REFGOV

Reflexive Governance in the Public Interest

Fundamental Rights

Confiance mutuelle et droits de lhomme. La Convention europenne des droits de lhomme et la transformation de lintgration europenne

by Olivier De Schutter and Franoise Tulkens

Working paper series : REFGOV-FR-32

European FP6 Integrated Project Coordinated by the Centre for Philosophy of Law Universit catholique de Louvain http://refgov.cpdr.ucl.ac.be WPFR- 32

Confiance mutuelle et droits de lhomme La Convention europenne des droits de lhomme et la transformation de lintgration europenne
Olivier DE SCHUTTER Professeur lUniversit catholique de Louvain et au Collge dEurope* Franoise TULKENS Juge la Cour europenne des droits de lhomme** Prsidente de la Deuxime Section

Introduction Un nouveau dfi est lanc la Convention europenne des droits de lhomme. Il concerne son rapport au dveloppement de lintgration entre Etats membres de lUnion europenne. Ceux-ci cooprent entre eux, de manire toujours plus pousse. Autrefois centre pour lessentiel sur ltablissement dun march intrieur, cette coopration dbouche prsent sur la cration dun espace europen de libert, de scurit et de justice, devenu depuis dix ans un des objectifs et une priorit de lUnion europenne et auquel le Trait sur lUnion europenne consacre prsent un titre spcifique1. Dans le cadre de cet espace juridique, les Etats membres de lUnion europenne acceptent de reconnatre entre eux les dcisions de justice rendues par leurs appareils judiciaires respectifs ; ils changent entre eux des donnes caractre personnel ; ils renvoient, vers lEtat dsign comptent pour traiter la demande, les demandeurs dasile qui se prsentent aux frontires de lUnion europenne. Ces cooprations reposent sur lide que, ds lors quils partagent les mmes valeurs et ds lors quils sont tenus, pour lessentiel, au respect des mmes instruments internationaux de protection des droits de lhomme, les Etats membres de lUnion europenne peuvent saccorder une confiance mutuelle. Par analogie, leurs rapports sassimilent, de manire croissante, ceux que nouent entre elles les provinces ou les rgions dun mme Etat fdral. Partout o ces rapports sont rgis par le droit de lUnion europenne, ils ressemblent de moins en moins des rapports entre Etats souverains. Une manire de prsenter le dfi que ce dplacement reprsente pour le droit de la Convention europenne des droits de lhomme consiste se demander si le renforcement de la coopration entre Etats membres, fond sur la confiance mutuelle quils saccordent, peut amener substituer une responsabilit collective des Etats membres de lUnion europenne leur responsabilit individuelle au regard de la Convention europenne des droits de lhomme. Chacun des Etats membres de lUnion europenne est partie la Convention europenne des droits de lhomme : ceci fait-il obstacle ce quils saccordent entre eux pour exercer ensemble, plutt que sparment, les responsabilits qui en dcoulent, quitte dvelopper des
Etude ralise avec le soutien du 7ime programme-cadre recherche et dveloppement de lUnion europenne, dans le cadre du programme de recherches Reflexive Governance (n CIT3-CT-2005-513420). ** Lauteure sexprime titre personnel, sans engager la Cour. 1 Trait de Lisbonne modifiant le trait sur lUnion europenne et le trait instituant la Communaut europenne, sign Lisbonne le 13 dcembre 2007, J.O. n C 306 du 17 dcembre 2007, p. 1. Le Trait de Lisbonne insre dans le Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne un nouveau titre IV, intitul Espace de libert, de scurit et de justice . Ltablissement dun espace de libert, de scurit et de justice, constitue un des objectifs de lUnion europenne depuis le Trait dAmsterdam de 1997. ____________________________ European FP6 Integrated Project Coordinated by the Centre for Philosophy of Law Universit catholique de Louvain http://refgov.cpdr.ucl.ac.be WPFR- 32
*

formes de coopration qui viennent droger au principe selon lequel chaque Etat doit luimme sacquitter des obligations que la Convention impose ? Cest en ces termes, certes un peu abstraits, que lun de nous a pos la question dans une tude antrieure2. Deux exemples peuvent illustrer lactualit que la question a prise. Nous dcrirons ces exemples dans un premier temps (I.). Le premier exemple se situe lextrieur du domaine propre de la Convention europenne des droits de lhomme ; le second illustre lenjeu que reprsente la question, pour linterprtation de la Convention europenne des droits de lhomme elle-mme. Dans un second temps, nous proposerons une valuation critique de ce dveloppement (II.). Une mutation sopre, en ralit, dans lintgration au sein de lUnion europenne, notamment sous leffet de lextension du principe de la reconnaissance mutuelle au-del du droit du march intrieur3. Comment lapprcier ? Et le droit de la Convention europenne des droits de lhomme, souvent considr comme un instrument vivant pour et par sa capacit voluer la lumire de circonstances changeantes, doit-il sy adapter ? En quoi cette adaptation pourrait-elle alors consister ? I. Dconnexion et confiance mutuelle : la nouvelle intgration europenne 1. Les clauses de dconnexion

Un premier exemple de cette problmatique mergente est celui du dbat qui a accompagn linsertion, dans plusieurs conventions ngocies au sein du Conseil de lEurope, de clauses dites de dconnexion . Ces clauses prvoient que, sagissant de matires ayant fait lobjet de transferts de comptence lUnion europenne, ce sont les instruments de lUnion europenne qui vont rgir les rapports entre Etats membres de lUnion europenne, les conventions du Conseil de lEurope ne concernant que les rapports entre les Etats membres et les pays tiers qui sont parties ces conventions. Ainsi par exemple, larticle 40 3 de la Convention du Conseil de lEurope sur la lutte contre la traite des tres humains du 16 mai 2005 prvoit que Les Parties qui sont membres de lUnion europenne appliquent, dans leurs relations mutuelles, les rgles de la Communaut et de lUnion europenne dans la mesure o il existe des rgles de la Communaut ou de lUnion europenne rgissant le sujet particulier concern et applicables au cas despce, sans prjudice de lobjet et du but de la prsente Convention et sans prjudice de son entire application lgard des autres Parties 4. Une mme formulation figure dans la Convention pour la prvention du terrorisme et dans la Convention relative au blanchiment, au dpistage, la saisie et la confiscation des
O. DE SCHUTTER, Lespace de libert, de scurit et de justice et la responsabilit individuelle des Etats au regard de la Convention europenne des droits de lhomme , in G. DE KERCHOVE et A. WEYEMBERGH (ds.), Lespace pnal europen : enjeux et perspectives, Bruxelles, Editions de lULB, 2002, pp. 222-247. 3 Celle-ci, dont le principe a dabord t voqu lors du Conseil europen de Cardiff des 15 et 16 juin 1998 (J.O.C.E. n C 12 du 15 janvier 2001), a t dfinie comme pierre angulaire de la coopration judiciaire entre les Etats membres de lUnion europenne dans les conclusions du Conseil europen de Tampere, des 15 et 16 octobre 1999. Pour un panomara largement prmonitoire des consquences qui dcoulent de cette mutation, voy. G. DE KERCHOVE et A. WEYEMBERGH (ds.), La reconnaissance mutuelle des dcisions judiciaires pnales dans lUnion europenne, Bruxelles, Editions de lU.L.B., 2001 ; Fr. TULKENS et M. VAN DE KERCHOVE, Introduction au droit pnal. Aspects juridiques et criminologiques, Kluwer, Bruxelles, Kluwer, 8me dition, 2007, pp. 187 et s. 4 STCE n 197, ouverte signature Varsovie le 16 mai 2005 et entre en vigueur le 1er fvrier 2008. ____________________________ European FP6 Integrated Project Coordinated by the Centre for Philosophy of Law Universit catholique de Louvain http://refgov.cpdr.ucl.ac.be WPFR- 32
2

produits du crime et au financement du terrorisme, deux instruments galement ouverts la signature en 20055, ainsi que dans la Convention du 25 octobre 2007 sur la protection des enfants contre lexploitation et les abus sexuels6. Ces clauses sont chaque fois accompagnes de la Dclaration suivante de la Communaut europenne et des Etats Membres de lUnion europenne : En demandant linclusion de la clause de dconnexion, la Communaut europenne/Union europenne et ses Etats membres raffirment que leur objectif est de prendre en compte la structure institutionnelle de lUnion lorsquelles adhrent des Conventions internationales, en particulier en cas de transfert de pouvoirs souverains des Etats membres la Communaut. Cette clause na pas pour objectif de rduire les droits ou daccrotre les obligations des Parties non membres de lUnion Europenne vis--vis de la Communaut europenne/Union europenne et de ses Etats membres, dans la mesure o ces dernires sont galement Parties la prsente Convention. La clause de dconnexion est ncessaire pour les dispositions de la Convention qui relvent de la comptence de la Communaut/Union, afin de souligner que les Etats membres ne peuvent invoquer et appliquer, directement entre eux (ou entre eux et la Communaut/Union), les droits et obligations dcoulant de la Convention. Ceci ne porte pas prjudice lapplication complte de la Convention entre la Communaut europenne/Union europenne et ses Etats membres, dune part, et les autres Parties la Convention, dautre part ; la Communaut et les Etats membres de lUnion europenne seront lis par la Convention et lappliqueront comme toute autre Partie la Convention, le cas chant, par le biais de la lgislation de la Communaut/Union. Ils garantiront ds lors le plein respect des dispositions de la Convention vis--vis des Parties non membres de lUnion europenne 7. Linsistance des Etats membres de lUnion europenne et des reprsentants de celle-ci pour linsertion de ces clauses de dconnexion dans les traits ont suscit une certaine suspicion dans le chef des autres parties ces instruments. Ces clauses crent, en effet, limpression que les Etats membres de lUnion europenne voudraient sexempter des standards du Conseil de lEurope par ladoption, entre eux, dinstruments spars rgissant leurs rapports mutuels. Afin dvaluer le poids des arguments des opposants ces clauses de dconnexion, une distinction doit tre opre selon la nature de linstrument concern. Sagissant des rgles
Voy. larticle 26 3 de la Convention du Conseil de lEurope pour la prvention du terrorisme, STCE n 196, ouverte signature Varsovie le 16 mai 2005 et entre en vigueur le 1er juin 2007 ; et larticle 52 4 de la Convention du Conseil de lEurope relative au blanchiment, au dpistage, la saisie et la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme, STCE n 198, ouverte signature Varsovie le 16 mai 2005 et entre en vigueur le 1er mai 2008. 6 Voy. larticle 43 3 de la Convention du Conseil de lEurope sur la protection des enfants contre lexploitation et les abus sexuels, STCE n 201, ouverte la signature Lanzarote le 25 octobre 2007 et entre en vigueur le 1er juillet 2010. 7 Le rapport explicatif de la Convention sur la lutte contre le trafic dtres humains prcise quen tant quinstrument tabli loccasion de la conclusion dun trait au sens de larticle 31 2 (b) de la Convention de Vienne sur le droit des traits, cette dclaration fait partie du contexte de la prsente Convention : elle doit donc guider son interprtation. Selon la Convention de Vienne sur le droit des traits, Un trait doit tre interprt de bonne foi suivant le sens ordinaire attribuer aux termes du trait dans leur contexte et la lumire de son objet et de son but . Larticle 31 2 (b) de la Convention de Vienne dit quaux fins de linterprtation dun trait, le contexte comprend, outre le texte, prambule et annexes inclus : () tout instrument tabli par une ou plusieurs parties loccasion de la conclusion du trait et accept par les autres parties en tant quinstrument ayant rapport au trait . ____________________________ European FP6 Integrated Project Coordinated by the Centre for Philosophy of Law Universit catholique de Louvain http://refgov.cpdr.ucl.ac.be WPFR- 32
5

contenues dans les instruments du Conseil de lEurope qui ne concernent que les rapports entre Etats parties et touchent leurs droits et intrts rciproques, la clause de dconnexion signifie simplement que, dans leurs rapports mutuels, les Etats membres de lUnion europenne appliqueront le seul droit de lUnion europenne, sans rien retirer aux obligations qui leur incombent lgard des autres parties aux instruments du Conseil de lEurope. En fait, ce qui est en cause, ce ne sont pas ces obligations en tant que telles mais, tout au plus, la manire de les exercer. Ainsi par exemple, dans leurs rapports mutuels, les Etats membres de lUnion europenne appliqueront non pas directement la Convention du Conseil de lEurope sur la protection des enfants contre lexploitation et les abus sexuels, mais plutt la Dcisioncadre du Conseil de lUnion europenne relative la lutte contre lexploitation sexuelle des enfants et la pdopornographie8, la Dcision-cadre du Conseil de lUnion europenne relative au statut des victimes dans le cadre de procdures pnales9 et la Dcision-cadre du Conseil de lUnion europenne relative la lutte contre la traite des tres humains10. Certes, il ne serait pas conforme aux rgles qui rgissent la succession des traits en droit international gnral que les Etats membres de lUnion europenne drogent, par des accords passs entre eux, des obligations qui leur sont imposes envers des Etats tiers dans un cadre multilatral11. Mais les clauses de dconnexion tant inscrites dans linstrument mme qui dfinit ces obligations, il ne sagit pas dopposer aux parties cet instrument un accord pass postrieurement entre les Etats membres de lUnion europenne. En outre, ces clauses prtendent ne droger en rien aux rgles qui rgissent les rapports entre Etats membres de lUnion europenne, dune part, et les autres Etats parties aux conventions du Conseil de lEurope, dautre part. Il ne semble pas, par consquent, que dans leur principe, de telles clauses introduisent une exception aux principes rgissant, en droit international, le rgime des traits. Sagissant en revanche des rgles qui protgent lindividu, lapprciation est plus dlicate. Les traits relatifs aux droits de lhomme sont, comme lon sait, spcifiques. Ils ne se ramnent pas limposition aux Etats dobligations dans leur intrt rciproque, ce qui en ferait de simples traits conclus en vue de lchange de droits et obligations mutuels. Ils imposent aux Etats des obligations quils doivent envers les personnes places sous leur juridiction ; cest, la manire de stipulations pour autrui dans le droit des contrats, dans lintrt de ces personnes que ces engagements sont pris12. Il est dans lintrt de tous les
Dcision-cadre 2004/68/JAI du Conseil de lUnion europenne relative la lutte contre lexploitation sexuelle des enfants et la pdopornographie, J.O. L 13 du 20 janvier 2004, p. 44. La Commission europenne a propos de substituer cette dcision-cadre une directive sur la lutte contre labus sexuel, lexploitation sexuelle et la pdopornographie (COM(2010)94, du 29 mars 2010). 9 Dcision-cadre 2001/220/JAI du Conseil de lUnion europenne relative au statut des victimes dans le cadre de procdures pnales, J.O. L 82 du 22 mars 2001. 10 Dcision-cadre 2002/629/JAI du Conseil de lUnion europenne relative la lutte contre la traite des tres humains, J.O. L 203 du 1er aot 2002. 11 Il dcoule de larticle 30 4 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traits, relatif la conclusion de traits successifs par un mme Etat, quil nest pas permis un Etat de se dlier dun trait antrieur par la conclusion dun trait postrieur conclu avec dautres parties. Il sagit l dune rgle lmentaire qui dcoule du principe de la force obligatoire des traits. Au regard des autres Etats parties une convention conclue au sein du Conseil de lEurope, le Trait sur lUnion europenne, comme les mesures de droit driv adoptes conformment ce trait, constituent des rei inter alios acta, qui leur sont en principe inopposables : les Etats membres de lUnion europenne ne peuvent normalement limiter ltendue de leur responsabilit internationale en dveloppant entre eux des formes de coopration par lesquelles ils se dispenseraient du respect de certaines des obligations contractes par chacun deux dans lordre juridique international. 12 Sur cette spcificit des traits relatifs aux droits de lhomme, voy. notamment Commiss. eur. D.H., Affaire Pfunders (Autriche c. Italie), Annuaire C.E.D.H., vol. 4 (1961), p. 116, la page 741 ; Cour inter-amricaine des droits de lhomme, Leffet des rserves sur lentre en vigueur de la Convention amricaine relative aux droits de lhomme (articles 74 et 75), Avis consultatif OC-2/82 du 24 septembre 1982, Srie A n 2 (1982), 29 ; et en doctrine, M. CRAVEN, Legal Differentiation and the Concept of Human Rights Treaty in International Law , European Journal of International Law, vol. 11, n 3 (2000), pp. 489____________________________ European FP6 Integrated Project Coordinated by the Centre for Philosophy of Law Universit catholique de Louvain http://refgov.cpdr.ucl.ac.be WPFR- 32
8

Etats parties aux traits que chaque Etat sy conforme : lobligation de respecter les droits de lindividu est institue dans lintrt de lordre public international, et non au bnfice des seuls Etats ou en vue de la conservation de leurs intrts. Il en dcoule que la conclusion, entre un certain nombre dEtats, daccords spars par lesquels ils sentendent pour rgler leurs rapports mutuels par des voies autres que celles que dfinit un instrument multilatral plus large, peut tre problmatique dans la mesure o celui-ci contient des clauses qui contiennent des garanties pour lindividu et dpassent le cadre dchanges dobligations purement inter-tatiques13. Cest dailleurs sans doute parce que des instruments portant sur la lutte contre le terrorisme, la traite des tres humains ou lexploitation et labus sexuels dont sont victimes les enfants concernent des questions sensibles du point de vue des liberts et dpassent, par leur objet mme, la nature dinstruments ne contenant que des obligations imposes dans lintrt rciproque des Etats, que la clause de dconnexion a suscit rcemment des rserves. Car de telles clauses ne sont pas indites dans le droit du Conseil de lEurope : introduites afin de tenir compte du transfert vers lUnion europenne dun certain nombre de comptences lui permettant dadopter des textes normatifs, elles poursuivent en principe un objectif pragmatique, qui est daligner la dfinition des obligations nonces dans les conventions du Conseil de lEurope sur la ralit de lintgration au sein de lUnion europenne14. Ce qui est neuf prsent est que le droit de lUnion europenne a commenc se substituer aux standards du Conseil de lEurope y compris dans des domaines relevant des liberts fondamentales o, jusqu rcemment, il se trouvait peu prs exclu. 2. La rpartition des tches entre Etats membres de lUnion europenne dans le traitement des demandes dasile

La multiplication des formes de coopration entre les Etats membres qui se fondent sur le principe de la confiance mutuelle confronte aussi la Cour europenne des droits de lhomme des situations nouvelles et dlicates. Une illustration rcente en est donne par limpact sur le droit de la Convention europenne des droits de lhomme de la dsignation, par les Etats membres de lUnion europenne, de lEtat qui sera charg de lexamen de la demande dasile prsente au sein de lUnion europenne. Cest un second exemple de la problmatique que nous abordons dans cette tude. A lorigine, les rgles applicables lidentification de cet Etat taient fixes dans la convention relative la dtermination de ltat responsable de lexamen dune demande dasile prsente dans lun des tats membres des Communauts europennes, signe Dublin le 15 juin 199015. Aprs lentre en vigueur du trait dAmsterdam, le 1er mai 1999, qui fait figurer lasile parmi les comptences de lUnion europenne il sagissait lpoque
519. Pour dautres rfrences, voy. O. DE SCHUTTER, International Human Rights Law, Cambridge University Press, 2010, pp. 9496. 13 En ce sens, voy. O. DE SCHUTTER, The Two Europes of Human Rights. The Emerging Division of Tasks Between the Council of Europe and the European Union in Promoting Human Rights in Europe , Columbia Journal of European Law, vol. 14, n 3 (2008), pp. 509-561, ici pp. 536-541. 14 Voy. notamment larticle 28 3 de la Convention europenne dextradition (ECTS n 24, ouverte la signature le 13 dcembre 1957) ; larticle 27 1er de la Convention europenne sur la tlvision transfrontire (ECTS n 132, ouverte la signature le 5 mai 1989) ; et linsertion, par le Protocole sur la Convention sur les oprations financires des initis (ECTS n 133 du 11 septembre 1989), dun article 16 bis dans cette dernire convention, prvoyant que Dans leurs relations mutuelles, les Parties qui sont membres de la Communaut conomique europenne appliquent les rgles de la Communaut et nappliquent donc les rgles dcoulant de la prsente Convention que dans la mesure o il nexiste aucune rgle communautaire rgissant le sujet particulier concern . 15 J.O. 1997, C 254, p. 1. ____________________________ European FP6 Integrated Project Coordinated by the Centre for Philosophy of Law Universit catholique de Louvain http://refgov.cpdr.ucl.ac.be WPFR- 32

de la Communaut europenne , la Convention de Dublin a fait lobjet dune transposition par le Rglement Dublin II de 200316. Ces dveloppements intressent directement le droit de la Convention europenne des droits de lhomme en raison du fait que celle-ci fait obstacle au renvoi dun tranger en situation illgale de sjour ou au refoulement dun demandeur de protection internationale lorsque la personne concerne court un risque srieux de torture ou de traitement inhumain ou dgradant, ou encore datteinte flagrante dautres droits fondamentaux17. Or la Cour europenne des droits de lhomme a confirm que cette obligation sapplique en principe aussi lorsque le renvoi a lieu vers un Etat membre du Conseil de lEurope (et donc li par la Convention europenne des droits de lhomme) ou vers un Etat membre de lUnion europenne, y compris travers le mcanisme qua inaugur la Convention de Dublin. Dans laffaire T.I. c. Royaume-Uni prsente la Cour europenne des droits de lhomme en 1998, le requrant, un demandeur dasile sri-lankais dont la demande dasile avait t rejete par les autorits allemandes, avait ensuite introduit une demande dasile au Royaume-Uni o il tait arriv clandestinement. En application de la Convention de Dublin du 15 juin 1990, le Royaume-Uni avait dcid de ne pas examiner au fond la demande dasile, mais de la renvoyer vers lAllemagne. T.I. craignait cependant dtre loign par les autorits allemandes vers son pays dorigine o, selon lui, il risquait de subir des mauvais traitements entre les mains des forces de police sri-lankaises, qui le souponnaient de complicit avec les Tigres tamouls et qui lui avaient dj infligs de tels traitements par le pass. A lappui de sa requte, T.I. invoquait notamment larticle 3 de la Convention europenne des droits de lhomme. Soutenu par des observations prsentes par lAllemagne qui notamment prenait lengagement de respecter toute indication donne par la Cour europenne des droits de lhomme en vertu de larticle 39 de son Rglement si le requrant devait faire lobjet dune nouvelle mesure dloignement depuis lAllemagne18 , le Royaume-Uni avanait que la Cour europenne des droits de lhomme devrait normalement sabstenir dexercer un contrle sur le renvoi dune personne dun Etat partie la Convention vers un autre Etat partie. Il prtendait fonder une telle attitude de retrait de la part de la Cour
Rglement (CE) n 343/2003 du Conseil du 18 fvrier 2003 tablissant les critres et mcanismes de dtermination de ltat membre responsable de lexamen dune demande dasile prsente dans lun des tats membres par un ressortissant dun pays tiers, J.O. L 50 du 25.2.2003, p. 1. 17 Selon une jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme bien tablie depuis 1989, le renvoi dun tranger par un Etat contractant peut soulever un problme au regard de larticle 3, donc engager la responsabilit de lEtat en cause au titre de la Convention, lorsquil y a des motifs srieux et avrs de croire que lintress, si on le reconduit vers le pays de destination, y courra un risque rel dtre soumis un traitement contraire larticle 3. En pareil cas, cette disposition implique lobligation de ne pas expulser la personne en question vers ce pays : voy. Cour eur. D.H., arrts Soering c. Royaume-Uni du 7 juillet 1989, 90-91 ; Cruz Varas et autres c. Sude du 20 mars 1991, 69-70 ; Chahal c. RoyaumeUni du 15 novembre 1996, 73-74 et 80 ; Ahmed c. Autriche du 17 dcembre 1996, 39 ; H.L.R. c. France du 29 avril 1997, 33-34 et D. c. Royaume-Uni du 2 mai 1997, 46. Au-del de larticle 3 de la Convention, le renvoi dun tranger peut constituer une violation de la Convention europenne des droits de lhomme sil risque de dboucher sur un dni de justice flagrant : Cour eur. D.H., dcision Einhorn c. France du 16 octobre 2001. 18 Larticle 39 du Rglement de la Cour, relatif aux mesures provisoires, permet la chambre ou au prsident d indiquer aux parties toute mesure provisoire quils estiment devoir tre adopte dans lintrt des parties ou du bon droulement de la procdure . A lpoque o laffaire T.I. tait prsente la Cour, lindication de mesures provisoires ne prsentait normalement pas une force obligatoire pour les Etats auxquels elle sadressait : voy. Cour eur. D.H., arrt Cruz Varas c. Sude du 20 mars 1991, 102-103 ; ou Cour eur. D.H., dcision Conka et al., ainsi que la Ligue des droits de lhomme, c. Belgique du 13 mars 2001 (irrecevabilit partielle). Dans laffaire Mamatkulov et Askarov c. Turquie de 2005, la Cour a cependant opr un revirement de jurisprudence sur ce point, estimant quun Etat ne se conformant pas aux mesures provisoires qui lui sont indiques dans lintrt de la procdure sexpose au constat dune violation de larticle 34 de la Convention (droit de requte individuelle). ____________________________ European FP6 Integrated Project Coordinated by the Centre for Philosophy of Law Universit catholique de Louvain http://refgov.cpdr.ucl.ac.be WPFR- 32
16

europenne des droits de lhomme la fois sur lidentit de la protection dont, une fois plac sous la juridiction de ce second Etat, lintress pourrait bnficier et galement sur la considration quune autre attitude de la part de la Cour europenne des droits de lhomme nuirait aux efforts des Etats membres de lUnion europenne de progresser dans la voie de la coopration intertatique, dont la Convention de Dublin du 15 juin 1990 constitue un exemple. Selon le Royaume-Uni, () cette Cour devrait faire preuve dune grande circonspection avant destimer que le refoulement dune personne dun Etat contractant vers un autre emporterait violation de larticle 3 de la Convention, car en lespce, le requrant serait protg par la prminence du droit en Allemagne et pourrait en cas de problme sadresser cette Cour, laquelle il pourrait demander lapplication de larticle 39 du rglement en vue dun sursis lexcution de son expulsion. Il serait mauvais en principe que le Royaume-Uni assume une fonction de contrle consistant vrifier si un autre Etat contractant, tel lAllemagne, se conforme la Convention. Du reste, cela compromettrait le bon fonctionnement de la Convention de Dublin, mise en application pour attribuer quitablement et efficacement aux Etats dEurope la responsabilit de lexamen des demandes dasile . Autoris prsenter des observations, le Haut Commissaire des Nations Unies pour les rfugis (H.C.R.) soulignait au contraire que si ladoption de la Convention de Dublin du 15 juin 1990 constituait en principe un dveloppement positif dans le droit international de lasile cette convention avait en effet le mrite de mettre fin au phnomne des rfugis en orbite dont aucun Etat nacceptait la responsabilit de lexamen au fond de la demande dasile , sa mise en uvre pouvait tre en pratique plus problmatique tant que subsisteraient des diffrences, dEtat Etat, quant linterprtation de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des rfugis : en effet, tant que demeuraient de telles diffrences, un Etat appliquant la Convention de Genve dune manire plus favorable au candidat rfugi pouvait tre empch den faire bnficier le demandeur dasile, dont la demande aurait dj fait lobjet dun examen par un Etat offrant de la Convention de Genve une interprtation moins favorable ou dont la demande devait tre traite par ce second Etat en vertu des rgles fixes par la Convention de Dublin quant la dtermination de lEtat responsable19. Dans sa dcision du 7 mars 2000, la Cour europenne des droits de lhomme ne conclut lirrecevabilit de la requte introduite contre le Royaume-Uni, pour dfaut manifeste de fondement, quaprs avoir constat que le renvoi de T.I. vers lAllemagne naurait pas pour effet lloignement de celui-ci vers le Sri Lanka, la loi allemande sur les trangers comprenant ( larticle 53 6) une clause humanitaire permettant de ne pas procder lloignement du territoire des personnes craignant pour leur vie ou leur scurit dans lEtat de destination20. En revanche, la Cour rejette, de manire trs explicite, le raisonnement du Royaume-Uni en soulignant que les progrs de la coopration intertatique ne peuvent conduire les Etats parties la Convention europenne des droits de lhomme
Le H.C.R. en dduisait quaucun demandeur dasile ne pouvait tre renvoy vers un pays tiers sr identifi comme lEtat responsable par la Convention de Dublin, sans quun certain contrle accompagne ce renvoi : Aucun demandeur dasile ne devrait () tre envoy vers un Etat tiers sans que les garanties existantes aient t values srieusement en lespce, savoir par exemple la radmission de lintress, une protection effective contre le refoulement, la possibilit de demander lasile et den bnficier, et un traitement conforme aux principes admis au niveau international . 20 Cour eur. D.H., dcision T.I. c. Royaume-Uni du 7 mars 2000. ____________________________ European FP6 Integrated Project Coordinated by the Centre for Philosophy of Law Universit catholique de Louvain http://refgov.cpdr.ucl.ac.be WPFR- 32
19

chapper aux obligations que celle-ci leur impose titre individuel. Le renvoi du requrant vers lAllemagne, relve la Cour, ne constitue quun maillon dans une chane dvnements pouvant dboucher sur son renvoi vers le Sri Lanka o il prtend courir un risque rel de mauvais traitements. Que ce dernier renvoi suppose lintervention des autorits allemandes ne fait cependant pas chapper le Royaume-Uni sa responsabilit internationale ; et celle-ci ne se trouve pas davantage rduite par la conclusion, entre les Etats membres de lespace Schengen parmi lesquels lAllemagne et le Royaume-Uni, dun accord portant sur la dtermination de lEtat responsable de lexamen de la demande dasile : La Cour estime quen lespce, le refoulement indirect vers un pays intermdiaire qui se trouve tre galement un Etat contractant na aucune incidence sur la responsabilit du Royaume-Uni, qui doit veiller ne pas exposer le requrant un traitement contraire larticle 3 de la Convention par sa dcision de lexpulser. Dans ce contexte, le Royaume-Uni ne peut pas non plus sappuyer doffice sur le systme tabli par la Convention de Dublin pour attribuer, au sein des pays europens, la responsabilit de statuer sur les demandes dasile. Lorsque des Etats tablissent des organisations internationales ou, mutatis mutandis, des accords internationaux pour cooprer dans certains domaines dactivit, la protection des droits fondamentaux peut sen trouver affecte. Il serait contraire au but et lobjet de la Convention que les Etats contractants soient ainsi exonrs de toute responsabilit au regard de la Convention dans le domaine dactivit concern (). La Cour prend acte des commentaires du Haut Commissaire des Nations Unies pour les rfugis selon lesquels, si la Convention de Dublin poursuit des objectifs louables, son efficacit peut tre compromise dans la pratique par les approches diffrentes quadoptent les Etats contractants quant ltendue de la protection offerte . Laffirmation de la Cour doit pourtant tre nuance par lattitude quelle choisit, en lespce, dadopter, face la requte qui lui est soumise. Lors de laudience devant la Cour, la controverse essentielle portait sur lefficacit de la garantie offerte T.I. par larticle 53 6 de la Loi allemande sur les trangers, dont ltendue de la protection quelle pouvait offrir dans une situation telle que celle du requrant demeurait incertaine. Bien que les dbats naient pas effac tous ses doutes cet gard, la Cour europenne des droits de lhomme jugea ne pouvoir prsumer que lAllemagne, Etat partie la Convention, ne respecterait pas lobligation que lui impose larticle 3 de cet instrument, de ne pas faire courir un risque rel et srieux de mauvais traitements une personne faisant lobjet dun loignement ( Aucun lment ne donne penser la Cour que dans cette affaire lAllemagne pourrait manquer ses obligations dcoulant de larticle 3 de la Convention, savoir garantir au requrant une protection contre le refoulement vers Sri Lanka sil prsentait des arguments consquents selon lesquels il risque dtre tortur et maltrait dans ce pays ). Ainsi, bien que fut rejet en principe largument selon lequel la qualit dEtat partie la Convention europenne des droits de lhomme de lAllemagne dispenserait le Royaume-Uni dexercer un contrle sur le sort qui serait rserv par ce pays un demandeur dasile quil sapprtait lui remettre, la circonstance que lAllemagne soit tenue au respect de la Convention et notamment de larticle 3 de celle-ci permet la Cour dcarter, sur le fond, lallgation que le refoulement du requrant vers lAllemagne lui ferait courir un risque rel et srieux de traitements contraires cet article.

____________________________ European FP6 Integrated Project Coordinated by the Centre for Philosophy of Law Universit catholique de Louvain http://refgov.cpdr.ucl.ac.be WPFR- 32

Or cette jurisprudence a connu une inflexion notable dans laffaire K.R.S. c. RoyaumeUni21. Dans cette affaire, la Cour europenne des droits de lhomme avait initialement requis du Royaume-Uni, sous larticle 39 de son rglement, que cet Etat ne renvoie pas vers la Grce le requrant, un demandeur dasile de nationalit iranienne. Elle avait tenu compte cet gard des craintes que le Haut Commissariat aux Rfugis des Nations Unies avait formules concernant le traitement des demandeurs dasile en Grce : le H.C.R. estimait que les personnes renvoyes en Grce conformment au Rglement Dublin II sy trouveraient prives du droit un recours effectif, ainsi que le prescrit larticle 13 de la Convention europenne des droits de lhomme. A la suite dautres changes avec les autorits britanniques (et dchanges entre celles-ci et la Grce), la Cour conclut nanmoins par la suite que la requte de K.R.S. devait tre dclare irrecevable car manifestement mal fonde. Tout en reconnaissant le poids des valuations du H.C.R., la Cour relve que lintress possde la nationalit iranienne, et que la Grce nloigne pas actuellement des personnes vers lIran () de manire telle quil nexiste pas un risque que le requrant soit loign aprs son arrive en Grce . Mais, plus fondamentalement pour notre analyse, la Cour note aussi que le rglement Dublin II ne constitue que lune des mesures que les Etats membres de lUnion europenne ont adoptes en matire dasile et que le mcanisme de dtermination de lEtat membre de lUnion responsable de lexamen de la demande dasile ne peut tre envisag qu la lumire des autres obligations quont acceptes les Etats, notamment au travers de la directive 2005/85/CE du Conseil du 1er dcembre 2005 relative des normes minimales concernant la procdure doctroi et de retrait du statut de rfugi dans les tats membres22 et de la directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative des normes minimales pour laccueil des demandeurs dasile dans les tats membres23. Selon la Cour, la prsomption doit tre que la Grce se conformera aux obligations que lui imposent ces directives . La Cour ajoute en outre que en labsence de tout indice en sens contraire, lon doit prsumer que la Grce se conformerait aux obligations que lui impose la Convention europenne des droits de lhomme, y compris avec celles de surseoir la mise excution dune mesure dloignement la demande de la Cour, dans les conditions que prvoit larticle 39 de son rglement. De T.I. K.R.S., linflchissement parat net. Comment lvaluer ? Pour une part, lvolution de la position de la Cour peut se lire comme traduisant la consquence de laffirmation, en 2005, du caractre obligatoire des mesures provisoires quelle peut recommander lattention des Etats ce qui renforce sa capacit garantir une protection juridictionnelle effective notamment dans les affaires dloignement dtrangers 24. Cependant, largument nest pas dcisif : les Etats parties la Convention europenne des droits de lhomme ne se conforment pas toujours systmatiquement aux mesures provisoires qui leur sont adresses, en dpit de ce quil sagit l, en principe, dune obligation juridique dans leur chef25. Cette volution de la jurisprudence de la Cour peut aussi se lire comme traduisant une sorte de confiance dans la transposition du droit de lUnion europenne, par les Etats membres de celle-ci. Mais ici galement, il importe de ne pas confondre caractre obligatoire en droit et conformit en fait : en pratique, la mise en uvre des dcisions-cadre
Cour eur. D.H., dcision K.R.S. c. Royaume-Uni du 2 dcembre 2008. J.O. L 326 du 13.12.2005. 23 J.O. L 31 du 6.2.2003. 24 Voy. ci-dessous, note 18. 25 Rcemment, ce fut le cas des autorits slovaques le 15 avril 2010 dans laffaire Labsi et des autorits italiennes le 1er mai 2010 dans laffaire Mannai. ____________________________ European FP6 Integrated Project Coordinated by the Centre for Philosophy of Law Universit catholique de Louvain http://refgov.cpdr.ucl.ac.be WPFR- 32
22 21

ou des directives adoptes par lUnion europenne est trs variable dEtat membre Etat membre. Cette jurisprudence peut enfin faire lobjet dune troisime interprtation, que nous voudrions tester dans la suite de cette contribution. Laffaire K.R.S. c. Royaume-Uni pourrait en effet marquer une ouverture de la Cour europenne des droits de lhomme lide que se dveloppe entre les Etats membres de lUnion europenne des formes de coopration. Cellesci, y compris en matire de respect des droits de lhomme, ne sont pas comparables celles que peuvent nouer des Etats qui nont pas cr entre eux une organisation supranationale telle que lUnion europenne ayant le pouvoir dadopter un droit driv et donc dimposer le respect de certaines normes communes. Si ce facteur devait contribuer expliquer la position de la Cour, quel poids rel lui reconnatre ? Le droit de la Convention europenne des droits de lhomme doit-il souvrir lide de la confiance mutuelle ? A quelles conditions ? Ces interrogations sont dans ltat actuel des choses provisoires dans la mesure o laffaire M.S.S. c. Belgique et Grce qui concerne galement lapplication du Rglement Dublin II sera examine par la Grande Chambre, suite au dessaisissement de la chambre (article 30 de la Convention). Pour la premire fois, en application de larticle 36 2 de la Convention (ainsi modifi par le Protocole n 14), le Commissaire aux droits de lhomme du Conseil de lEurope a prsent des observations comme tiers intervenant. De mme, des observations ont t acceptes des gouvernements britannique et nerlandais, du Haut Commissaire des Nations Unies pour les Rfugis ainsi que dAmnesty International, du AIRE Centre et du Greek Helsinki Monitor. La priorit a t donne cette affaire qui fera lobjet dune audience le 1er septembre 2010. II. Confiance mutuelle et prsomption lgitime de conformit aux droits fondamentaux 1. La question de la prsomption

Avant de tenter une rponse ces questions que lintgration europenne fait merger, une prcision simpose. Le principe est quun Etat partie la Convention europenne des droits de lhomme demeure tenu de respecter les engagements quil a pris dans le cadre de celle-ci, sans quil lui soit permis dexciper du transfert une organisation internationale de certains pouvoirs, postrieurement lentre de la Convention son gard, y compris lorsquun tel transfert ferait obstacle ce quil continue dassurer le respect des droits fondamentaux aux personnes places sous sa juridiction26. Il sagit l dune affirmation constante dans le chef des organes de surveillance de la Convention. Dj la fin des annes
Voy. propos de limmunit de juridiction reconnue par les tribunaux allemands lAgence spatiale europenne, Cour eur. D.H. (GC), arrts Waite et Kennedy c. Allemagne et Beer et Regan c. Allemagne du 18 fvrier 1999, que la Cour cite lappui de sa dcision dirrecevabilit adopte un an plus tard dans laffaire T.I. c. Royaume-Uni. Voy. notamment le 67 de larrt Waite et Kennedy : lorsque des Etats [parties la Convention] crent des organisations internationales pour cooprer dans certains domaines dactivit ou pour renforcer leur coopration, et quils transfrent des comptences ces organisations, et leur accordent des immunits, la protection des droits fondamentaux peut sen trouver affecte. Toutefois, il serait contraire au but et lobjet de la Convention que les Etats soient ainsi exonrs de toute responsabilit au regard de la Convention dans le domaine dactivit concern. Il y a lieu de rappeler que la Convention a pour but de protger des droits non pas thoriques et illusoires, mais concrets et effectifs . Soulignons cependant qutait en cause non le respect des rgles du procs quitable par la juridiction comptente statuer sur les griefs des requrants, mais laccs mme un tribunal. Dans les deux arrts cits, la Cour europenne conclut que, compte tenu de la possibilit de saisine de la Commission de recours de lAgence spatiale europenne, il na pas t port atteinte la substance mme du droit daccs un tribunal des requrants. Elle ne se prononce pas sur la question de savoir si la Convention europenne des droits de lhomme exige que cette Commission respecte lensemble des rgles du procs quitable. ____________________________ European FP6 Integrated Project Coordinated by the Centre for Philosophy of Law Universit catholique de Louvain http://refgov.cpdr.ucl.ac.be WPFR- 32
26

10

1980, la Commission europenne des droits de lhomme notait : On ne saurait admettre que, par le biais de transferts de comptence une organisation internationale, les Hautes Parties contractantes puissent soustraire, du mme coup, des matires normalement vises par la Convention aux garanties qui y sont dictes 27. Cest galement la position qua adopte plusieurs reprises et ne varietur la Cour europenne des droits de lhomme28. Cependant, cela ne signifie pas que la Cour europenne des droits de lhomme soit indiffrente au phnomne de lintgration europenne : laffirmation du principe dune responsabilit des Etats membres de lUnion europenne, y compris pour des actes sinscrivant dans le cadre de la construction europenne, ne prjuge pas des modalits dapprciation de cette responsabilit. Lorsquelle est confronte des situations o un Etat membre ne disposait daucune marge dapprciation quelconque dans la mise en uvre du droit de lUnion mais o les mesures quil a prises afin de se conformer aux obligations qui dcoulent du droit de lUnion europenne sont dnonces comme constituant des violations de la Convention europenne des droits de lhomme, la Cour europenne des droits de lhomme cherche viter de placer lEtat en question face des obligations internationales contradictoires. A cette fin, compte tenu de ce que la protection des droits fondamentaux dans lordre juridique de lUnion prsente ses yeux un niveau quivalent celui quassure la Convention europenne des droits de lhomme, la Cour accepte dtablir une prsomption de compatibilit avec la Convention de la mesure tatique mettant en uvre le droit de lUnion, pour autant que la Cour de justice de lUnion europenne ait pu vrifier lexistence dune ventuelle incompatibilit avec les exigences droits fondamentaux ; la Cour europenne des droits de lhomme se rserve nanmoins la possibilit dintervenir en prsence dune insuffisance manifeste 29. La jurisprudence Bosphorus a t critique en doctrine, pour des raisons parfaitement justifies30. Mais, comme nous venons de le rappeler, cette jurisprudence repose sur des considrations essentiellement pragmatiques : elle traduit le souci de concilier les engagements de lEtat dans le cadre de la Convention europenne des droits de lhomme avec la poursuite de lintgration europenne, en vitant de placer les Etats membres de lUnion europenne face des obligations internationales contradictoires. Mais ce mme souci pourrait aussi expliquer, par exemple, le choix de permettre lextradition ou la remise dune personne dun Etat membre de lUnion europenne lautre31
Commiss. eur. D.H., dcision du 9 dcembre 1987, Etienne Tte c. France, D.R., 54, p. 53. Voy. notamment Cour eur. D.H. (GC), arrt Matthews c. Royaume-Uni du 18 fvrier 1999, 32 ; et Cour eur. D.H. (GC), arrt Bosphorus Airways c. Irlande du 30 juin 2005. 29 Cour eur. D.H. (GC), arrt Bosphorus Airways c. Irlande du 30 juin 2005, 155-156. Pour un bon rsum des enseignements tirer de cette jurisprudence et des applications dont elle a fait lobjet, voy. J. CALLEWAERT, The European Convention on Human Rights and European Union Law : a Long Way to Harmony , European Human Rights Law Review, n6 (2009), p. 768, ici pp. 771-774 ; ainsi que Fl. BENOIT-ROHMER, Les enfants de Bosphorus , Revue trimestrielle des droits de lhomme, 2010, p.18. 30 M. MELCHIOR, Larrt Bosphorus c. Irlande de la Cour europenne des droits de lhomme du 30 juin 2005 : un arrt trange au sujet de la relation entre droit communautaire et droit de la Convention europenne des droits de lhomme , Revue de la facult de droit de l' Universit de Lige, n 1-2, 2006, pp. 245-255. 31 Voy. par exemple le cas de lexpulsion par la France de certains militants de la cause basque vers lEspagne en dpit de la crainte de mauvais traitements que ces militants invoquaient : Commiss. eur. D.H., dcision (irrecevabilit) du 12 janvier 1998, L. Iruretagoyena c. France ; Commiss. eur. D.H., dcision (irrecevabilit) du 5 dcembre 1996, Jos Antonio Urrutikoetxea c. France. Dans laffaire Iruretagoyena c. France, le Gouvernement espagnol relevait que sil ne pouvait tre cart que le requrant fasse lobjet de poursuites pnales en Espagne, du fait de son appartenance lETA et ses activits anciennes, cette circonstance ne saurait suffire tablir que la dcision de renvoi violerait larticle 3 de la Convention, compte tenu de ce que lEspagne, membre de lUnion Europenne, est un Etat de droit o lautorit judiciaire assure le respect des droits de lhomme et des liberts individuelles (notre accent). Il soulignait que lloignement du requrant vers lEspagne ne pouvait tre considr comme lui faisant courir un risque rel et srieux dtre soumis des ____________________________ European FP6 Integrated Project Coordinated by the Centre for Philosophy of Law Universit catholique de Louvain http://refgov.cpdr.ucl.ac.be WPFR- 32
28 27

11

ou de manire plus gnrale ltablissement dune prsomption selon laquelle les droits fondamentaux seront respects dans le cadre de cooprations noues entre Etats partageant un mme espace juridique32. En mme temps, pareille prsomption favorable la coopration entre ces Etats poursuivant entre eux un processus dintgration ne saurait tre absolue : la jurisprudence de la Cour elle-mme fournit des exemples de situations o des droits fondamentaux peuvent tre viols dans le cadre de telles cooprations, par exemple en cas dextradition ou, pour recourir la terminologie qui convient sagissant de lexcution dun mandat darrt europen, de remise33. Ce qui importe, cest donc de dvelopper une doctrine qui permette de dfinir le poids de la prsomption sur laquelle peut reposer la confiance mutuelle qui rgit les rapports entre Etats participant un processus dintgration. Il est illusoire, sans doute, de dgager une quation mathmatique : cela ne doit pas constituer un obstacle ce que nous progressions vers lidentification des lments pertinents dans la dfinition du poids de la prsomption, en vue dune approche ncessairement contextualise. Le paragraphe suivant propose une premire typologie. 2. Les lments dune approche contextualise (i) Les Etats membres de lUnion europenne sont tenus de respecter les droits de lhomme dans la mise en uvre du droit de lUnion. Un premier constat simpose : dans le cadre de lUnion europenne, le respect d aux droits fondamentaux dfinit la limite lobligation de reconnaissance mutuelle sur laquelle repose ltablissement de lespace de libert, de scurit et de justice. Ceci dcoule dj de larticle 6 3 du Trait sur lUnion europenne, qui confirme que les droits fondamentaux, tels quils sont garantis par la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales et tels quils rsultent des traditions constitutionnelles communes aux tats membres, font partie du droit de lUnion en tant que principes gnraux 34, En outre, depuis quil est entr en vigueur le 1er dcembre 2009, le Trait de Lisbonne vient doubler la protection des droits fondamentaux quassure la jurisprudence que la Cour de justice a dveloppe en matire de droits fondamentaux depuis ses arrts de 19691970 jurisprudence qui avait dj trouv sa confirmation dans le Trait sur lUnion europenne de 199235 , par laffirmation du caractre juridiquement contraignant de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne36. Lobligation de ne pas porter
traitements contraires larticle 3 de la Convention, ds lors que ce pays a souscrit aux engagements internationaux de protection des droits de lhomme, notamment la Convention europenne des droits de lhomme et le Pacte international des Nations-Unies relatif aux droits civils et politiques . La Commission europenne des droits de lhomme fait droit cet argument : elle constate que lEtat espagnol en adhrant la Convention sest engag respecter les droits y inclus, notamment son article 3. Il a galement reconnu le droit au recours individuel prvu par cette Convention. Ds lors, il existe une prsomption de ce que des traitements contraires cette disposition ne se produisent pas dans cet Etat . 32 Voy. R. LAWSON, Protecting and Promoting Fundamental Rights in the European Legal Space : The Role of the European Court of Human Rights , in O. DE SCHUTTER et V. MORENO LAX (dir.), Human Rights in the Web of Governance, Bruxelles, Bruylant, 2010. 33 Voy. par exemple Cour eur. D.H. (GC), arrt Sejdovic c. Italie du 1er mars 2006 (risque datteinte au droit un procs quitable dans le cadre dune extradition du requrant vers lItalie, par les autorits allemandes, suite un jugement prononc in absentia, lorsquil nexiste pas de garantie de rouverture du procs pnal). 34 Cette disposition correspond lancien article 6 2 du Trait sur lUnion europenne. 35 A prsent, cest larticle 6 3 du Trait sur lUnion europenne qui confirme que les droits fondamentaux, tels quils sont garantis par la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales et tels quils rsultent des traditions constitutionnelles communes aux tats membres, font partie du droit de lUnion en tant que principes gnraux . Cette disposition figurait larticle 6 2 du Trait avant les modifications apportes par le Trait de Lisbonne. 36 Larticle 6 1er du Trait sur lUnion europenne, tel que rvis par le Trait de Lisbonne, renvoie la Charte des droits fondamentaux, laquelle a la mme valeur juridique que les traits . Initialement proclame comme un instrument non ____________________________ European FP6 Integrated Project Coordinated by the Centre for Philosophy of Law Universit catholique de Louvain http://refgov.cpdr.ucl.ac.be WPFR- 32

12

atteinte aux droits fondamentaux dans le cadre de la coopration entre autorits nationales des Etats membres tablissant entre eux lespace de libert, de scurit et de justice est confirme par les diffrents instruments qui se fondent sur le mcanisme de la reconnaissance mutuelle en matire judiciaire pnale37. Les autorits nationales dun Etat membre nont donc pas seulement la facult de refuser de cooprer avec les autorits dun autre Etat sil apparat que par exemple en collaborant lexcution dune dcision de justice ou en fournissant des lments de preuve ceci dboucherait sur une atteinte aux droits fondamentaux. Il sagit pour elles dune obligation, impose par le droit de lUnion europenne lui-mme. (ii) Le respect des droits fondamentaux dans la mise en uvre du droit de lUnion bnficie dune garantie juridictionnelle renforce depuis le trait de Lisbonne. Un autre effet du Trait de Lisbonne est dtendre la protection juridictionnelle dont bnficie le particulier, la fois en largissant les conditions auxquelles des personnes prives pourront lavenir introduire un recours en annulation des actes adopts par les institutions38 et, suite labolition de la structure en piliers du Trait sur lUnion europenne, en tendant la comptence de la Cour de justice aux dispositions relatives la coopration judiciaire en matire pnale et la coopration policire. Avant le trait de Lisbonne, la comptence de la Cour de justice dans les matires relevant de lespace de libert, de scurit et de justice, tait gomtrie variable : dans le cadre du titre IV de la troisime partie du Trait instituant la Communaut europenne ( Visas, asile, immigration et autres politiques lies la libre circulation des personnes ), le renvoi prjudiciel tait organis selon des modalits restrictives, et cest un rgime la carte , en fonction du choix fait par chaque Etat membre, qui (sous lancien article 35 UE) caractrisait le renvoi prjudiciel dans le cadre du Titre VI du Trait sur lUnion europenne, regroupant les dispositions relatives la coopration policire et la coopration judiciaire en matire pnale ; en outre, aucun recours direct en annulation au bnfice du particulier ntait prvu dans le cadre de ce dernier titre39.
contraignant (J.O. C 364 du 18 dcembre 2000, p. 1), la Charte a t par la suite adapte afin de rendre possible, politiquement, la rfrence quy fait le Trait sur lUnion europenne (J.O. C 301 du 14 dcembre 2007). 37 Voy., parmi dautres exemples, dans le Prambule de la dcision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative au mandat darrt europen et aux procdures de remise entre les Etats membres, J.O. L 190 du 18 juillet 2002, p. 1, le 12ime considrant, ainsi que larticle 1er 3 ( La prsente dcision-cadre ne saurait avoir pour effet de modifier lobligation de respecter les droits fondamentaux et les principes juridiques fondamentaux tels quils sont consacrs par larticle 6 du trait sur lUnion europenne ); larticle 1er, seconde phrase, de la Dcision-cadre 2003/577/JAI du Conseil du 22 juillet 2003 relative lexcution dans lUnion europenne des dcisions de gel de biens ou dlments de preuve, J.O. L 196 du 2 aot 2003, p. 45 (cette dcision-cadre ne saurait avoir pour effet de modifier lobligation de respecter les droits fondamentaux et les principes juridiques fondamentaux consacrs par larticle 6 du trait ) ainsi que, en ce qui concerne le principe ne bis in idem dont le respect peut constituer un motif de non-reconnaissance ou de non-excution, larticle 7 1er c) ; les 5ime et 6ime considrants de la Dcision-cadre 2005/214/JAI du Conseil du 24 fvrier 2005 concernant lapplication du principe de reconnaissance mutuelle aux sanctions pcuniaires (J.O. L 76 du 22 mars 2005, p. 16), ainsi que les articles 3 et 20 3 ; les 13ime et 14ime considrants du Prambule, ainsi que larticle 1er 2 de la Dcision-cadre 2006/783/JAI du Conseil, du 6 octobre 2006, relative lapplication du principe de reconnaissance mutuelle aux dcisions de confiscation, J.O. L 328 du 24 novembre 2006 (instrument modifi prsent par la dcision-cadre 2009/299/JAI, J.O. L 81 du 27 mars 2009) ; 5ime et 6ime considrants du Prambule de la Dcision-cadre 2008/947/JAI du Conseil du 27 novembre 2008 concernant lapplication du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements et aux dcisions de probation aux fins de la surveillance des mesures de probation et des peines de substitution, J.O. L 337 du 16 dcembre 2008, p. 102 ; 13ime et 14ime considrants du Prambule de la Dcision-cadre 2008/909/JAI du Conseil du 27 novembre 2008 concernant lapplication du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matire pnale prononant des peines ou des mesures privatives de libert aux fins de leur excution dans lUnion europenne, J.O. L 327 du 5 dcembre 2008, p. 27, ainsi quarticle 3 4 de cet instrument ( La prsente dcision-cadre ne saurait avoir pour effet de modifier lobligation de respecter les droits fondamentaux et les principes juridiques fondamentaux consacrs par larticle 6 du trait ). 38 Article 263 4 du Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne. 39 Pour un expos des problmes qui pouvaient en rsulter aussi bien du point de vue de la protection juridictionnelle du particulier que de luniformit dapplication du droit de lUnion europenne, voy. N. FENNELY, The Area of Freedom, ____________________________ European FP6 Integrated Project Coordinated by the Centre for Philosophy of Law Universit catholique de Louvain http://refgov.cpdr.ucl.ac.be WPFR- 32

13

Le Trait de Lisbonne a fondamentalement amlior cette situation, en permettant la Cour de justice de lUnion europenne de mieux assumer son rle de gardienne de la lgalit dans un domaine qui, jusqu prsent, y compris du point de vue des modalits du contrle juridictionnel, rpondait encore largement une logique intergouvernementale40. Certaines restrictions subsistent cependant. En particulier, les comptences de la Cour de justice dans le cadre du tire que le Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne consacre prsent lespace de libert, de scurit et de justice ne stendent pas sa comptence de vrifier la validit ou la proportionnalit doprations menes par la police ou dautres services rpressifs dans un Etat membre , ni de statuer sur lexercice des responsabilits qui incombent aux Etats membres pour le maintien de lordre public et la sauvegarde de la scurit intrieure 41. Au moment dapprcier si les garanties qui entourent la mise en uvre du droit de lUnion europenne travers les cooprations qui se nouent entre Etats membres, il faudra donc sinterroger sur la question de savoir si la Cour de justice est bien en mesure dassurer une protection effective des droits fondamentaux, lorsquelle sera sollicite par les juridictions nationales des Etats membres afin de fournir une interprtation du droit de lUnion europenne qui concilie les obligations de coopration avec le respect d aux droits de lindividu, tels quils sont noncs notamment dans la Convention europenne des droits de lhomme. (iii) Dans un ensemble de matires relevant de lespace de libert, de scurit et de justice, lintgration ngative (supposant labolition des obstacles la coopration entre Etats membres) sest accompagne dune intgration positive (par lharmonisation de certaines garanties). Dans ltablissement du march intrieur, la principale question qui sest pose au lgislateur europen depuis le milieu des annes 1980 a t celle de savoir quel degr dharmonisation lgislative devait accompagner labolition des obstacles aux changes entre Etats membres et la reconnaissance mutuelle des lois nationales qui en a constitu un des instruments privilgis. De manire homologue, dans ltablissement de lespace de libert, de scurit et de justice, le choix de la reconnaissance mutuelle comme pierre angulaire a conduit progressivement proposer une certaine harmonisation des rgimes juridiques des Etats membres, notamment afin de garantir un niveau lev de protection des droits fondamentaux42. Laffaire K.R.S. c. Royaume-Uni de 2008 voque plus haut en offre un exemple, puisquune des volutions majeures qui spare cette affaire du prcdent tabli dix ans plus tt dans laffaire T.I. c. Royaume-Uni rside dans ladoption, dans lintervalle sparant ces deux affaires, dun ensemble de textes concernant laccueil de demandeurs dasile par les Etats membres de lUnion europenne et le traitement de leur demande : larrt rendu dans K.R.S. fait clairement apparatre que le renvoi dun demandeur dasile vers la Grce conformment aux rgles fixes par le Rglement Dublin II de 2003, nest
Security and Justice and the European Court of Justice A Personal View , International and Comparative Law Quarterly, vol. 49, 2000, p. 1-14 ; et O. DE SCHUTTER, Le rle de la Cour de justice des Communauts europennes dans lespace judiciaire pnal europen , in G. DE KERCHOVE et A. WEYEMBERGH (ds.), Vers un espace judiciaire pnal europen Towards a European Judicial Criminal Area, Editions de lU.L.B., Bruxelles, 2000, pp. 55-75. 40 Sur cette amlioration, voy. notamment K. LENAERTS, The Contribution of the European Court of Justice to the Area of Freedom, Security and Justice , International and Comparative Law Quarterly, vol. 59, 2010, pp. 255-301. 41 Article 276 du Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne. 42 Voy. cependant, sur les limites de lhomologie, S. LAVENEX, Mutual recognition and the monopoly of force : limits of the single market analogy , European Journal of Public Policy, vol. 14, n 5 (2007), pp. 762-779. ____________________________ European FP6 Integrated Project Coordinated by the Centre for Philosophy of Law Universit catholique de Louvain http://refgov.cpdr.ucl.ac.be WPFR- 32

14

acceptable que dans la mesure o le droit de lUnion europenne comprend non seulement des rgles relatives lidentification de lEtat responsable du traitement de la demande dasile, mais aussi et en quelque sorte, en contrepartie des rgles offrant certaines garanties minimales au demandeur dasile quel que soit lEtat membre dans lequel sa demande se trouvera examine. Dautres exemples peuvent illustrer cette interaction. Ainsi, la Dcision-cadre 2008/977/JAI du Conseil du 27 novembre 2008 relative la protection des donnes caractre personnel traites dans le cadre de la coopration policire et judiciaire en matire pnale43 se prsente comme la contrepartie de principe de disponibilit, daprs lequel, lavenir, les informations ncessaires la lutte contre la criminalit (quil sagisse de prvenir un dlit, de dtecter des infractions pnales ou encore aux fins denqute) devraient pouvoir tre changes entre autorits nationales sans entraves lies aux disparits des lgislations nationales44 : de mme que, pour ltablissement du march intrieur et, notamment, afin de faciliter les prestations transfrontires des services, il a t jug ncessaire dharmoniser la protection de la vie prive lgard des traitements de donnes caractre personnel45, il sagit ici de faciliter lchange de donnes entre les services rpressifs des Etats membres en harmonisant la protection quoffrent les droits nationaux. La confiance mutuelle entre autorits nationales appeles cooprer au sein de lespace europen de libert, de scurit et de justice devrait sen trouver renforce, puisque les Etats membres de lUnion europenne seront tenus au respect de normes allant au-del de larticle 8 de la Convention europenne des droits de lhomme ou des principes contenus dans la Convention adopte en 1981 au sein du Conseil de lEurope sur la protection des personnes lgard du traitement automatis des donnes caractre personnel46. Cest encore un mme lien quentretiennent, dune part, la dcision-cadre de 2008 concernant lapplication du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matire pnale prononant des peines ou des mesures privatives de libert aux fins de leur excution dans lUnion europenne47 et ladoption, dautre part, de normes communes concernant les droits procduraux des suspects ou des personnes poursuivies dans le cadre des procdures pnales48. Les exemples pourraient tre multiplis. Il parat aller de
J.O. L 350 du 30 dcembre 2008, p. 60. Proposition de dcision-cadre du Conseil du 12 octobre 2005 relative lchange dinformations en vertu du principe de disponibilit, COM(2005) 490 final du 12 octobre 2005. 45 Voy. la Directive 95/46/CE du Parlement europen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative la protection des personnes physiques lgard du traitement des donnes caractre personnel et la libre circulation de ces donnes, J.O. L 281 du 23 novembre 1995, p. 31. Cette directive ne sapplique cependant pas au traitement des donnes caractre personnel dans le cadre dune activit qui nentre pas dans le champ dapplication du droit communautaire, et notamment pas aux oprations de traitement concernant la scurit publique, la dfense, la scurit de ltat ou les activits de ltat en matire pnale. 46 S.T.E., n 108. Ouverte la signature Strasbourg le 28 janvier 1981. 47 Dcision-cadre 2008/909/JAI du Conseil du 27 novembre 2008 concernant lapplication du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matire pnale prononant des peines ou des mesures privatives de libert aux fins de leur excution dans lUnion europenne, J.O. L 327 du 5 dcembre 2008, p. 27. 48 Le 30 novembre 2009, le Conseil de lUE a adopt une rsolution relative la feuille de route visant renforcer les droits procduraux des suspects ou des personnes poursuivies dans le cadre des procdures pnales (J.O. C 295 du 4 dcembre 2009, p. 1). La rsolution contient un catalogue de mesures dont le Conseil recommande ladoption afin de renforcer la confiance entre les juridictions nationales des Etats membres en matire pnale. Elle intervient plus de cinq annes aprs que la Commission europenne eut propos ladoption dune dcision-cadre du Conseil relative certains droits procduraux accords dans le cadre des procdures pnales dans lUnion europenne (COM (2004) 328 final du 28 avril 2004), dont lobjet tait au dpart autrement plus ambitieux. Le premier instrument adopt dans le cadre trac par la feuille de route de novembre 2009, est la directive sur les droits linterprtation et la traduction dans le cadre des procdures pnales (J.O. C 69 du 18 mars 2010, p. 1). Voy. Fr. TULKENS, Efficacit des droits procduraux en matire pnale devant la Cour europenne des droits de lhomme et la Cour de justice des Communauts europennes , rapport la Table ronde sur lapplication dans la lgislation de lUnion europenne des droits procduraux en matire pnale, tels quils sont garantis ____________________________ European FP6 Integrated Project Coordinated by the Centre for Philosophy of Law Universit catholique de Louvain http://refgov.cpdr.ucl.ac.be WPFR- 32
44 43

15

soi que, plus lharmonisation des droits fondamentaux progresse dans les Etats membres de lUnion europenne par ladoption dinstruments de droit driv, plus il sera justifi que ces Etats cooprent entre eux en prenant appui sur la prsomption quils peuvent saccorder une confiance mutuelle. (iv) Lengagement de lUnion europenne dans le cadre dinstruments internationaux de protection des droits de lhomme. A mesure que progresse lintgration europenne, se pose avec une insistance accrue la question de savoir si lUnion europenne ne devrait pas elle-mme, comme ses Etats membres, adhrer certains instruments multilatraux, y compris des instruments internationaux de protection des droits de lhomme49. En novembre 2009, la Conseil de lUnion europenne approuvait ladhsion de lUnion europenne la Convention des Nations Unies sur les droits des personnes handicapes : lorsque celle-ci sera ralise, pour la premire fois, une organisation internationale adhrera un trait relatif aux droits de lhomme dabord conu pour tre ratifi par des Etats. Et le Trait de Lisbonne ouvre prsent la voie ladhsion de lUnion europenne la Convention europenne des droits de lhomme, vingt ans aprs que ce scnario eut t explicitement envisag dans une communication de la Commission europenne50. Ladhsion de lUnion europenne un instrument multilatral comme la Convention europenne des droits de lhomme signifie que lUnion accepte que le droit dont elle est lauteur fasse lobjet dune valuation, par les instances indpendantes auxquelles un tel instrument confie pareille mission de contrle. Ceci non plus ne saurait manquer dinfluencer lapprciation que lon porte sur les cooprations qui se nouent entre Etats membres de lUnion europenne, ds lors que ces cooprations seront encadres par un droit qui, dornavant, fera lobjet dune pareille valuation51. Conclusion Confronte la nouvelle dimension de lintgration europenne que constitue le dveloppement de cooprations entre Etats membres de lUnion europenne crant entre eux un espace de libert, de scurit et de justice, la Convention europenne des droits de lhomme est la recherche dun quilibre. Le principe dune responsabilit de chaque Etat membre au regard de la Convention demeure affirm. Ceci nexclut cependant pas que les Etats puissent faire valoir certaines prsomptions favorables lapprofondissement des cooprations noues entre eux, au nom de la confiance mutuelle qui caractrise leurs rapports, et paralllement lharmonisation des garanties juridiques pour lindividu. Les largissements
par la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme organise par le Ministre de la Justice de la Rpublique de Slovnie (Portoroz, 12-13 octobre 2009). 49 Pour une tude systmatique, voy. O. DE SCHUTTER et I. DE JESUS BUTLER, Binding the EU to International Human Rights Law , Yearbook of European Law, vol. 27 (2008), pp. 277-320. 50 Voy. O. DE SCHUTTER, Ladhsion de lUnion europenne la Convention europenne des droits de lhomme : feuille de route de la ngociation , Revue trimestrielle des droits de lhomme, 2010, pp. 535-571. 51 Lon relvera cet gard quil nest sans doute pas indiffrent que la clause dite de dconnexion , examine au dbut de cette tude, soit insre dans des instruments du Conseil de lEurope qui prvoient ladhsion de la Communaut europenne (ou prsent de lUnion europenne, qui lui succde). Voy. larticle 23 1 de la Convention pour la prvention du terrorisme ; larticle 42 1er de la Convention pour la lutte contre la traite des tres humains ; larticle 49 1er de la Convention relative au blanchiment, au dpistage, la saisie et la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme ; et larticle 45 1er de la Convention de 2007 sur la protection des enfants contre lexploitation et les abus sexuels. On peut cependant regretter que lUnion europenne nait finalement sign que le troisime de ces textes, le 2 avril 2009, sans quil soit possible daugurer de son approbation. ____________________________ European FP6 Integrated Project Coordinated by the Centre for Philosophy of Law Universit catholique de Louvain http://refgov.cpdr.ucl.ac.be WPFR- 32

16

successifs de lUnion europenne ont certes accru la diversit au sein de lUnion, y compris les carts entre Etats membres dans le domaine des droits fondamentaux. Mais, outre que tous les Etats membres de lUnion europenne, en tant que membres du Conseil de lEurope, sont tenus au respect de certaines garanties fondamentales que les organes du Conseil de lEurope sefforcent de contrler , lUnion europenne a organis un contrle du respect des droits fondamentaux en son sein, encore renforc la suite de lentre en vigueur du Trait de Lisbonne. Cest en tenant compte de ces volutions et de la promesse dune vritable Union de droit quelle recle, que la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme va tre amene se dvelopper lavenir. En matire de droits fondamentaux, la dconnexion prsente des dangers qui ne sauraient tre sous-estims : cest condition seulement quelle contribue au renforcement des droits de lindividu quelle devrait progressivement stablir.

____________________________ European FP6 Integrated Project Coordinated by the Centre for Philosophy of Law Universit catholique de Louvain http://refgov.cpdr.ucl.ac.be WPFR- 32

17