Deuxime sous partie : Les finances publiques et la prise de dcision politique Chapitre 1 : Llaboration et ladoption du budget de lEtat, la prise

de dcision budgtaire

Le processus de prise de dcision budgtaire est la fois technique et politique et fait en outre intervenir de nombreux acteurs. Chacun de ces acteurs poursuit sa propre logique, ses propres objectifs. Par ailleurs, il faut remarquer que pendant ces trente dernires annes, les procdures dlaboration et dadoption du budget de lEtat se sont considrablement transformes. On a notamment dcloisonn les rapports entre le pouvoir excutif et le pouvoir lgislatif. Ces deux pouvoirs qui taient autrefois totalement spars au cours du processus de prparation du budget puis de son adoption, ont t rcemment associs et notamment en ce qui concerne llaboration du budget. De plus, les budgets sinscrivent dornavant dans une logique stratgique.

Section 1 : Llaboration de la loi de finance

La prparation du budget est un processus tout fait pragmatique qui volue selon les circonstances. Les textes, et notamment la LOLF, sont peu prolixes en ce qui concerne la prparation du budget. Larticle 38 de la LOLF (loi organique relative la loi de finances daot 2001) dispose que sous lautorit du Premier ministre, le ministre charg des finances prpare les projets de loi qui sont dlibrs en Conseil des ministres . Par consquent, cest lexcutif qui prpare le budget. On peut distinguer, dans llaboration de la loi de finance, quatre phases essentielles.

- Une phase de dtermination dune stratgie budgtaire cohrente dans un cadre pluriannuel (cela nest valable que depuis 2009) ; - Une phase de dfinition dune discipline budgtaire et de perspective par le dialogue et la collgialit, notamment entre ministres ; - Une phase de rglement des conflits entre ministres par un arbitrage politique ; - La mise au point dfinitive du projet de budget (pas de budget tant que le projet nest pas adopt par le Parlement), qui sera comme tout projet de loi soumis pralablement lexamen du Conseil d'Etat.

I Les institutions et les procdures daide la dcision

Il existe des procdures techniques, mais galement des acteurs politiques ou sociaux.

A Laide technique la dcision

Elle relve tout dabord des administrations financires mais galement dun comit interministriel.

1 Les administrations financires

N.B : Les administrations financires sont des administrations qui appartiennent au ministre des finances. Les administrations dont il va tre question appartiennent au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

La prparation du budget fait lobjet dune srie de mises au point successives. Dans ce processus, une administration financire tient une place particulire ; il s'agit de la Direction du budget. La Direction du budget nest pas seule, et est aide par dautres administrations financires.

a La Direction du budget

Le ministre des finances fait un travail de prvision qui relve de la Direction du budget. Cette Direction comporte des effectifs limits (environ trois cent personnes). Cependant, il s'agit de lune des administrations les plus stratgiques de ce ministre. Sa fonction est dautant plus importante quen dehors de la prparation du budget de lEtat, elle participe galement la prparation de la loi de financement de la scurit sociale.

N.B : Rappelons quil existe trois catgories au sein des finances publiques. Les finances de lEtat, les finances de la scurit sociale et celles de collectivits territoriales.

Par ailleurs, la Direction du budget a galement en charge la mise en application de la LOLF ainsi que de toutes les mesures qui sen sont suivies. En ce qui concerne llaboration de la loi de finance, la Direction du budget doit dabord faire des estimations de dpenses et de recettes et doit faire une projection qui sinscrit dans la programmation pluriannuelle qui doit tre transmise chaque anne la Commission europenne dans le cadre de ce quon appelle le Pacte de stabilit et de croissance. Par ailleurs, la Direction du budget effectue galement une analyse rtrospective, c'est--dire une analyse des rsultats prcdemment obtenus. Elle value si les objectifs qui avaient t fixs ont t ou non atteints. Elle prpare enfin un budget moyen terme, c'est--dire sur trois ans, et cela depuis la prparation de la loi de finance pour 2009.

Toutes ces oprations sont dlicates car au moment o elles sont effectues on ne connat pas ncessairement de manire exacte les dpenses et les recettes venir. On ne peut faire que des estimations. Or, ces estimations sont susceptibles dtre remises en question par un changement de conjoncture conomique. Pour tablir ces estimations, on sappuie notamment sur une valuation du taux de croissance pour lanne venir. Or, et cest le cas aujourdhui, il arrive que ce taux doive tre rvalu la baise.

Par exemple, le projet de loi de finance pour 2009 tait bti sur un taux de croissance de 1,5%. Cependant, il savre que ce taux devrait tre de lordre de 0,1%.

Dune manire gnrale, si les estimations ne sont pas exactes, cest tout le projet de budget ainsi que tout le raisonnement budgtaire qui scroule dans un atroce fracas et se rvle inexact. On situe en effet le projet de budget dans un ensemble dhypothses conomiques comme par exemple le taux de croissance mais aussi les taux dintrts bancaires ou encore linflation. Toutes ces donnes conomiques sont fournies la Direction du budget par une autre administration financire qui sappelle la Direction du Trsor et de la politique conomique.

b Les autres administrations financires

En dehors de la Direction du Trsor et de la politique conomique, la Direction du budget se fait aider par dautres administrations financires. Elle reoit par exemple des informations de la Direction gnrale des finances publiques qui lui fournit des donnes sur la fiscalit. La DGFIP est une administration fiscale qui assoit et recouvre les impts. Elle reoit galement une aide de la Direction gnrale de la modernisation de lEtat ou encore de la Direction de linstitut national des statistiques et tudes conomiques.

2 Le Comit interministriel daudit des programmes (CIAP)

Le CIAP a pour fonction de vrifier pour le compte du gouvernement si les informations qui sont jointes au projet de loi de finance sont pertinentes. Il analyse notamment la pertinence des programmes et des indicateurs de rsultats qui leur sont associs et produit un rapport et donne un avis pour les programmes des diffrents ministres.

Le rapport et lavis sont transmis au ministre concern ainsi quaux commissions des finances de lAssemble Nationale et du Snat, ainsi qu la Cour des comptes. Par ailleurs le CIAP produit un rapport public dactivit tous les ans. Il contient des recommandations ainsi que les remarques faites par le Comit interministriel daudit des programmes sur les programmes qui ont t audits (valus).

Le CIAP a t mis en place le 1er octobre 2002, il est compos de quinze membres qui appartiennent tous des corps dinspection et de contrle des diffrents ministres. Enfin, le CIAP est prsid par un inspecteur gnral des finances.

B Laide politique et sociale la dcision 1 Le dbat dorientation budgtaire au Parlement

Le dbat dorientation budgtaire (DOB) est une procdure consistant pour le gouvernement consulter (avis) le parlement sur les orientations envisages pour le budget. Cette ide nest pas nouvelle. Une premire exprience dun tel dbat avait t mene en 1990 par le gouvernement Rocard. Toutefois, il a fallu attendre 1996 pour que cette exprimentation soit reprise. Cest le gouvernement Jupp qui la utilis pour la prparation du budget pour 1997. Il ny eut pas de dbat dorientation budgtaire lanne suivante du fait des lections. Le dispositif fut repris en 1998 puis normalis par la LOLF le 1er aot 2001 et mis en application ds 2003. Les collectivits territoriales se livraient dj cet exercice depuis une loi du 6 fvrier 1992. En effet, les collectivits territoriales doivent organiser un dbat sur les orientations budgtaires dans les deux mois qui prcdent lexamen du budget par le Conseil de la collectivit.

Le dbat dorientation budgtaire consiste organiser une consultation du Parlement sur les choix envisags par le gouvernement. Cette procdure sinscrit dans la volont de mettre en place un processus homogne ininterrompu de dcision budgtaire, c'est--dire dun processus qui intgre la prparation et ladoption du budget et qui de la sorte attnue la sparation en matire budgtaire entre lexcutif et le lgislatif.

Le dbat dorientation budgtaire nest pas un dbat gnral. Les parlementaires disposent dlments techniques tels quun rapport du gouvernement, un rapport de la cour de comptes, des informations donnes par les rapporteurs gnraux des commissions des finances de chaque assemble. Cela permet au parlement davoir une position constructive, c'est--dire de faire des propositions au gouvernement. Le parlement a la possibilit de dbattre de la prsentation des programmes proposs par le gouvernement, ce qui permet au parlement de faire des propositions relatives aux politiques publiques envisages. Dautre part, le dbat dorientation budgtaire a lieu au printemps, c'est--dire une priode de folle jovialit o les parlementaires ont la possibilit de se faire une opinion sur larchitecture budgtaire prsente par le gouvernement, sur les objectifs mais aussi sur les indicateurs et le Parlement peut ainsi, en donnant son avis, proposer des modifications qui pourront ou non tre retenues par le gouvernement.

2 La confrence nationale des finances publiques et le Conseil dorientation des finances publiques

Il est essentiel davoir lesprit quil existe trois composantes, et par consquent trois types dacteurs, dans les finances publiques. Il s'agit des finances de lEtat dune part, des finances de la scurit sociale dautre part et enfin des finances des collectivits territoriales. La matrise des finances publiques suppose de concevoir de manire intgre ces trois catgories. On essaie depuis ces dernires annes dinstituer un rseau compos des trois catgories dacteurs concerns. On a mis en place une institution paritaire dont lobjectif est de rguler par la concertation les dpenses publiques. En effet, a t lanc le 11 janvier 2006, par le Premier ministre, ce que lon appelle la Confrence nationale des finances publiques. Cette institution est rgie par un dcret du 5 mai 2006. Elle runit chaque anne les reprsentants des trois grandes composantes des finances publiques. Lobjectif est de proposer les moyens de maitriser les dpenses publiques et notamment la dette publique.

A cette institution sajoute le Conseil dorientation des finances publiques. Il est plac auprs du Premier ministre et est compos des ministres chargs de lconomie et des finances, du budget, de la scurit sociale, et des relations avec les collectivits territoriales. Sajoutent ces personnes des lus nationaux (dputs, snateurs), locaux, ainsi que des reprsentants des organismes de scurit sociale. La fonction de ce conseil consiste analyser la situation des finances publiques, de proposer des solutions pour les maitriser, et de prparer les travaux de la Confrence nationale des finances publiques. Ce Conseil remet ainsi chaque anne au Premier ministre, aprs ladoption de la loi de finance de lEtat, et aprs ladoption de la loi de financement de la scurit sociale, un rapport qui est rendu public.

Avec ces institutions on est en prsence dun embryon de linstitution future de rgulation des finances publiques, dune mise en cohrence des dcisions prises par chaque catgorie dacteurs.

II Les diffrentes tapes de la prparation du budget de lEtat Ce qui caractrise la prparation du budget de lEtat cest dune part une conception stratgique et dautre part la volont dassocier les diffrents acteurs. A La phase de dtermination dune stratgie budgtaire dans un cadre pluriannuel Ds le mois de dcembre de lanne N-1 (dcembre 2009 pour 2011 par exemple) ont lieu des changes entre la direction du budget et les ministres au sujet des orientations de lanne N+1. Ces orientations sont prsentes un collge des directeurs financiers de lEtat. Ensuite, le coup denvoi est donn par le pouvoir politique. Le Premier ministre adresse chaque ministre un document appel lettre de cadrage (pour la prparation du budget 2009, cette lettre a t envoye aux ministres le 11 fvrier 2008). Cette lettre de cadrage fixe le cadre de la mise en uvre dun budget pluriannuel. Elle indique aux ministres qui elle a t envoye les normes quils doivent respecter en matire de dpenses. Autrement dit, cette lettre donne des instructions chaque ministre pour laborer son budget. Par exemple, pour la prparation du budget 2009 la lettre impose aux ministres une volution de leurs dpenses qui ne doit pas dpasser le taux dinflation. Le taux retenu pour 2009 a t de 2%. De fvrier

 mai ont lieu des runions qui ont pour objectif de dterminer ce que lon appelle les perspectives budgtaires moyen terme, c'est--dire les conomies mais aussi les rformes qui doivent tre ralises sur les trois annes venir. 1 Le cadre gnral de la stratgie budgtaire La stratgie budgtaire est organise autour de deux dispositifs. Dune part la rvision gnrale des politiques publiques, et dautre part la programmation budgtaire pluriannuelle. a La rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) Elle consiste mettre plat le fonctionnement de lensemble du secteur public. Cest un dispositif qui a t prsent en Conseil des ministres par le Premier ministre le 20 juin 2007 et qui a t officiellement lanc le 10 juillet 2007. La RGPP consiste faire un travail daudit (valuation) des politiques publiques et de leur mise en uvre par les diffrents ministres. Cest un dispositif qui existe depuis de nombreuses annes dans certains pays.

Lobjectif est de rationaliser laction administrative et de faire des conomies. Par exemple, en 1993, le Canada tait confront un dficit denviron 6% de son PIB, sa dette tait de 70% du PIB. La dcision a alors t prise de ramener ce dficit 3% en trois ans. Le Canada a donc mis en uvre, en 1994, une rvision gnrale de ses dpenses publiques et tous les programmes budgtaires ont t valus, audits. Des mesures furent prises et la dette fut ramene en 1998 65% du PIB. Les dpenses ont diminu de 17.000.000.000 de dollars. Le Royaume-Uni sest engag dans une mme pratique en 1998.

Le dispositif de pilotage de la RGPP se caractrise par une trs forte implication des dcideurs politiques. En effet, la RGPP est pilote par un Conseil de modernisation des politiques publiques. Ce conseil est prsid par le prsident de la Rpublique et est compos de lensemble des ministres. Ce conseil dcide des rformes qui doivent tre mises en uvre. Une autre caractristique rside dans le fait que le travail dexpertise, daudit, est ralis par des tudes composes dexperts publics et dexperts privs. En ce qui concerne ces experts publics, il s'agit de hauts fonctionnaires qui appartiennent des corps dinspection. Du ct du secteur priv, on fait appel des consultants, c'est-dire des cabinets privs. On peut encore ajouter que les quipes prsentent leurs rsultats un comit de suivi de la RGPP. La prsence des dcideurs politiques est galement trs forte dans ce comit. En effet, le comit est coprsid par le secrtaire gnral de lElyse et par le directeur de cabinet du Premier ministre. Sont membres de ce comit, le ministre du budget, le secrtaire dEtat la prospective et lvaluation des politiques publiques, sont galement membres les ministres concerns par les comptes publics, les rapporteurs gnraux de la commission des finances de chacune des assembles. En font galement partie le receveur gnral des finances et le prsident du conseil dadministration de la banque BNP Paribas (car il a t lauteur dun rapport sensationnel sur la dette publique). En plus de cela, les quipes qui auditent bnficient du soutien de la Direction du budget, de la Direction gnrale de la modernisation de lEtat et galement du cabinet du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Une premire runion du Conseil de modernisation sest tenue le 12 dcembre 2007. Elle a donn lieu un examen des scenarii possibles pour transformer les politiques publiques. Une seconde runion a eu lieu le 4 avril 2008 au cours de laquelle ont t prises des dcisions de rorganisation des administrations raliser sur la priode 2009-2111. Une troisime runion de ce Conseil sest tenue le 11 juin 2008. Au total, ce sont plus de 300 dcisions de rorganisation qui ont t prises qui concernent les missions cologiques, justice, agriculture, culture recherche et enseignement suprieur, etc. On prvoit de rorganiser cela sur trois annes. On est donc dj dans le cadre dune organisation pluriannuelle. Il faut de plus relier la RGPP qui a pour objectif de faire des conomies avec la programmation pluriannuelle. La RGPP est en relation directe avec la mise en place, depuis le projet de budget pour 2009, dune programmation budgtaire pluriannuelle.

b La programmation budgtaire pluriannuelle

Cf. galement Chapitre IV de la deuxime sous-partie de la deuxime partie. La programmation budgtaire pluriannuelle a t officiellement annonce par le prsident de la Rpublique le 12 dcembre 2007 lors dun Conseil de modernisation des politiques publiques. Cette programmation a t mise en uvre la premire fois lors de llaboration du budget pour 2009. Cest une programmation sur trois ans. Cette programmation ne remet pas en cause un principe de base du droit budgtaire de lannualit budgtaire. Cela signifie que des lois de finance continueront tre adoptes chaque anne. Simplement, ces lois de finance annuelles sinscrivent maintenant dans une programmation pluriannuelle de trois ans.

2 Les confrences performances Les runions qualifies de confrences performances ont lieu la fin du mois de mars. Elles regroupent les services de diffrents ministres. Y participe galement la direction du budget. Lobjectif de ces confrences est de dterminer des objectifs et des indicateurs de rsultat (appels galement indicateurs de performance ) pour le prochain budget. Ces objectifs et indicateurs seront transmis aux parlementaires qui en disposeront au moment du dbat dorientation budgtaire (juin).

3 Les confrences de budgtisation Au mois davril ou de mai, aprs que des dcisions aient t prises dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), se tiennent des runions appeles confrences de budgtisation. Y participent la direction du budget et les reprsentants des diffrents ministres. Ces runions ont pour objet dexaminer les demandes de crdits et les demandes deffectifs faites par les ministres.

B Les arbitrages politiques

1 Les runions de restitution

A la suite des diffrentes confrences, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique organise des runions appeles runions de restitution qui ont lieu avec chaque ministre. Lobjectif est dtudier lensemble des propositions et darbitrer les diffrents pouvant exister entre les ministres et la direction du budget. Les arbitrages sont ensuite rendus par le Premier ministre. Une fois ce travail dlaboration du budget et de discussion autour des problmes, les ministres vont recevoir une lettre-plafond .

2 Les lettres-plafonds

A la fin du mois de juin, dans la premire quinzaine de juillet, le Premier ministre adresse chaque ministre une lettre qui, dune part, les plafonds de crdit du ministre et, dautre part, les rformes structurelles qui doivent tre effectues par le ministre en question.

C La finalisation du projet de loi de finance

Le projet de loi de finance va tre finalis jusqu la fin du mois de septembre. Il va tre soumis en septembre au Conseil des ministres. Une fois le projet adopt par le Conseil des ministres, il est transmis lAssemble Nationale. Cette transmission doit se faire au plus tard le 1er mardi doctobre.

Section 2 : Ladoption de la loi de finances Cest le parlement qui discute puis adopte le projet de loi de finances. I Lexamen pralable du projet par les commissions des finances Le projet de loi de finance est dabord examin par les commissions de finances de chacune des assembles. Le rapporteur gnral de chaque commission produit un rapport sur ce projet. Par ailleurs, des rapporteurs appels rapporteurs spciaux produisent des rapports dtaills sur les diffrentes catgories de dpenses. Les commissions des finances facilitent donc le travail des assembles. II La discussion et ladoption du budget A Les dlais

1 La procdure de droit commun Les dlais sont fixs par larticle 47 de la Constitution de 1958 et par les articles 40 et 45 de la LOLF du 1er aot 2001. Le projet de loi de finance doit tre dpos sur le bureau de lAssemble Nationale au plus tard le 1er mardi doctobre. A partir de l, le Parlement dispose dun dlai de soixante-dix jours pour adopter le budget. LAssemble Nationale dispose de quarante jours pour examiner le projet en premire lecture. Si elle ne respecte pas ce dlai, le gouvernement la possibilit de saisir le Snat du texte initial (avec ventuellement les amendements dj vots). Dans ce cas l, le Snat devra statuer dans un dlai de quinze jours. Incidemment, si les dlais sont respects par lAssemble Nationale, le Snat dispose de vingt jours en premire lecture. Ensuite, cest la navette normale qui seffectue.

2 Les procdures particulires Les procdures durgence. La procdure durgence de larticle 45 de la Constitution peut tre utilise. Cette procdure est de droit lorsque le texte na pas pu tre adopt aprs deux lectures par chaque assemble. Le Premier ministre demande la runion dune commission mixte paritaire, etc. Lorsque le projet de loi de finance na pas t dpos en temps utile, le gouvernement demande durgence au Parlement lautorisation de percevoir les impts (article 47 de la Constitution).

B Le droulement de la discussion Lexamen du projet de loi de finance en sance publique se fait dans un ordre prcis. 1 Lordre de priorit : lexamen des deux parties de la loi de finance Le projet de loi de finance comprend deux parties. Dune part les recettes, et dautre part les dpenses. Larticle 42 de la LOLF prvoit que la deuxime partie de la loi de finance ne peut tre mise en discussion si la premire partie na pas pralablement t adopte. 2 Lexercice du droit damendement Le droit damender le projet de loi de finance soumis au Parlement par le gouvernement est excessivement rduit. Effectivement, selon larticle 40 de la Constitution, les amendements ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour consquence une diminution des ressources ou une aggravation des charges. Un compromis a alors t prvu dans le cadre de la LOLF. La loi organique relative aux lois de finance du 1er aot 2001 a permis une extension du droit damendement des parlementaires. Elle a permis aux parlementaires de modifier le projet du gouvernement sans pour autant augmenter les crdits prvus dans ce projet.

La structure actuelle du budget de lEtat se prsente sous la forme de missions qui sont des objectifs gnraux et qui reprsentent les politiques publiques quentend mener lEtat. Le projet de loi de finance pour 2009 prvoit quarante-sept missions. Elles sont ensuite dclines en cent soixante-dix programmes, eux-mmes diviss en six-cents soixante-dix-neuf sous-objectifs appels actions.

Les parlementaires doivent appliquer strictement larticle 40 au niveau des missions, ce qui signifie que le plafond de crdit de la mission ne peut pas tre augment. Nanmoins, les parlementaires ont dornavant la possibilit de modifier les programmes lintrieur dune mission. Ils ont la possibilit de supprimer un problme et den transfrer les crdits sur les autres programmes lintrieur de la mme mission ou de crer un nouveau programme. Ils ont galement la possibilit de transfrer les crdits dun programme vers un ou plusieurs autres programmes.

Les parlementaires peuvent choisir de rpartir autrement les crdits entre programmes, mais ils ne peuvent jamais dpasser le montant de crdit attribu la mission. Une mission doit comporter au moins deux programmes, il faut donc que les parlementaires laissent deux programmes.

Le prsident de la commission des finances du Snat et celui de lAssemble Nationale ont publi au printemps, dans le journal Le Monde, un article dans lequel ils estiment que larticle 40 de la Constitution pourrait faire lobjet dune rvision allant dans le sens dune plus grande libert des parlementaires en matire damendement du projet de loi de finance. Chapitre 2 : Le contrle et lvaluation de lexcution des budgets publics Section 1 : Les contrles administratifs et juridictionnels de lexcution des budgets publics I Le principe de la sparation ordonnateur comptable La sparation entre lordonnateur et le comptable constitue un principe essentiel du droit public financier en France. On spare en effet la personne qui engage une dpense et qui donne lordre de payer la dpense de celle qui effectue matriellement le paiement de la dpense. La premire personne sappelle lordonnateur et la seconde le comptable. Ce principe a t mis en place pour mieux contrler lutilisation de largent public. Il sapplique galement en ce qui concerne les recettes. En effet, celui qui donne lordre de percevoir une recette nest pas le mme que celui qui encaisse matriellement la recette. On spare par consquent celui qui ordonne et celui qui excute. Les ordonnateurs ne constituent pas un corps particuliers de fonctionnaires. Il peut sagir de fonctionnaires mais, dans la majorit des cas, ce sont des dcideurs politiques comme par exemple les ministres ou encore les prsidents des assembles. Il existe diffrentes catgories dordonnateurs. 1 Les ordonnateurs principaux

Ils sont pour le budget de lEtat. Cest le cas par exemple des ministres pour leur ministre, le prsident du Conseil gnral pour son dpartement ou encore le maire pour sa commune. 2 Les ordonnateurs secondaires Les ordonnateurs principaux nont pas la possibilit dexcuter toutes les oprations qui figurent leur budget. Ils se font aider par des ordonnateurs secondaires. Cest le cas par exemple du prfet, qui est ordonnateur secondaire pour ce qui concerne le budget de lEtat au niveau du dpartement pour les administrations dconcentres. 3 Les ordonnateurs dlgus Ce sont des fonctionnaires auxquels les ordonnateurs principaux ou secondaires ont accord une dlgation de signature. Les comptables publics ne sont pas des dcideurs, ils excutent des dcisions qui sont prises par les ordonnateurs. Ils ont une double fonction. Une fonction de contrle tout dabord. En effet, lordre donn par lordonnateur fait lobjet dun contrle de rgularit trs minutieux de la part du comptable public et si le comptable constate que lordre est irrgulier, il refusera de lexcuter sinon il engagerait sa responsabilit propre. Une fois effectu ce contrle, le comptable public effectue les oprations de paiement ou de recouvrement de la recette et enregistre ces oprations en comptabilit. Le comptable public encourt un certain nombre de sanctions sil commet des irrgularits. Ces sanctions peuvent tre pnales en cas de dtournement de fonds, disciplinaires en cas de manquement aux obligations professionnelles, et pcuniaires en cas dirrgularit de sa gestion. Par exemple, le comptable peut tre dclar responsable sur ses biens personnels des sommes manquant dans sa comptabilit. N.B : Les comptables publics appartiennent, dans leur grande majorit, une administration financire qui fait partie du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, qui sappelle la Direction gnrale des finances publiques. Ils oprent un contrle administratif de base (premier type de contrle administratif effectu). II Les contrles administratifs A Le service du contrle budgtaire et comptable ministriel Dans le but de rapprocher les comptables publics et les gestionnaires des administrations des diffrents ministres, ont t crs des dpartements comptables ministriels au sein des ministres. Il s'agit de comptables publics qui exercent leurs fonctions au sein du ministre. Ils ne se trouvent pas, comme autrefois, dans un bureau du ministre des finances. Ces comptables ont pour fonction de tenir la comptabilit du ministre, ce qui ntait pas tout fait le cas auparavant. B Linspection gnrale des finances Linspection gnrale des finances est un corps de hauts fonctionnaires, cr sous la Restauration. Leur fonction est deffectuer des contrles financiers des comptes de tous les comptables publics. Ils contrlent galement les comptes dinstitutions prives qui bnficient de subventions publiques. Une

autre de leur fonction consiste dans la production de rapports concernant lvaluation des politiques publiques. C Le contrle gnral, conomique et financier Ce service a t cr pour raliser trois fonctions. - Le contrle de la rgularit de lexcution du budget de lEtat et contrle des entreprises et des organismes lis lEtat. -La mesure de la performance des organismes publics lis au secteur industriel et commercial. Ils effectuent par exemple des audits des chambres consulaires (chambres de commerce et dindustrie). - Le conseil. Ils produisent des tudes ou des expertises sur des questions concernant lindustrie, lartisanat, le commerce et les professions librales.

III Les contrles juridictionnels Ce sont des contrles oprs par des juridictions spcialises. A La Cour des Comptes C'est une institution spcialise de contrle (ISC), cre le 16 septembre 1807 par Napolon Ier. La Cour des Comptes est prside par un Premier prsident choisi par le gouvernement. Elle est compose de chambres spcialises avec leur tte un prsident de chambre. Chaque chambre est ensuite compose, dans lordre hirarchique, dauditeurs, de conseillers rfrendaires et de conseillers maitres. La Cour a un parquet compos dun procureur gnral et davocats gnraux. Elle a pour fonctions : - Le contrle des comptes publics. Comme linspection gnrale des finances elle contrle les comptes des comptables publics. La procdure de contrle est collgiale et contradictoire. La comptabilit du comptable est dabord examine par un rapporteur. Il en vrifie la rgularit et produit un rapport crit. Ce rapport est ensuite transmis au procureur gnral mais galement un conseiller maitre. Ce dernier examine le rapport et prsente un contre-rapport afin de limiter les erreurs. Une fois ce travail effectu, la Cour prononce un arrt.

- Le contrle de gestion. Ce contrle concerne les ordonnateurs. Il sagit de vrifier le bon emploi des fonds publics quen font les ordonnateurs, mais il ne sagit pas dun contrle juridictionnel. Il ny a donc pas de jugement ; en revanche, les conclusions du contrle sont susceptibles de faire lobjet dune publication dans le cadre dun rapport prsent par la Cour. - La certification de la sincrit des comptes de lEtat.

La Cour des comptes, sur leur demande, lobligation de porter assistance au Parlement et au gouvernement. B La Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF) La Cour de discipline budgtaire et financire a t cre par une loi du 27 septembre 1948. Sa fonction consiste sanctionner les irrgularits commises par les ordonnateurs et leur infliger des amendes. Elle est prside par le Premier prsident de la Cour des comptes. Elle comprend par ailleurs un vice-prsident, qui est le plus souvent le prsident de la section finance du Conseil d'Etat, deux conseillers dEtat et deux conseillers maitres de la Cour des Comptes. La fonction du ministre public devant la Cour de discipline budgtaire et financire est assure par le Procureur gnral prs la Cour des Comptes. Les recours en cassation se font devant le Conseil d'Etat. Cette juridiction peut tre saisie par les prsidents du Snat et de lAssemble Nationale, le Premier ministre, le ministre des finances, les ministres concerns et enfin la Cour des Comptes. C Les chambres rgionales des comptes Les chambres rgionales des comptes contrlent les oprations financires des collectivits locales. Elles ont t cres par la loi du 2 mars 1982. Il existe une chambre rgionale des comptes par rgion. Elles adoptent une procdure de contrle largement similaire celle de la Cour des Comptes. Section 2 : Le contrle de lexcution du budget de lEtat par le Parlement A ct des contrles de rgularit effectus par les administrations et les institutions spcialises, le Parlement peut lui aussi contrler et valuer les oprations financires de lEtat. Il peut le faire de diverses manires. 1 Le contrle sur pice et sur place Selon larticle 57 de la LOLF, les commissions des finances de lAssemble Nationale et du Snat ont la possibilit de suivre et de contrler lexcution des lois de finance. Par consquent, elles peuvent effectuer des contrles sur pice (contrle des documents) et sur place (dplacement au sein de linstitution) de lutilisation de largent public, et peuvent procder toutes les investigations quelles jugent utiles. Tous les renseignements et les documents doivent leur tre fournis. Elles peuvent se faire assister par la Cour des Comptes. 2 Les auditions La commission des finances de chaque assemble a la possibilit dauditionner les personnes quelles jugent ncessaire dentendre. Ces personnes ont lobligation de se soumettre laudition. Elles sont alors dlies du secret professionnel. 3 Les questions au gouvernement Les parlementaires ont la possibilit dinterroger le gouvernement en matire budgtaire dans le cadre des questions crites ou orales. Dautre part, en vue de lexamen du projet de loi de finance, les commissions parlementaires ont la possibilit dadresser des questionnaires au gouvernement avant le 10 juillet. Le gouvernement doit y rpondre par crit au plus tard huit jours aprs la date limite de dpt du projet de loi de finance.

euxime sous partie : Les nouveaux enjeux de la gestion publique

L'enjeu majeur de la gestion publique consiste dans la maitrise de son endettement et galement la maitrise du dficit budgtaire. Actuellement, le dficit budgtaire de l'Etat reprsente plus de 20% de

l'ensemble du budget. Cela veut dire que l'Etat vit environ 25% au dessus de ses moyens. Par consquent il est oblig en permanence d'emprunter de l'argent. C'est au cours des annes 1980 que l'on a particulirement pris conscience qu'il fallait trouver les moyens de maitriser les dpenses pour retrouver l'quilibre budgtaire. Jusqu' cette date, on rflchissait surtout essentiellement la fiscalit, l'impt. Chapitre 1 : L'quilibre des finances publiques

Le pouvoir financier, c'est le pouvoir de prvoir les dpenses et les recettes pour une priode de temps limite. Cette priode est l'anne civile. Cette prvision se fait dans le cadre de ce qu'on appelle un budget.

Section 1 : Les notions budgtaires de base I Les notions de budget et de loi de finance pour l'Etat A Dfinition 1 La notion de budget

Le budget est un acte de bonne gestion par ce qu'il consiste prvoir des dpenses et des recettes. Il s'agit d'un document utilis dans le cadre d'une gestion active des fonds publics. Le budget n'est pas seulement un acte de gestion. C'est galement un acte politique. En effet, le budget est un acte dmocratique, il est labor, conu et n'est adopt, vot que par les dcideurs et des lus politiques (gouvernement + parlement). D'autre part, le budget est la traduction financire de certain choix de socit. Le budget de l'Etat est adopt par le parlement et constitue un acte lgislatif : une loi. C'est la raison pour laquelle on parle de loi de finance.

Par consquent, la libert des gestionnaires est des dcideurs politiques est encadre par le droit, c'est la raison pour laquelle le budget est la fois un acte juridique, politique, conomique et de gestion.

Le budget est galement la fois un acte de prvision et un acte d'autorisation.

Un acte de prvision :

C'est un acte de prvision des dpenses et des recettes pour l'anne civile venir. Il doit tre adopt par une assembles dlibrante, reprsentative des citoyens et dmocratiquement lue, (c'est le parlement pour l'Etat), c'est le conseil de la collectivit pour les collectivits territoriales.

Un acte d'autorisation : En adoptant le budget, l'assemble dlibrante, autorise la ralisation des oprations qui y figurent. Autrement dit, elle autorise, l'excution des dpenses et le recouvrement des recettes par l'excutif de l'institution. C'est dire pour l'Etat, par le gouvernement, par les ministres. Autrement dit, le budget exprime le partage des comptences entre l'organe dlibrant et l'organe excutif. Cette autorisation doit tre pralable. Elle doit en principe prcder les oprations d'excution. Cette rgle constitue une ncessit juridique. On dit que le budget est un acte-condition. La sanction de cette rgle consiste que si le budget n'est pas vot (adopt) en temps voulu, dans l'impossibilit pour l'excutif d'assurer l'engagement des dpenses pour le recouvrement des recettes.

2 La distinction budget/Loi de finance

Cette distinction concerne l'Etat. On distingue d'une part, la loi de finance et d'autre part le budget depuis une ordonnance du 2 janvier 1959. Ces 2 notions ont t reprises dans la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 (LOLF).

Selon l'article 1er de la LOLF : Les lois de finances dterminent pour un exercice la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat. Selon l'article 6 de la LOLF : Les ressources et les charges budgtaires de l'Etat sont retraces dans le budget...le budget dcrit pour une anne l'ensemble des recettes et des dpenses budgtaire de l'Etat. Les lois de finances contiennent des dispositions qui sont prsentes comme pour toute loi sous la forme d'articles. Il s'agit par exemple de dispositions fiscales, ou encore de dispositions qui peuvent concerner les finances des collectivits territoriales.

Le budget est un document comptable, chiffr, des dispositions prisent dans le cadre de la loi de finance.

Les lois de finances : acte lgislatif. Le budget : document comptable.

B Les 3 catgories de loi de finances

La loi de finance initiale : LFI. Il s'agit de la premire loi de finance de l'anne. Elle doit tre adopte par le parlement d'ici le 31 dcembre pour l'anne suivante.

Par exemple, la loi de finance pour 2009 doit tre vote pour le 31 dcembre 2008.

Les lois de finances rectificatives : LFR. On les appelle aussi collectifs budgtaires . Ce sont des lois de finances qui modifient en cours d'anne, lorsque cela est ncessaire des dispositions, des choix qui avaient t prvus par la loi de finance initiale. Dans le courant de l'anne 2008, 2 lois de finances rectificatives ont t prvues. L'une d'entre elle concerne des mesures pour rpondre la crise financire actuelle (celle-ci n'a pas encore t adopte). Il est galement question qu'un projet de loi de finances rectificatives pour 2009 soit discut par le parlement en dbut d'anne prochaine pour adapter le budget 2009 aux ncessits lis la crise. Il peut y avoir aucune LFR ou plusieurs dans une mme anne.

La loi de rglement : Les LFI et LFR prvoient des recettes et des dpenses. Mais la loi de rglement n'est pas un acte de prvision. Elle ne prvoit pas les recettes ou les dpenses. Elle constate les rsultats de l'exercice de l'anne civile coule. C'est galement un texte vot par le parlement. En dcoule les ralisations effectives et les rsultats effectifs de l'anne.

II Les budgets des collectivits locales

Il n'y a pas de notion de loi de finance pour les collectivits territoriales car les elles ne sont pas lgislateurs (article 34 de la Constitution). On parle seulement de budget pour les collectivits territoriales. Ces collectivits produisent 3 catgories de budgets :

- Le budget prvisible : premier budget de l'anne. Il correspond la LFI pour l'Etat. - Le budget supplmentaire et les Dcisions modificatives : budgets adopts en cours d'anne pour modifier les choix du budget prvisible. Ils correspondent aux LFR pour l'Etat. - Le compte administratif : Il dcrit les oprations rellement effectues. Il correspond la loi de rglement pour l'Etat.

III Dfinition et volution quantitative des dpenses publiques A Dfinition 1 La notion de dpense publique

Par dpense publique on veut dire les dpenses des charges de l'Etat + celles des collectivits locales, plus celle des organismes de scurit sociale. Les dpenses publiques ne se limitent pas aux dpenses de l'Etat. Il s'agit l d'une qualification introduite par l'UE.

2 Les notions de dpenses d'investissement et de dpenses de fonctionnement

Les dpenses d'investissement : On les appelle aussi les dpenses d'quipement ou encore dpenses en capital . Il s'agit de dpenses qui concernent les btiments publics (FAC, etc.)

Les dpenses de fonctionnement : Dpenses courantes. Elles permettent de faire fonctionner les quipements ou les employs qui utilisent le dit quipement ou encore les intrts des emprunts.

Toute ralisation d'un quipement entraine des dpenses de fonctionnement. Un quipement engendre une reconduction de dpenses de fonctionnement chaque anne pendant toute la dure de cet quipement. Cela provoque ce que l'on appelle, une inertie du budget.

Une nouvelle notion est apparue depuis quelques annes. Il s'agit de la notion de dpense d'avenir . Ces dpenses concernent tout aussi bien, l'investissement que le fonctionnement. Par exemple, les dpenses de recherche ou les dpenses de formation ou d'ducation sont considres comme des dpenses d'avenir et par consquent comme des investissements pour l'avenir, mme s'il s'agit de dpense de fonctionnement comme par exemple les salaires des chercheurs.

Les notions de dpenses d'investissement et de dpense de fonctionnement sont remises en question par la pratique nouvelle issue de la LOLF, qui est celle de la fongibilit des crdits, c'est--dire la possibilit pour le gestionnaire, pour le responsable d'un programme. On a la possibilit d'utiliser des crdits de fonctionnement pour financer les crdits d'investissement.

Rappel : Cette fongibilit est asymtrique.

3 La notion de dpense au transfert

L'Etat et les collectivits territoriales redistribuent une partie de leurs ressources budgtaires d'autres collectivits afin que ces collectivits ralisent certaines dpenses. Ces dpenses apparaissent en

dpenses dans le budget de l'Etat et en recettes dans le budget de la collectivit : dpenses de transferts. Ce sont souvent des dpenses sociales ou lie au dveloppement conomique.

Le RMI fait l'objet d'un transfert du budget de l'Etat vers les budgets des dpartements. Ce sont les dpartements qui sont chargs de redistribuer le RMI.

4 Les dpenses dfinitives et les dpenses temporaires

Les dpenses dfinitives : elles reprsentent la quasi-totalit des dpenses (par exemple les salaires). Les dpenses temporaires sont des prts ou des avances consenties par les collectivits publiques. On les qualifie de temporaire celles qui bnficieront d'une aide de l'Etat.

5 Les dpenses fonctionnelles et dpenses par nature

Les dpenses fonctionnelles : Organiser les dpenses de manire fonctionnelle signifie qu'on les rassemble par objectifs, par programmes qu'on peut aussi appeler des fonctions. Il existe par exemple des fonctions cultures, scurit, dfenses, logement.

Les dpenses par nature : Les dpenses peuvent tre classes par nature de la charge. Les salaires, les intrts sur emprunts, les frais de dplacement, les loyers. Dans ce cas l, on aligne les postes de dfenses par nature sans les rattacher tel ou tel objectif.

On peut combiner une prsentation des dpenses par fonction et par nature. Cela signifie qu' l'intrieur de chaque fonction, on va retrouver les dpenses par nature qui concerne cette fonction et uniquement celle-ci.

B L'volution chiffre

Document sur le budget 2008 en flyers .

Les dpenses de l'Etat : 300 milliards d'euros. Les dpenses des collectivits locales : 180 milliards d'euros.

Les dpenses de la scurit sociale : 450 milliard d'euros minimum.

Les principales dpenses de l'Etat sont :

La mission enseignement scolaire : 60 milliard d'euros. La mission recherche et enseignement suprieur : 24 milliards. La mission dfense : 48 milliards d'euros. La mission scurit : 16 millions d'euros. La mission culture : 2,9 milliards d'euros. La mission justice 8 milliards d'euros.

Les intrts de la dette de l'Etat : 45/50 milliards d'euros.

Il faut observer que les dpenses de l'Etat sont essentiellement des dpenses de fonctionnement. Ce sont les collectivits publiques qui effectuent la plupart des travaux sur les routes. Les collectivits locales ralisent 73% des quipements civils (hors dfense). En 1980, avant les collectivits locales ne ralisaient que 10% des dpenses.

Section 2 : Les notions d'quilibre budgtaires

Il n'existe pas de rgles juridiques qui imposent l'Etat de prsenter son budget en quilibre. L'Etat doit seulement tenir compte d'un quilibre conomique et financier gnral. Les collectivits locales ont une obligation d'quilibre du budget. Il existe un dbat ancien entre conomistes sur le sujet de l'quilibre budgtaire. Les uns estimant que cet quilibre des dpenses et des recettes est indispensable. Les autres estimant que l'essentiel tait l'quilibre gnral de l'conomie.

I Les conceptions thoriques A La conception librale classique

Pour les conomistes libraux classiques, l'quilibre des dpenses et des recettes est indispensable car il constitue une garantie pour la neutralit de l'Etat par rapport au march conomique. L'quilibre entendu dans ce sens est un quilibre strict. Il ne peut y avoir ni dficit, ni excdent.

Pas de dficit : les dficits sont interdits car leur financement oblige soit de recourir l'emprunt et par consquent d'alourdir les dpenses des futurs budgets avec les intrts payer notamment, soit recourir une augmentation des impts, et l'on diminue alors le pouvoir d'achat ou la capacit d'investissement des contribuables.

Pas d'excdent : S'il y a excdent, cela signifie que l'on a prlev plus d'impts que ncessaire. D'autre part, prsenter le budget en excdent c'est prendre le risque d'engager des dpenses qu'il faudra reconduire (que l'on risque de ne pas pouvoir supprimer dans l'avenir).

B La conception keynsienne

Selon Keynes, l'quilibre qu'il faut raliser c'est avant tout l'quilibre gnral de l'conomie. Pour les keynsiens, le budget peut parfaitement tre dficitaire ou excdentaire ou strictement quilibr. L'essentiel c'est qu'il permette de raliser l'quilibre entre la consommation et la production, autrement dit le solde budgtaire est considr comme un instrument, comme un moyen d'intervention pour relancer l'conomie, par une augmentation des dpenses publiques.

II Les conceptions techniques A Les notions de solde budgtaire

Le solde c'est la diffrence entre les dpenses et les recettes. Le solde budgtaire des lois de finances est appel : le solde prvisionnel. Lorsque le budget a t excut on parle alors de solde d'excution.

B La notion de besoin de financement

Le besoin de financement est une notion plus large que celle de dficit. Il faut ajouter au dficit le remboursement des emprunts des annes prcdentes (l'amortissement de la dette). Il faut couvrir le dficit mais il faut galement rembourser chaque anne le capital emprunt. Le besoin de financement tel qu'il figure dans le projet de loi de finance pour 2009 est de 165,3 milliards d'euros dont 52 milliards de dficit budgtaire.

III Les notions de lquilibre juridique

La notion dquilibre, dun point de vue juridique, est diffrente selon que lon considre lEtat ou les collectivits territoriales.

En ce qui concerne lEtat, la notion dquilibre figure larticle 1er de la LOLF. Il ne sagit pas dun quilibre comptable, mais dun quilibre au sens keynsien du terme. Ce qui est pris en compte est lquilibre gnral conomique et financier. Par consquent, les dsquilibres comptables entre les dpenses et les recettes sont possibles. Par exemple, un dficit est possible. Il nexiste donc pas de rgles juridiques imposant un quilibre comptable au budget de lEtat. Cest le Parlement qui dfinit lquilibre (qui va dfinir quelle est la diffrence entre les dpenses et les recettes).

Les collectivits locales ont lobligation de voter leur budget en quilibre comptable. Chapitre 2 : La transparence des finances publiques

Section 1 : Un budget lisible, un budget clair

Jusquen 2005, la prsentation du budget de lEtat tait trs complique. Les crdits qui y figuraient taient disperss au sein des ministres sous la forme de 850 comptes que lon appelait des chapitres. Depuis 2006 (LOLF), les crdits sont rpartis travers un nombre dobjectifs limits que lon appelle des missions, des programmes et des actions.

A Les missions

Les missions sont des grands objectifs qui reprsentent les politiques publiques quentend mener lEtat (culture, scurit, etc.). Ces missions peuvent relever dun ou plusieurs ministres. Elles sont composes de programmes.

B Les programmes

Les programmes sont ministriels. Il s'agit dobjectifs devant permettre de raliser lobjectif essentiel qui est la mission. Le programme constitue la cl de la rforme budgtaire car il pose en principe une budgtisation des crdits par objectifs. Cela signifie que les dcideurs publics quils soient gestionnaires ou quils appartiennent la classe politique, sont conduits raisonner en termes dobjectifs et pas seulement comme autrefois seulement en termes de moyens.

Par exemple, lors de la discussion budgtaire les parlementaires sont obligs de raisonner en termes dobjectifs, de fixer des objectifs, c'est--dire de raisonner travers une culture de la stratgie. A lancien budget de moyens succde ce que lon appelle un budget de rsultats. Ces programmes sont ensuite diviss en sous-objectifs appels les actions, galement susceptibles dtre divises en sous-actions.

Section 2 : Les structures de pilotage du budget clairement identifiables I La Direction du budget

Elle joue un rle essentiel dans la prparation des lois de finances. Elle est charge de proposer au ministre du budget les grands choix en matire de recettes et de dpenses. Une fois quont t fixes les priorits gouvernementales, elle les traduits en moyens budgtaires. Elle suit galement lexcution du budget et elle peut proposer des moyens pour amliorer la ralisation des objectifs qui ont t fixs.

Par ailleurs, la Direction du budget assure depuis le 1er janvier 2006 le pilotage de la mise en uvre de la LOLF. Elle a galement en charge llaboration dune programmation pluriannuelle des dpenses de lEtat. Au total, la Direction du budget doit remplir sept missions : - Proposer une stratgie globale des finances publiques sur le long terme ; - Elaborer une programmation pour mettre en uvre cette stratgie sur le long terme ; - Veiller ce que la budgtisation annuelle soit cohrente avec la programmation ; - Sassurer que la gestion publique rponde une logique de performance ; - Participer llaboration du budget communautaire et son cadrage pluriannuel ; - Dfinir les outils budgtaires utiliser ; - Assurer la tutelle stratgique des organismes publics.

II La Direction gnrale de la modernisation de lEtat

Une administration avait t cre en mars 2002 pour mettre en place la LOLF. Cette administration sappelait la Direction de la rforme budgtaire. Il avait t dcid que cette Direction disparaitrait lors de la mise en place de la LOLF (1er janvier 2006). Par consquent, la Direction de la rforme budgtaire a t supprime au 1er janvier 2006 et lui a succd une autre administration, appele la Direction gnrale de la modernisation de lEtat (DGRE). La DGRE a pour fonction de mettre en application les grandes orientations concernant la modernisation de lEtat au service des usagers.

Parmi ses fonctions, on peut retenir quelle doit faire en sorte de rendre comprhensible laction de lEtat, elle doit simplifier les procdures administratives, dvelopper ladministration lectronique et participer la dmatrialisation des dmarches administratives.

III Le comit interministriel daudit des programmes (CIAP)

Il s'agit dune institution compose de hauts fonctionnaires appartenant aux grands corps de contrle de lEtat. Elle est prside par un inspecteur gnral des finances. Sa fonction est de garantir la qualit des projets de programme, autrement dit de garantir la pertinence des objectifs et des indicateurs de rsultat qui leurs sont associs et qui seront intgrs dans le projet de loi de finance.

Section 3 : Des principes budgtaires garant de la transparence

Dans tout rgime dmocratique, la recherche de la transparence financire est un objectif central. Cette recherche est domine par la mise en avant dun principe qui est celui de la clart des documents budgtaires, et cela pour que les dcisions prises par les parlementaires ne soient pas fausses par un manque dinformation ou par des informations inexactes. Par ailleurs, la transparence est galement recherche pour pouvoir suivre lexcution du budget et pour tre en mesure de juger de la rgularit et de la sincrit des comptes publics. Cela a ncessit la mise en place de nombreux principes depuis le dbut du XIXme sicle.

I Le principe de spcialit budgtaire

Ce principe est n sous la Restauration. Il signifie que lon dtaille les crdits, quon spcialise les crdits par catgories de dpenses. Actuellement, les crdits sont ouverts par missions et par programmes, et lont dit que lunit de spcialit est le programme. Les crdits sont spcialiss par programme.

II Le principe de luniversalit budgtaire

Ce principe comporte deux rgles :

- La rgle de non-affectation : elle consiste imputer lensemble des recettes sur lensemble des dpenses. Autrement dit, il nest pas autoris daffecter une recette particulire une dpense

particulire. Cette rgle est souvent transgresse car certains crdits sont affects certaines dpenses. Cest par exemple le cas des budgets annexes.

- La rgle de non-compensation : elle est aussi parfois qualifie de rgle du produit brut. Elle consiste interdire la compensation dune dpense par une recette. Les recettes et les dpenses doivent figurer pour lintgralit de leur montant au budget, elles ne peuvent tre compenses.

Ainsi, dans le cas o un contribuable est un fournisseur de lEtat, dun ct ce contribuable est redevable de ses impts envers lEtat, dun autre ct lEtat lui doit le prix de la prestation qui lui a t rendu par ce contribuable. Pour simplifier les choses pour nos cerveaux de larves atrophies, il est possible de faire la diffrence entre les sommes dues dun ct par le contribuable, dun autre ct par lEtat, et celui qui resterait redevable verserait la diffrence. En fait, cette possibilit est interdite, on ne peut compenser. Il faut que dun ct le contribuable rgle sa dette, et que de lautre ct lEtat rgle la sienne au contribuable.

III Le principe de sincrit budgtaire

Ce principe a t introduit par la LOLF. Selon ce principe, les lois de finance doivent prsenter de faon sincre les ressources et les charges de lEtat. Les ressources ne doivent alors pas tre surestimes et les dpenses ne doivent pas tre sous-estimes.

Ce principe de sincrit sapplique galement aux comptes de lEtat. La comptabilit de lEtat doit donner ce que lon appelle une image fidle de son patrimoine et de sa situation financire. Ce principe est donc la fois budgtaire et comptable. La Cour des comptes a pour fonction de certifier la sincrit des comptes de lEtat.

IV Le principe dunit budgtaire A Dfinition

Selon la rgle de lunit budgtaire, lensemble des dpenses et des recettes doit tre prsent dans un seul document. Cela a pour objectif de permettre aux lus davoir une vue globale exhaustive des prvisions budgtaires. Cette rgle pose deux problmes.

1 Le document budgtaire lui-mme

Le budget de lEtat est prsent en trois parties : - Budget gnral, - Budgets annexes, - Comptes spciaux.

Si la quasi-totalit des recettes et des dpenses figurent bien au budget gnral, dautres recettes et dautres dpenses sont cependant inscrites aux budgets annexes et aux comptes spciaux. Par consquent, le budget de lEtat nest pas rellement unifi (notons que ces saloperies de budgets annexes et de comptes spciaux sont tout de mme fournis, le seul problme est en ralit quil ny a pas une colonne recettes et une colonne dpenses ).

2 Prsentation densemble de tous les comptes publics

(Etat, collectivits territoriales et organismes de scurit sociale). Il nexiste aucun document centralisant toutes les oprations ralises par les collectivits territoriales, lEtat et les organismes de scurit sociale. On sefforce actuellement de trouver les moyens de consolider les oprations financires de ces trois catgories dacteurs.

B Les grandes catgories du budget de lEtat 1 Le budget gnral

Il comprend environ 95% du budget de lEtat. Les recettes sont inscrites globalement, aucune dentre elles nest affecte une dpense particulire (non-affectation).

2 Les budgets annexes

Ils retracent des oprations effectues par les services de lEtat qui nont pas de personnalit morale et dont lactivit consiste produire des biens ou des services qui donnent lieu au paiement dimpts. Par consquent, les budgets annexes ont t crs pour traiter part des oprations commerciales de lEtat. On isole certains services publics et les dote dun budget propre appel budget annexe. Ce budget figure en annexe du budget gnral. Il en existe actuellement deux : le budget annexe contrle et exploitation ariens et le budget annexe publications officielles et informations administratives.

Ils doivent tre vots en quilibre. Si un excdent est dgag, lexcdent est revers au budget gnral. Sil y a un dficit, il sera combl par une subvention dquilibre du budget gnral.

3 Les comptes spciaux

Ils enregistrent les oprations que lon a voulu individualiser en raison de leur caractre spcifique, gnralement temporaire. A la diffrence des budgets annexes, leur solde peut tre excdentaire ou dficitaire et ce solde est report dune anne sur lautre.

Chapitre 3 : Lintgration des finances de lEtat, des collectivits locales et des organismes de scurit sociale

Se pose aujourdhui la question dune vision densemble des finances publiques afin den contrler lvolution et par cela de contrler lvolution du dficit public. LEtat sest fix pour ses dpenses une norme dvolution de ses dpenses : le taux dinflation. Il souhaiterait que cette norme de

dpenses puisse sappliquer aux autres catgories des finances publiques et notamment aux dpenses des collectivits locales.

Section 1 : La matrise des dotations de lEtat alloues aux collectivits locales I Les subventions alloues par lEtat aux collectivits locales

On appelle cela les concours de lEtat. Ils sont de lordre denviron 75 milliards deuros. LEtat accorde aux collectivits locales deux catgories de subventions. Dune part les subventions de fonctionnement, dautre part les subventions dinvestissements.

Les dotations de fonctionnement servent financer les dpenses courantes des collectivits locales (dpenses de fonctionnement !). Parmi ces subventions, la plus importante sappelle la dotation globale de fonctionnement. Elle reprsente environ 40 milliards deuros. Elle est accorde aux communes, aux dpartements et aux rgions.

Les dotations dinvestissement servent financer les dpenses dquipement (routes, etc.). Il en existe principalement deux : la dotation globale dquipement, verse aux communes dont la population est infrieure 20 000 habitants, ainsi quaux dpartements. La seconde est le fonds de compensation de la TVA. Les collectivits locales sont considres comme des consommateurs et supportent par consquent, comme tout consommateur final, la totalit de la TVA. Elles ne peuvent pas rcuprer la TVA quelles ont paye lors dun achat sur la TVA quelles auraient encaiss lors dune vente comme cest le cas pour les entreprises.

Cela est incohrent car la dotation est quivalente environ 20% du budget des collectivits pour lachat dquipement soit le montant de la TVA. Cest pourquoi le fonds de compensation de la TVA consiste rembourser aux collectivits locales la TVA quelles ont pay leur fournisseur lorsquelles ont fait lacquisition dun bien dquipement. Ce remboursement ne concerne que les dpenses dinvestissement. Elle nest pas rembourse lorsquelle concerne les dpenses de fonctionnement.

II Les dispositifs de rgulation A Le contrat de solidarit

LEtat a mis en place un dispositif qui vise encadrer lvolution de la plupart des dotations : le contrat de solidarit. Il consiste placer dans ce quon appelle une enveloppe (un morceau de papier repli sur lui mme afin daccueillir un bout de papier) la plupart des dotations et faire voluer le montant de cette enveloppe en fonction de lvolution prvue des prix la consommation.

Le contrat de solidarit sinscrit dans une logique densemble qui a pour objectif de maitriser les dpenses publiques.

B La Confrence nationale des finances publiques

Il s'agit dune institution cre par un dcret du 5 mai 2006. Elle runit chaque anne les reprsentants des trois grandes composantes des finances publiques (Etat, collectivits locales et organismes de scurit sociale). Elle a pour fonction de proposer les moyens de matriser les dpenses publiques et la dette publique.

C La Confrence nationale des excutifs

Cette institution a t cre le 4 octobre 2007. Elle a pour mission de faire participer les collectivits territoriales llaboration des normes qui les concernent ainsi qu la rforme de la fiscalit locale. Il s'agit dun lieu de concertation. Cette institution comprend les ministres concerns par les affaires locales (ministres des finances, de lintrieur, de lcologie, et des affaires europennes), ainsi que par les reprsentants des trois grandes associations dlus locaux (association des maires de France, assemble des dpartements de France et association des rgions de France).

On y trouve galement le prsident du comit des finances locales et celui du Conseil suprieur de la fonction publique territoriale. Le prsident de cette Confrence est le Premier ministre. Sont donc crs rcemment des institutions entre les diffrents acteurs financiers publics.

Section 2 : La maitrise des finances sociales

Elles reprsentent plus de 450 milliards deuro (plus que lEtat ou les collectivits locales). Elles ne font quaugmenter depuis une trentaine dannes.

I Les contraintes lies aux volutions de la dmographie A Les problmes poss

Ces problmes concernent essentiellement la question de ces enfoirs de retraits. Lallongement de la dure de la vie accroit la charge des retraites. Par ailleurs, la diminution du nombre des actifs a des

effets sur les cotisations de retraite (baisse des cotisations), ce qui remet en question lquilibre du rgime des retraites. Des solutions sont proposes.

- Chaque individu constitue sa propre retraite. Par exemple, en cotisant ce que lon appelle des fonds de pension. Ce sont des organismes privs qui placent largent de leurs cotisants et leurs servent une pension au moment de leur retraite. Ces fonds de pension sont assez limits, ils dpendent en effet aux placements quils ont oprs, et certains dentre eux sont ainsi remis en question par la crise financire actuelle. - Augmenter les cotisations qui psent la fois sur les entreprises et sur les salaris. Le poids des prlvements obligatoires tant dj lev (44% du PIB), cela pose problme en pratique. - Constituer des rserves pour plus tard. La Sude ou le Canada ont ainsi institu un fond national de retraite (pour pouvoir financer les retraites). Le Canada, pour financer ce fond, a institu une surcotisation . - La solution qui va tre adopte en France consiste augmenter lge de la retraite.

B La progression des dpenses

Le nombre de retraits va augmenter, ce qui est une source importante daugmentation des dpenses. Ceux ns juste aprs la seconde guerre mondiale peuvent faire valoir leur droit la retraite (60 ans). Ce phnomne va sajouter au fait que la proportion des personnes ges de plus 60 ans a dj augment de plus de 4% depuis 1946 et progresse actuellement de prs de 5%/an. On estime qu partir de 2010, les plus de 60 ans seront plus nombreux que les moins de 20 ans.

Le cot des prestations sociales va aller en saccroissant pour deux raisons : - Allongement de la dure de vie. - Baisse, proportionnellement autrefois, des salaires servant de base au calcul des retraites.

C Lvolution des recettes

Elle ne sera pas plus importante car elle dpend du nombre des actifs et galement de la situation de lemploi.

II Les contraintes lies la crise de lemploi

Le nombre de demandeurs demploi a des consquences sur le niveau des dpenses sociales. Cela concerne autant lEtat que les organismes de scurit sociale.

Section 3 : Quelles normes pour les collectivits locales et les organismes de scurit sociale ?

Depuis 1983, lEtat sest efforc de ne pas augmenter ses dpenses dans des proportions suprieures aux volutions du PIB, mais cette norme de dpenses a subi de trs nombreuses exceptions. Ce nest que depuis 2003 que cette norme qui consiste faire voluer les dpenses au rythme de linflation est respecte. Cependant, lEtat souhaiterait que cette norme de dpenses soit tendue aux autres secteurs publics, et notamment aux collectivits territoriales.

La rponse la crise financire actuelle va ncessiter une intervention accrue de lEtat et par consquent une augmentation de ses dpenses. On se pose actuellement la question de dissocier les dpenses de lEtat habituelles et ses dpenses exceptionnelles lies la lutte contre la crise. Il serait question disoler les dpenses lies la crise au sein dune nouvelle mission du budget de lEtat qui serait une mission spcifique ddie la lutte contre la crise. Chapitre 4 : La programmation pluriannuelle des finances publiques

Une des innovations les plus importantes de ces dernires annes en matire de finances publiques consiste dans le souci de contrler la gestion publique, de la piloter. La question de la programmation des dpenses publiques dans le temps est centrale pour toutes les stratgies budgtaires contemporaines. La France vient dinstituer une programmation pluriannuelle pour les annes 2009/2010/2011. Cette programmation concerne les dpenses de lEtat. Par ailleurs, une rvision de la Constitution de juillet 2008 a institu une nouvelle catgorie de lois, lesquelles sont les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques. Une premire loi de ce genre a t vote lautomne dernier.

Section 1 : Les enjeux de la programmation pluriannuelle

Elle se heurte une rgle budgtaire importante qui est le principe dannualit budgtaire.

I Le principe dannualit budgtaire

Lorigine de ce principe est dabord politique. Il tire ses origines du consentement de limpt. Lorsque les premiers impts rvolutionnaires ont t crs en 1790, il a t dcid quils seraient levs pour une anne. Cela concernait par consquent les ressources, et il a t ensuite t tendu aux dpenses.

A Expos du principe

Pour lEtat, la loi de finance initiale est tablie chaque anne avant le 31 dcembre pour lanne civile venir, c'est--dire du 1er janvier au 31 dcembre. Lexcution de ce budget se fait sur la mme priode.

Les collectivits locales devraient normalement adopter leur budget avant la fin de lanne pour lanne suivante, mais elles sont autorises le voter jusquau 31 mars car elles ne possdent pas toutes les informations ncessaires concernant leurs finances, qui leurs sont fournies par lEtat, avant la fin de lanne.

B Les origines et les inconvnients du principe

Ce principe a t institu la Rvolution afin quexiste une rgularit dans le temps qui nexistait pas sous lAncien Rgime. On a considr que la priode (un an) ntait ni trop longue ni trop courte. Si elle tait plus courte, les dbats budgtaires seraient trop nombreux et si elle tait plus longue, le contrle du Parlement serait trop espac dans le temps.

Le problme qui sest pos, par rapport ce principe dannualit, est que lEtat est de plus en plus intervenu en ralisant des quipements de plus en plus importants. Or, la ralisation de ces quipements ncessitait parfois plusieurs annes. En vertu du principe dannualit, le budget nautorise dpenser que sur une anne, ce qui voulait dire que pour raliser de gros quipements il fallait voter chaque anne pour la tranche raliser lanne suivante. On ne pouvait pas adopter lensemble de lopration. De ce fait, les gros investissements taient soumis aux fluctuations politiques, conomiques ou financires.

Ainsi, si une nouvelle majorit hostile la poursuite des travaux entrait en fonction, elle pouvait faire cesser ces oprations car lEtat ntait juridiquement engag que pour une anne. Il a par consquent fallu mettre en place un dispositif permettant de poursuivre des travaux sur plusieurs annes et dengager lEtat sur plusieurs annes. Ce dispositif sappelle les autorisations dengagement.

II La pluriannualit travestie

Dans notre droit budgtaire, la pluriannualit est gnralement prsente de la manire suivante : lannualit est la rgle, la pluriannualit est lexception. A y regarder de plus prs, on saperoit que des dpenses pluriannuelles existent sans quelles soient qualifies comme telles. - La cration demplois nouveaux dans la fonction publique. En effet, lorsque lEtat cre un emploi dans la fonction publique, et quil recrute un fonctionnaire, il prend de fait un engagement pluriannuel car il sengage payer le traitement de ce fonctionnaire puis sa retraite et cela sur une longue dure. - La charge de la dette publique. En effet, lorsque lEtat met un emprunt, il sengage payer les intrts pour toute la dure de lemprunt. Par consquent il sengage dans un processus pluriannuel.

Section 2 : Les outils classiques de la programmation pluriannuelle

Traditionnellement, il existe deux dispositifs : les autorisations dengagement dune part, et les lois de programmation dautre part.

I Les autorisations dengagement

Elles taient autrefois qualifies, avant la mise en uvre de la LOLF, dautorisations de programme. Ces autorisations instaurent une programmation des dpenses dinvestissement et des dpenses de fonctionnement sur plusieurs annes (ce dispositif sapplique pour toutes les dpenses de fonctionnement, except celles qui concernent les rmunrations des personnels). Si lon tait tenu de respecter le principe dannualit budgtaire, il serait ncessaire dans le cas o lon voudrait raliser une dpense sur plusieurs annes, de voter chaque anne dans le cadre du budget la partie de la dpense concernant cette anne, cest--dire par exemple la partie de la dpense concernant les travaux devant tre raliss au cours de cette anne (ex : pour 2009, on ne peut pas voter des investissements pour aprs 2009). LEtat ne sengage pas juridiquement au-del dune anne, toujours en vertu de ce principe : ainsi, si par exemple un quipement ne peut tre ralis que sur plusieurs annes, il pourrait tre dcid de ne pas poursuivre les travaux, simplement parce que lEtat sengage juridiquement sur une anne. Dautre part, si lon inscrivait le total de la dpense sur 1 an cela augmenterait artificiellement puisque une partie seulement de ces dpenses serait ralise sur lanne. Par consquent, on a institu un dispositif qui permet lEtat de sengager juridiquement sur plusieurs annes. Ce sont les autorisations dengagement. Ces autorisations sont accompagnes de ce que lon appelle des crdits de paiement (CP). Ils correspondent au paiement de la dpense chaque anne lorsque le travail a t fait.

En rsum, les autorisations dengagement (AE) sont pluriannuelles : elles engagent lEtat sur la dure du programme. Cela signifie que lquipement qui est prvu devra tre ralis et que les fonds pour le financer sont dors et dj prvus. Ces fonds ne seront dbloqus que par tranches au fur et mesure de la ralisation des travaux. Ainsi, les sommes ncessaires sont inscrites au budget, votes

(adoptes), ce qui est engage lEtat et ce qui oblige chaque anne inscrire les crdits ncessaires au paiement du service fait par lentreprise. Ces crdits qui sont inscrits chaque anne et qui correspondent la tranche du programme dquipement qui devra tre ralise sont qualifis de crdits de paiement. Ces derniers sont annuels. Ce sont les seuls pris en compte dans les charges du budget. Ils rentrent dans le calcul du solde budgtaire.

II Les lois de programmation

Les lois de programme (ou lois de programmation / dorientation) sont des lois qui dfinissent certains objectifs de laction conomique et sociale de lEtat. Il ne faut pas les confondre avec les autorisations dengagement. Ces lois nont aucun caractre obligatoire, il sagit seulement dindications qui nengagent pas lEtat. Ce sont des dclarations dintention, formalises dans un cadre lgislatif. Les lois de programme sont des lois ordinaires. Cependant, sous les IIIe et IVe Rpubliques, les lois de programme avaient la mme valeur que le budget. Cest lordonnance du 2 janvier 1959 qui leur a retir leur valeur budgtaire et qui les a limites des lois ordinaires. Il y a des lois de programmation pour lducation, la dpense, et ainsi de suite. Ce sont des lois ordinaires, et par consquent elles sont le plus souvent non appliques en raison de leur faible force. NB : Les autorisations dengagement figurent dans le cadre des lois de finances, ce qui nest pas le cas des lois de programme.

Ces outils ntaient pas suffisants pour dvelopper une vritable stratgie budgtaire. Ces outils ne concernaient que quelques lments. Il fallait faire en sorte de dpasser lannualit. On pouvait recourir la pluriannualit en Grande-Bretagne, mais pas en France avant 2008.

Section 3 : La nouvelle programmation pluriannuelle

Les dispositifs que lon vient de voir existent toujours. A partir de 2008, on en a simplement ajout de nouveaux. Cette nouvelle programmation est reprsente par une programmation des dpenses de lEtat mais aussi une programmation de lensemble des finances.

I La programmation pluriannuelle : une rforme gestionnaire

La stratgie budgtaire de lEtat senracine (ou sorganise) aujourdhui dans la rvision gnrale des politiques publiques. Cette rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) sert de fondement llaboration dune programmation sur trois ans (triennale) des dpenses de lEtat. Ce dispositif ne fait pas lobjet dune dcision lgislative qui remettrait en question le principe dannualit budgtaire. Il sagit dun dispositif gestionnaire qui vise rationaliser la gestion budgtaire de lEtat. Cette programmation est labore par les services du ministre du budget dans le cadre de la prparation du

budget. Seules les prvisions concernant la 1re anne font lobjet dun vote au Parlement dans le cadre de ladoption de la loi de finances. Cette programmation a t prconise par un rapport au gouvernement qui concernait la mise en uvre de la LOLF. Ce rapport a t crit par Alain Lambert (UMP) et Didier Migaud (PS) qui sont les initiateurs de la LOLF. Par ailleurs, la programmation budgtaire pluriannuelle a officiellement t annonce par le prsident de la Rpublique le 12 dcembre 2007 lors du premier conseil de modernisation des politiques publiques qui sest tenu au moment de la prsentation de la premire tranche de la RGPP. Les propos du Prsident de la Rpublique taient les suivants : Nous mettrons en place pour 2009 / 2011 un budget pluriannuel cohrent avec notre trajectoire de finances publiques. Il sagit dune rvolution dans notre fonctionnement administratif . Cela faisait une quinzaine danne que lon parlait de cette rforme mais elle ne stait jamais faite. Elle a t pour la premire mise en uvre lors de llaboration du budget 2009 sur une priode qui correspond celle de la RGPP (3 ans).

Ce dispositif ne remet cependant pas en question le principe dannualit budgtaire car seules les lois de finances annuelles ont une valeur contraignante et continuent tre adoptes lautomne par le Parlement. La diffrence est que, bien que discute et soumise ladoption des parlementaires chaque anne, les projets de lois de finances sinscrivent maintenant dans le cadre dune programmation triannuelle. Dautre part, alors que les lois de finances concernent les dpenses et les recettes, la programmation pluriannuelle ne fixe quant elle que des plafonds de dpenses. Cette programmation qui se limite aux dpenses de lEtat concerne les missions qui figurent au budget (les politiques publiques, donc). Le primtre de cette programmation comprend les crdits des missions figurant au budget gnral.

On qualifie cette programmation de programmation semi-glissante car le dispositif fonctionne de la manire suivante : En premier lieu un plafond global de dpenses est fix pour chacune des annes. Ce plafond est dtermin en fonction de ce que lon appelle une norme de dpenses. Il sagit actuellement du taux dinflation prvu pour lanne en question. Ce plafond fait lobjet dune programmation ferme, fixe, immuable, sur trois ans (except la possibilit dune modification lie une variation du taux dinflation). En second lieu des plafonds sont fixs par missions. Ces plafonds sont fermes pour les deux premires annes mais rvisables la troisime anne en fonction des contraintes de cette dernire. En troisime lieu sont enfin dtermins les crdits rpartis par programme (plafonds par programmes) En ce qui concerne les programmes, les crdits sont fermes la premire anne mais modifiables les deux annes suivantes. Cette programmation peut tre qualifie de semi-glissante puisquon peut faire glisser des dpenses dune anne sur lautre. La troisime anne sert de fondement la programmation pluriannuelle suivante (pour 2009/2011, la suivante sera 2011/2013).

II La loi de programmation pluriannuelle des finances : une rforme politique

Une loi de programmation pluriannuelle des finances publiques a t institue par la loi de rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Cette loi de programmation nabroge cependant pas les lois dont on a parl tout lheure. Selon larticle 34 rvis de la Constitution, les lois de programmation dterminent les objectifs des actions de lEtat. De plus, les orientations pluriannuelles des finances

publiques sont dfinies par des lois de programmation. Elles sinscrivent dans lobjectif dquilibre des comptes des administrations publiques. Autrement dit, la programmation pluriannuelle des finances publiques est associe la ralisation de lquilibre des dpenses et des recettes publiques. Par ailleurs, cette programmation concerne lensemble du secteur financier public, cest--dire lEtat, les collectivits locales et les organismes de scurit sociale. Autrement dit, cet article sinscrit dans la logique des critres de convergence et du pacte de stabilit institu dans le cadre de lUE. On a ainsi cr une catgorie de lois qui va compltement dans le sens de lUE. Il faut toutefois souligner que cette loi de programmation pluriannuelle des finances publiques est comme toutes les lois de programmation dpourvue de force obligatoire sur le plan financier. Ce ne sont pas des lois de finances mais bien des lois ordinaires. Elles peuvent donc tre ou non appliques. Nanmoins, il tait important de donner un caractre solennel par un vote des parlementaires non seulement aux engagements pris dans le cadre du pacte de stabilit et de croissance mais galement une logique nouvelle de gestion des finances publiques. Par ailleurs, il est aussi important que la matrise des finances publiques soit conue de manire consolide / globale, ce qui signifie que soient prises en considration non seulement les dpenses et les recettes mais les dpenses et les recettes de lensemble du secteur public (pas seulement lEtat). On ne peut plus considrer aujourdhui les finances de lEtat de manire indpendante de celles des collectivits locales et des organismes de scurit sociale. Cest la raison pour laquelle le texte constitutionnel (larticle 34) fait rfrence aux finances publiques dans leur totalit. Cest la mme chose pour lquilibre des comptes publics qui doit tre considr de manire globale.

NB : il faut souligner que la confrence nationale des finances publiques, laquelle runit les reprsentants des diffrentes composantes du systme financier public, va dans le sens dune globalisation, cest--dire dune consolidation des comptes publics. Chapitre 5 : La mobilisation des ressources fiscales

Section 1 : Une grande varit de prlvements obligatoires I Dfinition de limpt et des autres prlvements obligatoires

La notion de prlvement obligatoire est utilise en France pour dsigner dune part les impts prlevs au profit de lEtat, ou des collectivits locales, ou encore des organismes de scurit sociale, et dautre part les cotisations sociales prleves au profit des organismes de scurit sociale, non considres comme des impts. En effet, on considre que les impts sont sans contrepartie. Or les cotisations sociales ont une contrepartie (comme cest le cas pour le remboursement des mdicaments par exemple). Lensemble des prlvements obligatoires reprsente environ 44% du PIB et plus de 20% sont reprsents par les prlvements sociaux. Il est trs difficile de comparer les prlvements obligatoires dun pays un autre car les services publics rendus par le secteur public ne sont pas identiques. En effet, il y a des pays o la couverture sociale est nulle alors quen France elle est au contraire trs importante. Les dbats les plus nombreux concernant la fiscalit sont relatifs la justice fiscale et la simplification des systmes fiscaux.

II Caractristiques et volutions des impts

Limpt constitue lessentiel des ressources de lEtat avec environ 300 milliards deuros. Il reprsente 90% des ressources dfinitives de lEtat. Le reste des recettes est constitu par des revenus provenant de lexploitation des domaines publics et privs. Les principaux impts dEtat sont la TVA (qui reprsente 45% du total des impts dEtat), limpt sur le revenu des personnes physiques, limpt sur les socits et la taxe intrieure sur les produits ptroliers. Ce sont les quatre principaux impts dEtat. Il y en a bien dautres (230 environ). Limpt reprsente environ la moiti des ressources des collectivits locales. Les principaux impts locaux sont la taxe professionnelle, la taxe dhabitation, la taxe foncire sur les proprits bties et non bties. Il en existe beaucoup dautres tel que la taxe sur la publicit, sur les eaux minrales, sur les permis de conduire, la taxe de sjour (gnralement comprise dans le prix des chambres dhtels), la taxe sur les remontes mcaniques. En rsum, il y a des taxes peu prs sur tout (sauf lair). Les organismes de scurit sociale sont financs la fois sur des impts et par des cotisations sociales. Ces dernires sont dues la fois par les salaris et par les employeurs. Les impts sociaux sont maintenant une source de financement de plus en plus importante de la scurit sociale. Parmi ces impts, le plus important est celui sur le revenu des personnes physiques qui sappelle la contribution sociale gnralise.

Section 2 : Les rsistances limpt I Les rvoltes fiscales

Cest un phnomne universel.

A Les rvoltes fiscales en France

Dans la priode contemporaine, deux grandes rvoltes fiscales ont eu lieu en France. Il sagit du mouvement Poujade dabord puis du mouvement Nicoud. Ce sont des mouvements qui ont profondment marqu ladministration fiscale franaise. Ils ont t, notamment le second mouvement, des mouvements trs violents de rvoltes contre ladministration fiscale.

Sagissant du mouvement Poujade, il sagit dun mouvement de contestation de limpt qui sest dvelopp dans les annes 1950. Il a t cr par un commerant du centre de la France qui sappelait Pierre Poujade, qui a fond lUnion de dfense des commerants et des artisans (lUDCA). Son objectif a t de sopposer aux contrles fiscaux qui venaient dtre mis en place. En fait, si le prtexte a t fiscal, il sagissait surtout dune raction aux premires transformations de lconomie et plus particulirement une concentration du commerce de distribution et par consquent une disparition des petits commerces. Lune des actions les plus spectaculaires de lUDCA a t dempcher les

agents du Fisc deffectuer leur contrle. Poujade demandait ce quon se place devant les entreprises qui faisaient lobjet du contrle. Le commerant impos ntait pas sanctionn car il disait de pas refuser limpt, ce qui tait une ruse. Do une grande adhsion lUDCA. Par ailleurs, le mouvement Poujadiste a bnfici du mode de scrutin de la IVme Rpublique, cest--dire de la reprsentation proportionnelle. LUDCA prsenta des candidats aux lections, la chambre des dputs et obtint en 1956 une cinquantaine de siges, ce qui lui permettait de peser sur les dcisions politiques. Ce ntait donc pas seulement un syndicat mais aussi une force politique et sociale. Avec la Ve Rpublique et son nouveau mode de scrutin, lUDCA nobtint aucun sige lAssemble nationale. Il disparut par consquent en tant que force.

Sagissant du mouvement Nicoud, il a t semblable au mouvement Poujade (il runissait donc des commerants et des artisans) et sest dvelopp au cours des annes 70. Il sagit du comit interprofessionnel de dfense des commerants et artisans (CID). Le CID fut cr en 1969 par un commerant de la rgion Nord-Alpes, Grard Nicoud. Ce mouvement sest caractris par des actions parfois trs violentes et spectaculaires contre les agents des impts. Il kidnappait parfois des agents, les ligotait et les attachait toute la nuit des arbres (sic !), plaaient des bombes devant les portes de dputs giscardiens (on raconte quune petite fille a failli un jour tre blesse suite une explosion dune porte, et le mouvement Nicoud a fait porter des fleurs pour sexcuser). A un moment, Nicoud a t emprisonn et les militants, descendus dans la rue, dfilaient en criant pas de Nicoud, pas de sous (il y avait donc une menace dune grve de limpt). Nicoud a finalement t libr suite la pression populaire. Ce mouvement na jamais eu de reprsentation politique. Enfin, certains militants devinrent maostes, voire marxistes-lninistes et le mouvement finit par disparatre de lui-mme.

B Les rvoltes fiscales aux Etats-Unis

Cest sur le plan doctrinaire ou thorique que sest dveloppe la rsistance limpt. Des doctrines antifiscales sont nes et se sont dveloppes la fin des annes 1970, et cela suite au mouvement du dveloppement des thories nolibrales classiques (dj tudies, voir infra). On sest alors focalis sur le rejet de limpt sur le revenu des personnes physiques, beaucoup plus que les impts sur les dpenses (la TVA ntait pas mal considre car elle navait pas dimpact rel sur les entreprises). Les critiques se sont concentres sur la pression fiscale trop importante, sur la progressivit de limpt, enfin sur la complexit des problmes fiscaux. Limpt tait considr comme un frein linvestissement dans les entreprises.

Un vaste mouvement de refus sest ainsi dvelopp la fin des annes 70 du ct des classes moyennes. Il tait soutenu par des associations qui taient pour la plupart trs marques par les thories conomiques librales classiques. Ce mouvement antifiscal a connu son apoge en Californie avec ladoption le 6 juin 1978 par les deux tiers des lecteurs dun amendement la Constitution appel la proposition 13. Cet amendement a rduit considrablement limpt foncier de lEtat de Californie en instituant un plafonnement du taux de cet impt 1% de la valeur marchande du bien. Il sagit l dune premire forme de constitutionnalisation du taux de pression fiscale. Cet amendement

avait t soutenu par un snateur rpublicain (Jarvis) ainsi que par le futur prsident des USA (Ronald Reagan). Ce dispositif a ensuite t institu dans 22 autres Etats des USA.

II Les autres modes de rsistance limpt A La fraude fiscale

Elle constitue un anti-fiscalisme individuel dont lampleur est value 15 ou 20% des recettes fiscales en France. On distingue la fraude de lvasion fiscale.

La fraude est en effet un dlit puni pnalement, et consiste se soustraire intentionnellement limpt. Il faut donc prouver lintention. Lvasion fiscale consiste quant elle utiliser au maximum les possibilits dattnuer la charge fiscale sans pour autant enfreindre la loi. On parle doptimisation fiscale.

B La grve de limpt

La grve de limpt a parfois t propose par des partis politiques ou par des mouvements antifiscaux. On avait demand par exemple des militants de sopposer la construction dune centrale nuclaire. Gnralement, la grve de limpt na jamais fonctionn.

C La fuite devant limpt

Cette dlocalisation des contribuables concerne surtout les sportifs de haut niveau. Elle consiste dlocaliser leurs activits dans un autre pays plus basse pression fiscale. Le sige de leurs activits se trouve alors dans des paradis fiscaux, Etats o la pression fiscale est parfois quasiment nulle. La fuite devant limpt est galement une rduction des activits professionnelles : on a rencontr certains individus qui estimaient que, pass un certain stade, ils paiyaient trop dimpts, et quil valait donc mieux arrter de travailler.

D Lconomie souterraine

Lconomie souterraine est ce quon appelle le travail clandestin, cest--dire des activits non dclares ou encore des changes de services entre professionnels. Le travail clandestin est

aujourdhui considrablement dvelopp dans tous les Etats du monde. Cest la terreur des Etats actuels car il est difficile arrter.

Section 3 : Les transformations de limpt I Les transformations de la nature de limpt

Aujourdhui, la matire imposable et limpt lui-mme se transforment sous la pression de diffrents facteurs : la mondialisation des changes, la dlocalisation des contribuables, le dveloppement du commerce lectronique, la prolifration des industries de services, linstabilit des systmes fiscaux et financiers. 1re consquence : la mobilit de la matire imposable au-del des frontires pose le problme de la fraude fiscale dune part et du poids de plus en plus lourd de limpt support par les contribuables qui nont pas les moyens ni de se dlocaliser ni doptimiser leur fiscalit. 2e consquence : le dveloppement du commerce lectronique pose de trs grands problmes en ce qui concerne le paiement de la TVA. On note en effet une fraude la TVA.

II La rforme fiscale et la recherche du bonheur A Les utopies fiscales

Ce sont des doctrines qui proposent un impt idal : un impt juste, simple et rentable. Par ailleurs, cet impt remplacerait tous les autres impts. Il sagirait donc dun impt unique. Quelles sont les propositions dimpts uniques qui ont t faites lpoque et aujourdhui ?

Limpt unique sur la terre : Cette doctrine a t conue initialement par les physiocrates au XVIIIe sicle. La terre tait perue comme la source de la richesse conomique. Ainsi, il tait logique de taxer la proprit foncire. Cette ide fut reprise au XIXe sicle, aux Etats-Unis, par Henri George (1839 1897). George voulait instaurer un rgime fiscal juste en instituant un impt unique qui aurait pour vertu de lutter contre la pauvret. Il estimait quen taxant lourdement la proprit foncire, on allait dcourager les investisseurs dinvestir dans ce domaine et les conduite investir dans lindustrie, ce qui aurait pour effet de crer les emplois et par consquent de lutter contre la pauvret. Pour George, il sagissait de supprimer tous les impts et de les remplacer par un seul impt sur le foncier.

Limpt unique sur le capital : Il a t propos par un fabricant de chocolats (considr lpoque comme un mdicament) qui sappelait Menier la fin du XIXe sicle. Ctait un libral. Il estimait quil fallait supprimer tous les impts et les remplacer par un impt sur le capital. Cette ide a t reprise dans la priode contemporaine, sous un angle lui aussi libral.