Telv17n1 Gauthier Simard

LE BUREAU DAUDIENCES PUBLIQUES SUR LENVIRONNEMENT DU QUBEC: GENSE ET DVELOPPEMENT DUN INSTRUMENT VOU LA PARTICIPATION PUBLIQUE
Par Mario Gauthier, Professeur, Dpartement des sciences sociales, Universit du Qubec en Outaouais mario.gauthier@uqo.ca Et Louis Simard, Professeur, cole dtudes politiques, Universit dOttawa lsimard@uottawa.ca
RSUM Le Bureau daudiences publiques sur lenvironnement (BAPE) a plus de 30 ans et il apparat comme lun des principaux espaces de participation publique institutionnaliss au Qubec. Cet article propose danalyser lvolution de cet instrument daction publique et de saisir certains de ses effets observables quant aux processus, aux enjeux et aux acteurs. Construite partir de deux axes, les faits saillants de lhistoire du BAPE et une lecture de seize projets majeurs examins par celui-ci, lanalyse identifie quatre priodes prcises qui laissent voir une consolidation, un accroissement et une diversification significative de ses activits. Marqu par une perptuelle tension entre deux modles de participation publique, un premier plus gestionnaire daide la dcision et un second plus politique de dmocratie participative, cet instrument a pour effet de dterminer en partie les ressources et les expertises pertinentes, dorganiser les relations de pouvoir et de structurer le processus dcisionnel. ABSTRACT Today, more than 30 years after its founding, Quebecs Bureau daudiences publiques sur lenvironnement (BAPE, or office of public environmental hearings) stands out as one of the provinces leading institutionalized spaces of public participation. This article proposes to analyze how this instrument of public action has changed over time and to grasp some of its observable impacts in terms of processes, issues and actors. The analysis is organized according to two main dimensions namely, the significant moments in the history of BAPE and an interpretation of 16 major projects examined by the office. On this basis, it identifies four specific periods that evidence the consolidation, growth and considerable diversification of the offices activities. As such, this instrument has been shaped by a perpetual tension between two approaches to public participation the first being a more managerial approach focused on aiding decision-making, and the second being a more political approach focused on participatory democracy. Further, the impact of the office can be viewed in terms of partially identifying the relevant resources and expertise, articulating relations of power, and structuring the decision-making process.
Pour citer cet article : Gauthier, M. et L. Simard (2011). Le Bureau daudiences publiques sur lenvironnement du Qubec : gense et dveloppement dun instrument vou la participation publique , Tlescope, vol. 17, n 1, p. 39-67.
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epuis sa cration en dcembre 1978, le Bureau daudiences publiques sur lenvironnement (BAPE) incarne lidal participatif au Qubec 1. Cr au moment o lenvironnement sest constitu en problme social un peu partout dans le monde, le BAPE fut cette rponse de ltat qui contribua institutionnaliser un droit la participation des citoyens troitement associ lvaluation des impacts sur lenvironnement des grands projets dquipements et des politiques environnementales. partir dune analyse de lexprience du BAPE au cours des trois dernires dcennies, nous proposons un bilan des transformations les plus significatives en ce qui a trait, entre autres, aux premiers effets observables quant aux processus, aux enjeux et aux acteurs. Les mutations de cette institution et de ses effets seront donc examines la fois sous langle des dimensions substantives et procdurales de lexprience du BAPE, cest--dire de lvolution des objets du dbat public, de la participation du public et des procdures. Dans un travail antrieur (Gauthier et Simard, 2007), nous avons dress un bilan de la pratique du BAPE sur une priode de prs de trente ans 2. la suite de Beauchamp (2006), nous constations que linstitutionnalisation du dbat public en amnagement et en environnement au Qubec, travers la pratique du BAPE, pouvait tre considre comme une exprience forte, mais limite . Il sest en effet dvelopp au Qubec une culture de lenqute et de la consultation publique fortement associe la pratique de lvaluation environnementale. Pour autant, cela ne fait pas disparatre les rapports de force entre les acteurs compte tenu des intrts qui saffrontent lors de chaque projet dbattu. Ainsi, mme si le dbat public apparat plus que jamais comme un impratif (Blondiaux et Sintomer, 2002), les tentatives de lviter, de le contourner ou de le manipuler sont toujours prsentes. Les enqutes et les audiences publiques du BAPE demeurent toujours une preuve et une grande source dincertitudes pour les promoteurs et les dcideurs. cet gard, la question du dbat sur le dbat , ainsi que celle opposant une vision gestionnaire du dbat public (un outil daide la dcision), une vision dmocratique (un instrument de dmocratisation de la dcision), demeure irrductible. Il en va de la nature sociopolitique de cet objet. En outre, cette culture et cette pratique du dbat public semblent tre confines dans une perspective de projet au dtriment dune perspective territoriale et intgre, ce qui nous renvoie des enjeux de cohrence de laction publique et aux dfis de la mise en uvre des principes du dveloppement durable. Dans le prolongement de ce travail de synthse, cette contribution vise rendre compte des moments forts de lhistoire du BAPE depuis sa fondation en 1978, des principales transformations de lorganisation et de son fonctionnement, des projets ayant marqu son
Une premire version de ce texte a t prsente au 10e Congrs de lAssociation franaise de science politique (Section thmatique 41 De la protection de la nature au dveloppement durable : les mutations de lenjeu environnemental ) tenu Grenoble du 7 au 9 septembre 2009. Ce bilan a t labor laide dune grille de questionnement portant sur la mise en uvre et les effets du dbat public (Revel et autres, 2007) et partir des matriaux documentaires disponibles (rapports de recherche, rapports de comits dexamen gouvernementaux, tmoignages dacteurs cls, thses et mmoires, etc.).
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La participation citoyenne
dveloppement, et ce, avec pour objectif de proposer un bilan de cette exprience phare de participation publique qubcoise. Sur le plan thorique, notre analyse sinscrit dans la continuit des travaux portant sur les instruments daction publique de type informatif et communicationnel (Lascoumes et Le Gals, 2004 ; Lascoumes et Simard, 2011). Ceux-ci connaissent une popularit croissante depuis bientt une vingtaine dannes en Europe comme en Amrique du Nord (Blondiaux, 2008 ; Blondiaux et Sintomer, 2002 ; Dietz et Stern, 2008 ; Lascoumes, 1998). Au cur du phnomne de la gouvernance tant socitale quorganisationnelle, ces instruments participeraient dune transformation de laction publique sous langle dun plus grand partage du pouvoir et dune coproduction de connaissance dans la prise de dcision (Callon, Lascoumes et Barthe, 2001). Au Qubec, le BAPE incarne tout particulirement cet idal participatif et est une source dinspiration reconnue pour dautres instruments du mme type, notamment Montral avec lOffice de consultation publique de Montral (OCPM), en France avec la Commission nationale du dbat public (CNDP) et plus rcemment en Afrique de lOuest dans le cadre dactivits de partage dexpertise sur les processus de participation publique. Les enqutes et les audiences publiques sur lenvironnement sont ici envisages comme un instrument daction publique, cest--dire comme un dispositif technique vocation gnrique porteur dune conception concrte du rapport politique/socit et soutenu par une conception de la rgulation (Lascoumes et Le Gals, 2004, p. 14). Sous cet angle, les instruments ont leurs propres effets et renvoient un type de relation politique (rle de ltat) et un type de lgitimit. Ils apparaissent ds lors comme des rvlateurs des transformations de laction publique. Ainsi, au-del dune perspective instrumentale et dune perspective de dmocratisation de la dcision, notre dmarche de recherche vise comprendre les effets de cet instrument sur les processus, les enjeux et les acteurs. Sur le plan mthodologique, notre analyse qualitative est construite partir de deux axes. Le premier se concentre directement sur les faits saillants de lhistoire du BAPE depuis sa fondation jusqu nos jours (1978-2010), cest--dire sur les changements internes et externes (rformes, changements et dcisions gouvernementales). Le deuxime repose sur une lecture de seize projets majeurs examins par le BAPE au cours des trente dernires annes en dgageant quelques constats marquants. En croisant ces deux axes, notre intention est non seulement de saisir lessentiel des changements survenus au cours des trente dernires annes, mais galement dobserver les lments de stabilit afin de mieux comprendre lvolution et les incidences de cet instrument daction publique. Aprs avoir prsent les principaux faits saillants en distinguant quatre grandes priodes, nous discutons des effets de cet instrument sur les transformations de laction publique. Nous concluons sur la porte de cet instrument vou la participation publique.
LEBAPE:DEPUISSAFONDATIONJUSQUNOSJOURS(1978-2010)
Le BAPE a t cr en dcembre 1978 au moment de la refonte de la Loi sur la qualit de lenvironnement adopte par le gouvernement de Ren Lvesque (Parti
Le Bureau daudiences publiques sur lenvironnement du Qubec : gense et dveloppement dun instrument vou la participation publique
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Qubcois 3). Lobjectif de dpart tait clair : instituer un droit la participation des citoyens troitement associ lexamen des impacts sur lenvironnement des grands projets dquipements tels que les routes et les autoroutes, les quipements de production et de transport dnergie lectrique et les projets industriels. Depuis lors, le BAPE intervient selon deux modalits prvues par cette loi, ce qui lui confre deux fonctions distinctes : faciliter, dans le cadre de la procdure dvaluation et dexamen des impacts sur lenvironnement, la consultation des documents soumis lappui dune demande ainsi que laccs linformation et, sur mandat du ministre, tenir des enqutes et des audiences publiques (article 31.1 et s.) ; enquter sur toute question relative la qualit de lenvironnement que lui soumet le ministre et faire rapport ce dernier de ses constatations ainsi que de lanalyse quil en est faite. Il doit aussi tenir des audiences publiques dans les cas o le ministre le requiert (article 6.3). Dans le cadre de la procdure dvaluation et dexamen des impacts sur lenvironnement (figure 1), le BAPE intervient lorsque ltude des impacts sur lenvironnement ralise par le matre douvrage est juge recevable, aprs consultation interministrielle, par le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs (DDEP). Son rle consiste rendre linformation accessible pendant une priode de quarante-cinq jours, priode durant laquelle le public peut demander la tenue dune audience publique. Lorsque le ministre du DDEP reoit et accepte au moins une requte, il confie un mandat au BAPE qui dispose de quatre mois pour le raliser. Laudience publique se droule en deux parties distinctes : la premire est consacre la recherche dinformation (lecture du mandat, explication du droulement de laudience, motifs de la requte daudience, prsentation de linitiateur et du projet, questions des participants, etc.) alors que la seconde est consacre lexpression des opinions de toute personne, municipalit ou groupe intress par le projet (mmoires verbaux ou crits, suggestions sur le projet ou ltude dimpact, etc. 4). Sur le plan de la discussion et de la dlibration, la premire partie est de loin la plus intressante, dans le sens o elle favorise la recherche dinformation (joint fact finding), la comprhension des enjeux et lapprofondissement du dossier grce une priode de questions et de rponses gre par le prsident de la commission assist par les autres commissaires membres de la commission. La deuxime partie, laudition, qui est rserve lexpression des opinions, favorise trs peu les changes entre les participants, chacun venant tour de rle prsenter son point de vue la commission. La majorit des autres mandats confis au BAPE par le ministre du DDEP (enqutes, mdiations, audiences gnriques) le sont en vertu de ses fonctions denqute 5. Selon notre compilation,
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La premire version de la Loi sur la qualit de lenvironnement a t adopte en 1972 par le gouvernement libral de Robert Bourassa. Voir les Rgles de procdure relatives au droulement des audiences publiques (Q-2, r. 19). Le BAPE dispose de nouveaux champs dintervention en vertu de la Loi sur la conservation du patrimoine naturel (2003) qui vise la cration dun rseau daires protges couvrant lensemble du territoire qubcois, de la Loi sur les parcs (2005) et de dispositions relatives au dveloppement de la filire olienne (2007).
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depuis sa cration en 1978, le BAPE sest vu confier par le ministre du DDEP plus de 275 mandats, dont approximativement 74 % sont des mandats denqute et daudience publique dans le cadre de la procdure dvaluation et dexamen des impacts sur lenvironnement 6. Il sest galement rgulirement vu confier, toujours par le mme ministre, des mandats denqute (9 %), et depuis le dbut des annes 1990 des mandats de mdiation (15 %) et des mandats denqute gnrique (2 %).
FIGURE 1 : SOMMAIRE DES TAPES DE LA PROCDURE ADMINISTRATIVE

Phase 1 : directive x Dpt de l'avis de projet x Transmission de la directive
Phase 2 : tude d'impact x Ralisation de l'tude d'impact x Analyse de recevabilit de l'tude d'impact Bureau d'audiences publiques sur l'environnement Phase 3 : participation du public x Consultation du dossier par le public x Mdiation Audience publique Phase 4 : analyse environnementale du projet
Phase 5 : dcisions x Recommandation du ministre du Dveloppement durable, de l'Environnement et des Parcs x Dcision du Conseil des ministres
Phase 6 : contrle x Surveillance, contrle et suivi

Les phases 1, 2, 4 et 6 sont sous la responsabilit du ministre du Dveloppement durable, de l'Environnement et des Parcs.
Lorsquon inclut les mandats relatifs la priode dinformation et de consultation du dossier par le public (priode de quarante-cinq jours durant laquelle le public peut demander la tenue dune audience publique), on estime quen trente annes, le BAPE a rempli quelque 800 mandats faisant appel la participation du public et que plus de 40 % des projets qui ont franchi cette priode dinformation ont fait lobjet de demandes daudiences publiques (BAPE, 2009c).
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Le BAPE apparat ainsi comme un instrument daction publique prouv, dtenant une grande lgitimit et une crdibilit reconnue. Il se prsente galement comme un espace public o sinvestissent les citoyens proposant implicitement un rapport particulier entre gouvernants et gouverns. Ce type dinstrument institue une obligation dinformation ou de communication de la part du gouvernement. Il sagit, comme Lascoumes et Le Gals (2004, p. 363) le prcisent propos des instruments de type informatif et communicationnel, dun espace public relativement autonome par rapport la sphre publique traditionnelle base sur la reprsentation . Il est possible de rsumer lhistoire du BAPE en quatre principales priodes 7 : la fondation (1978 1988), la transition (1989 1997), lexpansion (1998 2005) et la priode de consolidation, de diversification et de remise en question (2006 2010). Lidentification des vnements ayant marqu cette histoire et la revue de seize projets majeurs 8 nous permettent de mieux caractriser le cadre du dbat public institu par le BAPE et lvolution de sa pratique.
Lapriodedefondation(19781988)
La priode de fondation se caractrise par la mise en place du Bureau la suite dun rapport prcurseur portant sur un projet de construction dune autoroute sur les battures de Beauport dans la rgion de Qubec (Lamontagne et autres, 1978) 9 et la tenue des premires audiences publiques formelles sous lgide du BAPE. Rappelons quau moment de la cration du BAPE et de la mise en place de la procdure dvaluation et dexamen des impacts sur lenvironnement par le gouvernement Lvesque (Parti Qubcois), plusieurs dfis ont t soulevs, dont au premier chef celui de lassujettissement des projets la procdure dvaluation et dexamen des impacts sur lenvironnement 10 et le rle du BAPE dans lexamen des projets (Lamontagne, 2006 ; Yergeau et Gauthier, 2006). En effet, il appert que les grands matres douvrages publics, dont le ministre des Transports, le ministre des Ressources naturelles et la socit dtat Hydro-Qubec, ont exprim des rticences
Cette catgorisation sinspire de celle de Beauchamp (2006) laquelle nous avons ajout plusieurs vnements marquants, une description des projets et une quatrime priode. 8 Nous avons retenu des cas qui ont marqu lhistoire du BAPE compte tenu de leur importance et parce quils ont suscit un certain dbat mdiatique. Ces cas ne sont pas ncessairement reprsentatifs de lensemble des activits du BAPE. Un autre critre de slection a t la disponibilit de linformation en termes de couverture mdiatique et dtudes spcifiques. 9 Ce mandat daudience publique a t confi Michel Lamontagne, biologiste, et trois autres commissaires par le ministre dlgu lEnvironnement, monsieur Marcel Lger, la suite de diverses reprsentations auprs des autorits gouvernementales et plus particulirement la suite dune requte provenant de lAssociation des biologistes du Qubec. Michel Lamontagne deviendra par la suite le premier prsident du BAPE (1978 1982). 10 Le Rglement sur lvaluation et lexamen des impacts sur lenvironnement (Q-2, r. 9), adopt en 1980, dtermine les catgories de projets assujettis la procdure, dont les travaux routiers, les aroports, les gazoducs ou oloducs, les lignes de transport hydrolectrique, les installations hydrolectriques et thermiques, les tablissements nuclaires, les raffineries de ptrole ou les usines ptrochimiques, les exploitations animales, etc.
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accepter de soumettre leurs projets dquipements lexamen public et lavis du BAPE 11. Au cours de ses premires annes de fonctionnement (du 1er dcembre 1978 au 31 mars 1981), le BAPE a men cinq mandats, dont deux denqute et trois denqute et daudience publique. Dans son premier rapport annuel, le BAPE tirait cinq grandes conclusions sur sa pratique qui sont rvlatrices de lesprit caractrisant cette priode de fondation (BAPE, 1981, p. 35 40). Il souligne tout dabord les faiblesses inhrentes toute tude scientifique visant valuer les impacts sur lenvironnement et le rle essentiel du regard critique de la population pour apprhender les effets positifs et ngatifs dun projet. Il constate ensuite que les interventions en audience publique soulvent gnralement une gamme dopinions beaucoup plus varies que les seules positions des partisans et des opposants aux projets. Il note galement que laccessibilit linformation est le gage dune participation claire et que la notion denvironnement doit tre considre dans son sens large, incluant les dimensions biophysique, sociale, conomique et culturelle. Enfin, selon le dernier constat, laudience publique constitue un cadre dchanges constructifs et ordonns permettant de canaliser dune faon satisfaisante les tensions et dviter les affrontements (BAPE, 1981, p. 38). Cette priode se singularise galement par ladoption, en 1980, de deux importants documents juridiques qui spcifient le rle et le moment dintervention du BAPE dans le cadre de la procdure dvaluation et dexamen des impacts sur lenvironnement et le droulement des audiences publiques 12. Quelques annes plus tard, le vice-prsident sortant du BAPE et un membre fondateur de lorganisme publient un texte de libre opinion dans un grand quotidien qubcois nonant onze rgles dthique pour que les audiences publiques aient un sens (Yergeau et Ouimet, 1984). Selon Yergeau, ce document a t rdig lintention du public appel participer des audiences publiques (Yergeau et Gauthier, 2006, p. 35). Il visait galement baliser lthique de laudience publique pour assurer la crdibilit de lorganisme. Prsentes comme des rgles de bon sens , ces prescriptions ont permis de dfinir les principales caractristiques du modle qubcois des enqutes et des audiences publiques sur lenvironnement. Toutefois, au dire de plusieurs, ces rgles ont contribu figer le modle et limiter le dveloppement dautres
Toutefois, malgr les volonts souvent exprimes de soustraire certains projets lexamen public, la liste des catgories de projets assujettis la procdure na jamais t revue la baisse. Au contraire, la BAPE a vu ses champs dintervention slargir dautres catgories de projets, dont les projets dtablissement ou dagrandissement des lieux denfouissement sanitaire et des dpts de matriaux secs (1993). De plus, les projets industriels qui faisaient partie de la liste des projets assujettis par le rglement adopt en 1980, mais dont les articles du rglement les concernant navaient pas t promulgus, ont finalement t assujettis par lentre en vigueur des articles du rglement en 1996. Selon Garipy (1997, p. 433), largument voqu au dbut des annes 1980 pour ne pas promulguer les articles du rglement relatifs ces projets industriels du secteur priv tait de ne pas pnaliser la province qubcoise par rapport la province voisine, lOntario, pour lobtention de projets majeurs. 12 Il sagit du Rglement sur lvaluation et lexamen des impacts sur lenvironnement (Q-2, r. 9) et des Rgles de procdure relatives au droulement des audiences publiques (Q-2, r. 19).
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dispositifs de dbat public moins formaliss et faisant appel la ngociation et la concertation entre acteurs (Beauchamp, 1997, p. 51 ; Garipy et Desjardins, 2002). Selon plusieurs tmoignages danciens prsidents et commissaires du BAPE (Beauchamp, 2006 ; Lamontagne, 2006 ; Yergeau et Gauthier, 2006), cette priode a t dterminante pour linstitution. Elle a permis de construire le modle qubcois de lenqute et des audiences publiques sur lenvironnement 13 et surtout dassurer la crdibilit de linstitution. Au-del du syndrome de la grande oreille (un organisme pour enregistrer les frustrations du public), le BAPE est devenu un organisme denqute et danalyse crdible et respect par les citoyens. Plutt que des enregistreurs, les commissaires sont devenus des enquteurs et la commission denqute dispose, en vertu de la Loi sur les commissions denqute, de limmunit et des pouvoirs dassigner des tmoins comparatre et de contraindre toute personne au dpt de documents, soit les mmes pouvoirs que ceux dun juge de la Cour suprieure. Le rle principal de la commission consiste enquter et analyser chaque projet soumis la consultation publique, par exemple en questionnant la raison dtre des projets et en explorant les solutions de rechange (Yergeau et Gauthier, 2006). Les premires expriences du BAPE ne laisseront pas les dcideurs indiffrents. Le rapport Gobeil 14 (Qubec, 1986), issu du Groupe de travail sur la rvision des fonctions et des organisations gouvernementales mandat par le gouvernement de Robert Bourassa (Parti libral), rclame labolition de celui-ci, alors que deux ans plus tard la Commission Lacoste (Qubec, 1988), charge dexaminer la procdure dvaluation et dexamen des impacts sur lenvironnement, recommandera plutt son largissement 15. Lors de cette priode de fondation, le BAPE a men une premire rflexion sur la gestion des conflits en environnement et sur la mdiation environnementale comme mthode complmentaire laudience
Les enqutes et les audiences publiques sur lenvironnement conduites par le BAPE peuvent tre considres comme un modle de participation publique au mme titre que le modle du budget participatif de Porto Alegre (Brsil), ou celui du dbat public incarn par la CNDP en France, ou encore celui des jurys de citoyens en Allemagne et aux tats-Unis (Blondiaux, 2008, p. 48-62). Ce modle des enqutes et des audiences publiques sur lenvironnement a pour principale caractristique dtre institutionnalis, davoir t utilis depuis plus de trente ans au Qubec, davoir t codifi avec des rgles de lart et des principes de bonnes pratiques , davoir t diffus ailleurs au Canada et ltranger et de se prsenter comme une mthode de participation publique prte lemploi. 14 Ce rapport prconise un vaste programme de dsengagement de ltat et propose labolition de plusieurs organismes administratifs, dont le BAPE, la Commission de protection du territoire agricole et la Rgie du logement. La plupart des recommandations formules ne seront ni retenues ni mises en uvre. 15 Cette commission, mise sur pied par le ministre libral Clifford Lincoln tait forme de Paul Lacoste, dAndr Beauchamp, de Louis Chamard, de Grard Divay, de Pierre Lefebvre et de Bruce Walker. Au terme de ses travaux, la commission concluait la ncessit de conserver la structure gnrale de la procdure qubcoise dvaluation et dexamen des impacts sur lenvironnement : Le comit partage lavis gnral qui se dgage des consultations effectues : la procdure dvaluation et dexamen, telle que dfinie dans la Loi sur la qualit de lenvironnement et dans les rglements qui sy rapportent, doit tre conserve ; sa structure densemble ne sest pas rvle paralysante et son application a t productive dans la mise au point de solutions plus environnementales pour certains projets (Qubec, 1988, p. 106).
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publique (BAPE, 1986). Cest aussi pendant cette priode qumerge la notion dacceptabilit sociale des projets, une notion rcurrente qui sera mieux dfinie dans les priodes suivantes. En somme, comme le mentionne Andr Beauchamp, cette priode de fondation se caractrise principalement par une premire vague de remise en question de lutilit et de lexistence mme du BAPE : Lexistence du BAPE est alors orageuse et tapageuse. Lappareil gouvernemental aurait bien voulu son abolition ou sa rduction une fonction dcoute (Beauchamp, 2006, p. 43). Lesquatreprojetsretenuspourcettepriode Le projet autoroutier Dufferin-Montmorency (les battures de Beauport) 1978 Cette premire exprience fut loccasion damorcer une rflexion sur les futures audiences publiques 16. Dans un contexte plutt conflictuel, plusieurs participants avaient dplor le peu daccessibilit et de vulgarisation de linformation. De plus, ils soutenaient que la consultation devait devenir une composante essentielle au processus de planification et quun laps de temps plus long tait requis pour examiner les projets. Dans le rapport de la commission du BAPE, un traitement particulier est accord aux modalits de la consultation publique et aux commentaires des intervenants concernant la consultation des citoyens (Beauchamp, 2006 ; Lamontagne et autres, 1978, p. 133-136 ; Lamontagne, 2006, p. 27). Lusine de traitement des rsidus industriels Stablex 1981 Il sagit de lun des premiers projets soulever la question de larticulation entre les besoins au niveau provincial et les impacts locaux sur lenvironnement concernant leur justification et leur acceptabilit sociale. Il tait galement question, dune part, de la cohrence entre une politique publique rcemment adopte et un projet et, dautre part, de la difficult de lvaluation des impacts sociaux de limplantation dune industrie denvergure provinciale (Andr, Marchand et Bryant, 1994). Bien que le projet ait suscit une forte opposition, il fut autoris et implant dans un contexte o il semblait urgent dagir. Le programme de stabilisation des berges du lac Saint-Jean 1985 Ce projet incarne la problmatique complexe de la dynamique sociospatiale en rgion ressource et de la grande entreprise monopolistique. Il sagit dun des premiers projets dans lequel une multinationale (Alcan) se voit contrainte de justifier ses actions et de voir sa gestion critique par les riverains. Il renvoie galement aux limites dune liste dassujettissements a priori de projets (projets industriels) et des effets environnementaux rels (Berdoulay et Soubeyran, 1995, p. 19-22).
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Comme le relate Lamontagne : Lorsque jai prsid ma premire audience publique, le processus ntait pas encore en place. On me confia le fameux dossier des battures de Beauport. Ctait un projet autoroutier de 6 ou 7 kilomtres, dont 80 % tait dj construit, mais dont 1,2 kilomtre restait construire en plein centre du parcours. On peut simaginer le dfi que nous avions surmonter. Le promoteur tait dsespr et la population dchane. Cest ce moment que lon comprit quil restait un grand bout de chemin faire pour que le processus soit rod et bien compris des dcideurs et des citoyens (Lamontagne, 2006, p. 27).
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Le dcret dautorisation tiendra trs peu compte des recommandations de la commission du BAPE. Le projet de ligne courant continu Radisson-Nicolet-Des Cantons Ce projet dHydro-Qubec fortement mdiatis et ayant connu des rebondissements historiques (Gauvin, 1992 ; Hulbert, 1994) est une illustration des transformations majeures qui peuvent tre apportes un projet la suite daudiences publiques et de recommandations formules par le BAPE (Garipy, 1997). Contrairement au projet initial du promoteur, la ligne sera construite en traverse sousfluviale, ce qui aura pour effet daccrotre considrablement les cots lis au projet. Pour qualifier les effets du dbat, Garipy parle de mnagement par loptimisation des projets au plan environnemental et dapprentissage du matre douvrage (Garipy, 1997, p. 440). En somme, cette priode est marque par des enjeux importants qui seront dterminants pour la construction du modle qubcois denqute et daudience publique sur lenvironnement. Il sagit dans un premier temps de la qualit et de laccs linformation, notamment en ce qui concerne la production de ltude dimpacts sur lenvironnement des projets, et ensuite de la recherche dans ltablissement des rgles de procdure dans un climat parfois turbulent. Le modle est test et semble robuste, crdible et constructif. Il montre dj des effets significatifs, notamment dans sa capacit apporter des changements aux projets (Garipy, 1991). Certains thmes qui seront rcurrents par la suite apparaissent dj lors de cette premire priode : le rapport entre le niveau provincial (politique publique) et local (projet), le lien entre les avis (recommandations du BAPE) et la dcision (dcret gouvernemental), les rapports de force entre le promoteur et les autres participants aux audiences publiques et lalternative possible aux enqutes et aux audiences publiques (mdiation). ce sujet, cette premire priode laisse voir de fortes tensions non seulement du ct des promoteurs, mais galement des lus quant la porte et aux exigences de linstrument et des effets quil peut avoir sur les projets. Ainsi, ds ses premires annes de mise en uvre, le BAPE dvoile son influence. Il apparat consquent tant dans sa porte informationnelle que dcisionnelle. On observe un rel degr dadhsion de diffrents acteurs, comme les citoyens, alors que pour dautres (les promoteurs et les dcideurs), il apparat comme une source de coercition et de contrainte. En dautres termes, linstrument active des systmes daction collective et met en scne des argumentaires qui sinscrivent dans un jeu de hirarchisation. Selon Lascoumes et Le Gals (2004, p. 33), linstrument induit une problmatisation particulire de lenjeu, dans la mesure o il hirarchise des variables et peut aller jusqu induire un systme explicatif vou influencer la dcision.
Lapriodedetransition(19891997)
La deuxime priode de lhistoire du BAPE (1989-1997) peut tre qualifie de phase de transition essentiellement parce quelle se caractrise par la mise en place dune nouvelle quipe de commissaires et par plusieurs changements
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la direction de linstitution (Beauchamp, 2006). Sagissant des dispositifs de dbat public, deux innovations procdurales marquent cette dcennie, savoir la tenue de trois enqutes et audiences publiques portant sur des politiques, les enqutes dites gnriques dchets dangereux (1990), protection des forts (1991), matires rsiduelles (1997) et le dveloppement de la mdiation environnementale 17. Cette priode se distingue galement par un nouveau formalisme avec, notamment, ladoption en 1992 du Code dthique et de dontologie des membres du BAPE rgissant le comportement des commissaires et prvoyant des dispositions relatives lindpendance et au devoir de rserve. De plus, deux facteurs contribueront accrotre significativement le nombre de projets examins par le BAPE : lassujettissement la procdure dvaluation et dexamen des impacts sur lenvironnement dune nouvelle catgorie de projets les projets dtablissement ou dagrandissement des lieux denfouissement sanitaire et des dpts de matriaux secs (1993) et lentre en vigueur des articles du rglement relatifs aux projets industriels (1996). Enfin, cette priode se dmarque de la prcdente par une deuxime vague de remise en question de lexistence du BAPE et lintensit des rflexions sur le rle de linstitution et son avenir, dans un contexte dune volont du gouvernement de Robert Bourassa (Parti libral) de rviser la procdure dvaluation et dexamen des impacts sur lenvironnement 18. cet gard, le contenu du document Lvaluation environnementale: une vision sociale (BAPE, 1995b) est rvlateur 19 : il nonce les acquis prserver (lobligation dexaminer certains projets lorsque le public le demande, la transparence et laccs linformation, lindpendance et limpartialit, un processus formel mais non judiciaire) et les amliorations souhaites (une consultation en amont des projets, un accs une procdure courte, la mise en place de procdures complmentaires, des mesures pour faciliter le droulement des audiences publiques), tout en tablissant les balises pour amliorer le rgime qubcois dvaluation environnementale. Comme le mentionne Beauchamp (2006), il est difficile de qualifier cette priode, mais il me semble vident quil y a une tension entre une conception plutt rserve du BAPE [] et une conception plus rigide, plus critique lgard du gouvernement . Selon lui, on peut dire que la deuxime gnration [de commissaires] connaissait peu la tradition du BAPE, voire la consultation publique en gnral, et quelle a assur la continuit en insistant sur le respect de la tradition (Beauchamp, 2006, p. 43).
Les premires expriences formelles de mdiation environnementale se dveloppent partir de 1991. Par la suite, le BAPE a publi un document de rflexion sur le sujet (BAPE, 1994), a organis un colloque sur ce thme (BAPE, 1995a), puis a adopt des rgles de procdures. Pour plus de dtails et une valuation critique de cette pratique de participation publique, voir Gauthier (1998). 18 Ce projet de rforme men par le ministre libral Pierre Paradis a conduit ladoption par lAssemble nationale du Qubec dun projet de loi qui a t trs critiqu par la majorit des acteurs et qui nest jamais entr en vigueur. 19 Ce document de rflexion a t produit par le BAPE la suite de la vive opposition qua suscite le projet de rforme du ministre libral Pierre Paradis. Dans ce document, le BAPE expose sa vision du rgime actuel dvaluation environnementale et propose des avenues pour le modifier (BAPE, 1995b, avant-propos).
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Lesquatreprojetsretenuspourcettepriode Le projet Soligaz (approvisionnement et entreposage sous-terrain de gaz naturel liqufi Varennes) 1991 Lavis du BAPE sera ngatif et trs svre lgard de ce projet controvers et de largumentaire du promoteur. Le BAPE dplore les faiblesses de ltude dimpact, en particulier pour le choix des sites. Le recours une contre-expertise et un prolongement des travaux de la commission seront ncessaires. Dans la foule de la publication du rapport Brundtland (CMED, 1988), la rhtorique du dveloppement durable sera mobilise par le plus important groupe dopposition locale. Malgr lavis dfavorable du BAPE, ce projet sera autoris par le gouvernement. Dans ce dossier et pour ceux qui suivront, la notion de dveloppement durable deviendra pour le BAPE un cadre de rfrence pour analyser les projets (Berdoulay et Soubeyran, 1995). Lamnagement de la rivire Sainte-Marguerite 1993 Ce premier grand projet de production dHydro-Qubec soumis la procdure prvoyait le dtournement de deux affluents de la rivire Sainte-Marguerite situe sur la Cte-Nord du Qubec. Le promoteur mettra en place dimportantes activits afin dobtenir laccord du milieu. Les revendications territoriales des bandes autochtones et la protection du saumon ont t au cur des discussions et loccasion pour les opposants dacqurir une forte expertise sur ces questions. Il en ressortira un projet grandement modifi et nanmoins rentable sans dtournement (Garipy, 1997 ; Filiatrault, 2007). Un programme de suivi environnemental sera exig. Llimination des BPC dont le ministre de lEnvironnement et de la Faune a la garde 1994 Ce mandat denqute et daudience publique fait suite lincendie dun entrept de BPC Saint-Basile-le-Grand en 1988 qui a conduit la cration dune commission denqute sur les dchets dangereux. Cette dernire identifiait lacceptabilit sociale comme premier critre dans la recherche de solution, et la stratgie gouvernementale dcoulant de cette commission devait reposer sur la participation publique travers la formation de comits de vigilance. Les principaux effets du dbat ont t, dune part, une volution par rapport au traditionnel syndrome pas dans ma cour et, dautre part, limportance de la notion dacceptabilit sociale pour analyser les solutions rgionales qui a t au centre des travaux de la commission. Le projet dusine de production de magnsium par Mtallurgie Magnola inc. 1997 Cest lun des tout premiers projets industriels faire lobjet dun mandat denqute et daudience publique. Il recevra un avis dfavorable du BAPE en raison des missions polluantes prvues (dioxines et furanes), bien quil part souhaitable sur le plan conomique. Le gouvernement ira de lavant en autorisant le projet,
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tout en exigeant des modifications importantes 20. Lune des consquences de ce dbat a t la cration dune association de citoyens, la Coalition pour un Magnola propre, pour faire respecter les recommandations du BAPE et qui lancera un programme de suivi communautaire indpendant en collaboration avec des universitaires et des groupes environnementaux denvergure nationale (Gagnon et autres, 2000 ; Turcotte et Marin, 2004 ; Vachon, 1998). Bref, cette priode de transition est caractrise par le dveloppement des dimensions substantives et procdurales de la participation publique. Dun ct, on observe une diversit grandissante des types de projets faisant lobjet daudiences publiques et du nombre de projets examins. De lautre, les procdures se diversifient avec les audiences gnriques et la mdiation (voir encadr). Lexprience et la monte de la proccupation environnementale (dveloppement durable, acceptabilit sociale, suivi environnemental) influencent le droulement mme des audiences publiques qui semblent plus exigeantes (prolongation, contre-expertise, modification des projets). Par ailleurs, les promoteurs et les associations environnementales ont acquis de nouvelles connaissances relativement lexpertise environnementale et aux pratiques de consultation et de participation (Garipy, 1989 et 1991 ; Simard, 2003). Une nouvelle gnration de commissaires, des ressources financires et humaines bonifies et une formalisation des pratiques professionnelles laissent voir un second niveau de structuration des activits du BAPE. Nanmoins, la tension persiste entre deux modles, lun plus gestionnaire daide la dcision et lautre plus politique de dmocratie participative (Fourniau, 2003 ; Gauthier, 2006a et 2006b) bien que le second parvienne poursuivre son dploiement.
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Contrairement la formule habituelle, le rapport danalyse environnementale ne fut achev quaprs le dcret du gouvernement.
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Dfinition des termes mdiation et facilitation La mdiation Le BAPE (2006, p. 5) dfinit la mdiation comme tant un processus de rglement des conflits faisant appel une ngociation qui cherche rapprocher les parties. Ce processus peut savrer avantageux lorsque la justification dun projet nest pas fondamentalement remise en question et que les diffrends paraissent pouvoir tre rgls de faon satisfaisante par la conciliation des points de vue respectifs du promoteur et des requrants. La mdiation est encadre par les Rgles de procdures relatives au droulement des mdiations en environnement adoptes par le BAPE. Le rle du mdiateur est daider les participants circonscrire leurs points de divergence et de convergence, de susciter des changes dinformation objective, daider trouver des pistes de solution et de faciliter la communication et la ngociation entre les parties. Il a en outre le devoir de sassurer que les solutions proposes prservent la qualit de lenvironnement et ne vont pas lencontre des droits des tiers. Enfin, le mdiateur est assujetti au Code dthique et de dontologie des membres du Bureau daudiences publiques sur lenvironnement. Le processus repose sur la participation volontaire des parties et le mdiateur peut, tout moment, mettre fin la mdiation sil constate quune entente entre les parties est improbable. la fin de la mdiation, quil y ait entente ou non, le mdiateur fait tat dans son rapport du droulement de celle-ci. La facilitation Le BAPE (2010a, p. 15) dfinit la facilitation comme tant une dmarche qui consiste consacrer une priode particulire de discussion, au cours de la premire partie dune audience publique, entre les participants, le promoteur et les personnes-ressources, afin dchanger sur des pistes de bonification et de solution . Selon le BAPE (2009d, p. 3), elle se veut un outil de participation laudience publique. Elle permet une implication active des participants. Lobjectif poursuivi par cette dmarche ne vise pas solutionner tout prix des divergences dopinions quant au bien-fond du projet ltude, mais tend trouver des pistes de compromis ou de solutions pour des enjeux particuliers de faon favoriser une insertion harmonieuse du projet dans son milieu .
Sources : BAPE, 2006, 2009d, 2010a.
On ne manquera pas de noter les effets propres et indpendants lis la nature de linstrument daction publique. Les audiences publiques colonisent dautres sujets (types de projets), dveloppent leur porte (audiences gnriques et mdiation), mutent ou prennent diffrentes formes drives directement de lexprience de mise en uvre (apprentissages, expertises 21). Une autonomie relative sobserve par linstitutionnalisation de linstrument. En fait, linstrument devient une institution
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En ce sens, on assistera, au cours de cette priode, la mise sur pied du Bureau de consultation de Montral, directement inspir de lexprience du BAPE et dirig par Luc Ouimet, ancien commissaire permanent du BAPE. Cr en 1988 par ladministration du Rassemblement des citoyens de Montral du maire Jean Dor, ce bureau sera aboli en 1994 par ladministration du maire Pierre Bourque. Pour plus de dtails sur le cadre du dbat public Montral et son volution, voir Gauthier (2008).
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au sens fort du terme. Enfin, la tension qui persiste entre les deux modles de conception des audiences publiques illustre parfaitement ce que Lascoumes et Le Gals (2004, p. 15) appellent les effets politiques des instruments et les relations de pouvoirs quils organisent . Ils vont ainsi privilgier certaines ressources, valoriser des expertises spcifiques et structurer les stratgies des acteurs.
Lapriodedexpansion(19982005)
La priode suivante, celle de lexpansion (1998-2005), se dfinit la fois par un accroissement considrable de ses mandats et par laffirmation dune philosophie de gestion axe sur la performance et la satisfaction des usagers 22. Selon le BAPE, le nombre annuel de mandats dinformation et de consultation publiques est pass dune moyenne de 15 dans les annes 1980 18 dans les annes 1990 puis 25 en 2001-2002. Le nombre moyen annuel de mandats denqute, daudience publique et de mdiation a galement augment : de 3 dans les annes 1980, il est pass 7 dans les annes 1990 pour atteindre 12 en 2001-2002 (BAPE, 2002, p. 9). En outre, le BAPE a produit 14 rapports au cours de lanne 2001-2002 et cette tendance se maintient depuis. Plusieurs facteurs sont avancs pour expliquer cette hausse des activits du BAPE, soit le plus grand nombre de projets assujettis la procdure, lextension des mandats et le contexte conomique favorable au dveloppement de projets. En effet, deux nouveaux mandats denqute gnrique la consultation publique sur la gestion de leau au Qubec (1998-2000) et la consultation publique sur le dveloppement durable de la production porcine au Qubec (2002-2003) ont t confis au BAPE par le ministre, ainsi que plusieurs autres mandats en vertu de nouveaux champs dintervention. On peut galement formuler lhypothse dune plus grande sensibilit de la population aux questions denvironnement et de dveloppement durable qui aurait eu pour consquence daccrotre le nombre de requtes daudiences publiques. Par ailleurs, dans le sillage de ladoption dune srie dinitiatives gouvernementales visant moderniser ladministration publique 23, le BAPE a entrepris au tournant des annes 2000 llaboration dun plan stratgique ax sur la qualit des services aux citoyens. Dans ce contexte, il a adopt et diffus, en 2001, sa Dclaration de services aux citoyens qui comprend des engagements en matire de respect des citoyens, daccessibilit linformation, de clart des messages,
Selon Andr Beauchamp (2006, p. 44), durant cette priode dexpansion, on assiste non seulement laccroissement du nombre de mandants, mais galement au dveloppement dune approche plus gestionnaire : Les mandats daudience sont trs nombreux (au moment o jcris le prsent texte, huit audiences sont en cours). Le BAPE en tenait trois ou quatre par anne en 1985. Les rapports ont tendance tre simplifis, devenir plus concis et plus orients vers la prise de dcision. Lquipe danalystes a t entirement renouvele et le personnel du Bureau est trs nombreux (environ 80 postes comparativement 15-18 en 1985). 23 La Loi sur ladministration publique sanctionne en mai 2000 a eu pour effet dinstaurer un nouveau cadre de gestion de lAdministration gouvernementale qui est ax sur latteinte de rsultats, sur le respect du principe de transparence et sur une imputabilit accrue de lAdministration devant lAssemble nationale (Loi sur ladministration publique, 2000, c. 8, notes explicatives).
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de soutien aux participants, daccueil et de renseignements et de traitement des plaintes. Cela donne lieu diverses exprimentations mobilisant les nouvelles technologies de linformation, dont lutilisation dInternet et la diffusion en ligne des sances daudience publique. Cette dmarche saccompagne dactivits (sondages et groupes de discussion) visant valuer le taux de satisfaction des citoyens lgard de ses services. Le BAPE adopte en 2005 son premier Plan stratgique (2005-2008) dans lequel il identifie notamment deux objectifs : favoriser le recours la mdiation environnementale et rduire le dlai de traitement des projets. Lesquatreprojetsretenuspourcettepriode Le projet de ligne 735 kV Saint-CsaireHertel et poste de la Montrgie 2000 la suite de la tempte de verglas de 1998, le gouvernement de Lucien Bouchard (Parti Qubcois) autorise Hydro-Qubec construire la ligne Hertel Des Cantons en la soustrayant de la procdure dvaluation et dexamen des impacts sur lenvironnement 24. Une coalition a contest en cour cette dcision et a obtenu gain de cause, entranant par le fait mme la tenue dune enqute et daudiences publiques sur le tronon encore construire de la ligne (Saint-Csaire Hertel). Lavis du BAPE est dfavorable, la ligne ntant pas considre comme indispensable pour le bouclage du rseau. Encore une fois, le BAPE estime que lacceptabilit sociale constitue lenjeu principal du projet et il interpelle HydroQubec afin quelle trouve des solutions acceptables, notamment propos de la justification du projet et de ses impacts sur le paysage (Garipy, 2006). Le projet de modernisation de la rue Notre-Dame Montral par le ministre des Transports du Qubec 2002 Ce projet du ministre des Transports vise parachever lautoroute VilleMarie dans lEst de Montral. Compte tenu de lhistorique conflictuel qui remonte aux annes 1970, le promoteur intgre dans sa planification des proccupations exprimes lors de dmarches participatives ayant eu lieu en amont des audiences publiques. Il propose ainsi un projet bonifi et acceptable aux yeux des acteurs concerns (autoroute encaisse). Ce projet ft nanmoins fortement contest, et une polarisation du dbat eu lieu entre deux options : lautoroute encaisse et le boulevard urbain. Le BAPE, dans un avis dfavorable, conclura ses recommandations en invitant la Ville de Montral et le ministre des Transports poursuivre la ngociation pour chercher un compromis entre loption dune autoroute encaisse et celle dun boulevard urbain. Le dcret autorisant certaines conditions le projet exigera galement la tenue dune consultation publique sur lintgration urbaine du projet (Desjardins, 2008, p. 292-295 ; Desjardins et Garipy 2005 ; Gauthier, 2005 ; Sncal et Harou, 2005).
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Larticle 31.6 de la Loi sur la qualit de lenvironnement permet de soustraire de la procdure dvaluation et dexamen des impacts sur lenvironnement un projet dont la ralisation simpose afin de rparer ou de prvenir des dommages causs par une catastrophe relle ou apprhende.
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Le projet de centrale cycle combin du Surot Beauharnois par Hydro-Qubec 2003 Dans un contexte douverture du march de lnergie et de pnurie annonce court terme, ce projet de production de 800 MW via lintroduction de cette filire au Qubec suscite une opposition environnementale jamais observe depuis les annes 1970. Le BAPE ne peut y souscrire que conditionnellement au respect des engagements du Qubec lendroit du Protocole de Kyoto. Le gouvernement libral de Jean Charest qui, dans un premier temps, autorise le projet devra reculer et demandera la Rgie de lnergie un avis qui se rsume la formule suivante : souhaitable, mais non indispensable. La porte de sortie du gouvernement prendra la forme du lancement de la filire olienne (Desjardins et Garipy, 2005 ; Simard, Dupuis et Bernier, 2004). Ce projet et le recul du gouvernement Charest deviendront un point de rfrence pour les dfenseurs de lenvironnement pour les annes venir. Les rpercussions dun change de terrains sur la biodiversit et lintgrit cologique du parc national du Mont-Orford 2005 Ce projet qui poursuivait lobjectif de sauver un centre de ski alpin, activit conomique importante de la rgion, a obtenu une forte participation et a montr une communaut divise. Le BAPE conclut que le projet porterait atteinte lintgrit cologique du parc et recommande la formation par le ministre de lEnvironnement, du Dveloppement durable et des Parcs, dun comit rgional dharmonisation regroupant des reprsentants des diffrents points de vue. Le gouvernement de Jean Charest ira nanmoins de lavant tout en tergiversant sur les modalits de ralisation du projet et de privatisation partielle du parc. Lopposition persistera toutefois et le gouvernement fera marche arrire en rintgrant, en 2010, les 459 hectares exclus du parc national du Mont-Orford 25. La priode dexpansion se caractrise par une augmentation importante du nombre de projets, une poursuite significative de lexprience des audiences gnriques et le dveloppement de lapproche gestionnaire de la participation publique. Cette dernire gagne du terrain. Le parti pris pour la mdiation va dans ce sens (voir lencadr). Le vent de modernisation et de qute defficience souffle sur ladministration publique qubcoise et sexprime travers le souci de satisfaire le public. Le recours croisant aux technologies sinscrit aussi dans cette perspective tout en ouvrant de nouvelles possibilits daccs linformation. Par ailleurs, lacceptabilit sociale apparat toujours comme le principal enjeu, et travers lopposition aux grands projets on dnote une forte critique lgard des politiques nolibrales du gouvernement Charest. Certains projets sont particulirement contests et font lobjet dune couverture mdiatique sans prcdent, alors que lopposition sociale et cologiste atteint des sommets. Le BAPE se montre hostile plusieurs projets majeurs alors que le gouvernement dcide malgr tout daller de lavant, quand il ne tente tout simplement pas de contourner linstitution.
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La Loi concernant le parc national du Mont-Orford (projet de loi 90) a t adopte le 25 mai 2010.
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Linstrument daction publique que constitue la procdure de consultation du BAPE atteint un nouveau degr de rayonnement grce la monte en importance de la notion de dveloppement durable et lexpansion des mouvements sociaux, dont le mouvement cologiste (Guay et autres, 2005). Nous pouvons mettre lhypothse que le BAPE a directement contribu au Qubec ces phnomnes. Il nen demeure pas moins que la tension entre les deux modles est toujours vive alors que les apprentissages de certains acteurs tendent dplacer laction, compte tenu de ses effets et de lincertitude quelle implique, vers dautres types dinstruments conventionnels et incitatifs (programmes, ententes, protocoles) plus prvisibles et plus axs sur la ngociation de gr gr entre certains acteurs. En ce sens, linstrument est rvlateur du changement de laction publique, de la multiplication des instruments et de leur superposition 26.
Lapriodedeconsolidation,dediversificationetderemiseen question(20062010)
Il nest pas ais de qualifier cette dernire priode qui est toujours en cours, mais ce qui semble la distinguer de la priode prcdente, cest lmergence dune nouvelle vague de remise en question de lutilit et de lexistence du BAPE, de mme quune polarisation des dbats entre partisans/opposants ou gouvernement/socit civile. Certes, il sagit dabord dune priode de consolidation, au sens o elle sinscrit dans la continuit de la prcdente quant la croissance du nombre de mandats et la philosophie de gestion. Lobjectif de bonne gestion se poursuit avec le lancement dune tude sur la qualit de la prestation des services et la satisfaction des usagers lgard des consultations publiques. De plus, le BAPE est lauteur du Plan daction de dveloppement durable (2008-2013), le premier plan du genre dans toute la fonction publique qubcoise (Loi sur le dveloppement durable 2006 27). Il apparat comme une rfrence en la matire et souhaite intgrer davantage la notion de dveloppement durable dans lensemble de ses activits. Ladoption de son Plan stratgique 2008-2013 vise toujours mettre laccent sur une gestion optimale de ses ressources. Dans le mme ordre dides, le BAPE entend procder lactualisation de son Code dthique et de dontologie.
Comme le prcisent Lascoumes et Le Gals (2004, p. 26), pour les lites gouvernementales, le dbat sur les instruments peut tre un utile masque de fume pour dissimuler des objectifs moins avouables, pour dpolitiser des questions fondamentalement politiques, pour crer un consensus minimum de rforme en sappuyant sur lapparente neutralit dinstruments prsents comme moderne, dont les effets propres se font sentir dans la dure . 27 La Loi sur le dveloppement durable, adopte en 2006 la suite du Sommet de la Terre de Johannesburg (2002), propose un cadre de gestion de lAdministration et prvoit le principe de la participation et de lengagement : la participation et lengagement des citoyens et des groupes qui les reprsentent sont ncessaires pour dfinir une vision concerte du dveloppement et assurer sa durabilit sur les plans environnemental, social et conomique . Toutefois, lapplication de ces principes reste dfinir, car comme le mentionne Baril (2006, p. 78) : La Loi accorde peu dimportance aux droits procduraux dinformation et de participation du public, droits pourtant reconnus internationalement comme pouvant contribuer au droit de lhomme lenvironnement.
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Il est en outre possible de parler de diversification, dans la mesure o un nouveau type de mandat a t introduit. Celui-ci consiste assister les MRC dans lorganisation et lanimation de leur consultation sur la filire olienne de leur territoire. Selon les objectifs de son Plan stratgique 2008-2013, le BAPE doit adapter ses processus divers types de mandats, une adaptation qui ncessite une rvaluation de ses faons de faire. Ainsi, la direction du BAPE explore actuellement de nouveaux moyens pour accrotre le rle de la mdiation et de la facilitation (voir encadr) dans le cadre de ses activits (BAPE, 2009b et 2010a). Par ailleurs, la pratique qubcoise en matire daudiences gnriques portant sur un programme, un plan, une politique ou plus gnralement sur une filire ou une problmatique , qui compte une demi-douzaine dexpriences (Gauthier, Simard et Waaub, 2011), continue dtre ponctuelle et ne se systmatise pas. De mme, malgr les nombreuses requtes formules en ce sens, la pratique de lvaluation environnementale stratgique demeure embryonnaire et exprimentale 28. Enfin, cette priode se distingue de la prcdente la lumire des constats que lon peut tirer des derniers grands projets avoir fait lobjet denqutes et daudiences publiques. On note une nouvelle vague de remise en question de lutilit et de lexistence mme du BAPE par les promoteurs et les milieux daffaires, mais aussi par des groupes environnementaux (Cardin et autres, 2009). Lorigine de cette nouvelle vague de contestation de lutilit de la participation publique concorde avec la publication en 2005, par un groupe de personnalits dont lexpremier ministre du Qubec Lucien Bouchard (Parti Qubcois), dun manifeste intitul Pour un Qubec lucide (Bouchard et autres, 2005) qui prtend notamment que la systmatisation des conflits et des oppositions confinent le Qubec limmobilisme. Les auteurs en appelaient mettre fin lintolrance et la mfiance qui caractrisent une partie de la population lendroit du dveloppement conomique et des grands projets. En rponse ce manifeste, Pour un Qubec solidaire (Aktouf et autres, 2005) proposait une autre vision du Qubec, qui se veut plus humaniste, soucieuse de lenvironnement, du bien commun et des droits collectifs. Un an plus tard, la Fdration des chambres de commerce du Qubec relanait le dbat avec Pour sortir le Qubec de limmobilisme et raviver le dynamisme de lactivit conomique 29. La Fdration y dnonait entre autres la trop grande influence de certains organismes publics, dont le BAPE, outrepassant parfois leurs mandats au dtriment du dveloppement conomique. Plus rcemment, une coalition de groupes environnementaux et duniversitaires ont publi Pour un Qubec durable (Mayrand et autres, 2007), qui suggre que lopposition des citoyens aux grands projets sexplique par un cart grandissant entre leurs aspirations et un modle de
Le gouvernement du Qubec a en effet amorc la ralisation dun programme dvaluations environnementales stratgiques afin dencadrer la conduite future des activits dexploration et dexploitation dhydrocarbures en milieu marin (le bassin de lestuaire maritime et du nord-ouest du golfe du Saint-Laurent). Voir, www.ees.gouv.qc.ca/ 29 Fdration des chambres de commerce du Qubec, 2006, Pour sortir le Qubec de limmobilisme et raviver le dynamisme de lactivit conomique. Voir galement Fdration des chambres de commerce du Qubec, 2008, Pour un Qubec gagnant, http://fccq.ca/pdf/publications/2009/Vision_economique_FR.pdf
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dveloppement conomique qui ne tient toujours pas compte des dimensions sociale et environnementale. Cette vague de contestation fait cho plusieurs gards au dbat sur lavenir du modle qubcois de dveloppement qui accorde un rle majeur la participation publique 30. Lesquatreprojetsretenuspourcettepriode Le projet dimplantation du terminal mthanier Rabaska et des infrastructures connexes 2007 Ce projet majeur, qui a enregistr une participation record (699 mmoires) pour un examen denqute et daudience publique conjoint (fdral-provincial), sinscrit dans la Stratgie nergtique du gouvernement (2006) qui adhre une diversification du portefeuille nergtique et qui mise sur lexportation. Favorable au projet, le BAPE met en vidence ses retombes conomiques et considre comme recevable lvaluation des risques, lesquels paraissent acceptables. Quant son insertion dans le territoire, elle porterait atteinte au paysage dans un secteur forte valeur patrimoniale et historique. Le projet a fait lobjet dun recours en justice par les citoyens au chapitre de la conformit de celui-ci au zonage de la ville de Lvis, recours qui tmoigne dun problme majeur dacceptabilit sociale. Certains opposants au projet ont qualifi le rapport du BAPE de complaisant (Cardin et autres, 2009 ; Snchal, 2011). Le gouvernement autorisera nanmoins le projet, mais sa ralisation parat incertaine compte tenu de ltat du march. Le projet damnagement dun complexe hydrolectrique sur la rivire Romaine 2009 Ce projet se situe dans le cadre de la stratgie dexportation du gouvernement et rsulte dune vaste consultation mene en amont des audiences publiques ayant notamment donn lieu une tude dimpact produite en collaboration avec les communauts. Il est lun des dix plus importants projets de lhistoire dHydroQubec et il a fait lobjet dune ngociation qui a conduit plusieurs ententes totalisant prs de 250 millions de dollars avant la tenue du dbat public. Alors quil a obtenu un appui lchelle locale dans cette rgion loigne (Cte Nord)
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Comme le mentionnent Hamel et Jouve (2006), la participation publique est au cur du modle qubcois de dveloppement. Celui-ci est troitement associ la construction de ltat qubcois et sest bti depuis la Rvolution tranquille autour de trois ides : lintervention de ltat, le nationalisme qubcois et la concertation par lintermdiaire de divers dispositifs de participation publique (Bourque, 2000 ; Lvesque, Bourque et Vaillancourt, 1999 ; Rigaud et autres, 2010). Toutefois, Hamel et Jouve (2006, p. 15) distinguent au moins deux versions du modle. Alors que dans la premire version, le modle qubcois est dinspiration trs clairement keynsienne, interventionniste, bureaucratique et centralise et quivaut une certaine tatisation de la socit , dans sa deuxime version, le modle qubcois rsulte plutt dune remise en question partir des annes 1970 de ce modle tatique par la reconnaissance dune pluralit dacteurs sociaux et de la participation publique, ce qui se prsente davantage comme une socitisation de ltat . Toujours selon Jouve et Hamel (2006, p. 17) : lheure actuelle, les critiques lendroit du modle qubcois manent de deux registres idologiques : (1) un registre nolibral qui oppose les tenants de la radicalit dans le processus de changement aux tenants de la transformation plus lente ; (2) un registre que lon peut qualifier de progressiste qui entend revenir aux acquis du modle qubcois dans sa seconde version des annes 1970.
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marque par un haut taux de chmage, il sest heurt une forte opposition de la part des principaux groupes environnementaux et dune bande autochtone. Les audiences ont soulev des questions quant laccs au dbat public, au dveloppement durable de la filire hydro-lectrique et aux limites de la stratgie gouvernementale. Dans un avis favorable au projet, sans se prononcer sur les activits de ngociation, le BAPE a nanmoins critiqu le fait que la ligne trs haute tension nait pas t incluse dans le projet et a propos quil faudrait protger une rivire dun gabarit similaire et offrant des qualits esthtiques et rcratives semblables. Le projet minier aurifre Canadian Malartic par la Corporation minire Osisko 2009 Le projet de la mine aurifre situe dans le nord-ouest du Qubec, lun des plus importants projets au monde dans ce domaine, a t au cur dune longue concertation en amont et a donn lieu des ngociations en vue de dplacer ou de dtruire des habitations localises sur le site envisag. Fortement appuy lchelle locale, ce projet fut loccasion pour une coalition de groupes environnementaux den appeler dune commission portant sur lavenir du secteur minier au Qubec 31 (audience gnrique). Lavis du BAPE fut positif, mais il posa certaines conditions comme lobtention de garanties financires, la mise en place dun comit de dveloppement durable pour le suivi du projet dans ses phases de construction, dexploitation et de fermeture et une politique dimpact zro pour la population. De plus, la commission a critiqu le promoteur propos des aspects thique et humain. Elle lui a reproch davoir entrepris de dmnager les rsidants avant que le projet ait t autoris par Qubec. Par consquent, la commission a recommand au gouvernement dtablir un mcanisme dencadrement pour le dplacement massif de rsidences et dexaminer la pertinence dassujettir ce mcanisme la procdure dvaluation et dexamen des impacts sur lenvironnement (BAPE, 2009a). Le projet damnagement dun parc olien dans la MRC de lrable 2010 Il sagit de lun des premiers projets damnagement dun parc olien assujettis la procdure dvaluation et dexamen des impacts sur lenvironnement avoir provoqu une vive controverse dans son milieu daccueil et avoir gnr de fortes tensions entre partisans et opposants lors des audiences publiques. Dans son rapport, la commission constate que la population a t tardivement informe et consulte et que plusieurs participants, rsidant souvent proximit demplacements projets pour recevoir une olienne, estiment avoir t traits avec iniquit (BAPE, 2010b, p. 109). Le rapport de la commission reproche au promoteur de ne pas avoir associ la population ds les premires tapes de la planification de son projet et blme les municipalits locales pour leur manque de vigilance cet gard. Compte tenu de la division entre partisans et opposants, la commission recommande aux municipalits locales concernes denvisager la possibilit de tenir un rfrendum afin de communiquer au dcideur gouvernemental la position relle de sa population sur le projet (BAPE, 2010b, p. 110). Elle recommande
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cet gard, une rvision de la Loi sur les mines a t enclenche rcemment.
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galement une rvision en profondeur des rgles de consultation publique pour permettre aux citoyens de partager leur point de vue sur la construction de parcs doliennes en amont des audiences publiques formelles. Nous ne pourrions passer sous silence les plus rcentes audiences gnriques du BAPE qui ont port sur le dveloppement durable de lindustrie des gaz de schiste au Qubec. Ce cas se singularise par une trs forte mobilisation de la socit civile notamment de groupes environnementalistes, dassociations de citoyens, dlus locaux, de plusieurs Directions rgionales de la Sant publique, de lOrdre des ingnieurs du Qubec et dun regroupement dartistes en faveur dun moratoire des activits et du dveloppement futur de cette filire nergtique lencontre de la volont du gouvernement Charest et de lAssociation ptrolire et gazire du Qubec daller de lavant. Dans ce dossier, plusieurs ont dplor le manque dinformation sur la filire ainsi que le mandat trop court et limit confi par le gouvernement au BAPE (Baril et autres, 2010). Le rapport du BAPE, rendu public par le ministre de lEnvironnement en mars 2011, contient une centaine davis dont la conduite dune valuation environnementale stratgique et un quasimoratoire de deux ans sur lutilisation de la fracturation hydraulique dans les puits actuels ou futurs. Le rapport qui a t accueilli favorablement par la plupart des groupes de la socit civile, se prsente comme une rebuffade envers le ministre des Ressources naturelles et de la Faune et le gouvernement Charest, qui sest nanmoins engag suivre plusieurs des avis de la commission (Francoeur, 2011). Sil est plutt prvisible que la consolidation de lexprience du BAPE se poursuive, cela demeure incertain pour la diversification et la remise en question. Nanmoins, la conjoncture conomique, le dbat sur limmobilisme et la prsence dun gouvernement libral majoritaire plutt partisan du modle gestionnaire du BAPE pourraient favoriser lmergence de rformes significatives. Aprs trente ans dexprience et devant lhypermdiatisation et la monte de la proccupation environnementale, linstrument daction publique apparat plus que jamais comme un rvlateur de la tension entre les deux modles de participation publique. Si lon adhre la proposition que chaque instrument daction publique constitue une forme condense et finalise de savoir sur le pouvoir social et les faons de lexercer (Lascoumes et Le Gals, 2004, p. 27) et que sintresser aux instruments daction publique cest sintresser au politique, on peut comprendre que le gouvernement souhaite prendre ses distances par rapport un instrument exigeant, contraignant et parfois subversif (modle dmocratique).
LESTRANSFORMATIONSDELACTIONPUBLIQUE:LESPROCESSUS, LESENJEUXETLESACTEURS
Notre intention de dpart tait de dresser un bilan des transformations les plus significatives de lexprience du BAPE au cours des trois dernires dcennies, en retraant les principaux faits saillants et en se penchant sur les projets majeurs quil a examins. En jetant un regard sur les processus, les enjeux et les acteurs impliqus, il est possible de cibler les effets de cet instrument daction publique de type informatif et communicationnel quincarne le BAPE et de laborder comme un rvlateur des transformations de laction publique.
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Sagissant des processus, le modle du BAPE sest rapidement formalis par la fixation de rgles prcises la suite des premires exprimentations et grce la dtermination de ses premiers membres dans le rapport de force qui loppose aux principaux promoteurs et au gouvernement. Le BAPE assoie ainsi sa crdibilit et impose un ton la procdure. Malgr les vellits dabolition et de rforme, le modle est demeur pour lessentiel inchang. Il semble donc difficile douvrir un dbat sur le dbat compte tenu de la tension qui existe entre les tenants et les dtracteurs des deux modles de participation publique (le modle gestionnaire et le modle dmocratique) et de larbitrage ncessaire que le gouvernement aurait faire. En ce sens, le dispositif serait enferm dans une certaine dpendance au sentier (Palier, 2004 ; Pierson, 2000). Les changements majeurs concernent dabord deux innovations procdurales : les enqutes gnriques et la mdiation environnementale introduites au dbut de la priode de transition. Les enqutes gnriques portant sur des politiques environnementales reproduisent le modle des enqutes et des audiences publiques sur les projets mais lchelle des programmes et des politiques (Gauthier, Simard et Waaub, 2011), ce qui constitue un prolongement de la porte de linstrument, alors que la mdiation environnementale est envisage comme une solution de rechange aux audiences publiques (Gauthier, 1998 et 2006b) restreignant ainsi sa porte dmocratique. Ces deux innovations demeurent nanmoins des activits marginales. La priode plus rcente voit poindre une autre innovation de nature procdurale, avec le cas de la filire olienne, celle de lassistance aux MRC pour lanimation de la consultation publique. Par ailleurs, on assiste au dveloppement de dispositifs participatifs en amont et en aval de lintervention du BAPE. Les promoteurs prennent de plus en plus linitiative dorganiser des dmarches de concertation et de ngociation, souvent avec pour objectif de mieux se prparer aux audiences publiques (Simard, 2006a et 2006b). De plus, en aval de celles-ci, le recours aux comits de suivi et de vigilance fait dornavant partie des recommandations du BAPE et des dcisions gouvernementales (Gagnon et autres, 2000). La poursuite de la concertation aposteriori des audiences publiques se fait rcurrente dans les recommandations du BAPE. Lexprience du BAPE permet aussi dobserver une volution marque de la question de lobjet du dbat relativement trois lments : lenvironnement, lacceptabilit sociale et la diversification des projets. Ds sa priode de fondation, le BAPE adopte une dfinition large de la notion denvironnement, et ce, avant mme la formalisation du concept de dveloppement durable (CMED, 1988). En effet, celle-ci doit contenir les dimensions biophysique, sociale, conomique et culturelle. Au cours de la priode de transition, le BAPE va sappuyer sur des jugements de tribunaux suprieurs pour soutenir cette conception. De mme, partir du dbut des annes 1990, la notion de dveloppement durable deviendra un cadre de rfrence pour analyser les projets. Cette tendance se confirme avec ladoption du Plan daction de dveloppement durable de ladministration publique qubcoise en 2009. Par ailleurs, ltude des plus rcents projets majeurs examins par le BAPE laisse entrevoir la monte des enjeux mondiaux (les gaz effet de serre, la mondialisation et la biodiversit) lors des dbats et parmi les composantes de
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la notion de dveloppement durable, il semble que ce soit la dimension sociale, lacceptabilit sociale des projets, qui simpose en cours de route. Au tournant des annes 1990, ce critre, bien quil demeure gnralement flou, se prcisera. Dornavant, lapprciation dun risque ne concerne plus uniquement les dcideurs ou les experts et elle relve non seulement de facteurs quantifiables mais aussi de la perception de la population. Limportance de lacceptabilit sociale des projets fait en sorte quen plus de diminuer les effets ngatifs, les promoteurs sont tenus de maximiser les incidences positives (retombes conomiques) et de compenser les effets rsiduels (Simard, 2006b). Enfin, la croissance et la diversification des types de projets (lieux denfouissement sanitaire et technique, projets industriels, parcs nationaux, aires protges et filire olienne) tmoignent dune transformation de laction publique en environnement au sens o le dbat public devient un impratif celle-ci. Le dbat sur les projets renvoie rgulirement la justification de ceux-ci et aux politiques publiques desquelles ils relvent. Ce phnomne traduit galement un appel ladoption dune perspective intgre de la gestion du territoire pour laction publique. Ainsi, lexprience accumule de linstrument daction publique laisse voir un vritable effet de linstrument au sens institutionnel. Il favorise un certain dveloppement des procdures, des enjeux et de la participation des acteurs. Il a pour ainsi dire une vie propre (dploiement en amont et en aval des activits, colonisation dautres projets et secteurs, proposition de certains principes structurants, etc.) et donnera lieu de nouveaux rapports de force entre les acteurs qui chercheront acclrer ou restreindre le dveloppement dun des deux modles de participation publique lis linstrument. Pour ce qui est des acteurs, on observe latteinte de sommets en matire de participation du public, la monte des oppositions structures aux grands projets et le dveloppement dune expertise associative. Plusieurs travaux (Garipy, 1989 et 1991 ; Simard, 2003 et 2007) ont montr que certains promoteurs avaient acquis des apprentissages organisationnels importants relativement au dbat public. Mais ces promoteurs, tout comme le gouvernement, souhaitent-ils rellement toujours jouer le jeu et respecter les rgles quil impose ? Cet instrument daction publique comporte des exigences leves et demeure une source de grande incertitude pour ceux-ci.
CONCLUSION
Depuis sa cration, le BAPE a produit plus de 275 rapports denqute, dont plus de 200 rapports denqute et daudience publique, et on estime plus de 100 000 le nombre de personnes ayant assist aux sances daudience. Lorganisme est considr comme un outil de dveloppement durable et de dmocratie participative et il jouit dune rputation enviable lchelle internationale. Alors que ses activits ont considrablement augment, lessentiel du modle de participation du public quil a dvelopp demeure inchang. Lhistoire de lvolution de la pratique du BAPE conduit lmergence de deux visions, parfois complmentaires, parfois opposes, du rle et de la fonction de cet instrument vou linformation et la consultation du public (Gauthier, 2006a et 2006b ; Yergeau et Gauthier, 2006). La premire considre linstitution
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comme un instrument de gestion des conflits, cest--dire comme un outil pour encadrer et organiser la discussion et pour rechercher le consensus et les compromis. Selon la seconde vision, le BAPE aurait comme fonction principale denquter et danalyser la raison dtre et la justification des projets, tout en permettant lexpression des oppositions. La tension entre ces deux visions marque encore aujourdhui les discussions sur lavenir de cette institution et les transformations ventuelles du modle. Cette tension illustre bien le fait que les instruments daction publique ncessitent une dfinition du rapport gouvernant/gouvern favorisant ou non la dmocratie du public et la valorisation dun type de lgitimit particulier, dans ce cas-ci, lexplicitation des dcisions et la responsabilisation des acteurs (Lascoumes et Le Gales, 2004, p. 361). Aprs plus de trente ans dactivits et de dbats, le BAPE a su prouver son importance, son utilit et ses effets. Il est devenu une rfrence oblige, une institution au sens fort du terme, un exemple denvergure internationale et un modle quasi intouchable. Cet instrument dtermine en partie les ressources et les expertises pertinentes, organise les relations de pouvoir et structure le processus dcisionnel. Avec les annes, son institutionnalisation contraint certains acteurs par le type de lgitimit quil implique et les exigences quil porte, notamment des promoteurs et des reprsentants gouvernementaux. En dfinitive, cest se demander si en 1978, le gouvernement qubcois tait conscient de ce quil venait de mettre au monde.
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LE BUREAU DAUDIENCES PUBLIQUES SUR LENVIRONNEMENT DU QUBEC: GENSE ET DVELOPPEMENT DUN INSTRUMENT VOU LA PARTICIPATION PUBLIQUE

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FIGURE 1 : SOMMAIRE DES TAPES DE LA PROCDURE ADMINISTRATIVE

Phase 6 : contrle x Surveillance, contrle et suivi

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