae et non plus Rex Francorum, met en place
un système de représentants locaux du roi dans les localités principales du domaine
royal, crée un système d’archives fixes de la royauté à Paris et surtout obtient la
reconnaissance de la souveraineté de la France par la bulle d’Innocent III Per
venerabilem1 dont les juristes de la monarchie tireront l’adage « le roi de France est
empereur en son royaume ». C’est autour de cet Etat royal que se cristallise le sentiment
national au cours de la Guerre de Cent Ans dont sort un Etat-Nation de plus en plus
centralisateur sous la monarchie des Bourbons (rôle de Louis XIV et de son principal
ministre Colbert). La Révolution jacobine, désireuse d’un Etat fort et centralisé ne fait
que renforcer cette tendance tandis que Bonaparte durant le Consulat (1799-1804) et
l’Empire (1804-1815) dote la France d’institutions qui existent toujours (le Conseil
d’Etat, les préfets). Malgré cette continuité, une chose a pourtant fondamentalement
changé sous la Révolution, la souveraineté ne s’incarne plus dans la figure du Roi mais
dans celle du Peuple ou de la Nation. A ces caractéristiques la IIe République ajoute le
suffrage universel masculin en 1848 avant que, sous la IIIe République, l’Etat n’enracine

1 Très exactement, la bulle mentionnée déclare que « le roi de France ne reconnaît personne qui lui soit supérieur au
temporel »
le sentiment républicain en transformant des paysans en Français comme vous l’avez vu
en première. Au terme de ce parcours, la France est à la fois une République et une
démocratie, deux concepts que nous avons le tort, au quotidien, de fusionner alors qu’ils
sont distincts.

Au lendemain de la Seconde guerre mondiale qui marque le début de votre


programme, la République hésite sur la forme à donner à son gouvernement, à ses
institutions mais pas sur la République elle-même à laquelle les Français ont montré
leur attachement par un referendum organisé par le général de Gaulle (octobre 1945).

2. La République hésite entre régime parlementaire et régime présidentiel


pour déboucher sur un régime semi-présidentiel.

La faillite de l’Etat français durant la Seconde Guerre mondiale a conduit le


Général de Gaulle à restaurer la IIIe République le 9 août 1944 mais très vite le
Gouvernement Provisoire de la République française a compris qu’il devait la refonder
sur des bases nouvelles, celles du programme du Conseil National de la Résistance. S’il y
consensus sur la forme républicaine que devra adopter le régime, par contre il y a un
désaccord très net entre le Général de Gaulle qui souhaite un exécutif fort avec un
président au-dessus des partis et la plupart des hommes politiques.

a. La IVe République, un régime d’assemblée marqué par l’instabilité


ministérielle :

Elle naît, de fait, du referendum organisé le 21 octobre 1945 qui poursuit


deux objectifs : demander aux Français s’ils veulent changer de République et, si tel est
le cas, élire une Constituante dont, toutefois, les pouvoirs sont limités à 7 mois sans
pouvoir renverser le GPR. Les Françaises et les Français ayant répondu oui à la première
question, le scrutin proportionnel départemental envoie à l’Assemblée 586 députés qui
se répartissent en trois forces : communistes (160 députés), socialistes (142 députés) et
MRP (démocrates-chrétiens, 152 députés). Très vite, la manière dont se déroulent les
relations entre le Général de Gaulle - qui n’est pas un élu - et les constituants le conduit à
poser la question cruciale qui fait toute la distinction entre la IVe et la Ve République :
« Veut-on un gouvernement qui gouverne ou une assemblée omnipotente
déléguant un gouvernement pour accomplir ses volontés ? ». La réponse qu’il
obtient de fait, le conduit à démissionner le 20 janvier 1946 et la IVe République,
lorsque sa Constitution est finalement adoptée dans sa deuxième mouture (octobre
1946) donne naissance à un régime parlementaire assez proche de la IIIe pour son
fonctionnement. Concrètement cela veut dire que l’exécutif y est soumis à une
assemblée toute puissante.

Le Président de la République qui est élu par l’Assemblée ne jouit, que de pouvoirs
restreints, principalement de représentation. Certes il nomme le Président du Conseil
qui occupe Matignon mais la Chambre peut renverser le gouvernement par un vote de
défiance à l’encontre de n’importe quel ministre et non pas du seul Président du Conseil.
Résultat, le régime est un régime extrêmement instable : entre 1946 et 1958 la
France a connu 22 gouvernements souvent d’ailleurs composés des mêmes hommes
politiques qui occupaient des ministères différents dans des gouvernements successifs.
A titre d’exemple, François Mitterrand a été onze fois ministre entre 1947 et
19572. L’instabilité de la IVe République vient du scrutin proportionnel et de
l’opposition systématique que le PCF, aligné sur l’URSS mène aux gaullistes. Résultat, des

2Il a été ministre des Anciens Combattants et Victimes de Guerre dans les gouvernements Ramadier puis Schuman, de 1947 à 1948 ;
secrétaire d’État à la Présidence du Conseil chargé de l’information dans les gouvernements Marie, Schuman et Queuille, de 1948 à
1949 ; ministre de la France d’Outre-Mer puis ministre d’État des gouvernements Pleven, Queuille et Faure, de 1950 à 1952 ;
ministre délégué au Conseil de l’Europe du gouvernement Laniel, de 1952 à 1953 ; ministre de l’Intérieur du gouvernement Mendès
France, de 1954 à 1955 ; enfin ministre d’État de la Justice dans le gouvernement de Guy Mollet et cela jusqu’en juin 1957.
majorités stables sont introuvables dans la durée. Pour autant, malgré des oppositions
partisanes, la grande majorité des députés partage un certain nombre de valeurs issues
de la Résistance et considère que l’Etat doit être un agent de modernisation et de
démocratisation de la société, nous le verrons plus loin. Sa continuité est assurée par de
hauts fonctionnaires sur lesquels je reviendrai après vous avoir présenté les
changements institutionnels majeurs intervenus sous la Ve République.

b. La Ve République : un régime semi-présidentiel, à exécutif renforcé :

La IVe République, si on veut en dresser un bilan honnête, n’a pas du tout


démérité et a posé les bases de la modernisation de la France (cf infra) mais son
instabilité et la guerre d’Algérie ont eu raison d’elle puisque c’est à la faveur de la crise
de mai 1958 que le Général de Gaulle revient au pouvoir et, en tant que dernier
Président du Conseil de la IVe, supervise ce qui va devenir la constitution de la Ve qui
met en place un régime mixte ou semi-présidentiel dans lequel le rôle du Président
de la République est encore renforcé, en 1962, par l’élection au suffrage universel direct
et non plus par le collège électoral initial. La constitution adoptée par referendum le 28
septembre 1958 a pour bases le discours de Bayeux prononcé par le Général de
Gaulle le 16 juin 1946 mais aussi les conceptions constitutionnelles de Michel Debré.
Elle aboutit aux institutions figurées sur l’organigramme ci-dessous :

Le nouveau régime met fin à la République des députés puisque l’Assemblée nationale
y perd son droit d’investiture du gouvernement et la maîtrise de son ordre du jour : le
travail législatif est encadré et le gouvernement peut y faire adopter un texte sans débat
ni vote en vertu de l’article 49-3, la seule restriction étant la possibilité d’une motion de
censure renversant le gouvernement.

Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation (article 20) et partage


avec le Parlement l’initiative des lois. Responsable devant l’Assemblée nationale, il peut,
dans l’ensemble, compter sur la durée en raison du mode de scrutin uninominal à deux
tours qui permet de dégager des majorités stables.

Mais c’est le Président de la République qui sort grand gagnant de la nouvelle


constitution surtout après la réforme de 1962 : non seulement il conserve ses
prérogatives de nomination du Premier ministre3 mais encore il peut dissoudre plus
facilement l’Assemblée nationale que sous la IVe et consulter le peuple par la voie du
referendum notamment sur tout ce qui a trait à l’organisation des pouvoirs publics et
aux questions de société. Par ailleurs, si les circonstances l’exigent, il peut être doté des
pleins pouvoirs en vertu de l’article 16. Pour ces raisons, F. Mitterrand, dans Le coup
d’état permanent (1964) a placé le Général de Gaulle dans une liste de dictateurs du XXe
siècle ce qu’il a regretté après la démission de De Gaulle à la suite du referendum perdu
de 1969.

Même si le changement de constitution a changé les règles de fonctionnement du


monde politique et sans doute contribué à l’image d’un Etat plus fort, je voudrais
maintenant insister sur la continuité sans heurt de l’Etat jusqu’à aujourd’hui et ce grâce
aux hauts fonctionnaires au service de celui-ci.

3. L’Etat est servi par des hauts fonctionnaires zélés et formés selon la
volonté de l’Etat4.

A la Libération, nombreux sont ceux qui, comme de Gaulle, pensent que


l’effondrement de la France est dû à la défaillance des élites politiques et
administratives. Certes l’épuration a bien frappé la fonction publique (sans doute de 22
à 28 000 sanctions qui peuvent aller du simple déplacement dans l’intérêt du service à
une mise à la retraite d’office) mais si on veut remettre le pays en marche, on ne peut

3Paradoxalement la Constitution ne prévoit rien sur la fin de fonction du Premier ministre, raison pour laquelle plusieurs Présidents
ont demandé à ceux qu’ils avaient désigné à ce poste de leur signer une lettre de démission.
4 Cf l’ouvrage de Jean-Michel Gaillard, L’ENA miroir de l’Etat de 1945 à nos jours, 1995.
pas frapper trop fort. De Gaulle et d’autres pensent donc qu’il faut, une fois le pays
relancé, le doter d’une nouvelle génération de cadres sûrs, capables de mener à bien non
seulement la reconstruction nécessaire mais aussi de faire face à de nouvelles missions
de l’Etat. Il charge donc Michel Debré de mettre sur pied une école destinée à former ces
hauts fonctionnaires et d’imaginer un circuit de formation qui leur permettra d’intégrer
l’ENA (Ecole Nationale d’Administration). L’ordonnance du 9 octobre 1945 qui lui donne
naissance prévoit également la filière qui permettra le recrutement qui doit se faire à
partir d’Instituts universitaires d’études politiques localisés à Paris et en province (IEP).
Le recrutement sur concours doit permettre de pourvoir les postes de hauts
fonctionnaires avant leur formation dans une école qui « s’efforcera de développer en
eux le sentiment des hauts devoirs que la fonction publique entraîne ». A leur sortie, en
fonction de leur classement, ils intègrent différents corps de la fonction publique d’Etat.
Les premiers, ceux qui sont sortis dans la « botte » choisissent généralement les « grands
corps » à savoir la Cour des Comptes (Fleur Pellerin, promotion Averroès en 2000),
l'Inspection générale des finances (Emmanuel Macron, major de la promotion Leopold
Sedar Senghor en 2004), le Conseil d’Etat (Laurent Wauquiez, major de la promotion
Nelson Mandela en 2001). Beaucoup préfèrent pantoufler et rejoindre de grandes
entreprises privées. A noter une promotion un peu mythique, la promotion Voltaire
(1978), celle du Chef de l’Etat qui fait l’objet d’un regard critique dans la fiction L’Ecole
du pouvoir5 réalisée en 2008 par Raoul Peck. Elle a dû se frotter à la réalité du pouvoir
très peu de temps après sa sortie, en raison de l’élection de F. Mitterrand. Comment
cette énarchie, ces grands commis de l’Etat ont-ils géré et continuent-ils à gérer la
France ?

II. UN ETAT INTERVENTIONNISTE DONT LE RÔLE N’EST PAS VRAIMENT REMIS EN


CAUSE JUSQU’AU SEPTENNAT DE VGE :

5 Alors qu'ils ont réussi le grand oral du concours d 'entrée de l'ENA, Caroline, Matt, Abel, Laure et son frère Louis se retrouvent avec
fierté sur les bancs de la plus prestigieuse école supérieure française, bien décidés à changer le monde. En cette rentrée 1977, la
majorité et la présidence sont à droite depuis plus de vingt ans et ceux de la promotion Voltaire se jurent de faire évoluer de
l'intérieur un système qu'ils jugent inégalitaire et obsolète. A commencer par celui qui régit leur école... Mais leurs années à l'ENA,
qui voient se succéder les victoires et les désillusions des uns et des autres, ne sont qu'une répétition de ce qui les attend à leur
sortie, en 1980 : la première manche d 'une lutte acharnée pour le pouvoir. Aguerris dès leurs premiers stages sur le terrain, certains
sauront alors user de toutes leurs armes. D'autres, constamment écartelés entre leurs rêves de jeunesse et leurs nouvelles
responsabilités, peineront à s'engager dans la voie du compromis. Car l'Histoire n'attend pas. Appelés au front un an plus tard et
propulsés, avec la victoire de François Mitterrand, dans les arcanes de l'État, ces jeunes énarques seront sommés de faire des choix
dont leur carrière dépend, autant que l'avenir de la France...
Globalement, jusqu’aux années 80, l’Etat en France a été keynésien et
modernisateur. Porté par la conjoncture favorable des Trente glorieuses, il n’a pas fait
l’objet de critiques importantes avant 1968 et n’a pas fondamentalement remis en cause
ses choix jusqu’au septennat de Valéry Giscard d’Estaing dont le premier ministre
Raymond Barre (1976-1981) a fait prendre un tournant plus libéral à la France.

A. LES DOMAINES D’INTERVENTION DE L’ETAT :

1. L’Etat acteur économique :

- les nationalisations : la Libération est marquée par un vaste


mouvement de nationalisations avec ou sans indemnités comme cela a été prévu par le
programme du C.N.R. (Conseil national de la Résistance). Celles-ci concernent les
secteurs de l’énergie avec la constitution d’EDF-GDF en 1946 et de Charbonnage de
France, certaines banques (La Banque de France), les transports (formation de la
Compagnie aérienne nationale Air France). D’autres entreprises sont nationalisées sans
indemnités pour faits de collaboration, c’est en particulier le cas de Renault.

- le Plan et les grands travaux : un Commissariat au Plan est créé


dès 1946 et confié à Jean Monnet (1888-1979) pendant la période 1946-1952, période
pendant laquelle il engage également la France dans la construction européenne. Il a
pour mission d’œuvrer à la reconstruction et à la modernisation de la France. De
reconstruction urbaine, il y en a grand besoin en raison des destructions mais aussi de
l’entrée des Français dans le baby-boom. L’implication de l’Etat est très nette et se
traduit par de multiples réalisations dont le résultat a pu être évalué : au milieu des
années 50, la France a retrouvé le niveau économique qu’elle avait à la fin des années
Trente.
Cet interventionnisme est porté par l’augmentation des ressources publiques
(35% du PIB en 1960, 39% en 1970) permise par les Trente Glorieuses. Cette hausse des
ressources publiques va permettre le développement de l’Etat entrepreneur, fournisseur
d’emplois qualifiés, par exemple dans le nouveau secteur de l’énergie nucléaire.
Pour autant l’économie française n’est pas une économie étatisée. A partir du
septennat de Georges Pompidou – qui vient de la Banque Rothschild - les grandes
entreprises sont encouragées à être plus autonomes afin d’améliorer leur rentabilité et
leur compétitivité ce qui conduit, par exemple, la SNCF à fermer des lignes déficitaires.
2. Le rôle social de l’Etat : la mise en place et l’approfondissement de
l’Etat-Providence

La création de la Sécurité sociale en 1945 marque la naissance d’un Etat-


Providence en France, c’est-à-dire d’un Etat qui protège les individus grâce à des
prestations sociales financées par la solidarité collective, que ce soit par le biais d’impôts
ou de cotisations sociales. La Sécurité sociale couvre l’assurance vieillesse, l’assurance
chômage et les prestations familiales. Elle a été mise en place par Pierre Laroque,
conseiller d’Etat qui a vécu entre 1907 et 1977. Président de la Caisse nationale de
Sécurité sociale (1953-1967), il a aussi été professeur à Sciences Po et à l’ENA et a
contribué à former des générations de spécialistes de l’administration sociale.

La Sécurité sociale un organisme paritaire géré par les partenaires sociaux


(employeurs et salariés) qui contribuent à ses recettes et gèrent ses dépenses par le
biais d’administrateurs élus. Depuis la réforme constitutionnelle de 1996, les
administrateurs élus ne sont plus seuls maîtres du budget dans lequel intervient
également le Parlement pour rechercher un équilibre qui est largement compromis. Cet
organisme qui est un bel instrument de justice sociale est largement issu du programme
du Conseil National de la Résistance. Il lui a fallu 30 ans environ pour couvrir l’ensemble
des actifs (1975) et pour que l’ensemble des résidents sur le territoire français
bénéficient des mêmes prestations familiales. Au moment où il parvenait à ce beau
résultat, il est entré en crise et avec lui l’Etat-Providence remis en cause par les
Libéraux, au nom de la responsabilité individuelle. En effet, la généralisation des
prestations a entraîné des déficits structurels qu’il a bien fallu essayer de combler.

3. Education populaire et action culturelle :

La politique d’éducation populaire et d’action culturelle française a été


initiée par le gouvernement de Front populaire qui a été extrêmement engagé sur ces
questions, avec une vraie volonté de démocratisation culturelle qui a été reprise par la
suite et amplifiée. De la création du Ministère des affaires culturelles en 1959 à la
victoire socialiste de 1981, en une vingtaine d’années trois Ministres l’ont installée dans
les mœurs françaises : André Malraux (1959-1969) qui lui a donné son prestige, Jacques
Duhamel (1971-1973) sa crédibilité, Michel Guy (1974-1976) sa modernité.
A. Malraux est à l’origine des maisons de la Culture pensées comme le
lieu privilégié de la rencontre entre le peuple et les chefs-d’œuvre. Elles sont financées à
parité par l’État et la commune qui les accueille et contribuent donc à l’éveil d’une
politique culturelle décentralisée en sensibilisant les élites locales. 8 sont construites
avant 1969 et connaissent des succès variables, très net dans le cas de Grenoble et de
Bourges. Il lance aussi une ambitieuse politique du patrimoine en établissant une
procédure de classement qui a sauvé de nombreux centres historiques de la destruction
(le Vieux Lyon et le Marais, mais aussi les centres historiques de villes moyennes comme
Bourges, Sarlat ou Colmar). Enfin, il soutient les créateurs contemporains avec lesquels
il entretient des relations étroites. Dans ce domaine, le Président Pompidou et sa femme
Claude continuent la politique initiée par le biais de la commande publique. Il est à
l’origine de la construction du « Centre Beaubourg » dès le 15 septembre 1969 ; la
conception en fut confiée aux architectes Renzo Piano et Richard Rogers et s’il a fait
couler beaucoup d’encre au moment de sa construction et de son inauguration en 1977,
il est aujourd’hui parfaitement intégré dans le paysage parisien et dans le paysage
mental des Français. Il lance également d’autres projets culturels qui sont financés par
son successeur : la transformation en musée d’art pictural de la gare d’Orsay. VGE
proposera lui la Cité des Sciences et l’Institut du Monde Arabe.

4. Le contrôle des médias :

La radio a été un media d’une grande importance pendant la seconde


guerre mondiale ce qui a conduit les politiques à vouloir la contrôler et à s’en servir
pour influer sur l’opinion publique. Le premier à l’avoir fait de manière moderne a été
Pierre Mendès France qui a eu le souci de s’adresser régulièrement aux Français à la
radio pour commenter l’action de son gouvernement. Il bénéficiait également, auprès du
public, du relais de L’Express, un hebdomadaire fondé par Jean-Jacques Servan-Schreiber
et Françoise Giroud. L’Etat gaullien contrôlera très étroitement les media en réunissant
radio et télévision au sein de l’ORTF (Office de radiodiffusion-télévision française)
institué en 1964 qui sera rapidement critiqué comme la « voix de son maître » au
moment des événements de mai 1968.

B. UN DEBUT DE CRITIQUE MAIS LE ROLE DE L’ETAT RESTE TRES FORT :


Bien que la démocratie d’opinion ait timidement débuté – avec plus de 20 ans
de retard sur les Etats-Unis - avec Pierre Mendès France qui est le premier chef de
gouvernement à commander un sondage d’opinion, c’est sous la Ve qu’elle va se
développer, censée permettre aux gouvernants d’être en adéquation avec l’opinion
publique ou la réorienter. De fait de Gaulle ne semble pas avoir bien mesuré son
importance puisqu’il est profondément déstabilisé par les événements de mai 1968
alors même qu’il a été un des premiers hommes politiques à se servir des medias, avec
une prédilection pour la radio.

Les événements de mai 1968 (symbolisés par des slogans libertaires tels que « il
est interdit d’interdire » ou « Sous les pavés la plage ») sont aujourd’hui décriés par une
bonne partie de la droite et des intellectuels comme ayant porté atteinte à la grandeur
de la France et occasionné son déclin. De quoi s’agit-il exactement ? D’un mouvement de
révolte spontanée de nature politique, sociale et culturelle dirigé contre le pouvoir
gaulliste (« Dix ans, ça suffit ») et plus largement le modèle de société en place. Ce
mouvement s’accompagne d’affrontements violents entre la police et la jeunesse
estudiantine. Peu à peu la protestation s’étend au monde ouvrier et un mouvement de
grève massif touche l’ensemble du pays. Dans un premier temps, le général de Gaulle est
dépassé mais très vite il se reprend, dissout l’Assemblée nationale le 29 mai et convoque
donc des élections qui assurent une très large majorité aux gaullistes. Cela n’empêche
pas le gouvernement de G. Pompidou de négocier les accords de Grenelle qui
aboutissent à des améliorations sociales et notamment à la semaine de 40 heures. Les
grèves cessent progressivement durant le mois de juin. Dans cette crise, les médias et
notamment les radios périphériques (RTL baptisée « Radio Emeute » dans l’entourage
de Pompidou) ont joué un rôle crucial et c’est d’ailleurs à la radio que le Général de
Gaulle a repris la main ; à la télévision (« la voix de son maître »), le 16 mai, on présente
les trois leaders étudiants (Alain Geismar, Jacques Sauvageot et Daniel Cohn-Bendit
(Dany le Rouge)) comme « les trois mousquetaires de l’agitation » ou des « enragés qui
se proposent de généraliser le désordre ».

III. L’EROSION DE L’ETAT DEPUIS LES ANNEES 80 ?

Dans le cadre de la mondialisation (penser global pour agir local), le niveau national est
de plus en plus emboîté entre l’échelle continentale et mondiale et l’échelon local. Cela a
conduit l’Etat à revoir son organisation, à se faire plus modeste en se repliant sur le
noyau dur des fonctions régaliennes.

A. UNE REMISE EN CAUSE VENUE DE L’INTERIEUR :

1. Le choix de la décentralisation :

Jusqu’aux années 80, dans la gestion administrative de la France, les


Préfets jouaient un rôle essentiel dans les départements où ils étaient le représentant
direct de l’Etat. Créés en 1800, sous le Consulat, ils ont traversé tous les régimes parce
qu’ils assurent une fonction essentielle celle de la présence de l’Etat à la base, dans les
départements et dans les régions. Garants de la continuité de l'État et notamment de ses
fonctions régaliennes (police, organisation des secours…), jusqu’aux lois de
décentralisation ils exerçaient l’exécutif départemental. La décentralisation qu’on
devrait plutôt appeler la régionalisation de l’Etat a transformé la donne. Telle qu’elle est
aujourd’hui mise en œuvre, elle va beaucoup plus loin que ce qu’avait envisagé le
Général de Gaulle en 1969 dans le réforme qui lui a valu de quitter le pouvoir à la suite
d’un referendum perdu.

a. Les lois Defferre acte I de la décentralisation (mars 1982-1984):

Officiellement la régionalisation a été mise en œuvre pour


permettre plus de participation des citoyens à la vie politique et surtout une gestion de
proximité de leurs problèmes. C’est le Ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre, maire de
Marseille qui a été chargé de la mettre en œuvre. Les lois qui portent son nom (mars
1982) confèrent aux communes, départements et régions le statut de collectivités
territoriales disposant d’un exécutif propre (le Préfet n’a plus qu’une possibilité de
contrôle de légalité a posteriori et a perdu son rôle de chef de l’exécutif local), avec des
compétences propres et une autonomie financière accrue. Normalement vous devez
connaître ces compétences depuis l’année dernière et votre cours de géographie sur les
territoires de proximité ; pour le cas très probable où il n’en est rien, je vous ai donné un
bref récapitulatif de ces fonctions dans l’annexe III de la leçon. Bien qu’ayant entrainé
une évolution significative, ces lois ont été très critiquées parce qu’elles maintenaient
trop d’échelons, des superpositions de compétences et n’accordaient pas une autonomie
financière suffisante. C’est la raison pour laquelle, un Premier Ministre de droite, Jean-
Pierre Raffarin a poussé les choses plus loin.
b. Jean-Pierre Raffarin ou l’acte II de la décentralisation :

Le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin a donc de nouveau inscrit


à l’agenda politique la décentralisation entre 2002 et 2005 (« acte II »), notamment avec
la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la
République française. Cette loi destinée à bâtir une « République des proximités
unitaire et décentralisée » a posé de manière plus forte le principe de l'autonomie
financière des collectivités territoriales et inclus les termes région et décentralisation
dans la Constitution (articles 1, 72,72-1,72-2 pour les plus importants). Elle a également
instauré le référendum décisionnel local6 et un droit de pétition qui semblent bien peu
utilisés. Elle a surtout conduit au transfert de nouvelles compétences aux régions : la
gestion des personnels non enseignants des lycées, la totalité de la formation
professionnelle, l'organisation des transports ferroviaires régionaux, ce qui décharge
d’autant le budget de l’Etat. Les résultats de la réforme ont encore été jugés insuffisants
dans l'ensemble, si bien que la question d'un Acte III s’est rapidement posée. C’est lui qui
est en train de se jouer sous nos yeux, le Président Hollande ayant souhaité défaire ce
qu’avait fait son prédécesseur dans l’intervalle.

c. L’acte III de la décentralisation (en cours):

L'acte III de la décentralisation porte sur la réforme des modes de


scrutin des collectivités et intercommunalités, la clarification de leurs compétences, le
périmètre des intercommunalités et un redécoupage des régions. La loi du 17 mai 2013
a modifié le calendrier électoral, réformé les modes de scrutin municipaux et
départementaux ainsi que le mode de désignation des conseillers des
intercommunalités. Un redécoupage général des cantons a été opéré avec mise en place
d’un scrutin binominal à deux tours. A partir de 2014, le Président F. Hollande a ouvert
un nouveau chantier celui de la réduction du nombre des régions qui sont passées de 22
à 13 au premier janvier 2016 sans réduction du personnel mais avec des partages
d’attributions et des réajustements prévisibles qui ne sont pas sans poser problème. Il
est même prévisible que ces ajustements entraîneront des surcoûts par rapport à
l’ancien système.

6 Il a été principalement utilisé dans les territoires ultramarins en 2003 et 2010 pour l’adoption ou pas du statut de COM, en 2013 en
Alsace dans la perspective de faire fusionner le Conseil régional d’Alsace, du Conseil général du Bas-Rhin et du Conseil général du
Haut-Rhin.
2. Les cohabitations un affaiblissement de l’Etat:

En 1986, à la suite des élections législatives, la France s’est retrouvée dans


une situation qui aurait pu sérieusement affaiblir l’Etat en créant une crise
institutionnelle majeure dans la mesure où la cohabitation n’était pas prévue par la
Constitution. En effet, en 1986, Les Français ont envoyé à l’Assemblée une majorité
politique différente de la couleur du chef de l’Etat, situation qui s’est reproduite depuis
en 1993-1995 (cohabitation de velours Mitterrand/Balladur) puis entre 1997 et 2002
(cohabitation Chirac/Jospin). Dans ces situations, il est devenu normal pour le Président
de nommer Premier Ministre le chef du parti vainqueur des élections et d’accepter que
l’essentiel des pouvoirs à la tête de l’Etat migre de l’Elysée à Matignon où le Premier
Ministre passe quasiment du statut de chef de l’administration à celui de chef d’Etat. De
fait, le Président ne conserve plus sous son contrôle – et encore en raison de la pratique
gaullienne et non pas de la lettre de la Constitution – que le domaine réservé : la Défense
et les Affaires Etrangères qui est plutôt un domaine partagé car le Président et le
Premier Ministre doivent agir de conserve dans ces matières. Pour le bon
fonctionnement de la République il a été décidé que dans les grands sommets
internationaux, le Président représenterait seul la France mais que pour tout ce qui a
trait à l’Europe, les deux hommes seraient présents.

Dans l’ensemble et alors qu’on aurait pu penser le contraire, les cohabitations


n’ont pas porté atteinte aux institutions même s’il a été décidé de tenter d’y mettre fin
par une réforme constitutionnelle réduisant la durée du mandat présidentiel à 5 ans
(réforme du quinquennat en 2000) ce qui l’aligne sur la durée du mandat des députés
dont l’élection se produit désormais après l’élection présidentielle afin d’essayer
d’assurer une majorité au Président. La question va se poser en juin 2017 si E. Macron
est élu Président : aura-t-il une majorité ou devra-t-il présider sans pouvoir gouverner ?

3. La crise de la représentation politique :

Cette crise peut se mesurer dans la comparaison des élections


présidentielles de 2002 et 2017. En 2002, la présence de Jean-Marie Le Pen au second
tour de l’élection présidentielle après l’élimination directe du candidat socialiste L.
Jospin est apparue comme un coup de tonnerre dans la vie politique mais un front
républicain s’est constitué et après des manifestations très importantes, Jacques Chirac a
été élu président avec plus de 80% des suffrages exprimés au second tour de l’élection.
En 2017, Marine Le Pen arrive au second tour de la présidentielle en éliminant les
candidats des principaux partis de gouvernement (LR et le PS) et cela apparaît presque
normal… Cela en dit long sur la crise politique et morale que traverse le pays et explique
sans doute qu’aujourd’hui Les premiers mots, qui sont aujourd’hui associés à la
politique sont « méfiance » et « dégoût ». Ces perceptions marquent une rupture
profonde avec la tradition politique et constitutionnelle qui caractérise notre pays
depuis la Révolution française et touchent l’ensemble des partis politiques : du reste le
second tour de la présidentielle est marque par l’affrontement de deux candidats qui se
présentent comme « antisystème » même si c’est loin d’être le cas et pour l’un et pour
l’autre…

Pour autant faut-il se désespérer ? Le rejet et la distance critique vis-à-vis du


personnel et des institutions politiques rendus très visibles par le « dégagisme » qui a
marqué l’élection présidentielle 2017n’excluent pas une demande, même confuse, d’une
autre politique qui peut apparaître dans le score relativement élevé réalisé par Jean-Luc
Mélenchon. Le malaise visible serait, dès lors, constitutif du régime de la démocratie
représentative. C‘est en tout cas la théorie de l’historien Pierre Rosanvallon selon qui la
démocratie s’est toujours manifestée à la fois comme une promesse et comme un
problème. Promesse d’un régime accordé aux besoins de la société (impératif d’égalité et
d’autonomie) ; problème d’une réalité souvent fort loin d’avoir satisfait ces idéaux. Ce
qu’on constate aujourd’hui, c’est que la société française ne croît plus dans les vertus de
l’action publique. Le Parlement apparaît même très en retard en termes de
représentation des femmes, des ouvriers et employés, des minorités visibles et la
question qui se pose est de savoir si une démocratie représentative peut affronter des
périodes de crise économique lorsqu’elle est incarnée par des élites accusées
d’impuissance et qui ne lui ressemblent pas. Dans ce contexte d’impuissance publique, il
ne faut pas s’étonner de scores relativement élevés du Front national et il y a urgence à
ouvrir un vrai débat sur les institutions. Le maintien d’un mode de scrutin majoritaire à
deux tours aux élections présidentielle et législatives contribue grandement au blocage,
empêchant l’émergence de coalitions gouvernementales novatrices ou même de
majorités d’union nationale susceptibles de légitimer un processus de réformes (comme
en Allemagne dans le cadre des grandes coalitions). Affaire à suivre mais le
gouvernement actuel ne semble pas vraiment engagé dans cette réflexion. Sans doute
est-il, lui aussi, coincé par les contraintes extérieures.

B. Une remise en cause de l’Etat venue de l’extérieur :

1. Le tournant libéral lié à la mondialisation:

Au début des années 80, les expressions de « globalisation » et de


« mondialisation » ne sont pas encore passées dans l’usage mais les processus
économiques qui les sous-tendent sont déjà en œuvre. C’est pourquoi la vague de
nationalisations lancées par F. Mitterrand après son élection en 1981 (voir tableau en
annexe7) apparaît totalement à contre courant alors que le néo-libéralisme semble
l’emporter (aux Etats-Unis avec R. Reagan, en Grande-Bretagne avec M. Thatcher) et que
la modernité du marché devient le nouveau credo. Il est donc normal, à l’aune de ce
modèle, que Jacques Chirac revienne sur ces nationalisations et lance un train de
privatisations (1986-1987) qui rapportera 100 milliards de francs au budget de la
France. Du reste, Edouard Balladur (114 milliards), Alain Juppé (40 milliards) et même
Lionel Jospin (210 milliards ce francs ou 32 milliards d’euros) continueront dans cette
voie, le dernier ne parlant pas de privatisations mais d’ouverture du capital. Cela
continue d’ailleurs avec M. Valls et la vente de l’aéroport de Blagnac.

Du point de vue social, ce tournant s’est accompagné de ce qu’on appelle la RGPP


(Révision Générale des Politiques Publiques) ou MAP depuis 2012 (Modernisation de
l’Action Publique), une politique de rationalisation des dépenses de l’Etat qui a conduit à
la fermeture de lits d’hôpitaux, de maternités, de collèges et de tribunaux et à la
suppression de 150 000 emplois de fonctionnaires entre 1997 et 2012. Durant le
quinquennat de F. Hollande, la MAP vise 60 milliards d’économies supplémentaires.

2. La construction européenne limite, de fait, les domaines


d’intervention de l’Etat :

Le relatif désengagement de l’Etat - ou du moins son apparence -


s’explique en partie également par la construction européenne qui a entrainé des

7 Les deux annexes de cette leçon doivent être apprises pour nourrir votre réflexion en cas de
composition sur ce thème au bac.
transferts de plus en plus importants de souveraineté vers l’UE et ce qu’on appelle
l’européanisation de l’action publique. Ainsi, les normes communautaires édictées
transforment profondément la gouvernance au niveau étatique (politique de
l’environnement, de l’enseignement supérieur…) comme le montre le contrôle des
déficits publics par Bruxelles dans le cadre du Traité sur la stabilité, la coordination et
la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire signé le 2 mars 2012. La
nouvelle version du pacte de stabilité prévoit notamment une « majorité inversée » pour
voter les sanctions contre les États en déficit excessif ne respectant pas les
recommandations qui leur ont été adressées : ceux-ci se verront infliger des sanctions
automatiques à moins qu’une majorité d’États s’y oppose. En outre, elle contraint les
États à avoir un déficit structurel limité à 1% du PIB. En contrepartie ces Etats pourront
bénéficier du Mécanisme européen de stabilité qui a permis, sous un autre nom, le
sauvetage de la Grèce en 2008.

Conclusion :

Au total, et pour conclure, on peut dire que fort de son héritage jacobin et des idées
plutôt keynésiennes des mouvements de résistance, l’Etat s’est renforcé au lendemain
de la guerre et jusqu’aux années 70. C’était une nécessité dans un contexte de
reconstruction. L’Etat interventionniste est un acteur clef de l’économie par ses
nationalisations, la mise en place d’une planification et d’une politique de grands
travaux. L’Etat providence accompagne les grands bouleversements sociaux (accès à la
santé, à l’éducation, à la culture). Ce modèle est remis en cause au tournant des années
80 par les néolibéraux qui privatisent et rationalisent l’Etat pour lui permettre
d’affronter de nouveaux défis liés à des transferts de souveraineté dans le cadre de la
construction européenne. Par ailleurs, la décentralisation est adoptée pour rendre l’Etat
plus proche du quotidien des individus. On se plaît désormais à parler de gouvernance…
Pour autant, même si les Français critiquent l’Etat ils y restent très attachés et
notamment à sa grandeur.
ANNEXES :

1. Interventions de l’Etat dans l’économie (nationalisations et privatisations) :

Nationalisations Nationalisations de Privatisations 1986- Privatisations années


d’après-guerre 1982 1987 90
Banques Banque de France 36 banques Nombreuses banques CIC
Crédit Lyonnais Paribas Paribas
Comptoir national Suez Suez
d’escompte de Paris
Banque nationale pour
le commerce et
l’industrie
Société Générale
Assurances 11 compagnies UAP
AGF
Transport Renault Renault
SNECMA
Air France (1948)
SNCF
RATP
Energie CDF CGE CGE Elf-Aquitaine
EDF
GDF
Industrie Saint-Gobain Saint-Gobain Rhône-Poulenc
P.U.K. TF1 Thomson
Rhône-Poulenc Matra Usinor
Thomson-Brandt SEITA
Dassault-Bréguet
Matra

2. L’Etat providence :

Chronologie relative à l’Etat-Providence :

1944 : Le CNR propose un plan complet de sécurité sociale visant à assurer, à tous les citoyens, des moyens d’existence dans tous
les cas où ils sont incapables de se les procurer par le travail. »
1945 : Ordonnance créant la Sécurité sociale.
1947 : Extension de la Sécurité sociale aux fonctionnaires.
1948 : Création de trois régimes d’assurance vieillesse des professions non salariées.
1952 : Régime d’assurance vieillesse obligatoire pour les exploitants agricoles.
1978 : Extension de la totalité des prestations familiales à l’ensemble des résidents présents sur le territoire français.
1988 : Création du RMI par Michel Rocard.
1990 : Mise en place d’une CSG sur l’ensemble des revenus.
1999 : Couverture Maladie Universelle (CMU).
2009 : Revenu de Solidarité Active (RSA) qui remplace le RMI
2010 : L’âge légal de départ à la retraite est porté à 62 ans.