UNIVERSITE DE DROIT, DECONOMIE ET DES SCIENCES DAIX-MARSEILLE

INSTITUT DETUDES POLITIQUES

MEMOIRE
pour lobtention du Diplme

LA PERCEPTION DE LOUTRE-MER FRANCAIS PAR LETAT : VERS LA FIN DES PARADOXES?

par Matthieu PICANO

Mmoire ralis sous la direction de Monsieur Hubert GERBEAU

Aix-en-Provence Anne 2002 1

AVERTISSEMENT

LInstitut dEtudes Politiques nentend donner aucune approbation ou improbation aux opinions mises dans ce mmoire. Ces opinions doivent tre considres comme propres leur auteur.

MOTS CLES
OUTRE-MER ETAT - ASSIMILATION DEPARTEMENTALISATION -DIFFERENCIATION- LANGAGE DECOLONISATION INDIVISIBILITE - FEDERATION

RESUME

Le processus de dcolonisation, en France, ne sest pas achev par lindpendance de lensemble des entits qui constituaient ce quil tait convenu dappeler la France doutre-mer. Des collectivits ultramarines, anciennement dnommes colonies, subsistent encore de manire originale et htroclite au sein de la Rpublique, laquelle apparat, au regard de lHistoire, ni totalement une ni tout fait indivisible. Cette subsistance conduit observer nombre de paradoxes, notamment parce que ces collectivits subissent encore de manire sporadique les consquences des rflexes coloniaux, cest--dire de catgories schmatiques de pense et daction. Une volution rcente au sein de linstitution qui prside leur destine savoir le secrtariat dEtat loutre-mer se fait toutefois ressentir quant la manire dont les outre-mers franais sont envisags. Cette volution de la perception de loutre-mer par les individus qui produisent le droit de loutre-mer sest acclre sous la lgislature Jospin, et la tendance uniformiser les spcificits ultramarines a cd la place une prise en compte des particularismes parfois pousse lextrme, laquelle semble conduire de facto la France vers une nouvelle forme de fdration.

SOMMAIRE
INTRODUCTION GENERALE

PREMIERE PARTIE LA PLACE DE LOUTRE-MER FRANCAIS AU SEIN DE LETAT CENTRAL

CHAPITRE UNIQUE: LE SECRETARIAT DETAT A LOUTRE-MER, OU LAMBIVALENCE DE LOUTRE-MER FRANAIS DANS LETAT
I - LE SECRETARIAT D'ETAT A LOUTRE-MER, DU BUREAU DES COLONIES A LORGANISATION ACTUELLE II - LE SECRETARIAT DETAT A LOUTRE-MER, UN JANUS INSTITUTIONNEL

DEUXIEME PARTIE LOUTRE-MER FRANAIS PAR LETAT: UNE VISON RENOUVELEE ?

CHAPITRE I: LES AMBIVALENCES DU LANGAGE ET DUNE CERTAINE VISION DE LA FRANCE

I - LE LANGAGE, LETAT ET LOUTRE-MER: L(A) (R)EVOLUTION II - LHISTOIRE, LA MEMOIRE ET LA TENTATION UNIVERSALISTE FRANAISE : DE LA CATHARSIS A LA PERSISTANCE PARADOXALE

CHAPITRE II: LES EVOLUTIONS STATUTAIRES, VERS LA FIN DES FLUCTUATIONS DE LA PERCEPTION DE LOUTRE-MER FRANAIS PAR LETAT ?
I - LASSIMILATION : LES DEPARTEMENTS DOUTRE-MER II - LA DIFFERENCIATION : DES AUTONOMIES PARTICULIERES A LA FEDERATION

CONCLUSION GENERALE

A ma marraine Paule Corti, ne Picano, A mon grand-pre Marcel Frasse, qui ont rejoint lternit au cours de lanne 2001.

Seuls de tous, ceux qui sadonnent la sagesse sont oisifs, seuls ils vivent vraiment; il ne se bornent pas grer avec une pleine attention leur temps de vie: ils y ajoutent tout le pass; nimporte laquelle des annes qui les ont prcds leur est acquise. SENEQUE Mme les bufs, sous le joug, geignent, et les oiseaux, en cage, se plaignent. Etienne de LA BOETIE Notre faon de nommer les choses est dj, de quelques cts quon soit, une idologie. Jean BAUDRILLARD 5

PROPOS LIMINAIRES

La motivation qui a prsid au choix de ce sujet de mmoire est complexe. Les liens qui munissent au destin de loutre-mer et lEtat sont rels, sans toutefois constituer une marque identitaire originelle.

Tout dabord, il conviendra de mentionner le fait que jai eu lopportunit deffectuer un stage conventionn au sein de la direction des affaires conomiques, sociales et culturelles du secrtariat dEtat loutre-mer durant lintgralit de lanne universitaire 1999/2000. LInstitut dEtudes Politiques dAix-en-Provence offrait en effet la possibilit ses tudiants de troisime anne de partir en stage dans une universit trangre, une entreprise franaise ou trangre, ou une administration franaise. Mon choix sest port sur une administration centrale franaise et plus particulirement le secrtariat dEtat loutre-mer, afin de satisfaire ma curiosit de comprendre quels rapports lEtat entretenait avec les confettis de lEmpire1.

Grce lInstitut dEtudes Politiques dAix-en-Provence qui ma propos ce stage et aux directions du secrtariat dEtat loutre-mer qui ont accept ma prsence, jai eu la chance daccder et de participer pendant ce laps de temps quelques-unes des runions, travaux et dcisions ayant pour objet loutre-mer franais, non seulement au sein du secrtariat dEtat loutre-mer mais aussi dans quelques-unes des plus hautes institutions de la Rpublique, parmi lesquelles, notamment, le Conseil dEtat.

Les objectifs fixs taient, ds mon arrive la direction des affaires conomiques, sociales et culturelles du secrtariat dEtat loutre-mer multiples: dcouverte de ladministration centrale et des hautes institutions de la

Expression chre J.-C. Guillebaud, dont louvrage ponyme paru en 1976 lavait propuls au devant de la scne mdiatique.

Rpublique; observation des relations dinterdpendances et des interactions entre les individus composant ces institutions et entre ces derniers et les citoyens ou les hommes politiques; participation, dans la mesure du possible, ce jeu, et donc au processus dcisionnel; enfin, dcouverte des spcificits de lensemble des rgions ultra-priphriques, certes partie intgrante de la Rpublique franaise, mais aussi univers mconnu et souvent ignor par les citoyens de la mtropole. Ces objectifs ont t atteints, et plus encore dpasss.

En effet, au del des participations enrichissantes certains pans du processus dcisionnel, daide la dcision et dlaboration de la rgle de droit, la confrontation la ralit des institutions franaises - objets dtudes permanents souvent sacraliss malgr le dsenchantement du monde dont elles sont pourtant le fruit - ma conduit adopter une vision propre de ces institutions, loigne du mimesis conceptuel. Ainsi, de nombreux paradoxes me sont apparus, au sens du mot grec paradoxos, cest--dire contraire lopinion commune mais aussi contraire au bon sens, la logique. Lide de les matrialiser a alors germ et ce mmoire en est devenu le support tout indiqu.

Il ne sagit pas ici de mettre en lumire des faits paradoxaux quil serait possible de transformer en des rvlations journalistiques destines mettre en difficults personnes ou institutions, ou remettre en cause un systme. Il sagit plutt de tenter de raliser une analyse, utilisant des rfrents choisis au sein des multiples sciences de la priphrie afin de mettre en perspective le cadre gnral dune politique de loutre-mer, situe un moment donn, ce moment donn tant troitement dpendant de celui durant lequel je mtais intgr au sein du secrtariat dEtat loutre-mer.

Ainsi, le passage lacte de conceptualisation , particulirement difficile, eu gard lorigine de lide de rdaction, conduit un traitement du sujet o lexprience prexistante vient nourrir la rflexion. La difficult a rsid dans le processus de dtachement du cadre de travail que constituait le secrtariat dEtat loutre-mer et de remise en cause des certitudes acquises, sources susceptibles de prjugs. Labandon de ces certitudes a nanmoins t facilit par un sjour sur lle de la Runion, o je me suis attach, plutt qu rencontrer les 7

personnalits locales, dcouvrir quelles taient les perceptions que certains des Runionnais pouvaient avoir de la mtropole, de lEtat, et les dcalages qui pouvaient exister entre ces perceptions et la ralit.

Ce mmoire - son auteur le souhaite - nest ni une affabulation mtaphysique, dtache de toute ralit, ni un rcit dexpriences

dconceptualis, et par l trop terre--terre. Une certaine forme dquilibre entre exprience et thorie a t recherche, du moins le rdacteur espre-t-il y tre parvenu.

Enfin, daucuns y verront sans doute un essai de mise en perpective et de critique relative de la politique ultramarine sous la cohabitation entre les deux ttes du pouvoir excutif lheure o lon crit ces lignes, Jacques Chirac et Lionel Jospin. Ceux-l nauront pas tout--fait tort.

INTRODUCTION GENERALE

LAlgrie, jusquen 1962 ; le Territoire franais des Afars et des Issas, jusqu ce quil devienne la Rpublique de Djibouti en 1977 ; les territoires de lAfrique quatoriale franaise, jusquen 1958 ; les Etablissements franais de lInde ; la Cochinchine, lAnnam et le Tonkin, , jusqu ce quils forment le Vietnam en 1949 ; ou encore lintgralit de larchipel des Comores, jusquen 1975, taient encore il y a peu rangs sous le vocable gnrique outre-mer, ou encore celui de la France doutre-mer, avant quils ne deviennent des Etats souverains. De fait, outremer signifie au del des mers, par rapport une mtropole 2. Sous lappellation outre-mer franais lon entend dsigner les anciennes possessions de lEmpire colonial franais qui ne sont pas devenues indpendantes. Or, les champs gographiques dsigns par cette appellation sont gomtrie variable, puisquils se rduisent au fil des scessions.

Il convient alors de prciser ce que lon entend aujourdhui par outre-mer. Il apparat utile dans un premier temps de signaler que, pour notre champ dtude, lon se trouve contraint dexclure la Corse qui, si elle possde une dimension dinsularit, nest traditionnellement pas considre comme faisant partie de loutre-mer franais, notion qui vhicule une ide dloignement gographique certain. En cela, il ne faudra toutefois pas voir une volont dassimiler la Corse - ou domettre la Corse et le peuple Corse, sil existe un jour dun point de vue juridique - lhexagone.

L'outre-mer franais est essentiellement compos, au sens juridique des termes, de rgions monodpartementales ou dpartements doutre-mer

(Guadeloupe, Martinique, Runion, Guyane), de territoires doutre-mer (Polynsie Franaise, Wallis-et-Futuna, Terres Australes et Antarctiques Franaises), de collectivits territoriales (St-Pierre-et-Miquelon, Mayotte) et de la NouvelleCaldonie, collectivit sui generis, anciennement territoire doutre-mer.
Dfinition du mot outre-mer donne par Le Nouveau Petit Robert, Dictionnaire Le Robert, Paris, dition 1997, p. 1559.
2

Il convient de noter que loutre-mer franais comprend aussi lensemble dit des les parses, comprises dans aucune collectivit territoriale, dpartement doutre-mer ou territoire doutre-mer, places sous la juridiction du prfet de la Runion ainsi que llot de Clipperton, plac sous la juridiction du HautCommissaire en Polynsie franaise.3

Il est dusage de prsenter cet ensemble continental et insulaire, qui reprsente une superficie de prs de 600 000 km2 en trois zones, formant des ensembles distincts, dun point de vue gographique et gopolitique : - la zone atlantique amricaine, qui comprend la Guyane, la Martinique, la Guadeloupe ainsi que Saint-Pierre-et-Miquelon ; au sein de cette zone, les trois premiers lments sont identifis soit comme tant les dpartements franais dAmrique ou encore trois des quatre anciennes colonies ; - la zone de locan Indien, qui comprend la Runion, Mayotte, Les Terres Australes et Antarctiques Franaises, et les les parses ; la premire faisant partie des quatre vieilles colonies ; - la zone du Pacifique sud, qui comprend la Nouvelle-Caldonie, Wallis-etFutuna, la Polynsie franaise et latoll de Clipperton ;

En 1999, date du dernier recensement, presque 4% de la population franaise vit outre-mer, ce qui reprsente environ 2 233 600 personnes, dont 1 665 500 dans les dpartements doutre-mer.4 Les dpartements doutre-mer sont les plus anciennes possessions franaises doutre-mer : la Guyane est franaise depuis 1604; la Martinique et la Guadeloupe le sont depuis 1635 et la Runion anciennement dnomme le Bourbon lest depuis 1638.

En ce qui concerne notre analyse, il sagira essentiellement, lorsque lon parle de loutre-mer et des rapports avec la mtropole, des dpartements, territoires et collectivits habits.
Pour une prsentation plus dtaille, cf. Jean-Luc Mathieu, Loutre-mer franais, Puf, Politique daujourdhui, Paris, 1994, pp. 7-13.
3

Olivier Frout, La population des dpartements d'outre-mer - Recensement de la population de 1999 , Insee Premire, N 665 - juillet 1999.
4

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Ce choix rducteur nous loigne dune analyse conomique de lutilisation par la France, troisime puissance maritime mondiale - ou du caractre inutilis de terres inhabites. Mais de fait, il nous a t donn de voir que lappareil tatique portait lessentiel de ses efforts - et travaux qui en rsultent - vers les terres peuples. De ce fait, il semble que ce soit lorsque lon se rfre aux zones habites que les paradoxes les plus surprenants apparaissent quant la perception entendue non seulement comme fonction par laquelle lesprit se reprsente les objets mais aussi comme acte par lequel sexerce cette fonction que lEtat se fait de loutre-mer. Par Etat, il faut entendre autorit souveraine sexerant sur lensemble dun peuple et dun territoire dtermins mais aussi ensemble des services gnraux dune nation, par opposition aux pouvoirs et aux services locaux, cest--dire ensemble constitu de ladministration centrale et des pouvoirs politiques, excutif ou lgislatif.

Eu gard au pass colonisateur de la France, ainsi quau regard du processus de dcolonisation entam au cours du XXme sicle, il peut paratre lgitime de sinterroger sur le sort que rserve la France ses confettis de lEmpire, dautant plus lorsque lon constate lindiffrence de lopinion publique mtropolitaine leur gard. Il nous est apparu ncessaire de sinterroger sur la question de savoir ce quil restait de lhritage colonialiste dans la perception de loutre-mer franais par lEtat lorsque le discours officiel laisse entendre que la politique conduite dans nos dpartements et territoires doutre-mer est aujourdhui porte par une vision profondment renouvele des outre-mers franais, et par une autre manire dagir .5

Afin que lanalyse soit la plus prcise possible, sans pour autant se vouloir exhaustive, faire porter linterrogation sur la place de loutre-mer au sein de lorganisation tatique - avant mme de sintresser la vision de loutre-mer franais par lEtat proprement dite - savre incontournable.

Cf. supra. p. 45.

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PREMIERE PARTIE

LA PLACE DE LOUTRE-MER FRANAIS AU SEIN DE LETAT CENTRAL

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INTRODUCTION Loutre-mer franais face lindiffrence de la mtropole

On a organis un papier peint blanchtre Pour que les gens y vivent et caressent leurs corps On nest pas en vacances pour penser la mort En systme libral, parmi tous les multres Et sous les filaos, les pidermes suent La journe est trs blanche, on se recouvre dhuile On organise des jeux, le public est docile Et le soir on dguste des ctelettes de tortue. Il faut organiser un change orgastique Pour que chacun samuse et filme en vido Les bats amoureux, les danses en paro Et les fins de soire un peu paroxystiques. Ainsi les tres humains changent leurs muqueuses Avant de tout ranger dans des valises en fibre, Cest ainsi quils expriment leur statut dtres libres Et leur humanit interchangeable et creuse. Michel Houellebecq, Systme sexuel martiniquais in Le sens du combat.

Les collectivits qui forment loutre-mer franais, partie intgrante du territoire de la Rpublique franaise, sont peu ou mal connues du citoyen lambda de la France mtropolitaine. Cette mconnaissance, voire une certaine forme dindiffrence, peut-tre perue au miroir du dsintrt manifeste des mdias de masse pour la production et le traitement dinformations en provenance de loutremer franais.

De fait, lensemble des mdias nationaux quils soient catgoriss dans la presse crite ou dans la presse audiovisuelle - naccordent que peu dimportance au traitement de la vie quotidienne des populations ultramarines et des vnements qui sy droulent. Alors que, titre dexemple, la Corse dfraie rgulirement la chronique, que cette rgion est quasi-quotidiennement cite au sein des grand-messes mdiatiques constitues par le(s) vingt heures, que ce qui 13

sy passe au niveau politique et conomique occupe frquemment les colonnes des ditoriaux des journaux nationaux grand tirage, les collectivits ultramarines ne bnficient pas du mme traitement.

A contrario, ces collectivits sont parfois traites par les mdias de masse comme des pays lointains lexotisme francophone ravissant, comme destinations prsidentielles et idales de voyages pour cadre moyen ou suprieur en manque de dcontraction ou daventures pittoresques, de plages de sable fin, de cocotiers, ou de visions de volcans spanchant sur une vgtation luxuriante. Quid des hommes qui y habitent et de leur ralit, quid des dbats parfois passionns qui animent le champ politique? De loffre tlvisuelle prsente sur les ondes hertziennes, seul Lhebdo de RFO , diffus sur une chane publique, donne la possibilit au tlspectateur de se reprsenter convenablement la ralit de lactualit politique, conomique et sociale des collectivits doutre-mer.

De fait, lon peut mme aller jusqu affirmer, avec Louis le Pensec, que lOutre-Mer est considr par la majorit de la presse de mtropole, tant crite quaudiovisuelle, comme une affaire trangre 6, et de prciser Et je dois dire, par la grande majorit des Franais de mtropole 7.

La dcolonisation prsente communment en France comme acheve a parfois fait perdre de vue lexistence mme des confettis de lEmpire, et la nature du lien qui existe entre ces confettis et la France mtropolitaine. Plus gnralement, les reprsentations de loutre-mer franais se sont modifies, pour aboutir aujourdhui une reprsentation parfois trs loigne des ralits socioconomiques et de lordre juridique.

Au sein de lorganisation tatique, la place de loutre-mer franais, la reprsentation de ses ralits et de ses spcificits, sources de paradoxes, doit tre apprhende certes comme une survivance dun pass lourd en hritages mais aussi comme une rsistance, une exception un processus de dsintrt

Allocution de dpart de Louis le Pensec, Ministre des DOM-TOM, La Dpche du 31 mars 1993. Ibid.

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manifest lautre en tant que concitoyen - lequel est loin de stre achev avec les consquences immdiates de la signature, en mars 1962, des accords dEvian.

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CHAPITRE UNIQUE

LE SECRETARIAT DETAT A LOUTRE-MER, OU LAMBIVALENCE DE LOUTRE-MER FRANAIS DANS LETAT

Parmi les institutions centrales de lEtat, en ce qui concerne ladministration et le gouvernement de la priphrie constitue en loccurrence par loutre-mer, le noyau, non dpourvu dambivalences, est unanimement identifi comme tant le secrtariat d'Etat loutre-mer. Or, la forme mme et la dnomination au cours du temps que prend le dpartement ministriel qui a en charge ce que lon nomme loutre-mer mais que lon nommait les colonies - rvle les diffrentes perceptions de loutre-mer des reprsentants de lEtat, en loccurrence du pouvoir excutif.

Le secrtariat dEtat loutre-mer, parfois nomm par le nom de la rue o il se situe, dans le septime arrondissement de Paris, savoir Rue Oudinot est avant tout lhritier des institutions prcdentes qui avaient en charge ladministration et le gouvernement des colonies. Comme preuve persistante de cet hritage, sil en fallait une, la marque du ministre de la France doutre-mer, clin dil sans doute involontaire lHistoire, trne encore sur le frontispice de lentre principale de la Rue Oudinot .

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SECTION I . LE SECRETARIAT D'ETAT A LOUTRE-MER, DU BUREAU DES COLONIES A LORGANISATION ACTUELLE

1. Le secrtariat d'Etat loutre-mer, hritier de lHistoire

Si le secrtariat d'Etat loutre-mer est un ministre rcent, il est en quelque sorte lhritier du Bureau des Colonies fond par Richelieu lors de la premire vague de colonisation franaise. Celui-ci fut logiquement rattach au secrtariat dEtat la marine puis se transforma en ministre de plein exercice en 1894, non sans crer quelques remous. En effet, rendue invitable par les conqutes successives et fortement appuye par le groupe colonial, la cration dun ministre des colonies se heurtait toutefois lhostilit de ceux qui redoutaient la centralisation, dans une main unique, de lensemble des intrts coloniaux, civils et militaires .8 Dautre part, elle se heurtait aussi, au Snat, lopposition des reprsentants des colonies qui ne souhaitaient pas accrotre linfluence de ladministration centrale.
9

La structure actuelle en deux directions, qui date de 1979, est le point daboutissement de la fusion, partir de 1959, du secrtariat gnral pour ladministration des DOM10, cd par le ministre de lIntrieur et de la direction des TOM11 de lancien ministre de la France doutre-mer.

A la veille de 1946, moment de lassimilation des quatre vieilles colonies12, les collectivits doutre-mer sous la dnomination alors daffaires coloniales relevaient de plusieurs ministres, savoir le ministre des colonies devenu le

Jacques Thobie, in Charles-Robert Ageron (sous la direction de), Histoire de la France coloniale, Armand Colin, Pocket, coll. Agora, Paris, 1996, vol. II, p. 294.
8 9

Ibid. DOM : Dpartement doutre-mer TOM : Territoire doutre-mer cf. supra.

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ministre de la France doutre-mer en 1933, le ministre des affaires trangres et le ministre de lIntrieur, pour lAlgrie. Ladministration des anciennes colonies tant alors particulirement sensible, les services et dpartements ministriels taient lgion possder une parcelle de loutre-mer dans lescarcelle de leur comptence. Ainsi, laggravation des questions lies ladministration des colonies franaises, fortement branles, comme les autres empires, par le second conflit mondial, engendra une extension considrable de sa bureaucratie.13 . Le fil conducteur de ladministration des DOM peut tre suivi pour dterminer la gense rcente du secrtariat d'Etat loutre-mer.

Dans les premiers temps de lassimilation, les DOM sont traits comme nimporte quel autre dpartement mtropolitain, mme si daucuns commencent percevoir les signes dune centralisation de ladministration des nouveaux dpartements que constituent les DOM dans une structure centrale autonome. Marius Moutet, ministre de la France doutre-mer lors des dbats parlementaires sur la loi de dpartementalisation de 1946, exprimait dj ses doutes quant la viabilit de cette assimilation au sein mme de ladministration centrale, puisquil dclarait craindre que lorsquelles seront ainsi morceles, tirailles entre les divers dpartements ministriels, les vieilles colonies napparaissent comme des parents pauvres qui pourront trop souvent tre sacrifis quand lurgence de certains intrts mtropolitains apparatront plus sensibles, parce quil ny aura pas de personnes qualifies pour dfendre leurs propres intrts .14

Or, la suite de la dpartementalisation, trs vite, le besoin dune coordination de laction ministrielle se fait ressentir 15. Les DOM, par un dcret du 23 fvrier 194916 tombent dans lescarcelle du ministre de lintrieur pour tre traits par les mmes services que ceux qui graient dj lAlgrie. Un service de
13

Franois Burdeau, Histoire de ladministration franaise, Du 18e au 20e sicle, Montchrtien, Domat droit public, Paris, 1994, p. 157. Dbats Assemble nationale constituante, 1re sance du 14 mars 1946 pp. 756 et 757.

14

Sylvie Jacquemart, Le Ministre des Dpartements et Territoires doutre-mer in Jean-Claude Fortier (sous la direction de), Questions sur ladministration des D.O.M., Dcentraliser outre-mer ?, Economica et Presses universitaires dAix-Marseille, Collectivits territoriales, 1989, p. 44.
15 16

Journal Officiel de la Rpublique franaise du 24 fvrier 1949, p. 1989.

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lAlgrie et des DOM est alors cr, compos dune section administrative et dune section conomique, service qui par sa division en deux sections peut tre

identifi comme un des anctres du bicphalisme directionnel de lactuelle organisation du secrtariat dEtat loutre-mer. Ce service est alors essentiellement charg de la liaison avec les prfectures doutre-mer et de la coordination des mesures prises par les divers ministres en ce qui concerne les dpartements .17 Une dizaine dannes plus tard, laccession lindpendance de certaines collectivits doutre-mer incite le premier gouvernement de la Vme Rpublique runir sous la tutelle du mme ministre lensemble des collectivits prcdemment gres par les trois ministres prcits, par le truchement du dcret du 8 janvier 195918. Ds lors, si le dpartement ministriel en charge de ce que lon nomme loutre-mer changera dappellation, du Ministre dEtat charg du Sahara, des T.O.M. et des DOM en 1960 au Secrtariat dEtat loutre-mer en 1997 en passant par le Ministre des DOM-TOM, dnomination la plus courante sous la Vme Rpublique, il nen reste pas moins que la runion de loutre-mer dans un ministre unique ne sera plus gure remise en cause.

2. Lorganisation actuelle et les missions du secrtariat dEtat loutre-mer

A lheure actuelle, le secrtariat dEtat loutre-mer assure officiellement trois missions principales. La premire constitue une mission de souverainet, puisquil doit exercer lautorit de lEtat en outre-mer. Dans les DOM, les attributions du secrtariat dEtat loutre-mer sont celles quexerce le Ministre de lIntrieur en mtropole. Dans les TOM, la Nouvelle-Caldonie et les autres collectivits locales, le secrtariat dEtat loutre-mer exerce lautorit de lEtat dans le respect de lorganisation particulire des territoires, dfinie par les diffrents statuts.

17

Sylvie Jacquemart, op. cit., p. 46. Journal Officiel de la Rpublique franaise du 9 janvier 1959, p. 912.

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La seconde constitue une mission dintervention, travers le financement du logement social, des actions dinsertion et la gestion demplois-jeunes dans les DOM. La troisime constitue une mission de coordination de laction des ministres qui interviennent outre-mer dans des domaines prcis (par exemple lducation, la culture, la jeunesse et les sports) ou pour uvrer son dveloppement conomique et social (par exemple lindustrie, lagriculture, lemploi). Enfin, en matire internationale, le secrtariat dEtat joue galement un rle de coordinateur ds lors que les dpartements, territoires et collectivits territoriales sont concerns (coopration rgionale, affaires europennes, traits).

Au sein du secrtariat d'Etat, les missions prcites sont rparties entre deux directions qui constituent ladministration centrale et qui exercent leurs attributions sous lautorit du secrtaire d'Etat. L'administration centrale du secrtariat dEtat, dans le droit fil du bicphalisme prcdemment voqu comprend la direction des affaires politiques, administratives et financires et la direction des affaires conomiques, sociales et culturelles19. La direction des affaires politiques, administratives et financires exerce les attributions de souverainet qui touchent des domaines de la scurit, du droit, de ladministration et de la fonction publique, des finances et des affaires

internationales. La direction des affaires conomiques, sociales et culturelles exerce, quant elle, une mission d'animation du dveloppement conomique, d'amlioration des conditions de vie des populations outre-mer et de soutien aux activits culturelles.

Dans les faits, lorsque lon considre lensemble des missions du secrtariat dEtat, lon peut avancer que lessentiel de la fonction du secrtariat dEtat loutre-mer se concentre dans une activit dintermdiaire et de coordonnateur () En effet, cette administration centrale est amene, plus que toute autre collaborer avec les autres ministres. La confrontation au niveau de la prparation de la dcision est la rgle premire de son action administrative .20 Il convient de

Cf. arrt du 15 juin 1998 relatif l'organisation de l'administration centrale du secrtariat d'Etat l'outre-mer modifi par l'arrt du 29 juillet 1999
19 20

Sylvie Jacquemart, op. cit., pp. 47-48.

20

remarquer alors que le pouvoir du secrtariat dEtat est limit au sein mme des jeux dinteractions ministriels. En effet, il apparat que dautres ministres peuvent indpendamment intervenir dans les DOM, mme sils se voient contraints de rendre compte de leurs actions la Rue Oudinot
21.

Dautre part, ce pouvoir

varie en fonction des collectivits locales. Pour les DOM, le ministre des DOMTOM cordonne et surveille les oprations, et formule souvent des politiques spcifiques. Sagissant des TOM et des collectivits territoriales, ses possibilits dintervention sont encore plus importantes. Quant aux TAAF, elles sont quasi systmatiques et en Nouvelle-Caldonie, le ministre des DOM-TOM a fait usage des pouvoirs tendus pour rpondre aux troubles politiques.22 Il est vrai que lexistence du secrtariat dEtat loutre-mer peut aussi tre analyse - par un de ses anciens directeurs des affaires conomiques, sociales et culturelles - comme une garantie de stabilit : Quune fonction ministrielle soit spcialement consacre loutre-mer atteste que celui-ci est une source de risques spciaux qui se manifestent souvent avec brutalit et besoin de traitement durgence.23

Other ministries may intervene independently in the DOMs, although they are obliged to give notification to the Rue Oudinot of their actions. Robert Aldrich et John Connell, Frances overseas frontier, Dpartements et territoires doutre-mer, Cambridge University Press, 1992, p. 93.
21 22

For the DOMs, the Ministry of the DOM-TOMs coordinates and supervises operations, and, often, formulates specific policies . In the case of the TOMs and the collectivits territoriales , the possibility of intervention is rather greater. For the TAAF it is near total, and in New Caledonia the Ministry of the DOM-TOMs has used extensive powers in response to political troubles. Ibid.

23

Grard Belorgey et Genevive Bertrand, Les DOM-TOM, La Dcouverte, Repres, Paris, 1994, p. 43.

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SECTION II . LE SECRETARIAT D'ETAT A LOUTRE-MER, UN JANUS INSTITUTIONNEL

1. Le secrtariat d'Etat loutre-mer, un Janus entre autorit et reprsentation

Il convient de noter que le dispositif binaire, le bicphalisme de ladministration centrale du secrtariat dEtat loutre-mer se retrouve dune certaine manire dans le dispositif binaire de son interaction autrui, au sein des institutions de lEtat ou de lEtat vers lextrieur.

Dans une certaine mesure, lon peut affirmer que elle revt ainsi laspect dune ambassade qui prsente aux diffrents ministres les dossiers de ses ressortissants quelle a la possibilit de mieux connatre 24. Le secrtariat dEtat loutre-mer est en loccurrence aujourdhui le seul ministre avoir un champ daction dlimit en termes de zone gographique. En effet, contrairement aux autres administrations centrales dont les interventions stendent dans des domaines techniques prcis () ou des administrations centrales qui sadressent des populations particulires (), [le] ministre des DOM-TOM est un ministre singulier qui lie sa comptence la reprsentation dun territoire.
25

Aujourdhui,

lexistence mme du secrtariat dEtat loutre-mer constitue une forme de reconnaissance explicite quil existe au sein de la Rpublique deux dimensions territoriales : une traditionnelle et une autre en volution .

Il convient dy voir lhritage de lHistoire coloniale, et de la perception que les reprsentants de lEtat avaient sans nul doute de ses colonies lors de la premire vague colonisatrice, savoir des entits conquises que lon confiait un gouverneur pour les soumettre et en tirer profit. A lheure actuelle, cette
24

Sylvie Jacquemart, op.cit., p. 48. Ibid., p. 54.

25

22

perception est, bien entendu, dpasse, mais la justification de lexistence paradoxale du secrtariat dEtat loutre-mer pourrait se trouver dans le fait quune fois la dcolonisation accomplie - sans pour autant tre totale - daucuns ont intgr le fait quelque peu chimrique que la France ne possdait plus de colonies. Ainsi, lintrt port par les citoyens franais comme leurs reprsentants au sein de lEtat, ce que lon nommera alors les DOM-TOM, sest alors considrablement amenuis, pour devenir peau de chagrin. Ainsi donc, la permanence du secrtariat dEtat loutre-mer naurait de sens que dans sa fonction de source de prise en compte des particularits ultramarines multiples, hrites notamment de lHistoire, au sein de ladministration centrale, et donc du gouvernement. Ou encore dentit sonore qui diffuse une parole au sein de lEtat quelle juge allant dans le sens des intrts des territoires sur lesquels, certes, elle exerce une autorit, mais aussi et avant tout quelle reprsente.

Ainsi apparaissent les deux faces de Janus du secrtariat dEtat loutremer : autorit et souverainet sur les territoires pour lesquels le secrtariat dEtat loutre-mer est comptent, mais aussi reprsentation-relais au sein de lEtat et plus gnralement de la mtropole de ces mmes territoires. Ainsi, au niveau local, le Ministre des DOM-TOM reprsente non seulement le centre, mais galement lEtat doubl de la mtropole (). Dautre part, au niveau central, il reprsente une certaine catgorie de collectivits. 26.

Mieux encore, au sein des jeux dinteractions ministriels dont provient lessentiel de la production des rgles de droit au niveau national, quelles soient par la suite identifies comme manant du pouvoir lgislatif ou du pouvoir excutif, le secrtariat dEtat loutre-mer peut tre peru comme un agent perturbateur dans le travail gouvernemental car il y introduit des interlocuteurs complmentaires et sattache lutter contre lignorance de leurs problmes spcifiques et labsence de leur coute. Sa prsence doit permettre lviction des facteurs de dysfonctionnement et ainsi enrayer la menace centrifuge .27 De ce point de vue l, le secrtariat dEtat loutre-mer joue un rle autant symbolique que

26

Sylvie Jacquemart, op.cit., p. 55. Ibid., p. 55.

27

23

rel en rassemblant un groupe de rgions disparates gouvern dans un rseau complexe de dispositifs institutionnels volutifs.28

A ce sujet, la circulaire du 21 avril 1988 relative lapplicabilit des textes lgislatifs et rglementaires outre-mer, la consultation des assembles locales de loutre-mer et au contreseing des ministres chargs des DOM-TOM, modifie et complte par la circulaire du 15 juin 1990, montre quel point lindiffrence pour loutre-mer au sein des institutions est prsente et confirme la ncessit de lexistence du secrtariat dEtat loutre-mer non seulement pour le bien commun mais aussi pour lEtat lui-mme. En effet le but avou de cette circulaire tait de sensibiliser les administrations centrales la prise en compte de loutre-mer dans llaboration de leur politique et dans la rdaction des textes lgislatifs et rglementaires .29 De cette faon, sous couvert de la signature du Premier Ministre de lpoque, on y apprend qu il est trop souvent constat que cette proccupation est tardive, voire absente, et conduit, uniquement pour des raisons de calendrier et de procdure, diffrer lapplication de certains textes outre-mer et par consquent, accentuer des diffrences non justifies entre la mtropole et les DOM-TOM .30 Il semble quaujourdhui encore, malgr ces recommandations, cette indiffrence et/ou un manque de connaissances de lhistoire de loutre-mer comme de son rgime constitutionnel soient toujours criants dans certaines administrations centrales, qui interviennent dans les DOM ou les TOM. A leur dcharge, il est difficile de saisir un systme de rpartition des comptences - notamment dans les TOM - unique dans la Rpublique et qui mme pour les spcialistes savre tre complexe.

Les rapports quentretient le reprsentant du secrtariat dEtat loutre-mer avec les reprsentants des collectivits ultramarines peuvent alors parfois tre perus comme fonds sur le partenariat et le soutien mutuel. Paul Dijoud, alors titulaire du portefeuille de loutre-mer, admettait volontiers, lors dune sance
it plays an important symbolic and real role in bringing together a group of disparate regions governed in a complex network of varying institutionnal arrangements. Robert Aldrich et John Connell, op. cit., p. 94
28 29

Journal officiel de la Rpublique franaise du 24 avril 1988 Ibid.

30

24

lassemble nationale, que la ralit est que le secrtaire dEtat est effectivement le premier dfenseur de loutre-mer, quil est le coquipier des lus doutre-mer et qu partir de l il partage leur bonheur et leur malheur, leurs succs et leurs dfaites .31

2. Le secrtariat d'Etat loutre-mer, un Janus entre pouvoir politique et pouvoir administratif

A De linfluence dterminante de ladministration sur la dcision

A ce stade de lanalyse, il semble ncessaire deffectuer une mise au point sur linfluence de ladministration centrale et particulirement celle du secrtariat dEtat loutre-mer sur la politique ultramarine de lEtat. En effet, lorsque lon sadresse un citoyen franais ultramarin, il existe une croyance selon laquelle ce sont les reprsentants du pouvoir excutif qui prsident sa destine. Or, cette croyance doit tre dmystifie, si lon veut apprhender au mieux la ralit de lorganisation de lEtat et par-l, de la perception de loutre-mer franais dans celui-ci et de la provenance des reprsentations. En effet, les impulsions de la politique de lEtat pour loutre-mer proviennent dacteurs multiples.

A la tte de la prise de dcision, pour la fixation du cadre de la politique gnrale pour loutre-mer, semblent se trouver aujourdhui essentiellement le directeur du cabinet du secrtariat dEtat loutre-mer et son pendant, le conseiller du Premier ministre charg des affaires de loutre-mer. Viennent se rajouter, dans une certaine mesure, certains membres influents du secrtariat gnral du gouvernement. En effet, le secrtariat gnral du gouvernement, bien quil soit une institution administrative et non politique, peu connue du grand public, occupe nanmoins une place importante dans l'organisation des institutions franaises, et dans leurs relations dont il constitue un rouage essentiel : les membres du secrtariat gnral du gouvernement disposent dun

31

Assemble nationale, Journal officiel de la Rpublique franaise, sance du 10 juin 1980.

25

rle darbitrage entre les diffrents ministres qui leur donnent un pouvoir essentiel et dterminant.

Il nest un secret pour personne que les plus hauts reprsentants du pouvoir excutif, que ce soient les deux ttes de lexcutif sous la cohabitation ou les ministres toutes dnominations confondues, sont bien souvent trop proccups par les alas de la tche de reprsentation qui leur incombe pour traiter sereinement les questions de fond. De fait, dun point de vue historique, la surcharge des ministres a [] contribu laffermissement du pouvoir de leurs collaborateurs 32. Le marquis dArgenson notait dj, en 1736, que les ministres, accabls de charges, sont forcs de laisser tout faire des commis qui deviennent matres des Affaires et par consquent de lEtat.33

En ce qui concerne loutre-mer, ladministration du secrtariat dEtat loutre-mer dispose dautre part dun pouvoir dinfluence tendu qui se diffuse par lintermdiaire des sous-directeurs et des directeurs - jusque dans la rgle de droit. Ce qui, lon en conviendra, dpasse largement la fonction administrative originelle consistant assurer lapplication des lois et la marche des services publics conformment aux directives gouvernementales 34. Ainsi, lorsquen 1894, lon sinquitait au Snat de laccroissement de linfluence de ladministration centrale, dans le cas dun regroupement de lensemble des questions ultramarines au sein dun mme ministre, il semble que, un sicle aprs, cette inquitude se soit avre justifie.

De fait, il apparat que depuis 1789, un mouvement constant semble entraner les administrations faire triompher leurs vues des problmes, et les imposer au Pouvoir dont elles sont censes tre les instruments 35. Daniel Halvy constatait la fin de la Troisime Rpublique, que la France a en ralit deux constitutions : lune, celle de 1875, officielle, visible, et qui occupe la presse ; lautre
32

Franois Burdeau, Histoire de ladministration franaise, Du 18e au 20e sicle, Montchrtien, Domat droit public, Paris, 1994, p. 282. Cit in Franois Burdeau, op. cit., p 282. Dfinition du mot administration donne par Le Nouveau Petit Robert, op. cit., p. 30. Franois Burdeau, op. cit. p. 275.

33

34

35

26

secrte, silencieuse, celle de lan VIII, constitution napolonienne qui remettait aux corps administratifs la direction du pays. Les corps administratifs nont pas abdiqu .36 A lheure actuelle, cette affirmation apparat toujours pertinente, la nuance prs de la Constitution dsigne comme officielle. Mais la Constitution de 1958 savre de la mme manire ntre quune faade qui dissimule mal les interactions qui prsident au processus dcisionnel, lesquels aboutissent notamment la production de la rgle de droit. En effet, dans un processus dcisionnel, le rle principal appartient lorgane situ le plus en amont. Ladministration charge de la collecte des informations et des tudes pralables tout projet dtient donc une position clef [].37

Dautre part, lemprise de ladministration apparat surtout quand les considrations techniques sont dterminantes [] 38. En effet, Max Weber affirmait que le grand instrument de la supriorit de ladministration bureaucratique est le savoir spcialis 39. Or, la complexit du rgime juridique de loutre-mer semble favoriser linfluence de ladministration du secrtariat dEtat loutre-mer dans le processus dcisionnel. En effet, coexistent aujourdhui au sein de lappellation outre-mer des collectivits aux statuts disparates issus de la dconcentration et de la dcentralisation, pour lesquelles les domaines dintervention que lEtat se rserve varient, non seulement en fonction de ces collectivits mais aussi en fonction du temps, puisque les statuts connaissent de nombreux changements. Le principe constitutionnel de spcialit, qui nonce que dans les collectivits ultramarines - exception faite des quatre vieilles colonies les lois ne sappliquent que dans celles des collectivits ultramarines qui y sont expressment mentionnes - ne fait quajouter la confusion40. Sans compter sur le principe

36

Cit in Franois Burdeau, op. cit., p 274. Francis Chauvin, Administration de lEtat, Mmentos Dalloz, Paris, 1990, p. 6. Ibid. Max Weber, Economie et socit, Paris, Plon, 1971, p. 229.

37

38

39

40

Lart. 74. de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose en effet que les territoires d'Outre-Mer de la Rpublique ont une organisation particulire tenant compte de leurs intrts propres dans l'ensemble des intrts de la Rpublique .

27

dadaptation, pour les quatre vieilles colonies41. Ladministration du secrtariat dEtat loutre-mer apparat donc aux yeux des autres administrations centrales de lEtat comme aux yeux extrieurs celles-ci, comme linstitution la plus apte informer et renseigner dune manire gnrale sur le droit applicable dans telle ou telle collectivit doutre-mer et plus particulirement sur les domaines de comptences et marges de manuvre dont disposent les reprsentants de lEtat ou ceux dautres collectivits.

B Ladministration centrale du secrtariat dEtat loutre-mer, source du droit ultramarin

1) La loi et ladministration De cette faon, lheure actuelle, lensemble des lois sans parler des rglements et plus particulirement celles qui concernent loutre-mer proviennent essentiellement de ladministration centrale de lEtat, o elles sont prpares par certains agents sous forme de projets de loi, sous limpulsion ou non de leur hirarchie, mais dans tous les cas en accord avec leur hirarchie directe et indirecte, du chef de bureau au directeur de cabinet en passant pas les sousdirecteurs et directeurs. Lensemble du processus, sous la bienveillance du secrtariat gnral du gouvernement puis de celle du Conseil dEtat, aboutit dans bon nombre de cas la promulgation de la loi conforme aux souhaits exprims par le secrtariat dEtat loutre-mer, amendements parlementaires y compris. En effet, le gouvernement dispose de la matrise de lordre du jour des assembles et de la possibilit de dclarer lurgence42. Ainsi, les marges de manuvres de ladministration centrale sont trs tendues en la matire. Parfois, le biais dune ordonnance est utilis afin dadapter ou de modifier certaines lois pour les rendre applicables ou inapplicables sous une forme originelle ou originale certaines collectivits ultramarines.

Lart. 73 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose en effet que le rgime lgislatif et l'organisation administrative des dpartements d'Outre-Mer peuvent faire l'objet de mesures d'adaptation ncessits par leur situation particulire .
41 42

Cf. ce sujet lart. 45 ainsi que lart. 48 al. 1 de la Constitution du 4 octobre 1958.

28

A titre dexemple, le gouvernement avait obtenu du parlement par la loi dhabilitation du 16 dcembre 1999 la possibilit de procder la mise jour, par voie dordonnance, de la partie lgislative de certains codes. Pour la mtropole, une codification droit constant devait tre accomplie. En revanche, pour loutremer, une grande marge de manuvre tait laisse au gouvernement puisque lextension et ladaptation de certaines dispositions des codes taient rendues possibles43.

De fait, il convient de remarquer quil est courant, en ce qui concerne loutre-mer, que le Parlement habilite le gouvernement, en vertu de la procdure prvue larticle 38 de la Constitution du 4 octobre 195844, intervenir directement dans le domaine habituellement rserv la loi. Le snateur JeanJacques Hyest constatait, dans lexpos gnral dun rapport parlementaire que si le recours la procdure des ordonnances a t relativement frquent pour oprer les modifications lgislatives ncessaires loutre-mer, il semble dsormais devenir usuel, se substituant aux projets de loi portant dispositions diverses ou projets de loi balai . 45 Il constatait qualors que la seconde mthode ne favorise gure un dbat parlementaire de fond du fait des caractres extrmement disparates des dispositions portes la discussion, la premire aboutit encore davantage escamoter le dbat () 46. Ainsi, cette technique qui emporte dessaisissement du lgislateur tend donc se banaliser 47.
43

Lart. 1 al. 3 de la loi dhabilitation n 99-1071 du 16 dcembre 1999 prcise que () le gouvernement peut, le cas chant, tendre lapplication des dispositions codifies la Nouvelle-Caldonie, aux territoires doutre-mer, la collectivit territoriale de Saint-Pierre-et Miquelon et la collectivit territoriale de Mayotte, avec les adaptations ncessaires .

Lart. 38 al 1 de la Constitution prcise que le Gouvernement peut, pour l'excution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un dlai limit, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi .
44 45

Rapport fait au nom de la commission de lois constitutionnelles, de lgislation, du suffrage universel, du rglement et dadministration gnrale sur le projet de loi, adopt par lassemble nationale, portant habilitation du gouvernement prendre par ordonnances, les mesures lgislatives ncessaires lactualisation et ladaptation du droit applicable outre-mer, sance du 6 octobre 1999 Source : site Internet du Snat. Ibid. Ibid.

46

47

29

Mais le dessaisissement du pouvoir lgislatif en ce qui concerne loutre-mer, sil seffectue au profit du gouvernement, seffectue essentiellement au profit de ladministration centrale comptente. Dj, Robert Charles Ageron considre que la loi-cadre du 23 juin 1956, dite souvent loi Defferre, dans laquelle lopinion est accoutume de voir une initiative politique hardie dun ministre socialiste, apparat surtout lhistorien comme le rsultat des efforts du ministre de la France doutremer .48 En effet, la loi-cadre du 23 juin 1956 a t la rsultante quasi mcanique dun engorgement de la machine parlementaire. Le rle extrmement charg du Parlement ne lui permettait pratiquement plus de se saisir des propositions et projets de loi concernant loutre-mer .49

Lon peut penser sans prophtiser tout au moins pour son volet conomique - quil en sera de mme pour la loi dorientation pour loutre-mer, dite loi Queyranne-Paul50, lorsque lhistorien examinera les conditions dans lesquelles elle a t conue51. Le pouvoir nest pas en loccurrence toujours l o lopinion commune lattend. Dans une certaine mesure, ladministration centrale dispose

48

Charles-Robert Ageron (sous la direction de), op. cit., vol. III, p. 389. Ibid.

49

50

Loi n 2000-1207 du 13 dcembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer , J.O. Numro 289 du 14 Dcembre 2000 page 19760

51

A titre dexemple, il nous a t donn de voir que la structure initiale du projet de loi dorientation pour loutre-mer, tel quil a t dpos le 5 avril 2000 lassemble nationale, reflte en grande partie la structure des directions, sous-directions et parfois dpartements de ladministration centrale de loutre-mer. En effet, pour ne se rfrer quau lieu de notre stage au secrtariat dEtat loutre-mer, les quatre premiers titres du projet de loi correspondent tout fait aux missions qui incombent la direction des affaires conomiques, sociales et culturelles de loutre-mer. Cette observation est corrobore par ce quil nous a t donn de voir, en ce qui concerne la conception de ce projet de loi. Les articles refltent essentiellement quant eux le travail de quelques fonctionnaires rattachs au deux sous-directions qui composent la direction prcite et qui appartiennent un dpartement clairement identifiable pour un observateur avis. Ainsi, une fois les grandes lignes du projet de loi tablies entre le cabinet du secrtaire dEtat et ladministration comptente, quand les fonctionnaires de celle-ci ne sont pas eux-mmes lorigine des ides contenues dans le projet de loi, dimportantes marges de manuvres sont laisses au personnel de cette administration. De manire plus gnrale, certains fonctionnaires disposant dun savoir spcialis reconnu par leurs pairs possdent ainsi un rel pouvoir dinitiative et dinfluence sur laspect que va prendre la politique gouvernementale pour loutre-mer.

30

dun pouvoir dinitiative en la matire, qui aboutit le plus souvent, mme si le ministre ne peut ni rglementer ni proposer de lgifrer tout seul 52 et quil est conduit demander, pour les situations difficiles et singulires quil gre, des mesures particulires qui sont regardes par les autres ministres comme exorbitantes, souvent coteuses et charges dun risque de contagion .53

Il apparat en fait que ce dessaisissement semble ntre que le pendant du dsintrt des partis politiques mtropolitains et de leurs parlementaires pour les questions traitant de loutre-mer. Il semble que loutre-mer ne passionne pas [] les parlementaires. 54 De fait, les sances portant sur les problmes de loutremer ou mme sur un changement constitutionnel du statut des territoires doutremer, parfois sous la IIIe, mais surtout la IVe, et la Ve Rpublique, sont caractrises, en gnral, par un hmicycle pratiquement vide. 55

2) Les avis du Conseil dEtat

Enfin, il convient de prciser que linfluence de ladministration centrale de loutre-mer se fait ressentir jusque sur la jurisprudence ultramarine, notamment en ce qui concerne la Polynsie franaise et la Nouvelle-Caldonie. En effet, la rpartition des comptences entre lEtat et les collectivits prcites est souvent sujette discussion. Si cette dernire savre tre source de dsaccord entre les reprsentants de lEtat et ceux des collectivits concernes, le Conseil dEtat peut tre appel trancher par le truchement dun avis.56

52

Grard Belorgey et Genevive Bertrand, op. cit. p. 44. Ibid.

53

Smir Al Wardi, Tahiti et la France, Le partage du pouvoir, LHarmattan, Logiques politiques, 1998, p. 97.
54 55

Ibid.

56

Les lois statutaires de la Nouvelle-Caldonie et de la Polynsie franaise prvoient toutes deux que, en cas de doute quant linterprtation de la rpartition des comptences entre lEtat et les collectivits territoriales ou locales, le Conseil dEtat est saisi et doit donner un avis selon la procdure suivante:

31

Les consquences des avis rendus par le Conseil dEtat sont parfois essentielles. En effet, les demandes davis sont labores localement dans un but pragmatique et ont parfois une incidence conomique qui nest pas ngligeable. Les avis rendus sont censs tre labors dans le but dviter toute procdure contentieuse sur un sujet jug sensible par lEtat ou le territoire concern.

Or, il savre que le Conseil dEtat, lors de llaboration de ces avis en section de lIntrieur, convie des reprsentants des ministres concerns par ces demandes davis. Il nous a t donn de voir que les commissaires du gouvernement jouent parfois un rle essentiel en orientant la rponse apporte contenue dans lavis- la question pose dans la demande davis concernant la rpartition des comptences entre lEtat et la collectivit concerne.57

- Le prsident du gouvernement, le prsident du congrs, le prsident du snat coutumier ou le prsident d'une assemble de province peut saisir le tribunal administratif d'une demande d'avis. Il en informe immdiatement le haut-commissaire. Lorsqu'elle porte sur la rpartition des comptences entre l'Etat, la Nouvelle-Caldonie, les provinces ou les communes, la demande d'avis est examine par le Conseil d'Etat auquel elle est transmise sans dlai. dispose larticle 206 de la loi n 99-209 du 19 mars 1999 organique relative la Nouvelle-Caldonie ; - Le prsident du gouvernement de la Polynsie franaise ou le prsident de lassemble de Polynsie franaise peut saisir le tribunal administratif de Papeete dune demande davis. Lorsquelle porte sur la rpartition des comptences entre lEtat, le territoire et les communes, la demande davis est examine par le Conseil dEtat auquel elle est transmise sans dlai () dispose larticle 114 de la loi n 96-312 du 12 avril 1996 organique portant statut dautonomie de la Polynsie franaise.
57

Cf. supra. en annexe.

32

CONCLUSION:

Peut-on identifier une politique franaise pour loutre-mer ?

Lorsquon parle de la perception de loutre-mer franais par lEtat, la dpersonnalisation de la notion dEtat envisag comme un tout et en tant que tel peut faire perdre de vue la complexit et la multiplicit des perceptions individuelles, lesquelles sont pourtant la source de la dcision.

Ainsi, au cours du temps, lon assiste des volutions des sources relles de la prise de dcision. Aujourdhui, tout au moins en ce qui concerne loutre-mer, les dtenteurs effectifs du pouvoir au sens de la Constitution non seulement ne sont pas ceux qui disposent des cartes pour prendre les dcisions les plus sages, mais ne font bien souvent quentriner des propositions provenant de ladministration centrale. Mais il ne faut pas en conclure htivement que toute la source de la politique ultramarine provient de ladministration centrale du secrtariat dEtat loutre-mer. Il faut en revanche considrer que la synthse de ce que lon entend par la politique de lEtat en matire de loutre-mer se trouve dans laction du secrtariat dEtat loutre-mer.

Sans doute, le dessaisissement relatif du pouvoir lgislatif au profit du pouvoir excutif, fruit de lavnement du pouvoir rglementaire, puis le dessaisissement relatif du pouvoir excutif au profit du pouvoir administratif ne font quajouter la confusion qui semble rgner dans laction de lEtat, et son apprhension de loutre-mer. Le paradoxe est tenace : lon tient souvent dgager une politique franaise pour loutre-mer, sans pour autant se rfrer la place spcifique et si originale que tient loutre-mer franais dans lorganisation de lEtat, entre lignorance et la prise en compte.

33

Faut-il pour autant abandonner lide de penser quil existe une politique franaise pour loutre-mer ? Rien nest moins sr. En effet, il conviendra de ne pas perdre de vue la complexit de la place de loutre-mer franais dans lEtat lorsque lon voquera la politique franaise pour loutre-mer. La connaissance de ce systme permet de mieux apprhender la ralit de la politique franaise pour loutre-mer en se gardant de sabriter derrire lopinion commune, derrire des concepts strotyps froids en apparence solides, comme lunit de lEtat en tant quorganisation, et comme lexistence chimrique dune politique franaise monolithique pour loutre-mer. A ce titre, lorsque lon se rfrera la mtropole, lEtat ou la France, dun point de vue priphrique, il conviendra essentiellement dy voir une allusion aux positions du secrtariat dEtat loutre-mer et de son administration centrale, tout au moins pour la priode contemporaine.

Ainsi, si les sources de dcisions sont multiples et la politique franaise pour loutre-mer polymorphe, il nen reste pas moins que lon peut analyser cette politique dans les grandes tendances qui semblent se dessiner, lesquelles sont sans doute le fruit entre autres - de linterdpendance des acteurs du champ du politique.

34

DEUXIEME PARTIE

LOUTRE-MER VU PAR LETAT, UNE VISION RENOUVELEE ?

INTRODUCTION
35

La nouvelle dcolonisation

Comme lon peut le constater lanalyse de la place de loutre-mer franais au sein de lEtat central, a permis de relever de nombreux paradoxes. La lgislature Jospin qui sachve naura apport aucune clarification quant la manire dont lEtat construit sa politique ultramarine, et donc quant la manire dont soprent les choix politiques en matire doutre-mer. La croyance de lopinion commune, notamment outre-mer, dans la fixation de la politique franaise pour loutre-mer par le seul excutif bicphale en est symptomatique.58

Or, il savre que cette croyance nave est prjudiciable plus dun titre. Notamment, lon peut considrer quelle contribue lintriorisation de la domination par des figures autoritaires chez le citoyen ultramarin qui se considre domin. Elle est le reflet de sa relative dsinformation, lui qui se trouve considrablement loign du centre de dcision mtropolitain, et ainsi mal inform du jeu complexe des acteurs du champ politique et administratif.

Pour autant, il apparat lexamen des discours et des textes de lois vots au cours de la lgislature Jospin quun certain nombre de paradoxes terminologiques ou juridiques dont lorigine remonte lpoque des diffrentes vagues de colonisation parat sestomper, et faire ainsi rentrer la France dans une nouvelle phase de dcolonisation o les conceptions traditionnelles de la culture franaise se trouvent mises de ct au profit dune vision diffrencielle des outre-mers.

Cette tendance peut tre perue aussi bien dans le vocabulaire employ dans les discours que dans le droit. En effet, la perception de loutre-mer franais par

58

Cette affirmation est corrobore par un ensemble dentretiens raliss la Runion, avec notamment - plusieurs commerants. Ces derniers, alors mme quils donnaient limpression de sintresser de prs aux dbats politiques ultramarins qui concernaient la Runion et notamment la loi dorientation pour loutre-mer, dont ils attendaient beaucoup pour la sauvegarde des emplois de leurs propres commerces ignoraient lexistence mme du secrtariat dEtat loutre-mer.

36

lEtat peut sanalyser au miroir non seulement du langage employ par les reprsentants de lEtat mais aussi plus spcifiquement dans le droit positif, par notamment lexamen des statuts successifs, qui ne sont que les modes dexpression les plus puissants - car contraignants - de lEtat pour affirmer sa vision de loutre-mer franais un moment donn.

CHAPITRE I

37

LES AMBIVALENCES DU LANGAGE ET DUNE CERTAINE VISION DE LA FRANCE

La terminologie employe par les reprsentants de lEtat lorsquils communiquent de manire publique sur loutre-mer franais est rvlatrice de la perception que ceux-ci ont de loutre-mer franais ou, tout le moins, de celle quils souhaitent diffuser une large audience, cest--dire celle quil convient didentifier comme lexpression de la perception de loutre-mer franais par lEtat. Ds quun seul ministre sest trouv comptent sur lensemble de loutre-mer franais, nombre de voix priphriques se sont leves afin de dnoncer la fixation par le centre dun langage officiel qui envisage loutre-mer franais dun point de vue mtropolitain. Parce quessentiellement fix par des franais mtropolitains, ce langage officiel sest souvent trouv loign des ralits quil dsignait, ou plutt des ralits telles que les populations de loutre-mer et leurs reprsentants les peroivent. Cette diffrence entre ces reprsentations du rel est porte son paroxysme ds lors que lon considre les DOM, pour lesquels, jusqu aujourdhui, lEtat sest construit puis a conserv, la suite de lassimilation59 et de ses checs, un rflexe globalisant, rgulateur de problmes traits lidentique, alors que, dans le mme temps, les populations des anciennes colonies ont continu et continuent se percevoir, centres sur les limites terrestres de leur lieu de vie, largement diffrentes les unes des autres. Pour autant, une volution rcente durant la priode de la lgislature Jospin est perceptible dans la manire dont lEtat envisage loutre-mer. Le poids du langage sallge lorsque les reprsentants de lEtat envisagent les spcificits ultramarines. Le langage utilis par lEtat, par le truchement dune loi, se veut parfois mme librateur de violences refoules.

SECTION I . LE LANGAGE, LETAT ET LOUTRE-MER: L(A) (R)EVOLUTION

59

Cf. supra.

38

 1. Les bornes du langage

A Les bornes du langage, dfinition

Lon peut aller jusqu penser que le secrtariat dEtat loutre-mer possde un [quasi-] monopole des moyens de production idologique 60 pour loutre-mer, et au-del, dune lgitimit sexprimer sur loutre-mer en mtropole. Cette situation quasi-monopolistique permet au secrtariat dEtat loutre-mer de dterminer les bornes du langage 61, cest--dire un ensemble de rgles implicites dans la communication politique. Le secrtariat dEtat loutre-mer impose non seulement les choix des questions intressant [loutre-mer] mais aussi la forme mme dans laquelle elles se posent .62

B De la colonie aux outre-mers

Dautre part, la dnomination des collectivits ultramarines qui est couramment utilise dpend troitement de celle utilise par le dpartement ministriel qui en a la charge. Les notions mme de loutre-mer , voire aujourdhui des outre-mers63, ou encore des DOM-TOM ne sont que les variantes de ce que lon avait coutume dappeler les colonies. Ce choix rvle sans aucun doute la volont historique de lEtat de faire intgrer lopinion commune non seulement mtropolitaine mais aussi ultramarine lide que la dcolonisation - en temps que

Fabienne Fdrini, La France doutre-mer, Critique dune volont franaise, LHarmattan, 1996, p. 37.
60

Ludwig Wittgenstein, Leons et conversations, suivies des confrences sur lthique, Gallimard, coll. Ides, 1971, pp 154-155 cit in Fabienne Fdrini, op. cit., p. 37.
61 62

Fabienne Fdrini, op. cit., p. 37.

63

Un colloque organis par la fondation nationale des sciences politiques en collaboration avec le secrtariat dEtat loutre-mer sest tenu le samedi 24 novembre 2001 lInstitut dtudes politiques de Paris, autour du thme les outre-mers franais dans une Rpublique et un monde en mutation . On peut voir dans la mise au pluriel de la notion outre-mer, la volont de mettre laccent sur la diversit plutt que sur les ressemblances, dans la tradition anglo-saxonnes des French overseas .

39

fin de la domination officielle dun Etat sur un autre ou encore processus par lequel une colonie devient indpendante - est bel et bien acheve.

Le passage dfinitif du vocable colonie celui doutre-mer peut tre identifi comme tant la consquence de la participation des colonies la libration du joug allemand pendant la seconde guerre mondiale. Ds la confrence de Brazzaville, lexpression colonie semble tre bannie du langage politique et administratif franais. En 1945, lon peut considrer que lon passe de la colonie ou mme de lEmpire loutre-mer, dans le but, ctait lintuition de Lopold Sedar Senghor, de supprimer la ralit laquelle correspondait ces mots 64.

C Outre-mer, DOM, TOM, etc.

Daucuns voient dautre part le simple fait de rassembler les collectivits ultramarines dans une unique dnomination gnrique un paradoxe

supplmentaire. Les notions mme doutre-mer de DOM ou de TOM exprimeraient ainsi le point de vue de la mtropole, qui rassemble dans une mme notion des collectivits qui peuvent tre considres comme aussi diffrentes dun point de vue culturel, historique - les unes des autres que ne le seraient la Bretagne de lAlsace. De fait, pour celles qui sont peuples, elles nont en commun exception faite peut-tre de celles que lon a coutume de regrouper sous le vocable dpartements franais dAmrique - que leur loignement spatial, leur retard en matire de dveloppement par rapport la mtropole et le fait davoir t considres comme des colonies.

A cet gard, il peut paratre lgitime de penser que la dsignation des Antilles, de la Guyane et de la Runion comme dpartements doutre-mer constitue une relle mystification dans la mesure o cette appellation se rvle impropre, inapproprie la ralit dont elle est cense rendre compte .65

64

J.O.R.F., Assemble Nationale Constituante, sance du 11 avril 1946, p. 1729, cit in Smir Al Wardi, op. cit. , p. 89. Fabienne Fdrini, op. cit., pp. 167 et 168.

65

40

Dj en 1963, Aim Csaire sinterrogeait sur la pertinence de la dnomination dpartement : Que vaut la forme dpartementale quand elle est vide de sa substance et quand elle saccompagne [) dun vritable colonialisme conomique ? Rendre correctes les dnominations mmes des personnes et des choses. Cest un prcepte de Confucius et je crois que, appliqu la politique, il serait de nature viter bien des quivoques, des illogismes, des dceptions .66

En effet, il va de soi que lutilisation constante du terme dpartement doutre-mer masque lidentit propre de chacun dentre eux en mme temps quil dvoile lunit de la condition qui a t faite aux territoires concerns () 67. Et lon peut penser que cette appellation gnrique trahit en fait la position dominante, tant conomique que culturelle, de la mtropole 68. Ainsi, le terme DOM nest pas neutre, puisque charg de reprsentations. Par lui, la mtropole impose ainsi une illusion (il dsignerait une seule et mme ralit) et la croyance en la ralit de cette illusion. 69

Plus gnralement, regrouper ce qui est identifi par certains comme diffrent nest jamais tout--fait heureux, et est souvent dnonc. En 1949, alors que le champ gographique de ce que lon dsigne par outre-mer est bien plus large quaujourdhui, Gabriel dArbousier, dnonant ce que Jean-Paul Sartre avait crit dans Orphe noir - sa prface l Anthologie de la nouvelle posie ngre et malgache de langue franaise, de Lopold Sdar-Senghor, chantre de la ngritude - prcise que Cette anthologie qui met sur le mme pied Antillais, Guyanais, Sngalais et Malgaches cre une regrettable confusion. Elle pose de ce fait le problme culturel des pays doutre-mer en le dtachant de la ralit historique et sociale de chaque pays, des caractristiques nationales et des conditions diffrentes imposes chacun deux par lexploitation imprialistes. Ainsi lorsque Sartre crit : Le Noir, par le simple approfondissement de sa mmoire dancien
66

Assemble nationale, Journal officiel de la Rpublique franaise, sance du 22 janvier 1963, cit in Fabienne Fdrini, op. cit., p. 168. Fabienne Fdrini, op. cit., p. 31. Ibid. Ibid.

67

68

69

41

esclave, affirme que la douleur est le lot des hommes et quelle nen est pas moins immrite , se rend-il compte de ce que cela peut signifier pour un Hova, un Maure, un Targui, un Peulh ou un Bantou du Congo ou de la Cte dIvoire? 70

D Les bornes du langage, chelle

Ces bornes ont longtemps t rigides sur certaines questions sensibles, comme par exemple celle du statut des DOM, la suite des dceptions engendres par lassimilation de 1946 ressenties outre-mer. En effet, la hirarchisation du champ politique permet ainsi la mtropole dexclure de la discussion politique toute question gnante, notamment celle relative au statut et ce, aussi longtemps que les vnements politiques locaux ne la contraignent pas laborder .71 Ainsi, il a fallu attendre novembre 1990 avec lmergence des mouvements indpendantistes sur lchiquier politique local des Antilles, pour que la question statutaire redevienne un sujet de discussion, le MEDETOM72 ayant alors dcid de laborder 73. Il convient de rappeler quen 1958, lors de llaboration de la Constitution, toute vellit dindpendance tait considre comme une scession, et linscription dans la nouvelle constitution du droit lindpendance par les pres de la Constitution, dont Michel Debr, inconcevable.

2. Le poids du langage

70

Gabriel dArbousier, Une dangereuse mystification : la thorie de la ngritude , La Nouvelle Critique, juin 1949, cit in Frantz Fanon, Peau noire, masques blancs, Editions du Seuil, Points, Essai, Paris, 1971, p. 139. Fabienne Fdrini, op. cit. , p. 44. MEDETOM : Ministre des dpartements et territoires doutre-mer Fabienne Fdrini, op. cit., p. 37.

71

72

73

42

A Des spcificits handicapantes

Les

collectivits

doutre-mer

peuvent

tre

constitutionnellement
74,

apprhendes dune manire diffrente eu gard leur situation particulire

cest--dire ce quil est convenu dappeler leurs spcificits. Celles-ci, si elles ne sont pas constitutionnellement dfinies, sont identifies comme tant

essentiellement vecteur de sous-dveloppement.

Au sein de lUnion europenne, les DOM font partie des rgions ultrapriphriques et leurs spcificits sont dfinies de manire ngative, notamment par le biais des notions de lloignement et de linsularit, lesquelles vhiculent un a priori ngatif de lisolement, envisag dans un monde dchanges de biens et services, seffectuant dailleurs essentiellement entre les pays riches. Lon considre alors que ces rgions sont trs loignes du continent europen, tout en tant, dans la plupart des cas, proches de pays tiers moins dvelopps 75. Ainsi, il est envisag que lloignement de ces rgions [] constitue un trs net frein leur dveloppement, dautant que leur taille rduite ne permet pas la rentabilisation dinvestissements lourds et la ralisation dconomies dchelle .76

Les reprsentants de lEtat ont longtemps envisag les spcificits des DOM en terme de dficience. Les diffrences sont alors apprhendes principalement comme un handicap. Robert Lecourt, ministre dEtat, dclarait, lors de la prsentation de la loi de programme pour les DOM en juin 1960 : il faut souligner quun long retard est rattraper77. Cette perception rductrice des spcificits, envisages dans leur dimension ngative, est longtemps reste dominante. A titre dexemple, il convient de citer Bernard Pons, alors ministre des DOM-TOM, qui considre en octobre 1987 que les DOM sont la fois des rgions priphriques
74

Cf. art. 73 de la Constitution du 4 octobre 1958.

75

Rapport de la Commission europenne, adopt par le collge le 14 mars 2000, sur les mesures destines mettre en uvre larticle 2992 du trait CE, soulign par nous . Ibid., soulign par nous.

76

77

Assemble nationale, Journal officiel de la Rpublique franaise, sance du 26 juin 1960, cit in Fabienne Fdrini, op. cit., p. 66, soulign par nous .

43

qui subissent le handicap de lloignement et qui, en tant que rgion en retard de dveloppement, subissent le handicap dun manque de comptitivit par rapport aux rgions europennes [].78

B aux spcificits valorisantes : l(a) (r)volution du langage

Il semble quune volution lexicale du langage employ par les reprsentants de lEtat soit noter depuis la dclaration de politique gnrale de Lionel Jospin, en 1997. Les reprsentants de lEtat commencent alors envisager les spcificits dune manire positive. Jean-Jack Queyranne, alors secrtaire dEtat loutremer, dclare en 2000 : Les handicaps structurels sont bien connus et mieux vaut valoriser les atouts que se complaire dans la litanie des retards. 79

Son successeur ce portefeuille, Christian Paul, quant lui, a diffus une brochure, en 2001, dans laquelle se trouve expos le nouveau pacte rpublicain pour loutre-mer 80. Dans une confrence de presse destine communiquer lexistence de cette brochure, il affirme que la politique conduite dans nos dpartements et territoires doutre-mer est aujourdhui porte par une vision profondment renouvele des outre-mers franais () Dans lditorial de cette mme brochure, il reconnat que les outre-mers franais ont, dans le pass, souvent fait les frais de catgories schmatiques de penses et daction .

Le discours prcit est loquent dans la dmonstration dune volont denvisager la mise en valeur des spcificits de loutre-mer franais, par lutilisation de termes fortement connots positivement. Christian Paul dclare en effet quil faut redonner de loutre-mer une vision juste et mieux prendre la mesure

78

Assemble nationale, Journal officiel de la Rpublique franaise, sance du 21 octobre 1987, cit in Fabienne Fdrini, op. cit., p. 66, soulign par nous.

79

Snat, sance du Mardi 13 juin 2000, lors de la discussion gnrale sur la loi dorientation pour loutre-mer, soulign par nous. Christian Paul, dans cette confrence de presse du 4 septembre 2001, reprend ainsi la thmatique du nouveau pacte rpublicain, annonc lors de la dclaration de politique gnrale de Lionel Jospin 19/06/1997, et ladapte loutre-mer.

80

44

de ce que loutre-mer apporte la France, en lirriguant de sa mmoire, en la nourrissant duvres de premier plan [...] 81.

Cette brochure semble avoir t conue dans un souci de prsenter le cadre daction qui aurait prsid llaboration de la politique de loutre-mer sous la lgislature Jospin. Mme si linfluence du cadre normatif fix par le pouvoir politique au sein du pouvoir excutif doit tre nuance
82

, il va de soi que cette

manire denvisager loutre-mer franais - ou plutt les outre-mers franais si elle ne fait pas disparatre les paradoxes ns de la fixation des bornes du langage et si tant est quelle se diffuse, semble en revanche rendre envisageable la modification de la vision de loutre-mer franais, ses reprsentations, au sein de lorganisation tatique comme lextrieur, en agissant sur le conscient et linconscient des individus.

SECTION II . LHISTOIRE, LA MEMOIRE ET LA TENTATION UNIVERSALISTE FRANAISE : DE LA CATHARSIS A LA PERSISTANCE PARADOXALE

1. Lhistoire, la mmoire, lesclave

La perception de loutre-mer franais par lEtat sest souvent accompagne, bien aprs labolition officielle puis effective de lesclavage83, dun volontaire oubli

81

Soulign par nous. Cf. infra.

82

Labolition dfinitive officielle de lesclavage dans les anciennes colonies franaises peut tre date du 27 avril 1848, date laquelle un dcret portant la marque de Victor Shlcher prcise : au nom du Peuple franais le gouvernement provisoire, considrant que l'esclavage est un attentat contre la dignit humaine ; qu'en dtruisant le libre arbitre de l'homme, il supprime le principe naturel du droit et du devoir; qu'il est une violation flagrante du dogme rpublicain : Libert, Egalit, Fraternit, dcrte: Article premier. L'esclavage est entirement aboli dans toutes les colonies et possessions franaises. Dans le mme temps, une marge de manuvre est prvue puisque ce dcret prcise dans son article 8 que nanmoins, les Franais qui se trouveront atteints par ces prohibitions, au moment de la promulgation du prsent dcret auront un dlai de trois ans pour s'y conformer.
83

45

dvoquer une histoire ultramarine coloniale et de la prendre en compte dans son action ; une histoire faite souvent desclavage(s), toujours de violence(s), sur les hommes et la nature. Cette position doit probablement sa qualification

silencieuse du fait que lhistoire coloniale remet en question de nombreux rfrents identitaires qui forment limaginaire social .84 Or, la remise en question de ces rfrents [] pose problme, car cette remise en cause ncessite une (re)fondation, une (re)formulation de ces mmes rfrents () .85

La France a longtemps port lhistoire coloniale de loutre-mer comme un fardeau, et envisag celle-ci comme une dette honorer. Cette reprsentation a parfois sourdement jou en faveur des DOM et de la justification de lintervention financire de lEtat dans ces dpartements. Mais loin dtre un simple fardeau porter pour les socits du prsent, la dette peut devenir gisement de sens, condition de r-ouvrir la pluralit des mmoires du pass et dexploiter lnorme ressource des possibles non-avrs86, de ne pas refouler le pass dans un oubli volontaire qui par l reste prsent.

Les moyens de saffranchir de cette dette envers les DOM peuvent tre envisags dans un dispositif binaire avec dune part la lutte contre loubli - ou le devoir de mmoire - et dautre part, une souplesse accrue dans lcoute des revendications statutaires qui visent affranchir les DOM de ce qui est parfois dnomm la tutelle mtropolitaine87.

En ce qui concerne la lutte contre loubli et le devoir de mmoire, il semble que la reconnaissance en 2001 de la traite et de l'esclavage en tant que crime contre l'humanit par le biais dune loi savre tre un exemple dvocation libratrice particulirement parlant.
84

Nicolas Bancel et Pascal Blanchard, Les piges de la mmoire coloniale, La mmoire entre histoire et politique, Cahiers franais, juillet-aut 2001, La documentation franaise, p. 77. Ibid.

85

86

Cf. ce sujet les travaux de Paul Ricoeur et notamment son article La marque du pass , Revue de mtaphysique et de morale, n1, mars 1998, p.25. Cf. supra

87

46

Loubli avait t organis par le pouvoir, en forme de recommandation, ds l'abolition officielle de l'esclavage, puisque Rostoland, gouverneur provisoire de la Martinique, intimait en 1848 je recommande chacun l'oubli du pass .88 Il semble que lon peut considrer que Linjonction loubli [avait] enferm les populations doutre-mer dans un processus de refoulement dont elles sont restes prisonnires, esclaves de lesclavage , selon lexpression de Frantz Fanon 89.

Par le biais de la loi prcite, La Rpublique franaise reconnat que la traite ngrire transatlantique ainsi que la traite dans l'ocan Indien d'une part, et l'esclavage d'autre part, perptrs partir du XVe sicle, aux Amriques et aux Carabes, dans l'ocan Indien et en Europe contre les populations africaines, amrindiennes, malgaches et indiennes constituent un crime contre l'humanit. 90

De plus, lorsque lon est conscient de limportance stratgique qui a t octroye aux programmes scolaires en outre-mer91, lorsquil est annonc que Les programmes scolaires et les programmes de recherche en histoire et en sciences humaines accorderont la traite ngrire et l'esclavage la place consquente qu'ils mritent
92,

lon mesure la volont dinverser une tendance imprialiste parfois

encore dnonce. Ainsi devrait disparatre le paradoxe selon lequel si la traite et l'esclavage sont absents de la mmoire collective franaise, c'est parce que l'cole

88

Cit in Rapport de Christiane Taubira-Delanon fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la lgislation et de ladministration gnrale de la Rpublique, Assemble nationale, Rapport n 1378, mis en distribution le 16 fvrier 1999.

89

Discours de Christian Paul lors de la deuxime lecture de la proposition de loi pour la reconnaissance de l'esclavage en tant que crime contre l'humanit, Snat, sance du jeudi 10 mai 2001. Art. 1 de la Loi 2001-434 du 21 Mai 2001 tendant la reconnaissance de la traite et de l'esclavage en tant que crime contre l'humanit En effet, la dtermination du contenu des programmes scolaires a longtemps t un des moyens utiliss par le pouvoir afin dinculquer au peuple le sentiment dappartenance la nation, en mtropole et plus encore en outre-mer. Art. 2 de la Loi du 21 Mai 2001 prcite.

90

91

92

47

qui fabrique la conscience historique d'une nation oblitre totalement cette priode, comme en tmoignent les manuels scolaires depuis cent cinquante ans
93.

Par ailleurs, lorsque le crime est fondateur, [comme dans les DOM, ] les communauts qui en surgissent, constitues des victimes et des bourreaux, des domins et des dominateurs, des fils de matres et fils d'esclaves, sont trs embarrasses.
94

Par la promulgation de cette loi, lembarras n du silence

pourrait dans une certaine mesure se voir estomper, et perdre ainsi simultanment sa dimension pathogne, pour les descendants des esclaves, et sa dimension obsdante et annihilante, pour les reprsentants de lEtat en mtropole comme outre-mer. La promulgation de cette loi et sa diffusion peuvent tre considres comme partie prenante de la catharsis collective, au sens psychanalytique du terme. Il ne faut voir dans cette reconnaissance de faute aucun anachronisme. En effet, dans toute socit, toute collectivit, existe, doit exister un canal, une porte de sortie par o les nergies accumules sous forme dagressivit, puissent tre libres () chaque type de socit exigeant, naturellement, une forme de catharsis dtermine.95 Si cette porte de sortie est tardive, elle nen revt pas moins un caractre dimprieuse ncessit.

2. La tentation universaliste

A Grandeur et prestige

Pourtant, les vieux dmons de la tentation universaliste semblent aujourdhui encore persister. Il ne sagit pas ici de discuter du bien-fond de la tentation universaliste de le France, ne des Lumires, mais de voir en quoi cette tentation, qui a pourtant servi de rfrent au discours colonial expansionniste, persiste paradoxalement dans un discours qui se veut porteur dune nouvelle vision.

93

Lydie Ho-Fong-Choy Choucoutou, cite in Rapport de Christiane Taubira-Delanon, op. cit. Patrick Chamoiseau cit in Rapport de Christiane Taubira-Delanon, op. cit. Frantz Fanon, op. cit., pp. 118-119.

94

95

48

En effet, lors de la discussion au Snat sur la proposition de loi pour la reconnaissance de l'esclavage en tant que crime contre l'humanit, dont

l'initiative revient Christiane Taubira-Delanon, le secrtaire dEtat loutre-mer en fonction dclare que lesclavage constitue un attentat contre tous les hommes. Cest l la signification morale et universelle de cette proposition de loi 96 . La grandeur de la France est encore mise en exergue lorsquil dclare que la grandeur d'un peuple se mesure sa capacit d'assumer son histoire, celle d'une socit s'avouer les crimes dont elle porte encore les traces, celle d'un Etat dnoncer les actes de barbarie que ses institutions, en des temps qui ne sont pas si lointains, ont pu cautionner 97.

Or, en ce qui concerne loutre-mer, daucuns pensent qu en se posant comme hritire de la philosophie des Lumires, la France croit que ce pass suffit la faire accder une connaissance vraie de la ralit et savoir distinguer ce qui est juste de ce qui ne lest pas .
98

De fait, la rfrence la grandeur de la France et ses universaux savre tre des plus dlicates, dautant plus lorsquon les rapporte aux questions ultramarines. En effet, forte de son histoire et assumant pleinement lhritage philosophique des Lumires, la Rpublique franaise a voulu, lors de lexpansion coloniale de 1870, apporter au monde son modle dhumanisme et de grandeur. Elle nenvisageait la colonisation que comme une mission de civilisation dont le but tait dlever en dignit, en moralit et en bien-tre les peuples quelle voulait soumettre son autorit. 99 Et, intimement persuade de luniversalit de ses principes, la France dsirait les faire partager, souvent les imposer, aux peuples quelle colonisait 100.
96

Discours de Christian Paul lors de la deuxime lecture de la proposition de loi pour la reconnaissance de l'esclavage en tant que crime contre l'humanit, op. cit. Ibid., soulign par nous. Fabienne Fdrini, op. cit., p. 131. Ibid., p. 144. Ibid., pp. 144-145.

97

98

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100

49

B Universalit du progrs

Cette tentation universaliste tend se faire sentir dans lesprit de la loi dorientation pour loutre-mer101, laquelle peut tre interprte, dans son volet conomique, comme une persistance de la croyance de lEtat au bien-fond de sa politique conomique et sociale pour les DOM, identifie comme source de bientre et de progrs.

Des difficults rcurrentes du point de vue socio-conomique sont identifies pour lensemble des DOM, et doivent tre, dans la mesure du possible, compenses par lintervention publique de lEtat. Il sagit entre autres de linsularit, la faible industrialisation et une faible culture entrepreneuriale, une conomie trs fortement axe sur la mtropole et trs peu sur la zone gographique ; des situations de march protg et des rentes de situation ; de trs fortes ingalits sociales ; la monte du RMI, mal matrise et gnratrice deffets pervers . 102

En guise de rponse ces difficults rcurrentes, des mesures parfois identiques pour chaque DOM sont alors prnes. Ds le rapport Fragonard, dont les recommandations ont t reprises dans le volet conomique de la loi dorientation pour loutre-mer, lon peroit cette tendance prconiser des solutions gnrales tout en tant conscient de la diversit : [] vu de Paris, les quatre DOM nen font quun, alors que la ralit est tout autre ; il faut tenir compte de la situation conomique, sociale, dmographique, gographique de chacun. La Guyane na rien voir avec la Runion, les Antilles sont aussi diffrentes. Les politiques, ou au minimum leur mise en uvre, doivent tre diffrencies pour rechercher lefficacit. Pour autant, les grands problmes sont, en gnral, transversaux, ce qui justifie le plus souvent des dispositifs communs .103
Loi n 2000-1207 du 13 dcembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer , J.O. Numro 289 du 14 Dcembre 2000 page 19760.
101 102

Bertrand Fragonard, Les dpartements doutre-mer: un pacte pour lemploi, Rapport remis au Secrtaire dEtat loutre-mer, 1999, p. 9. Ibid., p. 10.

103

50

Cette faon dagir nest pas paradoxalement sans rappeler le mythe colonial du progrs. Lidal colonial de la troisime Rpublique tait en effet justifi par le progrs garanti par la socit industrialise. Le progrs dans le monde, cest-dire lexploitation des richesses latentes, est la meilleure justification de laction coloniale.104 Et, plus loin, lide coloniale se retrouve assimile celle de dveloppement de lhumanit .105

Ainsi, une nouvelle vision de loutre-mer revendique ne saccompagne-t-elle pas pour autant de la remise en cause des universaux franais. Mais la tentation universaliste franaise contemporaine adapte loutre-mer, qui se concentre sur le bien-tre des populations, est aujourdhui lie lcoute par lEtat des voix ultramarines qui rclament lvolution institutionnelle et revendiquent parfois une autonomie politique. Ainsi, Christian Paul synthtise ce lien nouveau : Runir ce quon sobstinait auparavant opposer, rassembler ce que lon avait trop longtemps dissoci : telle est lambition dune dmarche qui, depuis 1997, refuse de sparer dveloppement conomique et volution institutionnelle () 106

CHAPITRE II

104

Catherine Hodeir, cite in Catherine Coquery-Vodrovitch , in Charles-Robert Ageron (sous la direction de), Histoire de la France coloniale, op. cit. , vol. III, p. 13. Ibid. Cf. la confrence de presse du 4 septembre 2001 prcite.

105

106

51

LES EVOLUTIONS STATUTAIRES, VERS LA FIN DES FLUCTUATIONS DE LA PERCEPTION DE LOUTRE-MER FRANAIS PAR LETAT ?
La perception contemporaine de loutre-mer par la mtropole est intimement lie la reprsentation chelonne de la diffrence de lautre par rapport soi. Ou bien lautre est considr comme identique ou pouvant tout au moins ltre, et revendique une identit commune avec la mtropole. La politique franaise correspondante est lassimilation. Ou bien lautre est considr comme ayant une identit propre limite, qui peut tre compatible avec lidentit franaise : cest lacceptation de lautonomie. Ou bien encore lidentit propre de lautre est considre comme tant incompatible, parce que possdant des caractres fortement indpendants de la culture franaise. Cest la possibilit de sorienter vers lindpendance.

Il

convient

alors

danalyser,

au

miroir

de

ce

triptyque

assimilation/autonomie/indpendance, les volutions statutaires de loutre-mer franais contemporain, afin dapprhender au mieux la perception de loutre-mer franais par lEtat, ses fluctuations et incertitudes. Afin de replacer cette volution dans le cours de lhistoire, lvocation de quelques rappels historiques simpose.

Pendant la Rvolution, les dputs alors omnipotents - vont osciller entre assimilation et prise en compte des particularismes. A ce moment-l, le but de cette prise en compte est essentiellement de ne pas remettre en cause la prennit du systme esclavagiste et des privilges quil autorise.

Dans un premier temps, une exprience dautonomie est alors tente, qui se solde par un chec politique dans des colonies qui sont considres comme dj divises par des luttes dinfluences. La loi des 8-10 mars 1790 prcise que Tout en considrant les colonies comme une partie de lEmpire franais et dsirant les faire jouir des fruits de lheureuse rgnration qui sy est opre, lAssemble na cependant jamais entendu les comprendre dans la Constitution quelle a dcrte pour le royaume et les assujettir des lois qui pourraient tre incompatibles avec leurs convenances locales particulires . Les colonies et possessions franaises dans lAsie, lAfrique et lAmrique, quoiquelles fassent partie de lEmpire franais, 52

ne sont pas comprises dans la prsente Constitution prcise larticle 8 du Titre VII de la Constitution des 3-14 septembre 1791.

Puis dans un second temps une politique de recentralisation et dassimilation est entreprise. Il convient de prciser, pour synthtiser la perception franaise de loutre-mer, que faute de [ne] stre jamais interroge sur la nature des colonies comme collectivits politiques, la Rvolution na pu rsoudre le problme de leur statut 107.

Par la suite et jusquen 1946, lon peut considrer que la mtropole use de dcrets pour diriger et dfinir la politique de loutre-mer. LEmpire napolonien, comme les restaurations monarchiques reconnurent constitutionnellement la logique particulariste, faisant de lexcutif le matre duvre de la lgislation coloniale [...]108. Le temps du rgime des dcrets construction historique nest contredit dans lesprit quau moment de llaboration de la Constitution de la IInde Rpublique.

En effet, dans lassemble constituante, en 1848 - avec presque un sicle davance sur son temps - Victor Schlcher propose un amendement constitutionnel qui, certes, na pas le succs escompt, puisquil nest pas retenu, mais qui avait dj pour objet de rendre applicable la Constitution dans les quatre vieilles colonies et de les faire jouir du droit commun ventuellement adapt : la [] Constitution est applicable la Martinique, la Guadeloupe, la Runion et la Guyane. Ces colonies jouiront du droit commun de la France, sauf les exceptions propres elles et dtermines par la loi .

Pourtant, de la Rvolution la dpartementalisation, pendant 150 ans, le rgime des dcrets, rgime du coup par coup et de la facilit, sera lersatz invent par les gouvernements successifs, impuissants trouver un cadre statutaire
107

Nicolas Georges et Robert Deville, Les dpartements doutre-mer. Lautre dcolonisation, Gallimard, coll. Dcouverte, Paris, 1996, p. 30.

108

Claire Dijoux, Une le, deux dpartements: enjeux et finalits dune dmarche runionnaise, Mmoire pour lobtention du diplme de lInstitut dEtudes Politiques dAixen-Provence, Universit de Droit, dEconomie et des Sciences dAix-Marseille, Aix-enProvence, 1999, p. 19.

53

loutre-mer ; impuissants aussi concevoir un vritable projet politique autour des colonies
109.

Mais lobservation des volutions rcentes des statuts respectifs des DOM comme des TOM semble pouvoir conduire lanalyste identifier une politique globale o la France, la suite de la tentative assimilatrice plus dun titre paradoxale, tente de raliser une synthse entre la perception mtropolitaine classique de loutre-mer franais au sein de lEtat unitaire et les revendications priphriques de la prise en compte des particularismes.

SECTION I . LES DOM, ENTRE ASSIMILATION ET INDIVISIBILITE DE LA REPUBLIQUE

1. Lassimilation, de la demande au rejet

A Le choix de lassimilation

La libration voit loccasion de rcompenser la fidlit des anciennes colonies y compris dans leffort de guerre, et notamment la participation doriginaires doutre-mer dans les combats des deux guerres mondiales qua connu le court XXme sicle 110 - par le biais de la prise en compte dune revendication qui datait du XIXme sicle : lassimilation des quatre vieilles colonies qui deviennent des dpartements presque - comme les autres, par le truchement de la loi de dpartementalisation du 19 mars 1946.

Lassimilation ne seffectue pas seulement par la dpartementalisation, mais aussi par lidentit entre le rgime lgislatif de la mtropole et celui des DOM, lexception des adaptations qui apparaissent justifies. En effet, larticle 73 de la
109

Nicolas Georges et Robert Deville, op. cit. , p. 29

110

Expression emprunte Eric J.Hobsbawm, en rfrence son ouvrage LAge des extrmes, Le Court Vingtime Sicle, 1914-1991.

54

Constitution de la IVme Rpublique

prcise que le rgime lgislatif des

dpartements doutre-mer est le mme que celui des dpartements mtropolitains, sauf les exceptions dtermines par la loi . Puis la Constitution de la Vme Rpublique confirme la tendance lassimilation des DOM, dans son article 73, en mettant tout-de-mme davantage laccent sur les possibilits de droger cette tendance assimilatrice, puisquil est prvu que le rgime lgislatif et lorganisation administrative des dpartements dOutre-Mer peuvent faire lobjet des mesures dadaptation ncessits par leur situation particulire .

Cest la dpartementalisation adapte, qui devait paradoxalement permettre de prendre en compte la diffrence dans lidentit. Ainsi, ds 1946, linterventionnisme mtropolitain dans les DOM va osciller entre lapplication du droit commun et les drogations accordes, entre lassimilation et ladaptation, ou encore entre revendication de lgalit et nonciation de la diffrence. Le processus de dpartementalisation semble induire une ambigut initiale, puisque la catgorie juridico-politique nouvellement cre en 1946 ralise une synthse hasardeuse entre la diffrence impose, entre autres, par la gographie, lhistoire et la culture dune part, lidentit de structures politiques et administratives ainsi que luniversalisation dcoulant des rgles dictes par le centre mtropolitain dautre part .111

B Les raisons profondes de lassimilation

Dans cette premire phase de la tentative assimilatrice, lon peut considrer que lassimilation est une doctrine qui prtend gommer la diffrence entre la priphrie et le centre, qui veut ramener la priphrie au centre 112. A ce stade de lanalyse, il convient de noter qu il est frappant de constater que le statut de DOM concide avec le champ des pays ayant connu lesclavage en serait-il la suite ou le

Justin Daniel in Fred Constant et Justin Daniel (sous la direction de), 1946-1996 Cinquante ans de dpartementalisation outre-mer, LHarmattan, 1997, p. 14.
111

Philippe Saint-Cyr, De lassimilation la diffrenciation, Essai de conceptualisation de la relation des dpartements doutre-mer avec la France in Jean-Claude Fortier, op. cit. p. 20.
112

55

rachat ? et le statut de TOM113 avec celui des pays o cette forme dexploitation mais il y en avait dautres na pas rgn 114. Lon peut alors observer que le rapport desclavage engendre la revendication didentit ; la relation de domination, celle de la diffrence 115.

Mais les politiques dassimilation, en 1946, sont dj bien connues de la France. Ds 1894, Arthur Girault crivait, dans un dterminisme tel quil en devient dsaronnant, qu il faut tenir compte du temprament et des attitudes de la nation colonisatrice. Lautonomie convient des Anglo-Saxons. Nous, Franais, nous sommes des Latins. Linfluence de Rome a ptri nos esprits pendant des sicles. Nous ne pouvons nous soustraire cette obsession et se serait forcer notre nature que sortir de la voie quelle nous a trace. Nous ne savons faire, et par la suite nous ne devons faire, que de lassimilation 116.

C Lapparition des dissonances

On le sait, les partisans eux-mmes de la dpartementalisation ont vite dchant, sans doute en partie parce que lgalit sociale ne sera jamais atteinte. Alors mme que la dpartementalisation acquise le 19 mars 1946 supposait avant tout dans lesprit de la population, lextension simultane des lois sociales en vertu de larticle 2 de cette loi117 () tel ne fut pas le cas
118

Or, ces diffrences seront

par la suite vcues comme des ingalits discriminatoires et il convient de noter que lextension de lgislation a constitu et constitue encore un enjeu politique
113

Cf. supra. Grard Belorgey et Genevive Bertrand, op. cit., pp. 7-8. Ibid., p8.

114

115

Arthur Girault, Principes de colonisation et de lgislation coloniale, tome 1, 1894, p. 107, cit par Jacques Thobie , in Charles-Robert Ageron (sous la direction de), op. cit., vol. II, pp. 299-300.
116

Larticle 2 de la loi du 19 mars 1946 prcisait en effet que les lois et dcrets actuellement en vigueur dans la France mtropolitaine et qui ne sont pas appliqus ces colonies feront avant le 1er janvier 1947, lobjet de dcrets dapplication ces nouveaux dpartements.
117 118

Bertrand Franois-Lubin, Les mandres de la politique sociale outre-mer in Fred Constant et Justin Daniel (sous la direction de), op. cit. , p. 75.

56

important dans les relations entre la population, par le biais de ses reprsentants politiques ou syndicaux, et le pouvoir central. 119 De fait, il semble lgitime de penser qu il faut alors mettre laccent sur la dimension de domination et de contrle social qui marque les politiques sociales .120 Lon peut affirmer que la dpartementalisation a dans une certaine mesure consolid[] le choix de loubli de lesclavage, sans proposer de remde social un sentiment labor pendant la priode de lesclavage et affermi, cause des rapports de dpendance qui perdurent () entre le majorit de la population et les anciens matres blancs[ :] le ressentiment .121

Face ce dsenchantement, le mouvement de la crolit, revendiquant une identit propre, n dans les Antilles, prend peu peu de limportance, en trouvant une audience. En effet, le renouveau actuel de la revendication identitaire et lapprofondissement du conflit interculturel dans ces pays sont largement lexpression dune dynamique nourrie des dsillusions engendres par les insuffisances et les checs de la dpartementalisation des vieilles colonies . La survalorisation sociale de la culture classique franaise et sa contrepartie, la minoration des cultures antillaises, taient intimement lies la crdibilit de lidologie assimilationniste dont ladite dpartementalisation a t le produit majeur 122.

Or, ce mouvement, expression littraire lorigine, conteste la politique de la mtropole lgard des Antilles, notamment en dveloppant une analyse de lalination 123. Le message universel de la France ne parat pas adapt la ralit, aux yeux des partisans de ce mouvement. Ceux-ci veulent voir dans les

119

Ibid., p. 77.

Bruno Jobert, Les politiques sociales et sanitaires , in Madeleine Grawitz et Jean Leca (sous la direction de), Trait de science politique, P.U.F., Paris, 1985, vol. 4, p 301. 121 Myriam Cottias, Loubli du pass contre la citoyennet : troc et ressentiment la Martinique (1848-1946) in Fred Constant et Justin Daniel (sous la direction de), op. cit., p. 303.
120

Michel Giraud, De la ngritude la crolit : une volution paradoxale lre dpartementale in Fred Constant et Justin Daniel (sous la direction de), op. cit., p.385.
122 123

Fabienne Fdrini, op. cit., p. 153.

57

Antilles lexpression de la diversalit 124. Tout changement social nest considr comme lgitime que sil provient dun flux intrieur, et non pas du centre mtropolitain vers la priphrie ultramarine.

2. Lindivisibilit de la Rpublique : une notion mise mal

A La Rpublique une et indivisible : le refus a priori de lautonomie politique

Mais il apparat que du point de vue de lEtat, la dpartementalisation de 1946 a longtemps t prsente comme linverse de la colonisation 125. En effet, en tant pense comme un acte dautodtermination, parce quelle fut librement choisie par les populations travers leurs reprsentants politiques, la dpartementalisation apparat aux yeux de la mtropole comme une tape essentielle dans lvolution de ses relations avec les Antilles 126 et, plus gnralement, envers lensemble des DOM. LEtat pense ses relations avec ses anciennes colonies riges en dpartement comme passant de la domination et de lexploitation lgalit et la solidarit, et Olivier Stirn, alors dtenteur du portefeuille ultramarin, de dclarer : Loin de pratiquer des rapports de dominant domin, ou dexploitant exploit, nous sommes guids par une volont dgalit et de fraternit 127.

Ds lors les revendications autonomistes ne peuvent que difficilement se faire entendre, puisquelles pourraient tre interprtes comme remettant en cause ce pacte fondateur et comme portant atteinte lintgrit du territoire
124

Jean Bernab, Raphal Confiant, Patrick Chamoiseau, Eloge de la crolit, Gallimard, 1989, p. 55, cit in Fabienne Fdrini, op. cit., p. 153. Olivier Stirn, secrtaire dEtat charg des dpartements et territoires doutre-mer, Assemble nationale, Journal officiel de la Rpublique franaise, sance du 13 novembre 1974. Fabienne Fdrini, op. cit., pp. 23 et 24.

125

126

127

Assemble nationale, Journal officiel de la Rpublique franaise, sance du 13 novembre 1974.

58

national, considr depuis 1791128 jusqu aujourdhui comme un et indivisible.129 Alain Touraine dfinit la culture rpublicaine la franaise comme une recherche de lunit de la Nation autour dun projet rationnel cartant les traditions, les privilges, les particularismes, au profit de lgalit de traitement de citoyens rputs gaux en droit 130. Il convient de prciser que dans la conception franaise de lEtat unitaire le mot et le concept dautonomie sont non seulement ambigus mais traits le plus souvent comme des formules () dangereuses 131. Il est remarquable de constater, comme le fait Charles Cadoux en 1990, en remontant jusquen 1791, que lutilisation de ce vocable dans les constitutions franaises est trs rduite ; ainsi, cette prudence du vocabulaire juridique franais est rvlatrice de la mfiance entretenue lgard du statut dautonomie qui apparat au fond comme incompatible avec le concept de lEtat unitaire 132.

Or, dans lEtat unitaire, tous les citoyens sont soumis au mme et unique pouvoir. Un Parlement unique lgifre pour lensemble des citoyens, ceux-ci sont soumis lautorit dun seul gouvernement et dun droit identique o quils habitent 133. La dpartementalisation des colonies exception faite de ladaptation - nest que le point daboutissement du processus dunification de la France mis part le reste des outre-mers - avec quelques sicles de retard sur la mtropole. En effet, comme la montr Alexis Tocqueville dans LAncien Rgime et la Rvolution, lvolution de la France en Etat unitaire a commenc sous la monarchie et trouv son aboutissement dans la Rvolution et lEmpire.

128

Cf. la Constitution du 3 septembre 1791.

Lart.1. de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose en effet que La France est une Rpublique indivisible, laque, dmocratique et sociale ().
129 130
131

Cit in Smir Al Wardi, op. cit., p. 112.

Charles Cadoux, La conception franais de lEtat unitaire (comparaisons) , Revue de science administrative de la Mditerrane occidentale, 1er et 2me trimestre 1990, n 29/30, Institut Rgional dAdministration de Bastia, cit in Smir Al Wardi, op. cit., p. 112.
132

Ibid.

Philippe Ardant, Institutions politiques et Droit constitutionnel, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1996, p. 32.
133

59

Or, cette volution suppose lassimilation de communauts htrognes dans un mme ensemble national134. Alors, la conception unitaire de la Rpublique implique une assimilation par la langue et la culture. LEtat intervient par le biais de lcole, monopole de la culture lgitime et vecteur de socialisation.

Pourtant, Aim Csaire, en 1976, dfendant la notion dautonomie politique pour les DOM, rappelait que lautonomie ntait pas uniquement lantichambre de lindpendance, dans le sens o un dpartement pouvait devenir indpendant sans avoir t autonome. Ainsi, lAlgrie tait un dpartement franais , et, si une large autonomie avait t concde, la face de lHistoire en et peut-tre t change . A ce titre, il convient de se demander si ce nest pas parce que les liens sont souvent trop serrs que les peuples ne serait-ce que pour respirer- sont souvent obligs de bomber la poitrine et de puiser dans leur dsespoir et leur courage la force de les desserrer jusqu parfois les faire clater 135.

B Le retour de la prise en compte des particularismes

En 1981, le retour de la gauche au pouvoir donne limpulsion la grande rforme de la dcentralisation de 1982, qui confie des responsabilits nouvelles aux collectivits territoriales. Les rgions doutre-mer deviennent des collectivits territoriales de plein exercice par la loi du 2 mars 1982, et voient leurs institutions organises par la loi du 31 dcembre 1982. Les rgions doutre-mer bnficient alors de spcificits institutionnelles comme, par exemple, la possibilit pour les conseils rgionaux doutre-mer de crer des tablissements publics dnomms agences, chargs dassurer la ralisation de projets ou le fonctionnement de services publics rgionaux. Plus encore, les rgions doutre-mer bnficient de comptences plus larges que celles de la mtropole, preuve de lutilisation de la possibilit dadaptation, notamment en matire financire, en matire de dveloppement et damnagement.

134

Jean-Paul Jacqu, Droit constitutionnel et institutions politiques, Dalloz, Paris, 1996, p.10. Assemble nationale, Journal officiel de la Rpublique franaise, sance du 19 novembre 1976.

135

60

La dcentralisation, confirme par la suite, si elle donne de nouvelles comptences outre-mer, ne satisfait pas, notamment par lenchevtrement des comptences quelle fait apparatre dans des rgions monodpartementales, o coexistent paralllement, sur une mme zone gographique, une collectivit rgionale et une collectivit dpartementale. De fait, la cration des rgions doutre-mer sur la base du modle mtropolitain a engendr un transfert important de comptences du dpartement vers la rgion, en matire dquipements routiers et dinvestissements en gnral, dans le domaine fiscal ou dans le champ de linterventionnisme conomique. Or, compte tenu de leur engagement antrieur, les dpartements ont parfois t tents ou contraints de maintenir leur action dans un domaine normalement transfr.
136

Plus loin, il semble que lenvironnement

socioculturel des dpartements doutre-mer a contribu ce que les collectivits investissent des champs de comptence qui ne leur appartiennent pas. 137

Ainsi, le cadre dcentralisateur propos, travers les lois du 31 dcembre 1982 et du 2 aot 1984 ne suffit pas. Face lchec dun processus duniformisation, entrepris depuis un demi-sicle, lEtat apporte une rponse, inspire notamment des recommandations du rapport dit Lise-Tamaya138, par le truchement de la loi dorientation pour loutre-mer139.

De fait, il apparat que les solutions proposes par les gouvernements parisiens qui se sont succds navaient gure volu depuis 1946 jusqu la promulgation en novembre 2000 de la loi dorientation pour loutre-mer. Cette loi constitue la traduction dans le droit dune volution considrable des mentalits : comparativement la dpartementalisation assimilatrice de 1946, la loi Queyranne-Paul bouleverse la donne en passant quelques nuances prs - lapplication du principe du droit des peuples disposer deux-mmes.
136

RESPONSABILITE,
137

Claude Lise et Michel Tamaya, Les dpartements doutre-mer aujourdhui: LA VOIE DE LA Rapport remis au Premier ministre, 1999, p. 27. Ibid.

Claude Lise et Michel Tamaya, op. cit. Les auteurs de ce rapport, dans leur conclusion, prcisent que Le processus [quils] propos[ent] offre une voie institutionnelle commune ouvrant sur une pluralit de solutions statutaires possibles. Il doit permettre terme une volution diffrencie de nos dpartements selon les vux de leurs populations.
138 139

Loi n 2000-1207 du 13 dcembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer , op. cit.

61

Ainsi, il serait possible daffirmer que le passage dun millnaire lautre, marqu par la promulgation de la loi dorientation pour loutre-mer, concide pour les DOM avec le passage dune politique tatique tendance encore colonialiste une politique tendance post-colonialiste essentiellement caractrise par une prise en compte considrable des spcificits locales et par la possibilit offerte aux reprsentants de la population des DOM de proposer voire de choisir

lvolution statutaire qui leur convient le mieux. Ceci sans que les instances dirigeantes nationales nexcluent a priori aucune des solutions susceptibles dtre proposes.

En effet, au sujet de lvolution statutaire diffrencie, lexcutif bicphale de la France semble tre en accord. Jacques Chirac, en effet, en adquation avec les positions gouvernementales, a dclar aux Runionnais, lors dune visite officielle dans lle, que le statut constitutionnel de l'outre-mer, l'loignement des centres de dcisions nationaux, la diversit de vos traditions culturelles, les difficults conomiques trs spcifiques que vous rencontrez en raison de votre isolement gographique, les particularits de votre environnement international : tous ces facteurs se conjuguent pour justifier, pour exiger, que soient dvolus aux collectivits d'outre-mer, des pouvoirs plus larges rpondant leur volont de prendre leurs responsabilits. 140 Ainsi, l'heure des statuts uniformes est passe. Il n'y a plus aujourd'hui de formule unique qui rponde efficacement aux attentes varies des diffrentes collectivits d'outre- mer. Chacune d'entre elles doit tre libre de dfinir, au sein de la Rpublique, le rgime le plus conforme ses aspirations et ses besoins, sans se voir opposer un cadre rigide et identique. 141

Jean-Jack Queyranne, quant lui, alors secrtaire dEtat loutre-mer, lors du dbat parlementaire sur la loi dorientation pour loutre-mer, dclare que le temps du moule unique a vcu 142 et qu il faut imaginer des formules propres

140

Discours du 18 mai 2001 de Monsieur Jacques CHIRAC, Prsident de la Rpublique, au thtre du Champ fleuri (Saint-Denis, La Runion)- Source : site Internet de la Prsidence de la Rpublique. Ibid. Snat, sance du Mardi 13 juin 2000.

141

142

62

chaque territoire 143. Son successeur ce poste, Christian Paul, confirme cette tendance : Lunit nest pas luniformit. Les cadres rigides et standardiss appliqus des rgions singulires ont montr leurs limites. Les raisons communes nobligent pas aux faons de faire identiques 144. Sur la loi dorientation, il prcise quelle trace le cadre dun processus dmocratique et novateur permettant, linitiative des lus du suffrage universel, une volution statutaire diffrencie au sein de la Rpublique, sur laquelle les populations concernes devront tre consultes en cas de modification statutaire substantielle .145

Les DOM, la suite dun demi-sicle de dpartementalisation, accdent la possibilit dune volution diffrencie, a contrario des idaux de lEtat unitaire. Mais cette faon de voir loutre-mer nest pas nouvelle. Elle sinscrit dans la ligne de loctroi de statuts ultramarins confrant aux territoires une autonomie administrative. Elle sinscrit en hritier de la vision du dbut du sicle, exprime par Georges Leygues, successeur de Clmentel au ministre des Colonies, qui dclare en 1906, devant les membres du Congrs colonial que lassimilation est une erreur funeste. Il faut y renoncer pour toujours. [] Le principe fondamental de notre politique coloniale doit tre le respect scrupuleux des croyances, des murs, des traditions, des peuples soumis ou protgs. 146

SECTION II . LA DIFFERENCIATION : DES AUTONOMIES PARTICULIERES A LA FEDERATION

Ibid.

143

144 Extrait de la brochure communique par Christian Paul, dans une confrence de presse du 4 septembre 2001. 145

Ibid.

Cit par Jacques Thobie, in Charles-Robert Ageron (sous la direction de), op. cit., vol. II, p. 302.
146

63

 1. Des TOM aux collectivits sui generis

A La Rpublique ni une ni indivisible : de la voie de lautonomie celle de lindpendance Il apparat que les notions dunit et dindivisibilit de la Rpublique, longtemps regardes comme des rgles constitutionnelles, et opposes en tant que telles toute avance vers lautonomie, savrent lexamen dpourvues de tout contenu en droit positif, et navoir que la valeur de principes idologiques 147.

En matire de territoires doutre-mer, a contrario du statut dpartemental ultramarin, il nexiste pas de cadre gnral. Chaque collectivit dispose dun statut propre, qui oscille entre la dconcentration - Wallis-et-Futuna, et lautonomie par une dcentralisation pousse - en Polynsie franaise et plus encore pour la Nouvelle-Caldonie, qui nest dailleurs plus un territoire doutre-mer au sens juridique du terme, mais plutt une collectivit sui generis. Mais il existe cependant un ensemble de caractres de base des territoires doutre-mer, qui les distinguent notamment des dpartements doutre-mer, et qui vont dans le sens dune plus grande diffrenciation davec la mtropole 148.

Cette diffrenciation est telle quelle carte la rpartition classique des comptences entre le pouvoir lgislatif et le pouvoir excutif clairement dlimite par la Constitution149, pour retenir une rpartition des comptences entre lEtat et le territoire concern. Ainsi, le territoire concern, sil dispose dattributions tendues, est comptent dans des matires qui, en France mtropolitaine, relvent de la loi. Ds 1965, le Conseil constitutionnel avait admis ce principe : le

147

Thierry Michalon, La dcentralisation a-t-elle des limites juridiques ? , in JeanClaude Fortier (sous la direction de), op. cit., p. 30. Jean-Yves Faberon, Droit constitutionnel local, La nouvelle donne institutionnelle en Nouvelle-Caldonie , Revue franaise de Droit Constitutionnel, aot 1999, p. 347. Cf. Art. 34 et 37 de la Constitution du 4 octobre 1958

148

149

64

domaine de la loi peut tre diffrent dans les territoires d'outre-mer et dans les dpartements 150. Ainsi, un territoire doutre-mer peut, par le truchement de dlibrations de son assemble, intervenir dans des domaines habituellement rservs au lgislateur, sans pour autant quune dlibration nait le caractre dune loi, mais plutt celui dun acte administratif.

Ainsi, un TOM nest pas une collectivit territoriale de la Rpublique franaise comme les autres, puisque sa particularit, qui entrane spcialit lgislative et organisation particulire, est fonde sur une tradition culturelle et religieuse diffrente de celle de la mtropole.151 En dautres termes, lexistence des territoires doutre-mer est concomitante de la reconnaissance, implicite ou explicite, dune identit particulire, au sein de la Rpublique franaise.

B Lvolution statutaire en Polynsie franaise, ou les limites de lautonomie Lvolution statutaire de la Polynsie franaise peut tre tudie comme exemple dun territoire doutre-mer qui, au fil de la seconde partie du XXme sicle, va se voir octroyer de nouvelles comptences mais aussi parfois se les voir retirer par lEtat, non seulement au gr de lactualit politique du moment et des majorits qui se succdent en mtropole mais aussi au gr de la perception que les reprsentants de lEtat ont de loutre-mer.

Considrant que, d'aprs l'article 37 de la Constitution, "les matires autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractre rglementaire" et que ce domaine est dtermin non seulement par l'article 34 mais aussi par d'autres dispositions de la Constitution, et notamment ses articles 72 74 ; Considrant qu'en application de ces articles, comme aussi de l'article 76, le domaine de la loi peut tre diffrent dans les territoires d'outre-mer et dans les dpartements [] - Dcision n 65-34 L du 2 juillet 1965 Nature juridique des articles 1er, 5 et 6 de l'ordonnance n 58-1383 du 31 dcembre 1958 portant modification de certaines dispositions du rgime de retraite des marins du commerce , Recueil, p. 75 ; RJC, p. II-20 - Journal officiel de la Rpublique franaise du 23 aot 1965.
150 151

Cf. ce sujet Jacques Ziller, Les D.O.M.-T.O.M., LGDJ, Paris, 1991, p. 28.

65

Au lendemain de la seconde guerre mondiale, les tablissements franais de lOcanie152 choisissent le statut de TOM qui leur est propos, et se voient ainsi dots dune assemble reprsentative153. Sous la IVme Rpublique, en 1957, cette assemble reprsentative deviendra dlibrante, anne qui verra la cration dune institution charge dassurer ladministration des intrts du territoire dnomme Conseil de gouvernement. Mme sil est prsid par le gouverneur, reprsentant de lEtat sur le territoire, les membres du Conseil de gouvernement portent dj le nom de ministres154. Mais ce statut, tentative dautonomie limite, ne sera jamais appliqu, eu gard notamment aux dissensions internes au territoire, et 1958 marque une rduction de lautonomie administrative qui peut tre interprte comme un retour une dcentralisation sous contrle mtropolitain155.

Les revendications autonomistes se font entendre en 1977156, date laquelle un nouveau statut est promulgu, lequel consacre lautonomie administrative et financire de la Polynsie franaise. Lassemble dlibrante assemble territoriale- dispose alors de la comptence de droit commun, lEtat se rservant des comptences limitativement numres, alors que celui-ci disposait jusqualors de la comptence de droit commun, et que seules les comptences de lassemble dlibrante taient limitativement numres.

Lexprience savre concluante et les relations confiantes et constructives qui se sont tablies partir de ce moment entre lEtat et le Territoire ont donn tort ceux qui voyaient dans lautonomie une antichambre de lindpendance 157. Par la

152

Ancienne dnomination de la Polynsie franaise.

Cf. dcret n 45-1963 du 31 aut 1945 instituant une assemble reprsentative dans les Etablissements franais de lOcanie, Journal Officiel des Etablissements franais de lOcanie du 5 octobre 1945, pp. 277-282.
153

LArt. 3 du dcret n 57-812 portant institution dun conseil de gouvernement et extension des attributions de lassemble territoriales dans les Etablissments franais de lOcanie prcise en effet que Le conseil de gouvernement est compos de six membres lus par lassemble territoriales [] et qui portent le titre de ministre [].
154 155

Cf. lordonnance n 58-1137 du 23 dcembre 1958.

Cf. la loi n 77-772 du 12 juillet 1977 relative lorganisation de la Polynsie franaise, Journal Officiel de la Rpublique franaise du 13 juillet 1977, pp. 3703-3710.
156 157

Genevive Rossignol, Polynsie franaise: le statut dautonomie interne , Regards sur

66

suite, les statuts qui succdent celui de 1977 ne font quaccentuer lautonomie. En 1984, les responsabilits directes sont confies aux reprsentants polynsiens; le champ des comptences dont dispose la Polynsie franaise est largi. Le gouvernement du territoire retrouve en 1984 la position minente quil avait acquise temporairement en 1957158.

Plus en avant dans le processus de lautonomie, il apparat que LEtat, en Polynsie franaise, affirme et reconnat une identit polynsienne propre au sein de la Rpublique ds 1984 puisque larticle 1er du statut159 dicte que []le territoire dtermine librement les signes distinctifs permettant de marquer sa personnalit dans les manifestations publiques et officielles aux cts des emblmes de la Rpublique [].

Enfin, en 1996, lautonomie est encore largie et renforce, et le statut est adopt par le truchement dune loi organique160, conformment au dispositions de larticle 74 de la Constitution, modifi la suite de la rvision constitutionnelle du 25 juin 1992. En effet, dsormais, les statuts des territoires dOutre-Mer sont fixs par des lois organiques qui dfinissent, notamment, les comptences de leurs institutions propres, et modifis, dans la mme forme, aprs consultation de lassemble territoriale intresse. 161 Ce statut consacre une autonomie volutive au service du dveloppement conomique, social et culturel du territoire.

Il est ais de constater, eu gard lvolution statutaire de la Polynsie franaise, que lEtat a oscill entre une tentation la dcentralisation et des tentatives dautonomie. Mais de manire gnrale, depuis la seconde guerre mondiale, il a donn la prminence la voie dune autonomie de plus en plus
lactualit, La documentation franaise, dcembre 1984, pp. 17 et 18. Charles Cadoux, Laccs de La Polynsie franaise lautonomie interne, point daboutissement ou nouvelle base de dpart? , Revue de Droit Public et de la science politique en France et ltranger, mars-avril 1989, p. 370.
158

Cf. la loi n 84-820 du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de la Polynsie franaise.
159

Loi organique n 96-312 du 12 avril 1996 portant statut dautonomie de la Polynsie franaise.
160

67

pousse. Ce processus savre tre dans une certaine mesure concomitant de lvolution statutaire de la Nouvelle-Caldonie.

C La nouvelle donne institutionnelle en Nouvelle-Caldonie162, ou lindpendance envisage La Nouvelle-Caldonie voit de mme une volution statutaire qui suit les grandes lignes du processus prcdemment voqu pour la Polynsie franaise. A maints gards, les diffrents statuts que connat la Nouvelle-Caldonie au cours de la seconde partie du XXme sicle peuvent tre rapprochs, dans leur esprit comme dans leurs dispositions, de ceux de la Polynsie franaise. Il apparat que les moments de prise en compte des particularismes par la mtropole conduisent les reprsentants de lEtat proposer et faire adopter des statuts qui consacrent, petit petit et en dents de scie, le principe dautonomie dans les territoires doutre-mer. Mais la Nouvelle-Caldonie va voir ce processus sacclrer partir du milieu des annes 80 sous la pression des indpendantistes et faire entrer, partir de 1988163, la dcolonisation franaise de loutre-mer dans une phase ultime qui semble souvent conduire lacceptation du choix de lindpendance.

Lensemble constitu par laccord de Nouma - sign le 5 mai 1998164 par le Premier ministre, Lionel Jospin, Jean-Jack Queyranne, alors secrtaire dEtat

161 162

Art. 74 al. 2 de la Constitution du 4 octobre 1958. En rfrence au titre ponyme de larticle de Jean-Yves Faberon, op. cit.

La Nouvelle-Caldonie a travers de 1984 1988 une priode de troubles rsultant de l'affrontement entre les partisans du maintien des liens avec la France, majoritairement d'origine europenne, et ceux, essentiellement kanaks, qui souhaitaient aller vers l'indpendance. A la suite du drame d'Ouvea, l'Etat, reprsent par Michel Rocard, le Rassemblement pour la Caldonie dans la Rpublique (RPCR) emmen par le dput Jacques Lafleur, et le Front de libration national Kanak et socialiste (FLNKS) conduit par Jean-Marie Tjibaou, ont sign en 1988 les accords de Matignon. Ceux-ci, ratifis par le peuple franais par le biais dun rfrendum, prvoyaient une priode de dix ans consacres au rquilibrage politique, conomique et social entre les communauts, ainsi que la cration de trois provinces.
163 164

Journal Officiel de la Rpublique franaise du 27 mai 1998, p. 8039.

68

loutre-mer et les reprsentants du F.L.N.K.S.165 et du R.P.C.R.166 - et par le nouveau statut qui en rsulte, dict par la loi organique du 19 mars 1999, peut tre envisag comme un exemple patent dautonomie pousse lextrme, avec lindpendance en ligne de mire, sans tre pour autant un point daboutissement prdtermin et intangible, puisque celle-ci rsultera dun choix populaire. Ce processus est constitutionnellement garanti par le titre XIII de la Constitution, puisque laccord de Nouma voit ses orientations constitutionnellement consacres par le biais de la rvision constitutionnelle du 20 juillet 1998 .

Il semble que lon puisse voir dans la nouvelle donne institutionnelle en Nouvelle-Caldonie lexemple dun statut sur mesure issu dune reprsentation post-colonisatrice que lEtat se donne des outre-mers ; lequel, plusieurs dcennies aprs lindpendance de lAlgrie, prne la fiert des identits particularistes et accde aux revendications les plus avances des indpendantistes, appliquant par l-mme, sur le territoire national, la doctrine Capitant167 et donc le droit des peuples disposer deux-mmes.

En effet, il apparat qu terme, en Nouvelle-Caldonie, lEtat nexercera plus que ses comptences rgaliennes, savoir les comptences en matire de justice,

165

Front de libration nationale kanak et socialiste Rassemblement pour la Caldonie dans la Rpublique

166

Cf. ce sujet la dcision du Conseil Constitutionnel n 75-59 DC du 30 dcembre 1975 Loi relative aux consquences de l'autodtermination des les des Comores qui prcise notamment:
167

Considrant que l'article 53, dernier alina, de la Constitution, dispose : "Nulle cession, nul change, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intresss" ; Considrant que les dispositions de cet article doivent tre interprtes comme tant applicables, non seulement dans l'hypothse o la France cderait un Etat tranger ou bien acquerrait de celui-ci un territoire, mais aussi dans l'hypothse o un territoire cesserait d'appartenir la Rpublique pour constituer un Etat indpendant ou y tre rattach; []

69

dordre public, de dfense, de monnaie et en matire daffaires trangres.168 Ces comptences pourront mme ntre que transitoires, en vue de laccession la pleine souverainet, cest--dire en vue de lindpendance, envisage non seulement comme une ventualit mais plus encore comme le point daboutissement logique du processus inaugur par laccord de Nouma. Et ce titre, dans les domaines relevant des comptences rgaliennes, pendant cette priode qui pourrait savrer ntre que transitoire, des no-caldoniens seront forms et associs lexercice de responsabilits dans ces domaines 169.

De fait, on le voit, la Nouvelle-Caldonie du statut de 1999 se trouve au del de la situation dun territoire doutre-mer, mme trs autonome .170 Il semble que les limites constitutionnelles de lautonomie dun territoire doutre-mer ont t atteintes avec le statut de la Polynsie franaise du 12 avril 1996 et la dcision du Conseil constitutionnel le concernant, qui a d censurer un certain nombre de dispositions censures par le Parlement. 171

A ce stade de lanalyse, il convient de prciser que la Nouvelle-Caldonie, collectivit territoriale part entire, dispose, pour la premire fois dans lHistoire de France, comme point daboutissement ultime de la prise en compte des particularismes, non seulement dun pouvoir lgislatif, mais aussi dune citoyennet, traduction dans le droit dune identit propre, reconnue en tant que telle par lEtat. La Nouvelle-Caldonie devient ainsi un pays souverainet partage au sein de la Rpublique et les dlibrations de son assemble le congrs - deviennent dans certaines matires des lois du pays.172 Les lois du pays ont force de loi comme leur dnomination le laisse entendre - et ne sont susceptibles daucun recours aprs leur promulgation.

Cf. ce sujet le point 3 du Prambule de lAccord de Nouma du 5 mai 1998 ainsi que les articles 21 27 de la loi organique n 99-209 du 19 mars 1999 relative la NouvelleCaldonie.
168 169

Point 3.3 du document dorientation lAccord de Nouma du 5 mai 1998 Jean-Yves Faberon, op. cit., p. 356. Ibid.

170

171

172

Cf. supra. en annexe ainsi que les articles 99 107 de la loi organique n 99-209 du 19 mars 1999 relative la Nouvelle-Caldonie.

70

Dautre part, venant renforcer le partage de souverainet, il apparat que les attributs constitutifs de la nation sont partags : non seulement une citoyennet no-caldonienne est institue173, ct de la citoyennet franaise - qui continue pour le moment de faire sens - mais une dtermination des signes identitaires propres est octroye la Nouvelle-Caldonie174, dans le but, dans une certaine mesure, de confrer la Nouvelle-Caldonie lidentit nationale que le colonisateur lui avait usurpe175. Plus encore, la Nouvelle-Caldonie dispose du droit de choisir la dnomination qui lui conviendra le mieux ou, autrement dit, le droit de choisir son nom.

Ainsi, lEtat lui-mme, par la nouvelle donne institutionnelle en NouvelleCaldonie, reconnat dune certaine manire quil ne fait quy entamer le processus de dcolonisation, puisque laccord de Nouma prcise que [la] dcolonisation est le moyen de refonder un lien social durable entre les communauts qui vivent aujourdhui en Nouvelle-Caldonie, en permettant au peuple kanak dtablir avec la France des relations nouvelles correspondant aux ralits de notre temps. []176.

La Nouvelle-Caldonie apparat comme le laboratoire dune autonomie extrme, et, ce titre, il est plus que probable que loctroi dun statut proche de celui qui tait envisag en 1946 lors de la cration de lUnion franaise, ait un effet contagieux, dans un premier temps notamment sur les statuts des autres
173

Cf. Art. 4 et Art. 188 de la loi organique du 19 mars 1999

LArt. 5 de la loi organique du 19 mars 1999 dispose que La Nouvelle-Caldonie dtermine librement les signes identitaires permettant de marquer sa personnalit aux cts de lemblme national et des signes de la Rpublique .
174

[] Le choc de la colonisation a constitu un traumatisme durable pour la population dorigine. Des clans ont t privs de leur nom en mme temps que de leur terre. Une importante colonisation foncire a entran des dplacements considrables de population, dans lesquels des clans kanak ont vu leurs moyens de subsistance rduits et leurs lieux de mmoire perdus. Cette dpossession a conduit une perte des repres identitaires. [] La colonisation a port atteinte la dignit du peuple kanak quelle a priv de son identit. [] Il convient de faire mmoire de ces moments difficiles, de reconnatre les fautes, de restituer au peuple kanak son identit confisque, ce qui quivaut pour lui une reconnaissance de sa souverainet, pralable la fondation dune nouvelle souverainet, partage dans un destin commun. - Point 3 du Prambule de laccord de Nouma.
175 176

Point 4 du Prambule de laccord de Nouma.

71

collectivits ultramarines. Et ce, mme si un fonctionnaire du secrtariat dEtat loutre-mer nous confiait que seule la Nouvelle-Caldonie dispose des moyens de sriger en Etat prenne. 177.

2. Vers une nouvelle fdration ?

De fait, il apparat que ltude du nouveau statut de la Nouvelle-Caldonie nous conduit observer que coexisteront deux identits souveraines au sein de la Rpublique. La diffrenciation dsormais prne par lEtat, aussi bien dans les TOM que dans les DOM, semble nous amener vers la reconnaissance explicite de diverses entits qui vont pouvoir acqurir une souverainet au sein de la France ou mme en marge de celle-ci.

Dj, lors dune confrence faite en mai 1907 au Grand Orient de France, Emile Dmaret, inspecteur des colonies, dclarait : Il ne faut pas se le dissimuler : au point o est arrive la lutte entre les peuples, le principe fdratif simposera de jour en jour tous les gouvernements []. Lide fdrative est la plus haute laquelle se soit lev le gnie politiqueParce que lempire nest pas peupl de gens de mme race, parlant la mme langue, ayant les mmes murs, le systme fdratif est en ceci suprieur tous les autres systmes quil est applicable toutes les nations comme toutes les poques et quil peut unir des peuples trs diffrents [] 178.

Pourtant, le rejet du fdralisme par la mtropole sest maintenu, sous la III IIIme Rpublique jusqu la Vme Rpublique. En 1946, au sein de lassemble constituante, le courant unitaire fait face une tendance fdraliste qui nobtiendra que le cadre statutaire des TOM. En 1958, lors de llaboration de la Constitution, le refus de la voie fdraliste par la France correspond la volont de maintenir la France dans son rle prdominant, labri dune solution o les citoyens de loutre-mer, traits galit avec la mtropole, auraient pes de manire trop importante dans le corps lectoral. Aujourdhui, largument semble
177

Entretien ralis lors de notre stage au secrtariat dEtat loutre-mer.

178

Cit par Jacques Thobie, in Charles-Robert Ageron (sous la direction de), op. cit., vol. II, p. 302.

72

ne plus tre pertinent, dans la mesure o les populations des confettis de lEmpire ne reprsentent plus quune faible part de la population franaise, et quils ont, pour la plupart, achev leur transition dmographique.

De fait, il semble quaujourdhui nous nous trouvions dj dans une forme fdrale paradoxale, eu gard aux statuts des territoires autonomes prcits. Or, si ce mouvement se poursuit, il va de soi que la reconnaissance explicite dun Etat forme fdrative par la mtropole va savrer inluctable. Dj, Thierry Michalon, en 1982, titrait son article rest clbre par une interrogation : La Rpublique franaise, une fdration qui signore ? 179. Les volutions statutaires qui se sont succdes depuis 1982 en Polynsie franaise comme en Nouvelle-Caldonie semblent donner du poids son argumentation. A ce sujet, il nous a t donn de voir quau sein mme du secrtariat dEtat loutre-mer, daucuns affirment que nous nous trouvons dj dans une fdration alors que, a contrario, dautres refusent de sy rsoudre.

Ces incertitudes quant la forme fdrative ou unitaire de la France sont sans doute dues au fait que les rgimes successifs des TOM se prtent difficilement une analyse mene laide des concepts traditionnels du droit franais. En effet, les frquentes tentatives faites [] pour qualifier la situation juridique de ces collectivits au sein de lEtat achoppent sur un mme obstacle : la contradiction que pressent la doctrine entre la dcentralisation exorbitante dont jouissent nombre dentre elles et le principe de la Rpublique une et indivisible 180. Plus encore, lon peut considrer quil nexiste pas de critrium concret selon lexpression de Georges Burdeau - du fdralisme et que la qualification fdrale dun Etat semble ne pouvoir stablir que par une analyse portant sur les structures politiques et sociales des collectivits considres.

Or, il apparat que ce qui loigne la France en pratique de la qualification fdraliste telle que lentend classiquement la doctrine - est le fait que le poids

Thierry Michalon, La Rpublique franaise, une fdration qui signore ? , R.D.P., mai-juin 1982, pp 623-688.
179 180Ibid.,

p. 625.

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politique des entits autonomes savre quasi-ngligeable dans la dtermination des politiques publiques franaises gnrales. Mais la domination de la mtropole sur les choix politiques de la France nest pas sans rappeler, dans une certaine mesure, une forme fdrative allemande impriale o la Prusse en position dEtat confdr dominait lensemble des autres Etats fdrs.

Aujourdhui, il existe de nombreux signes de fdralisme en France, au regard, notamment, des statuts dautonomie des territoires doutre-mer. Le caractre dlibrant des assembles polynsienne et no-caldonienne dans des domaines rservs la loi, et plus encore, le caractre de loi de pays pour certaines des dlibrations de la Nouvelle-Caldonie, sont des arguments de poids quant la qualification fdraliste de la France, en considrant la mtropole comme Etat confdr. Lvolution rcente en Nouvelle-Caldonie, qui pourrait se diffuser en Polynsie franaise ainsi que les volutions statutaires des DOM semblent conduire lEtat crer de facto une nouvelle Union franaise, compose dentits fdres, lidentit et pour certaines dentre elles aux pouvoirs coercitifs propres, o chaque ancienne colonie, par le choix des peuples, pourrait envisager sa destine au sein de la France ou vers lindpendance.

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CONCLUSION La fin des paradoxes ?

A maints gards, lobservation des volutions statutaires de loutre-mer franais ainsi que celle du langage des reprsentants de lEtat semblent pouvoir conduire lanalyse affirmer le fait que, sous la lgislature Jospin, ces volutions se sont acclres. Il convient tout de mme de prciser que les volutions statutaires rcentes sinscrivent dans un processus long de lutte entre les partisans de lassimilation et ceux de lautonomie ou de la fdration au sein de la France mtropolitaine.

Or, il semble que le dsintrt gnral de lopinion publique comme celui de la classe politique franaise quant au sort de loutre-mer franais la suite, notamment, des accords dEvian, tendent servir les intrts politiques, sociaux ou conomiques des outre-mers, dans le sens o la prise en compte des revendications ultramarines qui slvent ne se heurte plus que de manire sporadique aux rflexes colonialistes fruits - entre autres - de la rigidit des points de vues mtropolitains et du faible degr douverture aux cultures et aux identits diffrentes.

Pendant la priode coloniale classique, les administrateurs et les colons franais dnigraient les cultures non-europennes. Ils se sont souvent mpris au sujet dlments de culture locale quils trouvaient primitifs et non civiliss, et considraient le monde travers le prisme de l'eurocentrisme, en tant souvent dans lincapacit de percevoir les trangers autrement quen termes dexotisme et de mystre pour les Levantins, de volupt pour les Polynsiens, ou de sauvagerie pour les Mlansiens. 181 Aujourdhui, ceux que lon dnommaient les administrateurs tentent de sortir de catgories schmatiques de pense et daction. Et ceux qui
In the period of classical colonialism, French administrators and settlers denigrated non-European cultures. They frequently misunderstood elements of local culture which they found primitive and uncivilised, and viewed the world through eurocentric glasses, often unable to see foreigners except in terms of exotic and mysterious Levantines, voluptuous Polynesians, or savage Melanesians. Robert Aldrich et John Connell, op. cit. , p. 166.
181

75

continuent voir les outre-mers travers le prisme de leurocentrisme semblent ne plus avoir de prise sur les choix politiques de la France.

Seuls perdurent les paradoxes juridiques ou idologiques issus de la persistance en la croyance en une France une et indivisible. Lavenir semble nous conduire de manire inluctable, au miroir des volutions tudies dans la perception de loutre-mer franais par lEtat, vers une fdration o la diffrence est constitutionnellement reconnue, o, dans le contexte de lUnion europenne, et de la mondialisation, les cultures rgionales ne sont plus combattues mais au contraire encourages.

A moins que lon ne sarc-boute nouveau sur des concepts juridiques froids, dans une tentative conservatrice dsespre la manire dont le fait Olivier Gohin. En effet, celui-ci, dans une conception proche de lEcole historique allemande - selon laquelle il y aurait un donn historique propre chaque gnie national et que cest partir de ce donn que doivent slaborer lensemble des rgles de droit 182 - crit, soulignant par l le paradoxe qui subsiste : en faisant entrer lEtat franais dans un processus de communautarisation parfaitement contraire son histoire et sa culture, le pouvoir constituant, en 1998, est entr aussitt dans la contradiction fondamentale qui consiste rompre lunit du peuple franais, en Nouvelle-Caldonie, par la reconnaissance dun peuple kanak et dune citoyennet du pays laquelle sattachent dsormais des droits politiques et sociaux spcifiques, tout en continuant soutenir formellement lobligation qui prvaut au sein dune Rpublique implicitement unitaire, et notamment en NouvelleCaldonie, de venir assurer lgalit devant la loi de tous les citoyens [franais] sans distinction dorigine, de race ou de religion 183.

CONCLUSION GENERALE
Cf. ce sujet Jean-Claude Ricci, Introduction ltude du droit, Hachette Livre, Paris, 1996, p. 17.
182

Olivier Gohin, Lvolution institutionnelle de la Nouvelle-Caldonie , A.J.D.A., juin 1999, p. 505, soulign par nous.
183

76

Au fil de la recherche, il savre que la perception de loutre-mer franais par lEtat nest pas intgralement renouvele, comme le discours officiel souhaite le faire intgrer la veille dchances lectorales dcisives tout observateur de loutre-mer. Si des changements dcisifs de la vision de loutre-mer franais par lEtat sont perceptibles sous la lgislature Jospin, qui laissent penser que la France entre dans une nouvelle phase de dcolonisation, des paradoxes, des situations organisationnelles et politiques peu communes, un ordonnancement juridique surprenant subsistent avec acuit.

Sans doute cela est li au fait que malgr la dcolonisation, les responsabilits coloniales de la France nont [] pas disparu en 1962 184. Sans doute aussi est-ce li au fait que les discours politiques et le droit mtropolitain tel quil sapplique dans les collectivits ultramarines, tabli par lEtat, ne peuvent apporter des solutions lensemble des problmes actuels des outre-mers lon se rfre ici notamment au sous-emploi185 - comme ceux hrits de lHistoire.

Il apparat dautre part quau cours du XXme sicle, la mtropole na pas pris en compte les avertissements du dbut du sicle quant au caractre vain - dans des territoires gographiquement distants, et lHistoire franaise relativement rcente, eu gard aux perceptions nationales issues du vieux continent - dune politique assimilatrice. Peut-tre la gestion au jour le jour des administrations centrales est-elle dans une certaine mesure mettre en cause, dans le sens o les expriences du pass sont parfois oublies, dans un souci constant de trouver des rponses rapides aux problmes qui se posent.

Ainsi, les avances vers la prise en compte des particularismes qui

184

Charles-Robert Ageron (sous la direction de), op. cit., vol. III, p. 473.

A titre dexemple, le taux de chmage la Runion au sens du Bureau International du Travail - en 1998 slevait 37,7% alors que ce taux tait de 11,8% en mtropole.
185

77

conduisent vers lautonomie ou lindpendance, en passant par la fdration peuvent tre perues un sicle auparavant. La tendance jacobine de lEtat semble rendre indispensable un long processus dintriorisation de lacceptation dadmettre la diffrence de lautre afin de lui laisser la libert de choisir sa destine.

Enfin, il nous semblerait intressant de poursuivre lanalyse si cela savrait possible en sinterrogeant sur les perceptions individuelles conscientes ou inconscientes de ceux qui construisent la politique franaise pour loutre-mer quant aux populations qui habitent cet outre-mer, cest--dire, en dautres termes, en sinterrogeant sur le point de savoir si pour le Blanc, [] le Noir reprsente [encore] linstinct sexuel (non duqu) 186 et si [] lagressivit sadique vis--vis du Noir [] 187 ainsi que le complexe de culpabilit qui en rsulte, [] cause de la sanction que fait peser sur ce comportement la culture

dmocratique []188 , jouent un rle dans la fixation de la politique franaise pour loutre-mer.

TABLE DES ANNEXES

Frantz Fanon, op.cit., p. 143. Ibid. Ibid.

186

187

188

78

Annexe 1 : Loutre-mer franais..80 A la veille de la seconde guerre mondiale..80 Aujourdhui..81 Annexe 2 : La diversit des confettis de lEmpire..82 La Runion...82 La Guadeloupe83 La Nouvelle Caldonie..84 Wallis-et-Futuna (Ouva)84 La Polynsie franaise lchelle de lEurope..85 Annexe 3 : Article 1er de la loi du 13 dcembre 2000 dorientation pour loutremer86 Annexe 4 : Laccord de Nouma..87 Prambule.87 Document dorientation90 Annexe 5 : La premire loi du pays no-caldonienne....101 Annexe 6 : Lavis du conseil dEtat sur la rpartition des comptences entre lEtat et la Polynsie franaise102 Demande davis de la Polynsie franaise principes fondamentaux des obligations commerciales et autres mesures 102 Note du secrtariat dEtat loutre-mer au Conseil dEtat..107 Avis du Conseil dEtat rendu en section de lIntrieur109

Annexe 1 Loutre-mer franais

79

A la veille de la seconde guerre mondiale

Source : Atlas de France, volume 13 "Les Outre-Mers", 1998, p. 123.

Aujourdhui

80

Source : site Internet de l Institut Gographique National

Source : site Internet du secrtariat dEtat loutre-mer

Annexe 2 La diversit gographique des confettis de lEmpire

81

La Runion

Ile de la Runion, mai 1992. Situe dans lOcan Indien, l'le de la Runion appartient l'archipel des Mascareignes. L'image est prise sous un angle sud-est. L'le mesure 63 km de long sur 45 de large pour une superficie de 2 150 km2. Le Piton de la Fournaise , volcan actif au sud-est de l'le est partiellement couvert par les nuages sur cette image. Le volcan qui atteint plus de 2 600 m est entr plus de 100 fois en ruption depuis 1640. Le Piton des Neiges (3 070 m) est situ l'ouest, au centre de la photographie. On voit les calderas (cirques) et les canyons l'ouest de ce piton. Les villes sont principalement situes le long des ctes.

Source image satellite et texte (traduction): NASA

82

Guadeloupe

Dpartement d'Outre-Mer situ dans les petites Antilles comprenant 2 les principales spares par un troit cordon : Grande-Terre l'est et Basse-Terre l'ouest, montagneuse et volcanique. Basse-Terre, est recouverte d'une fort tropicale autour du volcan de la Soufrire s'levant 1 460 mtres d'altitude. La dernire ruption volcanique remonte 1974. La majorit des activits agricoles est localise sur Grande-Terre (culture de la canne sucre, banane et caf sur de vastes plantations en gnral). Les activits conomiques sont concentres dans des centres urbains (aire de Pointe--Pitre et Abymes, le long de la cte sud-ouest de GrandeTerre). La majorit de la population rside dans des villes ctires.

Source image satellite et texte (traduction): NASA

83

Nouvelle-Caldonie

Source : site internet www.world-of-islands.com

Wallis-et-Futuna

Ouva

Ouva est un atoll corallien. Le climat y est chaud et humide. La superficie est de 96 km2 et plus de 8000 personnes lhabitent. Le chef-lieu de Wallis-et-Futuna sy trouve. Lopration de la grotte dOuva, qui sest solde par un bain de sang, sy est droule la veille des prsidentielles de 1988. Elle avait pour objectif de librer des otages dtenus par des kanaks rvolutionnaires.

Source image satellite : NASA

84

La Polynsie franaise lchelle de lEurope

Source : Air Tahiti

85

Annexe 3
Article 1er de la LOI n 2000-1207 du 13 dcembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer

L'Assemble nationale et le Snat ont dlibr, L'Assemble nationale a adopt, Vu la dcision du Conseil constitutionnel no 2000-435 DC en date du 7 dcembre 2000, Le Prsident de la Rpublique promulgue la loi dont la teneur suit :

Article 1er

Le dveloppement conomique, l'amnagement du territoire et l'emploi dans les dpartements d'outre-mer constituent, en raison de leur situation conomique et sociale structurelle reconnue notamment par l'article 299, paragraphe 2, du trait instituant la Communaut europenne, des priorits pour la nation. Ces priorits sont mises en uvre par la prsente loi qui vise galement promouvoir le dveloppement durable de ces dpartements, valoriser leurs atouts rgionaux, compenser leurs retards d'quipement, assurer l'galit sociale et l'accs de tous l'ducation, la formation et la culture ainsi que l'galit entre les hommes et les femmes. Elles impliquent l'accroissement des responsabilits locales ainsi que le renforcement de la dcentralisation et de la coopration rgionale. Dispositions dclares non conformes la Constitution par dcision du Conseil constitutionnel no 2000-435 DC du 7 dcembre 2000. A ce titre, elle reconnat la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la Runion la possibilit de disposer l'avenir d'une organisation institutionnelle qui leur soit propre. Respectant l'attachement des Runionnais ce que l'organisation de leur le s'inscrive dans le droit commun, elle accorde aux assembles locales des dpartements franais d'Amrique la capacit de proposer des volutions statutaires. Dans ce cadre, elle pose le principe de la consultation des populations sur les volutions qui seraient envisages. ()

Source : site Internet du secrtariat gnral du gouvernement

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Annexe 4 Accord de Nouma

Accord sur la Nouvelle-Caldonie
PREAMBULE
1 - Lorsque la France prend possession de la Grande Terre, que James Cook avait dnomme "Nouvelle-Caldonie", le 24 septembre 1853, elle s'approprie un territoire selon les conditions du droit international alors reconnu par les nations d'Europe et d'Amrique, elle n'tablit pas des relations de droit avec la population autochtone. Les traits passs, au cours de l'anne 1854 et les annes suivantes, avec les autorits coutumires, ne constituent pas des accords quilibrs mais, de fait, des actes unilatraux. Or, ce Territoire n'tait pas vide. La Grande Terre et les Iles taient habits par des hommes et des femmes qui ont t dnomms kanak. Ils avaient dvelopp une civilisation propre, avec ses traditions, ses langues, la coutume qui organisait le champ social et politique. Leur culture et leur imaginaire s'exprimaient dans diverses formes de cration. L'identit kanak tait fonde sur un lien particulier la terre. Chaque individu, chaque clan se dfinissait par un rapport spcifique avec une valle, une colline, la mer, une embouchure de rivire, et gardait la mmoire de l'accueil d'autres familles. Les noms que la tradition donnait chaque lment du paysage, les tabous marquant certains d'entre eux, les chemins coutumiers structuraient l'espace et les changes. 2 - La colonisation de la Nouvelle-Caldonie s'est inscrite dans un vaste mouvement historique o les pays d'Europe ont impos leur domination au reste du monde. Des hommes et des femmes sont venus en grand nombre, aux XIXme et XXme sicles, convaincus dapporter le progrs, anims par leur foi religieuse, venus contre leur gr ou cherchant une seconde chance en Nouvelle-Caldonie. Ils se sont installs et y ont fait souche. Ils ont apport avec eux leurs idaux, leurs connaissances, leurs espoirs, leurs ambitions, leurs illusions et leurs contradictions. Parmi eux certains, notamment des hommes de culture, des prtres ou des pasteurs, des mdecins et des ingnieurs, des administrateurs, des militaires, des responsables politiques ont port sur le peuple d'origine un regard diffrent, marqu par une plus grande comprhension ou une relle compassion. Les nouvelles populations sur le Territoire ont particip, dans des conditions souvent difficiles, en apportant des connaissances scientifiques et techniques, la mise en valeur minire ou agricole et, avec l'aide de l'Etat, lamnagement de la Nouvelle-Caldonie. Leur dtermination et leur inventivit ont permis une mise en valeur et jet les bases du dveloppement. La relation de la Nouvelle-Caldonie avec la mtropole lointaine est demeure longtemps marque par la dpendance coloniale, un lien univoque, un refus de reconnatre les spcificits, dont les populations nouvelles ont aussi souffert dans leurs aspirations.

87

3 - Le moment est venu de reconnatre les ombres de la priode coloniale, mme si elle ne fut pas dpourvue de lumire. Le choc de la colonisation a constitu un traumatisme durable pour la population d'origine. Des clans ont t privs de leur nom en mme temps que de leur terre. Une importante colonisation foncire a entran des dplacements considrables de population, dans lesquels des clans kanak ont vu leurs moyens de subsistance rduits et leurs lieux de mmoire perdus. Cette dpossession a conduit une perte des repres identitaires. L'organisation sociale kanak, mme si elle a t reconnue dans ses principes, sen est trouve bouleverse. Les mouvements de population l'ont dstructure, la mconnaissance ou des stratgies de pouvoir ont conduit trop souvent nier les autorits lgitimes et mettre en place des autorits dpourvues de lgitimit selon la coutume, ce qui a accentu le traumatisme identitaire. Simultanment, le patrimoine artistique kanak tait ni ou pill. A cette ngation des lments fondamentaux de l'identit kanak, se sont ajoutes des limitations aux liberts publiques et une absence de droits politiques, alors mme que les kanak avaient pay un lourd tribut la dfense de la France, notamment lors de la premire guerre mondiale. Les kanak ont t repousss aux marges gographiques, conomiques et politiques de leur propre pays, ce qui ne pouvait, chez un peuple fier et non dpourvu de traditions guerrires, que provoquer des rvoltes, lesquelles ont suscit des rpressions violentes, aggravant les ressentiments et les incomprhensions. La colonisation a port atteinte la dignit du peuple kanak qu'elle a priv de son identit. Des hommes et des femmes ont perdu dans cette confrontation leur vie ou leurs raisons de vivre. De grandes souffrances en sont rsultes. Il convient de faire mmoire de ces moments difficiles, de reconnatre les fautes, de restituer au peuple kanak son identit confisque, ce qui quivaut pour lui une reconnaissance de sa souverainet, pralable la fondation dune nouvelle souverainet, partage dans un destin commun. 4 - La dcolonisation est le moyen de refonder un lien social durable entre les communauts qui vivent aujourd'hui en Nouvelle-Caldonie, en permettant au peuple kanak d'tablir avec la France des relations nouvelles correspondant aux ralits de notre temps. Les communauts qui vivent sur le Territoire ont acquis par leur participation l'dification de la Nouvelle-Caldonie une lgitimit y vivre et continuer de contribuer son dveloppement. Elles sont indispensables son quilibre social et au fonctionnement de son conomie et de ses institutions sociales. Si l'accession des kanak aux responsabilits demeure insuffisante et doit tre accrue par des mesures volontaristes, il n'en reste pas moins que la participation des autres communauts la vie du Territoire lui est essentielle. Il est aujourd'hui ncessaire de poser les bases d'une citoyennet de la Nouvelle-Caldonie, permettant au peuple d'origine de constituer avec les hommes et les femmes qui y vivent une communaut humaine affirmant son destin commun. La taille de la Nouvelle-Caldonie et ses quilibres conomiques et sociaux ne permettent pas d'ouvrir largement le march du travail et justifient des mesures de protection de l'emploi local

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Les accords de Matignon signs en juin 1988 ont manifest la volont des habitants de Nouvelle-Caldonie de tourner la page de la violence et du mpris pour crire ensemble des pages de paix, de solidarit et de prosprit. Dix ans plus tard, il convient d'ouvrir une nouvelle tape, marque par la pleine reconnaissance de l'identit kanak, pralable la refondation d'un contrat social entre toutes les communauts qui vivent en Nouvelle-Caldonie, et par un partage de souverainet avec la France, sur la voie de la pleine souverainet. Le pass a t le temps de la colonisation. Le prsent est le temps du partage, par le rquilibrage. L'avenir doit tre le temps de l'identit, dans un destin commun.

La France est prte accompagner la Nouvelle-Caldonie dans cette voie. 5 - Les signataires des accords de Matignon ont donc dcid darrter ensemble une solution ngocie, de nature consensuelle, pour laquelle ils appelleront ensemble les habitants de Nouvelle-Caldonie se prononcer. Cette solution dfinit pour vingt annes lorganisation politique de la Nouvelle-Caldonie et les modalits de son mancipation. Sa mise en uvre suppose une loi constitutionnelle que le gouvernement sengage prparer en vue de son adoption au Parlement. La pleine reconnaissance de lidentit kanak conduit prciser le statut coutumier et ses liens avec le statut civil des personnes de droit commun, prvoir la place des structures coutumires dans les institutions, notamment par ltablissement dun Snat coutumier, protger et valoriser le patrimoine culturel kanak, mettre en place de nouveaux mcanismes juridiques et financiers pour rpondre aux demandes exprimes au titre du lien la terre, tout en favorisant sa mise en valeur, et adopter des symboles identitaires exprimant la place essentielle de lidentit kanak du pays dans la communaut de destin accepte. Les institutions de la Nouvelle-Caldonie traduiront la nouvelle tape vers la souverainet : certaines des dlibrations du Congrs du territoire auront valeur lgislative et un Excutif lu les prparera et les mettra en uvre. Au cours de cette priode, des signes seront donns de la reconnaissance progressive dune citoyennet de la Nouvelle-Caldonie, celle-ci devant traduire la communaut de destin choisie et pouvant se transformer, aprs la fin de la priode, en nationalit, sil en tait dcid ainsi. Le corps lectoral pour les lections aux assembles locales propres la Nouvelle-Caldonie sera restreint aux personnes tablies depuis une certaine dure. Afin de tenir compte de ltroitesse du march du travail, des dispositions seront dfinies pour favoriser laccs lemploi local des personnes durablement tablies en Nouvelle-Caldonie. Le partage des comptences entre lEtat et la Nouvelle-Caldonie signifiera la souverainet partage. Il sera progressif. Des comptences seront transfres ds la mise en uvre de la nouvelle organisation. Dautres le seront selon un calendrier dfini, modulable par le Congrs, selon le principe dautoorganisation. Les comptences transfres ne pourront revenir lEtat, ce qui traduira le principe dirrversibilit de cette organisation.

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La Nouvelle-Caldonie bnficiera pendant toute la dure de mise en uvre de la nouvelle organisation de laide de lEtat, en termes dassistance technique et de formation et des financements ncessaires, pour lexercice des comptences transfres et pour le dveloppement conomique et social. Les engagements seront inscrits dans des programmes pluriannuels. La Nouvelle-Caldonie prendra part au capital ou au fonctionnement des principaux outils du dveloppement dans lesquels lEtat est partie prenante. Au terme dune priode de vingt annes, le transfert la NouvelleCaldonie des comptences rgaliennes, laccs un statut international de pleine responsabilit et lorganisation de la citoyennet en nationalit seront proposes au vote des populations intresses. Leur approbation quivaudrait la pleine souverainet de la NouvelleCaldonie.

Accord sur la Nouvelle-Caldonie DOCUMENT D'ORIENTATION -------------------------------

1 - L'IDENTITE KANAK :

L'organisation politique et sociale de la Nouvelle-Caldonie doit mieux prendre en compte l'identit kanak. 1.1. - Le statut civil particulier Certains Kanak ont le statut civil de droit commun sans l'avoir souhait. Le statut civil particulier est source d'inscurit juridique et ne permet pas de rpondre de manire satisfaisante certaines situations de la vie moderne. En consquence, les orientations suivantes sont retenues : - le statut civil particulier s'appellera dsormais "statut coutumier". - toute personne pouvant relever du statut coutumier et qui y aurait renonc, ou qui s'en serait trouv priv la suite d'une renonciation faite par ses anctres ou par mariage ou par toute autre cause (cas des enfants inscrits en mtropole sur l'tat-civil) pourra le retrouver. La loi de rvision constitutionnelle autorisera cette drogation larticle 75 de la Constitution. - les rgles relatives au statut coutumier seront fixes par les institutions de la Nouvelle-Caldonie, dans les conditions indiques plus loin. - le statut coutumier distinguera les biens situs dans les "terres coutumires" (nouveau nom de la rserve), qui seront appropris et dvolus en cas de succession selon les rgles de la coutume et ceux situs en dehors des terres coutumires qui obiront des rgles de droit commun. 1.2. - Droit et structures coutumires

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1.2.1. - Le statut juridique du procs-verbal de palabre (dont le nom pourrait tre modifi) doit tre redfini, pour lui donner une pleine force juridique, en fixant sa forme et en organisant une procdure d'appel permettant d'viter toute contestation ultrieure. Le rle de syndic des affaires coutumires, actuellement tenu par les gendarmes, sera exerc par un autre agent, par exemple de la commune ou de l'aire coutumire. La forme du procs-verbal de palabre sera dfinie par le Congrs en accord avec les instances coutumires (voir plus bas). L'appel aura lieu devant le conseil d'aire et l'enregistrement se fera par le conseil daire ou la mairie. 1.2.2. - Le rle des aires coutumires sera valoris, notamment en confiant aux conseils d'aires un rle dans la clarification et l'interprtation des rgles coutumires. Plus gnralement, l'organisation spatiale de la Nouvelle-Caldonie devra mieux tenir compte de leur existence. En particulier les limites communales devraient pouvoir tenir compte des limites des aires. 1.2.3. - Le mode de reconnaissance des autorits coutumires sera prcis pour garantir leur lgitimit. Il sera dfini par l'instance coutumire de la Nouvelle-Caldonie (voir plus bas). Notification en sera faite au reprsentant de l'Etat et l'Excutif de la Nouvelle-Caldonie qui ne pourront que l'enregistrer. Leur statut sera prcis. 1.2.4. - Le rle des autorits coutumires dans la prvention sociale et la mdiation pnale sera reconnu. Ce dernier rle sera prvu dans les textes applicables en Nouvelle-Caldonie en matire de procdure pnale. Les autorits coutumires pourront tre associes l'laboration des dcisions des assembles locales, l'initiative des assembles de provinces ou des communes. 1.2.5. - Le Conseil coutumier de la Nouvelle-Caldonie deviendra un "Snat coutumier", compos de seize membres (deux par aire coutumire), obligatoirement consult sur les sujets intressant l'identit kanak.

1.3. - Le patrimoine culturel 1.3.1. - Les noms de lieux Les noms kanak des lieux seront recenss et rtablis. Les sites sacrs selon la tradition kanak seront identifis et juridiquement protgs, selon les rgles applicables en matire de monuments historiques. 1.3.2. - Les objets culturels L'Etat favorisera le retour en Nouvelle-Caldonie d'objets culturels kanak qui se trouvent dans des muses ou des collections, en France mtropolitaine ou dans d'autres pays. Les moyens juridiques dont dispose l'Etat pour la protection du patrimoine national seront mis en uvre cette fin. Des conventions seront passes avec ces institutions pour le retour de ces objets ou leur mise en valeur. 1.3.3.- Les langues Les langues kanak sont, avec le franais, des langues d'enseignement et de culture en Nouvelle-Caldonie. Leur place dans l'enseignement et les mdias doit donc tre accrue et faire l'objet d'une rflexion approfondie. Une recherche scientifique et un enseignement universitaire sur les langues kanak doivent tre organiss en Nouvelle-Caldonie. L'Institut national des langues et civilisations orientales y jouera un rle essentiel. Pour que ces langues trouvent la place qui doit leur revenir dans l'enseignement primaire et secondaire, un effort important sera fait sur la formation des formateurs.

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Une acadmie des langues kanak, tablissement local dont le conseil d'administration sera compos de locuteurs dsigns en accord avec les autorits coutumires, sera mise en place. Elle fixera leurs rgles d'usage et leur volution. 1.3.4. - Le dveloppement culturel La culture kanak doit tre valorise dans les formations artistiques et dans les mdias. Les droits des auteurs doivent tre effectivement protgs. 1.3.5. - Le Centre culturel Tjibaou L'Etat s'engage apporter durablement l'assistance technique et les financements ncessaires au Centre culturel Tjibaou pour lui permettre de tenir pleinement son rle de ple de rayonnement de la culture kanak. Sur l'ensemble de ces questions relatives au patrimoine culturel, l'Etat proposera la NouvelleCaldonie de conclure un accord particulier.

1.4. - La terre L'identit de chaque Kanak se dfinit d'abord en rfrence une terre. Le rle et les conditions de fonctionnement de l'Agence de dveloppement rural et damnagement foncier (A.D.R.A.F.) devront faire l'objet d'un bilan approfondi. Elle devra disposer des moyens suffisants pour intervenir dans les zones suburbaines. L'accompagnement des attributions de terre devra tre accentu pour favoriser l'installation des attributaires et la mise en valeur. Les terres coutumires doivent tre cadastres pour que les droits coutumiers sur une parcelle soient clairement identifis. De nouveaux outils juridiques et financiers seront mis en place pour favoriser le dveloppement sur les terres coutumires, dont le statut ne doit pas tre un obstacle la mise en valeur. La rforme foncire sera poursuivie. Les terres coutumires seront constitues des rserves, des terres attribues aux groupements de droit particulier local et des terres qui seront attribues par l'ADRAF pour rpondre aux demandes exprimes au titre du lien la terre. Il n'y aura plus ainsi que les terres coutumires et les terres de droit commun. Des baux seront dfinis par le Congrs, en accord avec le Snat coutumier, pour prciser les relations entre le propritaire coutumier et l'exploitant sur les terres coutumires. Les juridictions statuant sur les litiges seront les juridictions de droit commun avec des assesseurs coutumiers. Les domaines de l'Etat et du Territoire doivent faire l'objet d'un examen dans la perspective d'attribuer ces espaces d'autres collectivits ou des propritaires coutumiers ou privs, en vue de rtablir des droits ou de raliser des amnagements d'intrt gnral. La question de la zone maritime sera galement examine dans le mme esprit.

1.5. - Les symboles Des signes identitaires du pays, nom, drapeau, hymne, devise, graphismes des billets de banque, devront tre recherchs en commun, pour exprimer l'identit kanak et le futur partag entre tous. La loi constitutionnelle sur la Nouvelle-Caldonie prvoiera la possibilit de changer ce nom, par loi du pays adopte la majorit qualifie (voir plus bas). Une mention du nom du pays pourra tre appose sur les documents d'identit, comme signe de citoyennet.

2 - LES INSTITUTIONS :

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Lun des principes de laccord politique est la reconnaissance dune citoyennet de la NouvelleCaldonie. Celle-ci traduit la communaut de destin choisie et sorganiserait, aprs la fin de la priode dapplication de laccord, en nationalit, sil en tait dcid ainsi. Pour cette priode, la notion de citoyennet fonde les restrictions apportes au corps lectoral pour les lections aux institutions du pays et pour la consultation finale. Elle sera aussi une rfrence pour la mise au point des dispositions qui seront dfinies pour prserver lemploi local. La loi constitutionnelle le permettra. 2.1. - Les assembles 2.1.1.- Les assembles de provinces seront composes, respectivement pour les Iles Loyaut, le Nord et le Sud, de 7, 15 et 32 membres, galement membres du Congrs, ainsi que de 7, 7 et 8 membres supplmentaires, non-membres du Congrs lors de la mise en place des institutions. Les assembles de provinces pourront rduire, pour les mandats suivants, leffectif des conseillers non-membres du Congrs. 2.1.2.- Le mandat des membres du congrs et des assembles de province sera de cinq ans. 2.1.3.- Certaines dlibrations du Congrs auront le caractre de loi du pays et de ce fait ne pourront tre contestes que devant le Conseil constitutionnel avant leur publication, sur saisine du reprsentant de l'Etat, de l'Excutif de la Nouvelle Caldonie, d'un prsident de province, du prsident du Congrs ou d'un tiers des membres du Congrs. 2.1.4 a) Le Snat coutumier sera obligatoirement saisi des projets de lois du pays et de dlibration lorsquils concerneront lidentit kanak au sens du prsent document. Lorsque le texte qui lui sera soumis aura le caractre de loi du pays et concernera lidentit kanak, le Congrs de la Nouvelle-Caldonie devra nouveau dlibrer si le vote du Snat coutumier nest pas conforme. Le vote du Congrs simposera alors. b) Un Conseil conomique et social reprsentera les principales institutions conomiques et sociales de la Nouvelle-Caldonie. Il sera obligatoirement consult sur les dlibrations caractre conomique et social du Congrs. Il comprendra des reprsentants du Snat coutumier. 2.1.5. - Les limites des provinces et des communes devraient concider, de manire qu'une commune n'appartienne qu' une province. 2.2. - Le corps lectoral et le mode de scrutin 2.2.1. Le corps lectoral : - Le corps lectoral pour les consultations relatives lorganisation politique de la Nouvelle-Caldonie intervenant lissue du dlai dapplication du prsent accord (point 5) comprendra exclusivement : les lecteurs inscrits sur les listes lectorales aux dates des consultations lectorales prvues au 5 et qui ont t admis participer au scrutin prvu larticle 2 de la loi rfrendaire, ou qui remplissaient les conditions pour y participer, ainsi que ceux qui pourront justifier que les interruptions dans la continuit de leur domicile en Nouvelle-Caldonie taient dues des raisons professionnelles ou familiales, ceux qui, de statut coutumier ou ns en Nouvelle-Caldonie, y ont eu le centre de leurs intrts matriels et moraux et ceux qui ne sont pas ns en Nouvelle-Caldonie mais dont lun des parents y est n et qui y ont le centre de leurs intrts matriels et moraux. Pourront galement voter pour ces consultations les jeunes atteignant la majorit lectorale, inscrits sur les listes lectorales, et qui, sils sont ns avant 1988 auront eu leur domicile en Nouvelle-Caldonie de 1988 1998 ou, sils sont ns aprs 1988, ont eu un de leurs parents qui remplissait ou aurait pu remplir les conditions pour voter au scrutin de la fin de 1998.

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Pourront galement voter ces consultations les personnes qui pourront justifier, en 2013, de vingt ans de domicile continu en Nouvelle-Caldonie. Comme il avait t prvu dans le texte sign des accords de Matignon, le corps lectoral aux assembles des provinces et au Congrs sera restreint : il sera rserv aux lecteurs qui remplissaient les conditions pour voter au scrutin de 1998, ceux qui, inscrits au tableau annexe, rempliront une condition de domicile de dix ans la date de llection, ainsi quaux lecteurs atteignant lge de la majorit pour la premire fois aprs 1998 et qui, soit justifieront de dix ans de domicile en 1998, soit auront eu un parent remplissant les conditions pour tre lecteur au scrutin de la fin de 1998, soit, ayant eu un parent inscrit sur un tableau annexe justifieront dune dure de domicile de dix ans en Nouvelle-Caldonie la date de llection. La notion de domicile sentendra au sens de larticle 2 de la loi rfrendaire. La liste des lecteurs admis participer aux scrutins sera arrte avant la fin de lanne prcdant le scrutin. Le corps lectoral restreint s'appliquerait aux lections communales si les communes avaient une organisation propre la Nouvelle-Caldonie. 2.2.2. - Pour favoriser l'efficacit du fonctionnement des assembles locales, en vitant les consquences d'une dispersion des suffrages, le seuil de 5 % sappliquera aux inscrits et non aux exprims.

2.3. - L'Excutif L'Excutif de la Nouvelle-Caldonie deviendra un Gouvernement collgial, lu par le Congrs, responsable devant lui. L'Excutif sera dsign la proportionnelle par le Congrs, sur proposition par les groupes politiques de listes de candidats, membres ou non du Congrs. L'appartenance au Gouvernement sera incompatible avec la qualit de membre du Congrs ou des assembles de province. Le membre du Congrs ou de lassemble de province lu membre du Gouvernement est remplac lassemble par le suivant de liste. En cas de cessation de fonction, il retrouvera son sige. La composition de l'Excutif sera fixe par le Congrs. Le reprsentant de lEtat sera inform de lordre du jour des runions du Gouvernement et assistera ses dlibrations. Il recevra les projets de dcisions avant leur publication et pourra demander une seconde dlibration de lExcutif.

2.4. - Les communes Les comptences des communes pourront tre largies en matire d'urbanisme, de dveloppement local, de concessions de distribution d'lectricit et de fiscalit locale. Elles pourront bnficier de transferts domaniaux.

3 - LES COMPETENCES :

Les comptences dtenues par lEtat seront transfres la Nouvelle-Caldonie dans les conditions suivantes : - certaines seront transfres ds la mise en oeuvre de la nouvelle organisation politique - dautres le seront dans des tapes intermdiaires - dautres seront partages entre lEtat et la Nouvelle-Caldonie - les dernires, de caractre rgalien, ne pourront tre transfres qu lissue de la consultation mentionne au 5.

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Le Congrs, la majorit qualifie des trois cinquimes, pourra demander modifier lchancier prvu des transferts de comptences, lexclusion des comptences de caractre rgalien. LEtat participera pendant cette priode la prise en charge financire des comptences transfres. Cette compensation financire sera garantie par la loi constitutionnelle.

3.1. Les comptences nouvelles confres la Nouvelle-Caldonie. 3.1.1. Les comptences immdiatement transfres. Le principe du transfert est acquis ds linstallation des institutions issues du prsent accord : la mise en place seffectuera au cours du premier mandat du Congrs. - le droit lemploi : la Nouvelle-Caldonie mettra en place, en liaison avec lEtat, des mesures destines offrir des garanties particulires pour le droit lemploi de ses habitants. La rglementation sur lentre des personnes non tablies en Nouvelle-Caldonie sera conforte. Pour les professions indpendantes le droit dtablissement pourra tre restreint pour les personnes non tablies en Nouvelle-Caldonie. Pour les salaris du secteur priv et pour la fonction publique territoriale, une rglementation locale sera dfinie pour privilgier laccs lemploi des habitants. - le droit au travail des ressortissants trangers ; - le commerce extrieur, dont la rglementation des importations, et lautorisation des investissements trangers ; - les communications extrieures en matire de poste et de tlcommunications lexclusion des communications gouvernementales et de la rglementation des frquences radiolectriques ; - la navigation et les dessertes maritimes internationales ; - les communications extrieures en matire de desserte arienne lorsquelles nont pour escale en France que la Nouvelle-Caldonie et dans le respect des engagements internationaux de la France. ; - lexploration, lexploitation, la gestion et la conservation des ressources naturelles, biologiques et non biologiques de la zone conomique ; - les principes directeurs du droit du travail ; - les principes directeurs de la formation professionnelle ; - la mdiation pnale coutumire ; - la dfinition de peines contraventionnelles pour les infractions aux lois du pays ; - les rgles relatives ladministration provinciale ; - les programmes de lenseignement primaire, la formation des matres et le contrle pdagogique. - le domaine public maritime, transfr aux provinces 3.1.2. les comptences transfres dans une seconde tape : Dans une tape intermdiaire, au cours du second et troisime mandats du Congrs, les comptences suivantes seront transfres la Nouvelle-Caldonie : - les rgles concernant ltat-civil, dans le cadre des lois existantes ; - les rgles de police et de scurit en matire de circulation arienne et maritime intrieure. - llaboration des rgles et la mise en uvre des mesures intressant la scurit civile. Toutefois, un dispositif permettra au reprsentant de lEtat de prendre les mesures ncessaires en cas de carence. - le rgime comptable et financier des collectivits publiques et de leurs tablissements publics ; - le droit civil et le droit commercial ; - les principes directeurs de la proprit foncire et des droits rels ; - la lgislation relative lenfance dlinquante et lenfance en danger ; - les rgles relatives ladministration communale ; - le contrle administratif des collectivits publiques et de leurs tablissements publics ;

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- lenseignement du second degr ; - les rgles applicables aux matres de lenseignement priv sous contrat. 3.2. - Les comptences partages 3.2.1. Les relations internationales et rgionales Les relations internationales sont de la comptence de lEtat. Celui-ci prendra en compte les intrts propres de la Nouvelle-Caldonie dans les ngociations internationales conduites par la France et lassociera ces discussions. La Nouvelle-Caldonie pourra tre membre de certaines organisations internationales ou associe elles, en fonction de leurs statuts (Organisations internationales du Pacifique, ONU, UNESCO, OIT, etc.). Le cheminement vers lmancipation sera port la connaissance de lONU. La Nouvelle-Caldonie pourra avoir des reprsentations dans des pays de la zone Pacifique et auprs de ces organisations et de lUnion europenne. Elle pourra conclure des accords avec ces pays dans ses domaines de comptence. Elle sera associe la rengociation de la dcision dassociation Europe-PTOM. Une formation sera mise en place pour prparer des no-caldoniens lexercice de responsabilits dans le domaine des relations internationales. Les relations de la Nouvelle-Caldonie avec le territoire des Iles Wallis-et-Futuna seront prcises par un accord particulier. Lorganisation des services de lEtat sera distincte pour la Nouvelle-Caldonie et ce territoire. 3.2.2. Les trangers LExcutif de la Nouvelle-Caldonie sera associ la mise en uvre de la rglementation relative lentre et au sjour des trangers. 3.2.3. Laudiovisuel LExcutif est consult par le Conseil suprieur de laudiovisuel avant toute dcision propre la Nouvelle-Caldonie. Une convention pourra tre conclue entre le C.S.A. et la Nouvelle-Caldonie pour associer celle-ci la politique de communication audiovisuelle. 3.2.4. Le maintien de lordre LExcutif sera inform par le reprsentant de lEtat des mesures prises. 3.2.5. La rglementation minire. Les comptences rserves lEtat pour les hydrocarbures, les sels de potasse, le nickel, le chrome et le cobalt seront transfres . La responsabilit de llaboration des rgles sera confre la Nouvelle-Caldonie, celle de la mise en uvre aux provinces. Un conseil des mines, compos de reprsentants des provinces et auquel assiste le reprsentant de lEtat, sera consult sur les projets de dlibrations du Congrs ou des

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provinces en matire minire. Si son avis nest pas conforme ou si le reprsentant de lEtat exprime un avis dfavorable, lExcutif de la Nouvelle-Caldonie se prononcera. 3.2.6. - Les dessertes ariennes internationales LExcutif sera associ aux ngociations lorsque la comptence nest pas entirement confie la Nouvelle-Caldonie. 3.2.7. Lenseignement suprieur et la recherche scientifique LEtat associera lExcutif la prparation des contrats qui le lient aux organismes de recherche implants en Nouvelle-Caldonie et lUniversit, afin de permettre une meilleure prise en compte des besoins spcifiques de la Nouvelle-Caldonie en matire de formation suprieure et de recherche. La Nouvelle-Caldonie pourra conclure des conventions dobjectifs et dorientation avec ces institutions. 3.3. - Les comptences rgaliennes : La justice, lordre public, la dfense et la monnaie (ainsi que le crdit et les changes), et les affaires trangres (sous rserve des dispositions du 3.2.1) resteront de la comptence de lEtat jusqu la nouvelle organisation politique rsultant de la consultation des populations intresses prvue au 5. Pendant cette priode, des no-caldoniens seront forms et associs lexercice de responsabilits dans ces domaines, dans un souci de rquilibrage et de prparation de cette nouvelle tape.

4 - LE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ET SOCIAL :

4.1. La formation des hommes :

4.1.1 - Les formations devront, dans leur contenu et leur mthode, mieux prendre en compte les ralits locales, lenvironnement rgional et les impratifs de rquilibrage. Des discussions sengageront pour la reconnaissance mutuelle des diplmes et des formations avec les Etats du Pacifique. Le nouveau partage des comptences devra permettre aux habitants de la NouvelleCaldonie doccuper davantage les emplois de formateur. LUniversit devra rpondre aux besoins de formation et de recherche propres la NouvelleCaldonie. LInstitut de formation des personnels administratifs sera rattach la Nouvelle-Caldonie. 4.1.2. - Un programme de formation de cadres moyens et suprieurs, notamment techniques et financiers, sera soutenu par lEtat travers les contrats de dveloppement pour accompagner les transferts de comptences raliss et venir. Un programme spcifique, qui prendra la suite du programme 400 cadres et concernera les enseignements secondaire, suprieur, et professionnel tendra la poursuite du rquilibrage et laccession des kanak aux responsabilits dans tous les secteurs dactivits. 4.2. Le dveloppement conomique. 4.2.1. Des contrats de dveloppement pluriannuels seront conclus avec lEtat. Ils pourront concerner la Nouvelle-Caldonie, les provinces et les communes et tendront accrotre lautonomie et la diversification conomiques. 4.2.2. Les mines.

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Un schma de mise en valeur des richesses minires du territoire sera labor. Sa mise en uvre sera contrle par la Nouvelle-Caldonie grce au transfert progressif de llaboration et de lapplication du droit minier. 4.2.3. La politique nergtique contribuera lobjectif dautonomie et de rquilibrage : recherche de sites hydrolectriques, programmation de llectrification rurale tenant compte des cots diffrencis lis la gographie du Territoire. Les oprateurs du secteur seront associs la mise en uvre de cette politique. 4.2.4. - Le financement de lconomie devra tre modernis. - LExcutif sera consult sur les dcisions de politique montaire. La Nouvelle-Caldonie sera reprsente dans les instances comptentes de lInstitut dmission. - Pour financer le dveloppement, lInstitut caldonien de participation sera maintenu dans son rle et ses attributions. Il sera cr un fonds de garantie pour faciliter le financement des projets de dveloppement sur les terres coutumires. - Des objectifs dintrt public en faveur du dveloppement seront fixs pour la Banque caldonienne dinvestissement. Les collectivits, dans la limite de leurs comptences, pourront soutenir le dveloppement des entreprises en collaboration avec le secteur bancaire ; - Un dispositif spcifique sera mis en place pour faciliter la restructuration et le redressement des entreprises. 4.3. La politique sociale : 4.3.1. Leffort en faveur du logement social sera poursuivi avec le concours de lEtat. Lattribution des financements et les choix des oprateurs devront contribuer un quilibre gographique. Une distinction sera effectue entre les rles de collecteur, de promoteur et de gestionnaire du parc social. 4.3.2. Une couverture sociale gnralise sera mise en place. 4.4. Le contrle des outils de dveloppement : La Nouvelle-Caldonie sera mise mme, au cours de la nouvelle priode qui souvre, de disposer dune matrise suffisante des principaux outils de son dveloppement. Lorsque lEtat dtient directement ou indirectement la matrise totale ou partielle de ces outils, la NouvelleCaldonie le remplacera selon des modalits et des calendriers dterminer. Lorsque la Nouvelle-Caldonie le souhaitera, les tablissements publics nationaux intervenant seulement en Nouvelle-Caldonie deviendront des tablissements publics de la Nouvelle-Caldonie. Sont notamment concerns : Office des postes et tlcommunications, Institut de formation des personnels administratifs, Socit no-caldonienne de lnergie ENERCAL, Institut caldonien de participation, Agence de dveloppement rural et damnagement foncier, Agence de dveloppement de la culture kanak Lorsque les organismes ninterviennent pas seulement en Nouvelle-Caldonie, celle-ci devra disposer des moyens de faire valoir ses orientations stratgiques, en ce qui concerne la Nouvelle-Caldonie par une participation dans le capital ou les instances dirigeantes. 5 - L'volution de l'organisation politique de la Nouvelle-Caldonie :

Au cours du quatrime mandat (de cinq ans) du Congrs, une consultation lectorale sera organise. La date de cette consultation sera dtermine par le Congrs, au cours de ce mandat, la majorit qualifie des trois cinquimes.

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Si le Congrs na pas fix cette date avant la fin de lavant-dernire anne de ce quatrime mandat, la consultation sera organise, une date fixe par lEtat, dans la dernire anne du mandat. La consultation portera sur le transfert la Nouvelle-Caldonie des comptences rgaliennes, laccs un statut international de pleine responsabilit et lorganisation de la citoyennet en nationalit. Si la rponse des lecteurs ces propositions est ngative, le tiers des membres du Congrs pourra provoquer lorganisation dune nouvelle consultation qui interviendra dans la deuxime anne suivant la premire consultation. Si la rponse est nouveau ngative, une nouvelle consultation pourra tre organise selon la mme procdure et dans les mmes dlais. Si la rponse est encore ngative, les partenaires politiques se runiront pour examiner la situation ainsi cre Tant que les consultations nauront pas abouti la nouvelle organisation politique propose, lorganisation politique mise en place par laccord de 1998 restera en vigueur, son dernier stade dvolution, sans possibilit de retour en arrire, cette irrversibilit tant constitutionnellement garantie. Le rsultat de cette consultation sappliquera globalement pour lensemble de la NouvelleCaldonie. Une partie de la Nouvelle-Caldonie ne pourra accder seule la pleine souverainet, ou conserver seule des liens diffrents avec la France, au motif que les rsultats de la consultation lectorale y auraient t diffrents du rsultat global. L'Etat reconnat la vocation de la Nouvelle-Caldonie bnficier, la fin de cette priode, d'une complte mancipation.

6 - Application de laccord : 6.1. Textes : Le Gouvernement engagera la prparation des textes ncessaires la mise en uvre de laccord et notamment du projet de loi de rvision constitutionnelle en vue de son adoption au Parlement. Si cette rvision ne pouvait tre mene bien et si les modifications constitutionnelles ncessaires la mise en application des dispositions de laccord ne pouvaient tre prises, les partenaires se runieraient pour en examiner les consquences sur lquilibre gnral du prsent accord. 6.2. Consultations : Des consultations seront organises en Nouvelle-Caldonie auprs des organisations politiques, coutumires, conomiques et sociales sur laccord conclu, linitiative des signataires. 6.3. Scrutin de 1998 : Un scrutin sera organise avant la fin de lanne 1998 sur lorganisation politique de la Nouvelle-Caldonie, objet du prsent accord. La loi constitutionnelle pour la Nouvelle-Caldonie permettra que ne se prononcent que les lecteurs admis participer au scrutin prvu larticle 2 de la loi du 9 novembre 1988. 6.4. Elections aux assembles de province et au Congrs Des lections aux assembles de province et au Congrs auront lieu dans les six mois suivant ladoption des textes relatifs lorganisation politique de la Nouvelle-Caldonie. Les mandats des membres des assembles de province prendront fin la date de ces lections.

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6.5. Comit des signataires : Un comit des signataires sera mis en place pour : prendre en compte les avis qui seront formuls par les organismes locaux consults sur laccord participer la prparation des textes ncessaires pour la mise en uvre de laccord. veiller au suivi de lapplication de laccord.

Les documents ci-dessus, prambule et document dorientation ont recueilli lapprobation des partenaires des accords de Matignon, traduisant la fin de la ngociation, qui sest droule en prsence de M. Dominique BUR, Dlgu du Gouvernement, HautCommissaire de la Rpublique.

Source : site Internet du secrtariat dEtat loutre-mer

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Annexe 5

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Annexe 6
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BIBLIOGRAPHIE189

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189

Le choix qui a prsid llaboration de la bibliographie doit tre prcis. Sont indiqus les documents qui ont influenc lauteur dans la dmarche dlaboration de ce mmoire. En revanche, ne sont pas indiqus les documents que lauteur a consults mais dont il na pas fait usage, comme par exemple les journaux rgionaux de loutre-mer, ou encore de nombreux autres articles et textes de loi. Des bibliographies plthoriques en rapport avec le sujet trait ici existent. Il convient de mentionner celle comprise dans louvrage de Smir Al Wardi, qui savre particulirement riche.

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Jean-Luc Mathieu, Loutre-mer franais, Puf, Politique daujourdhui, Paris, 1994, 279 p. Jean-Claude Ricci, Introduction ltude du droit, Hachette Livre, Paris, 1996, 158 p. Jacques Ziller, Les D.O.M.-T.O.M., LGDJ, Paris, 1991, 197 p.

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Mmoires, rapports Mmoires Claire Dijoux, Une le, deux dpartements: enjeux et finalits dune dmarche runionnaise, Mmoire pour lobtention du diplme de lInstitut dEtudes Politiques dAix-en-Provence, Universit de Droit, dEconomie et des Sciences dAix-Marseille, Aix-en-Provence, 1999, 204 p.

Rapports et tudes Europandom (collectif), Habiter la ville outre-mer, concours international darchitecture, Europan, Paris, 2000, 183 p. Bertrand Fragonard, Les dpartements doutre-mer: un pacte pour lemploi, Rapport remis au Secrtaire dEtat loutre-mer, 1999, 122 p. Claude Lise et Michel Tamaya, Les dpartements doutre-mer aujourdhui: la voie de la responsabilit, Rapport remis au Premier ministre, 1999, 146 p.

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Sites internet Assemble nationale http://www.assemblee-nationale.fr/ Conseil constitutionnel http://www.conseil-constitutionnel.fr/ Prsidence de la Rpublique http://www.elysee.fr/ Institut gographique national http://www.ign.fr/

113

Institut national de la statistique et des tudes conomiques http://www.insee.fr/ Bibliothque des rapports publics http://www.ladocfrancaise.gouv.fr/brp/index.html Secrtariat gnral du gouvernement http://www.legifrance.gouv.fr/ Secrtariat dEtat loutre-mer http://www.outre-mer.gouv.fr/ Portail du gouvernement et site du Premier Ministre http://www.premier-ministre.gouv.fr/ Snat http://www.senat.fr/ Portail du service public http://www.service-public.fr/

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TABLE DES MATIERES

Avertissement... ..2 Liste des mot cls et rsum ...3 Sommaire..4 Propos liminaires.6 INTRODUCTION GENERALE..9

PREMIERE PARTIE LA PLACE DE LOUTRE-MER FRANCAIS AU SEIN DE LETAT CENTRAL

Introduction : Loutre-mer franais face lindiffrence de la mtropole13 CHAPITRE UNIQUE. LE SECRETARIAT DETAT A LOUTRE-MER, OU

LAMBIVALENCE DE LOUTRE-MER FRANAIS DANS LETAT.16 SECTION I. LE SECRETARIAT D'ETAT A LOUTRE-MER, DU BUREAU DES COLONIES A LORGANISATION ACTUELLE .....17 1. Le secrtariat dEtat loutre-mer, hritier de lHistoire..17 2. Lorganisation actuelle et les missions du secrtariat dEtat loutre-mer ..19 SECTION II. LE SECRETARIAT DETAT A LOUTRE-MER, UN JANUS

INSTITUTIONNEL.. ...22 1. Le secrtariat dEtat loutre-mer, un Janus, entre autorit et reprsentation..22 2. Le secrtariat dEtat loutre-mer, un Janus, entre pouvoir politique et pouvoir administratif..25 A. De linfluence dterminante de ladministration sur la dcision..25 B. Ladministration centrale du secrtariat dEtat loutre-mer, source du droit ultramarin28 1. La loi et ladministration.28 2. Les avis du Conseil dEtat.31 Conclusion: Peut-on identifier une politique franaise pour loutre-mer ?33

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DEUXIEME PARTIE LOUTRE-MER FRANAIS VU PAR LETAT: UNE VISON RENOUVELEE ?

Introduction : La nouvelle

dcolonisation......36 CHAPITRE I. LES AMBIVALENCES DU LANGAGE ET DUNE CERTAINE VISION DE LA FRANCE.....38 SECTION I. LE LANGAGE, LETAT ET LOUTRE-MER: L(A) (R)EVOLUTION.39 1. Les bornes du langage....39 A. Les bornes du langage, dfinition39 B.De la colonie loutre-mer..39 C.Outre-mer, DOM, TOM40 D. Les bornes du langage, chelle42 2. Le poids du langage..43 A. Des spcificits handicapantes 43 B. aux spcificits valorisantes : l(a) rvolution.....44

SECTION II. LHISTOIRE, LA MEMOIRE ET LA TENTATION UNIVERSALISTE FRANAISE : DE LA CATHARSIS A LA PERSISTANCE PARADOXALE45 1. LHistoire, la mmoire, lesclave....45

2. La tentation universaliste ..48 A. Grandeur et prestige48 B. Universalit du progrs.....50

CHAPITRE II: LES EVOLUTIONS STATUTAIRES, VERS LA FIN DES FLUCTUATIONS DE LA PERCEPTION DE LOUTRE-MER FRANAIS PAR LETAT ? 52 SECTION I - LES DEPARTEMENTS DOUTRE-MER, ENTRE ASSIMILATION ET INDIVISIBILITE DE LA REPUBLIQUE54 1. Lassimilation, de la demande au rejet....54

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A. Le choix de lassimilation...54 B.Les raisons profondes de lassimilation ..55 C.Lapparition des dissonances 56 2. Lindivisibilit de la Rpublique : une notion mise mal....58 A.La Rpublique une et indivisible : le refus a priori de lautonomie politique.58 B.Le retour de la prise en compte des particularismes60

SECTION II - LA DIFFERENCIATION : DES AUTONOMIES PARTICULIERES A LA FEDERATION.64 1. Des TOM aux collectivits sui generis.......64 A. La Rpublique ni une ni indivisible : de la voie de lautonomie celle de lindpendance...64 B.Lvolution statutaire en Polynsie, ou les limites de lautonomie......65 C.La nouvelle donne institutionnelle en Nouvelle-Caldonie, ou lindpendance envisage. 68 2. Vers une nouvelle fdration ?........72

Conclusion : La fin des paradoxes ?.75 CONCLUSION GENERALE...77

Table des annexes..79 Bibliographie..111 Table des matires115

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