기후변화의 국제정치와 미-중관계

기후변화의 국제정치와 미-중관계
The International Politics of Climate Change and U.S.-China Relations
저자 신범식
(Authors) Beom-Shik Shin
출처 국제정치논총 51(1), 2011.3, 127-158(32 pages)

(Source) The Korean Journal of International Studies 51(1), 2011.3, 127-158(32 pages)
한국국제정치학회
발행처
The Korean Association Of International Studies
(Publisher)
URL http://www.dbpia.co.kr/journal/articleDetail?nodeId=NODE01620824
APA Style 신범식 (2011). 기후변화의 국제정치와 미-중관계. 국제정치논총, 51(1), 127-158
이용정보 서울대학교
147.47.202.***
(Accessed) 2021/12/02 01:02 (KST)
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기후변화의 국제정치와 미-중관계*
신 범 식
(서울대학교)
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Ⅰ. 시작하는 말 2. 미국과 중국의 기후변화대응 정책:

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Ⅱ. 기후변화 국제정치의 다층적 과정 국내정치적 측면

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1. 기후변화 대응을 위한 지구적 거버 3. 포스트교토체제와 미-중 양자관계

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넌스의 중심 - UNFCCC Ⅳ. 기후변화의 국제정치와 미-중관계의

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2. 국제정치적 남북문제의 새로운 측면 미래

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3. 기후변화 협상과 강대국 리더십 1. 양국 관계의 제약과 과제

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Ⅲ. 기후변화와 미-중관계: 거절의 동맹 2. 양국관계의 전망

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에서 실천의 동맹으로? Ⅴ. 맺음말

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1. 미국과 중국의 기후변화 대응정책:

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∙주제어: 기후변화, 환경 국제정치, 미-중관계, 거절의 동맹, 실천의 동맹, climate

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change, environmental politics, US-China relations, alliance of

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【한글초록】
본고는 기후변화 대응체제 형성을 중심으로 벌어지고 있는 환경 국제정치의 현황과 특

성은 어떠하며, 환경 국제정치가 경쟁과 협력의 동학 가운데 처한 두 강대국 미국과 중국
관계에 미치게 될 영향이 무엇이며, 양국 상호작용이 향후 기후변화대응체제의 형성과
발전에 어떤 영향을 미칠 것인가라는 질문들에 대해 양국의 기후변화 대응정책과 관련된
외교정책 및 국내정치의 상호작용이 빚는 동학을 고찰해 봄으로써 답해보고자 한다.
기후변화의 국제정치는 지구, 지역, 선∙후진국, 계층의 논점을 포괄하는 다층적이며
복합적인 문제를 야기하고 있으며, 현재 벌어지고 있는 기후변화의 국제정치 역시 다층
적 과정으로 이루어지고 있다. 중국과 미국은 그동안 기후변화 레짐에 대한 상대의 불
참 내지 감축 불이행을 핑계로 참여와 행동을 유보함으로써,“거절의 동맹(alliance of
denial)”혹은 기후변화의 미래적 위험을 간과한“자살 계약(suicide pact)”관계로 불
�이 연구는 2010년 재단법인 동아시아연구원의 지원을 받아 이루어졌습니다.
서울대학교 | IP:147.47.202.*** | Accessed 2021/12/02 01:02(KST)

128 國際政治�叢 제51집 1호, 2011
리며 비난을 받아 왔다. 기후변화 리더쉽에서 양국 관계의 발전을 위해서는 국제수준에

서 양국 입장 차이가, 국내 정치 수준의 제약과 같은 구조적 제약 요인과 전략적 차이가
존재하는 것은 사실이다. 그럼에도 불구하고 중국과 미국 사이에는“공동의 그러나 차
별화된 책임(common but differentiated responsibility)”의 기본원칙을 바탕으로
하는 기후변화의 국제정치에서 협력의 가능성이 충분히 존재고 있으며, 최근 들어 양국
의“거절의 동맹”이“실천의 동맹(alliance of implementation)”으로 전환될 가능성
또한 나타나고 있다.
본 연구는 양국은 모두 미래를 본질적으로 규정하는 기후변화의 도전을 회피하기 어
려울 것이며 또한 양국이 이 전일적 환경체제 속에서 새로운 갈등과 경쟁의 싸움을 통
하여 얻을 수 있는 어떠한 장기적이며 안정적 이익도 찾을 수 없기 때문에 환경 분야에
서 미중관계의 미래는 갈등적 상황으로 진전되기 보다는“실천을 위한 동맹”으로 나아
갈 가능성이 더 크다고 결론짓는다.
Ⅰ. 시작하는 말
최근 환경 국제정치와 관련하여 가장 주목받는 이슈는 기후변화에 대응하는 거버넌스를 형

성을 위한 국제적 노력인데, 유엔기후변화협약(UN Framework Convention on Climate
Change, 이후 UNFCCC) 중심의 기후변화대응체제 구축 노력이 한계를 노정하는 가운데 그
동안 기후변화대응체제 형성에서 중요한 역할을 해 온 유럽의 리더십이 약화되고 미국과 중
국이라는 두 강대국이 기후변화대응체제 형성의 새로운 국면을 마련하는데 어떤 역할 및 상
호작용을 하게 될 것인지에 대한 관심이 증대되고 있다.
21세기의 전반 인류 삶에 가장 심대하고 광범위한 도전은 환경 분야에서 제기될 것이다. 인
류가 존재한 이래로 한 번도 겪어보지 못 한 과제들이 출몰하고 이에 대한 대응에 급급해할
가능성이 크다. 지금까지 인류가 화석연료 소비를 바탕으로 건설해 온 문명의 기초를 바꾸어
야 한다는 주장도 제기되고 있다. 기후변화와 그에 대한 대응을 두고 벌어지는 환경의 국제정
치는 다층적 및 복합적 특징을 가진다. 기후변화는 지구, 지역, 선∙후진국, 계층 등의 논점
을 포괄하는 다층적이며 복합적인 공간정치학(spatial politics)의 문제를 야기하고 있으며,1)
그에 대한 다층적 대응을 요구하고 있다.2) 따라서 기후변화의 도전에 대한 대응은 개별 국가
1) Jon Barnett,“The Geopolitics of Climate Change,”Geography Compass 1-6 (2007), pp. 1361-63.
2) 이와 같이 사회∙계층적이며 국가적이며 지구적인 성격이 혼재된 환경 국제정치의 특성은 그 출현 과정
에서 기인한다. 환경 국제정치는 국내 비정부기구 및 지식공동체로부터 문제가 제기되고, 이 사회세력
이 초국가적 노력으로 연결되어 국제기구(UN)을 움직여 글로벌거버넌스 구축노력이 시작되었고, 이것
이 각국 정부 그리고 기업행동의 변화를 촉발하였다. 이런 영향의 고리는 환경문제가 가지고 있는 복합
성을 단적으로 보여준다.

기후변화의 국제정치와 미-중관계 □ 신범식 129
차원에서만 진행될 것이 아니라 국제적 및 지구적 노력이 동시에 수반되어야 하는 성격을 지

닌다. 그러므로 기후변화의 국제정치는 강대국중심주의나 단편적 국제주의 또는 녹색좌파운
동 등 배타적 시각만으로 풀어가기 어렵다. 또한 환경문제는 그 이슈에서도 과학기술, 무역,
안보 등과 정치 및 국제정치가 동시적으로 연관되는 성격을 가지고 있기에 환경의 국제정치
는 복합적 사고를 요구하고 있다.
이 글은 향후 인류의 삶에 지대한 영향을 미칠 기후변화에 대한 대응을 둘러싸고 벌어지고
있는 기후변화 국제정치의 다층 과정적 특성은 무엇이며, 경쟁과 협력의 동학 가운데 처한 미
국과 중국 두 강대국이 기후변화대응체제 형성과 관련하여 어떤 입장과 정책을 가지고 있으
며, 이러한 양국의 상호작용이 향후 기후변화대응체제의 형성과 발전에 어떤 영향을 미칠 것
인가라는 질문들에 대해 양국의 기후변화 대응을 위한 대외정책 및 그 국내정치가 상호작용
하는 동학을 고찰함으로써 답해 보고자 한다.
Ⅱ. 기후변화 국제정치의 다층적 과정
1. 기후변화 대응을 위한 지구적 거버넌스의 중심 - UNFCCC
1992년 리우 데 자네이루 회의에서 유엔기후변화협약(UNFCCC)에 154개국이 조인함으로

써 기후변화 방지를 위한 지구적 노력이 본격화 되었다.3) 리우 정상회의에서 기후변화협약이
채택된 이래로 국제사회는 지구온난화에 따른 기후변화 문제를 해결하고자 꾸준한 노력을 기
울여 왔다.
1997년 일본에서 개최된‘제3차 당사국총회’(COP-3)에서는 선진국 및 동구권 국가의 감
축의무를 명문화한‘교토의정서’가 채택되고 2005년 발효됨으로써 최초의 범지구적 구속력
있는 기후변화 대응체제를 마련하는 성과가 있었다. 이후 온실가스 배출에 대한 각국의 감축
의무 설정 및 이행방안과 관련된 범지구적 협상이 가속화되어 왔다.
3) 기후변화를 논의하기 위해 과학자 및 정책입안가들이 처음으로 모인 것은 1988년 토론토에서였고,

1988~1991년 사이에 많은 성과가 있었다. 특히 기후변화의 영향에 대한 객관적이며 과학적인 평가를
위해 기후변화국제패널(International Panel on Climate Change: IPCC)이 설립되어 정기 보고서
를 발간하였다. UNFCCC의 기본적인 목적은 지구적 수준에서의 온실가스의 감축에 있다(Article 2
참조). 하지만 이 협약은 법적으로 구속력 있는 규정은 아니며, 다만 이 협약에 참여하는 23개의 선진
국이 감축 목표를 달성하기 위하여 노력하고 있다는 점이 긍정적이다. 1994년부터 효력이 발생한
UNFCCC에 현재까지 192개국이 조인함으로써 지구적 환경정치의 중심 프로세스로 자리잡고 있다. 이
UNFCCC 논의의 중심은 당사국총회(COP)인데, 1997년 3차 당사국총회에서 교토의정서(Kyoto
Protocol)가 채택되어 2005년 발효되었다. Lorraine M. Elliott, The Global Politics of the
Environment (London: Macmillan, 1998); Matthew Paterson, Global Warming and Global
Politics (London: Routledge, 1996).

130 國際政治�叢 제51집 1호, 2011
<표 1> 발리 행동계획의 주요 내용
쟁점 내 용
공유비전 범지구적 장기감축목표 설정을 포함한 공통의 비전 공유
- 측정, 보고, 검증 가능한 적정한 국내적 감축 공약 및 행동: 수량적 감축목표
설정 포함(quantified emission limitation and reduction)
선진국
- 자국의 실정을 고려한 선진국 간 상응하는 노력(the comparability of
감축 efforts)
- 기술, 재정 및 능력형성(capacity building)에 대한 지원을 통해 지속가능한
개도국 발전의 맥락에서 측정, 보고, 검증 가능한 국내적으로 적절한 감축행동
(Nationally Appropriate Mitigation Action)
- 최빈개도국과 군소도서국 등 기후변화에 특히 취약한 개도국의 적응 활동
적 응 지원을 위한 국제적인 협력
- 기후변화로 인한 위험의 분배와 보험 등을 포함하는 위험 관리 및 감소 전략
- 개도국으로의 기술이전을 위한 장벽해소 방안
기 술
- 환경 친화 기술의 보급 및 이전 방안, 기술 혁신을 위한 R&D 협력
- 개도국 감축 및 적응 행동을 위한 공적자금을 포함하는 재정지원과 인센티브
재 원 제공
- 공공 및 민간 재원과 투자의 유동성
출처: 김용건, 김이진, 박시원,『온실가스 감축의무 협상동향 및 대응방향 연구Ⅰ』(서울: 한국환경정책평가
연구원, 2009), p. 9.
2007년 인도네시아 발리에서 개최된 제13차 당사국총회에서 교토의정서의 실행계획이 만

료되는 2012년 이후의 범지구적 기후변화체제 구축을 위한 협상 프로세스인‘발리행동계획’
(<표 1> 참조)이 채택되어 포스트교토체제 구축을 위한 협상이 본격화되었다. 이 발리 행동계
획은 지구온난화에 따른 기후변화 문제에 대한 선진국과 후진국의“공동의 그러나 차별화된
책임”(common but differentiated responsibility)의 원칙에 따라 선진국과 개도국 모두
의“측정, 보고, 검증 가능한”(MRV: Measurable, Reportable, Verifiable) 감축
(Mitigation), 개도국들의 적응(Adaptation), 선진국들의 개도국에 대한 관련 기술 및 재정
지원 등에 관한 원칙을 확정하게 되었다. 그리고 2012년 이후의 포스트교토체제 구축에 대한
협상을 2009년 12월 코펜하겐 제15차 당사국총회까지 완료하기로 결정하였다.4) 따라서 발리
회의 이후 세계는 선진국과 개도국을 불문하고 이 발리 행동계획 원칙에 의거하여 새로운 기
후변화 대응체제의 구축 및 그에 대한 대응전략 마련에 부심하게 되었다.
2009년 12월의 코펜하겐 회의(COP-15) 및 2010년 칸쿤 회의(COP-16)에서 드러난 협상
과정은 당분간 기후변화대응체제의 규칙제정과 제도화를 위한 노정이 순탄치만은 않음을 보
여주었다. 코펜하겐회의에서 회원국들이“유의”(take note)하기로 한 코펜하겐합의문
(Copenhagen Accord)에 의거하여 선진국의 감축목표치 및 개도국의 감축조치 등의 내용을
4) 자세한 내용은 김용건, 김이진, 박시원,『온실가스 감축의무 협상동향 및 대응방향 연구Ⅰ』(서울: 한국

환경정책평가연구원, 2009) 참조.

담은 기후변화대응 국가계획을 미국은 물론 중국, 인도 등을 포함 세계 주요국들이 2010년

상반기에 제출하였다. 물론 이를 교토체제를 대체하는 새로운 기후변화 규칙으로 발전시키려
는 미국의 입장과는 달리 중국과 인도는 기존 체제의 보완과정으로 이해하면서 접근법 상의 근
본적 차이를 해소하지 못하고 있는 것이 사실이며, 2010년 12월 칸쿤 회의에서도 이 구도는
지속되었다.5) 그럼에도 UNFCCC 틀 내에서 기후변화 대응 협상 프로세스는 계속되고 있다.
이처럼 UNFCCC는 다층적이고 복합적인 기후변화 국제정치의‘지구적 거버넌스의 기본
축’(axis of global process)으로 자리잡고 있으며, 국가, 지역기구, NGO, 여러 분야의 전
문가 등 다양한 행위자들이 참여하는 UNFCCC 중심의 기후변화대응체제 형성노력은 복합적
인 지구적 정치과정의 중요 구성요소이다.
2. 국제정치적 남북문제의 새로운 측면
기후변화 국제정치의 두 번째 측면은 새로운 형태의 남북문제를 내포하는 국제정치적 분열

구도와 연관된다. 이 남북문제는 기존 남북문제와 같이 지구적 불평등을 심화시킬 것이라는
점에서 유사하지만,6) 그 공동 책임성이 매우 강조된다는 점에서 차이가 있다. 이같은 공동 책
임과 차별화된 행위 사이의 간극은 기후변화 국제정치의 중요한 특성이 된다. 이를 이해하기
위해서는 기후변화 대응에 따른 국가그룹들 사이의 입장차를 이해할 필요가 있다.
UNFCCC는 교토의정서에 따른 기후변화 협상에 참가하는 국가들을 지역별로 5개군으로
나누고 있다.7) 그런데 기후변화 협상과정에 나타난 대립구도는 단순한 남북문제만은 아니다.
5) UNFCCC,“Outcome of the Work of the Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative

Action under the Convention,”Draft Decision [-/CP.16] (2010).
6) 기후변화의 책임을 묻는 많은 연구들은 계급과 자본에 따른 온실가스 배출 정도의 차이가 크다는 점을
지적한다. 선진국의 상위 10% 인구가 하위 10% 인구보다 7.5배, 개도국의 하위 10% 인구보다 155배
더 많은 온실가스를 배출하고 있으며, 부유한 계층보다 가난한 계층이 기후변화의 부정적 영향에 훨씬
취약하다. 따라서 기후변화 및 환경의 국제정치는 이미 존재하고 있는 지구상의 계층적 불평등을 놓고
벌어지는‘지구적 정의’(global justice)의 문제와 연관이 된다. Paul Baer,“Adaptation: Who Pays
Whom?”in Neil Adger et al. (eds.), Fairness in Adaptation to Climate Change (Cambridge,
MA: MIT Press, 2006), pp. 131-54.
7) UNFCCC가 열거하고 있는 그룹들은 다음과 같다. 첫째, 130여개 국가에 달하는 가장 많은 국가들이
포함되어 있는 G-77이다. 77그룹에는 34개국의 도서국가연합(AOSIS: Alliance of Small Island
States), UN 아프리카지역 국가그룹, 50개의 저개발국가 그룹 등이 포함되어 있고, 각 그룹들은 G-
77의 틀 뿐 아니라 자국이 속한 그룹의 이익을 증진하기 위해 노력하고 있다. 특히 도서국가연합은
COP-3에서 최초로 의무적 온실가스 감축기준을 제시한 그룹이기도 하다. 그리고 이 최대 그룹의 이해
를 대변하는 국가는 중국이다. 둘째, 유럽연합에 속한 27개국이다. 셋째, 우산그룹(Umbrella Group)
으로 불리는 집단으로 환경시장주의를 지지하는 선진국들의 느슨한 연대로서, 구성원이 유동적이지만
교토의정서 협상과정에서 활발한 JUSSCANNZ (Japan, the USA, Switzerland, Canada,
Australia, Norway and New Zealand)를 중심으로 아이슬란드, 러시아, 우크라이나가 가세하고 있
다. 넷째, 환경통합그룹(Environmental Integrity Group)이 있으며, 스위스, 한국, 멕시코 등이 속
한다. 이외에도 기타그룹으로 석유수출국기구(OPEC) 그룹과 중앙아시아, 코카서스, 알바니아, 몰도바
등이 속한 CACAM 그룹 및 아랍리그 그룹 그리고 프랑스어권 국가그룹 등이 있다. http://unfccc.int/
parties_and_observers/parties/negotiating_groups/items/2714.php (검색일: 2010. 12. 15).

132 國際政治�叢 제51집 1호, 2011
왜냐하면 선진국과 개도국 내부에도 다양한 의견차가 분명히 존재하기 때문이다.8) 기후변화
국제정치과정 상 주요 행위자들인 유럽연합, 미국, G77, 중국, OPEC, AOSIS, 기업, NGO
등의 입장을 살펴보면 다음과 같다.9)
유럽연합(EU)은 리우 회의 이후 자신의 역할을 기후변화의 국제정치에서 리더십 강화를 위
해 적극적으로 활동해 왔다. 유럽연합이 이러한 역할을 할 수 있었던 이유는 우선, 유럽의 시
민, 기업가, 과학자들, 언론의 기후변화 대응 필요성에 대한 적극적인 자세와 활동이 있었기
때문이다. 또한 유럽연합의 통합적 경제체제가 온실가스 배출감소에 드는 비용을 다른 선진
국들보다 낮게 만들었기 때문이다. 그리고 유럽연합은 청정에너지사업의 기술적 가치를 높이
평가하여 일찍부터 투자를 해 왔다. 따라서 유럽연합은 교토의정서를 발효하고, 이를 강화하
는 데 대해 가장 적극적인 입장을 가지고 있다. 특히 준(準)비토권자인 미국이 교토의정서 비
준을 거부한 2001년 이후 유럽의 지구적 리더십은 결정적으로 강화되었다. 하지만 세계경제
위기와 2009년 코펜하겐 회의 이후 그 리더십이 약화된 것이 사실이다.
미국은 기후변화 대응체제 형성을 둘러싼 노력은 시기마다 상이했다. 국내정치의 외교정책
에 대한 영향이 매우 컸기 때문이다. 그러나 두 가지 일관성은 유지하였는데, 하나는 타국이
조치를 취하지 않으면 미국도 동참하지 않는다는 것이고, 다른 하나는 유연한 시장주의적 접
근법의 감축을 선호하는 것이다. 이것은 미국이 다른 국가보다 배출 감소를 위해 많은 부담을
지게 될 것이라는 예측과 함께 석유, 에너지 기업들의 로비가 강하게 작동하였기 때문이다.
1990년대 중반 이후 미국 내에서도 소극적 대응에 대한 비판이 거세졌다. 친환경 산업의 기
업적 가능성을 인지하게 된 기업들과 환경 NGO들의 목소리도 커졌다. 더불어 고유가의 도전
에 대응하기 위해 대체 에너지생산을 통해 석유 의존도를 낮춤으로써 안보에 기여할 수 있다
는 의견이 개진되면서 환경과 에너지 이슈의 적극적 결합 현상이 나타났다. 이런 전향적 인식
변화는 오바마 행정부가 기후변화 대응에 적극 참여하면서 리더십을 행사하려는 노력을 기울
인 배경이 되었다. 하지만 미국은 자국 리더십을 구축함에 있어 기존 국제협상틀에 만족해하
지 못 하고 UNFCCC와는 차별화되는 새로운 틀을 구축하고자 시도하고 있다. 2001년 교토
의정서에 대한 비준을 거부한 이래 약화된 미국의 리더십은 2009년 코펜하겐 회의를 전후해
기후변화 협상에 적극적으로 참여하면서 다시 강화되고 있다.
8) 가령, 도서국가연합(AOSIS)은 해수면 상승에 따른 국토 일부 내지 전부의 상실 가능성으로 안보상의

커다란 위협에 직면하면서 EU가 추진하는 적극적인 온실가스 감축정책에 동조하고 있다. 그렇지만 같
은 G-77에 속해 있으면서도 석유수출국기구(OPEC)에 속한 나라들은 EU의 입장에 대하여 반대 내지
견제하는 입장을 견지하고 있다. 또한 선진국 내에서도 EU와 미국의 입장 차이는 대단히 크다.
9) 다양한 그룹의 입장은 다음을 참조. Guri Bang, G�rild Heggelund, and Jonas Vevatne,
“Shifting Strategies in the Climate Negotiations,”FNI Report 6 (Lysaker, Norway: The
Fridtjof Nansen Institute, 2005); Michael Grubb, Christian Vrolijk, and Duncan Brack,
The Kyoto Protocol: a Guide and Assessment (London: Royal Institute of International
Affairs and Earthscan, 1999); Joyeeta Gupta, The Climate Change Convention and
Developing Countries: from Conflict to Consensus? (Dordrecht, The Netherlands:
Kluwer Academic Publishers, 1997); Peter Newell, Climate for Change: Non-state Actors
and the Global Politics of the Greenhouse (Cambridge, UK: Cambridge University Press,
2000).

한편 개도국의 입장에서 주목해야 할 그룹은 역시 G-77과 중국이다. 이들 개발도상국들의

기본적 입장은 지구온난화에 역사적 책임이 있는 선진국이 먼저 배출 감소를 실천해야 한다
는 것이다. 그리고 선진국들이 개도국들의 온실가스배출 감축을 위하여 청정에너지기술의 개
발과 이전에 적극적으로 나서야하며, 개도국 산업구조의 개편을 위한 자금지원에도 적극적으
로 나서야 한다는 것이다. 이 그룹의 대표 격인 중국과 인도는 기후변화가 초래할 결과에 대
해 크게 우려하면서 개도국의 기본 논리인 선진국의“역사적 책임성”에 다른 우선적 행동을
강조하고 있다. 동시에 자국의 청정에너지 기술 개발에 힘을 쏟아 기후변화의 도전을 지속적
인 자국 GDP 상승으로 연계하고, 이를 세계적 리더십 발휘의 기회로 만들려는 전략적 지향
을 보이고 있다. 이는 남북문제로 대변되는 지구적 정의의 문제와 관련하여 정당성을 강화하
는 명분에 대한 전략이면서 동시에 실리를 증진시키는 전략이기도 하다.
이외에도 석유수출국기구(OPEC) 11개국의 정책은 기후변화 국제정치에서 주목할 만하다.
이들은 온실가스 배출 감축에 가장 반대하는 국가군들이다.10) 하지만 OPEC 회원국들은 지구
적 환경 국제정치에서 리더십을 행사하려 하기 보다는 자국의 이해를 보호하려는 방어적 동
맹의 성격을 강하게 나타내고 있다. 그리고 주목할 만한 그룹으로는 이미 언급한 바 있는 도
서국가연합(AOSIS)이 있는데, 이들은 OPEC과는 정반대의 입장에 있다. 이들에게 기후변화
로 초래되는 영향은 자국의 생존권이 달려있는 문제이기에, 이들은 기후변화 대응체제 형성
에 대하여 매우 적극적이다.11)
물론 국가행위자 이외에 기업과 NGO 등의 역할에도 주목할 필요가 있다. 특히 석유와 에
너지산업 관련 기업들은 기후변화대응체제 형성에 대해 강한 반대 입장을 보인다. 하지만 이
문제가 이기적 기업이익의 문제가 아니라는 인식이 점차 확산되고 있고, 또한 기후변화로 야
기된 재해로 피해를 입게 될 보험 회사들은 지구 온난화 방지를 위한 배출가스 감축의 적극적
인 추진을 위하여 각국 및 국제기구에 환경 관련 NGO와 연합해 로비하고 그 목소리를 키우
고 있다.12) 환경 NGO들은 환경의 국제정치 및 기후변화 대응체제에서 표준을 제시 하거나
감시하고, 변화를 위해 압력을 가하고, 국내와 국제 정치를 연결해 왔다. 선진국의 기후변화
레짐에 소극적일 때 이들 환경 NGO의 활동 역시 소극적이었던 시기도 있었지만, 이들 NGO
의 본질적이고 기본적인 리더십은 앞으로도 중요한 역할을 할 것으로 보인다.
결국 이러한 기후변화의 복잡한 분열구도에서 미국과 중국의 상호작용은 선진국과 개도국
의 대립이라는 구조적인 틀 속에서 제한받을 가능성이 크다. 하지만 동시에 G2로 불리는 미
10) 이들은 지난 20여 년 동안 UNFCCC에서 결정과정을 지연하거나 방해하고, 석유소비 감소에 따르는
보상을 요구함으로써 골치 아픈 문제를 제기하고 있다. 특히 G-77의 의장국 10개국 중 5개국이
OPEC국가라는 점을 활용하여 G-77에도 상당한 영향을 행사하고 있다.
11) UN에서 20% 정도의 의석을 차지하는 이들은 수적 영향력 행사 이외에도, 최근 지구적 정의와 생존에
대한 자비 등의 도덕적 이유에서 다른 국가들에게 강하게 호소함으로써 기후변화 국제정치에 영향을
미치고 있다.
12) Bas Arts, The Political Influence of Global NGOs: Case Studies on the Climate and
Biodiversity Convention (Utrecht: International Books, 1998); Sarah C. Schreck,“The
Role of Nongovernmental Organizations in International Environmental Law,”
Gonzaga Journal of International Law 10 (2006).

134 國際政治�叢 제51집 1호, 2011
국과 중국이 비협력과 대립을 지속함으로써 기후변화 대응체제 형성 과정의 걸림돌이 될 경

우에 국제사회로부터 받게 될 비판과 압력 그리고 현실화될 가능성이 있는 엄청난 파국에 대
하여 두려움과 책임감을 강하게 느낄 수 있는 것도 사실이다.
3. 기후변화 협상과 강대국 리더십
UNFCCC 중심의 지구적 노력은 최근 커다란 도전에 직면하였다. 2009년 12월의 코펜하
겐회의(COP-15)에 앞서 세계 각국은 협상타결을 위해 5차례의 주요 회의를 통해 합의 기반
창출을 시도했다. 그러나 감축 및 재원 등 핵심의제에 대한 선진국과 개도국의 첨예한 의견대
립으로 협상이 난항을 겪으면서 완전한 실패의 문턱에까지 도달하였고, 미국과 영국 등 주요
국들의 합의로 가까스로 협상의 불씨를 살렸다. 결국, 코펜하겐회의는 포스트교토체제에 대
한 구속력 있는 합의 도출에 실패하고, 주요 28개국의 비공식 회담을 통해‘코펜하겐 합의
문’(Copenhagen Accord)이라는 정치적 결의안만을 도출한 채 막을 내렸다.
바로 이러한 실패는 선진국과 개도국 사이에 존재하는 기후변화의 역사적 책임과 그에 상응
하는 의무에 대한 시각의 큰 차이에서 기인하였다. 기후변화 국제정치에서 UNFCCC 중심의
지구적 거버넌스가 작동하는 과정에서 EU와 미국을 비롯해 일본 등이 포함되는 선진국 진
영, 호주, 한국, 멕시코가 주축이 되는 선발개도국 진영, 그리고 중국과 인도가 대표하는 개
도국 진영 그리고 소위“하위 10억”(bottom billion)으로 불리는 저개발국 진영 사이의 입장
차가 좁혀지지 않았다. 이러한 대립구도 가운데 가장 첨예한 입장차를 보인 것이 중국과 미국
이다. 미-중 세력경쟁이 기후변화 대응체제의 형성에 부정적 영향을 미친 것인지, 아니면 기
후변화 대응체제 형성의 경쟁구도가 미-중 관계를 악화시키는 것인지에 대한 인과관계를 밝
히기는 쉽지 않다. 하지만 분명한 것은 코펜하겐회의를 통해 기후변화의 국제정치에서 나타
나는 미-중 간 경쟁구도와 쟁점이 또렷하게 드러나게 되었다는 점이다. 즉 UNFCCC 중심의
지구적 과정이 한계를 노정함에 따라 점차 주요국들의 역할에 대한 기대가 증대하였으며, 특
히 미국과 중국의 역할에 대해 세계가 주시하게 된 것이다.
이 과정에서 환경 국제정치 및 기후변화 대응체제 형성을 둘러싸고 그간 강화되어 온 유럽
연합 리더십의 한계가 드러났다는 평가는 온당해 보인다.13) 더구나 2008~9년에 진행된 세계
금융∙경제위기는 새로운 리더십의 형성을 부채질 하는 조건으로 작용하고 있다.
오바마 행정부는 기후변화대응에 적극적으로 나서면서 자국이 원하는 새로운 레짐 설계에
관심을 기울이고 있으며, 새로 부상한 중국이 적극적 참여를 요청받고 있다. 특히 2008~9년
세계 금융∙경제위기 이후‘G2’대열에 자리매김한 중국은 하강하는 패권국 미국과 대비되
13) Miranda A. Schreurs and Yves Tiberghien, “Multi-Level Reinforcement: Explaining

European Union Leadership in Climate Change Mitigation,” Global Environmental
Politics 7-4 (November 2007); Henrike Peichert and Nils Meyer-Ohlendorf,“G8 Impact
on International Climate Change Negotiations,”http://ecologic.eu/download/zeitschriftenartikel/
meyer-ohlendorf/g8_impact_on_international_climate_change_negotiations.pdf (검색일:
2010. 9. 22).

면서 주목받는 강대국이 되었다. 양국 간 세력전이에 대한 다양한 시나리오가 있지만, 현재

미국과 중국의 상호작용을 놓고 추론컨대 전쟁과 같은 극단적 해법의 선택보다는 세력전이의
관리 내지 협력적 공존을 향한 양국의 의지가 더 강하게 작용하고 있는 것으로 보인다. 근대
시기 강대국들이 패권전쟁을 통해 세력전이를 이룩한 패턴과는 달리 지구화와 복합화라는 탈
근대적 조건이 작용하면서 강대국 정치의 특징이 다소 변화하면서 새로운 유형의 세력전이
내지 세력재분배가 이루어질 가능성이 등장하고 있는 것이다. 이들 두 나라의 상호작용이 기
후변화 국제정치에서 어떤 리더십을 형성할 것인가는 기후변화 대응체제의 미래는 물론 지구
적 강대국 정치의 판도를 예측하는데도 중요한 관찰 포인트가 되었다.
물론 기후변화의 국제정치는 단순히 각국이 합리적 계산을 통해 결정을 내리는 과정적 특성
뿐만 아니라 실로 다양한 행위자의 상호작용으로 구성된다. 하지만 국가가 여전히 기후변화
국제정치에서 핵심적 행위자인 것은 분명하다. 특히 기후변화의 도전에 대한 지구적 노력이
한계를 보이는 최근 상황에서 미국과 중국 등 주요국들의 적극적 대응에 대한 요청은 높아가
고 있다. 따라서 환경 국제정치의 미래를 예측함에 있어서 국가들의 이합집산에 대한 관찰과
더불어 기후변화 대응을 위한 강대국들의 영향력 행사의 향방을 관찰하는 것은 매우 중요하
다. 왜냐하면 이런 새로운 형태의 강대국정치가 지구적, 국제적, 국내적 수준의 동학과 함께
상호작용하는 대표적인 장(場)이 기후변화의 국제정치의 영역이기 때문이다.
Ⅲ. 기후변화와 미-중관계: 거절의 동맹에서 실천의 동맹으로?
1. 미국과 중국의 기후변화 대응정책: 대외정책적 측면
1987년 당시 소극적이던 유럽 국가들에게 압력을 행사하고 기금조성을 약속하면서‘몬트리

올 의정서’를 채택시켰던 것과는 달리 미국은 1992년 리우 환경회담에서 온실가스 감축량의
명시를 거부하고 과학적 불확실성을 들어 추가 연구를 요청하였다.14) 이후 부시 행정부 말기
까지, 미국은 기후변화 레짐 형성에 대해 소극적이거나 반대해 왔다.15)
하지만 오바마 행정부는 환경과 에너지 문제에 대해 적극적 입장을 취하면서 포스트교토 체
제에서의 리더십을 강화하려는 노력을 기울이고 있다. 이는 오바마 대통령 개인 변수의 작용
이기도 하지만 국내정치적으로는 상∙하원에서 모두 다수를 차지하였던 민주당이‘왁스만-
말키(Waxman-Markey) 법안’16)과‘케리-복서(Kerry-Boxer) 법안’17)을 통해 오바마 행정
14) Jacqueline V. Switzer, Environmental Politics (New York: St. Martin’

s Press, 1994), p. 279.
15) 교토의정서에 앞서 1997년에 미국 상원은 95:0으로‘버드-하겔 결의안’(Byrd-Hagel Resolution)
을 통과시켜 개도국들의 의무감축 참여가 없는 한 미국이 어떤 의무 감축안을 받아들여서는 안 된다는
입장을 표명했다. 그리고 2001년 3월 21일 부시대통령은 교토의정서를 흠이 많고(flawed) 불공정한
(unfair) 협약이라고 비난하며 이를 철회했다.
16) 공식명칭은「American Clean Energy and Security Act」 로 2009년 6월 26일 미 하원을 통과하였다. 내용
은 미 하원 에너지상공위원회 홈페이지(http://energycommerce.house.gov) 참조 (검색일: 2009. 7. 26).

136 國際政治�叢 제51집 1호, 2011
부를 지지하는 법제적 기반을 갖추려는 노력 때문이기도 하다. 미국도 국내외의 비판으로 인

해 기후변화대응체제에 대해 무위(無爲)로 대응하기에는 한계에 도달하게 된 것이다. 그래서
코펜하겐 당사자총회(COP-15)의 가장 중요한 화두는 기후변화 대응체제에 대한“미국의 복
귀”였다고 말할 수 있을 것이다.18)
한편 일각에서는 중국의 기후변화 대응체제에 대한 입장이 소극적이라는 평가도 있지만, 중
국은 1972년 스톡홀롬에서 개최되었던‘유엔인간환경회의’이후 환경문제에 관심을 기울이
면서 정부 내에 환경 관련 기구를 설치하기 시작했고,19) 2007년에는 기후변화 관련 구체적
전략과 정책을 입안하기 위해 국무원 총리 원자바오(溫家寶)를 조장으로 하는‘기후변화대응
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국가영도소조’( 家候化小 )도 구성하였다.20) 현재 국무원 영도소조 22개 중

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환경보호와 기후변화 관련 영도소조가 각각 하나씩 있다는 점은21) 중국의 당-국가체제에서

환경 및 기후문제가 지니는 중요성을 잘 보여주는 지표라 할 수 있다.22)
양국이 취하고 있는 기후변화 대응의 기본원칙과 방향을 살펴보면 양국의 적극적 입장을 잘
드러내 준다.
코펜하겐 회의를 준비하는 과정을 추적해 보면 기본적으로 미국은 UNFCCC의 유효성과
17) 공식명칭은「Clean Energy Jobs and American Power Act」로 미 상원을 통과하는 데는 실패하
였다. 내용은 케리 상원의원 홈페이지(http://kerry.senate.gov/cleanenergyjobsandamericanpower/
intro.cfm) 참조 (검색일: 2009. 10. 30).
18) 코펜하겐 회의 당시 미국 대표단의 발언 내용을 토대로 판단해 보건대, 미국 정부는 기후변화의 과학
적 증거를 확신하고, 기후변화로 인한 위협을 충분히 인식하며, 이를 위한 국내적 및 국제적 노력이 필
요함을 인정하고 있으며, 중국 등 다른 국가들이 감축(mitigation)의 국제 공조에 협조하지 않는다 하
더라도 미국이 결코 감축(mitigation)의 노력을 포기하지는 않을 것임을 명확히 표명하고 있다.
19) 중국은 1973년에는 환경영도소조(環境保護�導小組) 및 변공실(辦公室)을 국무원 산하에 설치하였고,
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이후 도농건설환경보호부(城鄕建設環境保護部), 1988년 국무원 직속기관인 국가환경보호서( 家環境

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保護署), 1998년 3월에는 국가환경보호총국(國家環境保護總局)을 거쳐 2008년에는 국가환경보호부

(國家環境保護部)라는 장관급 기구로 격상시키면서 높은 관심과 함께 그 대응에 부심하고 있다. 원동
욱,“중국 환경문제에 대한 재인식: 경제발전과 환경보호의 딜레마,”『환경정책연구』제5권 제⑴호
(2006. 3), p. 55.
20) National Development and Reform Commission, China’ s National Climate Change
Program (2007. 6. 30), 中華人民共和國常駐�合國代表團(중국 주UN 대표부) 웹사이트,
http://www.china-un.org/eng/chinaandun/economicdevelopment/climatechange/
t626117.htm (검색일: 2010. 10. 27); State Council Information Office, White Paper:
China’ s Policies and Actions on Climate Change (2008. 10. 30); 중국 주UN 대표부 웹페이
지, http://www.china-un.org/eng/chinaandun/economicdevelopment/climatechange/
t568960.htm (검색일: 2010. 10. 27); 中國氣候變化信息網, http://www.ccchina.gov.cn/cn/
column.asp?ColumnId=12 (검색일: 2010. 10. 28).
21) Alice Miler,“The CCP Central Committee’ s Leading Small Groups,”China Leadership
Monitor 26 (2008), Hoover Institution, Stanford University 웹페이지, http://www.hoover.org/
publications/china-leadership-monitor/article/5689 (검색일: 2010. 10. 27).
22) 일반적으로 핵심 의제라고 간주될 경우 정부기관을 변경 또는 격상시키면서 그 문제들을 다루려는 중
국 정부의 경향을 볼 때, 또 중국의 특수한 상황으로 볼 때 환경보호와 기후변화에 대해 관심이 증가
하고 있음을 알 수 있다. 중국에서는 오래 전부터 비공식적으로 영도소조가 당 정치국에 정책 관련 조
언을 하고 정책의 실행에 협조했고, 중국의 행정부인 국무원은 광범위한 문제에 관해 영도소조를 이용
하여 대처해왔다.

필요성은 인정하지만, 교토체제가 지닌 문제를 지적하면서 그 틀의 수정 없는 연장은 반대하

고 있다.
첫째, 미국은 코펜하겐합의문을 바탕으로 새로운 체제를 형성하고자 하는데, 그 새로운 체
제는 개도국을 포함하여 주요 경제행위자들의 참여를 유도하며 국제적인 검증을 통해 상호
신뢰가 회복되고 지적 재산권 등 기존 자유무역질서의 기본 요소들이 보호되는 것이어야 한
다고 주장한다.23)
둘째, 미국은 기본 UNFCCC를 중심으로 한 지구적 과정의 한계를 극복하기 위하여 다양한
우회로를 개발하고자 한다. 특히 2009년 3월 미국의 주도로 시작된 주요경제국포럼(Major
Economies Forum)을 활성화해 UN 협의의 장 밖에서 국가들의 합의 형성을 위한 노력을
기울이고 있다. 이러한 포럼을 통해 많은 아이디어들이 논의되고 의사 전달을 통해 서로의 입
장이 확인됨으로써 실제로 UN 회의의 진행을 발전시켰다는 입장을 가지고 있다. 따라서 미
국은 코펜하겐합의서(Copenhagen Accord)의 의미를 이런 방향에서 해석하고자 한다.24) 미
국은 이 합의문을 바탕으로 시간이 다소 걸리더라도 교토체제를 소멸시키고 개도국들을 동일
한 국제법적 감축(mitigation) 틀 안으로 끌어들이려는 전략을 구사하려고 하는 것으로 보인
다. 다만 190여 개국이 참여하는 UNFCCC의 협상구도는 합의를 도출하기 쉽지 않은 상황임
에 분명하지만, 이러한 미국의 입장이 UN 중심의 지구적 협상과정을 전적으로 부정하는 것
은 아닌 것으로 보는 것이 옳을 것이다.
셋째, 미국은 향후 심화될 기후변화대응체제의 정치과정에서 주도권을 발휘하려는 새 판짜
기를 위한 노력을 본격화함에 있어서 다양한 유인책과 압력 수단을 개발하고자 한다. 이를 위
해 선진국들의 기금 제공이라는 유인책을 사용하는데도 적극적인 입장을 보이고 있다. 그렇
지만 장기적인 개도국 지원 기금은 분명히 다른 요소들과 결합되는 패키지로 사용되어야 한
다는 입장을 보임으로써 이를 유인 요인으로서 뿐만 아니라 압력 행사의 도구로 사용할 여지
를 남겨두고 있다.25)
23) 이러한 입장은 오바마 대통령이 코펜하겐 회담에 직접 참석하여 중국, 인도, 브라질, 남아프리카공화
국 지도자들을 직접 설득하여 주요 28개국의 합의문 도출에 큰 영향력을 행사한 데서도 잘 드러난다.
또한 미국은 아무런 조건 없이 2012년까지 300억 달러를 긴급 조성하는 데에 합의하여 그 중 36억
달러를 제공하겠다고 약속하였으며, 보다 장기적인 기금 조성의 필요성에 대해서도 공감을 표하였다.
그리고 미국은 스스로 2005년 대비 2020년까지 17-20% 감축을 제안함으로써 완화조치에 대한 양
적접근을 수용하는 입장을 표하였다.
24) 미국은 교토의정서의 의무감축국들의 온실가스 배출량이 지구 전체 온실가스 배출량의 48%에 불과하
며 2030년에는 선진국들의 배출량에 지구 전체의 30~35%로 줄어들 것으로 예상되는 반면에, 코펜
하겐합의문에 서명한 국가들은 지구 전체 배출량의 80% 이상을 차지하는 만큼 더 넓은 참여의 기반
이 마련되었다고 본다. 중국과 인도도 2010년 3월 코펜하겐합의문에 참여할 것을 공식적으로 표명하
였지만, 이 합의문이 교토체제를 대체해서는 안 된다는 점을 강조하였다.
25) 미국의 기후변화 대표 스턴(Todd Stern)은 코펜하겐 회의에서 개도국들을 지원하는 재정조성 부문에
있어서 큰 액수는 아니지만 진전이 있었다고 평가하면서, 다만 이 금액을 운용할 제도가 없기 때문에
EU, 일본, 미국 등의 기부 국가들은 현재 형성된 양자적, 다자적 채널들을 통해 재정 배분을 할 것이
라고 밝혔다. 또한 재정 지원의 투명성을 높이고 온실가스 감축 노력의 국제적 인정을 위해 MRV 원
칙을 받아들일 필요가 있다는 공감대가 확산되어야 함을 강조하였다(김용건 외, 2009). 또한 특히 주
목할 것은 기후변화 조치와 무역 제재를 연계하는 강력한 압박카드를 공식적으로 거론하지는 않았지

138 國際政治�叢 제51집 1호, 2011
한편 환경보호와 기후변화와 관련하여 최근 발표와 문서를 통해서 드러나고 있는 중국의 기

본 입장26)은 자국의 개발도상국(發展中國家)으로서의 입장을 고수하는데 있다. 낮은 수준의
경제발전, 세계 최대의 인구보유국, 개발도상국 유형의 석탄 중심 에너지 수급구조, 상대적으
로 낮은 기후변화 예방능력 등을 통해 볼 때 아직 중국은 선진국의 수준까지 미치지 못하고
있다고 스스로 평가한다.27) 대신, 중국은 기후변화 방지 위한 지구적 노력에 적극적으로 참여
하고 있으며 UNFCCC와 교토의정서를 성실히 준수하고 있다고 자평한다.28) 그리고 코펜하
겐회의에서 UNFCCC 및 교토의정서를 기초로 한 발리행동계획에서 결의된 사항들을 발전시
켜 포스트교토체제를 UNFCCC 중심의 지구적 과정을 지속하는 방향으로 발전시키는 노력을
지지하였다.29) 이와 관련된 중국의 몇 가지 원칙은 다음과 같다.
첫째, 중국 특색의 기후변화 대응지침을 준비하고자 한다. 기존 국가들의 환경보호 및 기후
변화 대응 국가전략을 참고하여“지속가능한 발전”의 원칙에 중국의 과학발전관과 사회주의
조화사회의 원칙을 더함으로써 중국 특색의 기후변화 대응노력을 강구하고자 한다.30)
둘째, 공동의 그러나 차별화된 책임(common but differentiated responsibilities)31)을
지구적 노력의 기본 원칙으로 삼고 있다. 이는 선진국은 온실가스 방출을 줄이는 일을 주도하
면서 개발도상국에게 재정적 기술적 지원을 제공해야 하며, 개발도상국에게는 지속적 발전과
빈곤 퇴치가 최우선 과제라고 간주한다.
셋째, 국제협력에 대한 적극적 참여의 원칙이다. 기후변화 대응을 위한 국제협력에 대한 적
극적 참여로 공통의 합의를 이끌어내서 선진국은 개발도상국에게 재정적, 기술적 지원을 제
공하여 개발도상국이 기후변화 예방 및 환경보호 기술을 얻고 친환경적 기술을 확보하도록
도와야 하며, 이런 추세를 제도적 기제로 설립하여 개발도상국이 각 국가의 능력에 따라 적절
하게 온실가스를 감축하고 기술을 적용하는 행위를 격려해야 한다는 것이다.
이런 양국 입장은 중요 쟁점들을 둘러싼 마찰을 확대재생산할 가능성을 가지고 있다. 예상
만 그것을 명시적으로 부정하지도 않고 있으며, 오히려 왁스만-말키법안에 국경세 조정조치를 포함함

으로써 새로운 기후변화대응체제 형성이라는 목적을 위해 무역적 압력 수단들이 사용될 수도 있음을
암시하고 있다는 점이다.
26) 환경보호와 기후변화에 대한 중국의 최근 대외적 입장은 다음을 참조. 中國國家發展和改革委員會,
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“中候化家方案” (2007. 6), 中華人民共和國國家發展和改革委員會 웹사이트,

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http://www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20070604_139486.htm (검색일: 2010. 10. 28); 中人民共和

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院新公室,“白皮 : 中候化的政策行 ”(2008. 9), 中華人民共和國中央人

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民政府 웹사이트, http://www.gov.cn/zwgk/2008-10/29/content_1134378.htm (검색일:

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2010. 10. 28); 中華人民共和國國家發展和改革委員會應對氣候變化司,“落巴厘路 : 中政府

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于哥本哈根候化的立 ”(2009. 5), 中華人民共和國國家發展和改革委員會 웹사이트,

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http://qhs.ndrc.gov.cn/gwdt/t20090521_280386.htm (검색일: 2010. 10. 28).

27) 中國國家發展和改革委員會 (2007. 6).
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28) 中人民共和院新公室 (2008. 9).

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29) 中華人民共和國國家發展和改革委員會應對氣候變化司 (2009. 5).

30) Joanna I. Lewis,“China’
s Strategic Priorities in International Climate Change Negotiations,”
The Washington Quarterly (Winter 2007-2008).
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31) 新 (2009. 2. 27), http://www.xinhuanet.com/xhwzb20091227_gdbb.htm (검색일:

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2010. 10. 28).

과 같이 2009년 12월 코펜하겐 회의를 통해 세계 최대의 온실가스배출국인 미국과 중국은

첨예한 신경전을 벌였다. 이는 중국에서도 상당한 관심사였던 것이 분명하다.32)
첫째, 이산화탄소 감축 목표량과 관련하여 공통된 책임을 지자는 중국과 미국 간의 기본적
합의에도 불구하고, 현재 이산화탄소 다량 배출국들의 적극적 노력이 필요하다는 미국과 역
사적 책임을 더 중시하는 중국 간의 마찰이다.33) 둘째, 중국이 주장하는 자발적 감축에 대한
검증과 관련한 마찰이다. 자발적 감축은 감시가 없는 상황에서는 공약(空約)에 불과하다는 미
국의 입장과 개발도상국에게는 감축에 있어서의 융통성을 부여해야 한다는 중국의 입장이 팽
팽히 맞서고 있다. 셋째, 선진국의 개도국에 대한 재정지원과 기술이전에 대한 마찰이다. 개
도국은 선진국이 과감히 양보하는 모범을 보이라고 하는 반면 선진국은 지나친 희생을 강요
한다고 대립하고 있는 실정이다. 이는 2010년 10월 중국 천진(天津) 유엔기후변화협약회의에
서도 잘 드러났다.34) 넷째, 비록 표면적 쟁점으로 떠오르지는 않았지만 미국과 중국이 가지고
있는 근본적 입장의 차이는 UNFCCC의 적용 및 실천과 관련된 이견에서 비롯되고 있는 것
으로 보인다. 미국은 UNFCCC의 일반원칙에 대한 합의를 바탕으로 한 실천보다는 핵심적
국가들을 중심으로 한 합의와 실천을 시작으로 이를 확대하여 보편적 협약을 성립시키는 귀
납적 방식을 선호하고, 중국은 따라서 선진국들의 역사적 책임과 차별화된 책임분담의 원칙
을 규칙화하여 각국의 실천을 이끌어 내는 것을 선호한다. 이와 같은 양국의 기후변화 대응정
책의 대외적 측면과 그 전략의 차이점을 정리해 보면 <표 2>와 같다.
32) 環球網 , http://www.huanqiu.com/zhuanti/world/climate2009; 網易新聞 ,
http://discovery.163.com/cop15/; 搜狐新聞 , http://news.sohu.com/s2009/
copenhagenclimate; 新浪財政, http://finance.sina.com.cn/focus/Chfh_2009; 中國天氣,
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http://www.weather.com.cn/static/html/change_topic_qhdh.shtml; 新 ,
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http://news.qq.com/zt/2009/Copenhagen 등. 이상 중국 유명 신문들은 코펜하겐회의에 관한 페

이지를 따로 운영하였다.
33) 중국은 이산화탄소의 자발적 감축을 지속하여 2020년 GDP당 이산화탄소 감축량을 2005년 수준과
비교하여 40-45% 감축하도록 노력하겠다고 발표하였다. 또한 2020년까지 비화석 연료의 소비비율
을 15% 정도 늘리고 삼림복개율도 상당량 증가시키겠다고 밝혔다. 그러나 미국은 2005년 기준으로
2020년까지 미국 에너지 및 기후 관련 법규에 의거하여 17%까지만 감축하겠다고 밝힘으로써 기대에
못 미치는 수치를 표명하였다. Department of Climate Change, National Development and
Reform Commission of China, “Letter including autonomous domestic mitigation
actions,”UNFCCC website, http://unfccc.int/files/meetings/application/ pdf/
chinacphaccord_app2.pdf (검색일: 2010. 10. 28); U.S. Special Envoy for Climate
Change,“Quantified economy-wide emissions targets for 2020,”UNFCCC 웹사이트.
34)“At Tianjin climate gathering, governments come closer to defining what can be
achieved at Cancúun UN Climate Change Conference,”UNFCCC, http://unfccc.int/
meetings/intersessional/tianjin_10/items/5695.php (검색일: 2010. 10. 28);“中 톈진 유엔기
후변화협약회의‘진통’,” 『연합뉴스』(2010. 10. 5);“온실가스 자율감축… 국익 지키고 국제압력 막
아냈다,” 『세계일보』(2010. 10. 12).

140 國際政治�叢 제51집 1호, 2011
<표 2> 기후변화의 국제정치의 쟁점과 미-중의 전략적 차이
이슈 미 국 중 국
UNFCCC 의의
-기본틀 인정, 귀납적 접근 -기본틀 인정, 연역적 접근
다자체제 구성
교토체제 성격 -새로운 기후변화협약 틀 구축 -기본협약으로서의 위상 유지
코펜하겐 합의문 -새로운 대응틀 마련의 출발 -기존 교토체제 보완 노력의 지속
-현재 다량 배출국의 동참 요청 -역사적 책임에 따른 선진국의 실천
감축조치
-구속력 있는 보편적 기준 선호 -국가별 융통성 있는 기준 선호
(mitigation)
-측정, 보고, 검증 체계 강화 -자발적 감축을 위한 NAMA체제 개발
Cap & Trade -적극적 지지 -시기 상조
무역 및 국경조치 -경우에 따라 사용가능함 -적용의 반대
-지적재산권 가치 우선 -공공재적 가치 강화
친환경 기술이전 -시장주의적 국제주의 원칙 -공동체주의적 지구주의
-감축(mitigation) 기재 강화 위한 도구 -적응(adaptation) 기재 강화 위한 도구
-기금마련에 동참
재원 -ODA와 구분되는 대규모 기금조성 요구
-기금사용을 위한 패키지 마련 요구
2. 미국과 중국의 기후변화대응 정책: 국내정치적 측면
상술한 쟁점들을 둘러싼 미-중 간 이견과 상대방이 먼저 움직이지 않는다면 자신도 움직이
지 않겠다는 상호 비난은 사실 양국이 그동안 기후변화 대응체제 형성을 위한 노력과 책임을
회피할 수 있었던 좋은 핑계였다. 그래서 이들의 관계를 서로의 꼬리를 물고 놓지 않는“거절
의 동맹(alliance of denial)”35)이라 불리기도 했다. 하지만 온실가스 감축의 최대 효과를 낼
수 있는 최강대국 미-중의 교착상태는 그 미래적 위험을 간과한“자살계약(suicide pact)”36)
라는 비난을 받기에 합당하다. 그런데 이러한 상대방에게 책임 떠넘기기의 이면에는 양국이
처한 국내정치적 제약이라는 보다 근본적인 문제가 놓여 있다.
대외적으로 분명한 원칙을 고수하려는 중국은 국내적으로도 이 문제에 대한 관심을 높이고
있다. 제도적으로는 기후변화영도소조, 환경보호부 뿐만 아니라 2008년부터 국가발전개혁위
원회 산하에 기후변화대응사(應對氣候變化司)를 설치하여 기후변화가 사회경제발전에 미치는
영향을 종합적으로 분석하고 기후변화에 대응하는 중대한 전략을 구성하는 등 국가 내부의
발전과 병행할 수 있는 방식으로 중국의 기관들의 재편을 가속화하였다.37) 또한 중국은 최하
부의 각 지방정부에까지 기후변화 관련 지시를 하달하고 관련기구를 설치하며 환경법을 정비
35)“Warming and Global Security,”editorial, New York Times (20 April 2007).
36) William Chandler, “Breaking the Suicide Pact: US-China Cooperation on Climate
Change,”Policy Brief (Carnegie Endowment for International Peace, May 2008).
37) 中華人民共和國國家發展和改革委員會應對氣候變化司 웹사이트, http://qhs.ndrc.gov.cn/ldzc/
default.htm (검색일: 2010. 10. 28).

하고 있는 중이며,38) 중국의 종합 발전계획을 담은 제11차 5개년 국가경제사회발전계획의 주

요 목표는 에너지 효율 및 환경친화적 사회 건설에 중점을 두고 있다. 또한 환경보호 및 기후
변화와 관련한 NGO 활동의 정책참여 폭을 확대하고 있으며, 대중에 대한 환경교육과 캠페인
을 강화하고 있기도 하다.39) 하지만 중국의 환경보호와 기후변화에 대한 대응에 있어서는 부
족한 면이 많고 여전히 경제발전을 중심으로 환경보호가 논의되고 있는 실정이다. 즉“산업화
과정에 있는 중국으로서는‘환경보호’와‘경제발전’이라는 양자관계에서 아직까지는 환경을
대가로 성장을 취하는 단계에 머물러 있다”고 보는 것이다.40)
그러나 2000년대 초반부터 나타난 일련의 사건들은 중국이‘환경’과‘경제’의 이분법적 사
고에서‘경제’를 선택하기 보다는 질적인‘경제발전’을 위해‘환경’을 이용하려는 인식도 나
타나고 있다. 2002년 2월 북경 교외 복합 아케이드 건설과 습지보호의 대립 사례,41) 2004년
삼협댐 프로젝트의 일환으로 진행되었던 노강(怒江) 수력발전소 건설계획과 야생동식물의 보
호 간 대립 사례 등이 이에 해당된다.42) 이 사례들은 환경보호의 중요성으로 인해 지방정부
뿐만 아니라 중앙정부가 개입하여 갈등을 중재하고 경제적 효과뿐만 아니라 환경보호의 효과
에 대해서도 신중한 토론과 과학적 평가를 요청한 사례이기도 하다.
다른 흥미로운 사례로는 2009년 9월에 중국 발전개혁위원회에서 발행한“각 산업부분의
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생산력 과잉과 중복건설 억제를 통한 산업의 건강한 발전 유도에 관한 약간의 의견( 于抑制
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동명의로 발표했으며 국무원의 비준을 받을 만큼 전반적 중국의 산업에 영향을 미칠만한 통

지이다.44) 또한 2009년 12월에는 국가발전위원회에서 중점기술개발 분야목록을 발표하였는
데,45) 향후 5년간 탄소배출량 감소 대책에 할당된 총 3,740억 위안 중 약 80% 가량인 3,000
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38) 中人民共和院新公室 (2008. 9).

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39) 자세한 내용은 다음 참조. 원동욱 (2006), pp. 55-58.

40) 2008년 3월에 중국청년보(中國靑年報)가 실시한 녹색보험제 도입에 대한 온라인 여론조사에서 조사
참여자 806명 중 64.5%가 부정적으로 응답한 것을 보면 중국인들의 환경보호에 대한 교육 또는 인식
은 여전히 낮음을 알 수 있다.“Chinese Divided Over New Environmental Policy,”China
Daily (2008. 3. 19), http://www.chinadaily.com.cn/china/2008-03/19/content_6550342.htm
(검색일: 2010. 10. 28).
41) Guobin Yang,“Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China,”The China
Quarterly 181 (2005), pp. 46-66.
42) Lin (2007), pp. 159-168.
43) 工業和信息化部, 監察部, 財政部, 國土資源部, 環境保護部, 人民銀行, 質檢總局, 中國銀行業監督管理
委員會, 中國證券監督管理委員會.
44) 이 통지의 핵심은 중국 핵심 산업인 철강, 비철금속, 평면유리, 석탄, 폴리실리콘, 풍력전기 등의 산업
영역에서 국내적으로는 과잉생산과 설비를 막고 환경보호 기준을 도입하고 각 영역의 산업을 구조조
정하면서, 국제적으로는 해외진출(走出去) 전략을 도입하여 경쟁력을 확보함으로써 지속가능한 발전
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http://www.gov.cn/zwgk/2009-09/29/content_1430087.htm (검색일: 2010. 10. 28);

“China Urges Metals Firms to Build Plants Abroad,” Reuters (10 October 2009),
http://www.reuters.com/article/idUSPEK16135620091019 (검색일: 2010. 10. 28).
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45) 家展和改革委 ,“ 家重点能技推目 (第二批)”(2009. 12), http://www.sdpc.gov.cn/

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142 國際政治�叢 제51집 1호, 2011
억 위안을 전기 및 하이브리드 자동차 기술 연구에 투입하기로 했다.46)

하지만 이러한 국내 노력에도 불구하고 중국은 매년 약 10%대의 경제성장을 이룩하지 못할
경우 국내적으로 실업과 빈곤 문제를 감당하기 어려운 고충을 안고 있다. 철저한 통제 속에서
외부에 잘 유출되지는 않지만, 중국에서는 하루에도 수백 건의 시위가 전국적으로 일어나고
있으며, 농민공 문제로 대변되는 실업문제는 날로 심각해지고 있다.47) 따라서 중국 정부는 기
후변화 대응 노력이 자국의 경제성장에 미치는 부정적 효과를 최소화하기 위한 방안 마련에
고심하고 있으며, 이러한 취약성을 타개하기 위해 다양한 기술개발과 에너지 사용의 고효율
화 노력에 박차를 가하고 있다.
중국의 상황은 중앙보다 지방정치 차원에서 더 안 좋다. 중국의 권력구조는 정책실행의 차
원에서는 지방의 결정이 중요한 비중을 차지하는 국내정치의 파편적 성격을 어느 정도 지니
고 있다. 현재까지 중국은 경제개발 과정에서 지방 지도자들이 경제성장의 목표치를 세우고
그 안에서 비교적 많은 재량권을 누리면서 그 성과를 도출하는 방식의 경쟁을 중시하고 있다.
따라서 지방 지도자들에게는 여전히 경제성장이 최대 관심사이고, 따라서 중앙 차원의 기후
변화 대응정책이 실천되는 과정은 지방 차원에서 난항을 겪을 수밖에 없다. 훈련된 인력의 부
족, 경제성장에 반하는 인센티브 체계와 실제적인 기재의 부족, 기술적인 낙후 등으로 인해
중국의 기후변화 대응정책의 추진에는 큰 난점이 있다.
결국, 고속 경제성장과 세계화로 자국경제와 세계경제 간 접점이 많아지면서 환경보호와 기
후변화 방지를 위한 중국의 책임은 더욱 증대되고 있으며, 이에 대응하려는 노력은 대내외적
으로 더 적극적으로 모색되고 있다. 하지만 그 실천에 있어서 중국이 가진 상황적 조건은 개
발과 발전을 환경이라는 이름으로 포기할 수 없는 단계에 당분간 머물 것이고, 이는 기후변화
대응체제에서 중국이 가지는 수동성을 규정하는 기본적 조건이 될 것이다.
기후변화 대응 노력의 관점에서 볼 때 미국은 국내적으로 중국과는 다른 문제를 안고 있다.
미국은 중국에 비해 상대적으로 에너지 고효율화와 탄소배출 감축을 위한 유리한 조건을 갖
추고 있다. 하지만 미국의 발목을 잡고 있는 부분은 국내정치 구조이다. 2009년 말 미국 공
화당 중심의 야당은 기후변화 법안의 통과를 저지하였다. 이는 기후변화 국제정치 과정에서
미국의 리더십 형성 노력에 부정적 영향을 미칠 것임에 분명하다. 미국 의회가 논의해 온 기
후법안의 핵심은 탄소거래제를 통한 감축조치가 주 내용인데, 현재 국제적 노력의 결과가 불
확실한 상황에서 강화된 기후법안이 미 의회에서 통과될 가능성은 낮아 보인다. 더구나 2010
년 말 중간선거에서 공화당이 하원에서 다수를 차지함에 따라 상황은 더욱 어려워 졌다. 특히
공화당 내에 오일그룹 로비가 강하고 기후변화가 인간 활동에 의해 유발되었다는 과학적 증
거를 의심하는 시각이 우세하기 때문에 실업과 경제침체 등을 이유로 기후변화 대응정책에
반대하고 있으며, 민주당은 기존 화석연료 기반의 산업들에 제재를 가하고 신재생 사업들을
육성하려는 정책을 지지하고 있다. 따라서 어느 정당이 미국의 권력을 소유하느냐에 따라 기
zcfb/zcfbgg/2009gg/W020100111467814481009.pdf (검색일: 2010. 10. 28).

46)“中 전기차, 선진국 따라잡기 야망,” 『동아일보』(2010. 1. 15).
47) 이민자,『중국 농민공과 국가-사회관계』(서울: 나남출판사, 2001).

후변화 대응 양상이 달라질 것으로 보인다.

국내법적 근거가 약한 상황에서 미국 정부는 기존 법령에 기초한 행정명령이나 명시적 기후
법안이 아닌 관련들을 통해 기후변화 대응정책을 추진하는 방법을 찾으려하고 있다.48) 이는
결국“배출총량제한 및 거래제”(Cap & Trade) 관련 조치들을 의회 입법을 우회하여 추진하
겠다는 의지를 표명한 것이다. 그렇지만 이는 다음과 같은 한계를 가진다. 미국은 국내적으로
환경정의(environmental justice)를 달성하려고 노력하고 있으나 국제 협상에서는 결코 환
경 정의를 논의하기 어렵다는 점이다. 이러한 이중적 태도가 미국의 리더십을 저해하는 이유
중의 하나가 되는 것이다. 미국은 기술발달에 의한 문제해결에 대한 높은 기대를 가지고 있는
데, 이 또한 지적 재산권을 더욱 철저히 보호하는 시장주의의 원칙 때문에 기술이전 문제와
관련하여 개도국들과의 충돌을 가져올 소지가 높다. 미국의 원자력발전 재개에 대한 긍정적
인 검토 또한 논란의 소지가 많은 것이 사실이다. 따라서 미국은 국제적 환경정의 보다는 국
내적 환경 정의문제에 더 신경을 쓰고 있다고 볼 수 있다.
한편 연방 차원의 논의가 정치적 제약으로 답보 상황에 처한데 비해 지방 차원의 탄소감축
노력은 한결 긍정적이다. 2006년 캘리포니아 주는 자동차의 이산화탄소배출제한규정을 채택
하였고, 다른 16개 주도 이를 채택하였다. 주 정부 차원에서 에너지 효율성 증진 위한 정책을
본격적으로 실천하기 시작하였다.49) 2008년 가을 미국 동북부 10개 주가“Regional Greenhouse
Gas Initiative”프로그램을 통해 온실가스 배출총량제한 및 거래제를 도입했다. 또한 2009
년 기준 미국 800개 이상 도시의 시장들이 교토의정서의 타켓 또는 그 이상의 온실가스 감축
계획을 선언하였다. 이로써 전체의 절반에 해당되는 주정부에서 탄소배출감축목표를 설정하
고 그 실천을 시작했다는 사실은 미국이 대외적인 지도력을 행사하는데 중요한 자산이 될 것
이다.50) 기후변화 대응을 위한 국제정치과정이 다소 지연되더라도 국내적 체질을 개선하기 위
한 노력은 이미 시작되었다.
요컨대 민주당과 공화당의 대립구도 속에 기후변화 이슈가 걸려있는 상황은 미국의 대외적
리더십 행사에 가장 큰 걸림돌이다. 하지만 지방차원의 실천의 모멘텀은 강화되고 있다.
이처럼 지속적 경제성장을 통해 국내정치적 정당성을 획득하여야 하는 중국과 양당제 정책
적 지향의 차이 속에서 대외적 리더십의 대내적 기반을 마련하여야하는 미국은 국내정치적
상황에 의하여 기후변화 대응정책을 추진하는데 기본적 한계를 지니고 있다. 지구적 공공재
의 제공이라는 측면에서 양국의 협력 필요성은 어떤 다른 영역보다 높은 것이 사실이지만, 이
48) 전자의 대표적 예가 2009년 12월 온실가스를 유해가스로 규정한 미 환경청(EPA)의 규제 정책이다.
또한 미국은 2009년 환경청 차원에서 자동차 배기가스에 대한 강한 규제책을 공포하기도 하였다. 후
자와 관련된 뚜렷한 움직임은 포착되지 않지만, 주로 에너지, 건설, 건물, 수송 관련 법안들을 통해 간
접적으로 온실가스 감축을 추진하는 방안이 가능하다. 특히 신재생에너지 산업 육성에 800억 달러를
투자하고, 전기자동차 생산에 정부가 보조하며, 원자력 에너지 사용 확대를 논의하는 것은 중요한 함
의를 지닌다. 미국의「US Climate Change Report 2010」을 참조. 에너지경제연구원,『주간 해외
에너지 동향』5호 (2010년 2월), p. 7.
49) 자세한 내용은 Common Challenge and Collaborative Response: A Roadmap for US-China
Cooperation on Energy and Climate Change (Asia Society & Pew Center, 2009), ch. 2 참조.
50) Chandler (2008).

144 國際政治�叢 제51집 1호, 2011
실천의 발목을 잡고 있는 국내정치의 구조적 측면도 존재하고 있다.51)
3. 포스트교토체제와 미-중 양자관계
기후변화가 과학적으로 설득력을 얻게 되고 기후변화로 인한 실제적 여파가 관찰되면서 기

후변화 대응은 미국의 대중과 정부에게 큰 관심사가 되었다. 또한 기업들 역시 2003년 이후
지속적인 에너지자원 가격의 상승으로 기업들은 청정에너지의 잠재력을 인정하게 되었다. 오
바마 정부에서 기후변화는 정책적 관심의 최우선 순위 중의 하나였고, 2009년에 미국 의회에
서 온실가스 배출총량제한 및 거래제는 주요 의제였다. 하지만 세계경제위기 이후 경제 회복
이 많은 미국인들의 최대 관심사가 되면서 기후변화에 대한 관심은 식었다. 그렇지만 미국의
국내적 변화가 먼저 뒷받침되어야 국외적 리더십에 힘을 실어주어 국제 기후변화대응체제 형
성과정에 변화를 일으킬 것이라는 인식이 증대되고 있는 것은 사실이다.52)
긍정적 인식의 변화와 더불어 주목해야 할 것은 중국에 대한 갈등적 인식 또한 존재하고 있
다는 점이다. 중국은 미국의 기후변화 관련 논의에서 자주 언급되어 왔다. 그 이유는 첫째,
중국의 온실가스 배출 증가는 미국의 배출 감소를 무의미하게 하고, 둘째, 미국은 자국의 배
출감소 노력이 국내 일자리를 감소시키고 중국에게 혜택이 될 것이라 생각하기 때문이다. 가
령, 2010년 들어 미국 정부의 풍력발전소 건설 등 친환경 경기부양책이 중국인들에게 더 많
은 일자리를 제공한다는 이유도 중단될 위기에 처한 것이 좋은 사례이다.53)
양국 간 갈등을 유발시킬 소지가 특히 높은 이슈는 무역 관련 제한조치들이다. 2007년에
미국전력(American Electric Power)과 국제전기노동자연대(International Brotherhood
of Electric Workers)가 공동으로 대통령에게 제안한 무역상대국의 온실가스배출제한 정책
의 존재 여부에 따라 미국의 탄소배출허용량을 구매하도록 하는 방안은 사실상 탄소관세를
부과하자는 제안과도 같았는데, 당시 의회에서 많은 지지를 받았다. 2008년에도 유사한 복
서-리버만-워너(Boxer-Lieberman-Warner)법안이“배출총량제한 및 거래”(Cap &
Trade) 원칙을 천명함으로서 많은 지지를 받았다. 그렇지만 이는 무역자유를 근간으로 하는
WTO의 원칙에 위배된다는 주장과 함께 신중한 적용을 요청하는 의견들이 많이 개진되었다.
이런 무역관련 조치는 미-중 간 첨예한 무역전쟁을 일으킬 가능성을 내포하고 있다.54) 그러
나 다행히도 미국 내부에서 미국이 지구온난화 문제의 해결을 선도해야한다고 주장하는 정치
51) Glen Sussman,“The USA and Global Environmental Policy: Domestic Constraints on
Effective Leadership,”International Political Science Review 25-4 (2004), pp. 349-369.
52) Kenneth Lieberthal and David Sandalow, Overcoming Obstacles to U.S.-China
Cooperation on Climate Change (Washington, D.C.: The Brookings Institution, January
2009).
53) 찰스 슈머 등 미국 민주당 상원의원 4명은 녹색 에너지 프로젝트에 대한 자금 지출을 중단하도록 하는
내용의 법안을 입안했는데, 그 이유는 4억5천만 달러의 경기부양 자금이 투입되는 서부 텍사스 지역
의 풍력발전소건설 프로젝트가 중국산 풍력 터빈을 사용함으로써 중국인 3천명을 고용하는 효과를 발
생시키는데 비해 미국인 고용은 300명에 그치며, 그 국내적 경기부양 효과도 미국에서는 5000만 불
에 그치지만 중국에서는 3억불에 이른다고 판단하였기 때문이다.『연합뉴스』(2010. 3. 10).

가들이 많아지고 있으며, 이를 위해 중국과 협력이 불가피하다는 인식도 증대되고 있다.

한편 중국 지도자들 역시 기후변화 문제와 청정에너지의 중요성을 인식하고 있다. 중국의
지도자들은 현재의 경제발전 양식이 앞으로 계속 유지될 수는 없을 것이라고 인지하고 있으
며, 더 지속가능한‘과학적 발전’을 추구해야 함을 알고 있다. 중국은 이미 매우 엄격한 청정
에너지 관련 법안을 제정하였다. 하지만 이 에너지 정책이 기후변화문제 해결에 목적이 있다
기보다는, 오히려 에너지 소비 감소 및 에너지 효율 증대를 통해‘에너지 안보’를 증진하고
오염문제를 해결하려는 취지에서 나온 것으로 보인다. 이미 중국은 경제발전 단계 상 베트남
과 같은 후발국에게 노동집약적 산업에서 경쟁력을 잃어가고 있으며, 점차 고급기술, 고부가
가치의 제품의 생산을 추구하고 있다. 더구나 현 중국은 역사상 유례없는 높은 도시화를 경험
하면서, 이 과정에서 인프라, 전력생산, 교통, 교육, 건강 시설 등 많은 건설 사업을 필요로
하고 있다.55) 따라서 중국 지도자들의 최대 관심사는‘기후변화’자체라기보다는, 중국 국민
에게 제공할 사용가능한 수자원을 확보하고 대기오염을 감소시키는 것이다.56)
따라서 중국 정부가 국내정치체계로부터 받고 있는 오는 구조적 제약과 문제점을 미국이 인
식하고 이를 해결하려는 중국 정부의 노력에 협력할 필요가 있다. 이러한 문제의식에 대한 이
해와 협력의 필요성은 미국에게 시사하는 바가 크다.
국제적 차원에서 중국은 자기의 역할에 대한 부담을 어느 정도 느끼고는 있는 것이 사실이
지만, 다른 개도국들과 같이 역사적인 책임, 1인당 온실가스 배출량 기준, 선진국의 지원 등
을 강조하는 시각에 많이 경도되어 있는 것이 사실이다. 또한 중국은 기후변화 대응에 동참하
자는 미국의 동기에 대해 강한 불신을 품고, 이것은 미국이 중국의 경제 발전을 견제하기 위
한 수단으로 활용할 것이라는 의혹을 갖고, 동시에 미국이 가장 큰 책임을 지고 먼저 실천에
나서야 할 국가라고 여기고 있는 것이다.
결국, 중국은 기후 변화 문제의 심각성을 인식하고 있으며, 동시에 미국과 기후변화 문제에
있어 협력의 한계와 가능성을 모두 인식하고 있다고 할 수 있다. 다만 중국은 강제력 있는 규
정을 설정할 경우에 현재의 경제성장을 유지하지 못하거나, 혹은 그 규정을 지키지 못할 수도
있다는 두려움을 가지고 있는 것으로 보인다.
기후변화 대응에서 양국의 협력가능성은 몇몇의 긍정적 징후를 보이고 있다.57)
첫째, 세계 최대의 온실가스 배출국인 양국은 실제로 기후변화와 환경문제에서 일찍부터 협
54) 환경과 무역에 관한 자세한 논의는 다음을 참조. Lael Brainard and Isaac Sorkin (eds.),
Climate Change, Trade, and Competitiveness: Is a Collision Inevitable? (Washington
D.C.: Brookings Institution Press, 2009); The World Bank, International Trade and
Climate Change: Economic, Legal, and Institutional Perspectives (Washington D.C.:
The World Bank, 2008).
55) 1992년 이래로 약 2억 명의 인구가 도시로 이주하였으며, 현재 매년 1500만 명의 인구가 도시로 이주
하는 상황은 향후 15~20년간 지속될 것으로 예상되고 있다. 이는 중국에는 열악한 인프라의 인구
125만 명 수준의 도시가 매달 한 개씩 생겨남을 의미한다. Lieberthal and Sandalow (2009), pp.
31-32.
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56)“China’ s National Climate Change Programme (中候化家方案),”Sec. 2.2.2.

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57) The Asia Society and the Pew Center on Global Climate Change (January 2009).

146 國際政治�叢 제51집 1호, 2011
력을 시작한 경험을 가지고 있으며, 다양한 양자 간 제도를 구축해 오고 있다. 양국은 이미

1997년에 앨 고어 부통령과 리펑 총리가 주도하여 미-중 간‘환경 및 개발 포럼(Forum on
Environment and Development)’을 발족하였다. 뿐만 아니라 2008년에는 내각 수준에서
미국의 재무부장관 폴슨(Henry Paulson)과 중국의 부총리 왕치샨(Wang Qishan)이 주도
한‘10개년 에너지 및 환경 대화’를 정례화하여 장기적 공동목표 설정을 위한 노력을 시작하
였다. 이는 미-중 간 전략적 협력의 성격을 띤 것으로 인식될 수 있을 것이다. 이러한 대화와
협력의 틀은 새로운 형태의‘기후변화 및 청정에너지 대화(Climate Change/Clean
Energy Dialogue)’로 발전될 수 있으며, 이를 통하여 미-중 간 청정에너지 파트너십을 형
성함으로 세계 에너지 및 환경 이슈에서의 공동 리더십을 강화해 나갈 가능성이 있다.
둘째, 기후변화 대응체제의 설립을 위한 양국 간의 이견과 경쟁성에도 불구하고 청정에너지
및 관련 개발기술은‘기후변화’의 차원을 벗어나 양국의 경제협력을 달성하는데 정치적으로
매력적이고 가능한 분야로 떠오르고 있다.58) 실제로 양국 온실가스 배출의 90% 이상이 전력
발전, 교통, 제조업에서의 에너지 사용으로부터 기인하므로 청정에너지 사용은 사실상 온실
가스 배출 감소에 가장 효과적인 대책으로 각광을 받고 있다. 나아가 청정에너지 개발은 양국
에게 서로 경제 성장, 안보를 위한 공기 오염 감소에도 더 도움이 될 것이다. 실제로 양국에서
풍력 및 태양력과 같은 청정에너지 사업은 폭발적으로 늘어나고 있다.
셋째, 다양한 환경관련 기술의 공동 개발이 중요성이 증대됨에 따라 이 분야의 양국 협력이
꾸준히 진행되고 있다. 환경 기술 분야에서 미국이 우위를 가지고 있지만, 양국 모두 기술개
발에 강점을 가지고 있으며 상호보완적인 부분이 존재한다. 미국은 인적 자원, 기초 과학기
술, 상업화에 뛰어나며, 중국은 개도국의 입장과 상황에 대한 이해와 상당한 기술력 및 환경
기술의 실현을 위한“시험대”(test beds)를 제공할 수 있는 강점을 가진다. 따라서 양국은 양
국의 이익이 일치하는 주요한 한 두 개의 이니셔티브를 발굴하여 이에 집중하는 방식으로 환
경∙에너지 분야에서의 협력을 달성해 나갈 수 있는 가능성을 가지고 있다. 에너지 소비의 고
효율화와 청정에너지 분야가 그것이다. 전기자동차 개발, 녹색빌딩건설, 청정석탄 개발, 태양
광 이용기술 등의 분야에서는 이미 국가적 협력의 차원을 넘어 기업 간 협력과 경쟁이 강화되
고 있다. 이런 분야의 협력은 점차 중국의 지방 차원에서의 기후변화 대응 능력을 증진시키는
협력으로 확대될 수 있을 것이다. 이를 위해 미국이 가지고 있는 기준과 법규 설정, 데이터베
이스 운영 등 경험을 공유하고 협력을 촉진할 수 있을 것이다. 이는 미국 입장에서 보더라도
장기적으로 중국의 에너지정책과 탄소배출 억제를 위한 노력을 실질적으로 평가할 수 있는
기준을 가지게 된다는 점에서 손해가 되지 않을 것이다.
하지만 양국 협력에 장애가 되는 요인들도 여전히 존재한다.59) 첫째, 이미 언급한 대로 상호
58) Trevor Houser, “China’ s Energy Consumption and Opportunities for U.S.-China
Cooperation to Address the Effects of China’Energy Use,”testimony before the U.S.-
China Economic and Security Review Commission (14 June 2007), http://www.uscc.gov/
hearings/2007hearings/written_testimonies/07_06_14_15wrts/07_06_14_houser_stateme
nt.php (검색일: 2010. 12. 15).

불신과 전략적 경쟁은 모든 분야에서 양국 협력을 저해하는 중대 요인이다. 둘째, 기술 분야

에서의 협력과 관련하여 양자가 가진 상이한 기대는 문제가 된다. 중국 측은 청정에너지 협력
에서 기술 전수를 가장 중요히 여기고 있으나, 실제로 미국에서 청정에너지 기술은 대부분 기
업들이 소유하고 있어서 이를 무료로 전수하고 싶어 하지 않는 것이 사실이다. 셋째, 재정지
원에 대한 다른 시각도 존재한다. 중국은 미국으로부터 청정에너지 개발을 위한 재정지원을
바라지만, 미국 내부에서 미국의 세금을 중국에서 쓰고 싶어 하지는 않을 것이다. 넷째, 다자
협력을 위한 기반을 마련하는데 남겨진 이견들이 극복되지 않고 있다.
이와 같은 양국의 첨예한 시각 차이는 양국의 근본적 역사, 문화에 기원을 둔 것으로 이것
을 바꾸려하기 보다는 서로의 다름을 인정함으로써 인식을 개선하는 것이 필요하다. 이러한
양자 사이의 시각 조정을 위하여 UNFCCC를 중심으로 한 프로세스 이외에도 다양한 양자
및 지역 차원의 논의와 협력을 촉진할 수 있는 노력을 기울이고 있는 것도 사실이다. 그리고
지역 차원에서의 협력과 더불어 기업, 연구소, 대학교, NGO 등 다층적 협력의 기재를 넓혀
나가려는 노력을 기울이고 있다. 이러한 협력을 국가 차원의 협력과 조정하고 그 스케일을 늘
리게 될 경우 긍정적 결과를 기대해 볼 수도 있을 것이다.
Ⅳ. 기후변화의 국제정치와 미-중관계의 미래
1. 양국 관계의 제약과 과제
현재 국제정치 과정에서 가장 주목을 받는 미-중관계가 기후변화 국제정치에서도 중요한

역할을 할 것인가라는 질문에 대해, 특히 코펜하겐회의에서 양국 간 대립이 뚜렷해지면서 힘
을 얻기 시작한 이후, 양국 간 상호작용이 기후변화대응체제 미래에 미칠 영향이 매우 클 것
이라는 예상이 높아지고 있다. 하지만 미-중 축(axis)이 기후변화 국제정치의 미래를 결정하
는 유일한 요인이 되는 데에는 한계가 있다.
기본적으로 기후변화의 국제정치에서 미국과 중국은 현재까지 상호“거절의 동맹”이라는
의도하지 않은 보호막 뒤에서 부작위(�作爲)의 대한 면책을 추구해 왔다. 하지만 2009년 코
펜하겐회담을 계기로 양국의 역할에 대한 국제사회의 요구는 점증하고 있다. 특히 미국의 기
후변화 국제정치로의 복귀는 이 영역에서의 리더십을 강화하기 위한 적극적인 신호로 해석되
고 있으며, 미국이 이니셔티브를 쥐고 중국의 변화를 독려하고 있는 형국이다. 하지만 기후변
화 대응체제의 형성은 어느 한 국가의 리더십에 의해 결정되기 어렵다. 지구적 두 강대국의
협력이 절대적으로 필요한 분야이다.
미-중 협력을 제약하는 구조적 요인과 전략적 요인을 구분하여 볼 필요가 있다.
59) Lieberthal and Sandalow (2009), pp. 69-70.

148 國際政治�叢 제51집 1호, 2011
<표 3> 기후변화 국제정치에서 미-중 협력의 구조적 제약
미 국 중 국
그러나
공동의(Common) 책임 우선 차별화된(Differentiated) 책임 우선
국제 (but)
수준 기후변화 국제정치의 분열구도를 우회하는 기후변화 국제정치의 분열구도를 활용한
리더십 구축 자국의 이익 보호
기후변화 대응정책에 대한 기후변화 대응정책에 우선한
국내 공화당/민주당의 이견 포기할 수 없는 지속적 성장의 필요성
수준 지방정부 중심의 환경 경쟁력 강화 지방의 개발지향성과 경쟁으로부터의 한계
국내 환경정의를 통한 대외적 영향력 추구 국제 환경정의와 국제 지원체계 구축 추구
거절동맹(alliance of denial)/자살계약 (suicide pact)
상호인식: 상호불신 및 상호경쟁 요인의 항존
▼
양자
[과제] 협력 가능분야의 발굴과 확대 ⇒ 인식과 필요의 격차 극복
관계
▲
실천의 동맹(alliance of implementation)
필요성: 국제정치적 요구와 경제적 요구에 따른 협력 필요성의 점증
우선, 기후변화의 국제정치의 분열구도가 대단히 복잡하며 동맹이 매우 유동적이며, 또한

국내정치적으로는 미국의 민주/공화당의 이견으로 대변되는 견해의 분열이나 중국의 포기할
수 없는 성장에 대한 필요가 양국의 기후변화 대응정책에서의 협력을 구조적으로 제한하고
있다. 게다가 양국 사이에 강화되고 있는 안보 및 경제 분야에서의 국제정치적 경쟁은 기후변
화를 비롯한 환경 분야에도 큰 영향을 미침으로써 기후변화의 국제정치에서 양자 간 협력을
제약하는 조건이 되고 있다(<표 3> 참조).
또한 이러한 구조적 제약요인들은 양국의 기후변화대응 전략과 정책의 차이점을 구성하는
기초가 된다. 양국 기후변화대응정책의 전략은 첨예한 협상의 쟁점이 되고 있으며, 중기 특히
단기적인 양국 간 갈등 요인으로 작용하고 있다. <표 2>에서 지적된 바와 같이 양국은
UNFCCC를 비롯한 다자적 지구 거버넌스의 구성방식, 교토체제의 지속성 유지, 코펜하겐합
의문의 성격, 감축조치 실행방식, 배출총량제한 및 거래제(Cap & Trade), 무역조치 도입,
기술이전 및 기금사용 등에 대한 의견에서 확연한 차이를 보이고 있다. 이러한 입장의 차이는
기후변화 협상에서 확연한 전략상 차이로 나타나고 있으며, 이를 보면 양국은 결코 협력을 위
한 합의에 도달하기 어려워 보인다.
게다가 양국 사이에 존재하고 있는 불신 요소는 여전히 중요한 제약요인이다. 당면한 미국
대외정책의 우선순위는 단연 중국의 부상에 집중되어 있다. 그리고 양국 협력의 중요한 분야
가 될 수 있는 환경기술의 성격을 어떻게 규정해야하는가에 대한 이견은 중요한 미래적 의미
를 지닌다. 그리고 기후변화 대응체제의 적절한 다자주의 제도 형성을 위한 노력에 대한 이견
도 만만치 않은 해결과제이다.
하지만 미국과 중국이 기후변화 및 환경 영역에서 협력할 수 있는 조건이 없는 것은 아니

다. 최근 들어 양국의 지도부가 가지고 있는 기후변화 대응체제 형성에 대한 인식은 긍정적이

고 적극적 변화하고 있다. 이는 거절의 동맹을 벗어나 실천의 동맹으로 양국관계를 변화시키
려는 노력으로 연결되고 있다. 특히 1997년 이래로 미국과 중국은 환경 및 에너지 분야에서
다양한 대화의 창구를 개발하고 대화를 지속해 오고 있으며, 이러한 대화를 통하여 양국은 에
너지 사용의 고효율화 사업 및 청정에너지개발 분야에서의 협력 사업들을 발굴하고 상호 투
자 및 연구협력을 진행해 오고 있다. 마치 전쟁 중에도 대화를 지속하라는 금언에 따르기나
하는 듯 양국은 기후변화의 국제정치 리더십을 둘러싼 경쟁을 벌이면서도 협력의 기제를 강
화해 가고 있는 것이다.
더구나 세계금융∙경제위기 이후에 미국이 중국을 상대로 이 분야에서 새로운 싸움을 시작
하기에는 커다란 부담이 있으며, 중국 또한 미국을 상대로 새로운 환경 분야에서의 싸움을 본
격적으로 벌이기에는 부담스러운 내부적 요인이 있는 것이다.
2. 양국관계의 전망
우선, 향후 기후변화대응체제 형성을 위한 협상의 시나리오리오로는 세 가지가 가능하다.60)

첫째, 코펜하겐합의문과는 별개로 기존 교토의정서가 발전∙존속되는 체제이다. 이를 위해서
교토의정서를 유지하려는 개도국의 협상력, 미국의 여타 선진국과 상응한 수준의 감축목표
제시, 그리고 개도국에 대한 높은 수준의 재정 및 기술적 지원 약속 등이 보장되어야 할 것이
다. 중국과 미국의 합의가 중요하다. 둘째, 향후 협상이 코펜하겐 합의문을 중심으로 충실하
게 발전되어 교토의정서 중심의 체제가 사실상 끝나고 새로운 국제적 합의가 채택되는 새로
운 체제가 출범하는 상황이다. 이 시나리오가 가능하기 위해서는 새로운 국제적 합의가 지금
까지 발전되어 온 교토체제의 핵심내용을 상당부분 포함하여 개도국의 반발을 최소화할 수
있어야 할 것이다. 셋째, 향후의 당사국총회가 수년간 특별한 진전을 이룩하지 못하고 코펜하
겐합의문도 일정한 수준의 지지를 얻지 못하여 결국 총회에서 공식적인 법적 문서가 채택되
지 않는 교착상황의 지속이다. 이는 기후변화체제를 이끌고 나갈 UN의 역할과 기능이 크게
축소되어 모든 국가의 감축의무는 국내적 의무로 국한되고 기존의 UNFCCC는 단지 국가별
감축의무를 기록, 검토하는 역할만을 담당하게 되는 가능성을 의미한다. 이 경우 G20, 주요
경제국포럼(MEF)과 같은 주요국의 다자회담이 기후변화 어젠다를 적극적으로 논의하는 새
로운 장으로 부각될 가능성이 높다.
2010년 12월 칸쿤 회의는 코펜하겐 합의문을 기초로 한 새로운 기후변화협약의 구성을 위
한 새로운 논의의 가능성을 살리는데 성공하였지만, 이 새로운 또는 보완된 기후변화협약의
미래는 아직도 매우 불투명하다. 만약 이러한 상황이 지속되어 UNFCCC 프로세스가 지지부
진한 교착상황을 지속하게 될 경우, 미국을 중심으로 한 선진국들은 강대국 중심적 접근이나
다른 대화통로를 활용하는 국제주의적 접근을 동시에 모색할 가능성이 커 보인다. 이렇게 될
60) 김용건 외 (2009), pp. 147-9.

150 國際政治�叢 제51집 1호, 2011
경우 기후변화대응체제 구축의 정치과정은 이슈와 토론의 장이 분절화되고 귀납적인 국제주

의적 접근법이 기존 지구주의적이며 연역적인 하향적(top-down) 접근법을 압도하게 될 가
능성이 높다. 이러한 귀납적 국제주의적 동학에 대해 지구시민사회 및 지식공동체가 어떻게
대응할지도 주요한 변수가 되겠지만, 결국 새로운 체제는 미국이나 중국과 같은 주요국들의
의지와 합의 도출을 위한 지속적인 노력이 없이는 구축되기 어려울 것이다. 이를 위해서는 잘
만들어진 제도적 메커니즘을 구축하는 일보다 국가별 참여를 촉진할 수 있는 인센티브를 강
화시키는 아이디어를 창출하는 것이 더 중요해 보인다.
<그림 1> 무역레짐 형성과 유비된 환경레짐 형성 시나리오
(미,EU,일,러,중,인,브라질,남아공)
미의회 법제정 ===> E-8 대화협의체 구성 ===> GARE 합의 ===> GEO 출범
↑ ↕
UN(FCCC) 지원 참여국 확대
다음으로, 이러한 각국의 입장 차이와 현재 유엔기후변화협약 프로세스가 지지부진한 교착

상태가 지속하고 있는 상황을 고려할 때, 향후 기후변화 국제정치의 제도화의 가능한 대안들
을 다섯 가지로 상정해 볼 수 있다. 첫째, 현재와 같은 UNFCCC 중심의 지구주의적 노력을
여전히 계속 시도하는 방안, 둘째, 기존 지구주의의 한계를 인정하고 강대국 중심적 접근을
통하여 새로운 기후변화대응체제를 구축하는 방안, 셋째, 포괄적 국제주의에 입각하여 기존
유엔기후변화협약 중심의 논의틀을 다변화함으로써 지구주의적 한계를 극복하는 방안, 넷째,
시장중심 국제주의적 대안으로 기존의 WTO 틀 속에서 환경문제를 논의하는 방안, 다섯째,
유엔기후변화협약의 틀과는 별개로 새로운 국제기구인 지구에너지기구(Global Energy
Organization)를 만들어 이로부터 환경 및 기후변화 문제에 접근하자는 자원중심적 국제주
의 대안 등이 그것이다.61)
61) G2~G8 중심으로‘탄소배출에 관한 일반협정(GARE: General Agreement to Reduce

Emissions)’체결 구상은 다음을 참조. William Antholis,“Five“Gs”: Lessons from World
Trade for Governing Global Climate Change,”in Brainard and Sorkin (2009). 지구환경기
구(Global Environmental Organization)의 형성을 지향해 가는 귀납적 접근에 대해서 다음을 참
조. C. Ford Runge,“The Climate Commons and a Global Environmental Organization,”
in Brainard and Sorkin (2009). 주요경제국포럼(Major Economies Forum on Energy and
Climate) 논의는 다음을 참조. http://www.majoreconomiesforum.org (최종접속일: 2011. 2.
22). 자유무역레짐 내 환경기술 이전을 통한 문제해결은 다음을 참조. Thomas L. Brewer,
“Technology Transfers and Climate Change: International Flows, Barriers, and
Frameworks,”in Brainard and Sorkin (2009), pp. 93-113; The World Bank (2008); Carlo
Carraro and Christian Egenhofer (eds.), Climate and Trade Policy: Bottom-up
Approaches towards Global Agreement (Cheltenham, Edward Elgar, 2007). 지구에너지기
구(Global Energy Organization)에 관한 제안은 다음을 참조. I. Colin Bradford, Jr.,“World
Energy Needs, Climate Change and Governance,”Brookings and Center for International
Governance Innovation, http://www.l20.org/publications/28_4n_Global-Energy-

아직까지는 첫째 대안에 대한 입장이 가장 광범위한 지지를 받고 있는 것이 사실이나 중단

기적으로는 둘째 및 셋째 안을 중심으로 전개되는 논의가 기후변화대응체제 구축의 추동력을
창출할 가능성이 점차 증대하고 있다. 그렇지만 이러한 노력은 장기적으로는 보편적이며 지
구주의적 환경거버넌스를 형성하려는 시도로 연결될 것이다([그림 1] 참조). 왜냐하면 기후변
화대응체제의 효율성은 둘째 및 셋째 대안이 담보해낼 가능성이 높으며, 그 민주적 정당성은
결국 첫째 대안이 담보해 낼 수 있기 때문이다.
끝으로, 기후변화 국제정치에서 제기되는 도전들을 양국이 어떻게 풀어갈 것인가에 대하여
전망하기 위해서 양국관계에 관한 다음과 같은 시나리오를 상정해 볼 수 있다.
첫째는 기술결정주의 시나리오이다. 기술 진보에 따라 환경과 에너지 및 기후변화 문제는
상당부분 해결될 수 있기 때문에 환경 관련 과학기술의 우위가 환경 국제정치의 리더십을 강
화하는 가장 중요한 조건이 될 것이라는 시각이다. 하지만 환경 관련 기술 발전에 대한 전망
은 지구적 리더십 형성에 결정적인 역할을 할 기술의 출현이 중단기적으로 급속하게 이루어
지지는 않을 것으로 관망하고 있으며, 중요한 기술의 개발과 활용은 국제정치적 프로세스가
진행되는 가운데 그 표준화 및 상업화 과정을 거치게 되어 있어서 기술개발이 지니는 이점과
효과는 상당히 조정될 가능성이 크다. 현재 환경 관련 기술 분야에 있어서 미국이 우위에 있
는 것으로 평가되고 있지만, 중국의 추격도 만만치 않다. 기술개발의 경쟁적인 측면이 분명히
존재하지만, 이 분야에서의 협력 가능성도 높은 것이 사실이다. 따라서 환경 기술에 대한 우
위만으로 양국관계의 미래가 결정되리라 예상하기는 쉬워 보이지 않는다.62)
둘째, 국가주의적 안보 고려와 패권경쟁에 입각한 시나리오다. 세계금융∙경제위기 이후에
G2로 부상한 중국이 정치, 경제, 군사 등 각 분야에서 공세적인 세력 강화를 꾀하면서 미국
과 중국이 세력전이 과정을 평화적으로 관리하지 못하고 경쟁적 상황에 빠져들 가능성에 대
한 전망이 최근 고조되고 있다. 하지만 2009년 코펜하겐 회담에서 나타난 입장에 대한 분석
은 양국이 기후변화의 국제정치 과정 속에서 상호관계를 이미“거절의 동맹”으로부터“실천
의 동맹”으로 인식하기 시작하였다는 점을 보여준다. 왜냐하면 환경 및 기후변화 부문에서 양
국의 경쟁은 상당한 정도의 이념력의 상실은 물론 실질적인 국익의 손실을 가져오게 될 것이
기 때문이다. 중국으로서도 화평발전을 실현해 가는 조건으로서 미국과의 공존 이외에 더 좋
은 조건을 기대하기 어려워 보인다.
그렇지만 경제적으로 중국에게 쫓기고 있는 미국이 중국의 무역을 견제하려는 목적이나, 아
니면 지구적 기후변화 대응체제 구축에 중국의 참여를 강압할 목적으로 탄소관세의 부과 등
과 같은 동세적인 국경조치를 적용하게 될 경우 양국 관계는 걷잡을 수 없는 갈등국면으로 빠
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Press, 2010); Dries Lesage, Thijs Van de Graaf and Kirsten Westphal, Global Energy
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Blue Scenario (Paris, June 2008), http://www.iea.org/Textbase/techno/etp/fact_sheet_
ETP2008.pdf (검색일: 2010. 12. 15).

152 國際政治�叢 제51집 1호, 2011
져들 가능성이 있다. 다행히 미국에서 이런 논의가 진행되고 있는 것은 사실이지만, 이런 조

치들이 가지는 자유무역주의와 WTO체제에 대한 악영향 등을 고려하여 신중론을 피력하는
목소리가 훨씬 높아 보인다.63)
셋째, 공존의 거버넌스 구축 시나리오이다. 미국과 중국이 세력전이로부터 야기되는 갈등과
분쟁 가능성을 평화적으로 관리하여 기존의 세력전이와는 상이한 패턴의 탈냉전기 세력전이
의 새로운 유형을 창출할 가능성이 점차 높아간다는 조심스런 전제를 수용할 경우에, 미국과
중국이 공존의 양자 및 다자적 거버넌스를 구축하게 될 것이라는 전망도 가능할 것으로 보인
다. 2020~30년 사이에 개도국의 에너지 사용을 통한 온실가스배출이 선진국을 초과하게 될
것이 예상되는 가운데, 중국과 인도 등의 주요 온실가스 배출 개도국이 어떤 식으로든 감축에
동참해야한다는 내외의 압력을 증대될 것이다. 이런 조건과 미국의 양자적, 지역적, 주요국들
수준에서 기울이고 있는 새로운 기후변화 대응체제 구축을 위한 노력은 점차 힘을 얻으면서
미-중 간 합의를 이끌어 낼 가능성이 있다. 이 단계를 성공할 경우 주요국들을 중심으로 하는
일반원칙에 대한 합의의 과정을 거쳐 지구적 기후변화 대응체제 및 제도가 강화될 수 있을 것
이다.
Ⅴ. 맺음말
현 단계 환경의 국제정치에서 미-중관계가 기후변화 문제를 극복할 주요한 축으로 발전하

게 될 것은 분명해 보인다. 그러나 환경국제정치가 지니는 특수성으로 인하여 미-중관계가
환경국제정치를 결정하는 압도적 요인이 되기는 어렵다. 그간 중요한 역할을 해 온 EU의 리
더십이 비록 코펜하겐 프로세스를 통하여 한계를 드러내었지만 여전히 EU의 입장은 중요할
것이다. 그럼에도 불구하고 세계경제위기 이후 기후변화대응체제 형성을 위한 새로운 추동력
의 창출은 미국과 중국의 협력을 통하여 형성될 것이다. 따라서 미∙중의 역할이 중요해진 것
은 분명하다. 코펜하겐 회의 이전까지 서로를 감축조치 거부 및 비대응의 구실로 삼았던“거
부의 동맹(alliance of denial)”의 덫과“자살계약(suicide pact)”의 관계에서 벗어나, 지구
적 공공재의 생성과 제공이라는 측면에서 양국의“실천의 동맹(alliance of implementation)”
으로 나갈 필요성과 압박을 점차 강하게 받고 있다. 양국의 협력 필요성은 국제정치의 어떤
다른 영역보다 높은 것이 사실이다. 양국은 환경의 국제정치가 승자와 패자를 다시 가르는 결
과를 가져오지 않도록 노력하는데 대한 합의에 도달하는 것이 중요하다. 이러한 양국협력이
기후변화 대응에 대한 전향적 조치로 연결될 수 있다면 이는 양국의 경성 및 연성 권력으로
공히 기능하면서 양국의 지도력과 명분력을 강화시키는 기재가 될 가능성이 높다. 하지만 이
들이 서로를 핑계로 여전히 아무런 조치도 취하지 않는다면 양국의 경성 및 연성 권력이 공히
63) T. L. Brewer,“The Trade Regime and the Climate Regime: Institutional Evolution and
Adaptation,”Climate Policy 3-4 (2003), pp. 329-341; T. L. Brewer,“The WTO and the Kyoto
Protocol: Interaction Issues,”Climate Policy 4-1 (2004); Brainard and Sorkin (2009).

타격을 받을 것이다.
따라서 미국과 중국은 기후변화 국제정치의 다양한 이견들을 조정하고 통일시켜 하나의 지
구적 환경질서를 구축하는데 큰 기여를 할 수 있을 것이다. 그 과정은 지구적 환경정의를 실
현하는 것을 궁극적인 목표로 내세우겠지만, 기후변화 대응체제의 틀짜기를 실현하는 효율적
인 과정은 주요경제국포럼(MEF)이나 G20 등의 주요국들을 중심으로 집단적 논의 구조를 통
하여 가능할 것이다. 따라서 이 핵심적 과정에서 미국과 중국은 대립과 협력의 상호작용을 하
면서 오래지 않아 긍정적 결과를 가져오는 타협과 관리의 구조를 찾으려 노력하게 될 것이다.
왜냐하면 양국이 가진 기후변화 대응 전략의 차이에도 불구하고, 또한 양국이 지닌 국제정치
적 및 국내정치적 구조의 제약에도 불구하고, 양국의 미래를 본질적으로 규정하는 기후변화
의 도전의 본질을 회피하기 어려우며, 양국이 이 전일적인 환경체제 속에서 새로운 갈등과 경
쟁의 싸움을 통하여 어떠한 안정적 이익도 찾을 수 없을 것이기 때문이다.

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색일: 2010. 10. 28).

158 國際政治�叢 제51집 1호, 2011
The International Politics of Climate Change and

U.S.-China Relations
Beom-Shik Shin
(Seoul National University)
This article aims at exploring the phenomena and characteristics of the politics of climate
change, its influence on relations between U.S. and China, and the impact of the interaction of
U.S.-China relations on the development of a future climate regime, by examining both
countries’ foreign policy pertaining to climate change, and its dynamics with domestic politics.
Global climate politics causes multi-faceted and complex problems that involve the global,
regional, national perspectives and the issues of developed and developing countries and the
class. For that matter, the politics of global climate change consists of a multi-dimensional
process. China and the US have been criticized as “an alliance of denial” or “a suicide pact” for
postponing their participation, on the pretext of the other party’s non-participation or the non-
implementation of reduction commitments. It is a truism that there surely exist obstacles for the
cooperation between the U.S. and China in the global climate regime: structural limits, such as
dissimilar standpoints at the global level and the dynamics of domestic politics, and strategic
differences between the two countries that are difficult to be resolved. Nonetheless, based on the
principle of “common but differentiated responsibility,” there is an emerging chance of
cooperation between two countries in the politics of climate change that would transform the
alliance of denial into “an alliance of implementation.”
Lastly, since both countries would not be able to shun challenge from climate change that has
repercussions for their future, and since there exists little long-term and stable benefit of a
conflict or competition between the two countries, this article concludes that both countries are
likely to form “an alliance of implementation.”
투 고 일 : 2011년 1월 10일
심 사 일 : 2011년 1월 14일
심사완료일 : 2011년 3월 11일

기후변화의 국제정치와 미-중관계

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기후변화의 국제정치와 미-중관계

The International Politics of Climate Change and U.S.-China Relations

출처 국제정치논총 51(1), 2011.3, 127-158(32 pages)

Ⅰ. 시작하는 말 2. 미국과 중국의 기후변화대응 정책:

Ⅱ. 기후변화 국제정치의 다층적 과정 국내정치적 측면

1. 기후변화 대응을 위한 지구적 거버 3. 포스트교토체제와 미-중 양자관계

넌스의 중심 - UNFCCC Ⅳ. 기후변화의 국제정치와 미-중관계의

2. 국제정치적 남북문제의 새로운 측면 미래

3. 기후변화 협상과 강대국 리더십 1. 양국 관계의 제약과 과제

Ⅲ. 기후변화와 미-중관계: 거절의 동맹 2. 양국관계의 전망

에서 실천의 동맹으로? Ⅴ. 맺음말

1. 미국과 중국의 기후변화 대응정책:

∙주제어: 기후변화, 환경 국제정치, 미-중관계, 거절의 동맹, 실천의 동맹, climate

change, environmental politics, US-China relations, alliance of

denial, alliance of implementation

본고는 기후변화 대응체제 형성을 중심으로 벌어지고 있는 환경 국제정치의 현황과 특

�이 연구는 2010년 재단법인 동아시아연구원의 지원을 받아 이루어졌습니다.

서울대학교 | IP:147.47.202.*** | Accessed 2021/12/02 01:02(KST)

리며 비난을 받아 왔다. 기후변화 리더쉽에서 양국 관계의 발전을 위해서는 국제수준에

최근 환경 국제정치와 관련하여 가장 주목받는 이슈는 기후변화에 대응하는 거버넌스를 형

서울대학교 | IP:147.47.202.*** | Accessed 2021/12/02 01:02(KST)

차원에서만 진행될 것이 아니라 국제적 및 지구적 노력이 동시에 수반되어야 하는 성격을 지

Ⅱ. 기후변화 국제정치의 다층적 과정

1. 기후변화 대응을 위한 지구적 거버넌스의 중심 - UNFCCC

1992년 리우 데 자네이루 회의에서 유엔기후변화협약(UNFCCC)에 154개국이 조인함으로

3) 기후변화를 논의하기 위해 과학자 및 정책입안가들이 처음으로 모인 것은 1988년 토론토에서였고,

서울대학교 | IP:147.47.202.*** | Accessed 2021/12/02 01:02(KST)

<표 1> 발리 행동계획의 주요 내용

2007년 인도네시아 발리에서 개최된 제13차 당사국총회에서 교토의정서의 실행계획이 만

4) 자세한 내용은 김용건, 김이진, 박시원,『온실가스 감축의무 협상동향 및 대응방향 연구Ⅰ』(서울: 한국

서울대학교 | IP:147.47.202.*** | Accessed 2021/12/02 01:02(KST)

담은 기후변화대응 국가계획을 미국은 물론 중국, 인도 등을 포함 세계 주요국들이 2010년

2. 국제정치적 남북문제의 새로운 측면

기후변화 국제정치의 두 번째 측면은 새로운 형태의 남북문제를 내포하는 국제정치적 분열

5) UNFCCC,“Outcome of the Work of the Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative

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8) 가령, 도서국가연합(AOSIS)은 해수면 상승에 따른 국토 일부 내지 전부의 상실 가능성으로 안보상의

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한편 개도국의 입장에서 주목해야 할 그룹은 역시 G-77과 중국이다. 이들 개발도상국들의

서울대학교 | IP:147.47.202.*** | Accessed 2021/12/02 01:02(KST)

국과 중국이 비협력과 대립을 지속함으로써 기후변화 대응체제 형성 과정의 걸림돌이 될 경

3. 기후변화 협상과 강대국 리더십

13) Miranda A. Schreurs and Yves Tiberghien, “Multi-Level Reinforcement: Explaining

서울대학교 | IP:147.47.202.*** | Accessed 2021/12/02 01:02(KST)

면서 주목받는 강대국이 되었다. 양국 간 세력전이에 대한 다양한 시나리오가 있지만, 현재

Ⅲ. 기후변화와 미-중관계: 거절의 동맹에서 실천의 동맹으로?

1. 미국과 중국의 기후변화 대응정책: 대외정책적 측면

1987년 당시 소극적이던 유럽 국가들에게 압력을 행사하고 기금조성을 약속하면서‘몬트리

14) Jacqueline V. Switzer, Environmental Politics (New York: St. Martin’

서울대학교 | IP:147.47.202.*** | Accessed 2021/12/02 01:02(KST)

부를 지지하는 법제적 기반을 갖추려는 노력 때문이기도 하다. 미국도 국내외의 비판으로 인

국가영도소조’( 家 候 化 小 )도 구성하였다.20) 현재 국무원 영도소조 22개 중

환경보호와 기후변화 관련 영도소조가 각각 하나씩 있다는 점은21) 중국의 당-국가체제에서

이후 도농건설환경보호부(城鄕建設環境保護部), 1988년 국무원 직속기관인 국가환경보호서( 家環境

保護署), 1998년 3월에는 국가환경보호총국(國家環境保護總局)을 거쳐 2008년에는 국가환경보호부

서울대학교 | IP:147.47.202.*** | Accessed 2021/12/02 01:02(KST)

필요성은 인정하지만, 교토체제가 지닌 문제를 지적하면서 그 틀의 수정 없는 연장은 반대하

서울대학교 | IP:147.47.202.*** | Accessed 2021/12/02 01:02(KST)

한편 환경보호와 기후변화와 관련하여 최근 발표와 문서를 통해서 드러나고 있는 중국의 기

만 그것을 명시적으로 부정하지도 않고 있으며, 오히려 왁스만-말키법안에 국경세 조정조치를 포함함

“中 候 化 家方案” (2007. 6), 中華人民共和國 國家發展和改革委員會 웹사이트,

http://www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20070604_139486.htm (검색일: 2010. 10. 28); 中 人民共和

院新 公室,“白皮 : 中 候 化的政策 行 ”(2008. 9), 中華人民共和國 中央人

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국가영도소조’( 家候化小 )도 구성하였다.20) 현재 국무원 영도소조 22개 중

“中候化家方案” (2007. 6), 中華人民共和國國家發展和改革委員會 웹사이트,

http://www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20070604_139486.htm (검색일: 2010. 10. 28); 中人民共和

院新公室,“白皮 : 中候化的政策行 ”(2008. 9), 中華人民共和國中央人

2010. 10. 28); 中華人民共和國國家發展和改革委員會應對氣候變化司,“落巴厘路 : 中政府

于哥本哈根候化的立 ”(2009. 5), 中華人民共和國國家發展和改革委員會 웹사이트,

28) 中人民共和院新公室 (2008. 9).

29) 中華人民共和國國家發展和改革委員會應對氣候變化司 (2009. 5).

部分行能剩和重建引健康展若干意 )”이 있다. 이는 다양한 기관들43)의 공

38) 中人民共和院新公室 (2008. 9).

을 이룩하자는 주장이다. 院,“ 院批展改革委等部于抑制部分行能剩和重建

引健康展若干意的通知”( [2009〕38 ), 中華人民共和國中央人民政府 웹사이트,

45) 家展和改革委 ,“ 家重点能技推目 (第二批)”(2009. 12), http://www.sdpc.gov.cn/

56)“China’ s National Climate Change Programme (中候化家方案),”Sec. 2.2.2.

家展和改革委 .“ 家重点能技推目 (第二批 ).” 2009. 12.

中國國家發展和改革委員會.“中候化家方案.”2007. 6. 中華人民共和國國家