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En quoi l’arrêt Labonne du 8 août

1919 est-il remarquable pour le


droit administratif ?
par Partiels-droit.com | Cours de droit en ligne

L’arrêt Labonne du 8 août 1919 est un arrêt fondamental

pour le droit administratif. Mais avant de détailler les faits,

la solution et l’apport de cet arrêt rendu par le Conseil

d’État, une courte introduction s’impose.


La police administrative générale en ce qu’elle a de

caractère coercitif a très tôt été précisée et encadrée. Les

textes désignent clairement les autorités qui en sont

chargées au niveau local. Sous la Troisième République,

aucun texte n’avait envisagé l’autorité en charge de

pouvoirs de police administrative et compétente au niveau

national.

Comblant le silence des lois constitutionnelles de 1875 et

du droit positif en général, le Conseil d’État s’est référé

sous la troisième République aux missions générales du

chef de l’exécutif pour l’élever au rang d’autorité de police

administrative générale appelée à prendre les mesures qui

requièrent l’ordre public et la continuité de l’État.

C’est ce qu’introduit de manière inédite le Conseil d’État au

travers de l’arrêt Labonne du 8 août 1919 soumis à ce

commentaire. La reconnaissance d’un pouvoir de police

administrative générale au chef de l’État n’insinue pas une

interdiction à l’autorité locale de prendre une mesure dans

le même domaine afin de compléter au niveau local la

mesure prise au niveau national.


LES FAITS ET LA PROCÉDURE DE
L’ARRÊT LABONNE RENDU PAR LE
CONSEIL D’ÉTAT LE 8 AOÛT 1919
Tout comme l’arrêt Dame Lamotte (Conseil d’État,

Assemblée, 17/02/1950) , l’arrêt Labonne rendu par le

Conseil d’État le 8 août 1919 est aussi un arrêt majeur en

droit administratif. Les faits et procédures de l’arrêt  : Le

préfet de police de Paris, se fondant sur un décret du chef

de l’État du 10 mars 1899, retire au sieur Labonne « son

certificat de capacité pour la conduite des automobiles ». Le

préfet de police de Paris se fonde sur son arrêté du 4

décembre 1913.

Le droit administratif permet aux administrés de soulever


devant les juridictions spécialisées la faculté de soulever les

illégalités des décisions administratives.

De ce fait, le Sieur Labonne demande au Conseil d’État

l’annulation, pour excès de pouvoir l’arrêté du 4 décembre

1913 et le décret du 10 mars 1899. Selon l’intéressé, seules

les autorités départementales et municipales sont chargées

de veiller à la conservation des voies publiques et à la

sécurité de la circulation.
LES PRÉTENTIONS DES PARTIES ET
LE PROBLÈME DE DROIT DE L’ARRÊT
LABONNE
Les prétentions de M. Labonne étaient simples. Il soutenait

qu’en vertu des lois du 22 décembre 1789, du 08 janvier

1790 et du 5 avril 1884, les pouvoirs de police

administrative  générale en matière de conservation des

voies publiques et de sécurité de la circulation sont confiés

aux autorités municipales et départementales.

La police administrative se définit comme un ensemble

d’activités de service public ayant pour objet

l’établissement et le maintien de l’ordre de la société.

Elle tend aussi bien à prévenir les désordres éventuels qu’à

réprimer les troubles apportés à la tranquillité, à la sécurité

et à la salubrité, trilogie admise depuis le XIXe siècle à

laquelle on ajoute parfois d’autres notions : environnement,

esthétique notamment. Mais celles-ci sont parfois l’objet

d’autres préoccupations qui se convertissent dans des

polices administratives dites « spéciales ».


Pour rappel, les compétences en matière de police

administrative sont réparties entre une pluralité d’autorités.

L’obligation de recourir à l’acte unilatéral pour prescrire des

mesures de police administrative va de pair avec le

caractère contraignant de celles-ci.

L’intéressé au détour de cette argumentation considère, dès

lors, que le chef de l’État n’était pas compétent pour

instituer le certificat de conduite.

La question soumise au Conseil d’État est de savoir si le

Président de la République est compétent en matière de

police administrative générale en l’absence d’habilitation

législative.

QUELLE EST LA SOLUTION DE


L’ARRÊT LABONNE DU 8 AOÛT
1919 ?
Le Conseil d’État rejette la requête de l’intéressé. Il arrête

qu’« il appartient au Chef de l’État, en dehors de toute

délégation législative et en vertu de ses pouvoirs propres,

de déterminer celles des mesures de police qui doivent en


tout état de cause être appliquées dans l’ensemble du

territoire ».

Par conséquent, le certificat de capacité pris sur le

fondement du décret du 10 mars 1899 n’est entaché

d’aucun excès de pouvoir.

Le président de la République est parfois présenté comme

une autorité de police générale. Cette compétence repose

sur plusieurs fondements de portée pour le moins limitée.

Tout d’abord, il signe des décrets délibérés en conseil des

ministres qui peuvent prendre la forme de mesures de

police administrative (article 13 de la Constitution). S’il en

est juridiquement l’auteur, il n’arrête cependant pas le

contenu de mesures finalement peu nombreuses.

La compétence du président de la République repose

également sur l’article 16 de la Constitution qui lui confère

le soin d’intervenir en lieu et place des autorités de police

administrative lorsque « les institutions de la République,

l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire ou

l’exécution de ses engagements internationaux sont


menacées d’une manière grave et immédiate et que le

fonctionnement régulier des pouvoirs publics

constitutionnels est interrompu ».

De par leur objet et la procédure mise en œuvre, ces deux

dernières compétences prennent toutefois la forme de

polices spéciales.

Ces pouvoirs propres mis en relief par l’arrêt Labonne sont

intimement liés à une certaine conception de l’État unitaire.

Ainsi que l’arrêt le mentionne, le préfet et le maire ne

peuvent en effet pas être investis d’une compétence de

police dans des domaines qui intéressent l’ensemble des

citoyens. Cette reconnaissance assure donc au chef de

l’exécutif une compétence pour garantir la continuité des

institutions par des mesures destinées à s’appliquer «  sur

l’ensemble du territoire ».

Cette prérogative se combinait avec une mission générale

d’exécution des lois et le pouvoir, même en l’absence de

texte, pour « veiller à ce qu’à toute époque les services

publics institués par les lois et règlements soient en état de

fonctionnement » (CE, 28 juin 1918, Heyriès).


Confirmée sous le régime de Vichy, cette solution a été

adaptée aux exigences de la quatrième République dans la

mesure où le pouvoir de police et d’administration était

confié au président du Conseil des ministres (CE, assemblée

du 30 mai 1952, Kirkwood).

L’entrée en vigueur de la Constitution de 1958 n’a pas remis

en cause l’état du droit, le Conseil d’État ayant admis qu’il

appartient au Premier ministre, «  en vertu de ses pouvoirs

propres », d’édicter des mesures de police qui sont

applicables à l’ensemble du territoire (CE 23 novembre 2011

Association France Nature Environnement).

En affirmant que l’article34 de la Constitution n’a pas altéré

les pouvoirs de police générale qu’il possédait

antérieurement, le Conseil d’État a laissé penser à un

abandon de la théorie des pouvoirs propres (CE, 17 févr.

1978, Association Comité pour léguer l’esprit de la

Résistance,).

Il a été affirmé à cette occasion qu’il appartient au

gouvernement, en vertu des dispositions des articles 21 et


37 de la Constitution, de prendre des mesures de police qui

sont applicables à l’ensemble du territoire, et notamment

toutes celles qui ont pour objet la sécurité des conducteurs

de voitures automobiles ainsi que des personnes

transportées.

En réalité, les pouvoirs de police du Premier ministre ne

découlent pas des règles posées par les articles 34 et 37 de

la Constitution, car « si l’article 37 était la source du droit

du pouvoir réglementaire  de police du Premier ministre,

ce pouvoir serait inévitablement limité par l’article  34 de la

Constitution que le Conseil d’État présente précisément

comme étant sans incidence possible sur le pouvoir de

police du Premier ministre », selon Réné Chapus. (R.

Chapus, Droit administratif).

Prolongeant la jurisprudence du Conseil d’État, le Conseil

constitutionnel a également jugé que «  l’article 34 de la

Constitution ne prive pas le chef du gouvernement des

attributions de police générale qu’il exerce en vertu de ses

pouvoirs propres et en dehors de toute habilitation

législative » (Décision du 20 juillet 2000 du Conseil

Constitutionnel).
La théorie des pouvoirs propres n’interdit pas au législateur

d’exercer une compétence pour assurer une mission de

police générale sur l’ensemble du territoire national.

L’exercice d’une telle compétence balise pour l’avenir le

pouvoir de police du chef de l’exécutif, car «  lorsque le

législateur est intervenu dans ce domaine, il incombe au

Premier ministre d’exercer son pouvoir de police générale

sans méconnaître la loi ni en altérer la portée  » (CE, 19 mars

2007, Confédération des chambres syndicales et

départementales débitants de tabac France).

Le Conseil d’État admet la compétence de principe au chef

de l’exécutif, le président de la République sous la

Troisième république, le président du conseil sous la

Quatrième république et sous la Cinquième république,

compétence du Premier ministre. Sous la cinquième

république, la difficulté résidait dans la lettre de l’article 34

de la Constitution.

Les autorités d’État, notamment celles installées dans les

départements, pour l’essentiel les préfets, disposent, dans

la mesure où un texte le leur attribue (CE 27 nov. 1995,


Assoc. Départementale des pupilles de l’enseignement

public du Gard) du pouvoir d’édicter des règlements

administratifs supportant ainsi une véritable règle de

droit . Le domaine d’élection de ce pouvoir réglementaire

préfectoral est celui de la police administrative générale

(CGCT, article L. 2215-1s.) et spéciale (chasse, pêche, gares,

environnement, etc.).

Par ailleurs, en vertu de la jurisprudence Jamart, précitée,

ces autorités administratives disposent du pouvoir

réglementaire nécessaire à l’exercice de leurs fonctions de

chef de service.

En d’autres termes, le législateur est le seul originellement

habilité à intervenir en cas d’atteinte à une garantie

fondamentale des libertés publiques.

Sous cette dernière réserve, la jurisprudence initiée par

l’arrêt Labonne ne délimite pas les pouvoirs de police

générale du Premier ministre dès lors que ces mesures sont

justifiées par des préoccupations d’ordre public, le cas

échéant spéciales dans leur objet, susceptibles d’intéresser

l’ensemble de la population (CE 7 main 2008, Collectif pour


défense loisirs verts, réglementation applicable aux

rassemblements voitures ou deux roues).

QUELLE EST LA PORTÉE DE L’ARRÊT


LABONNE DU CONSEIL D’ÉTAT ?
Les règles à portée générale et impersonnelle restent

édictées, dans les limites de leur compétence, par diverses

autorités politiques et administratives nationales. Il s’agit,

bien sûr et en premier lieu, des règles prises sur le

fondement du pouvoir réglementaire, subordonné et

autonome, que la Constitution remet quant à son exercice

au Premier ministre (article 21 de la Constitution) et auquel

se trouve associé, dans une certaine mesure, le président de

la République lorsque le pouvoir réglementaire s’exerce par

l’intermédiaire de décrets délibérés en Conseil des

ministres, qui doivent donc être signés par le chef de l’État.

Le pouvoir de signer emportant, sous la Ve République,

celui de ne pas signer et un refus ne constitue pas une

hypothèse d’école en période de cohabitation. La

jurisprudence a, par ailleurs, renforcé cette association du

chef de l’État au pouvoir réglementaire en décidant qu’un

décret délibéré en Conseil des ministres n’est légalement


modifié que par un décret délibéré en Conseil des ministres,

même si l’intervention initiale de cette formation n’était pas

obligatoire (CE, ass., 10 sept. 1992, Meyet).

Cette jurisprudence est atténuée par une autre

jurisprudence qui affirme que le décret délibéré en Conseil

des ministres peut décider de sa modification par un décret

simple (CE 8 déc. 2000, Synd. National des officiers de

police) donc seulement signé par le Premier ministre.

Possèdent donc, en second lieu la même portée générale et

impersonnelle, ainsi qu’un champ d’application national les

arrêtés interministériels ou ministériels qui servent de

support à une règle de droit. Certes, les ministres ne

disposent pas en principe du pouvoir réglementaire dont

l’exercice est constitutionnellement réservé au Premier

ministre dans le système administratif français.

Cependant, le principe connaît des aménagements. D’abord,

chaque ministre exerce une compétence réglementaire au

titre de l’organisation des services de son ministère ou

rattachés à celui-ci (CE, sect., 7 févr. 1936, Jamart ), en

précisant qu’un tel pouvoir bénéficie non seulement aux


ministres, mais plus généralement à tout chef de service au

sein d’une administration publique, ce pouvoir étant limité

aux seules nécessités d’organisation du service et devant

tenir compte des compétences conférées à d’autres

autorités (CE, ass., 30 juin 2000, Assoc. « Choisir la vie »).

Ensuite, un ministre est susceptible de bénéficier d’une

véritable compétence pour édicter, par voie d’arrêté, des

règles de droit lorsqu’une telle compétence lui est confiée

par une loi ou un décret en vue de la mise en œuvre d’un

texte législatif ou d’un décret (V., par ex., les compétences

réglementaires confiées au ministre chargé des Sports par

le code du sport ou l’article L.613-1 du code de l’Éducation

investissant le ministre de l’Éducation nationale du pouvoir

de fixer les conditions d’obtention des diplômes nationaux).

Les autorités d’État, notamment celles installées dans les

départements, pour l’essentiel les préfets, disposent, dans

la mesure où un texte le leur attribue (CE 27 nov. 1995,

Assoc. Départementale des pupilles de l’enseignement

public du Gard) du pouvoir d’édicter des règlements

administratifs supportant ainsi une véritable règle de droit.


Le domaine d’élection de ce pouvoir réglementaire

préfectoral est celui de la police administrative générale

(CGCT, article L. 2215-1s.) et spéciale (chasse, pêche, gares,

environnement, etc.). Par ailleurs, en vertu de la

jurisprudence Jamart, précitée, ces autorités administratives

disposent du pouvoir réglementaire nécessaire à l’exercice

de leurs fonctions de chef de service.

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