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Deuxième sous partie : Les finances publiques et la prise de décision politique Chapitre 1 : L¶élaboration et l¶adoption du budget de l¶Etat, la prise

de décision budgétaire

Le processus de prise de décision budgétaire est à la fois technique et politique et fait en outre intervenir de nombreux acteurs. Chacun de ces acteurs poursuit sa propre logique, ses propres objectifs. Par ailleurs, il faut remarquer que pendant ces trente dernières années, les procédures d¶élaboration et d¶adoption du budget de l¶Etat se sont considérablement transformées. On a notamment décloisonné les rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Ces deux pouvoirs qui étaient autrefois totalement séparés au cours du processus de préparation du budget puis de son adoption, ont été récemment associés et notamment en ce qui concerne l¶élaboration du budget. De plus, les budgets s¶inscrivent dorénavant dans une logique stratégique.

Section 1 : L¶élaboration de la loi de finance

La préparation du budget est un processus tout à fait pragmatique qui évolue selon les circonstances. Les textes, et notamment la LOLF, sont peu prolixes en ce qui concerne la préparation du budget. L¶article 38 de la LOLF (loi organique relative à la loi de finances d¶août 2001) dispose que « sous l¶autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi qui sont délibérés en Conseil des ministres ». Par conséquent, c¶est l¶exécutif qui prépare le budget. On peut distinguer, dans l¶élaboration de la loi de finance, quatre phases essentielles.

- Une phase de détermination d¶une stratégie budgétaire cohérente dans un cadre pluriannuel (cela n¶est valable que depuis 2009) ; - Une phase de définition d¶une discipline budgétaire et de perspective par le dialogue et la collégialité, notamment entre ministères ; - Une phase de règlement des conflits entre ministères par un arbitrage politique ; - La mise au point définitive du projet de budget (pas de budget tant que le projet n¶est pas adopté par le Parlement), qui sera comme tout projet de loi soumis préalablement à l¶examen du Conseil d'Etat.

I ± Les institutions et les procédures d¶aide à la décision

Il existe des procédures techniques, mais également des acteurs politiques ou sociaux.

A ± L¶aide technique à la décision

Elle relève tout d¶abord des administrations financières mais également d¶un comité interministériel.

1 ± Les administrations financières

N.B : Les administrations financières sont des administrations qui appartiennent au ministère des finances. Les administrations dont il va être question appartiennent au ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

La préparation du budget fait l¶objet d¶une série de mises au point successives. Dans ce processus, une administration financière tient une place particulière ; il s'agit de la Direction du budget. La Direction du budget n¶est pas seule, et est aidée par d¶autres administrations financières.

a ± La Direction du budget

Le ministère des finances fait un travail de prévision qui relève de la Direction du budget. Cette Direction comporte des effectifs limités (environ trois cent personnes). Cependant, il s'agit de l¶une des administrations les plus stratégiques de ce ministère. Sa fonction est d¶autant plus importante qu¶en dehors de la préparation du budget de l¶Etat, elle participe également à la préparation de la loi de financement de la sécurité sociale.

N.B : Rappelons qu¶il existe trois catégories au sein des finances publiques. Les finances de l¶Etat, les finances de la sécurité sociale et celles de collectivités territoriales.

Par ailleurs, la Direction du budget a également en charge la mise en application de la LOLF ainsi que de toutes les mesures qui s¶en sont suivies. En ce qui concerne l¶élaboration de la loi de finance, la Direction du budget doit d¶abord faire des estimations de dépenses et de recettes et doit faire une projection qui s¶inscrit dans la programmation pluriannuelle qui doit être transmise chaque année à la Commission européenne dans le cadre de ce qu¶on appelle le Pacte de stabilité et de croissance. Par ailleurs, la Direction du budget effectue également une analyse rétrospective, c'est-à-dire une analyse des résultats précédemment obtenus. Elle évalue si les objectifs qui avaient été fixés ont été ou non atteints. Elle prépare enfin un budget à moyen terme, c'est-à-dire sur trois ans, et cela depuis la préparation de la loi de finance pour 2009.

Toutes ces opérations sont délicates car au moment où elles sont effectuées on ne connaît pas nécessairement de manière exacte les dépenses et les recettes à venir. On ne peut faire que des estimations. Or, ces estimations sont susceptibles d¶être remises en question par un changement de conjoncture économique. Pour établir ces estimations, on s¶appuie notamment sur une évaluation du taux de croissance pour l¶année à venir. Or, et c¶est le cas aujourd¶hui, il arrive que ce taux doive être réévalué à la baise.

Par exemple, le projet de loi de finance pour 2009 était bâti sur un taux de croissance de 1,5%. Cependant, il s¶avère que ce taux devrait être de l¶ordre de 0,1%.

D¶une manière générale, si les estimations ne sont pas exactes, c¶est tout le projet de budget ainsi que tout le raisonnement budgétaire qui s¶écroule dans un atroce fracas et se révèle inexact. On situe en effet le projet de budget dans un ensemble d¶hypothèses économiques comme par exemple le taux de croissance mais aussi les taux d¶intérêts bancaires ou encore l¶inflation. Toutes ces données économiques sont fournies à la Direction du budget par une autre administration financière qui s¶appelle la Direction du Trésor et de la politique économique.

b ± Les autres administrations financières

En dehors de la Direction du Trésor et de la politique économique, la Direction du budget se fait aider par d¶autres administrations financières. Elle reçoit par exemple des informations de la Direction générale des finances publiques qui lui fournit des données sur la fiscalité. La DGFIP est une administration fiscale qui assoit et recouvre les impôts. Elle reçoit également une aide de la Direction générale de la modernisation de l¶Etat ou encore de la Direction de l¶institut national des statistiques et études économiques.

2 ± Le Comité interministériel d¶audit des programmes (CIAP)

Le CIAP a pour fonction de vérifier pour le compte du gouvernement si les informations qui sont jointes au projet de loi de finance sont pertinentes. Il analyse notamment la pertinence des programmes et des indicateurs de résultats qui leur sont associés et produit un rapport et donne un avis pour les programmes des différents ministères.

Le rapport et l¶avis sont transmis au ministère concerné ainsi qu¶aux commissions des finances de l¶Assemblée Nationale et du Sénat, ainsi qu¶à la Cour des comptes. Par ailleurs le CIAP produit un rapport public d¶activité tous les ans. Il contient des recommandations ainsi que les remarques faites par le Comité interministériel d¶audit des programmes sur les programmes qui ont été audités (évalués).

Le CIAP a été mis en place le 1er octobre 2002, il est composé de quinze membres qui appartiennent tous à des corps d¶inspection et de contrôle des différents ministères. Enfin, le CIAP est présidé par un inspecteur général des finances.

B ± L¶aide politique et sociale à la décision 1 ± Le débat d¶orientation budgétaire au Parlement

Le débat d¶orientation budgétaire (DOB) est une procédure consistant pour le gouvernement à consulter (avis) le parlement sur les orientations envisagées pour le budget. Cette idée n¶est pas nouvelle. Une première expérience d¶un tel débat avait été menée en 1990 par le gouvernement Rocard. Toutefois, il a fallu attendre 1996 pour que cette expérimentation soit reprise. C¶est le gouvernement Juppé qui l¶a utilisé pour la préparation du budget pour 1997. Il n¶y eut pas de débat d¶orientation budgétaire l¶année suivante du fait des élections. Le dispositif fut repris en 1998 puis normalisé par la LOLF le 1er août 2001 et mis en application dès 2003. Les collectivités territoriales se livraient déjà à cet exercice depuis une loi du 6 février 1992. En effet, les collectivités territoriales doivent organiser un débat sur les orientations budgétaires dans les deux mois qui précèdent l¶examen du budget par le Conseil de la collectivité.

Le débat d¶orientation budgétaire consiste à organiser une consultation du Parlement sur les choix envisagés par le gouvernement. Cette procédure s¶inscrit dans la volonté de mettre en place un processus homogène ininterrompu de décision budgétaire, c'est-à-dire d¶un processus qui intègre la préparation et l¶adoption du budget et qui de la sorte atténue la séparation en matière budgétaire entre l¶exécutif et le législatif.

Le débat d¶orientation budgétaire n¶est pas un débat général. Les parlementaires disposent d¶éléments techniques tels qu¶un rapport du gouvernement, un rapport de la cour de comptes, des informations données par les rapporteurs généraux des commissions des finances de chaque assemblée. Cela permet au parlement d¶avoir une position constructive, c'est-à-dire de faire des propositions au gouvernement. Le parlement a la possibilité de débattre de la présentation des programmes proposés par le gouvernement, ce qui permet au parlement de faire des propositions relatives aux politiques publiques envisagées. D¶autre part, le débat d¶orientation budgétaire a lieu au printemps, c'est-à-dire à une période de folle jovialité où les parlementaires ont la possibilité de se faire une opinion sur l¶architecture budgétaire présentée par le gouvernement, sur les objectifs mais aussi sur les indicateurs et le Parlement peut ainsi, en donnant son avis, proposer des modifications qui pourront ou non être retenues par le gouvernement.

2 ± La conférence nationale des finances publiques et le Conseil d¶orientation des finances publiques

A cette institution s¶ajoute le Conseil d¶orientation des finances publiques. et de préparer les travaux de la Conférence nationale des finances publiques. de la sécurité sociale. cette lettre donne des instructions à chaque ministre pour élaborer son budget. et après l¶adoption de la loi de financement de la sécurité sociale. Le taux retenu pour 2009 a été de 2%. ce que l¶on appelle la Conférence nationale des finances publiques. Il s'agit des finances de l¶Etat d¶une part. après l¶adoption de la loi de finance de l¶Etat. dans les finances publiques. ainsi que des représentants des organismes de sécurité sociale. Elle indique aux ministres à qui elle a été envoyée les normes qu¶ils doivent respecter en matière de dépenses. le coup d¶envoi est donné par le pouvoir politique. un rapport qui est rendu public. Le Premier ministre adresse à chaque ministre un document appelé « lettre de cadrage » (pour la préparation du budget 2009. de proposer des solutions pour les maitriser. La maîtrise des finances publiques suppose de concevoir de manière intégrée ces trois catégories. On a mis en place une institution paritaire dont l¶objectif est de réguler par la concertation les dépenses publiques.Il est essentiel d¶avoir à l¶esprit qu¶il existe trois composantes. Il est placé auprès du Premier ministre et est composé des ministres chargés de l¶économie et des finances. et par conséquent trois types d¶acteurs. De février . cette lettre a été envoyée aux ministres le 11 février 2008). La fonction de ce conseil consiste à analyser la situation des finances publiques. par le Premier ministre. Autrement dit. et des relations avec les collectivités territoriales. Ensuite. d¶une mise en cohérence des décisions prises par chaque catégorie d¶acteurs. Cette institution est régie par un décret du 5 mai 2006. On essaie depuis ces dernières années d¶instituer un réseau composé des trois catégories d¶acteurs concernés. Ces orientations sont présentées à un collège des directeurs financiers de l¶Etat. II ± Les différentes étapes de la préparation du budget de l¶Etat Ce qui caractérise la préparation du budget de l¶Etat c¶est d¶une part une conception stratégique et d¶autre part la volonté d¶associer les différents acteurs. locaux. des finances de la sécurité sociale d¶autre part et enfin des finances des collectivités territoriales. du budget. a été lancé le 11 janvier 2006. sénateurs). Avec ces institutions on est en présence d¶un embryon de l¶institution future de régulation des finances publiques. Elle réunit chaque année les représentants des trois grandes composantes des finances publiques. L¶objectif est de proposer les moyens de maitriser les dépenses publiques et notamment la dette publique. pour la préparation du budget 2009 la lettre impose aux ministres une évolution de leurs dépenses qui ne doit pas dépasser le taux d¶inflation. S¶ajoutent à ces personnes des élus nationaux (députés. Cette lettre de cadrage fixe le cadre de la mise en uvre d¶un budget pluriannuel. En effet. Par exemple. A ± La phase de détermination d¶une stratégie budgétaire dans un cadre pluriannuel Dès le mois de décembre de l¶année N-1 (décembre 2009 pour 2011 par exemple) ont lieu des échanges entre la direction du budget et les ministères au sujet des orientations de l¶année N+1. Ce Conseil remet ainsi chaque année au Premier ministre.

une révision générale de ses dépenses publiques et tous les programmes budgétaires ont été évalués. sont également membres les ministres concernés par les comptes publics.000 de dollars. a ± La révision générale des politiques publiques (RGPP) Elle consiste à mettre à plat le fonctionnement de l¶ensemble du secteur public. les équipes qui auditent bénéficient du soutien de la Direction du budget. . et d¶autre part la programmation budgétaire pluriannuelle. En plus de cela. des comptes publics et de la fonction publique. le Canada était confronté à un déficit d¶environ 6% de son PIB. en 1993. le ministre du budget. le comité est coprésidé par le secrétaire général de l¶Elysée et par le directeur de cabinet du Premier ministre. il s'agit de hauts fonctionnaires qui appartiennent à des corps d¶inspection. La présence des décideurs politiques est également très forte dans ce comité. Ce conseil est présidé par le président de la République et est composé de l¶ensemble des ministres. c'est-à-dire les économies mais aussi les réformes qui doivent être réalisées sur les trois années à venir. la RGPP est pilotée par un Conseil de modernisation des politiques publiques. En ce qui concerne ces experts publics. les rapporteurs généraux de la commission des finances de chacune des assemblées. Le Canada a donc mis en uvre.000. Les dépenses ont diminué de 17. On peut encore ajouter que les équipes présentent leurs résultats à un comité de suivi de la RGPP.000. C¶est un dispositif qui a été présenté en Conseil des ministres par le Premier ministre le 20 juin 2007 et qui a été officiellement lancé le 10 juillet 2007. En effet. Sont membres de ce comité. Par exemple. C¶est un dispositif qui existe depuis de nombreuses années dans certains pays. sa dette était de 70% du PIB. c'està-dire à des cabinets privés. L¶objectif est de rationaliser l¶action administrative et de faire des économies. on fait appel à des consultants. D¶une part la révision générale des politiques publiques. Du côté du secteur privé. Le Royaume-Uni s¶est engagé dans une même pratique en 1998. d¶audit. En effet. Le dispositif de pilotage de la RGPP se caractérise par une très forte implication des décideurs politiques. En font également partie le receveur général des finances et le président du conseil d¶administration de la banque BNP Paribas (car il a été l¶auteur d¶un rapport sensationnel sur la dette publique).à mai ont lieu des réunions qui ont pour objectif de déterminer ce que l¶on appelle les perspectives budgétaires à moyen terme. le secrétaire d¶Etat à la prospective et à l¶évaluation des politiques publiques. de la Direction générale de la modernisation de l¶Etat et également du cabinet du ministre du budget. audités. La décision a alors été prise de ramener ce déficit à 3% en trois ans. La RGPP consiste à faire un travail d¶audit (évaluation) des politiques publiques et de leur mise en uvre par les différents ministères. Des mesures furent prises et la dette fut ramenée en 1998 à 65% du PIB. Ce conseil décide des réformes qui doivent être mises en uvre. 1 ± Le cadre général de la stratégie budgétaire La stratégie budgétaire est organisée autour de deux dispositifs. est réalisé par des études composées d¶experts publics et d¶experts privés. Une autre caractéristique réside dans le fait que le travail d¶expertise. en 1994.

etc. Simplement. 3 ± Les conférences de budgétisation Au mois d¶avril ou de mai. Il faut de plus relier la RGPP qui a pour objectif de faire des économies avec la programmation pluriannuelle. Ces objectifs et indicateurs seront transmis aux parlementaires qui en disposeront au moment du débat d¶orientation budgétaire (juin). se tiennent des réunions appelées conférences de budgétisation. 2 ± Les conférences performances Les réunions qualifiées de conférences performances ont lieu à la fin du mois de mars. On est donc déjà dans le cadre d¶une organisation pluriannuelle. agriculture. Elles regroupent les services de différents ministères. également Chapitre IV de la deuxième sous-partie de la deuxième partie. La RGPP est en relation directe avec la mise en place. Une seconde réunion a eu lieu le 4 avril 2008 au cours de laquelle ont été prises des décisions de réorganisation des administrations à réaliser sur la période 2009-2111. culture recherche et enseignement supérieur. La programmation budgétaire pluriannuelle a été officiellement annoncée par le président de la République le 12 décembre 2007 lors d¶un Conseil de modernisation des politiques publiques. b ± La programmation budgétaire pluriannuelle Cf. Ces réunions ont pour objet d¶examiner les demandes de crédits et les demandes d¶effectifs faites par les ministères. Cette programmation a été mise en uvre la première fois lors de l¶élaboration du budget pour 2009. Y participe également la direction du budget. L¶objectif de ces conférences est de déterminer des objectifs et des indicateurs de résultat (appelés également « indicateurs de performance ») pour le prochain budget. d¶une programmation budgétaire pluriannuelle. ces lois de finance annuelles s¶inscrivent maintenant dans une programmation pluriannuelle de trois ans. Elle a donné lieu à un examen des scenarii possibles pour transformer les politiques publiques. Cette programmation ne remet pas en cause un principe de base du droit budgétaire de l¶annualité budgétaire. Au total. depuis le projet de budget pour 2009. Une troisième réunion de ce Conseil s¶est tenue le 11 juin 2008. après que des décisions aient été prises dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). B ± Les arbitrages politiques . Y participent la direction du budget et les représentants des différents ministères. ce sont plus de 300 décisions de réorganisation qui ont été prises qui concernent les missions écologiques. On prévoit de réorganiser cela sur trois années. Cela signifie que des lois de finance continueront à être adoptées chaque année. justice.Une première réunion du Conseil de modernisation s¶est tenue le 12 décembre 2007. C¶est une programmation sur trois ans.

le ministre du budget. il est transmis à l¶Assemblée Nationale. les plafonds de crédit du ministère et. le Premier ministre adresse à chaque ministre une lettre qui. Par ailleurs. L¶objectif est d¶étudier l¶ensemble des propositions et d¶arbitrer les différents pouvant exister entre les ministres et la direction du budget. les ministres vont recevoir une « lettre-plafond ». d¶une part. les réformes structurelles qui doivent être effectuées par le ministère en question. des rapporteurs appelés « rapporteurs spéciaux » produisent des rapports détaillés sur les différentes catégories de dépenses. II ± La discussion et l¶adoption du budget A ± Les délais . Cette transmission doit se faire au plus tard le 1er mardi d¶octobre. C ± La finalisation du projet de loi de finance Le projet de loi de finance va être finalisé jusqu¶à la fin du mois de septembre. Une fois ce travail d¶élaboration du budget et de discussion autour des problèmes. 2 ± Les lettres-plafonds A la fin du mois de juin. d¶autre part. Une fois le projet adopté par le Conseil des ministres. Section 2 : L¶adoption de la loi de finances C¶est le parlement qui discute puis adopte le projet de loi de finances. Les arbitrages sont ensuite rendus par le Premier ministre. Il va être soumis en septembre au Conseil des ministres.1 ± Les réunions de restitution A la suite des différentes conférences. dans la première quinzaine de juillet. Les commissions des finances facilitent donc le travail des assemblées. des comptes publics et de la fonction publique organise des réunions appelées réunions de restitution qui ont lieu avec chaque ministre. I ± L¶examen préalable du projet par les commissions des finances Le projet de loi de finance est d¶abord examiné par les commissions de finances de chacune des assemblées. Le rapporteur général de chaque commission produit un rapport sur ce projet.

B ± Le déroulement de la discussion L¶examen du projet de loi de finance en séance publique se fait dans un ordre précis. 2 ± Les procédures particulières Les procédures d¶urgence. La loi organique relative aux lois de finance du 1er août 2001 a permis une extension du droit d¶amendement des parlementaires. si les délais sont respectés par l¶Assemblée Nationale. le Sénat devra statuer dans un délai de quinze jours. le Parlement dispose d¶un délai de soixante-dix jours pour adopter le budget. Un compromis a alors été prévu dans le cadre de la LOLF. c¶est la navette normale qui s¶effectue. le Sénat dispose de vingt jours en première lecture. Effectivement. selon l¶article 40 de la Constitution.1 ± La procédure de droit commun Les délais sont fixés par l¶article 47 de la Constitution de 1958 et par les articles 40 et 45 de la LOLF du 1er août 2001. L¶article 42 de la LOLF prévoit que la deuxième partie de la loi de finance ne peut être mise en discussion si la première partie n¶a pas préalablement été adoptée. Le Premier ministre demande la réunion d¶une commission mixte paritaire. 1 ± L¶ordre de priorité : l¶examen des deux parties de la loi de finance Le projet de loi de finance comprend deux parties. le gouvernement à la possibilité de saisir le Sénat du texte initial (avec éventuellement les amendements déjà votés). Ensuite. L¶Assemblée Nationale dispose de quarante jours pour examiner le projet en première lecture. et d¶autre part les dépenses. Si elle ne respecte pas ce délai. Le projet de loi de finance doit être déposé sur le bureau de l¶Assemblée Nationale au plus tard le 1er mardi d¶octobre. D¶une part les recettes. le gouvernement demande d¶urgence au Parlement l¶autorisation de percevoir les impôts (article 47 de la Constitution). Elle a permis aux parlementaires de modifier le projet du gouvernement sans pour autant augmenter les crédits prévus dans ce projet. etc. Dans ce cas là. Cette procédure est de droit lorsque le texte n¶a pas pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée. Incidemment. . les amendements ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence une diminution des ressources ou une aggravation des charges. Lorsque le projet de loi de finance n¶a pas été déposé en temps utile. 2 ± L¶exercice du droit d¶amendement Le droit d¶amender le projet de loi de finance soumis au Parlement par le gouvernement est excessivement réduit. La procédure d¶urgence de l¶article 45 de la Constitution peut être utilisée. A partir de là.

Ils ont la possibilité de supprimer un problème et d¶en transférer les crédits sur les autres programmes à l¶intérieur de la même mission ou de créer un nouveau programme. Les parlementaires peuvent choisir de répartir autrement les crédits entre programmes. ce qui signifie que le plafond de crédit de la mission ne peut pas être augmenté. Il existe différentes catégories d¶ordonnateurs. En effet. On sépare par conséquent celui qui ordonne et celui qui exécute. 1 ± Les ordonnateurs principaux . eux-mêmes divisés en six-cents soixante-dix-neuf sous-objectifs appelés actions. dans la majorité des cas. Les ordonnateurs ne constituent pas un corps particuliers de fonctionnaires. Chapitre 2 : Le contrôle et l¶évaluation de l¶exécution des budgets publics Section 1 : Les contrôles administratifs et juridictionnels de l¶exécution des budgets publics I ± Le principe de la séparation ordonnateur comptable La séparation entre l¶ordonnateur et le comptable constitue un principe essentiel du droit public financier en France. Les parlementaires doivent appliquer strictement l¶article 40 au niveau des missions. dans le journal Le Monde. ce sont des décideurs politiques comme par exemple les ministres ou encore les présidents des assemblées. les parlementaires ont dorénavant la possibilité de modifier les programmes à l¶intérieur d¶une mission. Il s¶applique également en ce qui concerne les recettes. mais ils ne peuvent jamais dépasser le montant de crédit attribué à la mission. Le projet de loi de finance pour 2009 prévoit quarante-sept missions. Le président de la commission des finances du Sénat et celui de l¶Assemblée Nationale ont publié au printemps. Une mission doit comporter au moins deux programmes. La première personne s¶appelle l¶ordonnateur et la seconde le comptable. il faut donc que les parlementaires laissent deux programmes. Néanmoins. Il peut s¶agir de fonctionnaires mais. Ils ont également la possibilité de transférer les crédits d¶un programme vers un ou plusieurs autres programmes. Elles sont ensuite déclinées en cent soixante-dix programmes.La structure actuelle du budget de l¶Etat se présente sous la forme de missions qui sont des objectifs généraux et qui représentent les politiques publiques qu¶entend mener l¶Etat. un article dans lequel ils estiment que l¶article 40 de la Constitution pourrait faire l¶objet d¶une révision allant dans le sens d¶une plus grande liberté des parlementaires en matière d¶amendement du projet de loi de finance. Ce principe a été mis en place pour mieux contrôler l¶utilisation de l¶argent public. On sépare en effet la personne qui engage une dépense et qui donne l¶ordre de payer la dépense de celle qui effectue matériellement le paiement de la dépense. celui qui donne l¶ordre de percevoir une recette n¶est pas le même que celui qui encaisse matériellement la recette.

et pécuniaires en cas d¶irrégularité de sa gestion. 2 ± Les ordonnateurs secondaires Les ordonnateurs principaux n¶ont pas la possibilité d¶exécuter toutes les opérations qui figurent à leur budget. dans leur grande majorité. ont été créés des départements comptables ministériels au sein des ministères. Une fois effectué ce contrôle. Ils ne se trouvent pas. C¶est le cas par exemple des ministres pour leur ministère. l¶ordre donné par l¶ordonnateur fait l¶objet d¶un contrôle de régularité très minutieux de la part du comptable public et si le comptable constate que l¶ordre est irrégulier. qui s¶appelle la Direction générale des finances publiques. créé sous la Restauration. Ils ont une double fonction. Le comptable public encourt un certain nombre de sanctions s¶il commet des irrégularités. le président du Conseil général pour son département ou encore le maire pour sa commune. II ± Les contrôles administratifs A ± Le service du contrôle budgétaire et comptable ministériel Dans le but de rapprocher les comptables publics et les gestionnaires des administrations des différents ministères. Une . Ces comptables ont pour fonction de tenir la comptabilité du ministère. Les comptables publics ne sont pas des décideurs. disciplinaires en cas de manquement aux obligations professionnelles. Ces sanctions peuvent être pénales en cas de détournement de fonds. le comptable public effectue les opérations de paiement ou de recouvrement de la recette et enregistre ces opérations en comptabilité. Ils contrôlent également les comptes d¶institutions privées qui bénéficient de subventions publiques. Leur fonction est d¶effectuer des contrôles financiers des comptes de tous les comptables publics. dans un bureau du ministère des finances.Ils sont pour le budget de l¶Etat. Par exemple. Il s'agit de comptables publics qui exercent leurs fonctions au sein du ministère. Une fonction de contrôle tout d¶abord. Ils se font aider par des ordonnateurs secondaires. ils exécutent des décisions qui sont prises par les ordonnateurs. le comptable peut être déclaré responsable sur ses biens personnels des sommes manquant dans sa comptabilité.B : Les comptables publics appartiennent. qui est ordonnateur secondaire pour ce qui concerne le budget de l¶Etat au niveau du département pour les administrations déconcentrées. En effet. ce qui n¶était pas tout à fait le cas auparavant. 3 ± Les ordonnateurs délégués Ce sont des fonctionnaires auxquels les ordonnateurs principaux ou secondaires ont accordé une délégation de signature. B ± L¶inspection générale des finances L¶inspection générale des finances est un corps de hauts fonctionnaires. Ils opèrent un contrôle administratif de base (premier type de contrôle administratif effectué). à une administration financière qui fait partie du ministère du budget. N. comme autrefois. C¶est le cas par exemple du préfet. il refusera de l¶exécuter sinon il engagerait sa responsabilité propre. des comptes publics et de la fonction publique.

C ± Le contrôle général.Le contrôle des comptes publics.La certification de la sincérité des comptes de l¶Etat. Ils produisent des études ou des expertises sur des questions concernant l¶industrie. . Il s¶agit de vérifier le bon emploi des fonds publics qu¶en font les ordonnateurs. en revanche. .Le contrôle de gestion. . les conclusions du contrôle sont susceptibles de faire l¶objet d¶une publication dans le cadre d¶un rapport présenté par la Cour. dans l¶ordre hiérarchique. La Cour a un parquet composé d¶un procureur général et d¶avocats généraux.Le conseil. l¶artisanat. La Cour des Comptes est présidée par un Premier président choisi par le gouvernement. Une fois ce travail effectué. A ± La Cour des Comptes C'est une institution spécialisée de contrôle (ISC).Le contrôle de la régularité de l¶exécution du budget de l¶Etat et contrôle des entreprises et des organismes liés à l¶Etat. Elle a pour fonctions : . Ce dernier examine le rapport et présente un contre-rapport afin de limiter les erreurs. Il en vérifie la régularité et produit un rapport écrit. créée le 16 septembre 1807 par Napoléon Ier. Chaque chambre est ensuite composée. économique et financier Ce service a été créé pour réaliser trois fonctions. mais il ne s¶agit pas d¶un contrôle juridictionnel. Comme l¶inspection générale des finances elle contrôle les comptes des comptables publics. La procédure de contrôle est collégiale et contradictoire. Ce contrôle concerne les ordonnateurs. la Cour prononce un arrêt. La comptabilité du comptable est d¶abord examinée par un rapporteur. Ce rapport est ensuite transmis au procureur général mais également à un conseiller maitre.autre de leur fonction consiste dans la production de rapports concernant l¶évaluation des politiques publiques. Elle est composée de chambres spécialisées avec à leur tête un président de chambre. . . le commerce et les professions libérales. Ils effectuent par exemple des audits des chambres consulaires (chambres de commerce et d¶industrie). d¶auditeurs. III ± Les contrôles juridictionnels Ce sont des contrôles opérés par des juridictions spécialisées. -La mesure de la performance des organismes publics liés au secteur industriel et commercial. de conseillers référendaires et de conseillers maitres. Il n¶y a donc pas de jugement .

3 ± Les questions au gouvernement Les parlementaires ont la possibilité d¶interroger le gouvernement en matière budgétaire dans le cadre des questions écrites ou orales. à l¶obligation de porter assistance au Parlement et au gouvernement. D¶autre part. Elles adoptent une procédure de contrôle largement similaire à celle de la Cour des Comptes. La fonction du ministère public devant la Cour de discipline budgétaire et financière est assurée par le Procureur général près la Cour des Comptes. 2 ± Les auditions La commission des finances de chaque assemblée a la possibilité d¶auditionner les personnes qu¶elles jugent nécessaire d¶entendre. le Premier ministre. elles peuvent effectuer des contrôles sur pièce (contrôle des documents) et sur place (déplacement au sein de l¶institution) de l¶utilisation de l¶argent public. Elles ont été créées par la loi du 2 mars 1982.La Cour des comptes. C ± Les chambres régionales des comptes Les chambres régionales des comptes contrôlent les opérations financières des collectivités locales. Elles peuvent se faire assister par la Cour des Comptes. et peuvent procéder à toutes les investigations qu¶elles jugent utiles. Elles sont alors déliées du secret professionnel. les commissions des finances de l¶Assemblée Nationale et du Sénat ont la possibilité de suivre et de contrôler l¶exécution des lois de finance. Section 2 : Le contrôle de l¶exécution du budget de l¶Etat par le Parlement A côté des contrôles de régularité effectués par les administrations et les institutions spécialisées. qui est le plus souvent le président de la section finance du Conseil d'Etat. Ces personnes ont l¶obligation de se soumettre à l¶audition. Tous les renseignements et les documents doivent leur être fournis. Les recours en cassation se font devant le Conseil d'Etat. sur leur demande. le Parlement peut lui aussi contrôler et évaluer les opérations financières de l¶Etat. Elle est présidée par le Premier président de la Cour des comptes. Cette juridiction peut être saisie par les présidents du Sénat et de l¶Assemblée Nationale. les ministres concernés et enfin la Cour des Comptes. B ± La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) La Cour de discipline budgétaire et financière a été créée par une loi du 27 septembre 1948. Il peut le faire de diverses manières. les commissions parlementaires ont la possibilité d¶adresser des questionnaires au gouvernement avant le 10 juillet. deux conseillers d¶Etat et deux conseillers maitres de la Cour des Comptes. Sa fonction consiste à sanctionner les irrégularités commises par les ordonnateurs et à leur infliger des amendes. Elle comprend par ailleurs un vice-président. en vue de l¶examen du projet de loi de finance. Le gouvernement doit y répondre par écrit au plus tard huit jours après la date limite de dépôt du projet de loi de finance. le ministre des finances. . Par conséquent. 1 ± Le contrôle sur pièce et sur place Selon l¶article 57 de la LOLF. Il existe une chambre régionale des comptes par région.

euxième sous partie : Les nouveaux enjeux de la gestion publique L'enjeu majeur de la gestion publique consiste dans la maitrise de son endettement et également la maitrise du déficit budgétaire. Actuellement. le déficit budgétaire de l'Etat représente plus de 20% de .

Cette période est l'année civile. Le budget est également à la fois un acte de prévision et un acte d'autorisation. C'est également un acte politique. la liberté des gestionnaires est des décideurs politiques est encadrée par le droit. c'est la raison pour laquelle le budget est à la fois un acte juridique. Le budget de l'Etat est adopté par le parlement et constitue un acte législatif : une loi. Un acte de prévision : . politique. Par conséquent il est obligé en permanence d'emprunter de l'argent. Il s'agit d'un document utilisé dans le cadre d'une gestion active des fonds publics. Le budget n'est pas seulement un acte de gestion. Chapitre 1 : L'équilibre des finances publiques Le pouvoir financier. conçu et n'est adopté. C'est au cours des années 1980 que l'on a particulièrement pris conscience qu'il fallait trouver les moyens de maitriser les dépenses pour retrouver l'équilibre budgétaire.l'ensemble du budget. économique et de gestion. le budget est la traduction financière de certain choix de société. Section 1 : Les notions budgétaires de base I ± Les notions de budget et de loi de finance pour l'Etat A ± Définition 1 ± La notion de budget Le budget est un acte de bonne gestion par ce qu'il consiste à prévoir des dépenses et des recettes. C'est la raison pour laquelle on parle de loi de finance. Cela veut dire que l'Etat vit environ 25% au dessus de ses moyens. En effet. Jusqu'à cette date. D'autre part. Cette prévision se fait dans le cadre de ce qu'on appelle un budget. à l'impôt. il est élaboré. voté que par les décideurs et des élus politiques (gouvernement + parlement). le budget est un acte démocratique. c'est le pouvoir de prévoir les dépenses et les recettes pour une période de temps limitée. Par conséquent. on réfléchissait surtout essentiellement à la fiscalité.

Les lois de finances contiennent des dispositions qui sont présentées comme pour toute loi sous la forme d'articles. Cette règle constitue une nécessité juridique. On dit que le budget est un acte-condition.. la loi de finance et d'autre part le budget depuis une ordonnance du 2 janvier 1959. des dispositions prisent dans le cadre de la loi de finance. Il doit être adopté par une assemblées délibérante.C'est un acte de prévision des dépenses et des recettes pour l'année civile à venir. l'exécution des dépenses et le recouvrement des recettes par l'exécutif de l'institution. Les lois de finances : acte législatif.. chiffré. dans l'impossibilité » pour l'exécutif d'assurer l'engagement des dépenses pour le recouvrement des recettes. Le budget : document comptable. Un acte d'autorisation : En adoptant le budget. Le budget est un document comptable. représentative des citoyens et démocratiquement élue. Il s'agit par exemple de dispositions fiscales. Autrement dit. Selon l'article 6 de la LOLF : Les ressources et les charges budgétaires de l'Etat sont retracées dans le budget. La sanction de cette règle consiste que si le budget n'est pas voté (adopté) en temps voulu. c'est le conseil de la collectivité pour les collectivités territoriales. Ces 2 notions ont été reprises dans la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF). par le gouvernement. On distingue d'une part. autorise la réalisation des opérations qui y figurent. Selon l'article 1er de la LOLF : Les lois de finances déterminent pour un exercice la nature. B ± Les 3 catégories de loi de finances . le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat. le budget exprime le partage des compétences entre l'organe délibérant et l'organe exécutif. ou encore de dispositions qui peuvent concerner les finances des collectivités territoriales. Autrement dit. Elle doit en principe précéder les opérations d'exécution. 2 ± La distinction budget/Loi de finance Cette distinction concerne l'Etat. Cette autorisation doit être préalable. elle autorise. C'est à dire pour l'Etat. par les ministres. (c'est le parlement pour l'Etat).le budget décrit pour une année l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaire de l'Etat. l'assemblée délibérante.

Le budget prévisible : premier budget de l'année. Ce sont des lois de finances qui modifient en cours d'année. Ces collectivités produisent 3 catégories de budgets : . On les appelle aussi « collectifs budgétaires ». Il est également question qu'un projet de loi de finances rectificatives pour 2009 soit discuté par le parlement en début d'année prochaine pour adapter le budget 2009 aux nécessités liés à la crise. la loi de finance pour 2009 doit être votée pour le 31 décembre 2008. . III ± Définition et évolution quantitative des dépenses publiques A ± Définition 1 ± La notion de dépense publique .Le compte administratif : Il décrit les opérations réellement effectuées. L'une d'entre elle concerne des mesures pour répondre à la crise financière actuelle (celle-ci n'a pas encore été adoptée). C'est également un texte voté par le parlement. En découle les réalisations effectives et les résultats effectifs de l'année. Il correspond à la loi de règlement pour l'Etat. Ils correspondent aux LFR pour l'Etat. Il correspond à la LFI pour l'Etat. lorsque cela est nécessaire des dispositions. Mais la loi de règlement n'est pas un acte de prévision.La loi de finance initiale : LFI. On parle seulement de budget pour les collectivités territoriales. Il s'agit de la première loi de finance de l'année. . Les lois de finances rectificatives : LFR. 2 lois de finances rectificatives ont été prévues. Par exemple. II ± Les budgets des collectivités locales Il n'y a pas de notion de loi de finance pour les collectivités territoriales car les elles ne sont pas législateurs (article 34 de la Constitution). des choix qui avaient été prévus par la loi de finance initiale.Le budget supplémentaire et les Décisions modificatives : budgets adoptés en cours d'année pour modifier les choix du budget prévisible. La loi de règlement : Les LFI et LFR prévoient des recettes et des dépenses. Il peut y avoir aucune LFR ou plusieurs dans une même année. Elle constate les résultats de l'exercice de l'année civile écoulée. Elle ne prévoit pas les recettes ou les dépenses. Elle doit être adoptée par le parlement d'ici le 31 décembre pour l'année suivante. Dans le courant de l'année 2008.

pour le responsable d'un programme. On a la possibilité d'utiliser des crédits de fonctionnement pour financer les crédits d'investissement.Par dépense publique on veut dire les dépenses des charges de l'Etat + celles des collectivités locales. même s'il s'agit de dépense de fonctionnement comme par exemple les salaires des chercheurs. Un équipement engendre une reconduction de dépenses de fonctionnement chaque année pendant toute la durée de cet équipement. 3 ± La notion de dépense au transfert L'Etat et les collectivités territoriales redistribuent une partie de leurs ressources budgétaires à d'autres collectivités afin que ces collectivités réalisent certaines dépenses. les dépenses de recherche ou les dépenses de formation ou d'éducation sont considérées comme des dépenses d'avenir et par conséquent comme des investissements pour l'avenir. qui est celle de la fongibilité des crédits. Cela provoque ce que l'on appelle. Ces dépenses apparaissent en . Elles permettent de faire fonctionner les équipements ou les employés qui utilisent le dit équipement ou encore les intérêts des emprunts. etc. Rappel : Cette fongibilité est asymétrique. Les dépenses publiques ne se limitent pas aux dépenses de l'Etat.) Les dépenses de fonctionnement : Dépenses courantes. c'est-à-dire la possibilité pour le gestionnaire. une inertie du budget. l'investissement que le fonctionnement. 2 ± Les notions de dépenses d'investissement et de dépenses de fonctionnement Les dépenses d'investissement : On les appelle aussi les dépenses d'équipement ou encore dépenses en capital ». Par exemple. Ces dépenses concernent tout aussi bien. plus celle des organismes de sécurité sociale. Il s'agit de la notion de « dépense d'avenir ». Il s'agit là d'une qualification introduite par l'UE. Toute réalisation d'un équipement entraine des dépenses de fonctionnement. Une nouvelle notion est apparue depuis quelques années. Les notions de dépenses d'investissement et de dépense de fonctionnement sont remises en question par la pratique nouvelle issue de la LOLF. Il s'agit de dépenses qui concernent les bâtiments publics (FAC.

Les dépenses par nature : Les dépenses peuvent être classées par nature de la charge. Il existe par exemple des fonctions cultures. On peut combiner une présentation des dépenses par fonction et par nature. logement.dépenses dans le budget de l'Etat et en recettes dans le budget de la collectivité : dépenses de transferts. Les dépenses des collectivités locales : 180 milliards d'euros. Cela signifie qu'à l'intérieur de chaque fonction. On les qualifie de temporaire celles qui bénéficieront d'une aide de l'Etat. on aligne les postes de défenses par nature sans les rattacher à tel ou tel objectif. défenses. on va retrouver les dépenses par nature qui concerne cette fonction et uniquement celle-ci. Ce sont les départements qui sont chargés de redistribuer le RMI. B ± L'évolution chiffrée Document sur le budget 2008 en « flyers ». Le RMI fait l'objet d'un transfert du budget de l'Etat vers les budgets des départements. Ce sont souvent des dépenses sociales ou liée au développement économique. Dans ce cas là. par programmes qu'on peut aussi appeler des fonctions. les loyers. 4 ± Les dépenses définitives et les dépenses temporaires Les dépenses définitives : elles représentent la quasi-totalité des dépenses (par exemple les salaires). les intérêts sur emprunts. sécurité. . Les dépenses temporaires sont des prêts ou des avances consenties par les collectivités publiques. Les dépenses de l'Etat : 300 milliards d'euros. Les salaires. les frais de déplacement. 5 ± Les dépenses fonctionnelles et dépenses par nature Les dépenses fonctionnelles : Organiser les dépenses de manière fonctionnelle signifie qu'on les rassemble par objectifs.

Il faut observer que les dépenses de l'Etat sont essentiellement des dépenses de fonctionnement. La mission culture : 2. Les intérêts de la dette de l'Etat : 45/50 milliards d'euros. L'équilibre entendu dans ce sens est un équilibre strict. Les autres estimant que l'essentiel était l'équilibre général de l'économie.9 milliards d'euros. La mission défense : 48 milliards d'euros. Ce sont les collectivités publiques qui effectuent la plupart des travaux sur les routes. Les collectivités locales réalisent 73% des équipements civils (hors défense). avant les collectivités locales ne réalisaient que 10% des dépenses. Les principales dépenses de l'Etat sont : La mission enseignement scolaire : 60 milliard d'euros. Section 2 : Les notions d'équilibre budgétaires Il n'existe pas de règles juridiques qui imposent à l'Etat de présenter son budget en équilibre. Les collectivités locales ont une obligation d'équilibre du budget. En 1980. . Les uns estimant que cet équilibre des dépenses et des recettes est indispensable. I ± Les conceptions théoriques A ± La conception libérale classique Pour les économistes libéraux classiques. La mission justice 8 milliards d'euros. ni excédent. l'équilibre des dépenses et des recettes est indispensable car il constitue une garantie pour la neutralité de l'Etat par rapport au marché économique. L'Etat doit seulement tenir compte d'un équilibre économique et financier général. La mission recherche et enseignement supérieur : 24 milliards. Il ne peut y avoir ni déficit.Les dépenses de la sécurité sociale : 450 milliard d'euros minimum. Il existe un débat ancien entre économistes sur le sujet de l'équilibre budgétaire. La mission sécurité : 16 millions d'euros.

B ± La notion de besoin de financement Le besoin de financement est une notion plus large que celle de déficit. présenter le budget en excédent c'est prendre le risque d'engager des dépenses qu'il faudra reconduire (que l'on risque de ne pas pouvoir supprimer dans l'avenir). Lorsque le budget a été exécuté on parle alors de solde d'exécution. et l'on diminue alors le pouvoir d'achat ou la capacité d'investissement des contribuables. par une augmentation des dépenses publiques. L'essentiel c'est qu'il permette de réaliser l'équilibre entre la consommation et la production. Il faut ajouter au déficit le remboursement des emprunts des années précédentes (l'amortissement de la dette).3 milliards d'euros dont 52 milliards de déficit budgétaire. le budget peut parfaitement être déficitaire ou excédentaire ou strictement équilibré. III ± Les notions de l¶équilibre juridique . soit à recourir à une augmentation des impôts. Le solde budgétaire des lois de finances est appelé : le solde prévisionnel. D'autre part. II ± Les conceptions techniques A ± Les notions de solde budgétaire Le solde c'est la différence entre les dépenses et les recettes. Pas d'excédent : S'il y a excédent. l'équilibre qu'il faut réaliser c'est avant tout l'équilibre général de l'économie. Le besoin de financement tel qu'il figure dans le projet de loi de finance pour 2009 est de 165.Pas de déficit : les déficits sont interdits car leur financement oblige soit de recourir à l'emprunt et par conséquent d'alourdir les dépenses des futurs budgets avec les intérêts à payer notamment. comme un moyen d'intervention pour relancer l'économie. B ± La conception keynésienne Selon Keynes. cela signifie que l'on a prélevé plus d'impôts que nécessaire. Pour les keynésiens. Il faut couvrir le déficit mais il faut également rembourser chaque année le capital emprunté. autrement dit le solde budgétaire est considéré comme un instrument.

Il n¶existe donc pas de règles juridiques imposant un équilibre comptable au budget de l¶Etat. A ± Les missions Les missions sont des grands objectifs qui représentent les politiques publiques qu¶entend mener l¶Etat (culture. Chapitre 2 : La transparence des finances publiques Section 1 : Un budget lisible. les crédits sont répartis à travers un nombre d¶objectifs limités que l¶on appelle des missions. sécurité. Les collectivités locales ont l¶obligation de voter leur budget en équilibre comptable. sont conduits à raisonner en termes d¶objectifs et pas seulement comme autrefois seulement en termes de moyens. Il s'agit d¶objectifs devant permettre de réaliser l¶objectif essentiel qui est la mission. C¶est le Parlement qui définit l¶équilibre (qui va définir quelle est la différence entre les dépenses et les recettes). Depuis 2006 (LOLF). En ce qui concerne l¶Etat. Ces missions peuvent relever d¶un ou plusieurs ministères. Le programme constitue la clé de la réforme budgétaire car il pose en principe une budgétisation des crédits par objectifs. la notion d¶équilibre figure à l¶article 1er de la LOLF. est différente selon que l¶on considère l¶Etat ou les collectivités territoriales. Par conséquent. un budget clair Jusqu¶en 2005. des programmes et des actions. la présentation du budget de l¶Etat était très compliquée. mais d¶un équilibre au sens keynésien du terme. Les crédits qui y figuraient étaient dispersés au sein des ministères sous la forme de 850 comptes que l¶on appelait des chapitres. les déséquilibres comptables entre les dépenses et les recettes sont possibles. Elles sont composées de programmes. Il ne s¶agit pas d¶un équilibre comptable. un déficit est possible.). d¶un point de vue juridique. Ce qui est pris en compte est l¶équilibre général économique et financier. etc. . B ± Les programmes Les programmes sont ministériels. Par exemple. Cela signifie que les décideurs publics qu¶ils soient gestionnaires ou qu¶ils appartiennent à la classe politique.La notion d¶équilibre.

. Une fois qu¶ont été fixées les priorités gouvernementales. la Direction de la réforme budgétaire a été supprimée au 1er janvier 2006 et lui a succédé une autre administration. Elle suit également l¶exécution du budget et elle peut proposer des moyens pour améliorer la réalisation des objectifs qui ont été fixés. II ± La Direction générale de la modernisation de l¶Etat Une administration avait été créée en mars 2002 pour mettre en place la LOLF. . . également susceptibles d¶être divisées en sous-actions. elle les traduits en moyens budgétaires. Il avait été décidé que cette Direction disparaitrait lors de la mise en place de la LOLF (1er janvier 2006).Proposer une stratégie globale des finances publiques sur le long terme . A l¶ancien budget de moyens succède ce que l¶on appelle un budget de résultats.Par exemple. Elle a également en charge l¶élaboration d¶une programmation pluriannuelle des dépenses de l¶Etat.Veiller à ce que la budgétisation annuelle soit cohérente avec la programmation .S¶assurer que la gestion publique réponde à une logique de performance . . la Direction du budget doit remplir sept missions : . Section 2 : Les structures de pilotage du budget clairement identifiables I ± La Direction du budget Elle joue un rôle essentiel dans la préparation des lois de finances. La DGRE a pour fonction de mettre en application les grandes orientations concernant la modernisation de l¶Etat au service des usagers. lors de la discussion budgétaire les parlementaires sont obligés de raisonner en termes d¶objectifs. Au total. . c'est-à-dire de raisonner à travers une culture de la stratégie. appelée la Direction générale de la modernisation de l¶Etat (DGRE). Par conséquent. Par ailleurs.Elaborer une programmation pour mettre en uvre cette stratégie sur le long terme . . la Direction du budget assure depuis le 1er janvier 2006 le pilotage de la mise en uvre de la LOLF. .Définir les outils budgétaires à utiliser . Cette administration s¶appelait la Direction de la réforme budgétaire. Elle est chargée de proposer au ministre du budget les grands choix en matière de recettes et de dépenses.Participer à l¶élaboration du budget communautaire et à son cadrage pluriannuel .Assurer la tutelle stratégique des organismes publics. Ces programmes sont ensuite divisés en sous-objectifs appelés les actions. de fixer des objectifs.

qu¶on spécialise les crédits par catégories de dépenses. la recherche de la transparence financière est un objectif central. autrement dit de garantir la pertinence des objectifs et des indicateurs de résultat qui leurs sont associés et qui seront intégrés dans le projet de loi de finance. Cela a nécessité la mise en place de nombreux principes depuis le début du XIXème siècle. Sa fonction est de garantir la qualité des projets de programme. les crédits sont ouverts par missions et par programmes. III ± Le comité interministériel d¶audit des programmes (CIAP) Il s'agit d¶une institution composée de hauts fonctionnaires appartenant aux grands corps de contrôle de l¶Etat. Actuellement. et l¶ont dit que l¶unité de spécialité est le programme. II ± Le principe de l¶universalité budgétaire Ce principe comporte deux règles : . elle doit simplifier les procédures administratives. développer l¶administration électronique et participer à la dématérialisation des démarches administratives. il n¶est pas autorisé d¶affecter une recette particulière à une dépense . Autrement dit. Section 3 : Des principes budgétaires garant de la transparence Dans tout régime démocratique. Les crédits sont spécialisés par programme. Il signifie que l¶on détaille les crédits. Cette recherche est dominée par la mise en avant d¶un principe qui est celui de la clarté des documents budgétaires. et cela pour que les décisions prises par les parlementaires ne soient pas faussées par un manque d¶information ou par des informations inexactes. la transparence est également recherchée pour pouvoir suivre l¶exécution du budget et pour être en mesure de juger de la régularité et de la sincérité des comptes publics. Elle est présidée par un inspecteur général des finances.Parmi ses fonctions.La règle de non-affectation : elle consiste à imputer l¶ensemble des recettes sur l¶ensemble des dépenses. I ± Le principe de spécialité budgétaire Ce principe est né sous la Restauration. on peut retenir qu¶elle doit faire en sorte de rendre compréhensible l¶action de l¶Etat. Par ailleurs.

il est possible de faire la différence entre les sommes dues d¶un côté par le contribuable. Les recettes et les dépenses doivent figurer pour l¶intégralité de leur montant au budget. Il faut que d¶un côté le contribuable règle sa dette.La règle de non-compensation : elle est aussi parfois qualifiée de règle du produit brut. Elle consiste à interdire la compensation d¶une dépense par une recette.particulière. Ainsi. La Cour des comptes a pour fonction de certifier la sincérité des comptes de l¶Etat. elles ne peuvent être compensées. Pour simplifier les choses pour nos cerveaux de larves atrophiées. . dans le cas où un contribuable est un fournisseur de l¶Etat. on ne peut compenser. d¶un autre côté l¶Etat lui doit le prix de la prestation qui lui a été rendu par ce contribuable. Cela a pour objectif de permettre aux élus d¶avoir une vue globale exhaustive des prévisions budgétaires. et celui qui resterait redevable verserait la différence. et que de l¶autre côté l¶Etat règle la sienne au contribuable. d¶un côté ce contribuable est redevable de ses impôts envers l¶Etat. Les ressources ne doivent alors pas être surestimées et les dépenses ne doivent pas être sous-estimées. Ce principe est donc à la fois budgétaire et comptable. Ce principe de sincérité s¶applique également aux comptes de l¶Etat. C¶est par exemple le cas des budgets annexes. La comptabilité de l¶Etat doit donner ce que l¶on appelle une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière. En fait. 1 ± Le document budgétaire lui-même . les lois de finance doivent présenter de façon « sincère » les ressources et les charges de l¶Etat. l¶ensemble des dépenses et des recettes doit être présenté dans un seul document. Cette règle est souvent transgressée car certains crédits sont affectés à certaines dépenses. cette possibilité est interdite. IV ± Le principe d¶unité budgétaire A ± Définition Selon la règle de l¶unité budgétaire. Selon ce principe. d¶un autre côté par l¶Etat. Cette règle pose deux problèmes. III ± Le principe de sincérité budgétaire Ce principe a été introduit par la LOLF.

Ce budget figure en annexe du budget général.Le budget de l¶Etat est présenté en trois parties : . 2 ± Les budgets annexes Ils retracent des opérations effectuées par les services de l¶Etat qui n¶ont pas de personnalité morale et dont l¶activité consiste à produire des biens ou des services qui donnent lieu au paiement d¶impôts. le seul problème est en réalité qu¶il n¶y a pas une colonne « recettes » et une colonne « dépenses »). On isole certains services publics et les dote d¶un budget propre appelé budget annexe. d¶autres recettes et d¶autres dépenses sont cependant inscrites aux budgets annexes et aux comptes spéciaux.Comptes spéciaux. 2 ± Présentation d¶ensemble de tous les comptes publics (Etat. . l¶Etat et les organismes de sécurité sociale. Les recettes sont inscrites globalement. collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale).Budget général. B ± Les grandes catégories du budget de l¶Etat 1 ± Le budget général Il comprend environ 95% du budget de l¶Etat. Il en existe actuellement deux : le budget annexe contrôle et exploitation aériens et le budget annexe publications officielles et informations administratives. Par conséquent. . . Par conséquent. Si la quasi-totalité des recettes et des dépenses figurent bien au budget général. le budget de l¶Etat n¶est pas réellement unifié (notons que ces saloperies de budgets annexes et de comptes spéciaux sont tout de même fournis. On s¶efforce actuellement de trouver les moyens de consolider les opérations financières de ces trois catégories d¶acteurs. les budgets annexes ont été créés pour traiter à part des opérations commerciales de l¶Etat. Il n¶existe aucun document centralisant toutes les opérations réalisées par les collectivités territoriales.Budgets annexes. aucune d¶entre elles n¶est affectée à une dépense particulière (non-affectation).

des collectivités locales et des organismes de sécurité sociale Se pose aujourd¶hui la question d¶une vision d¶ensemble des finances publiques afin d¶en contrôler l¶évolution et par cela de contrôler l¶évolution du déficit public. L¶Etat s¶est fixé pour ses dépenses une norme d¶évolution de ses dépenses : le taux d¶inflation. 3 ± Les comptes spéciaux Ils enregistrent les opérations que l¶on a voulu individualiser en raison de leur caractère spécifique. Si un excédent est dégagé. l¶excédent est reversé au budget général.Ils doivent être votés en équilibre. généralement temporaire. il sera comblé par une subvention d¶équilibre du budget général. S¶il y a un déficit. A la différence des budgets annexes. leur solde peut être excédentaire ou déficitaire et ce solde est reporté d¶une année sur l¶autre. Chapitre 3 : L¶intégration des finances de l¶Etat. Il souhaiterait que cette norme de .

d¶autre part les subventions d¶investissements. la totalité de la TVA. Elle est accordée aux communes. Ils sont de l¶ordre d¶environ 75 milliards d¶euros. Les dotations d¶investissement servent à financer les dépenses d¶équipement (routes. Section 1 : La maîtrise des dotations de l¶Etat allouées aux collectivités locales I ± Les subventions allouées par l¶Etat aux collectivités locales On appelle cela les concours de l¶Etat. versée aux communes dont la population est inférieure à 20 000 habitants. Parmi ces subventions. Les collectivités locales sont considérées comme des consommateurs et supportent par conséquent. Elle représente environ 40 milliards d¶euros. ainsi qu¶aux départements. Ce remboursement ne concerne que les dépenses d¶investissement. etc.). aux départements et aux régions. Il en existe principalement deux : la dotation globale d¶équipement. comme tout consommateur final. II ± Les dispositifs de régulation A ± Le contrat de solidarité L¶Etat a mis en place un dispositif qui vise à encadrer l¶évolution de la plupart des dotations : le contrat de solidarité.     . D¶une part les subventions de fonctionnement. Elle n¶est pas remboursée lorsqu¶elle concerne les dépenses de fonctionnement. Les dotations de fonctionnement servent à financer les dépenses courantes des collectivités locales (dépenses de fonctionnement !). Elles ne peuvent pas récupérer la TVA qu¶elles ont payée lors d¶un achat sur la TVA qu¶elles auraient encaissé lors d¶une vente comme c¶est le cas pour les entreprises. la plus importante s¶appelle la dotation globale de fonctionnement. Cela est incohérent car la dotation est équivalente à environ 20% du budget des collectivités pour l¶achat d¶équipement soit le montant de la TVA. Il consiste à placer dans ce qu¶on appelle une enveloppe (un morceau de papier replié sur lui même afin d¶accueillir un bout de papier) la plupart des dotations et à faire évoluer le montant de cette enveloppe en fonction de l¶évolution prévue des prix à la consommation. L¶Etat accorde aux collectivités locales deux catégories de subventions.dépenses puisse s¶appliquer aux autres catégories des finances publiques et notamment aux dépenses des collectivités locales. La seconde est le fonds de compensation de la TVA. C¶est pourquoi le fonds de compensation de la TVA consiste à rembourser aux collectivités locales la TVA qu¶elles ont payé à leur fournisseur lorsqu¶elles ont fait l¶acquisition d¶un bien d¶équipement.

et des affaires européennes). Elles ne font qu¶augmenter depuis une trentaine d¶années. assemblée des départements de France et association des régions de France). Par ailleurs. Elle a pour fonction de proposer les moyens de maîtriser les dépenses publiques et la dette publique. ainsi que par les représentants des trois grandes associations d¶élus locaux (association des maires de France. de l¶écologie. Cette institution comprend les ministres concernés par les affaires locales (ministres des finances. C ± La Conférence nationale des exécutifs Cette institution a été créée le 4 octobre 2007. Le président de cette Conférence est le Premier ministre. B ± La Conférence nationale des finances publiques Il s'agit d¶une institution créée par un décret du 5 mai 2006. Section 2 : La maitrise des finances sociales Elles représentent plus de 450 milliards d¶euro (plus que l¶Etat ou les collectivités locales). de l¶intérieur. la diminution du nombre des actifs a des . L¶allongement de la durée de la vie accroit la charge des retraites. Elle a pour mission de faire participer les collectivités territoriales à l¶élaboration des normes qui les concernent ainsi qu¶à la réforme de la fiscalité locale. collectivités locales et organismes de sécurité sociale). Il s'agit d¶un lieu de concertation. Sont donc créés récemment des institutions entre les différents acteurs financiers publics. Elle réunit chaque année les représentants des trois grandes composantes des finances publiques (Etat. On y trouve également le président du comité des finances locales et celui du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. I ± Les contraintes liées aux évolutions de la démographie A ± Les problèmes posés Ces problèmes concernent essentiellement la question de ces enfoirés de retraités.Le contrat de solidarité s¶inscrit dans une logique d¶ensemble qui a pour objectif de maitriser les dépenses publiques.

effets sur les cotisations de retraite (baisse des cotisations). Le Canada. . B ± La progression des dépenses Le nombre de retraités va augmenter. Le poids des prélèvements obligatoires étant déjà élevé (44% du PIB).La solution qui va être adoptée en France consiste à augmenter l¶âge de la retraite.Baisse. La Suède ou le Canada ont ainsi institué un fond national de retraite (pour pouvoir financer les retraites). II ± Les contraintes liées à la crise de l¶emploi . Ce phénomène va s¶ajouter au fait que la proportion des personnes âgées de plus 60 ans a déjà augmenté de plus de 4% depuis 1946 et progresse actuellement de près de 5%/an. des salaires servant de base au calcul des retraites. a institué une « surcotisation ».Chaque individu constitue sa propre retraite. . ce qui remet en question l¶équilibre du régime des retraites. On estime qu¶à partir de 2010. Le coût des prestations sociales va aller en s¶accroissant pour deux raisons : . .Constituer des réserves pour plus tard. et certains d¶entre eux sont ainsi remis en question par la crise financière actuelle. Ceux nés juste après la seconde guerre mondiale peuvent faire valoir leur droit à la retraite (60 ans).Augmenter les cotisations qui pèsent à la fois sur les entreprises et sur les salariés. en cotisant à ce que l¶on appelle des fonds de pension. les plus de 60 ans seront plus nombreux que les moins de 20 ans. . C ± L¶évolution des recettes Elle ne sera pas plus importante car elle dépend du nombre des actifs et également de la situation de l¶emploi. proportionnellement à autrefois. Par exemple. cela pose problème en pratique. pour financer ce fond. . ils dépendent en effet aux placements qu¶ils ont opérés. Ces fonds de pension sont assez limités. Ce sont des organismes privés qui placent l¶argent de leurs cotisants et leurs servent une pension au moment de leur retraite.Allongement de la durée de vie. Des solutions sont proposées. ce qui est une source importante d¶augmentation des dépenses.

Ce n¶est que depuis 2003 que cette norme qui consiste à faire évoluer les dépenses au rythme de l¶inflation est respectée. Une première loi de ce genre a été votée à l¶automne dernier. Cependant. I ± Le principe d¶annualité budgétaire . une révision de la Constitution de juillet 2008 a institué une nouvelle catégorie de lois. Cette programmation concerne les dépenses de l¶Etat. mais cette norme de dépenses a subi de très nombreuses exceptions. La question de la programmation des dépenses publiques dans le temps est centrale pour toutes les stratégies budgétaires contemporaines. La France vient d¶instituer une programmation pluriannuelle pour les années 2009/2010/2011. l¶Etat souhaiterait que cette norme de dépenses soit étendue aux autres secteurs publics. Il serait question d¶isoler les dépenses liées à la crise au sein d¶une nouvelle mission du budget de l¶Etat qui serait une mission spécifique dédiée à la lutte contre la crise. Section 1 : Les enjeux de la programmation pluriannuelle Elle se heurte à une règle budgétaire importante qui est le principe d¶annualité budgétaire. et notamment aux collectivités territoriales. On se pose actuellement la question de dissocier les dépenses de l¶Etat habituelles et ses dépenses exceptionnelles liées à la lutte contre la crise. La réponse à la crise financière actuelle va nécessiter une intervention accrue de l¶Etat et par conséquent une augmentation de ses dépenses. l¶Etat s¶est efforcé de ne pas augmenter ses dépenses dans des proportions supérieures aux évolutions du PIB. Cela concerne autant l¶Etat que les organismes de sécurité sociale. de la piloter. Par ailleurs.Le nombre de demandeurs d¶emploi a des conséquences sur le niveau des dépenses sociales. Chapitre 4 : La programmation pluriannuelle des finances publiques Une des innovations les plus importantes de ces dernières années en matière de finances publiques consiste dans le souci de contrôler la gestion publique. lesquelles sont les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques. Section 3 : Quelles normes pour les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale ? Depuis 1983.

Ce dispositif s¶appelle les autorisations d¶engagement. il a été décidé qu¶ils seraient levés pour une année. elle pouvait faire cesser ces opérations car l¶Etat n¶était juridiquement engagé que pour une année. De ce fait. les débats budgétaires seraient trop nombreux et si elle était plus longue. On a considéré que la période (un an) n¶était ni trop longue ni trop courte. L¶exécution de ce budget se fait sur la même période. Si elle était plus courte. Ainsi. c'est-à-dire du 1er janvier au 31 décembre. ce qui voulait dire que pour réaliser de gros équipements il fallait voter chaque année pour la tranche à réaliser l¶année suivante. A ± Exposé du principe Pour l¶Etat. Or. avant la fin de l¶année. par rapport à ce principe d¶annualité. Les collectivités locales devraient normalement adopter leur budget avant la fin de l¶année pour l¶année suivante. En vertu du principe d¶annualité. B ± Les origines et les inconvénients du principe Ce principe a été institué à la Révolution afin qu¶existe une régularité dans le temps qui n¶existait pas sous l¶Ancien Régime. II ± La pluriannualité travestie . et il a été ensuite été étendu aux dépenses. qui leurs sont fournies par l¶Etat. Lorsque les premiers impôts révolutionnaires ont été créés en 1790. le budget n¶autorise à dépenser que sur une année. si une nouvelle majorité hostile à la poursuite des travaux entrait en fonction. Il a par conséquent fallu mettre en place un dispositif permettant de poursuivre des travaux sur plusieurs années et d¶engager l¶Etat sur plusieurs années. les gros investissements étaient soumis aux fluctuations politiques.L¶origine de ce principe est d¶abord politique. Le problème qui s¶est posé. mais elles sont autorisées à le voter jusqu¶au 31 mars car elles ne possèdent pas toutes les informations nécessaires concernant leurs finances. Il tire ses origines du consentement de l¶impôt. la loi de finance initiale est établie chaque année avant le 31 décembre pour l¶année civile çà venir. le contrôle du Parlement serait trop espacé dans le temps. la réalisation de ces équipements nécessitait parfois plusieurs années. est que l¶Etat est de plus en plus intervenu en réalisant des équipements de plus en plus importants. économiques ou financières. Cela concernait par conséquent les ressources. On ne pouvait pas adopter l¶ensemble de l¶opération.

Si l¶on était tenu de respecter le principe d¶annualité budgétaire. lorsque l¶Etat émet un emprunt. En effet. il existe deux dispositifs : les autorisations d¶engagement d¶une part. et qu¶il recrute un fonctionnaire. Ce sont les autorisations d¶engagement. on s¶aperçoit que des dépenses pluriannuelles existent sans qu¶elles soient qualifiées comme telles. la pluriannualité est l¶exception. A y regarder de plus près. et les lois de programmation d¶autre part. Par conséquent il s¶engage dans un processus pluriannuel. si par exemple un équipement ne peut être réalisé que sur plusieurs années. excepté celles qui concernent les rémunérations des personnels). . toujours en vertu de ce principe : ainsi. Ainsi. En effet. on ne peut pas voter des investissements pour après 2009). D¶autre part. il s¶engage à payer les intérêts pour toute la durée de l¶emprunt. on a institué un dispositif qui permet à l¶Etat de s¶engager juridiquement sur plusieurs années. si l¶on inscrivait le total de la dépense sur 1 an cela augmenterait artificiellement puisque une partie seulement de ces dépenses serait réalisée sur l¶année.Dans notre droit budgétaire.La charge de la dette publique. Ces fonds ne seront débloqués que par tranches au fur et à mesure de la réalisation des travaux. d¶autorisations de programme. Ces autorisations sont accompagnées de ce que l¶on appelle des crédits de paiement (CP). lorsque l¶Etat crée un emploi dans la fonction publique. il serait nécessaire dans le cas où l¶on voudrait réaliser une dépense sur plusieurs années. Ils correspondent au paiement de la dépense chaque année lorsque le travail a été fait. Section 2 : Les outils classiques de la programmation pluriannuelle Traditionnellement. il pourrait être décidé de ne pas poursuivre les travaux. Par conséquent. Cela signifie que l¶équipement qui est prévu devra être réalisé et que les fonds pour le financer sont d¶ors et déjà prévus. avant la mise en uvre de la LOLF. les autorisations d¶engagement (AE) sont pluriannuelles : elles engagent l¶Etat sur la durée du programme. les sommes nécessaires sont inscrites au budget. c¶est-à-dire par exemple la partie de la dépense concernant les travaux devant être réalisés au cours de cette année (ex : pour 2009.La création d¶emplois nouveaux dans la fonction publique. de voter chaque année dans le cadre du budget la partie de la dépense concernant cette année. En résumé. I ± Les autorisations d¶engagement Elles étaient autrefois qualifiées. votées . L¶Etat ne s¶engage pas juridiquement au-delà d¶une année. la pluriannualité est généralement présentée de la manière suivante : l¶annualité est la règle. . simplement parce que l¶Etat s¶engage juridiquement sur une année. il prend de fait un engagement pluriannuel car il s¶engage à payer le traitement de ce fonctionnaire puis sa retraite et cela sur une longue durée. Ces autorisations instaurent une programmation des dépenses d¶investissement et des dépenses de fonctionnement sur plusieurs années (ce dispositif s¶applique pour toutes les dépenses de fonctionnement.

On pouvait recourir à la pluriannualité en Grande-Bretagne. Section 3 : La nouvelle programmation pluriannuelle Les dispositifs que l¶on vient de voir existent toujours. Les lois de programme sont des lois ordinaires. NB : Les autorisations d¶engagement figurent dans le cadre des lois de finances. Ces crédits qui sont inscrits chaque année et qui correspondent à la tranche du programme d¶équipement qui devra être réalisée sont qualifiés de crédits de paiement. Ces lois n¶ont aucun caractère obligatoire.(adoptées). Ils rentrent dans le calcul du solde budgétaire. I ± La programmation pluriannuelle : une réforme gestionnaire La stratégie budgétaire de l¶Etat s¶enracine (ou s¶organise) aujourd¶hui dans la révision générale des politiques publiques. il s¶agit seulement d¶indications qui n¶engagent pas l¶Etat. ce qui est engage l¶Etat et ce qui oblige chaque année à inscrire les crédits nécessaires au paiement du service fait par l¶entreprise. Ce sont les seuls pris en compte dans les charges du budget. Il y a des lois de programmation pour l¶éducation. et par conséquent elles sont le plus souvent non appliquées en raison de leur faible force. Cette programmation est élaborée par les services du ministère du budget dans le cadre de la préparation du . et ainsi de suite. Ce sont des déclarations d¶intention. Ces derniers sont annuels. ce qui n¶est pas le cas des lois de programme. A partir de 2008. sous les IIIe et IVe Républiques. mais pas en France avant 2008. Ces outils n¶étaient pas suffisants pour développer une véritable stratégie budgétaire. on en a simplement ajouté de nouveaux. Ce sont des lois ordinaires. Ce dispositif ne fait pas l¶objet d¶une décision législative qui remettrait en question le principe d¶annualité budgétaire. les lois de programme avaient la même valeur que le budget. Cependant. Cette révision générale des politiques publiques (RGPP) sert de fondement à l¶élaboration d¶une programmation sur trois ans (triennale) des dépenses de l¶Etat. la dépense. C¶est l¶ordonnance du 2 janvier 1959 qui leur a retiré leur valeur budgétaire et qui les a limitées à des lois ordinaires. II ± Les lois de programmation Les lois de programme (ou lois de programmation / d¶orientation) sont des lois qui définissent certains objectifs de l¶action économique et sociale de l¶Etat. Il ne faut pas les confondre avec les autorisations d¶engagement. Cette nouvelle programmation est représentée par une programmation des dépenses de l¶Etat mais aussi une programmation de l¶ensemble des finances. Ces outils ne concernaient que quelques éléments. formalisées dans un cadre législatif. Il s¶agit d¶un dispositif gestionnaire qui vise à rationaliser la gestion budgétaire de l¶Etat. Il fallait faire en sorte de dépasser l¶annualité.

Cette programmation a été préconisée par un rapport au gouvernement qui concernait la mise en uvre de la LOLF. sur trois ans (excepté la possibilité d¶une modification liée à une variation du taux d¶inflation). Ce plafond est déterminé en fonction de ce que l¶on appelle une norme de dépenses. fixe. Cette programmation qui se limite aux dépenses de l¶Etat concerne les missions qui figurent au budget (les politiques publiques. les lois de programmation déterminent les objectifs des actions de l¶Etat. D¶autre part. Par ailleurs. la programmation budgétaire pluriannuelle a officiellement été annoncée par le président de la République le 12 décembre 2007 lors du premier conseil de modernisation des politiques publiques qui s¶est tenu au moment de la présentation de la première tranche de la RGPP. En second lieu des plafonds sont fixés par missions. alors que les lois de finances concernent les dépenses et les recettes. immuable.budget. Ce plafond fait l¶objet d¶une programmation ferme. Les propos du Président de la République étaient les suivants : « Nous mettrons en place pour 2009 / 2011 un budget pluriannuel cohérent avec notre trajectoire de finances publiques. Seules les prévisions concernant la 1ère année font l¶objet d¶un vote au Parlement dans le cadre de l¶adoption de la loi de finances. Il s¶agit d¶une révolution dans notre fonctionnement administratif ». De plus. Cette programmation peut être qualifiée de semi-glissante puisqu¶on peut faire glisser des dépenses d¶une année sur l¶autre. Le périmètre de cette programmation comprend les crédits des missions figurant au budget général. bien que discutée et soumise à l¶adoption des parlementaires chaque année. la programmation pluriannuelle ne fixe quant à elle que des plafonds de dépenses. les orientations pluriannuelles des finances . les crédits sont fermes la première année mais modifiables les deux années suivantes. Selon l¶article 34 révisé de la Constitution. les projets de lois de finances s¶inscrivent maintenant dans le cadre d¶une programmation triannuelle. Elle a été pour la première mise en uvre lors de l¶élaboration du budget 2009 sur une période qui correspond à celle de la RGPP (3 ans). La troisième année sert de fondement à la programmation pluriannuelle suivante (pour 2009/2011. Ce rapport a été écrit par Alain Lambert (UMP) et Didier Migaud (PS) qui sont les initiateurs de la LOLF. Ces plafonds sont fermes pour les deux premières années mais révisables la troisième année en fonction des contraintes de cette dernière. En troisième lieu sont enfin déterminés les crédits répartis par programme (plafonds par programmes) En ce qui concerne les programmes. la suivante sera 2011/2013). Il s¶agit actuellement du taux d¶inflation prévu pour l¶année en question. Cette loi de programmation n¶abroge cependant pas les lois dont on a parlé tout à l¶heure. On qualifie cette programmation de programmation semi-glissante car le dispositif fonctionne de la manière suivante : En premier lieu un plafond global de dépenses est fixé pour chacune des années. La différence est que. donc). Cela faisait une quinzaine d¶année que l¶on parlait de cette réforme mais elle ne s¶était jamais faite. II ± La loi de programmation pluriannuelle des finances : une réforme politique Une loi de programmation pluriannuelle des finances publiques a été instituée par la loi de révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Ce dispositif ne remet cependant pas en question le principe d¶annualité budgétaire car seules les lois de finances annuelles ont une valeur contraignante et continuent à être adoptées à l¶automne par le Parlement.

Autrement dit. Néanmoins. les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale. non considérées comme des impôts. L¶ensemble des prélèvements obligatoires représente environ 44% du PIB et plus de 20% sont représentés par les prélèvements sociaux. Chapitre 5 : La mobilisation des ressources fiscales Section 1 : Une grande variété de prélèvements obligatoires I ± Définition de l¶impôt et des autres prélèvements obligatoires La notion de prélèvement obligatoire est utilisée en France pour désigner d¶une part les impôts prélevés au profit de l¶Etat. la programmation pluriannuelle des finances publiques est associée à la réalisation de l¶équilibre des dépenses et des recettes publiques. ou encore des organismes de sécurité sociale. cet article s¶inscrit dans la logique des critères de convergence et du pacte de stabilité institué dans le cadre de l¶UE. Les débats les plus nombreux concernant la fiscalité sont relatifs à la justice fiscale et à la simplification des systèmes fiscaux. Or les cotisations sociales ont une contrepartie (comme c¶est le cas pour le remboursement des médicaments par exemple). On ne peut plus considérer aujourd¶hui les finances de l¶Etat de manière indépendante de celles des collectivités locales et des organismes de sécurité sociale. C¶est la même chose pour l¶équilibre des comptes publics qui doit être considéré de manière globale. NB : il faut souligner que la conférence nationale des finances publiques. on considère que les impôts sont sans contrepartie. Il est très difficile de comparer les prélèvements obligatoires d¶un pays à un autre car les services publics rendus par le secteur public ne sont pas identiques. il y a des pays où la couverture sociale est nulle alors qu¶en France elle est au contraire très importante. C¶est la raison pour laquelle le texte constitutionnel (l¶article 34) fait référence aux finances publiques dans leur totalité. cette programmation concerne l¶ensemble du secteur financier public. il était important de donner un caractère solennel par un vote des parlementaires non seulement aux engagements pris dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance mais également à une logique nouvelle de gestion des finances publiques. Elles peuvent donc être ou non appliquées. va dans le sens d¶une globalisation. Il faut toutefois souligner que cette loi de programmation pluriannuelle des finances publiques est comme toutes les lois de programmation dépourvue de force obligatoire sur le plan financier. En effet. En effet.publiques sont définies par des lois de programmation. c¶est-à-dire d¶une consolidation des comptes publics. . et d¶autre part les cotisations sociales prélevées au profit des organismes de sécurité sociale. ou des collectivités locales. laquelle réunit les représentants des différentes composantes du système financier public. Elles s¶inscrivent dans l¶objectif d¶équilibre des comptes des administrations publiques. On a ainsi créé une catégorie de lois qui va complètement dans le sens de l¶UE. Ce ne sont pas des lois de finances mais bien des lois ordinaires. c¶est-à-dire l¶Etat. Autrement dit. ce qui signifie que soient prises en considération non seulement les dépenses et les recettes mais les dépenses et les recettes de l¶ensemble du secteur public (pas seulement l¶Etat). il est aussi important que la maîtrise des finances publiques soit conçue de manière consolidée / globale. Par ailleurs. Par ailleurs.

des mouvements très violents de révoltes contre l¶administration fiscale. Les principaux impôts locaux sont la taxe professionnelle. S¶agissant du mouvement Poujade. la taxe sur les remontées mécaniques. Les principaux impôts d¶Etat sont la TVA (qui représente 45% du total des impôts d¶Etat). la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties. Son objectif a été de s¶opposer aux contrôles fiscaux qui venaient d¶être mis en place. la taxe d¶habitation. deux grandes révoltes fiscales ont eu lieu en France. si le prétexte a été fiscal. Ces dernières sont dues à la fois par les salariés et par les employeurs. Il représente 90% des ressources définitives de l¶Etat. notamment le second mouvement. il s¶agit d¶un mouvement de contestation de l¶impôt qui s¶est développé dans les années 1950. Il a été créé par un commerçant du centre de la France qui s¶appelait Pierre Poujade. Il en existe beaucoup d¶autres tel que la taxe sur la publicité. Il y en a bien d¶autres (230 environ). il s¶agissait surtout d¶une réaction aux premières transformations de l¶économie et plus particulièrement à une concentration du commerce de distribution et par conséquent à une disparition des petits commerces. A ± Les révoltes fiscales en France Dans la période contemporaine. En fait. Ce sont les quatre principaux impôts d¶Etat. Ils ont été. le plus important est celui sur le revenu des personnes physiques qui s¶appelle la contribution sociale généralisée. sur les permis de conduire. En résumé. Le reste des recettes est constitué par des revenus provenant de l¶exploitation des domaines publics et privés. Section 2 : Les résistances à l¶impôt I ± Les révoltes fiscales C¶est un phénomène universel. Les impôts sociaux sont maintenant une source de financement de plus en plus importante de la sécurité sociale. l¶impôt sur le revenu des personnes physiques. Parmi ces impôts. qui a fondé l¶Union de défense des commerçants et des artisans (l¶UDCA). Les organismes de sécurité sociale sont financés à la fois sur des impôts et par des cotisations sociales. l¶impôt sur les sociétés et la taxe intérieure sur les produits pétroliers. Il s¶agit du mouvement Poujade d¶abord puis du mouvement Nicoud. Ce sont des mouvements qui ont profondément marqué l¶administration fiscale française. L¶impôt représente environ la moitié des ressources des collectivités locales. L¶une des actions les plus spectaculaires de l¶UDCA a été d¶empêcher les . la taxe de séjour (généralement comprise dans le prix des chambres d¶hôtels).II ± Caractéristiques et évolutions des impôts L¶impôt constitue l¶essentiel des ressources de l¶Etat avec environ 300 milliards d¶euros. sur les eaux minérales. il y a des taxes à peu près sur tout (sauf l¶air).

Enfin. Ce mouvement s¶est caractérisé par des actions parfois très violentes et spectaculaires contre les agents des impôts. Cet amendement a réduit considérablement l¶impôt foncier de l¶Etat de Californie en instituant un plafonnement du taux de cet impôt à 1% de la valeur marchande du bien. beaucoup plus que les impôts sur les dépenses (la TVA n¶était pas mal considérée car elle n¶avait pas d¶impact réel sur les entreprises). voire marxistes-léninistes et le mouvement finit par disparaître de lui-même. Nicoud a été emprisonné et les militants. Nicoud a finalement été libéré suite à la pression populaire. Le CID fut créé en 1969 par un commerçant de la région Nord-Alpes. Le commerçant imposé n¶était pas sanctionné car il disait de pas refuser l¶impôt. Gérard Nicoud. pas de sous » (il y avait donc une menace d¶une grève de l¶impôt). ce qui était une ruse. Ce mouvement n¶a jamais eu de représentation politique. enfin sur la complexité des problèmes fiscaux. Par ailleurs. Il était soutenu par des associations qui étaient pour la plupart très marquées par les théories économiques libérales classiques. certains militants devinrent maoïstes. l¶UDCA n¶obtint aucun siège à l¶Assemblée nationale. défilaient en criant « pas de Nicoud. et cela suite au mouvement du développement des théories néolibérales classiques (déjà étudiées. ce qui lui permettait de peser sur les décisions politiques. L¶UDCA présenta des candidats aux élections. Cet amendement . Ce n¶était donc pas seulement un syndicat mais aussi une force politique et sociale. les ligotait et les attachait toute la nuit à des arbres (sic !). B ± Les révoltes fiscales aux Etats-Unis C¶est sur le plan doctrinaire ou théorique que s¶est développée la résistance à l¶impôt. Poujade demandait à ce qu¶on se place devant les entreprises qui faisaient l¶objet du contrôle. et le mouvement Nicoud a fait porter des fleurs pour s¶excuser). L¶impôt était considéré comme un frein à l¶investissement dans les entreprises. Ce mouvement antifiscal a connu son apogée en Californie avec l¶adoption le 6 juin 1978 par les deux tiers des électeurs d¶un amendement à la Constitution appelé la proposition 13. plaçaient des bombes devant les portes de députés giscardiens (on raconte qu¶une petite fille a failli un jour être blessée suite à une explosion d¶une porte. Il s¶agit du comité interprofessionnel de défense des commerçants et artisans (CID). Avec la Ve République et son nouveau mode de scrutin. voir infra). Il s¶agit là d¶une première forme de constitutionnalisation du taux de pression fiscale.agents du Fisc d¶effectuer leur contrôle. Il disparut par conséquent en tant que force. S¶agissant du mouvement Nicoud. il a été semblable au mouvement Poujade (il réunissait donc des commerçants et des artisans) et s¶est développé au cours des années 70. D¶où une grande adhésion à l¶UDCA. sur la progressivité de l¶impôt. Les critiques se sont concentrées sur la pression fiscale trop importante. A un moment. le mouvement Poujadiste a bénéficié du mode de scrutin de la IVème République. On s¶est alors focalisé sur le rejet de l¶impôt sur le revenu des personnes physiques. c¶est-à-dire de la représentation proportionnelle. Des doctrines antifiscales sont nées et se sont développées à la fin des années 1970. à la chambre des députés et obtint en 1956 une cinquantaine de sièges. descendus dans la rue. Un vaste mouvement de refus s¶est ainsi développé à la fin des années 70 du côté des classes moyennes. Il kidnappait parfois des agents.

la grève de l¶impôt n¶a jamais fonctionné. On distingue la fraude de l¶évasion fiscale. Ce dispositif a ensuite été institué dans 22 autres Etats des USA. Il faut donc prouver l¶intention. II ± Les autres modes de résistance à l¶impôt A ± La fraude fiscale Elle constitue un anti-fiscalisme individuel dont l¶ampleur est évaluée à 15 ou 20% des recettes fiscales en France. On avait demandé par exemple à des militants de s¶opposer à la construction d¶une centrale nucléaire.avait été soutenu par un sénateur républicain (Jarvis) ainsi que par le futur président des USA (Ronald Reagan). Etats où la pression fiscale est parfois quasiment nulle. C ± La fuite devant l¶impôt Cette délocalisation des contribuables concerne surtout les sportifs de haut niveau. Le siège de leurs activités se trouve alors dans des paradis fiscaux. La fuite devant l¶impôt est également une réduction des activités professionnelles : on a rencontré certains individus qui estimaient que. La fraude est en effet un délit puni pénalement. et qu¶il valait donc mieux arrêter de travailler. ils paiyaient trop d¶impôts. Généralement. On parle d¶optimisation fiscale. D ± L¶économie souterraine L¶économie souterraine est ce qu¶on appelle le travail clandestin. Elle consiste à délocaliser leurs activités dans un autre pays à plus basse pression fiscale. c¶est-à-dire des activités non déclarées ou encore des échanges de services entre professionnels. passé un certain stade. L¶évasion fiscale consiste quant à elle à utiliser au maximum les possibilités d¶atténuer la charge fiscale sans pour autant enfreindre la loi. Le travail clandestin est . B ± La grève de l¶impôt La grève de l¶impôt a parfois été proposée par des partis politiques ou par des mouvements antifiscaux. et consiste à se soustraire intentionnellement à l¶impôt.

On note en effet une fraude à la TVA. 1ère conséquence : la mobilité de la matière imposable au-delà des frontières pose le problème de la fraude fiscale d¶une part et du poids de plus en plus lourd de l¶impôt supporté par les contribuables qui n¶ont pas les moyens ni de se délocaliser ni d¶optimiser leur fiscalité. par Henri George (1839 ± 1897). Quelles sont les propositions d¶impôts uniques qui ont été faites à l¶époque et aujourd¶hui ? L¶impôt unique sur la terre : Cette doctrine a été conçue initialement par les physiocrates au XVIIIe siècle. La terre était perçue comme la source de la richesse économique. Il s¶agirait donc d¶un impôt unique. on allait décourager les investisseurs d¶investir dans ce domaine et les conduite à investir dans l¶industrie. cet impôt remplacerait tous les autres impôts. l¶instabilité des systèmes fiscaux et financiers. C¶était un libéral. Section 3 : Les transformations de l¶impôt I ± Les transformations de la nature de l¶impôt Aujourd¶hui. il était logique de taxer la propriété foncière. Il estimait qu¶en taxant lourdement la propriété foncière. la délocalisation des contribuables. George voulait instaurer un régime fiscal juste en instituant un impôt unique qui aurait pour vertu de lutter contre la pauvreté. ce qui aurait pour effet de créer les emplois et par conséquent de lutter contre la pauvreté. Il estimait qu¶il fallait supprimer tous les impôts et les remplacer par un impôt sur le capital. sous un angle lui aussi libéral. aux Etats-Unis. . la prolifération des industries de services. Par ailleurs. Ainsi. le développement du commerce électronique. 2e conséquence : le développement du commerce électronique pose de très grands problèmes en ce qui concerne le paiement de la TVA.aujourd¶hui considérablement développé dans tous les Etats du monde. Pour George. C¶est la terreur des Etats actuels car il est difficile à arrêter. simple et rentable. II ± La réforme fiscale et la recherche du bonheur A ± Les utopies fiscales Ce sont des doctrines qui proposent un impôt idéal : un impôt juste. Cette idée fut reprise au XIXe siècle. Cette idée a été reprise dans la période contemporaine. L¶impôt unique sur le capital : Il a été proposé par un fabricant de chocolats (considéré à l¶époque comme un médicament) qui s¶appelait Menier à la fin du XIXe siècle. il s¶agissait de supprimer tous les impôts et de les remplacer par un seul impôt sur le foncier. la matière imposable et l¶impôt lui-même se transforment sous la pression de différents facteurs : la mondialisation des échanges.