Manuel Des Bonnes Pratiques - Securite Fonciere Et Acces Au Sol

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Manuel des bonnes pratiques scurit foncire et accs au sol ONU-HABITAT

Manuel des
bonnes pratiques scurit
foncire et accs au sol
COMMENT METTRE EN UVRE LE PROGRAMME POUR LHABITAT
PROGRAMME DES NATIONS UNIES POUR LES TABLISSEMENTS HUMAINS
ONU-HABITAT
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Version non reVue :
Le prsent document na pas t offciellement revu par ONU-HABITAT. Les lments dinformation, leur
interprtation et les conclusions qui y fgurent sont ceux de lauteur et ne reprsentent pas ncessairement lopinion
dONU-HABITAT.
remerciements :
Le prsent manuel inclut divers lments dinformation manant dorganismes partenaires dONU-HABITAT et
qui remontent jusqu fn 1999 au plus tard pour ce qui concerne la mise en uvre du Programme pour lHabitat.
ONU-HABITAT sest servie dune premire version de ce manuel des fns internes pour renforcer ses directives
normatives concernant la gestion et ladministration foncires, et en a utilis divers lments dans la conception
de certains programmes.
Si ce manuel est publi aujourdhui, cest quil reste ce jour la meilleure synthse densemble des avances
accomplies par divers pays dans lapplication du Programme pour lHabitat en matire de rgime foncier et de
gestion et dadministration foncires. Certains des lments dinformation quil renferme se retrouvent dans divers
documents de premire importance, comme le Rapport mondial dONU-HABITAT sur les tablissements humains
Le Df des taudis (Global Report on Human Settlements - The Challenge of Slums), publi en 2003, et le
Document de base du Groupe de travail du Millnaire N 8 Amliorer les conditions de vie dans les taudis
(Background Paper of the Millennium Project Task Force 8 Improving the Lives of Slum Dwellers), publi lui
aussi en 2003.
Quelques uns des exemples cits dans le prsent Manuel ne sont plus dactualit, de nouveaux dveloppements
tant survenus entre-temps dans les pays membres. Toutefois, les autres sont toujours valables et reprsentent de
Bonnes Pratiques, et les tendances releves dans ce Manuel sont toujours celles qui dominent travers le monde ;
cest pourquoi nous avons dcid de rendre ce document public.
La publication du prsent manuel a t fnance par la Campagne mondiale pour la Scurit Foncire, grce au
concours du Gouvernement de Belgique.
Nous remercions Clarissa Augustinus (ne Fourie), qui a rdig la premire version avec lassistance et les conseils
de Sylvie Lacroux. Nos remerciements vont aussi Ulrik Westman, responsable de la production.
Photographies de couverture : Olav A. Saltbones
Nairobi, 2007
HS/932/07F
ISBN: 978-92-113-1909-5
Section Sol et Rgime foncier, Division Logement
ONU-HABITAT
P.O. Box 30030, GPO Nairobi 00100, Kenya
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table des matires
siGles et abrViations ............................................................................................................. 3
prface ............................................................................................................................................... 7
CHAPITRE 1 - LA SCURIT FONCIRE POUR TOUTES LES CATGORIES SOCIALES ........8
1.1 LE SOL COMME CONDITION STRATGIQUE DE LACCS AU LOGEMENT............................................................. 8
1.2. ExEmplEs.dE.bonnEs.pratiquEs............................................................................................................... 8
1.2.1. Aperu gnral ......................................................................................................................... 8
1.2.2 Les villes inclusives ne marginalisent pas les pauvres ...................................................... 9
1.2.3 Les approches graduelles des changements de rgime foncier ............................................... 9
1.2.4 La scurit foncire putative.................................................................................................. 11
1.2.5 Les lois anti-expulsion ........................................................................................................... 11
1.2.6 Lacquisition par prescription ................................................................................................ 14
1.2.7 La nationalisation .................................................................................................................. 15
1.2.8 Les attributions de terrains par le pouvoir central priment sur les droits locaux doccupation .... 15
1.2.9 Les terrains coutumiers .......................................................................................................... 16
1.2.10 Lgalisation/rgularisation .................................................................................................... 17
1.2.11 Les baux (location) ................................................................................................................ 20
1.2.12 Les rgimes fonciers collectifs (ou de groupe) ...................................................................... 23
1.2.13 Les titres et actes provisoires, conditionnels et/ou sous rserve............................................ 25
1.2.14 Les titres/actes de proprit pleine et entire......................................................................... 26
1.2.15 Promouvoir les pratiques favorables lgalit des droits des femmes en matire de scurit
foncire et dhritage de biens fonciers (logement) .............................................................. 29
1.3 LEONS DE LEXPRIENCE ET SOLUTIONS DAVENIR......................................................................................35
CHAPITRE 2 UNE OFFRE DE TERRAINS ADAPTE TOUTES LES CATGORIES
sociales .................................................................................................................................................. 39
2.1 LOFFRE DE TERRAINS AMNAGEABLES EST INOPRANTE ET INEFFICACE....................................................... 39
2.2.. ExEmplEs.dE.bonnE.pratiquE.................................................................................................................39
2.2.1 Reconnatre et lgitimer la diversit des modes de cession de terrains ................................. 39
2.2.2 Dcentraliser les fonctions de gestion foncire : le rle des autorits locales dans la
rgularisation de la tenure...................................................................................................... 39
2.2.3 La mise au point de programmes de rgularisation de la tenure et/ou des quipements ....... 41
2.2.3.1 Introduction ............................................................................................................. 41
2.2.3.2 La rgularisation ..................................................................................................... 41
2.2.3.3 Lurbanisme ............................................................................................................ 46
2.2.3.4 La viabilisation ....................................................................................................... 50
2.2.3.5 Ladministration foncire ........................................................................................ 52
2.2.3.6 Financement et recouvrement des cots ................................................................. 54
2.2.3.7 Le logement ............................................................................................................ 56
2.2.4 Pratiques innovantes de restructuration foncire et damnagement ................................... 56
2.2.5 Lgislation, rglementation et procdures : comment passer de lexclusion linclusion et
abaisser les cots .................................................................................................................. 62
2.2.6 Renforcer la scurit foncire par une gestion foncire innovante ...................................... 67
2.2.7 Le soutien aux ONG et CLB et leur rle dans la gestion foncire .................................... 75
2.2.8 Encourager le dialogue et les partenariats pour lamnagement foncier .............................. 78
2.2.9 Encourager des procdures inclusives de contentieux et dappel ........................................ 81
2.3 LEONS DE LEXPRIENCE ET SOLUTIONS DAVENIR.....................................................................................82
4
CHAPITRE 3 LEONS ET PROGRAMMES DACTION ................................................................ 91
3.1 CE QUE NOUS APPREND LEXPRIENCE....................................................................................................... 91
3.2 POURSUITE DE LA MISE EN UVRE DU PROGRAMME POUR LHABITAT SCURIT DE tEnurE.Et.gEstion.
FONCIRE : PRINCIPALES RECOMMANDATIONS.............................................................................................93
3.1.1 Programmes daction lchelon national ........................................................................... 93
3.1.2 Programmes daction lchelon local ................................................................................ 95
3.1.3 Programme daction pour les Partenaires ............................................................................. 97
3.1.4 Les programmes de soutien des organismes daide multi- et bi-latraux ............................. 97
RFRENCES BIBLIOGRAPHIQUES.................................................................................................. 99
liste des contributions des partenaires ....................................................................... 108
banque de donnes sur les bonnes pratiques ............................................................. 108
indeX ........................................................................................................................................................ 109
5
eliste des encadrs
Inde : le maillage des taudis, ou comment les taudis peuvent sauver les villes .............................................10
Rhabilitation dune population expulse : Bhabrakar Nagar, Mumbai (Bombay, Inde) ..............................13
Action civique pour la justice et la dmocratie Chili ..................................................................................15
Khuda-Ki-Basti : Innovation russie pour le logement des pauvres Pakistan ............................................19
Le Programme de participation populaire (PPP) : laccs au sol et un toit, Mumbai (Bombay, Inde) .......26
La Manningham Housing Association Royaume-Uni ................................................................................26
Inde La banque de lAssociation des travailleuses indpendantes (SEWA) ...............................................33
Lurbanisme participatif pour un pouvoir local amlior Province de Guimaras (Philippines) .................41
Le maillage des taudis Ahmedabad (Inde) ..................................................................................................45
Un programme intgr de rhabilitation du logement fnalits sociales Espagne ...................................46
Le maillage des taudis Indore (Inde) ..........................................................................................................49
Comment institutionnaliser le dveloppement communautaire Cte dIvoire ...........................................52
Casa Facil : comment faciliter la construction de logements pour les pauvres Brsil ...............................54
Projet damlioration des parcelles : terrains et logements prix modique au Sngal ................................55
Quand les rsidents organiss amliorent le quartier Enrique Smith (Nicaragua) ........................................59
Amnagement de logements et dinfrastructures Peoples Square Windhoek (Namibie) .......................77
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siGles et abrViations
CALS Centre dtudes juridiques appliques (Centre for Applied Legal Studies, Afrique du
Sud)
CLB Collectif local de base ( community-based organisation )
CLT Community Land Trust (fonds populaire foncier)
CNUH Centre des Nations Unies pour les tablissements Humains (UNCHS aujourdhui
ONU-HABITAT Programme des Nations Unies pour les tablissements Humains)
COHRE Centre pour les droits au logement et contre lexpulsion ( Centre on Housing Rights
and Eviction )
COR Certifcat de droits (CDD Certifcate of Rights , Botswana)
FIG Fdration internationale des gomtres-experts
GIF Gestion de linformation foncire
GIS Geographic Information System (systme dinformation gographique, SIG)
GPS Global Positioning System (systme de positionnement universel par satellite)
GTZ Agence allemande de coopration technique ( Deutsche Gesellschaft fr Technische
Zusammenarbeit )
HIC/CIH Coalition internationale pour lhabitat Habitat International Coalition
IRGLUS Groupe international de recherche sur le droit et lespace urbain ( International
Research Group on Law and Urban Space )
KKB Schma damnagement Khuda-Ki-Basti (Pakistan)
LIM Land Information Management (gestion de linformation foncire, GIF)
LIS Land Information System (systme dinformation sur le territoire, SIT)
ONG Organisation non-gouvernementale
ONU Organisation des Nations Unies
PPP Partenariat public-priv
SEWA Association des femmes entrepreneurs indpendants ( Self-Employed Womens
Association, Inde)
SIT Systme dinformation sur le territoire
SIG Systme dinformation gographique
TDR Transfer Development Right (droit de mutation damnagement, Inde)
UNCHS United Nations Centre for Human Settlements (Centre des Nations Unies pour les
tablissements Humains, CNUH)
UNECA/CNUA Commission conomique des Nations unies pour lAfrique
UPNS Unique premises numbering system Systme de numrotation unique des lieux
WAT Womens Advancement Trust (fonds pour lavancement des femmes, Tanzanie)
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Prface
La misre est le lot dune grande partie de lhumanit. Un sur cinq dentre
nous tous vit dans un taudis. La moiti dentre nous manquent de sanitaires
de base. Les tats du monde entier ont consacr les droits universels un
logement et des conditions de vie dcents. Pourtant ils sont de plus en plus
nombreux, ceux qui ne parviennent passer que de la misre des campagnes
celle des villes. La raison en est que les cadres institutionnels leur refusent les
aspirations et les perspectives auxquelles ils ont pourtant droit.

Le manque daccs au sol et la crainte de lexpulsion sont les symptmes
les plus aigus dun type dexclusion encore plus rpandu, celle qui interdit
aux pauvres, et tout particulirement aux femmes, les perspectives quoffre
normalement la vie sociale, conomique et civique. Des conditions de vie
prcaires maintiennent dans la pauvret ceux qui nont aucun avenir dans lequel
investir. Comme leur nombre ne cesse daugmenter, les perspectives dun
dveloppement urbain durable pour tous paraissent bien peu encourageantes.
Il faut aux citadins les plus pauvres un terrain plus solide o construire leur avenir, et cest quoi semploie la
Campagne pour la Scurit Foncire. Depuis son lancement en 1999, bon nombre de pays sy sont associs en
acceptant de mettre en uvre, lchelle locale, tout un ensemble de principes universellement reconnus.
Ce manuel de la gestion foncire en faveur des pauvres est destin appuyer dans leur action toutes les
parties prenantes engages dans la Campagne, quil sagisse dinstitutions internationales, de gouvernements
ou dautorits locales, dorganismes non-gouvernementaux, du secteur priv ou du secteur associatif de base.
Ce manuel est conu pour leur apporter les lments dont ils ont besoin dans la mise en uvre des stratgies
lchelle nationale, tout en offrant des programmes daction adapts chaque catgorie.
cet gard comme bien dautres, la Campagne pour la Scurit Foncire vient en complment de celle que
mne aussi en parallle ONU-HABITAT en faveur de la Gouvernance Urbaine. Toutes deux sont destines
tenir les engagements pris en lan 2000 sous lgide de lONU lors du Sommet du Millnaire, et en 2002 lors
du Sommet mondial sur le dveloppement durable. Les deux campagnes sattachent promouvoir une vision
de lavenir des villes qui repose sur linclusion et le dveloppement social et conomique une vision qui
ouvre perspectives et esprance pour tous.
Je suis convaincue que tous les utilisateurs de ce manuel dONU-HABITAT pour la gestion foncire en
faveur des pauvres vont y trouver un outil effcace dans les efforts quils dploient avec nous tous en faveur
du droit universel au logement.
Anna Kajumulo Tibaijuka
Directrice gnrale
ONU-HABITAT

8
CHAPITRE 1 - LA SCURIT FONCIRE POUR TOUTES LES
catGories sociales
1.3 Le sol comme condition stratgique de laccs au logement
Laccs lgal au sol est une condition stratgique pour la fourniture dun logement convenable pour tous et
pour lamnagement dtablissements humains durables dans les zones urbaines comme rurales. Le manque,
tous les niveaux, de politiques foncires urbaines et de pratiques de gestion foncire bien adaptes demeure
une cause fondamentale dinjustice et de pauvret. Ce manque est aussi la cause de divers autres phnomnes,
comme la hausse du cot de la vie, loccupation de zones risques, la dgradation de lenvironnement et
la vulnrabilit accrue des habitats urbains et ruraux, qui affectent toute la population et en particulier les
catgories dfavorises et vulnrables, ceux qui vivent dans la pauvret et ceux dont les revenus sont peu
levs (Programme pour lHabitat/Habitat Agenda, 1997a : N 75).
Dici lan 2020, la proportion de pauvres dans les villes du monde entier pourrait passer des 30 pour cent actuels
45 ou 50 pour cent du total des populations urbaines, soit de 381 455 millions de mnages (estimation
2003 dONU-HABITAT dans le cadre dun scnario modr ). Dans la plupart des villes du monde en
dveloppement, cest jusqu la moiti de la population qui vit dans des tablissements irrguliers [habitat
spontan], taudis ou colonies de squatters qui ne sont pas reconnus en droit par les autorits municipales.
Ces zones irrgulires des agglomrations sont prives de bien des avantages de la vie urbaine, y compris la
scurit doccupation [tenure/droits fonciers] (UNCHS-CNUH, 1999a).
1.2 Exemples de bonne pratique
1.2.1. Aperugnral
Toute analyse de la scurit doccupation des terres et des droits au sol doit prendre en compte le fait que, pour
commencer, il existe dans chaque pays toute une gamme de droits fonciers qui stagent de manire progressive,
un certain nombre de ces droits sexerant sur un mme site ou une mme parcelle. Deuximement, on ne
saurait distinguer, parmi les diffrents types de droits sur le sol, ceux qui sont de nature lgale et ceux qui sont
illgaux. Il existe, plutt, une gamme de modes informels/formels (illgaux/lgaux) qui stagent de manire
graduelle, certains tablissements humains tant plus illgaux par rapport dautres. Pour dterminer le
caractre irrgulier/informel dun tablissement ou de lotissements, on cherche gnralement savoir si les
critres dillgalit suivants sont ou non remplis:
Le terrain a t envahi sans autorisation du propritaire ;
Le terrain a t vendu par le propritaire/amnageur avec un titre/acte imparfait (Payne, 1997 :31) ;
Ltablissement est conforme aux plans des autorits locales [collectivits territoriales ou locales]
concernant lutilisation des sols (Payne, 1997 : 31) ;
Le terrain a t adjug par lautorit publique;
Le(s) logement(s) se conforme(nt) aux rglements de construction (Payne, 1997 : 31).
La nature de la scurit doccupation
La scurit doccupation pour tous va exiger toute une gamme de rgimes fonciers. Les plus rpandus parmi
ceux-ci, et la mesure dans laquelle ils peuvent tre utiliss par les pauvres, sont exposs plus loin. On sefforce
notamment ici de regrouper par grandes catgories les divers types de rgimes, qui varient normment dun
pays lautre puisque chacun impose des conditions diffrentes aux titres et actes fonciers (ces titres et actes
comprenant non seulement les droits en bonne et due forme, mais aussi les certifcats doccupation, etc.).
Toutefois, la scurit de la tenure peut reposer non seulement sur des formulaires juridiques en bonne et due
forme, mais aussi sur dautres lments et instruments.
9
On dfnit la scurit de la tenure comme (i) la protection contre lexpulsion ; (ii) la possibilit de vendre,
et celle de transfrer les droits par voie de succession ; (iii) la possibilit (dobtenir) un prt hypothcaire,
et laccs au crdit sous certaines conditions (FIG/UNCHS-CNUH, 1998 : 18). Concernant la gamme des
droits, les rgimes fonciers les plus faibles, pour les catgories bas revenus, sont examins en premier, et
les plus solides en dernier lieu.
1.2.2 Lesvillesinclusivesnemarginalisentpaslespauvres
Dans leurs analyses sur le Brsil, le Mexique et le Kenya, respectivement, Fernandes et Varley, Azuela et
Duhua, ainsi que des auteurs comme Mitullah et Kibwana, montrent que les tablissements comme les taudis
et les squats ont t marginaliss et exclus de la ville dans son ensemble, et le plus souvent parce quils nont
pas t perus comme ajoutant de la valeur. On soutient dsormais quau lieu dtre simplement des produits
de la pauvret, ces tablissements irrguliers sont en fait le sous-produit du droit de lurbanisme (adapt aux
besoins des classes moyennes et souvent dorigine coloniale), de politiques urbaines et de leur mise en uvre
par les fonctionnaires publics. On suggre ici quil conviendrait dadopter, la place, des approches in-
clusives qui reconnatraient aux rsidents des tablissements irrguliers un droit la ville (Fernandes
et Varley, 1998 ; HIC/CIH, 1997). Autrement dit, les pouvoirs publics devraient intervenir lchelle de la
ville entire plutt qu partir de projets ou dtablissements isols (Payne, 1997 :34). Ce type dappro-
che trouve sa meilleure illustration dans lexprience du Maillage des taudis dIndore (Inde), o les projets
durbanisme stendent la ville dans son ensemble, lamlioration des infrastructures de lagglomration se
servant du maillage des taudis comme de point de dpart (voir lencadr ci-dessous).
Le besoin dun nouveau contrat social
Selon Fernandes et Varley (1998 :8), il faudrait mettre au point un nouveau contrat social qui dfnisse les
conditions dexercice de la citoyennet dans les socits contemporaines. Au Brsil la dernire version
(1990) du projet de loi sur la politique durbanisme a introduit la notion de droit la ville qui doit tre
garanti par la formulation et la bonne application dune politique nationale de la ville, y compris lamlioration
des normes de la vie urbaine grce lorganisation de lespace et laccs, pour les habitants des villes, aux
infrastructures, aux quipements et aux amnagements collectifs . La Commission des Nations unies pour
les tablissements humains a pour sa part adopt loptique selon laquelle la transformation des villes en
agglomrations inclusives et intgres joue un rle dterminant dans laccs pour tous un logement
convenable (UN/ONU, 1999 :4).
Le besoin de renouveler les attitudes
Faire voluer les attitudes et les mentalits, dans les milieux offciels comme dans la socit, en faveur de
loctroi dun droit la ville aux rsidents des tablissements irrguliers constituerait pour ces populations
un grand pas vers une certaine forme de scurit doccupation. Celle-ci serait notablement renforce si les
politiques publiques et la lgislation taient mises en cohrence avec un tel changement dattitude. Ce sera
plus facile accomplir dans certains pays que dans dautres. La modifcation des lgislations, politiques
publiques, instruments et politiques en matire urbaine, telle que dtaille ci-dessous (voir 2.2.5), prendrait
probablement beaucoup de temps.
1.2.3 Lesapprochesgraduellesduchangementdergimefoncier
Dans leur document conjoint prcit, la FIG et le UNCHS-CNUH (1998 : 21) constatent que lon tend
aujourdhui scarter de lide que les droits individuels doccupation sont lobjectif ultime de toute
entreprise de rgularisation des tablissements informels. La tendance actuelle est plutt la cration de
formules juridiques souples pour garantir la scurit doccupation . On trouvera ci-dessous (1.2.14) un
examen des titres et actes de pleine proprit et des raisons pour lesquelles on ne les considre plus comme
un instrument dutilit universelle pour la scurit doccupation des catgories faibles revenus.
10
Inde:lemaillagedestaudis,oucommentlestaudispeuventsauverlesvilles
Le maillage des taudis permet lamlioration intgre des conditions de vie dans toute une agglomration en se
servant des taudis non pas comme dlots isols, mais comme des lments dun maillage urbain. Lexpansion
physique des taudis dans une ville, jointe la contigut des taudis entre eux, fournit une bonne occasion de
renforcer les rseaux dinfrastructures lchelle de la ville entire. Le projet donne penser que le maillage des
taudis permet de passer vritablement de lchelle dune simple population locale celle dune ville entire. Il a
aussi apport la preuve tangible que lon peut mener bien avec doigt des programmes de rnovation urbaine
la fois complexes et de grande ampleur. Le facteur dcisif de succs nest autre que les rsidents des taudis eux-
mmes, qui se sont montrs prts mobiliser leurs ressources en dpit de leur pauvret. Ils lont fait en partenariat
avec des entits publiques, y compris les autorits locales, des ONG (y compris de femmes) et des professionnels
locaux. Dans cette initiative Maillage des Taudis, le rle moteur revient aux populations locales elles-mmes.
Dun autre ct, passant en revue les rgimes fonciers, Payne (1997 :29, 47-9) suggre quil vaut mieux opter
pour une approche tape par tape de leur amlioration. Cela permet dintroduire la pratique du recouvrement
des cots, qui facilite lapplication de la formule dans dautres contextes tout en rendant plus durables les
politiques damnagement. Cette approche graduelle est aussi plus facile mettre en uvre puisque les
ressources des pouvoirs publics sont toujours limites. En outre, cette approche permet les diverses adaptations
fonctionnelles que peuvent imposer le contexte local et les besoins particuliers des tablissements irrguliers
(FIG/UNCHS-CNUH, 1998 :21). Enfn, lapproche graduelle est suprieure aux deux options extrmes :
celle o lon transforme dun seul coup les formes de tenure dans le pays, dune part, et dautre part celle o
lon sen tient au statu quo. Payne (1997:29, 47-9) suggre que lorsque lon effectue ces changements tape
par tape, il vaut mieux faire chaque fois le minimum requis pour amliorer leffcacit du march foncier
tout en protgeant les intrts des catgories faibles revenus.
Les dangers des rformes de grande ampleur
Mme lorsque les pouvoirs publics sont anims des meilleures intentions, une rforme rapide et de grande
ampleur des rgimes fonciers peut avoir leffet contraire celui recherch en affaiblissant la scurit des
droits fonciers [tenure], et ce des trois faons suivantes :
Cela peut rendre les titres/actes encore plus incertains ou ambigus. Si lon dploie un cadre lgislatif qui
se contredit lui-mme, il devient encore plus diffcile dclaircir les titres/actes incertains pour rgulariser
la cession foncire ;
On ajoute aux pressions qui psent dj sur des cadres administratifs fragiles en leur demandant dexcuter
des tches pour lesquelles ils ne sont quips ni en personnel ni fnancirement. Rsultat frquent : la
tche est dune ampleur telle quon ne fait rien. Aux Philippines, les rformes de Marcos (Santiago,
1998a : 113-4) ont souffert de ce phnomne, entre autres diffcults ;
On sous-estime aussi les besoins en enregistrement et conservation des donnes quimpose la mise en
uvre de rformes rapides et de grande ampleur. On voit souvent proposer des projets utopiques pour la
cration et la mise jour rgulire des systmes denregistrement/immatriculation qui doivent soutenir
les rformes, mais sans que soient vraiment bien compris les problmes et questions que soulvent ces
systmes eux-mmes (Ansari, 1998, Inde ; Santiago, 1998b, Philippines ; Tiits, 1998, Estonie ; Harris et
Land, 1998, Europe orientale).
Le besoin dune approche graduelle
Une approche graduelle permet aux pouvoirs publics de mettre en place de manire progressive les
procdures techniques et administratives et en fonction de leurs ressources disponibles, ce qui assure
linstitutionnalisation des nouvelles approches. On trouvera plus loin une approche graduelle de la tenure qui
utilise le systme des lots et des titres/actes initiaux (voir 1.2.10). Lamnagement graduel, qui voit un
tablissement humain se doter progressivement des infrastructures voulues, sera prsent plus loin en rapport
avec la rgularisation (voir 2.2.3).
11
1.2.4Lascuritfoncireputative
La scurit foncire putative ou de fait peut reposer sur divers lments, dont notamment :
Loccupation illgale dun logement, puisquil faut lordonnance dun tribunal avant que lon puisse
dmolir des btiments habits et que laccumulation des instances judiciaires en suspens procure une
scurit doccupation de fait (Payne, 1997 :31, Turquie) ;
La fourniture la zone et par une autorit locale dquipements lmentaires tels que des voies daccs,
ladduction deau et llectricit. Dans certaines situations, cela conduit par la suite une forme de tenure
de plein droit (comme par exemple Karachi) mais dans certains cas, les rsidents ont t recass de force
(ainsi New Delhi) (Payne, 1997 : 31) ;
Le soutien dune personnalit politique locale. Cela peut parfois procurer la scurit doccupation de fait
ceux qui investissent dans leur logement (Payne, 1997 : 31 ; Banerjee, 1999a, b, Inde). Toutefois, cela
ne se produit en gnral que dans les villes o les colons irrguliers forment une partie importante de la
population (Payne, 1997 :31) ;
Les rituels coutumiers (Razzaz, 1998 :73, Jordanie ; UNCHS-CNUH, 1998 :20, Afrique francophone) ;
Le degr de familiarit de la population locale concerne avec les instruments tant juridiques que non
offciels (FIG/UNCHS-CNUH, 1998 :20) ;
Lorsquun terrain fait lobjet dun litige, il arrive que les tablissements humains nen subissent aucune
rpercussion tant que la procdure judiciaire na pas abouti, ce qui peut parfois prendre plusieurs dizaines
dannes (Banerjee, 1999a, b) ;
Lorsquun terrain na aucune autre fonction particulire, il est souvent peru comme tant sr .
Toutefois, ce type de terrain est frquemment de ceux qui se prtent le plus mal lhabitation, tels des
plans trs inclins, les bordures de voies ferres, etc. (Banerjee, 1999a, b) ;
Quand les ONG et les collectifs locaux de base se sont opposs plusieurs reprises aux pouvoirs publics,
limitant par l le risque dexpulsion (Banerjee, 1999a, b) ;
Quand une structure religieuse est dife dans un endroit bien plac, dans lespoir que les autorits
hsiteront la dmolir. On espre quainsi les zones avoisinantes bnfcieront elles aussi de la mme
immunit (Banerjee, 1999a, b) ;
La scurit doccupation putative ou de fait peut aussi reposer sur des lments tels que des cartes de
rationnement dlivres par un systme public de distribution, les cartes didentit, des lettres adresses
la famille, des rcpisss fscaux ou des factures dlectricit (Banerjee, 1999a, b).
Avantages et inconvnients de la tenure putative
Aucun droit lgal individuel ne sattache la tenure putative, mme si elle peut procurer une certaine protection
au titre des lois anti-expulsion (voir 1.2.5 ci-dessous). Bien quelle puisse se prolonger des dizaines dannes,
cette scurit doccupation repose sur les circonstances et non sur des droits individuels bien tablis, et ses
bnfciaires sont souvent victimes dexpulsions. Une possession suffsamment longue peut dboucher sur
lacquisition lgale par prescription (voir 1.2.5 ci-dessous) mais la procdure peut tre coteuse.
Daprs Payne (1999 : 29, 31), les tenures putatives de fait sont une possibilit que ne devraient pas ngliger
les mnages faibles revenus qui nont les moyens de sassurer aucun autre rgime foncier. Nombreux
sont ceux qui y trouvent la premire tape sur la voie de la proprit pleine, entire et formellement reconnue
de leur logement. Payne ajoute que les responsables des politiques foncires et de logement seraient bien
aviss, du point de vue stratgique, de voir chaque pas dans la gradation continue qui va de lillgalit
complte la tenure en bonne et due forme et aux droits de proprit comme une tape dans la bonne
direction, franchir de manire progressive .
1.2.5 Lesloisanti-expulsion
Ladoption de lgislations contre lexpulsion pour protger les habitants des tablissements irrguliers
est lune des tendances qui dominent dans la plupart des pays tudis (FIG/UNCHS-CNUH, 1998:19).
12
Lexprience recueillie en ce domaine par divers organismes Habitat International Coalition (1999), Center
on Housing Rights and Evictions (1999) et dans divers pays Brsil (Junior, 1999), Afrique du Sud (Xaba
et Beukman, 1999), Philippines (Santiago, 1998a) et Inde (Banerjee, 1999a,b) fait ressortir les grandes
caractristiques et questions qui suivent :
Ces textes lgislatifs rgissent les relations entre propritaires fonciers (publics et/ou privs) et les occupants
pour tout ce qui concerne lexpulsion de rsidents hors du terrain ou du logement quils occupent. Les
propritaires fonciers doivent se plier toutes les procdures prvues pendant des dlais bien dtermins.
Cela comprend en gnral lobligation de notifer formellement leurs intentions aux occupants (Afrique
du Sud, Inde) ;
Les propritaires fonciers ne peuvent pas expulser de manire arbitraire les occupants illgaux des terrains
ni des logements o ils rsident. En dautres termes, il ne peut y avoir expulsion sans ngociation (FIG/
UNCHS-CNUH, 1998 ; Banerjee, 1999a,b) ;
Lexpulsion na pas laval des autorits lorsque les occupants ne se sont pas vu offrir de possibilit de
recasement (Philippines, Afrique du Sud, Inde) ;
Le bnfce de la protection contre lexpulsion nest accord que moyennant une priode minimum
doccupation ou lobservation de certaines dates limites (Inde, Afrique du Sud) ;
La protection peut tre inscrite dans la constitution (par exemple au Brsil) et/ou faire lobjet dune loi en
particulier (Inde, Afrique du Sud) ;
Mme lorsque sont en vigueur des lois contre lexpulsion, les victimes de celle-ci sont souvent incapables
dobtenir rparation par les voies lgales, faute des moyens voulus pour poursuivre le propritaire en
justice et en labsence dune aide judiciaire accessible, y compris en termes de cot (COHRE, Brsil,
Philippines). En outre, on a vu des occupants perdre leurs procs contre leur propritaire pour navoir pu
apporter de preuve suffsante de leur occupation (Junior, 1999, Brsil);
Le recasement des squatters, quil soit facultatif ou non, doit saccompagner dune assistance fnancire
et autre (Santiago, 1998a:119).
Avantages et inconvnients des lgislations anti-expulsion
Plusieurs de ces caractristiques se retrouvent en Inde, o un projet (janvier 1999) de politique publique en
matire de taudis exclut la possibilit de raser ces derniers, sauf respecter des directives trs contraignantes
concernant le r-tablissement et la rhabilitation en rapport avec des taudis qui sont offciellement reconnus
comme installs dans des conditions physiques non viables. Un taudis ou tablissement irrgulier ne peut
tre dclar non viable que lorsque sa situation topographique fait courir des risques anormaux la scurit,
la sant ou la vie des rsidents eux-mmes, ou lorsque lautorit comptente considre de tels sites
comme contraires lintrt public. Le droit doccupation (tenure) sera accord sur tous les terrains viables
appartenant aux pouvoirs publics ou dont ils ont fait lacquisition. Le projet de loi propose que les terrains
privs o se trouvent des taudis viables soient acquis par lautorit locale comptente (dans les six mois)
comme pralable loctroi de la tenure titre individuel (Banerjee,1999a,b).
Lgislations anti-expulsion et scurit individuelle
Les lois contre lexpulsion reprsentent une forme de scurit foncire de nature gnrale. Toutefois, en ce
qui concerne la protection des individus lorsque les propritaires fonciers expulsent les occupants de manire
arbitraire au mpris de la lgislation, celle-ci ne fournit pas aux pauvres une protection suffsante, moins que
laide judiciaire soit bon march et/ou accessible, ou que lon dcrte que certaines zones sont spcialement
destines aux familles faibles revenus (voir 1.2.10 ci-dessous). Comme solution de remplacement, une
campagne dONG bien structure est, elle aussi, mme de prvenir les expulsions, et/ou daider les
populations dans leurs dmarches de r-tablissement lorsquelles ont dj t expulses (COHRE, 1999 et
HIC/CIH, 1999) (voir lencadr ci-dessous).
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Rhabilitationdunepopulationexpulse:BhabrakarNagar,Mumbai(Bombay,Inde)
Mumbai, un taudis a t entirement ras. Cela veut dire que 12 842 foyers ont t dplacs, privant dabri
quelque 65 000 personnes. Le taudis stendait sur 40 hectares. La dmolition sest faite en violation du Schma
de ramnagement des taudis du gouvernement de ltat, qui promettait un logement tous les habitants des
taudis qui pouvaient prouver leur rsidence avant le 1
er
janvier 1995. Bon nombre de rsidents avaient occup les
lieux bien avant cette date. Un certain nombre dONG, y compris des collectifs de femmes, ont coopr pour faire
pression sur les autorits. La stratgie adopte a notamment comport :
- La collecte de donnes et de plans, avec la participation des populations, pour prouver que ceux qui avaient t
expulss avaient effectivement occup les lieux ;
- La participation dONG internationales ;
- La participation de spcialistes ;
- La tenue dauditions publiques et dune confrence de presse ;
- Du lobbying politique ;
- Une ptition auprs de la Commission nationale des droits humains (NHRC).
Les autorits ont accept de recaser ceux qui pouvaient faire la preuve de leur rsidence effective. Cet pisode
a toutefois t positif puisque, pour la premire fois, la Commission nationale des droits humains a ouvert une
enqute sur la violation des droits au logement en la considrant comme une violation des droits humains.
Il est important aussi que lon puisse, dune manire ou dune autre, fournir une preuve formelle de loccupation.
De la mme manire, lorsque ltat prend la responsabilit de recaser les expulss en les installant sur des
terrains lui appartenant, il doit dresser la liste de ceux qui acquirent ces terrains, afn de limiter les squats
professionnels.
Possibilits dvolution
Selon la FIG/UNCHS-CNUH (1998 :19), les lois contre lexpulsion pourraient, certaines conditions,
franchir un pas de plus qui permettrait aux rsidents dacqurir des droits supplmentaires, amliorant ainsi
leur scurit foncire. Dans de nombreux pays, les tablissements irrguliers se dveloppent avec laccord
des propritaires des terrains mais au mpris des plans doccupation des sols (POS) des autorits locales. Par
exemple, la majorit de lAfrique sub-saharienne se caractrise par un rgime coutumier de proprit foncire
qui octroie souvent des terrains aux rsidents des villes (Payne, 1997 : 15-6). Dans le mme ordre dide,
nombreux sont les pays o les propritaires fonciers lotissent leurs terrains et les vendent sans avoir obtenu
les autorisations voulues de la part des pouvoirs publics (Payne, 1997 : 6-7 ; El-Batran, 1999a, b, gypte ;
Banerjee, 1999a, b, Inde). Daprs FIG/UNCHS/CNUH (1998 : 19), ces circonstances devraient donner lieu
des ngociations entre parties prenantes pour dboucher sur une nouvelle forme de proprit ,
le titre ou lacte comportant le droit de btir sur le terrain ainsi que le droit daccs aux quipements et
linfrastructure urbains, pour une priode limite mais facile reconduire. Ce type de rgime doccupation
devrait tre considr comme une forme de location bail, qui est dcrite plus loin (voir 1.2.11).
Obstacles lvolution
Toutefois, il nest pas facile de passer de la scurit doccupation fonde sur les lois contre lexpulsion un
rgime foncier o le site ou la parcelle sont garantis par un arrangement de type locatif avec le propritaire
foncier. Comme indiqu ci-dessus, les exigences a minima, si les individus ou les groupes doivent jouir dun
certain degr de scurit foncire, comportent entre autres des indications sur la situation gographique du
terrain (lobjet du droit) et lidentit de la, ou des, personne(s) qui va (ou vont) dtenir le droit. Concernant
le premier de ces lments, les propritaires fonciers coutumiers occupent gnralement des terrains qui sont
proprit publique. Cela voudrait dire quune entit publique devrait donner son autorisation un tel accord
de location ; or il nest pas toujours facile de dterminer lentit responsable du terrain en cause (voir ainsi le
cas du Brsil, sous 1.2.6 ci-dessous). En outre, en ce qui concerne les terrains appartenant des propritaires
privs, ce type de rgime ne pourrait fonctionner que sil est facile dtablir qui est propritaire du terrain
et si le titre ou lacte nest pas incertain en raison, par exemple, de son rattachement la masse des biens
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dun dfunt (voir ainsi le cas du Brsil, 1.2.6 ci-dessous). Quant au second problme, savoir lidentit des
titulaires des droits doccupation, celle-ci nest pas toujours facile tablir non plus (de Castro, 1999b pour
le Brsil), car les autorits publiques ne disposent gnralement pas de registres dtat-civil assez bien tenus
(identit, mariage, naissance), et/ou lidentit individuelle nest pas tablie dans les formes voulues. Dans ces
conditions, il peut tre plus facile dtablir des droits doccupation collectifs plutt quindividuels.
1.2.6 Lacquisition par prescription
Lacquisition par prescription dsigne lattribution de droits de proprit sur un terrain du fait de loccupation
de ce dernier sans opposition pendant une priode prescrite par la loi. Elle sapplique aux terrains de
propritaires publics comme privs (Imparato, 1999; Dale, 1976). Lacquisition par prescription est aussi
appele les droits du squatter . Fernandes et Rolnik (1998, 147) dcrivent sa pratique au Brsil, o les
squatters peuvent se voir octroyer des droits sur des terrains privs aprs cinq ans doccupation paisible,
et sur des terrains allant jusqu 250 mtres carrs. Ces auteurs expliquent quon le doit une rvision de
la constitution brsilienne, survenue en 1988, qui a constitu une perce majeure dans la mesure o elle
pouvait (selon toute probabilit) sappliquer plus de la moiti des tablissements irrguliers existant dans
le pays. Les deux auteurs ajoutent que la reconnaissance des droits de millions dhabitants des favelas
[bidonvilles] rester sur les terrains quils occupent constitue sans aucun doute un remarquable changement
de perspective : il sagit du premier pas vers leur reconnaissance en tant que citoyens (de la ville).
Les diffcults lies lacquisition par prescription
Toutefois, un auteur comme Imparato explique quen dpit du soutien apport par la constitution brsilienne,
lacquisition par prescription a t applique dune manire telle quelle na pas vraiment amlior la scurit
doccupation des squatters. Pour commencer, lautorit publique na mis en place en son sein aucune procdure
qui permette lapplication pratique de cette forme particulire dacquisition par prescription. Du coup, on
sest rabattu sur les autres formes dacquisition par prescription. On a donc d avoir recours de coteuses
procdures judiciaires, qui duraient des annes, qui exigeaient la publicit de la possession pour savoir qui
pouvait avoir des droits formels faire valoir sur le terrain, qui devaient faire intervenir des juristes et taient
traites cas par cas. Imparato prsente deux cas despce pour illustrer ces diffcults. Dans le premier, qui
impliquait un terrain appartenant aux pouvoirs publics, on ne savait pas sil sagissait du gouvernement
ou de lautorit locale. On devait cette ambigut des registres remontant plusieurs sicles. Il fallut des
annes et de nombreux procs pour tablir quel chelon gouvernemental revenait la proprit du terrain en
cause. Dans le second cas, qui impliquait une proprit prive, les tribunaux se sont trouvs incapables de
trancher, en raison dune succession reste pendante. Les dmarches dployes pour rsoudre cette question
et quelques autres ont dur des annes et ont t trs onreuses (1999).
Premires conclusions
Concernant lacquisition par prescription, les premires conclusions que lon peut tirer de lexprience sont
les suivantes:
Elle peut tre trs utile, dans la mesure o elle signale un pays tout entier que les habitants des
tablissements irrguliers font partie de la ville et ont un droit au sol. Cela pourrait suffre donner
aux tablissements irrguliers un certain degr de scurit doccupation qui vient sajouter celui que
confrent les lois contre lexpulsion (ou le complter), mais lacquisition par prescription ne suffra pas
ncessairement, elle seule, donner des multitudes dindividus ou de familles le degr de scurit qui
leur permettrait de transfrer lgalement leurs droits (par voie dhritage ou de vente) ;
Elle ne se sufft pas elle-mme, mais doit pouvoir tre appuye par des rglements et procdures
particuliers qui ne soient pas dun cot inabordable pour les catgories faibles revenus. Les pouvoirs
publics devraient donc subventionner lapurement des titres et actes incertains et la purge des litiges par
des professionnels, que les terrains en cause appartiennent aux secteurs public ou priv. Il peut sagir l
dun exercice trs coteux, quil soit conf au secteur public ou que celui-ci lexternalise ;
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On pourrait renforcer lacquisition par prescription en ouvrant la voie aux poursuites collectives, et non
plus seulement individuelles, devant les tribunaux, lorsquelles portent sur un mme terrain et/ou un
mme tablissement irrgulier (Junior, 1999, Brsil) ;
On pourrait la renforcer aussi par un systme judiciaire qui permettrait aux auxiliaires para-juridiques
spcialiss en droit des biens et des successions dapporter leur aide judiciaire aux catgories faibles
revenus (voir lencadr ci-dessous) ;
Lacquisition par prescription restera diffcile sans registres bien tenus (y compris un inventaire des
terrains publics) et sans un minimum deffcacit dans ladministration des domaines et dans le droit des
successions.
De manire gnrale, on peut conclure que dans certains cas abondance des titres ou actes incertains,
faiblesse de ladministration, absence daide judiciaire lacquisition par prescription ne sert qu donner
de nombreux rsidents faibles revenus une forme renforce de scurit putative doccupation.
Actionciviquepourlajusticeetladmocratie-Chili
Au Chili, les membres des catgories faibles revenus se voient offrir des formations au rle dauxiliaires para-
juridiques (operadores de justicia). Participent ce programme un certain nombre dONG de dimension nationale,
des entits publiques nationales et locales (y compris le ministre de la Justice) ainsi que des jeunes professionnels.
La formation porte avant tout sur le partage de linformation et la formation dauxiliaires para-juridiques au service
des catgories faibles revenus. Il appartient ensuite ces auxiliaires dapporter leur aide juridique aux populations
locales. Le programme comporte, entre autres, la mise au point de guides de formation pour laction socio-juridique
dans les domaines de la famille, des biens, des successions, du travail, de la scurit sociale, de la politique sociale
et de la justice civique et collective. Un certain nombre de leaders de communauts locales ont suivi cette formation
et sont devenus responsables des questions juridiques ( leaders juridiques ) lchelle locale. Sous lgide de
lAssociation communautaire des leaders juridiques, ils deviennent aussi des agents de socialisation lchelon
local. La connaissance quils ont de leur milieu social ambiant et des aspirations socio-juridiques des pauvres leur
permet de trouver de nouveaux moyens daborder les litiges.
1.2.7 Lanationalisation
Il sagit du processus par lequel toutes les ressources dun pays sont dclares proprit de ltat et o, en
particulier, tous les droits de proprit prive se trouvent teints. Cest ce qui sest produit dans 20 des 40
pays dAfrique sub-saharienne juste aprs quils aient acquis leur indpendance par rapport aux puissances
coloniales (Payne, 1997 : 11). Cela sest aussi produit dans tous les pays qui se sont trouvs sous domination
sovitique. Daprs Payne (1997:12), lorsque ladministration est faible, la proprit publique du sol est
incapable de garantir leffcacit ou le bon fonctionnement du march foncier. Cette forme de proprit
foncire risque tout particulirement daller de pair avec la dfcience du registre foncier. De manire
gnrale, on nenregistre les droits fonciers que lorsque des terrains publics sont acquis pour la premire fois
par des propritaires privs. Par consquent, lorsque ltat est propritaire de la totalit du domaine foncier,
les inscriptions au registre sont rares et il devient encore plus diffcile dattribuer les droits. Les conomies
en transition ont, elles aussi, eu souffrir de ces diffcults. Ceux des pays o la proprit foncire prive
tait trs rpandue avant la nationalisation sous infuence sovitique se trouvent aujourdhui en prsence de
registres fonciers dune qualit suprieure par rapport aux pays o la situation de dpart tait moins favorable
(Tiits, 1998, Estonie). Dans ce genre de situation, les occupants doivent, pour leur scurit foncire, compter
avant tout sur les rgles locales sociales de rgime foncier et sur le bon voisinage, en esprant que ltat ne
va pas un jour attribuer leur terrain quelquun dautre (voir 1.2.8 ci-dessous).
1.2.8 Lesattributionsdeterrainsparlepouvoircentralprimentsurlesdroitslocauxdoccupation
Il arrive frquemment, surtout dans les pays o la terre a t nationalise, que ltat attribue des droits sur des
terrains et/ou leur utilisation des amnageurs alors mme que le terrain est dj occup, et souvent par des
catgories faibles revenus. Ainsi, Mekvichai (1998:263) montre quen Thalande, dans les zones urbaines,
les terrains publics non enregistrs sont souvent sujets aux empitements de la part des familles qui dominent
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les milieux daffaires, et avec la collaboration, semble-t-il, des autorits provinciales. Chiang Mai, les
tribunaux ont t saisis de plusieurs plaintes contre des hommes daffaires fortuns qui ont ainsi empit sur
le domaine public pour construire htels, restaurants et logements le long de la rivire Ping qui traverse la
ville. Outre la corruption, lun des facteurs lorigine de ces pratiques nest autre que la mauvaise qualit
du registre foncier. Comme le remarquent, propos de Caracas (Venezuela), Perdomo et Bolivar (1988 :
127), les plans durbanisme nont pas pris en compte lexistence des barrios (tablissements irrguliers).
Les zones en question y apparaissent donc comme des terrains inoccups . En dautres termes, ni les droits
sur le sol des colons irrguliers, ni lutilisation quils font du sol ne sont inscrits au registre foncier offciel.
Par consquent, on ne saurait accuser les responsables qui attribuent les terrains publics de le faire alors que
ceux-ci sont dj occups.
Les solutions davenir
Les solutions davenir consistent inscrire au registre foncier les donnes concernant les tablissements
irrguliers, quil sagisse de leurs droits (de fait) sur le sol ou lutilisation quils font de celui-ci, et consulter
ce registre ainsi mis jour avant tout projet durbanisme et/ou lattribution de terrains. Faute de quoi, les
rsidents de ces zones vont perdre leur scurit doccupation de fait et risquent fort de se voir expulss par le
nouveau propritaire. Telle est lapproche adopte au Mozambique, quoique dans les seules zones rurales.
1.2.9 Lesterrainscoutumiers
Tout montre que dans les zones coutumires qui jouxtent les villes, le rgime foncier se rapproche de celui
des zones urbaines. Ainsi par exemple, on privatise les terrains ou on les vend, la densit augmente du fait de
la division des parcelles en petits lots rsidentiels, on transfre les terres des tiers extrieurs et des modes
de gouvernance de type urbain se font sentir dans la zone concerne (Payne, 1997:15, Ghana, Pacifque
Sud, Philippines, Papouasie-Nouvelle-Guine; Razzaz, 1998, Jordanie; UNCHS-CNUH, 1999b, Afrique
francophone).
Des attitudes offcielles dfavorables
Le pouvoir central considre souvent que ceux qui acquirent du terrain auprs de propritaires
coutumiers occupent le sol de manire illicite, mme lorsque les occupants se soumettent au droit coutumier
(Payne, 1997:6, Turquie ; UNCHS-CNUH, 1999b, Afrique francophone). La raison en est souvent que
ltablissement va lencontre des plans doccupation des sols (POS) des autorits locales, et/ou quau
contraire il nexiste aucun projet urbain pour la zone puisquelle na pas encore t intgre la ville. Les
rsidents de ces zones voient se dtriorer leur scurit doccupation coutumire lorsque ltat attribue des
terrains aux amnageurs urbains et autres en ignorant compltement les droits des occupants qui se trouvent
sur place, comme indiqu ci-dessus (Section 1.2.8). Nafantcham-na et Borges (1998) notent que ce problme
se pose aussi pour les terrains villageois en Guine-Bissau.
Certains pays considrent les chefs coutumiers comme extrieurs aux structures de gouvernance formelles
et lgales, moins que ce ne soit loccasion comme faisant concurrence aux dirigeants lus. Dans ces
conditions, la scurit foncire des occupants des terres coutumires se trouve affaiblie, dans la mesure o le
rle de ladministration foncire et les droits dattribution des terres deviennent plus ambigus (Zevenbergen,
1998:142). De plus, le titre ou lacte portant sur le terrain est souvent dtenu lchelon national, niveau
auquel les autorits sont peu dsireuses de le laisser dtenir lchelon local (UNCHS-CNUH, 1999b,
Afrique francophone). Ce dbat vient sajouter aux problmes qui entourent le droit coutumier, sur lequel de
manire gnrale prime le droit crit, et il est trait plus loin (voir 2.2.5 et 2.2.4). Toutefois, on sest aperu
que les transactions portant sur des terrains coutumiers en vue doprations durbanisme et dextension du
domaine urbain imposent la participation de diverses parties, dont : les chefs coutumiers et les occupants
titre coutumier ; les dtenteurs de titres ou dactes, qui se trouvent dhabitude au niveau gouvernemental ;
lautorit locale comptente ; ainsi que les parties prenantes habituelles lamnagement urbain (voir plus
loin 2.2.5).
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De la coutume la proprit
Dans certains pays, on a donn des titres/actes individuels de proprit aux occupants lorsque les zones de
droit coutumier sont devenues urbanises. Sappuyant sur leurs recherches en Guine-Bissau, Nafantcham-
na et Borges (1998) estiment que les droits enregistrs quels quils soient, y compris la proprit, ne sont pas
viables ; la raison en est que la notion traditionnelle de tenure foncire ne comporte pas lindividualisation
des sites ou parcelles de terrain, puisque les droits doccupation ne sont pas concentrs sur lindividu qui
cultive le site ou la parcelle. Ce qui se passe la place, cest que le chef de la famille largie ou celui du
village peuvent dtenir eux aussi des droits souverains sur le site ou la parcelle. Ces auteurs ajoutent que
de nombreux propritaires fonciers tant analphabtes, lexigence dune demande offcielle concernant un
terrain ou une mutation constitue un norme obstacle pour les populations villageoises. Van der Molen (1998,
90-1) montre que le cadastre, les droits fonciers individuels et les rgimes doccupation autochtones ne sont
pas trs compatibles, et ce en sappuyant sur les expriences de lAfrique (Nigeria, thiopie, Tanzanie, Kenya
et Afrique du Sud), de la Nouvelle-Zlande, de la Papouasie-Nouvelle-Guine et du systme des Inuit du
Canada.
La proprit et ses inconvnients
Pour toutes ces raisons, y compris celles qui sont indiques la Section 1.2.14 ci-dessous, la proprit
pleine et entire et les titres/actes dun individualisme rigide ne sont pas des solutions recommander pour
les occupants de sols coutumiers. Dans ces zones, des arrangements entre le secteur public et les groupes
coutumiers peuvent dboucher sur des options plus viables pour les catgories faibles revenus (UNCHS-
CNUH, 1999b; Payne, 1997:15-16). Ces formules sont abordes plus loin propos des partages fonciers (voir
2.2.4). Nafantcham-na et Borges (1998) suggrent que le meilleur moyen de donner la scurit doccupation
aux villageois de Guine-Bissau rside dans une forme de proprit en commun qui associe le village et la
population, comme expliqu ci-dessous (Section 1.2.10).
1.2.10 Lgalisation/rgularisation
Dans un pays comme le Mexique, la lgalisation des tablissements irrguliers passe par la mutation en
bonne et due forme de la proprit aux colons (Azuela et Duhua, 1998:160). Ces auteurs prcisent que cette
rgularisation par mutation se produit souvent au moment o lon commence fournir des quipements aux
colons ; la viabilisation peut aussi intervenir aprs la rgularisation, mais il arrive parfois que les colons,
une fois rgulariss, ne bnfcient jamais daucun quipement collectif (Azuela et Duhua, 1998:160). De
plus, comme indiqu ci-dessus (voir 1.2.4), les tablissements informels sont parfois viabiliss sans avoir
t rgulariss, situation qui pour les rsidents correspond celle de la tenure putative ou de fait. Il existe
ainsi une relation complexe entre la scurit doccupation et diverses formes de rgularisation qui ont des
incidences tant sur leffectivit des droits que sur les cots (Azuela et Duhua, 1998:160-168).
Les titres/actes collectifs ou dlot
La rgularisation pose un problme supplmentaire puisquen plus de titres ou actes individuels elle peut aussi
faire intervenir une forme de tenure collective pour des tablissements tels que les villages (Nafantcham-na
et Borges, 1998) ou des tablissements irrguliers dune densit certaine (FIG/UNCHS-CNUH, 1998 :21).
Les avantages et inconvnients dune rgularisation qui confre des droits ou titres individuels seront abords
plus loin (voir 1.2.14), comme ceux de la rgularisation de la tenure avec ou sans viabilisation (voir 2.2.3).
Le problme abord ici est celui de la rgularisation sans titre ou acte individuel ni viabilisation et/ou avant
la viabilisation.
FIG/UNCHS-CNUH (1998 :21) donne lexemple de la Namibie, celui dune approche graduelle de la
rgularisation de la tenure qui recourt au systme de llot. Ce pays met en place en ce moment un rgime qui
comporte trois types de droit doccupation. Cela commence par un titre initial dont un certifcat fournit
la preuve. Les conditions qui sattachent ce titre comportent le droit perptuel doccupation dun site dans
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un lot et le droit de transfrer le site moyennant certaines restrictions de nature coutumire ou collective.
Ce droit na aucune porte spatiale en dehors des limites de llot. Ce type de titre peut satisfaire les besoins
de scurit doccupation les plus lmentaires, en protgeant les bnfciaires contre lexpulsion tout en leur
assurant des droits de transmission par voie de succession. Le certifcat peut ensuite tre amlior en prenant
la forme dun titre de dtention du sol , qui lui aussi prend la forme dun certifcat, mais confre des droits
perptuels en rapport avec un site bien dtermin ainsi que la plupart des droits qui constituent la proprit.
Ce droit peut son tour tre transform en droit de proprit pleine et entire.
Titres/actes collectifs ou en bloc : aspects pratiques
Ce systme dlot est considr comme un instrument utile (Durand Lasserve, 1998:240 ; Jeyanandan et
Williamson, 1990:5-6) pour les besoins de la phase initiale de lorganisation de lamnagement urbain.
cet gard, Jeyanandan et Williamson remarquent que pour les besoins du systme de registre foncier,
lunit de base devrait tre un agrgat de sites ou parcelles. La dlimitation des lots, dont chacun devrait se
composer dune centaine de sites ou parcelles, devrait reposer sur lutilisation des terrains, la prsence ou
non dinfrastructures, les exigences de lamnagement, la valeur, ainsi que les besoins des parties prenantes.
Lorsque cest possible, les terrains appartenant ltat devraient constituer des lots part de ceux des
propritaires privs. Il faut mettre au point des registres et des plans en relevant les primtres des lots sur
les planches topographiques grande chelle qui peuvent se trouver disponibles, ou sur des plans drivs
dagrandissements non rectifs de photographies ariennes, ou encore en recourant aux mthodes de bornage
sur le terrain. Toute la conservation foncire, tous les rles fscaux sur les sols et le bti ainsi que les lments
dinformation concernant lurbanisme et lamnagement, devraient tre rordonns en fonction des lots.
Chaque lot devrait se voir attacher un identifant particulier. Dans chaque lot, chacun des sites ou parcelles,
et les documents qui sy rattachent, devraient tre rfrencs par rapport lidentifant de llot. Pareille
approche permettrait des formes locales de lotissement de prendre place dans chacun de ces cadres bien
matriss (Jeyanandan et Williamson, 1990:5-6). Le type de titre initial envisag par le gouvernement
namibien (FIG/UNCHS-CNUH, 1998) pourrait tre octroy dans des lots ainsi constitus. Cette approche
est aussi similaire celle du primtre villageois suggr par Nafantcham-na et Borges (1998) pour la Guine-
Bissau, pays o la proprit foncire revient au groupe ou lautorit du village.
Le rle du pouvoir central
Comme dcrit ci-dessous de manire plus dtaille (voir 2.2.3.2), avant que le primtre de llot soit
enregistr, les pouvoirs publics doivent sassurer de la scurit de la zone pour les rsidents, comme cela est
envisag en Inde (Banerjee, 1999a, b). Ensuite, si le terrain concern appartient au secteur public, le ministre
comptent doit accepter quil devienne terrain rsidentiel urbain ou villageois (Nafantcham-na et Borges,
1998). Si la zone est proprit prive, alors les pouvoirs publics doivent commencer par en faire lacquisition,
comme il est suggr pour lInde (Banerjee, 1999a,b), moins quun autre arrangement soit conclu avec
le propritaire (voir plus loin 2.2.3.2). Toutefois, dans les zones o les tablissements irrguliers occupent
des terrains dont le titre ou lacte sont incertains ce qui arrive souvent ce genre dacquisition risque de
savrer problmatique.
Le rle des autorits locales
Dans le cas de la Namibie cit plus haut, on crerait et on conserverait des registres fonciers au sein dune
autorit locale. Ces registres indiqueraient les titulaires de droits sur llot. Les rsidents disposeraient de
la scurit de tenure perptuelle dans les limites de llot, mais non sur leur site particulier ncessairement,
dans la mesure o les occupants peuvent avoir changer de parcelle quand la zone est viabilise. En ce qui
concerne les terrains publics, une telle rgularisation peut se faire rapidement et un cot trs abordable. Cette
rgularisation ne saccompagne daucun plan durbanisme ni daucun lment de viabilisation. En Namibie,
il est prvu que les titres initiaux vont faciliter lamlioration de lhabitat, mais seulement lorsquelle va
de pair avec des projets durbanisme et de viabilisation pour la zone qui prennent limplantation de fait de
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ltablissement irrgulier comme point de dpart. La gestion des droits collectifs lintrieur de ces lots est
voque ci-dessous (voir 1.2.12).
Cette approche peut aussi servir aux autorits locales dsireuses damnager des sites inoccups pour les
familles faibles revenus (FIG/UNCHS-CNUH, 1998:11). Au Pakistan, grce au dispositif Khuda-Ki-
Basti, un organisme public a mis la disposition de colons irrguliers des terrains publics pour quils sy
tablissent mais sans aucun quipement ni logement dj tout prts (www.bestpractices.org) (voir lencadr
ci-dessous). Les participants au programme ont t enregistrs et lon a aussi institu une certaine forme
dadministration foncire. Pour pouvoir attribuer des terrains de cette faon, lorganisme public a dabord d
choisir le terrain en vrifant quil tait bien proprit publique et quil ne prsentait aucun danger pour les
occupants, avant dobtenir son utilisation comme rsidentielle urbaine . Quant aux rsidents, le dispositif
a commenc par la scurit doccupation et les autres attributs ont suivi. Cette approche a aussi t adopte
avec succs Hyderabad, o elle a pris le nom de Schma de dveloppement graduel (Payne, 1989:41).
Les zones spciales
Quelle commence par faciliter loccupation dun terrain inoccup ou quelle serve rhabiliter des
tablissements informels existants, la rgularisation collective par llot pourrait tre trs utile pour
lamnagement en ville de zones spciales pour les familles faibles revenus (Durand Lasserve, 1998). Un
auteur comme Santiago (1998a:110) montre comment, selon la lgislation en vigueur aux Philippines, des
zones de rforme foncire en milieu urbain et des zones damnagement prioritaires (ont t cres)
pour largir laccs au logement des familles faibles revenus . Pour sa part, Junior (1999) se penche sur les
zones dintrt spcial au Brsil. Il sagit l de zones urbaines qui sont avant tout destines au logement social.
Elles comportent dj des tablissements irrguliers, des terrains collectifs, des lotissements illgaux ainsi
que des zones urbaines inoccupes et sous-utilises. Leur dsignation passe par un critre supplmentaire,
savoir un nombre lev de litiges concernant la proprit des sols ou des logements, litiges qui risquent
de dboucher sur lexpulsion des rsidents faibles revenus. Daprs Junior, les zones spciales ont fait la
preuve de leur effcacit en matire de scurit doccupation pour les rsidents irrguliers, dans la mesure o
elles reprsentent un excellent moyen de prvenir les expulsions.
Khuda-Ki-Basti:LinnovationauservicedulogementdespauvresPakistan
Pour venir en aide aux catgories aux revenus les plus bas, la Hyderabad Development Authority (HDA) a lanc
un dispositif damnagement graduel, le Khuda-Ki-Basti (KKB). Le KKB part du principe que les foyers devraient
stablir sur un terrain avant la construction des infrastructures et des logements. Une fois installs, ils peuvent
progressivement mettre en place logements et infrastructures au fur et mesure quils disposent des ressources
voulues. Le dispositif KKB fournit les parcelles ainsi que de leau en citerne. Le cot total de la parcelle quivaut
30 dollars des tats-Unis. Les rsultats des trois premires annes sont encourageants puisque 2 800 familles
se sont installes l et que bon nombre dentre elles se sont dj construit des logements semi-permanents.
Pour que le dispositif KKB russisse, il faut organiser la population lchelon de llot. Les habitants font des
versements rguliers au compte de llot pour fnancer les infrastructures. Dans ceux des lots o les habitants sont
particulirement bien organiss, leau, un systme dgout et llectricit sont dj en place. Dautres lots ont t
incapables de mettre en place la moindre infrastructure, faute de leadership. Pour russir, il faut que la priorit dans
ces tablissements soit donne aux groupes faibles revenus existants.
La dsignation par une municipalit dun primtre donn comme zone spciale vaut reconnaissance
en droit que la zone est rserve aux catgories faibles revenus. Grce cet instrument juridique, les
tribunaux locaux peuvent examiner les demandes dexpulsion et de dplacement. Pareille dsignation aide
aussi la mise en place dun processus de ngociation entre les propritaires publics et privs de la zone,
ainsi que les rsidents et les entits publiques charges de la viabilisation. Certaines municipalits, comme
Recife, Diadema, Porto Alegre, Santos et Santo Andre ont recouru cet instrument pour garantir la scurit
doccupation dans les tablissements irrguliers (Junior, 1999).
20
Les lots, les super-lots constitus de plusieurs lots, et les zones spciales, lorsquils sont rattachs une
forme de droits collectifs, de baux locatifs et de systmes locaux denregistrement foncier organiss autour
des lots, sont considrs comme des approches des plus utiles pour la rgularisation des tablissements et
villages informels.
1.2.11 Lesbaux(location)
Location, bail et bail locatif sont des termes distincts mais qui dsignent tous le mme faisceau de droits.
Dans le prsent manuel, on utilisera les termes de bail , bail locatif , location , qui dsignent la
location dun terrain ou dun bien immobilier sous conditions contractuelles ou lgislatives pour une priode
bien dtermine. Le bail peut tre institu par ltat, des entreprises ou des individus. Les conditions de
location sont extrmement diverses et peuvent ne pas tre observes dans la pratique, surtout dans les
systmes de baux publics. Il est vraisemblable que les droits damnagement et dutilisation sont limits
par le bailleur (Payne, 1997:18, 19,38). Les baux peuvent tre lgaux ou illgaux, pour les terrains comme
pour les immeubles dhabitation. Les baux long terme [emphytotiques] sont souvent enregistrs dans des
systmes spcialiss perfectionns et seront examins en mme temps que la proprit pleine et entire (voir
1.2.14 ci-dessous).
Des formes trs diverses
La location prend les formes les plus diverses dans diffrents pays. Les exemples cits ci-dessous illustrent
quel point la gamme est large:
En Turquie, les propritaires fonciers louent leurs terrains de manire non offcielle, bien que ces terrains
restent offciellement inoccups. Cette pratique comporte souvent la fourniture deau et dlectricit. La
pratique est courante aussi en Thalande, o les propritaires tant publics que privs louent des terrains,
tout en sassurant que les locataires ny construisent pas de structures permanentes. Dans certains cas,
les contrats de bail peuvent prendre la forme dun accord purement verbal ou, plus frquemment, se font
par crit pour des dures dun trois ans. Mme quand le contrat expire, le locataire continue doccuper
le terrain et le loyer est peru encore pendant longtemps (Payne, 1997:7-9);
Au Burkina Faso, il existe une catgorie de baux locatifs spciale pour les autorits publiques, quil
sagisse de logement, dutilisation temporaire ou permanente, dusage industriel et commercial, de
bureaux publics ou dactivits non-conomiques comme des glises (Bagre, 1999) ;
Le Botswana a cr un Certifcat de droits (CDD). Les droits sont dune dure perptuelle et peuvent tre
transmis par voie successorale. Seules les amliorations du site peuvent tre vendues, et non le terrain
lui-mme. Ce dernier ne peut pas faire lobjet dhypothques mais on peut emprunter pour se procurer
des matriaux de construction. Les titulaires paient des charges lautorit locale. Ladministration
foncire responsable de la gestion de ces droits est trs simple, et lautorit locale sen charge pour des
cots modiques (Payne, 1997: 9, 33). Au Botswana existent aussi deux autres types de bail : un Permis
doccupation temporaire, variante trs faible du bail, et une Concession foncire de ltat priode fxe,
variante la plus solide du bail et qui exige le bornage par un gomtre-expert (Mosha, 1999). Un systme
similaire au CDD du Botswana existe en Zambie, o lon accorde des permis doccupation de 30 ans et
o les chefs coutumiers ou locaux rglent les litiges. En Sude, les villes utilisent ce type dapproche en
relation avec la constitution de rserves foncires (Payne, 1997:9, 33);
En Inde, on pratique des baux appels pattas . Des pattas provisoires sont conclus avant laccs au
logement, et sont suivis dautres pattas pour le site du logement. Les pattas pour lemplacement du
logement sont octroys aprs cinq ans doccupation si les pouvoirs publics considrent que la zone ne
prsente aucun danger, quelle nest pas destine une autre utilisation et quelle ne fait lobjet daucun
contentieux judiciaire. Il existe des conditions relatives au revenu des bnfciaires et qui favorisent
les familles plus dsavantages. Les pattas sont soumis de nombreuses conditions formelles, dont
notamment les sept suivantes: (i) cest au postulant quil appartient de demander, le cas chant, que
le terrain soit exempt de toute mesure de zonage ou autre rglementation applicable au site, et cette
exemption nest pas une condition de la rgularisation ; (ii) le patta est au nom de la femme du foyer
21
concern (les femmes tant considres comme moins enclines vendre) ; (iii) le site peut tre transmis
par voie successorale mais non vendu ; (iv) les pouvoirs publics peuvent se rapproprier le terrain sans
aucune indemnisation et en tant que de besoin ; (v) le site ne peut tre utilis qu des fns rsidentielles ;
(vi) si le terrain est vendu, les pouvoirs publics peuvent en reprendre possession ; et (vii) le patta peut
tre rsili sans indemnisation sil est tabli quil y a eu tromperie au moment o le bnfciaire a fait
valoir son ligibilit (Banerjee, 1999b:25). Les baux sont dune dure de 30 ans, moins que les pouvoirs
publics aient besoin du terrain auquel cas la dure est dun an seulement. Les conditions comportent
aussi une rente foncire modique (Ansari, 1998:83). Dans la pratique, linterdiction de la vente nest pas
respecte et Delhi plus de la moiti des pattas ont t revendus au mpris de la loi (Risbud, 1999).
Au Brsil, une forme de bail appele Concession du droit lusage rel sapplique aux terrains
publics. Le contrat dutilisation est pass entre lautorit locale et les occupants du terrain, qui est destin
la construction dun logement, et pour une priode bien dtermine (Alfonsin, 1999:4). Le bail donne
droit lutilisation du terrain pour y habiter et, le cas chant, des fns commerciales. Le droit peut tre
transfr avec laccord de lautorit locale (Pinho, 1999 :7).
En Papouasie-Nouvelle-Guine, o tous les terrains inoccups qui bordent les zones urbaines sont sous
le rgime de la tenure coutumire, il existe des accords de bail illgaux entre les propritaires et ceux qui
viennent sinstaller dans la zone. Cette location tolre est dautant plus complexe que les colons sont
lotis en fonction de leur appartenance tribale (Payne, 1997:9);
En Afrique du Sud, les colons irrguliers louent des emplacements aux propritaires fonciers privs
aux termes de contrats de location du site entre propritaire et locataire. Le locataire est responsable de
la construction et de lenlvement du logement. Les expulsions sont courantes lorsque le locataire est
incapable de payer le loyer pendant une priode trs prolonge. Ni le propritaire ni lautorit locale ne
fournissent dquipements (Cross, 1999:13);
Au Ghana, il existe un systme locatif traditionnel et dans la capitale, Accra, plus dune centaine de chefs
traditionnels attribuent des droits sur les terrains sans se soucier des plans offciels (Payne, 1989:10);
En gypte, ltat peut louer des terrains aux occupants pour une longue dure. Les squatters peuvent
se voir octroyer ce statut sils en font la requte auprs du Gouvernorat local. Les terrains qui restent
en permanence sous statut locatif et ne peuvent tre vendus sont appels Hekr. Les autres terrains en
location peuvent passer de la proprit publique celle de personnes prives aprs la fn de la priode de
location (El-Batran, 1999a:6);
Bail-cession-bail. Cette formule reprsente avant tout un moyen de louer un terrain des tiers. Sous
ce type de rgime, un clan ou une tribu accepte de louer un terrain aux pouvoirs publics, charge pour
ces derniers de le louer au clan ou la tribu mais dans le cadre juridique institutionnel, ce qui permet en
retour au clan ou la tribu de louer le terrain, travers les pouvoirs publics, des individus privs ou
des groupes (Payne, 1997:43).
Caractristiques communes
Comme indiqu plus haut, les conditions dun titre ou acte sont soumises aux variations les plus extrmes tant
lintrieur dun seul pays que dun pays lautre. La caractristique principale du bail est quil ny a pas
mutation du droit de proprit, mais que tous les autres droits peuvent tre transfrs. Les baux fonciers qui
comportent le plus de droits, mise part la proprit, sont en gnral enregistrs et exigent lintervention de
professionnels tels que les gomtres-experts et les juristes. Les baux fonciers qui nincluent que quelques-uns
des droits possibles sont souvent administrs par des autorits locales et lchelon local, avec lassistance
de non-professionnels tant pour crer les sites ou parcelles que pour les administrer.
Administration et scurit
Les baux se rapportant des logements sont en gnral administrs par les autorits locales ou les entits qui
en dpendent, lorsque les logements sont proprit publique, et par des contrats privs pour les logements qui
sont proprit prive. Les pays qui ont t sous domination sovitique peuvent faire exception puisquils sont
en pleine transition dun rgime de logement public et enregistr un rgime de proprit prive (Katzarsky,
22
1998, Bulgarie; Tiits, 1998, Estonie; Rydval,1998, Rpublique Tchque). La scurit des droits fonciers qui
sattache chaque type de bail tient divers lments, dont certains peuvent tre plus dterminants pour les
baux fonciers que pour le logement locatif :
Le statut juridique de la personne ou de lentit qui octroie les droits ;
Le degr daptitude technique ou de connaissances et dintgrit de ceux qui crent et tiennent jour les
registres ;
La possibilit pour le bailleur dinspecter les lieux et de faire appliquer les conditions du bail ;
La scurit des registres fonciers travers le temps ;
Les conditions de lacte ou du titre attach au bail, y compris la possibilit dhriter du bail et de le
transfrer des tierces parties ;
La dure du bail ;
Le taux de bonne fn du mcanisme en place pour le rglement des litiges.
Les principes FIG/UNCHS-CNUH
Ces principes dfnis en commun en 1998 par la Fdration internationale des gomtres-experts et le Centre
des Nations Unies pour les tablissements Humains (FIG/UNCHS-CNUH, 1998) posent quun bail doit
remplir les sept conditions suivantes:
Donner aux individus la possibilit de construire sur le terrain et davoir accs aux quipements collectifs
de la ville ;
Prciser un terme dans le temps ;
Protger contre lexpulsion ;
Permettre la transmission par voie successorale ;
Permettre les mutations par voie de vente ;
tre facile renouveler ;
Faciliter laccs au crdit et aux fnancements.
Le fnancement hypothcaire
Il existe des contrats locatifs qui permettent le fnancement par crdit hypothcaire, mais ce type de bail est en
gnral plus complexe et est enregistr dans des systmes centraliss. Il y a souvent arbitrage entre contrats
locatifs de base et les formules plus complexes, dune part, et la possibilit dobtenir un prt hypothcaire
dune institution fnancire ordinaire dautre part.
Les avantages suprieurs des baux locatifs
Payne explique que pour les occupants individuels, il est gnralement apparu que le bail locatif suscite
un sentiment de scurit suffsant pour stimuler linvestissement. Les intrts long terme du bailleur,
quil soit public ou priv, sont eux aussi protgs. Le bail locatif sest montr en mesure de rpondre aux
besoins des rsidents, des propritaires fonciers, des amnageurs et des autorits locales, et il est en passe de
devenir une formule de plus en plus populaire dans les tablissements extra-lgaux (1999 :17). Rsumant
les conclusions de la runion du Groupe de travail des gomtres-experts dAsie du Sud-Est, Williamson
(1998 : 119) note que lune des proccupations communes a t didentifer les droits sur le sol, et tout
particulirement les droits doccupation et dutilisation . Enfn, tout en donnant un minimum de scurit
doccupation aux rsidents, les baux locatifs accords par les autorits locales sont en gnral dun cot
plus abordable et peuvent savrer plus transparents et plus accessibles que la proprit pleine et entire
(voir 1.2.14 ci-dessous). Les baux locatifs donnent aussi aux autorits locales davantage de souplesse dans
le moyen au long terme pour administrer lamnagement foncier et les changements dutilisation des sols en
ville (voir 2.2.3.2 plus bas).
23
1.2.12 Lesrgimesfoncierscollectifs(oudegroupe)
Les formules de rgime foncier collectif ou de groupe diminuent de faon radicale le nombre dunits
enregistrer, et donc les cots denregistrement/immatriculation et de bornage ainsi que ceux de ladministration
foncire publique. On peut saccorder sur les droits doccupation ou sur les locations des individus dans
le cadre de laccord de groupe de faon trs simple, y compris mme par accord verbal conforme aux rgles
coutumires, ou par simple enregistrement au sein du groupe. Ces inscriptions peuvent tre amliores au fl
du temps. Ce qui compte, cest que le systme maintient les cots dinvestissement de dpart un bas niveau,
tout en permettant des amliorations ultrieures (Larsson, 1991:124-126). Lunit de base de lenregistrement
collectif ou de groupe peut tre le site ou la parcelle (lot), un btiment ou un terrain (appartenant une
cooprative dhabitat) ou le primtre appartenant un groupe ou sous-groupe coutumier. Lenregistrement
peut se faire titre soit de proprit pleine et entire, soit de bail locatif.
Problmes pratiques
Tout en donnant au groupe la scurit doccupation, les formules de tenue collective exigent des mthodes
dadministration foncire bien particulires, si du moins les membres du groupe, individus ou foyers, doivent
y avoir accs dans des conditions de cot abordables tout en tant protgs contre tout empitement de la
part des voisins. La scurit des droits fonciers des individus et des foyers est toutefois affaiblie par certains
lments, savoir :

Il est diffcile de dterminer qui est membre du groupe et qui ne lest pas. La diffcult tient ce quun
individu peut appartenir divers groupes en vertu de certains critres qui sont tous ngociables et
dpendent dautres critres encore (Larsson, 1991:124-126);
Il est encore plus diffcile de dterminer les droits que dtient en particulier chaque membre du groupe.
Ainsi, les droits et obligations du mle chef de famille, dun orphelin, dune veuve, dun gendre, dun chef
de bande, dune sur absente, dun bon maon, dun rfugi ou de divers autres tats sont extrmement
diffrents, mme sils sont tous membres du mme groupe. Il nest pas possible de sen tenir au
principe que tous les membres dun groupe dtenant un terrain sont gaux (Larsson, 1991:124-126).
Solutions
Ces problmes ont inspir une large gamme de formules dadministration foncire. Souvent, mais non toujours,
le terrain ou le logement enregistr est dtenu par une entit constitue en droit, comme une cooprative,
un fonds populaire foncier ( community land trust , CLT) ou une association spcialise dans lhabitat.
Parfois une entit constitue en droit peut tre aussi diffcile enregistrer quun terrain. Il revient au groupe
enregistr la responsabilit dtablir les rgles dadministration foncire [cahier des charges, rglement de
lotissement ou dlot] qui vont sappliquer au terrain. Daprs Larsson (1991), la tendance parmi les groupes
est octroyer les droits dutilisation aux individus ou aux sous-groupes sous forme de droits doccupation,
de baux locatifs et autres droits accessoires. Les rgles les plus courantes portent notamment sur (1) la dure
et les conditions du bail, (2) les droits de succession, (3) la possibilit ou non daccorder des droits des
individus qui nappartiennent pas au groupe, ou des membres absents, (4) la question de savoir si les terrains
non utiliss devraient revenir au groupe, ainsi que (5) le primtre maximum. Cette approche sinscrit bien
dans la logique graduelle du systme dlots dcrite ci-dessus (voir 1.2.10).
La diversit des expriences
Dans ce contexte gnral, diverses modalits dadministration foncire interne ont vu le jour dans les diffrents
pays, et avec des degrs de russite variables, savoir :
Les structures coutumires dadministration foncire dune population donne ont servi ltablissement
des rgles et au rglement des litiges (Nafantcham-na et Borges, 1998, Guine-Bissau). Il arrive
frquemment que cette formule ne rsiste pas la pression de lurbanisation, qui voit un nombre toujours
24
accru dtrangers sinstaller dans la zone (Payne, 1997) et/ou que le groupe fasse preuve dhostilit envers
les trangers dj tablis dans la zone, ce qui restreint les possibilits damnagement urbain ;
La cohsion sociale au sein mme dune population locale est considre comme dune importance
majeure (www.bestpractices, 1999, Pakistan/KKB) lorsque lon entreprend de rgulariser des lots. Les
groupes bien souds de colons irrguliers, y compris leurs chefs, peuvent tre un facteur dterminant
pour le succs de lamnagement urbain, puisquils peuvent prendre la responsabilit de leur propre
administration foncire interne. Dans les lots o le groupe manquait de cohsion, il na pas t pas
possible de mettre en place des quipements collectifs;
Les aborignes dAustralie administrent leur propre association de logement sur terrains bail, connue
sous le nom de Tangentyere Council, situ ct dAlice Springs, et le capital social qui fait partie de leur
culture leur sert rgler les litiges. Les rgles internes sont appliques sparment des rgles de ltat,
mais non en opposition avec elles (www.bestpractices, 1999);
En Tanzanie, dans la ville de Voi, un fonds populaire foncier conjugue la proprit et la matrise
collectives du terrain avec la proprit individuelle des amliorations qui y ont t apportes. Les individus
dtiennent un certain nombre de droits bien dfnis, y compris celui de lguer les droits dutilisation du
terrain et dy construire des amliorations ; le groupe conserve le droit de prendre des dcisions sur
les possibilits dutilisation du terrain et den restreindre lalination (FIG/UNCHS-CNUH, 1998:21;
UNCHS-CNUH, 1997a:16-17). Cette exprience a, certes, t fort utile ; mais la cration de ce fonds,
qui sest appuye sur divers textes lgislatifs, a exig un processus juridique complexe qui rend la
reproduction de cette formule problmatique et/ou trop onreuse pour les populations ;
Payne constate que les coopratives fournissent un type de rgime doccupation satisfaisant. Chaque
membre prend une part des bnfces et des cots quimplique la formule. Cela prsuppose un sens
particulirement dvelopp dappartenance au groupe ainsi que lexistence dune bonne organisation qui
soit mme de surmonter les fuctuations dintrt au fl du temps et de ngocier de manire effcace avec
les autorits comptentes. La formule cooprative apporte de la clart dans le statut de la tenure et dans les
droits ; elle dgage et alloue les ressources de manire effcace et peut savrer quitable pour tous ceux
qui sont concerns, quoique dans la pratique il soit facile de laisser de ct les catgories faibles revenus
peu familires des procdures que la formule implique (1997 : 19) ;
En Egypte, les associations coopratives statut dONG se servent des cotisations des membres et de
prts intrt modique pour construire une gamme varie dunits dhabitat, et elles ont jou un rle
important dans le logement des familles revenus moyens (El-Batran, 1999b:13);
En Inde, les autorits encouragent la formation de coopratives avant de recaser les squatters et de faire
intervenir les ONG dans le processus la nouvelle politique de rgularisation des colonies non autorises
envisage la formation de coopratives de rsidents qui feraient des propositions sur la lgalisation et
administreraient lamnagement de ltablissement (Risbud, 1999:33);
En Inde toujours, on combine les coopratives avec des accords sur le partage des sols (voir plus loin
2.2.4) pour procurer des terrains aux populations faibles revenus. Dun ct, on transforme le terrain
occup de manire irrgulire en cooprative pour dhabitat, alors que dun autre le propritaire du terrain
procde des amnagements commerciaux, le tout avec lintervention du savoir-faire technique dune
ONG (voir lencadr ci-dessous). Les titres/actes internes sont dtenus conjointement par les poux. Une
fois le taudis rhabilit, les habitants lisent parmi les leurs un comit de gestion pour administrer lhabitat
en partenariat avec lautorit locale (www.bestpractices, 1999);
En Namibie, on projette de regrouper en lots les populations des tablissements irrguliers existants,
et de leur donner une forme de droit individualis connu sous le nom de titre initial qui est conserv
titre dattestation par lautorit locale (FIG/UNCHS-CNUH, 1998). Ladministration foncire de
la zone sera partage entre la population concerne et lautorit locale, et lun des rsidents recevra la
formation voulue pour tre employ par lautorit locale titre dadministrateur foncier dlot (Fourie et
Davies,1999).
lhabitat associatif
La tenure collective peut aussi prendre la forme dassociations pour lhabitat, qui regroupent sous une mme
responsabilit de vastes primtres et un parc dhabitat important. Ce genre dorganisme peut se charger des
25
tches dadministration foncire que cela implique. Cette approche exige des capacits tant fnancires que
professionnelles, mais elle semble donner de trs bons rsultats :
Au Royaume-Uni, des associations pour lhabitat destin aux minorits immigres ont t mises en place
pour administrer les logements en dehors des structures existantes de lautorit locale comme des autres
associations (voir ci-dessous) (www.bestpractices.org, 1999);
En France, on importe le capital social voulu, en faisant intervenir le Ministre du Travail et des Affaires
sociales, pour assurer le bon fonctionnement du rgime collectif doccupation de lhabitat associatif.
Daprs Querrien (1999), cette approche rduit la capacit des rsidents prendre en main leur existence
et sapproprier leur milieu ambiant.
Les appartements en coproprit
La coproprit [ condominium en anglais dAmrique du Nord] offre une autre possibilit, lie aux
titres sur les appartements occupant chacun un tage ou une partie dtage dans un seul et mme immeuble.
Alors que la proprit de type coopratif tend reposer sur des parts et des rgles de tenure collective pour
limmeuble tout entier, la coproprit lie aux titres sur appartement sappuie sur la proprit individuelle
des units de logement et la proprit partage des parties communes, telles que les couloirs et ascenseurs
(Mosha, 1999 ; Dale et McLaughlin, 1988). En gnral, des spcialistes de limmobilier participent la
cration des titres individuels sur les appartements rsidentiels. Cela en fait une option nettement plus coteuse
que les coopratives, puisque celles-ci ne font intervenir les professionnels que pour lenregistrement/
immatriculation de lensemble du site ou de la parcelle. La proprit par appartement peut souvent faire
lobjet dhypothques.
Les recommandations dONU-HABITAT
Comme les formes de tenure de groupe, quil sagisse de la famille ou de groupes largis, sont trs rpandues
travers le monde, et comme lindividualisation des titres ou actes vient souvent briser la cohsion sociale
des groupes, le rgime doccupation de groupe prend actuellement une importance accrue dans bien des
rgions (Payne, 1997). ONU-HABITAT recommande ladoption de formules communautaires, collectives ou
coopratives pour la proprit foncire, dans la mesure o elles procurent une forme de scurit doccupation
permanente ou intermdiaire. Dans ces primtres administrs et grs par les populations locales, on peut
accommoder toute une gamme de formules de tenure qui conviennent leurs besoins, y compris la location
et la tenure de courte comme de longue dure. (UNCHS-CNUH, 1996 b:8).
Les besoins administratifs
Comme not plus haut, si la tenure de groupe est dun cot beaucoup plus abordable quun titre individuel,
elle exige un certain degr dadministration foncire spcialise si les droits des individus membres du groupe
doivent tre garantis. Les exemples fournis plus haut montrent que ces tches administratives impliquent
en gnral des partenariats entre la population concerne, lautorit locale, les ONG qui apportent leur
expertise technique, les propritaires fonciers et les associations pour le logement, du moins si lon veut que
lexprience soit russie. Enfn, la tenure collective prsente ce grand avantage que le groupe en tant que tel
peut ventuellement avoir accs des facilits fnancires, ce qui ne serait pas possible pour ses membres pris
individuellement (Payne, 19997 : 34).
1.2.13 Lestitresetactesprovisoires,conditionnelset/ousousrserve
Un titre ou acte provisoire, conditionnel et/ou sous rserve est un titre ou acte enregistr soumis certaines
restrictions ou limitations (Dale, 1976). Loccupant nobtient le titre ou lacte dfnitif qu la fn dune
priode dtermine ou si des conditions bien prcises ont t remplies. Lavantage de ce type de titre ou acte,
cest quil peut procurer la proprit foncire prive dans des dlais beaucoup plus brefs que ne le ferait la
proprit pleine et entire (Sude, Australie, Afrique du Sud, Malaisie), en grande partie du fait quil limite le
nombre des formalits denregistrement dans le court terme. Linconvnient, cest quil exige des systmes
26
dadministration foncire dune capacit gale celle que rclament la classique proprit pleine et entire ou
le bail locatif, et ce dans le moyen long terme, pour traiter les titres ou actes et les modifer le moment venu.
En outre, le systme administratif doit souvent avoir les capacits voulues pour entreprendre des inspections
et faire appliquer les dcisions.
LeProgrammedeparticipationpopulaire(PPP):accsausoletuntoitMumbai/Bombay(Inde)
LONG indienne PPP aide les rsidents des taudis se mobiliser pour faire valoir leurs droits au logement. PPP
fournit aussi lexpertise technique qui renseigne les rsidents sur les procdures suivre pour faire respecter ces
droits, pour crer une cooprative, pour faire approuver un projet de ramnagement pour la rhabilitation du
taudis, et pour payer leur loyer annuel ainsi que le titre de proprit de lhabitat collectif.
LaManninghamHousingAssociationRoyaume-Uni
LAssociation pour lhabitat de Manningham a t cre pour procurer un logement aux immigrs habitant la ville.
Les besoins taient divers et comprenaient, entre autres, des units dhabitation dune superfcie suprieure la
moyenne afn dy loger des familles largies. LAssociation a t cre en partenariat avec le conseil municipal
de Manningham, le Fonds national pour lhabitat associatif (National Housing Association Trust) et un groupe
consultatif de locataires mis en place aprs la cration de lAssociation elle-mme. Les partenariats entre les
diffrents groupes servis par lAssociation ont un rle dterminant jouer pour son succs.
Lorsque les capacits de ladministration foncire sont insuffsantes, les propritaires conditionnels se com-
portent ds le dbut comme sils avaient la pleine et entire proprit, et la conditionnalit fait peser un
fardeau de plus sur un systme administratif souvent dj plutt faible (Payne, 1997 : 18). Tout en offrant la
scurit des droits fonciers individuels, les titres ou actes conditionnels de pleine proprit ont aussi, de cette
dernire, tous les inconvnients cits ci-dessous (voir 1.2.14).
1.2.14Lestitres/actesdepropritpleineetentire
La proprit pleine et entire comprend en gnral tous les droits sur un terrain, y compris le dominium
[le droit de souverainet], soit lessence mme de la proprit, mais sous les restrictions tablies par la loi.
Comme bon exemple des droits exclus par la loi, citons le droit dutilisation du terrain, qui peut tre restreint
par la lgislation. La proprit pleine et entire permet ainsi toute une gamme de transactions, des plus simples
aux plus complexes, et elle constitue donc le rgime foncier prfr des milieux daffaires et des populations
hauts revenus. Les baux locatifs enregistrs de longue dure [emphytose] sont cet gard considrs
comme quivalant la pleine et entire proprit, sous rserve du droit de dominium que conserve le
propritaire du terrain alors quil cde bail tous les autres droits au locataire [preneur]. Cest pourquoi le
droit de proprit voqu dans la prsente section doit tre entendu comme incluant automatiquement le
bail locatif long terme [emphytose], sauf indication contraire. La plupart du temps, le rgime de proprit
pleine et entire prend la forme dun titre ou acte individuel ; les titres/actes de groupe ont t abords plus
haut (voir 1.2.12).
Enregistrement
Dans la plupart des pays, les droits de proprit pleine et entire sont inscrits soit un registre des titres
ou actes, soit dans un systme priv administr par des juristes spcialiss dans les affaires foncires et
immobilires, plus connus sous la dsignation gnrale doffciers ministriels [notaires, avous, etc.]. Dans
un registre de titres, la preuve juridique de la proprit est constitue par les donnes portes au registre et
ltat garantit souvent les droits du propritaire. Dans un systme de registre des actes, la preuve juridique
est cre au moment de la mutation. Dans certains pays, les offciers ministriels sont tmoins de la mutation
et ce titre ils garantissent les droits fonciers consacrs par lacte. En cas de mutation prive, la rputation de
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loffcier ministriel est la seule garantie de scurit foncire pour le propritaire. Celle-ci tient la qualit de
la preuve juridique cre par cette procdure, puisquen cas de litige il apportera cette preuve pour sa dfense
devant le tribunal.
Des avantages mitigs
Dune manire gnrale, la proprit pleine et entire est le plus coteux des rgimes lgaux doccupation
puisquil fait intervenir des professionnels pour crer et muter le droit comme pour tenir les registres
jour au fl du temps. Cest aussi le titre dont lenregistrement prend le plus de temps. Il y a cela deux
grandes raisons. Tout dabord, les capacits humaines et fnancires font dfaut, et tout particulirement les
fonctionnaires qualifs (Williamson, 1998). En outre il faut, pour commencer, purger le titre ou lacte sous-
jacent de toute ambigut, quil sagisse par exemple dobtenir les autorisations dutilisation du terrain dans
les conditions voulues, de rsoudre toutes les questions qui pourraient se poser en matire de succession, de
pour savoir si des tiers peuvent avoir des droits faire valoir sur le terrain. tant donn la longueur des dlais
que tout cela implique et le manque de capacits humaines et fnancires des pouvoirs publics, rares sont les
pays qui disposent dun registre complet de la proprit foncire ; en pratique, dans la plupart des pays en
dveloppement, 10 pour cent seulement des sites ou parcelles sont dment enregistrs (UNHCS-CNUH,
1991). Les systmes de proprit pleine et entire tant domins par des professionnels qualifs et des
registres centraliss, laccs y est limit (voir 2.2.6 ci-dessous pour de plus amples dtails). Dans la plupart
des pays, mais non dans tous, la proprit pleine et entire peut faire lobjet dhypothques. Enfn, ce rgime
foncier constitue un instrument politique puissant aux mains des gouvernants (Azuela et Duhua, 1998:160-4,
Mexique; Payne, 1997:18).
Deux diffcults majeures
Alors que le rgime de proprit pleine et entire fonctionne en gnral la satisfaction des milieux daffaires
et des classes moyennes, lexprience quen ont les autres parties prenantes nest pas toujours aussi positive.
Les titres individuels ne portent pas tous systmatiquement sur la proprit pleine et entire, mais celle-ci
donne toujours lieu lmission dun titre individuel. Les diffcults associes la proprit pleine et entire
sont donc de deux ordres. Elles tiennent tout dabord lindividualisation des droits. Elles tiennent aussi
au caractre plein et entier de la proprit elle-mme, comme par exemple le fait que ce rgime augmente
la valeur dun terrain dans des proportions trs notables. Ces deux types de problme sont abords plus
loin. Quant aux diffcults que suscite la pleine proprit pour les catgories faibles revenus, elles sont
numres ci-dessous.
Les droits individualiss et leurs diffcults
Loctroi de titres de proprit pleine et entire nest pas un pralable indispensable la viabilisation dun
tablissement humain (Azuela et Duhua, 1998:160, Mexique);
Les droits doccupation individuels ne sont pas trs compatibles avec les formes coutumires de tenure
(Nafantcham-na et Borges, 1998) (voir ci-dessus Section 1.2.9);
Dans les zones de droit coutumier, le rgime de proprit pleine et entire cre une catgorie sociale
pourvue de droits et dans le mme temps une catgorie sans terre (Payne, 1997:18), dans la mesure o il
est diffcile ce rgime de sadapter aux ralits que sont les familles largies et les droits collectifs ;
Lorsque de nombreux locataires habitent dans un tablissement irrgulier ou une zone coutumire, la
proprit pleine et entire a souvent pour effet de faire partir les locataires faibles revenus, puisquils
nont plus les moyens dacquitter des loyers que le titre de proprit a fait fortement augmenter (Payne,
1997:46);
Au Kenya, lmission de titres individuels sur le domaine coutumier a proft aux riches et aux puissants,
et non aux pauvres, car les registres fonciers ont t incapables de donner une ide exacte des ralits du
terrain, les marchs fonciers ne se sont pas mis en place lchelle attendue, de plus en plus de terrains
28
ont t acquis des fns purement spculatives, lenregistrement na pas amlior laccs au crdit, et
lmission des titres sest faite au dtriment des femmes et des enfants (Payne, 1997 : 36) ;
Les droits fonciers des femmes tendent simbriquer dans les droits fonciers de la famille. En individualisant
les droits au moment o a lieu lmission dun titre, on peut priver les femmes de terre. En outre, lorsque
les droits sont institus la premire fois, les femmes, et tout particulirement les veuves, peuvent perdre
leurs droits la terre au bnfce des membres mles de la famille ou du foyer, qui tendent tre enregistrs
comme chefs de famille.
Lintroduction de la proprit pleine et entire dans les tablissements irrguliers encourage les colonies de
squatters comme moyen dobtenir terme des droits fonciers (Azuela et Duhua, 1998:160, Mexique);
Payne a constat que la possibilit de tirer dimportants bnfces du seul fait de dtenir et de vendre du
terrain, sans investir dans aucune amlioration ni payer de taxes sur les plus-values foncires, a pour effet
dattirer des investissements encore plus importants de la part des squatters professionnels. Cela contribue
linfation des valeurs foncires (1997 : 46) ;
Huchzermeyer a constat pour sa part que les titulaires de faibles revenus procdent la mutation sans
formalits de leurs terrains placs sous le rgime de la proprit pleine et entire (1999:20, Afrique du
Sud). Alors que les pouvoirs publics subventionnent trs frquemment la cession initiale du terrain,
qui comporte le titre ou lacte individuel, ils le font plus rarement pour les mutations ultrieures. Les
mutations sans formalits sont dues au fait que les catgories faibles revenus nont pas les moyens
dassurer les cots de mutation et/ou sont trangers aux faons de faire des professionnels du foncier. La
mutation illgale dsigne la situation o lacheteur du terrain na aucune scurit foncire, et le systme
denregistrement foncier lui-mme nest plus durable partir du moment o les mutations offcieuses se
multiplient et deviennent la routine (Durand Lasserve, 1998 : 252);
La proprit pleine et entire ne va pas automatiquement, pour un foyer, ouvrir droit lobtention dun
prt hypothcaire. Si les revenus du foyer sont trop faibles, cela peut dissuader les institutions fnancires
daccorder des prts, mme si le postulant dispose dun titre ou acte de pleine proprit. Dans certains
pays, les institutions fnancires nont pas la capacit voulue pour satisfaire la demande. En outre, et
moins que les pouvoirs publics autorisent la saisie du terrain en cas de dfaut de paiement, les institutions
fnancires ne trouveront aucun intrt ce genre dopration (Payne, 1997 : 46). Les collectifs locaux
de dfense des droits peuvent tre si puissants que mme en cas de proprit pleine et entire, ils peuvent
empcher ces institutions de prendre possession du terrain et de le transfrer quelquun dautre. Pareille
situation dcourage ces institutions daccorder des prts ;
Daprs Payne, lexprience montre de plus en plus que la proprit pleine et entire nest absolument
indispensable ni au renforcement de la scurit de la tenure, ni linvestissement dans lamlioration de
lhabitat, ni mme laugmentation des recettes de limpt foncier (1999 : 47).
Les diffcults dues la nature mme de la proprit
Avec une approche qui privilgie la logique de march, les titres/actes de proprit rendent les terrains
attrayants pour les spculateurs qui dtiennent la terre titre dinvestissement et de protection contre
linfation (FIG/UNCHS-CNUH, 1998:20; Azuela et Duhua, 1998:163, Mexique; Huchzermeyer,
1999:20, Afrique du Sud). Cela a pour effet de dplacer les populations faibles revenus et de laisser
inoccups et sans utilisation des terrains o lon comptait procder un regroupement de population ;
Dun autre ct, les fonds publics sont mal utiliss quand les subventions visent aider les catgories
faibles revenus obtenir un titre ou acte de pleine proprit : lexprience a en effet montr que les
comportements opportunistes sont trs rpandus, qui voient les occupants raliser la vraie valeur de march
des terrains en les revendant aux catgories de revenus suprieurs (Payne, 1997 : 18). L o les ressources
sont rares, largent public serait mis meilleure contribution travers des subventions qui permettraient
aux catgories faibles revenus davoir lusage dun terrain pendant une priode plus longue ;
Seule une faible proportion de foyers sont en mesure de faire face au cot, mme subventionn, dun site
dot dun titre ou acte (FIG/UNCHS-CNUH, 1998:20). Par consquent, la proprit pleine et entire
nest pas la solution qui convient la majorit des catgories faibles revenus ; Durand Lasserve (1998 :
244) constate que la proprit pour tous nest pas toujours possible en raison du manque de ressources
humaines et fnancires des autorits publiques ;
29
Il arrive frquemment que la tenure foncire de fait dans un tablissement irrgulier ne soit pas en accord
avec le registre lgal (FIG/UNCHS-CNUH, 1998:17).
La proprit nest pas idale pour les faibles revenus
On peut conclure que pour les catgories faibles revenus, la proprit pleine et entire nest pas la meilleure
solution dans la plupart des cas. Les raisons principales en sont les suivantes :
Elle est trop coteuse pour la majeure partie des populations, quil sagisse de la transaction initiale ou de
celles qui peuvent suivre ;
Ce rgime a beau offrir toute une gamme de services, les catgories faibles revenus nont aucun besoin
de la plupart dentre eux, et ces services ne font qualourdir les cots ;
La pleine proprit procure la scurit doccupation, mais certaines autres formules, infrieures en qualit,
offrent elles aussi cette garantie ;
Le systme nest pas accessible aux catgories faibles revenus ;
Certains pays manquent des capacits voulues pour octroyer le droit de proprit lensemble de la
population (voir 2.2.6 ci-dessous). Dans ces conditions, et moins que soient mises en place dautres
formules de scurit foncire pour les catgories faibles revenus, une bonne partie de celles-ci vont
rester lcart des rgimes fonciers offciels.
Loption proprit est trop privilgie
Nombre de pays concentrent leurs ressources pour permettre la majorit de leur population de jouir de
droits individuels de proprit et/ou enregistrs, et tel est particulirement le cas des anciens pays sous
infuence sovitique (Rpublique Tchque, Lettonie, Pologne, Slovnie, Slovaquie : Ericsson et Eriksson,
1998; Tiits,1998, Estonie; Katzarsky, 1998, Bulgarie) et des pays o la Banque mondiale est engage dans
la rforme du march foncier (World Bank-Banque mondiale, 1993 ; Payne, 1997; Jones, 1999, gypte,
Cambodge, Indonsie ; Ericsson et Eriksson, 1998). Toutefois, ce que lon suggre ici, cest quil convient,
dans le mme temps, de mettre au point dautres approches qui soient mieux mme de rpondre aux
besoins des catgories modestes, telles que les baux locatifs locaux et la tenure collective, ainsi que dautres
modalits denregistrement/immatriculation de ces rgimes (voir plus loin 2.2.6).
1.2.15 Promouvoir les pratiques favorables lgalit des droitsdesfemmesenmatiredescuritfoncire
et dhritage de biens fonciers (logement)
Pour les femmes des zones urbaines comme rurales, les pratiques discriminatoires sont la routine en ce qui
concerne la proprit foncire (le logement). Elles ont subir linscurit doccupation sans avoir lgalit
daccs en raison de la nature discriminatoire tant des cadres rglementaires, quil sagisse du droit ou de la
pratique de ladministration, que des rgimes successoraux. La discrimination dont sont victimes les femmes,
et la prcarit qui en rsulte pour leurs droits doccupation, sont lies au statut mineur qui leur est impos
en matire conomique autant que politique. Leur mancipation ces deux gards constitue un pralable
au dveloppement conomique gnral. La discrimination suscite des pratiques non viables en matire de
gestion foncire, les femmes tant forces dhabiter des tablissements irrguliers (Programme pour lHabitat,
1997a : no.s. 27, 40, 46).
Les femmes en situation critique
Prs dun tiers des foyers du monde entier ont leur tte une femme (Qvist, 1998:201). La proportion de ces
foyers qui sont tablis dans les villes et y vivent dans la pauvret varie normment dune partie du monde
lautre, en fonction des diffrences de structures sociales. Dans les villes des pays dvelopps, lincidence
de la pauvret est plus de deux fois suprieure dans les foyers dirigs par des femmes. Dans chaque ville ou
presque, la proportion de ces foyers vivant dans la pauvret est considrablement suprieure, puisquil sagit
souvent de familles dont le seul parent vit de lassistance sociale. En Afrique, 45,8 pour cent des foyers sont
pauvres et ont une femme leur tte ; en Amrique latine et centrale, la proportion est de 38 pour cent, la
30
moyenne pour lensemble des villes travers le monde tant de 33 pour cent (UNCHS-CNUH, 1999a :
17-18).
Daprs les estimations de lONU (UNCHS-CNUH, 1999a : 17-18), les rfugis, les rapatris et les
personnes dplaces sont des femmes et des enfants dans une proportion de 70 80 pour cent. Le fardeau de
la reconstruction retombe souvent sur les femmes dont les parents mles sont soit dcds, soit absents pour
cause de participation un confit. Toutefois, en raison de la nature discriminatoire des droits coutumiers, bon
nombre de femmes rapatries saperoivent que leur accs aux terrains ou aux biens laisss par les membres
mles de la famille est des plus limit. La tradition sallie la coutume pour marginaliser les femmes encore
davantage, surtout lorsquil sagit de restitution de terrains et de biens. Cela veut dire, en pratique, quelles ne
peuvent pas cultiver de quoi se nourrir et quelles se retrouvent sans toit, puisquelles nen ont aucun faire
valoir sur les biens laisss derrire eux par leur mari ou pre. Dans la plupart des pays, les droits coutumier
ou lgislatif ne comportent aucune disposition spciale concernant les droits des femmes sur la terre ou les
biens en cas de confit et de reconstruction. Les populations dplaces qui nont aucun droit traditionnel
stablir ni aucun titre ou acte se retrouvent ainsi sans toit. La mise en place de systmes de gestion foncire
bien conus est dune importance capitale pour la russite des programmes de rapatriement comme pour le
maintien de la paix et de la stabilit (UNCHS-CNUH, 1999c : 2-3).
Enfn, la proprit foncire et autre des femmes est un domaine o de nombreux pays nont soit aucune
lgislation, soit aucune directive claire pour faire face aux discriminations traditionnelles lencontre des
femmes (Qvist, 1998:209 qui cite Habitat, 1994).
Des rgles successorales contraires
Les exemples de discrimination ne manquent gure, et les deux qui vont suivre concernent les successions.
Au Burundi, la femme qui a perdu son mari ne peut pas retourner son logement dorigine car ceux de ses
beaux-frres survivants se sont dj empars du terrain quelle cultivait. Du fait quune femme nhrite
pas de son pre, ses frres et belles-surs sont mal disposs laccueillir dans la maison o elle a grandi
(Anonyme, 1998: 7). Lautre exemple vient de Palestine. Dans la socit palestinienne cest le sexe, le
statut conjugal, les liens du sang et lexistence dhritiers rivaux qui dterminent les droits des hritiers. La
plupart des Palestiniens sont musulmans et en vertu du droit islamique, la veuve a droit une part fxe dun
huitime des biens de son dfunt mari sil a eu des enfants (delle ou dune autre femme) et dun quart sil
ny a pas denfants. Si un homme meurt sans laisser de fls, une trs grande partie de ses biens va aux parents
mles, habituellement ses frres. Les femmes subissent de fortes pressions pour se soumettre la tradition.
Nombreuses sont les femmes qui renoncent leurs droits successoraux en faveur de leurs frres (Anonyme,
1998 : 9).
Les politiques internationales
Ce genre de situation a suscit la mise au point de toute une srie de politiques lchelle internationale, et
qui ont une incidence sur la scurit foncire des femmes comme sur leur accs la terre. La Dclaration
universelle des Droits de lHomme de 1948 (articleXXV-1) reconnat le droit au logement comme un droit
humain universel (Junior, 1999: 2). Le droit au logement implique un droit au sol puisquil ne saurait y avoir
de logement sans sol (UNCHS-CNUH, 1997a:5).
Les questions touchant la discrimination contre les femmes sont souleves dans la Dclaration de 1979 pour
llimination de toutes les formes de discrimination contre les Femmes (article 14.2-h) (Junior,1999: 2). Une
rsolution adopte lors de la IVe Confrence mondiale sur les Femmes, tenue Beijing (Chine) en 1995,
dclare que les hommes et les femmes devraient avoir gal accs aux ressources conomiques, y compris le
droit lhritage et la proprit foncire et dautres biens (para.. 63(b) (UNCHS-CNUH, 1997a:8).
31
La Dclaration de New Delhi a envisag la question foncire sous tous ses aspects, et a pos notamment des
principes fondateurs pour la scurit doccupation et laccs au sol (UNCHS-CNUH, 1997a:7). Concernant
les femmes, la dclaration pose, entre autres, que :
Lun des principes directeurs porte sur la mise en place lchelle nationale dun environnement propice
qui assure lgalit daccs des femmes et des hommes aux droits fonciers et de proprit ;
Un autre principe directeur invite examiner, modifer et clarifer la lgislation existante en ce qui concerne
les femmes ;
Les politiques menes par les autorits locales devraient avoir pour objectif lgalit sociale et entre les
sexes, ce qui implique un accs prfrentiel pour les femmes ;
Le traitement des registres fonciers lchelon local devrait faciliter laccs des femmes la terre ;
Hommes et femmes devraient tre traits sur un pied dgalit, quils vivent seuls ou quils fassent partie
dune famille ;
Les restrictions imposes aux femmes par le droit coutumier ou la lgislation quant la proprit foncire
ou immobilire devraient tre limines ;
Priorit devrait tre donne aux femmes chefs de famille dans tout programme et projet qui attribue, ou
amliore, le bnfce de droits sur le sol ;
Les droits formels des femmes la proprit foncire et immobilire devraient tre rforms afn de leur
donner lgalit daccs au sol et pour quelles bnfcient des mesures destines amliorer le rgime
doccupation ;
Laccs au crdit pour les femmes, et tout particulirement celles qui sont chef de famille, devrait tre
largi et simplif ;
Les droits des femmes et des enfants dans la gestion des ressources foncires par des partenariats
public-priv devraient tre assurs, ces partenariats devant leur procurer des avantages spciaux et
supplmentaires, tout en assurant leur accs au sol travers des mcanismes fnanciers et de crdit bien
adapts, et en crant des formes de tenure qui leur conviennent (UNCHS-CNUH, 1996b).
Le Programme pour lHabitat
La confrence Habitat II a adopt de nouvelles rsolutions qui font depuis partie du Programme pour lHabitat,
savoir :
Appuyer, entre autres mesures, les projets, programmes et politiques des populations locales visant
abattre tous les obstacles qui empchent les femmes dobtenir des logements un prix abordable, de
possder des biens fonciers et autres et davoir accs aux ressources conomiques, aux infrastructures
et aux services sociaux, et assurer la pleine participation des femmes tous les processus de prise de
dcision (UNCHS-CNUH, 1997a:8, Habitat Agenda-Programme pour lHabitat, N
o
78e);
Prendre en compte le souci d'quit entre les sexes dans la lgislation, les politiques, les programmes
et les projets relatifs aux tablissements humains en procdant des analyses diffrencies par sexe;
(UNCHS-CNUH, 1997a:8, Programme pour lHabitat, N
o
46a);
Mettre au point des mthodes thoriques et pratiques permettant de prendre en compte le souci dquit
entre les sexes dans la planifcation, le dveloppement et lvaluation des tablissements humains, et
notamment dfnir des indicateurs (UNCHS-CNUH, 1996a:29, N
o
46b);
Recueillir, analyser et diffuser des donnes et informations ventiles par sexe sur les questions lies aux
tablissements humains () en vue de les utiliser pour la planifcation et la mise en uvre des politiques
et programmes (UNCHS-CNUH, 1996a : N
o
46c). Formuler des politiques et pratiques visant
favoriser la pleine participation des femmes, sur un pied dgalit, la planifcation des tablissements
humains et la prise de dcisions en la matire (UNCHS-CNUH, 1996a:29, N
o
46e);
Garantir la scurit doccupation sur le plan juridique et lgalit daccs la terre pour tous, y compris
les femmes et ceux qui vivent dans la pauvret; et entreprendre des rformes lgislatives et
administratives pour que les femmes puissent accder sans restrictions et galit avec les hommes aux
ressources conomiques, et notamment quelles aient le droit dhriter et dtre propritaires de biens
fonciers et autres, et quelles puissent avoir accs au crdit, utiliser les ressources naturelles et disposer de
technologies appropries (UNCHS-CNUH, 1996a: N
o
40b).
32
Autres instruments
En 1997, les Nations Unies ont adopt une rsolution sur les femmes et le droit un logement convenable,
au sol et autres biens. Cette rsolution (F/CN.4/Sub.2/1997/L11/Add.1.) manait de la Sous-Commission
de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorities. Elle traite des expulsions et
dplacements forcs, en constatant que les femmes et les enfants souffrent de manire disproportionne de la
pratique des expulsions et que les femmes sont les principales vistimes du traumatisme et de la dislocation
quont subir les populations dplaces. La rsolution ajoute que la violation des droits des femmes un
logement convenable dbouche sur celle des liberts publiques et dautres droits culturels, conomiques,
politiques et sociaux (Anonyme, 1998 : 20).
Une consultation inter-rgionale organise Kigali (Rwanda) a adopt, entre autres, une recommandation
de porte mondiale selon laquelle les femmes devraient avoir des droits bien adapts et bien garantis
au sol et autres biens. Ces droits doivent tre gaux ceux des hommes, et une femme ne devrait pas tre
dpendante dun homme pour sassurer de ces droits ou en jouir (Anonyme, 1998:23). Enfn, la Rencontre
doffciels sur ladministration foncire (Meeting of Offcials on Land Administration, MOLA) mise en
place par la Commission conomique de lONU pour lEurope a relev, parmi les principaux problmes
que pose le dveloppement de marchs fonciers effcaces, lintgration de la dimension du genre, qui doit
passer notamment par des lgislations qui donnent aux femmes lgalit des droits pour lachat, lhritage, la
dtention et la possession de terrain Onsrud, 1998:15).
Les pratiques innovantes
Toute une gamme de pratiques innovantes destines instituer lgalit de droit des femmes laccs au sol
et la scurit doccupation a t mise en place ou est en cours dlaboration, notamment :
Au Rwanda, le ministre de la Promotion des femmes a propos un projet de loi sur les rgimes
successoraux et matrimoniaux. La principale innovation consiste permettre une flle dhriter de biens
de ses parents, et une femme de participer la gestion de la succession de son mari et dhriter de ses
biens quand il est dcd. Le ministre de la Justice examine actuellement ce document ; si ce projet de
loi est adopt, il faudra en diffuser la teneur auprs des femmes et leur indiquer comment sen servir pour
dfendre leurs droits (Anonyme, 1998:7);
Dans les pays o la situation politique a chang rcemment, tels que lrythre, lAfrique du Sud et
le Guatemala, la lgislation concernant les droits des femmes au sol et autres biens a t amliore.
Toutefois, la mise en uvre de ces textes a t beaucoup plus lente. En rythre, bien des gards, le
code non-offciel mais bien intrioris reste plus puissant quune loi en bonne et due forme (Anonyme,
1998:15-16);
Au Guatemala, les organisations de femmes rfugies ont pu exiger la possibilit de devenir co-
propritaires du terrain, avec leur mari, leur famille et la communaut locale, entre autres droits dont
elles avaient rclam la reconnaissance alors quelles taient en exil (Anonyme, 1998:19-20);
La rsolution de 1997 des Nations unies (voir ci-dessus) a t utilise par la Commission des droits de
lHomme lappui de la demande quelle a faite deux tats africains de retirer de leur Constitution des
dispositions discriminatoires envers les femmes en rapport avec les pratiques traditionnelles et laccs au
sol (Anonyme, 1998: 21);
Les Philippines ont adopt une loi pour promouvoir lintgration des femmes en tant que partenaires
part entire et galit avec les hommes dans le dveloppement et ldifcation du pays. Cette loi se
concentre sur les moyens de rendre la prise de dcision plus sensible la dimension du genre en ce qui
concerne, par exemple, le logement et lamnagement urbain. En outre, les responsables et autres parties
prenantes de ce pays devenant plus sensibles cette dimension, la gestion foncire est devenue plus
globale. Un lan supplmentaire a t donn par un mandat constitutionnel qui impose que soient fournies
aux femmes au travail les facilits et perspectives qui amlioreront leur bien-tre et leur permettront
de raliser la plnitude de leur potentiel au service du pays. Le gouvernement et des ONG ont prpar
conjointement un Plan quadriennal de Dveloppement pour les femmes, qui souligne limportance dune
valuation systmatique et prcise des besoins en logement des femmes. Par exemple, lun des problmes
33
qui ont t relevs est le manque de donnes diffrencies par genre qui soient la fois prcises et faciles
daccs pour la prise de dcision (Santiago, 1998b:178-9, 193);
Toujours aux Philippines, il est actuellement suggr quon faciliterait laccs au logement des citadins
pauvres et des femmes si on les faisait participer davantage la conception, la mise en uvre, la gestion
et lentretien des programmes de logement. Il faudrait aussi encourager leurs organisations sengager
davantage dans des programmes de logement comme le Programme hypothcaire pour les communauts et
le Guichet social de lhypothque, et ce tout particulirement par le biais de rseaux pour le recouvrement
et le remboursement des prts au logement. Les critres dligibilit au crdit devraient tre libraliss
par ladoption de conditions de prt qui rpondent aux besoins des catgories faibles revenus (voir
lencadr ci-dessous). Les mthodes de recouvrement pourraient aussi tre simplifes, par exemple pour
prendre la forme dune collecte directe des remboursements journalire ou hebdomadaire et qui ait lieu
soit sur le lieu dhabitation, soit sur le lieu de travail de lemprunteur (Santiago,1998 b :198) ;
En Inde, le droit des successions pour les femmes hindoues a t modif en 1956 pour donner la mre,
la veuve et la flle le droit une part gale celle du fls. Toutefois, les femmes nont pas lgalit
des droits lorsquil sagit dhriter de biens ayant appartenu aux ascendants, leurs droits se limitant aux
acquts du mnage (Qvist, 1998:205);
IndeLabanquedelAssociationdestravailleusesindpendantes(SEWA)
La banque a commenc sur des bases mixtes la fois syndicat, cooprative et mouvement de femmes avec
4 000 membres, toutes des femmes pauvres et travailleuses indpendantes qui avaient besoin de prts taux
dintrt raisonnables. Elles ont commenc par emprunter pour reprter, mais aujourdhui, avec 51 000 membres,
la banque na plus besoin demprunter et nest fnance que par les dpts des membres. Elle est administre de
faon professionnelle, avec un conseil dadministration, et tous les membres sont actionnaires. Elle offre ses
membres tous les services propres les soutenir, crdit au logement compris. La banque ne prte la femme dun
foyer que si le titre foncier est son nom. La banque SEWA peut aussi recouvrer le terrain agricole de la famille
lorsquil est hypothqu et le mettre au nom de la femme. La banque a jou un rle de catalyseur dans la mesure
o elle a prouv que les femmes, mme pauvres, pouvaient faire fonctionner une banque, et dautres institutions
du mme type ont depuis suivi son exemple.
En Ouganda, afn de mieux diffuser la notion de genre et de replacer la situation des femmes au premier plan
aprs une longue priode de marginalisation, le gouvernement sest dot dun ministre de lAvancement
des femmes et des communauts. Les autorits ont ainsi rpondu au besoin dun cadre institutionnel,
puisque les attitudes de nature coutumire refusent aux femmes laccs la terre tout en fragilisant leur
capacit acheter des terres. Neuf pour cent seulement des femmes ont un titre sur la terre quelles
cultivent. Comme elles sont incapables de fournir un gage en nantissement, leur capacit obtenir des
prts du secteur bancaire offciel est limite. Pour surmonter cette diffcult, le gouvernement a mis en
place deux dispositifs spcialement destins loctroi de prts aux femmes. Le ministre du Domaine
foncier, du logement et de lamnagement reconnat lui aussi lnorme besoin des femmes en matire de
terres et de logement. Il les aide se procurer des titres ou actes qui leur donnent une meilleure scurit,
ainsi quun logement dun cot abordable. Pour sa part, lAssociation ougandaise des avocates mne une
campagne dinformation juridique auprs des populations locales pour les clairer sur les droits et devoirs
que leur confre la loi. Elle privilgie les femmes et les enfants, et fournit gratuitement des conseils ainsi
quune formation juridique dans les campagnes (Qvist, 1998:205);
En Jordanie, les zones qui avaient t spcialement dsignes comme ouvertes au public ont t utilises
comme dcharges pour les dchets solides, et non pour installer des espaces verts ou des aires de jeu. On
sattendait voir les femmes utiliser ces zones. Par consquent, et en partenariat entre lautorit locale et
une ONG de lendroit, les femmes ont t impliques dans le schma participatif damnagement de la
zone. Des runions ont eu lieu rgulirement, les sites ont t inspects, le schma directeur a t adapt
et on a encourag les initiatives de la population locale pour que celle-ci, et tout particulirement les
34
femmes, puisse utiliser ces espaces publics. Deux ONG de femmes sont restes actives dans ce domaine
(www.bestpractices.org:1999);
Une pratique administrative qui nest pas sans effet, quand on peut adapter la lgislation, consiste
accepter les femmes comme chefs de famille lorsque la tenure, les titres et les droits sur un terrain sont
en cours dattribution (Payne, 1997 : 23), cest--dire lorsque le terrain est adjug ;
En Inde, lorsque lon met sur pied une cooprative rsidentielle, les poux reoivent des titres conjoints ;
et quand le terrain est lou bail, le titre est au nom de la femme car elle est moins susceptible de le
revendre (Banerjee,1999c);
En Inde encore, quand la rgularisation concerne une agglomration urbaine dans son ensemble, on voit
les femmes jouer un rle plus responsable dans le travail de consensus et pour concilier les divergences
de vues que peut susciter le processus de rgularisation au sein de la population locale. Les femmes se
montrent aussi plus responsables dans la gestion des fonds et le remboursement des prts. On met donc un
soin tout particulier encourager la reprsentation majoritaire des femmes dans les Comits de voisinage,
quil sagisse de leur nombre ou de leur position (Diacon, 1997:21);
Une controverse est survenue rcemment en Tanzanie propos du projet de nouvelle Loi foncire, qui
donne aux femmes le droit dtre propritaires de terrains par voie dachat ou dhritage, sauf lorsquil
sagit de terres claniques. Or les terres claniques occupent une grande majorit du territoire tanzanien.
Les droits fonciers des femmes nexisteraient donc pratiquement pas si le parlement devait adopter
ce projet de loi. Le Fonds pour lavancement des femmes (Womens Advancement Trust, WAT) fait
actuellement campagne pour la modifcation de cette loi. Une norme manifestation a t organise, avec
la participation dhommes comme de femmes mais o celles-ci taient majoritaires. Des tracts ont t
distribus pour expliquer pourquoi les femmes devraient avoir accs gal la terre, les renseignant sur
leurs droits formels en matire de biens fonciers et autres, ainsi que sur les dmarches accomplir en cas
de litige (UNCHS-CNUH, 1997a:25);
Toujours en Tanzanie, une ONG de femmes sest engage dans la phase de rgularisation et a russi faire
adopter un schma directeur mieux adapt aux besoins de la population locale, et qui assure lattribution
des sites galit entre hommes et femmes (HIC/CIH, 1997:109).
Le programme daction de Kigali
Pour conclure propos des droits des femmes au sol, les participants la runion de Kigali ont dress une
liste de mesures susceptibles dapplication lchelle mondiale pour amliorer les droits des femmes en
matire foncire (Anonyme, 1998). Ces mesures sont les suivantes :
Dployer des dispositifs pratiques pour informer les femmes et les mettre en mesure dexercer leurs droits
au sol et la proprit ;
Transformer les droits reconnaissables en droits exigibles , cest--dire des droits qui peuvent tre
dfendus devant les tribunaux et se faire appliquer lchelon local, national, rgional et international ;
Se servir du pouvoir de pression des mouvements populaires de femmes ;
Dresser un inventaire des progrs accomplir en faveur des droits des femmes au sol et au logement ;
Exiger des prts et de lassistance technique en faveur des organisations de femmes pour lachat de terres
et de logements et pour les activits productives ;
Sassurer que les organisations internationales, telles que les institutions fnancires et autres bailleurs
de fonds, posent comme condition leurs programmes daccs au domaine foncier et la proprit
lassurance de lgalit des droits pour les femmes ;
Examiner les diffrents types de rgime foncier pour dterminer lequel serait le plus utile proprit
individuelle, titre conjoint, proprit collective ou proprit en cooprative ;
Echanger des informations sur les types de formules qui ont dj t mis au point ;
Familiariser les populations la question de laccs des femmes au sol et la proprit, travers
lducation populaire, les consultations juridiques et/ou des campagnes dans les moyens dinformation.
35
1.3 Leons de lexprience et solutions davenir
Les tablissements irrguliers sont en expansion et sont devenus lune des formes les plus rpandues de
distribution du sol dans la plupart des pays en dveloppement. Il nest plus question de les marginaliser ni
de les rgulariser un par un, puisquune telle approche menace lavenir durable de lenvironnement dans les
villes et quelle apparat de moins en moins recommandable du point de vue politique. Les dimensions que
prennent les tablissements irrguliers dans les agglomrations urbaines du monde entier sont telles quil
faut considrer ceux qui y vivent comme dtenteurs dun droit la ville .
Rvaluer les instruments classiques
Les instruments auxquels on a eu traditionnellement recours pour procurer la scurit foncire doivent tre
rvalus, utiliss de manire plus innovante, et il faut mettre au point des instruments nouveaux et mieux
adapts. Il faut aussi agir dans les meilleurs dlais si lon veut viter que saggravent les diffcults. Ni
des droits tels que la proprit pleine et entire et le bail locatif enregistr [emphytose], ni les systmes
classiques de cadastre et denregistrement/immatriculation foncier (scripturaux ou informatiss) ni la faon
dont ils sont aujourdhui organiss ne sont en mesure de procurer la scurit doccupation la grande majorit
des catgories faibles revenus, ni de faire face assez rapidement aux problmes urbains dans leur dimension
actuelle ; des approches novatrices simposent donc (voir Section 2.2.6 ci-dessous).
La tenure putative
Si la scurit foncire lgale pour toutes les catgories sociales est bien lobjectif, pour certains le droit
doccupation quelle quen soit la forme restera toujours trop onreux. Il faut donc les mettre en mesure de
commencer par une forme de tenure putative pour ensuite amliorer celle-ci par degrs successifs. La tenure
putative peut reposer sur divers lments que peuvent utiliser de manire constructive les autorits locales,
les ONG et autres pour la meilleure administration des zones urbaines et pour fournir une forme temporaire
de scurit doccupation.
Les lois contre lexpulsion
Les lois contre lexpulsion ont t une grande russite dans la mesure o elles ont donn une forme gnrale
de scurit doccupation des millions dindividus. Toutefois, si un terrain est exig pour tel ou tel usage,
les propritaires fonciers, autorits locales ou autres ignorent souvent purement et simplement les lois anti-
expulsion. Les ONG ont un rle majeur jouer pour expliquer aux populations les droits qui sont les leurs
lorsquon les expulse, pour mobiliser des soutiens, y compris internationaux et politiques, et pour aider les
expulss prouver leurs droits loccupation. Labsence de toute archive concernant loccupation empche
les expulss de prouver leurs droits. Lignorance de leurs droits dans laquelle sont les occupants, labsence
de personnel para-juridique local pour leur venir en aide ainsi que des systmes judiciaires problmatiques,
tout cela se conjugue pour rendre les occupants vulnrables lexpulsion et lexploitation. Tous les pays
devraient se doter dune lgislation contre les expulsions afn de protger les catgories faibles revenus,
et celles-ci devraient tre informes de leurs droits (droit la ville, au logement, au sol, et ne pas tre
expulss). Il faut doter les ONG des capacits voulues pour fournir de lassistance technique aux expulss et
pour informer les populations de leurs droits. On devrait maintenir des registres sous une forme simplife
lchelon de la population concerne ou de lautorit locale, et fournir une formation approprie. Il est dans
lintrt dune autorit locale de tenir ce type de registre, quil sagisse de lurbanisme ou de se protger elle-
mme des squatters professionnels, et la solution davenir cet gard devrait tre celle dun partenariat entre
la population concerne et lautorit locale.
36
Lacquisition par prescription
Lacquisition par prescription ne peut pas rpondre aux besoins des pauvres, que ce soit en temps voulu ou
dans toute la mesure ncessaire, lorsquelle nest sollicite que de manire individuelle. Autrement dit, la
dtention dun droit par prescription ne se transforme pas facilement en celle dun droit garanti de proprit
pleine et entire. Ceux qui sollicitent lacquisition par prescription ont aussi besoin dassistance juridique
afn dobtenir un titre de proprit sr, mais mme lorsque celui-ci est disponible, il ne rpond aux besoins ni
en temps ni avec lampleur voulus. Les droits dacquisition par prescription, si une communaut sait quelle
en dtient, sont une forme prcieuse de scurit foncire putative. Toutefois, il importe avant tout que les
rsidents puissent prouver quils ont occup la zone pendant le dlai prescrit. Ici encore savre dcisif le rle
dinformation que doivent jouer les ONG auprs des populations, quil sagisse de leurs droits ou de la bonne
faon de les enregistrer sous forme dune liste des occupants dresse par la communaut en partenariat
avec lautorit locale. En outre, des recours collectifs en justice pour faire valoir des droits lacquisition
par prescription pourraient constituer la solution davenir, car ils devraient procurer une meilleure scurit
doccupation, surtout lorsquils saccompagnent dautres instruments juridiques tels que les zones dintrt
spcial et le remembrement.
La nationalisation
La nationalisation des terres et la proprit publique de tout le sol noffrent aucune scurit doccupation aux
catgories faibles revenus puisque, en labsence de registre, on ne peut savoir qui dtient quels droits. Les
systmes de registre foncier centralis, comme ceux en vigueur dans les pays o la terre a t prcdemment
nationalise, rendent le rgime doccupation peu sr pour les occupants titre coutumier comme pour les
autres. Leurs terrains sont souvent englobs dans des projets durbanisme et attribus par le systme centralis
sans vrifer sils sont occups, et les occupants sont trs mal protgs contre les empitements de leurs
voisins. Les registres de droits doccupation destins procurer la scurit foncire apparaissent comme un
facteur dcisif, quel que soit le systme politico-conomique. Toutefois, ce jour les systmes de registre
foncier se sont appuys sur la privatisation des droits. La solution davenir consisterait mettre en place, en
matire foncire, des registres et dispositifs dinformation pour toute une srie de fonctions ngociation,
occupation litigieuse ou temporaire, rgularisation et enregistrement des droits de courte et longue dure o
les diffrents partenaires auraient chacun leurs responsabilits dans la cration et la mise jour des lments
dinformation.
Le droit coutumier
Les aires de droit coutumier contigus aux zones urbaines procurent souvent la scurit doccupation aux
catgories faibles revenus et facilitent lexpansion de la zone urbaine, quoique de manire non-offcielle.
Plutt que la concurrence, ce sont des partenariats entre autorits locales et chefs traditionnels qui facilitent
la rgularisation de ce domaine coutumier et son intgration la zone urbaine. Ces partenariats contribuent
renforcer des systmes administratifs plutt faibles. Pour ce faire, il faut ajuster les cadres rglementaires
nationaux afn de fondre ensemble les droits coutumier et crit, tout en autorisant les formes traditionnelles
dadministration foncire. Le domaine foncier coutumier ne se prte bien ni au rgime de la proprit pleine
et entire, ni aux titres ou actes individualiss, car le lien social repose sur le groupe et les moyens fnanciers
sont insuffsants. Les baux locatifs de groupe administrs lchelon local sont un instrument bien plus utile,
notamment lorsquils vont de pair avec des dispositifs de remembrement innovants (voir 2.2.4 ci-dessous).
La lgalisation des tablissements irrguliers
La lgalisation des tablissements irrguliers peut prendre plusieurs formes, la plus habituelle consistant
octroyer des titres ou actes de pleine proprit accompagns par la viabilisation individuelle des sites. Cela a
toutefois suscit trois types de phnomnes indsirables : (1) des comportements prdateurs et opportunistes
de la part des classes moyennes, (2) des cots moins abordables (surtout quand rgularisation et viabilisation
37
vont de pair) et (3) des mthodes de cession centralises et trs lentes. La tendance aujourdhui est scarter
des titres ou actes individuels au proft dune forme collective o les droits individuels sont administrs par
le groupe lui-mme, parfois en partenariat avec lautorit locale. Cette formule peut servir pour peupler
un terrain inoccup mais aussi pour rgulariser des tablissements informels. Les titres ou actes peuvent
ensuite, si lon veut, tre amliors par degrs. Les titres ou actes collectifs et la dsignation de certaines
zones urbaines au proft des catgories faibles revenus sont des instruments complmentaires de cession
foncire. Les zones spciales vont galement bien de pair avec la lgislation contre lexpulsion, puisquelles
permettent aux autorits dintervenir l o existe un contentieux foncier.
Les titres ou actes conditionnels
Les droits conditionnels sont souvent considrs comme une solution davenir puisquils permettent doctroyer
des titres ou actes dans des dlais trs brefs et quils ont, certains moments, prouv leur effcacit dans
certains pays. Toutefois, si le systme administratif dun pays est faible, les titres ou actes conditionnels, qui
doivent par nature tre amliors par ladministration une date ultrieure, ne rsolvent pas le problme des
tablissements irrguliers de grande ampleur.
Les baux locatifs sont la meilleure solution
Il nest pas possible la majorit de la population, et particulirement pour les faibles revenus, dobtenir la
scurit foncire au moyen de droits enregistrs dans un systme central comme le sont les droits de proprit
pleine et entire. Il faut donc envisager des solutions de remplacement. tant donn le faisceau de droits
attachs un terrain, ainsi que les diffrents types de bail locatif et de droits disponibles dans diffrents pays,
on fera les six suggestions qui suivent :
Le bail locatif devient linstrument de choix, plutt que la proprit pleine et entire, pour le domaine
foncier public, et tout particulirement celui des autorits locales. En dautres termes, dans les zones
urbaines et pri-urbaines il serait prfrable que ltat ne transfre pas de terrain sous le rgime de la
proprit ceux qui loccupent ;
Il faudrait assortir les baux locatifs de conditions juridiques varies qui soient fonction du capital humain
et fnancier du pays, de la zone urbaine et des rsidents concerns. Le bail devrait tre aussi simple que
possible administrer, mais en procurant toute la scurit foncire voulue pour le but recherch. Les baux
ne devraient pas tous tre formuls automatiquement pour se prter au crdit hypothcaire, puisque cela
tend alourdir les cots et allonger les dlais de cession du sol ;
Des baux lmentaires devraient saccompagner soit de dispositifs de tenure collective grce auxquels
llot serait enregistr titre de proprit pleine et entire, soit dun contrat de bail particulirement
robuste pass avec le groupe ou lautorit locale. La scurit foncire des occupants rsulte du droit
du groupe et des dispositions quils auront prises entre eux pour ladministration du site. Cette formule
exige probablement quelques mises au point supplmentaires en ce qui concerne les faibles revenus,
du fait notamment que dans la plupart des pays la lgislation nest pas prte laccommoder un cot
abordable ;
Chaque fois que cest possible, les contrats de bail entre une autorit locale et les occupants devraient
tre raccords des registres fonciers conservs par ladite autorit et/ou par la population concerne. Un
partenariat entre les deux serait tout indiqu pour assurer la mise jour des registres ainsi que leur facilit
daccs et leur transparence pour les populations (voir plus loin 2.2.6) ;
Les propritaires fonciers privs devraient tre encourags conclure avec les occupants des contrats de
bail qui protgent toutes les parties, et il faudrait mettre au point des mcanismes de rglement des litiges
qui soient dun cot abordable pour les catgories faibles revenus ;
Il faut doter les ONG des capacits voulues en fonction des cinq objectifs suivants : (1) analyser et
ngocier les conditions des baux locatifs, (2) mettre sur pied des coopratives en rapport avec la tenure de
groupe, (3) aider les populations fxer des cahiers des charges pour leur rgime collectif de tenure et (4)
rgler les litiges auquel celui-ci peut donner lieu, et enfn (5) uvrer en faveur de la cohsion sociale.
38
Baux locatifs et catgories faibles revenus
La comparaison de la proprit pleine et entire avec les baux lchelle locale fait apparatre que ces
derniers se prtent mieux lattribution en masse de terrains aux catgories faibles revenus, et pour les
principales raisons suivantes :
Les baux locatifs sont dun cot beaucoup plus abordable que les titres ou actes de pleine proprit ;
Les baux locatifs peuvent tre mis disposition dans de plus brefs dlais que les titres ou actes de pleine
proprit ;
Non seulement les cots de mise disposition sont moindres mais, ce qui compte encore davantage, les
cots de mutation/transfert sont eux aussi moins levs. Or si les pouvoirs publics subventionnent souvent
la cession dun terrain, ils le font plus rarement en ce qui concerne les mutations ;
La proprit pleine et entire exige ladjudication et lapurement complets des droits. Le registre foncier
ne saurait accueillir des droits qui seraient en confit. linverse, on peut conclure des contrats de bail
avec les occupants dun terrain qui reste disput (UNCHS-CNUH, 1996b);
Il existe de nombreux types de bail, qui sont associs une large gamme de cots lors de leur conclusion,
et on peut les amliorer par degrs comme et quand cela convient. Par comparaison, il nexiste souvent
quun seul rgime de proprit pleine et entire dans un pays donn ;
Tant la pleine proprit que le bail locatif se prtent aux technologies de la communication et de
linformation. Toutefois, les moyens techniques de traitement des baux locatifs peuvent tre dun cot
beaucoup plus abordable et dun maniement beaucoup plus simple quun systme vou la pleine
proprit.
Amliorer la relation bailleur-locataire
Lattrait de la pleine proprit tient souvent au dsir de se prmunir contre lattitude imprvisible des
propritaires fonciers. Les baux ne sont vraiment utiles que si le bailleur apparat comme acceptable aux
locataires [preneurs]. Des partenariats, un systme judiciaire mieux en phase avec les usagers ainsi que
lintervention dONG bien claires sont autant de facteurs dcisifs dans la mise en place de bonnes relations
entre bailleurs et locataires [preneurs]. En labsence de relations quilibres entre bailleur et locataire
[preneur], on va continuer privilgier la pleine proprit, sans gard pour les obstacles insurmontables et le
cot lev quelle comporte.
Les femmes
Sagissant de la promotion de pratiques qui amliorent le statut de femmes et en rapport avec lgalit des droits
la scurit et dhritage fonciers (logement), il faut donner la priorit au rexamen des cadres rglementaires
du pays concern. Ce rexamen doit distinguer entre hommes et femmes et tenir compte des rsolutions
internationales applicabless, afn dinstituer lgalit des femmes et de limiter les discriminations. Lune des
premires tapes de ce rexamen devrait comporter llaboration dune politique nationale concernant les
femmes et le domaine foncier, en prenant en compte tant les rsolutions internationales que les circonstances
locales. Ce processus devrait porter aussi sur la recherche des bonnes pratiques en vigueur dans dautres pays,
quil faudrait ensuite adapter aux conditions locales. Modifer la lgislation nationale est une dmarche qui
simpose mais qui na pas suff, par elle-mme, changer les choses pour les femmes vivant dans la pauvret,
do le besoin de lancer des campagnes pour faire connatre les problmes et duquer les femmes. Enfn, les
femmes ont dmontr le rle essentiel quelles peuvent jouer dans les processus participatifs durbanisme, et
en particulier dans le rglement des litiges et pour dgager lpargne ncessaire la rgularisation.
39
chaPitre 2 une offre foncire adaPte toutes les
catGories sociales
2.1 Loffre de terrains amnageables est inoprante et ineffcace
Loffre de terrains amnageables est inoprante et ineffcace. On le doit divers facteurs : processus de
dcision centraliss et procdures de cession qui vont du haut en bas ; utilisation ineffcace de lespace
urbain ; modalits de remembrement inutilisables ; et des mthodes o domine le secteur public plutt que
la participation de toutes les parties prenantes. Le manque dinventaires du domaine foncier public, et plus
gnralement le manque dinformation, restreignent aussi loffre de terrains amnageables (Programme pour
lHabitat, 1997a : N
o
76). Lineffcacit du march foncier cause son tour des retards dans la cession de
terrains en bonne et due forme, ce qui encourage la prolifration dtablissements humains irrguliers et la
dgradation de lenvironnement. On doit cette ineffcacit des cadres rglementaires rigides et coteux, des
registres fonciers qui fonctionnent mal et des systmes centraliss qui privilgient la responsabilit du secteur
public au dtriment du priv (Programme pour lHabitat, 1997a : N
o
77).
2.2 Exemples de bonne pratique
2.2.1 Reconnatreetlgitimerladiversitdesmodesdecessiondesterrains
La diversit des modes de cession des terrains comme des parties prenantes lamnagement, y compris celles
qui nappartiennent pas lconomie offcielle, doit tre reconnue comme un atout et non comme un dsavantage
(UNCHS-CNUH,1996b:6). Le cas de lInde montre bien comment on peut procder. Risbud (1999, 24,31)
note que depuis 1998, la politique de ce pays a connu une infexion majeure. Les pouvoirs publics acceptent
dsormais lapport des colons et btisseurs dans loffre de terrains et de logements Delhi. Le monopole
public sur loffre de terrains a pris fn et les pouvoirs publics ont publi des directives pour faire participer le
secteur priv la mise en rserve et lamnagement de terrains ainsi qu la construction de logements. Ces
quatre dcennies de pratique ont dgag un certain nombre de leons qui ont leur tour suscit des mesures
correctives. On a reconnu les tablissements irrguliers et adopt des politiques de rgularisation. Celle-ci
englobe des mutations foncires (prcdemment extra-lgales) qui jusqualors nentraient dans le cadre lgal
que par procuration, outre la lgalisation de btiments non autoriss situs dans des terrains amnags dans
les rgles et lextension des infrastructures aux colonies de squatters La reconnaissance des tablissements
informels a impos des changements dans les normes durbanisme afn de les rendre plus compatibles avec les
besoins des pauvres. La rduction du primtre des parcelles de 67 m
2
15 m
2
en est un bon exemple. En
dautres termes, les pouvoirs publics devraient reconnatre la gamme complte des systmes de cession foncire
et faciliter son dploiement travers la cration de cadres rglementaires adapts (voir 2.2.5 ci-dessous)
comme travers une interprtation innovante des rglements existants (Diacon, 1997), tout en fournissant les
rseaux dinfrastructure et dquipements lintgralit de la zone urbaine, y compris les parties dont le statut
juridique nest pas le mme (voir plus loin Section 2.2.3.2).
2.2.2 Dcentraliser les fonctions dadministration foncire:lerledesautoritslocalesdansla
rgularisationdelatenure
Dans presque tous les pays, la dcentralisation et la redfnition du rle de ltat sont en cours ; on le doit
en partie au fait que bien des politiques de gestion foncire centralise nont pas rpondu aux attentes. La
dcentralisation implique un transfert de comptences, de fonctions et de programmes administratifs de la
part du pouvoir central et en faveur des autorits rgionales et/ou locales, et mme des chelons plus bas au
niveau des populations locales (UNCHS-CNUH, 1996b).
Des pays comme le Bnin, le Burkina Faso, le Cameroun, la Cte dIvoire, la Guine-Bissau, le Lesotho, le
Mali, le Nigeria et le Zimbabwe en Afrique ; la Bolivie, lquateur et le Paraguay en Amrique latine ; ainsi
que le Bhoutan, le Pakistan et les Philippines en Asie, ont entrepris le rexamen de leurs systmes de cession
foncire, et ont lanc des programmes de dcentralisation des responsabilits en matire de gestion foncire.
40
Ces efforts ont t accompagns dun renforcement des capacits lchelon local (UNCHS-CNUH,
1997a:4).
Le rle du gouvernement central
Il appartient au gouvernement central de dfnir et de formuler les politiques nationales et de fournir les
cadres institutionnel et juridique de la dcentralisation. Les rles et fonctions dcentraliser doivent tre
formellement dtermins, peut-tre mme dans la lgislation. Les autorits locales doivent se voir doter des
comptences et des ressources fnancires qui correspondent leurs nouvelles responsabilits (voir lencadr
ci-dessous). La dcentralisation devrait permettre la mise en place dune meilleure coordination verticale
entre les remontes dinformations et les intrts locaux, dune part, et la fourniture par lchelon suprieur
dinformation et de grandes orientations qui, dautre part, ont le pouvoir dharmoniser la politique nationale
de dveloppement densemble avec les schmas locaux. En octroyant des comptences aux autorits locales,
la dcentralisation permet une meilleure autonomie des populations locales (UNCHS-CNUH, 1996b).
Le rle et les bienfaits de la dcentralisation
Une plus grande dcentralisation est mme de surmonter les obstacles que les proccupations politiques
du pouvoir central et, le cas chant, son absence de volont politique, peuvent mettre laction en matire
foncire. Elle devrait permettre le recours des procdures qui sont mieux en phase avec les conditions
locales, mieux mme de rendre des comptes, et aussi plus transparentes puisquelles se prtent mieux
lexamen du public et aux amliorations (UNCHS-CNUH, 1996b).
Ce que devraient faire les autorits locales
La dcentralisation des fonctions, ressources et comptences en matire de gestion foncire va amliorer
laccs au sol et aider rsoudre les litiges fonciers. De tous les pouvoirs publics, lautorit locale est lchelon
le mieux plac pour exercer la gestion foncire dans lintrt des populations locales. Les autorits locales
devraient (UNCHS-CNUH, 1996b) :
Jouer un rle majeur dans la rgularisation foncire ;
Avoir le pouvoir de sattribuer des terrains ;
Mettre au point des politiques foncires qui anticipent les dveloppements ultrieurs, afn de conduire des
stratgies long terme. Les pouvoirs locaux devraient estimer la demande et loffre de terrains et signaler
les dispositifs qui permettent davoir accs aux terrains disponibles ;
Instituer des modalits de cession des terrains, y compris ltablissement de rserves foncires
collectives ;
Mettre au point des directives sur lutilisation des sols, et des codes de construction, qui prennent en
compte la diversit des utilisations des sols ;
Tenir les registres fonciers, puisque cela va faciliter laccs au sol des pauvres, et notamment des femmes.
Les pouvoirs locaux devraient rendre linformation foncire plus accessible en mettant en place et en
administrant un systme de registres fonciers qui soient ouverts au public (voir plus loin 2.2.6) ;
Donner la priorit lgalit sociale et entre les sexes. Il faut encourager la participation des populations
locales si lon veut promouvoir lautonomie des catgories sociales les plus pauvres et les plus faibles ;
Tirer parti de relations contractuelles avec le pouvoir central, les associations et collectifs (CLB) et les
ONG, ainsi que dautres parties prenantes des secteurs public comme priv, pour faciliter la fourniture
dinfrastructures et dquipements ;
Se servir de la taxation foncire pour fnancer lamnagement des sols et la fourniture dquipements
lchelle locale;
Tirer parti des possibilits de soutien de la coopration bilatrale et des institutions internationales ;
Avec le gouvernement central, grer le domaine foncier public dans lintrt de toutes les catgories
sociales ;
41
Avec le gouvernement central, examiner le nouveau rle qui pourrait tre celui des autorits traditionnelles
et coutumires dans la gestion foncire dcentralise (FIG/UNCHS-CNUH, 1998 :2) ;
Exercer des activits conjointes qui combinent les canaux tant rguliers quinformels
damnagement et de gestion des sols (FIG/UNCHS-CNUH, 1998 :2).
LurbanismeparticipatifpourunpouvoirlocalamliorProvincedeGuimaras(Philippines)
L o la gestion foncire a t dcentralise en vertu dune nouvelle loi aux Philippines, les autorits locales se
sont rendu compte du jour au lendemain quelles en avaient la responsabilit sans disposer daucun des moyens
humains et fnanciers voulus. Le pouvoir local a donc commenc par demander aux populations quels taient leurs
besoins, afn de pouvoir se doter des moyens voulus. La consultation a pris la forme dateliers qui ont rassembl de
nombreuses parties prenantes. Les structures de gestion qui ont t mises en place ont accueilli des reprsentants
du public, y compris une forte proportion de femmes.
Lorsque les pouvoirs locaux nont pas les capacits voulues, il faut de toute urgence donner la formation
voulue au personnel responsable de la gestion foncire, tout en sollicitant des moyens supplmentaires auprs
du pouvoir central et du secteur priv (UNCHS-CNUH, 1996 :b).
2.2.3 Lamiseaupointdeprogrammesdergularisationdelatenure et/ou des quipements
2.2.3.1 Introduction
La rgularisation des tablissements humains irrguliers implique toute une gamme de diffrents composants,
quil faut administrer au fl du temps. Citons notamment les suivants : rgularisation (tenure/rgime
doccupation), urbanisme, viabilisation et infrastructures, information, administration foncire, rglement des
litiges, participation de la population locale et renforcement de ses capacits, fnancement et recouvrement
des cots, et enfn le logement. La faon dont sarticulent ces lments varie dun projet comme dun pays
lautre, certains tats lanant par exemple en mme temps la rgularisation et la viabilisation (Huchzermeyer,
1999, Afrique du Sud), alors que dautres fournissent les quipements sans quil y ait eu rgularisation
(Banerjee, 1999a, b, Inde). On abordera plus loin certaines des mthodes dont on peut agencer ces diffrents
lments, afn den valuer les avantages et inconvnients.
2.2.3.2 La rgularisation
Divers moyens de procurer la scurit doccupation dans les tablissements humains irrguliers et les
villages ont t mis lessai ou sont actuellement envisags. Une approche rpandue a consist, lors de
la rgularisation dtablissements informels, octroyer aux colons des droits de pleine proprit ou des
baux locatifs enregistrs long terme au moyen de titres ou actes individuels (Azuela et Duhua, 1998:160;
Varley,1999, Mexique; Huchzermeyer, 1999, Afrique du Sud; Payne, 1997). Or ni la proprit pleine et
entire, ni des baux enregistrs long terme et administrs par le pouvoir central ne sont, avec les titres ou
actes individuels quils impliquent, dans lintrt bien compris des pauvres. Ces rgimes ont en effet cinq
types de consquences nfastes : (1) la hausse des valeurs foncires, (2) des comportements prdateurs
opportunistes de la part des classes moyennes, (3) lexode vers des zones dun cot plus abordable de ces
catgories faibles revenus que lon entendait privilgier, (4) la destruction du lien social lintrieur des
communauts, et (5) des cots de mutation inabordables et des formalits complexes pour lusager, qui ont
pour effet de remettre radicalement en cause la qualit et la mise jour continue des donnes du systme
denregistrement (voir plus haut Section 1.2.14).

Les titres ou actes individuels aprs bornage
Une solution de remplacement consiste octroyer des titres ou actes individuels aprs bornage par un
gomtre-expert, celui-ci tant un professionnel local et les documents tant conservs par lautorit locale.
Cest ce systme quenvisage la Namibie (FIG/UNCHS-CNUH, 1998). Bien quil ne fasse aucun doute
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que cette formule renforcerait la scurit de tenure individuelle, elle a aussi ses inconvnients. Ainsi,
lindividualisation de la tenure a souvent une incidence nfaste tant sur les liens familiaux qu lintrieur du
groupe, et elle fragilise le capital social de la collectivit. En outre, certains pays nauraient pas les moyens
de faire borner les titres ou actes individuels des tablissements irrguliers dans les dlais voulus (UNCHS-
CNUH, 1999b). La Namibie examine, pour la rgularisation des tablissements informels, la possibilit
de titres ou actes individuels aprs bornage par les moyens locaux, mais en tant qutape ultime, et non
la premire, de la scurit foncire (FIG/UNCHS-CNUH, 1998), et ce en raison des cots, des dlais de
cession prolongs et de linsuffsance de moyens.
Le systme dlots
On considre que la formule qui repose sur le systme dlots fonctionne bien (voir plus haut 1.2.10) tant pour
lamnagement dans de bonnes conditions deffcacit-cot de terrains inoccups que pour la rgularisation
des tablissements humains informels (FIG/UNCHS-CNUH, 1998 :11, Namibie ; UNCHS-CNUH,
1996b :8). La formule de llot complte aussi dautres instruments juridiques tels que les zones spciales
urbaines pour les catgories faibles revenus (voir plus haut Section 1.2.10) ainsi que le remembrement et
le partage des sols (voir 2.2.4 ci-dessous). On peut dlimiter les lots ds avant les oprations durbanisme
et de viabilisation, et comme ils nexigent pas de primtres internes borns par un gomtre, ils lvent les
principaux obstacles habituels lamnagement foncier.
Rgularisation et scurit foncire immdiate
Dans une large mesure, la lgalisation par lots contribue aussi de manire importante la scurit
doccupation immdiate pour les occupants, mme si nexiste aucune trace de leurs droits individuels. On
peut certes recourir la mthode de llot pour procurer la scurit foncire dans les villages (Nafantcham-na
et Borges, 1998) et comme point de dpart pour lamlioration urbaine ; mais dans ce cas, il faut recueillir
les donnes concernant les occupants des lots aussitt que possible, ce qui dans les faits crerait un registre
foncier pour les occupants. Ce registre renforcerait la scurit foncire des individus et des familles tablis
dans les limites de llot, tout en fournissant lautorit locale des lments dinformation sur lesquels
sappuyer lors du processus de rgularisation (Davies et Fourie, 1999) (voir 2.2.6 ci-dessous). Dans les
zones o les liens coutumiers nont pas protg tous les occupants, ces derniers et lautorit locale devraient
aussi conclure entre eux des contrats de bail locatif qui seraient joints au registre foncier, selon les indications
fournies plus haut (voir 1.2.11). Les conditions du titre devraient prciser la dure mais un droit perptuel
serait prfrable de loccupation dun site dans le primtre dun lot, sans quil sagisse ncessairement
du site existant, tout en spcifant le droit de transfrer le site sous rserve des restrictions imposes par la
coutume ou le groupe.
Les avantages de la rgularisation
Comme not plus haut (voir Section 1.2.10), le terme de rgularisation fnit par dsigner bien des
choses. Il semblerait ainsi que la lgalisation ne fonctionne jamais mieux que lorsquelle porte sur des lots
appartenant lautorit locale, avec des contrats de bail individuels entre celle-ci et les occupants de llot.
Pour toutes les parties, lopration est dun cot plus abordable puisque les bnfciaires nont se soucier
ni durbanisme, ni de viabilisation, ni de bornage par un gomtre-expert, ni de lmission dun titre par
le pouvoir central. Cette formule est plus rapide et plus simple tout en vitant le besoin de coordonner les
dpartements ministriels, les services aux collectivits, etc., pour la rgularisation de chacun des sites lun
aprs lautre (Fourie, 1998).
Dans certains pays, la viabilisation ne va pas ncessairement de pair avec la scurit lgale doccupation,
quelle quen soit la forme (Banerjee, 1999a, b, Inde). Au lieu de cela, les autorits municipales donnent des
assurances que ltablissement irrgulier ne sera pas dplac dans les 10 ans. Cela procure aux colons une
scurit foncire putative. Dans une certaine mesure, cette mthode peut tre assimile celle de llot, les
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lments dinformation concernant les lots tant mis jour dans le systme denregistrement.immatriculati
on foncier pour sassurer que le terrain en question ne fait lobjet daucune mutation. Toutefois, ce genre de
formule affaiblit la scurit doccupation des colons ainsi que le pouvoir qua lautorit locale de dcider de
lutilisation du terrain.
La dfnition des droits informels
Avant la lgalisation des tablissements humains irrguliers, il faut commencer par dfnir les biens fonciers
concerns. Cet exercice constitue une srieuse entrave la rgularisation et va tre examin de manire plus
dtaille. Avant mme que lon puisse envisager la rgularisation dtablissements irrguliers, que cela soit
isolment ou dans lensemble dune agglomration, il faut procder une expertise foncire afn dtablir le
statut juridique du sol occup par ces tablissements (Diacon, 1997; de Castro, 1999b, Payne, 1997:27,48).
Plus prcisment, il sagit dtablir si le terrain relve du domaine public ou priv, ou des deux. Sil sagit
dun terrain public, il faut dterminer quelle autorit ou entit publique il appartient. Dans certains pays,
cela savre diffcile ou sujet controverse (Imparato, 1999, Brsil ; UNCHS-CNUH, 1999b, Afrique
francophone). Il faut mettre en place des systmes qui permettent didentifer chaque site ou parcelle (par
la cration dun inventaire foncier lchelle de la ville) pour lattribuer ensuite la bonne entit publique,
de prfrence lautorit locale, afn quelle puisse rendre le site ou la parcelle disponible pour loccupation
lgale titre rsidentiel.
Le besoin dinnovation
Pareille attribution est bien souvent sujette des retards (Imparato, 1999, Brsil; Banerjee, 1999a, b, Inde)
quil faut viter en mettant au point des formules innovantes, comme par exemple :
Des modes de rglement des litiges et de coordination doivent tre mis sur pied pour rsoudre les
contentieux entre organismes publics propos de lattribution des droits dutilisation des sols et de la
transmission (dtention) des droits fonciers par les divers organismes publics (voir 2.2.5 ci-dessous).
Si les divers organes et entits publics sentendent assez bien, lorgane charg de lapplication peut
contracter des baux locatifs avec les occupants avant mme que le site ou la parcelle soit attribu/e
lautorit concerne. Cest une fois effectue cette attribution que lon pourra conclure des contrats de bail
dfnitifs (Banerjee, 1999a, b, Inde);
On peut mettre sur pied un organisme para-public de dveloppement pour dtenir les droits fonciers, avec
le pouvoir central et dautres parties prenantes sigeant lorgane de direction. Il appartient alors cet
organisme para-public dattribuer les terrains (UNCHS-CNUH, 1999b).
Ambigut du titre ou de lacte
Des techniques innovantes simposent aussi pour accommoder les utilisations irrgulires qui pourraient
dj exister sur un terrain public (voir ci-dessous). De manire gnrale, il est beaucoup plus facile et rapide
de lgaliser les tablissements irrguliers qui se trouvent sur des terrains publics, et tout particulirement
ceux qui appartiennent une autorit locale, que de rgulariser ceux qui se trouvent sur des terrains privs
(Banerjee, 1999a, b ; Diacon, 1997). Les titres ou actes portant sur des terrains privs peuvent tre beaucoup
plus complexes et il faut examiner les terrains un par un pour tablir leur statut juridique en fonction dun
certain nombre de critres. Les titres ou actes peuvent tre ambigus (incertains) pour les raisons suivantes :
Le rglement des successions prend beaucoup de temps (Imparato, 1999, Brsil; Banerjee, 1999a, b,
Inde), surtout quand le propritaire est mort intestat. La situation est complique par labsence, ou les
carences, des registres fonciers ;
Dans de nombreux pays, les mutations foncires sont impossibles tant que les conditions du titre nont
pas t remplies. En dautres termes, les propritaires ont effectu les dmarches voulues pour lotir, mais
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les exigences poses par les pouvoirs publics concernant lutilisation des sols sont si strictes que les
propritaires sont incapables de sy conformer. Le terrain se retrouve ainsi dans un statut administratif
indtermin ;
Les propritaires ont loti leurs terrains sans se conformer aux rgles sur lutilisation des sols (Payne,
1997; Banerjee, 1999a, b, Inde; El-Batran, 1999a, b, gypte:);
Il nexiste aucun registre public et/ou un certain nombre dindividus font valoir des droits sur le terrain
(Imparato, 1999, Brsil);
Le systme judiciaire est ineffcace (de Castro, 1999b) (ce qui peut inclure le service des successions)
Le systme offciel naccepte pas les droits fonciers des femmes, bien quelles soient souvent les principales
utilisatrices des sols (Anonyme, 1998).
Ngociation avec les propritaires
Une fois tablis les caractristiques, le statut juridique et le(s) propritaire(s) dun terrain priv, ce qui exige
un systme denregistrement/immatriculation foncier (voir Section 2.2.6 ci-dessous), il convient dengager
des ngociations avec le(s) propritaire(s) afn de lgaliser ltablissement irrgulier qui se trouve sur leur
terrain. Ces ngociations ne doivent pas se limiter au(x) propritaire(s) mais faire intervenir aussi les entits
publiques qui jouent un rle dans lattribution des utilisations des sols et la viabilisation de la zone concerne.
Un certain nombre dinstruments juridiques et administratifs ont t mis au point pour aider ces ngociations,
et on peut les regrouper en cinq grandes catgories :
- Tirer parti de la gestion foncire
Le partage et le remembrement fonciers, y compris avec les propritaires coutumiers, et la mutation des
droits damnagement (voir 2.2.4 ci-dessous) ;
Les changes de terres, o les propritaires privs se voient octroyer un terrain public quivalent de valeur
quivalente en change de leur abandon dun de leurs terrains privs (Durand Lasserve, 1998);
Lacquisition foncire obligatoire [expropriation]. Il sagit dun instrument trs important, et pourtant
souvent sous-utilis en raison du manque de moyens fnanciers des pouvoirs publics, notamment
lchelon local, pour indemniser la valeur du march, et en raison aussi du caractre politiquement
dlicat de cette mesure (Banerjee, 1999a, b, Inde; Payne, 1997);
Les droits de premption. Cet instrument est une variante de lacquisition foncire publique et donne
aux pouvoirs publics ou une population locale un droit dachat prioritaire lorsquun propritaire priv
dcide de vendre. Si lautorit publique (ou la population locale) ne manifeste aucun intrt, alors le
propritaire peut mettre le terrain sur le march. Les droits de premption ne sont pas automatiques et il
faut une dclaration publique dintrt. En cas de litige sur le montant de la transaction, la dcision revient
normalement aux tribunaux, si les parties ne se dsistent pas (Payne, 1997 :9) ;
La validation du titre (Ferguson, 1998, Bahamas). La dcision par laquelle un tribunal dsigne le
propritaire lgitime, en cas de litige entre propritaires prsomptifs dun terrain donn, est mme de
purger le titre ou lacte et de mettre le terrain sur le march. Toutefois, il sagit l dun processus long et
coteux.
Les autorits locales peuvent installer des quipements collectifs essentiels sur un terrain priv sans
la permission du propritaire (El-Batran, 1999a, b, gypte ; Risbud, 1999, Inde) (voir lencadr ci-
dessous);
On peut mettre en place des procdures administratives spciales pour carter les schmas directeurs et les
conditions de titre les plus mal adaptes en matire dutilisation du sol, travers la cration dun conseil
consultatif spcialis (Xaba et Beukman,1999, Afrique du Sud). Ce conseil devrait aussi examiner des
secteurs comme les mines, le tourisme et autres concessions, ainsi que les grands projets de dveloppement
du rseau routier, afn de sassurer quil ny a aucun double emploi dans lutilisation des sols (Mekvichai,
1998, Thalande).
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- Les usages des baux locatifs
Lautorit locale peut contracter des baux locatifs avec les occupants irrguliers dun terrain priv avant
mme quelle ait fait lacquisition du terrain. Lacquisition dun terrain aux fns de rgularisation prend
souvent beaucoup de temps, dans la mesure o elle peut tre suspendue la dcision dun tribunal dans
un litige portant soit sur des titres ou actes incertains, soit sur le montant de lindemnit dexpropriation
que le propritaire estime inacceptable (Pinho, 1999, Brsil);
Les occupants et lautorit locale peuvent conclure des baux locatifs sans que ladite autorit renonce au
droit de poursuivre le propritaire du terrain qui a entrepris des lotissements illgaux (Alfonsin, 1999,
Brsil) ;
Lautorit locale et les occupants peuvent conclure des contrats de bail sans que lautorit approuve
lutilisation qui est faite ce moment-l du terrain irrgulier. Cela peut constituer une condition importante
du contrat de bail, dans la mesure o dans certains pays des industries viennent sinstaller dlibrment
dans des zones o la rglementation de lusage des sols a t assouplie, et dplacent donc les occupants
qui taient les bnfciaires dsigns de ces assouplissements (Risbud, 1999, Inde);
Si lautorit locale se contente deffectuer les travaux dinfrastructure sans se proccuper des
raccordements individuels, il est possible, surtout en cas de terrain coutumier, dviter certains litiges
propos de la proprit des terrains (Durand Lasserve, 1998:242).
- Tirer parti de lacquisition par prescription et des lois anti-expulsion
Lacquisition par prescription. Si les occupants de la majeure partie du terrain peuvent faire valoir des
droits lacquisition par prescription sur la base de preuves suffsantes, ils devraient intenter en justice
une action collective qui couvre tout le primtre concern (Junior, 1999; Fernandes et Rolnik, 1998:149,
Brsil), et/ou chaque demandeur individuel devrait bnfcier de laide judiciaire. Les archives de lautorit
locale, telles que photographies ariennes, factures dlectricit et listes lectorales, pourraient servir
authentifer ces prtentions;
La rigoureuse application des lois prohibant lexpulsion (Diacon, 1997).
LemaillagedestaudisAhmedabad(Inde)
La municipalit dAhmedabad a mis proft ses comptences offcielles en matire de fourniture de services de
sant et dhygine (les services essentiels) pour installer des rseaux dinfrastructures dans les tablissements
humains irrguliers situs sur des terrains privs dans le primtre de la ville. Elle a aussi assur les rsidents des
taudis installs l quelle ne tolrerait aucune tentative dexpulsion de la part des propritaires privs. Comme la
plupart des terrains privs o sont installs des taudis ont accumul de longue date des arrirs au titre des impts
municipaux, la municipalit en tire parti pour persuader les propritaires privs de vendre le terrain aux familles
des prix infrieurs ceux du march.
- Tirer parti de la fscalit
Il existe plusieurs manires de tirer parti de la fscalit:
Lutilisation inventive des dettes fscales des propritaires dont les terrains sont occups par des taudis ou
des tablissements humains irrguliers (Diacon, 1997) ;
Lutilisation de la fscalit foncire pour forcer les propritaires privs vendre les terrains occups
par des tablissements humains irrguliers ;
Recourir aux avantages fscaux pour encourager les propritaires fonciers rgulariser leurs terrains
(Payne, 1997:19);
La rhabilitation des taudis aux frais des pouvoirs publics, avec laccord des propritaires fonciers,
condition que ces derniers conservent leur droit de proprit mais que les pouvoirs publics puissent louer
les terrains aux catgories faibles revenus titre de logements sociaux (www.bestpractices.org, 1999)
(voir lencadr ci-dessous).
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- Tirer parti des rgles dutilisation des sols
Lusage veut quavant toute rgularisation, les autorits locales doivent accepter de viabiliser la zone au
titre dun certifcat dquipement en gros . Or cela cause souvent retards et blocages. En rhabilitant
plutt la totalit du rseau dinfrastructures de la ville en tant qulment central du programme de
rgularisation, on planife par l mme les fournitures en gros lchelle voulue (Diacon, 1997);
En offrant un permis de construire aux propritaires, ce qui leur permet damnager une partie de leur
terrain des fns de proft commercial ou bien, au contraire, en refusant ce permis au propritaire foncier
moins et jusqu ce que la rgularisation fasse partie de lamnagement (Payne, 1997 : 38) ;
Les pouvoirs publics devraient permettre aux promoteurs privs dacqurir des terres agricoles dtenues
par des propritaires privs aux abords des villes et de les convertir des usages urbains. Cela revient
dire que ce rle dacquisition et de raffectation des sols ne devrait pas revenir au secteur public, vitant
ainsi les interminables procdures dacquisition foncire par les pouvoirs publics (Ansari, 1998:71);
La lgislation peut suspendre les rglements de construction pour les oprations rsidentielles de 50m
2
ou
moins (Banerjee, 1999a, b, Inde);
On peut tablir des zones dintrt social spcial pour protger les occupants contre lexpulsion et pour
modifer les rgles dutilisation des sols dans la zone dsigne (Junior, 1999; Pinho, 1999, Brsil);
Le secteur priv doit avoir la possibilit de former des rserves foncires grande chelle et ce droit ne
devrait pas tre rserv au secteur public (Ansari, 1998:95);
On peut augmenter lindice de plancher afn de mieux accommoder les agencements informels existants
ainsi que tout nouvel amnagement qui pourrait tre entrepris par les propritaires fonciers, ce qui aurait
un effet dincitation pour ces derniers lors de la rgularisation (Banerjee, 1999a,b, Inde);
Les autorits locales sont habilites installer des services essentiels sur des terrains privs sans
la permission des propritaires (El-Batran, 1999a, b, gypte; Risbud, 1999, Inde) (voir encadr ci-
dessous).
2.2.3.3 Lurbanisme
Diffrentes mthodes durbanisme ont t mises lessai pour la rgularisation des tablissements irrguliers,
ou sont envisages dans ce but. Ds le dpart, lapproche traditionnelle, dite rationnelle , voit le
technocrate urbaniste, parfaitement inform, analyser objectivement et valuer divers types dintervention
lintention du plus haut niveau de dcision politique (Sliuzas, 1999:2). Toutefois, cet auteur estime que
lhritage des urbanistes qui prtendent savoir et agir dans lintrt public en ne mnageant que le
minimum pour la consultation des populations concernes, peut bien avoir dur longtemps mais il semble
aujourdhui tirer sa fn (Sliuzas, 1999:2).
UnprogrammeintgrderhabilitationdulogementfnalitssocialesEspagne
La rhabilitation dun logement intgr est lobjectif stratgique de ce projet, priorit tant donne la fourniture
dappartements des cots abordables pour les plus dsavantags. Le programme est administr par lautorit
locale et fait intervenir les ministres espagnols des Services sociaux, du Dveloppement conomique et de
lUrbanisme. Le programme repose sur un contrat avec les propritaires dappartements et dimmeubles abandonns
du centre-ville. En change des frais engags par la municipalit pour la rhabilitation des appartements, ceux-ci
sont lous par les propritaires des locataires choisis par le ministre des Services sociaux pour un terme et un
loyer dtermins. Pour remplir sa part du contrat (la rhabilitation), il appartient lautorit locale de mettre les
appartements aux normes en vigueur, y compris la qualit structurelle et fonctionnelle. Aprs la priode prfxe,
les appartements sont remis entre les mains des propritaires et en parfait tat.
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Lapproche rationnelle et ses inconvnients
Lapproche rationnelle na pas dmontr son effcacit en ce qui concerne la rgularisation des tablissements
humains irrguliers, et ce pour diverses raisons :
Elle est perue comme une procdure de haut en bas conduite par des pouvoirs centraliss (Farvacque et
McAuslan, 1992:63-4);
Les autorits publiques centrales nont pas eu les moyens humains voulus pour mener bien les projets
lchelon local (UNCHS-CNUH, 1999b);
Divers dpartements ministriels ont parfois des projets diffrents pour la mme zone, ce qui dbouche
sur des attributions qui se superposent en matire dutilisation des sols ainsi que sur des ambiguts sur le
terrain (Mekvichai, 1998:247-257, Thalande);
Lapproche rationnelle ne prend pas en compte la situation de fait sur le terrain (UNCHS-CNUH,
1990; Farvacque et McAuslan, 1992:xi), souvent parce que lchelon central ne dispose daucun lment
dinformation (Perez et Bolivar, 1998:127, Venezuela);
Les dcisions concernant lutilisation des sols ou lurbanisme prennent un temps dmesurment long
(Farvacque et McAuslan, 1992:6-12);
La collecte de toutes les informations voulues et dune prcision suffsante est extrmement onreuse
(Farvacque et McAuslan, 1992:66-7);
Lapproche rationnelle nest pas durable puisque les populations directement concernes soit sont peu
susceptibles de donner leur adhsion des projets qui ne facilitent gure leur propre subsistance, soit
nont pas les moyens fnanciers de se conformer aux projets, soit enfn ne comprennent pas la logique qui
gouverne ces projets (Farvacque et McAuslan, 1999:263-4);
Si le projet ne suscite aucune adhsion, lorgane qui le met en uvre se retrouve discrdit, ce qui porte
atteinte la bonne gouvernance de manire gnrale (UNCHS-CNUH, 1997a:20).

Les effets dexclusion
Lobjection la plus importante que lon puisse faire lapproche traditionnelle de lurbanisme, cest
quelle passe par un schma directeur qui sappuie sur des primtres pr-dfnis, des largeurs de voies
et des utilisations des sols bien spcifes, etc. Lorsque ces schmas sont surimposs sur un tablissement
informel, on saperoit que le trac et les utilisations des sols de ce dernier ne correspondent pas ceux du
schma directeur pour la mme zone. On aboutit ainsi une situation o un tablissement irrgulier est
considr comme illgal et non-autoris parce quil nest pas conforme au projet durbanisme. De plus, il
est impossible de rhabiliter ltablissement tel quil est pour le conformer au projet, puisque lagencement
informel comporte certains lments, tels que les primtres ou COS (coeffcient doccupation des sols) qui
sont illgaux puisque non conformes aux rglements durbanisme (de Castro, 1999b, Brsil).
La rgularisation par le ramnagement
Cest en raison des effets dexclusion lis lapproche rationnelle de lurbanisme que la rgularisation des
tablissements informels a souvent pris la forme du ramnagement, tous les logements et structures tant
rass aprs que les occupants aient t recass dans un campement provisoire. On construit ensuite des
logements selon un agencement qui correspond au schma directeur (et aux rglements durbanisme) et
lon rintgre les anciens habitants. Cette mthode est coteuse, y compris pour lentretien ultrieur, et il
arrive frquemment que les logements aux normes soient revendus et que le tissu social du groupe concern
soit dtruit (Diacon, 1997:5). Pour ce qui est des mthodes conventionnelles durbanisme, la rgularisation
dun tablissement informel dans ltat et sur le site o il se trouve exige pour commencer que les lois et
rglements durbanisme soient modifs pour permettre des pratiques telles que les primtres hors normes
et les indices de plancher qui sont caractristiques des tablissements humains irrguliers. On peut aussi,
la place, crer des zones spciales o des primtres inhabituels sont autoriss et o le schma directeur et les
rglements durbanisme du pays sont suspendus (Alfonsin, 1999, Brsil).
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Une approche participative de lurbanisme
Il faut revoir les mthodes traditionnelles durbanisme et les adapter une situation o la plus grande partie
des logements, dans les pays en dveloppement, relve de lamnagement sauvage. Une nouvelle approche
est en cours dlaboration, les urbanistes se rendant compte quil faut abandonner la mthode prescriptive
au proft de la participation. Cette participation doit se faire lchelon le plus bas possible et impliquer
toutes les parties prenantes dans le processus de prise de dcision (UNCHS-CNUH, 1996b:6-8). Ces parties
prenantes comprennent les populations locales, les grands services aux collectivits, les autorits locales, les
ONG, les organismes dpendant du gouvernement central, les professionnels, le secteur priv, les bailleurs
de fonds et les chercheurs (Diacon, 1997:50-1,5).
Les bienfaits de la participation
La participation de la population concerne, et notamment celle des femmes, va avoir les effets bnfques
suivants:
Produire des objectifs clairement dfnis et mieux adapts (UNCHS-CNUH, 1996b:6-8);
Susciter un sentiment dappropriation des politiques et stratgies chez la population concerne
(UNCHS-CNUH, 1996b:6-8), ce qui a de limportance pour lentretien long terme dans la zone
(Diacon, 1997) ;
Tirer parti de la connaissance approfondie quont les populations de leurs conditions de vie (UNCHS-
CNUH, 1996b:6-8) ;
Encourager des systmes dont le cot est abordable, ainsi que lauto-fnancement et le recouvrement des
cots (Diacon, 1997:63);
Encourager la prise de conscience du public, ce qui va renforcer la volont politique et en faciliter la mise
en uvre, do de nouvelles initiatives et un encouragement donn la population dfendre ses droits
(UNCHS-CNUH, 1996b:6-8) ;
Llaboration et la mise en uvre des politiques et programmes deviennent plus transparents, y
compris pour ce qui est de la responsabilit des autorits (UNCHS-CNUH, 1996b:6-8).
Lurbanisme participatif dans la pratique
Sagissant durbanisme, lapproche participative signife que lon met lcart le schma directeur dans
une zone donne, ou quon ne sen sert que comme dun point de dpart, ou quon nattend pas quun
organisme public en labore un, et qu la place cest lagencement local existant qui fait offce de schma
de base. On naura ainsi quun minimum doccupants recaser. Toutefois, si lagencement existant devient
linstrument de base de lopration durbanisme, il va falloir passer certains compromis, comme par exemple
entre le maintien des sites et logements existants dune part, et la cration de couloirs en ligne droite pour
la viabilisation (adduction deau, gouts, etc.). Plus rectiligne le couloir de services, moins cher le cot de
ces services dans une zone donne, puisque chaque coude dans une canalisation deau ou dgout accrot les
cots.
Dans les autres dcisions en matire durbanisme (qui ont voir avec le choix des services/quipements), la
participation des parties prenantes et en particulier celle de la population concerne, notamment les femmes
est dune importance capitale. Le cot abordable de ces quipements pour la population et la possibilit
pour lautorit locale de le recouvrer devraient fgurer en bonne place parmi les plans des urbanistes, au lieu
des rgles et normes nationales durbanisme (Diacon, 1997). La population concerne peut fort bien prfrer
des alles en bton pour accder pied chaque habitation, en convenant que les vhicules moteur nen
auront pas lusage et naccderont donc pas chaque maison.
Dun autre ct, lune des caractristiques de lurbanisme tel quappliqu la rgularisation des tablissements
irrguliers est quil la t chaque fois cas par cas, et non de manire globale. Lapproche la meilleure est
pourtant celle qui englobe lensemble dune agglomration, comme cela a si bien russi dans trois villes
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indiennes, dont lune dune population suprieure au million (Diacon, 1997) (voir lencadr ci-dessous).
Au lieu de se concentrer sur des tablissements irrguliers individuels ou sur les limites de la ville comme
primtre des oprations durbanisme, lattention devrait se porter sur les rseaux dinfrastructures de base
tels ladduction deau, la voirie et/ou le systme dgout pour toute la zone urbaine.
LemaillagedestaudisIndore(Inde)
Indore, les taudis stendaient dans le lit des rivires de la ville. Les nouvelles infrastructures qui ont t mises en
place, et raccordes au reste de la ville, ont permis dassainir une rivire o aboutissaient toutes les gouttires/voies
dcoulement du taudis. Lagglomration navait pas de rseau dgout souterrain, et lorsquelle en a t dote, y
compris les taudis, cest lensemble de lagglomration qui en a bnfci. Cela a rendu possible la prquation
des tarifs. Grce la mise en place dune voirie convenable dans les zones de taudis et leur priphrie, on a
pu complter les raccordements au rseau de la ville elle-mme, do une amlioration trs notable des fux de
circulation (Diacon, 1997:10).
Les projets dinfrastructure pan-urbains : Principes
Il appartient lurbanisme de mettre en place une infrastructure globale qui facilite le raccordement des
mnages individuels selon les modalits et les dlais qui conviennent leurs moyens fnanciers. Ce type
durbanisme combine trois formes dintervention : la production du rseau dinfrastructures, lintgration
des lotisseurs irrguliers dans le processus de production, et la viabilisation progressive de zones dj
occupes, avec toute la marge voulue pour la mobilisation des populations concernes, leur esprit dinitiative
et dentraide mutuelle La population contribue directement la fourniture et la gestion de linfrastructure
et des services aux collectivits. Ce type dapproche va aussi dans le sens dune forme de gestion urbaine
moins centralise, qui encourage lesprit dauto-organisation des populations lchelon de ltablissement
ou de llot (Durand Lasserve, 1998:241-2).
Les projets dinfrastructure pan-urbains : leons de lexprience
La mise en uvre de projets dinfrastructure pan-urbains dans diverses parties du monde a donn les
enseignements suivants (Diacon, 1997 :6-8) :
Il faut concevoir les rseaux dinfrastructures de manire sassurer que les services de base atteignent la
population tout entire de manire quitable ;
Les rseaux dinfrastructures doivent tre faciles entretenir, rparer et amliorer ;
viter les gaspillages dus aux doubles emplois dquipements et leur mauvaise coordination en
recourant une approche intgre et englobante ds la phase de la conception ;
Sassurer que le schma prvoit la croissance et lexpansion ultrieures des tablissements irrguliers,
Ne pas recourir des mesures court terme sous prtexte de faire des conomies ;
Mnager une certaine souplesse pour que les habitants des tablissements irrguliers puissent se
brancher au(x) rseau(x) dans les conditions (notamment de cot) et au moment qui leur conviennent ;
laborer et diffuser dans toute lagglomration des lments dinformation sur les tablissements
humains irrguliers avant de mettre au point le projet durbanisme ;
Une qualit professionnelle suprieure simpose dans tous les aspects des travaux entrepris, car
lamlioration des tablissements informels est une entreprise plus complexe programmer et mettre en
uvre que les projets traditionnels ;
Il faut valuer les cots des systmes dinfrastructures en tenant compte non seulement de linvestissement
mais aussi de lentretien permanent ;
Les projets grande chelle permettent la mise en uvre de solutions qui seraient anti-conomiques une
chelle locale.
50
Lurbanisme bien inform
Linformation est un pralable indispensable un urbanisme de qualit. Lurbaniste devrait glaner des
lments dinformation travers les processus participatifs de consultation, donc auprs de toutes les parties
prenantes, et tout particulirement de la population concerne par un projet de rhabilitation. Cette population
constitue en effet une source majeure dinformation, et il faut mettre en place ds que possible un systme
bien structur pour faciliter le fux dinformation entre les spcialistes et les populations (voir plus loin
Section 2.2.6). Ce systme devrait diffuser linformation auprs de toutes les parties prenantes, y compris les
populations (Davies et Fourie, 1999), avec les objectifs suivants :
Savoir qui sont les parties prenantes et les notables locaux ;
Savoir qui dtient des droits de fait utiliser les terrains, et de quel type sont ces droits ;
Vrifer le type dquipements qui peuvent dj exister sur place;
Urbanisme grande chelle et entretien rgulier ;
Familiariser les populations concernes avec les procdures damnagement des sols et la viabilisation ;
Renforcer le droit la ville des habitants des tablissements irrguliers.
Enfn, lurbanisme est li la viabilisation, mais nest pas indispensable la scurit foncire, surtout quand
aucune viabilisation nest prvue. Toutefois, on peut dans certains pays prfrer lier urbanisme, viabilisation
et scurit foncire, pour des raisons qui ont trait tant aux prfrences pratiques des gouvernements centraux
qu des facteurs politiques (Azuela et Duhua, 1998, Mexique; Huchzermeyer, 1999, Afrique du Sud).
2.2.3.4 La viabilisation
On peut viabiliser les taudis selon une diversit dapproches
On peut aborder la viabilisation des tablissements humains irrguliers de diverses manires :
Dans certaines situations et dans certains pays, la viabilisation est complte, comprenant lectricit, eau,
gouts, voirie et divers quipements collectifs (El-Batran, 1999a, b, gypte). Ailleurs et dans dautres cas,
seules llectricit et leau sont fournies ;
La qualit des quipements varie, allant de longues trappes aux gouts souterrains et des fls ariens aux
lignes enterres, des camions-citernes aux canalisations deau, les routes tant de largeur et de surface
variables ;
La plupart des tablissements informels sont viabiliss isolment, un par un, quand les pouvoirs publics
ragissent aux problmes et aux besoins lorsquils se manifestent (Azuela et Duhua, 1998 et Varley, 1999,
Mexique; El-Batran, 1999a,b, gypte). Toutefois, certains tablissements informels sont viabiliss grce
la mise en place de rseaux dinfrastructures pour une agglomration entire (Durand Lasserve, 1998:241
et Diacon, 1997), lautorit locale fournissant le rseau et les mnages se chargeant de leur raccordement
individuel (voir ci-dessous) ;
La viabilisation de sites individuels est souvent entreprise travers des projets spcifques conduits par
la puissance publique centrale (Azuela et Duhua, 1998 et Varley, 1999, Mexique) ou locale (de Castro,
1999a , Brsil). Cest parfois la population concerne qui se charge elle-mme de viabiliser une zone
une fois quelle a t rgularise (www.bestpractices.org, 1999), et cela peut comprendre soit les seules
infrastructures, soit les raccordements individuels, soit les deux ;
La viabilisation peut avoir lieu sans rgularisation (Banerjee, 1999a, b, Inde), avant la rgularisation
(Azuela et Duhua, 1998, Mexique), ou en mme temps (Huchzermeyer, 1999, Afrique du Sud). Les
pouvoirs publics peuvent prouver des diffcults lorsquils viabilisent des terrains privs en labsence de
tout processus de lgalisation. Dans de nombreux pays, cette viabilisation de terrains privs occups par
des tablissements irrguliers est impossible, puisque la loi interdit aux pouvoirs publics dajouter de la
valeur au domaine de propritaires privs. On contourne cet obstacle dans les pays o les pouvoirs publics
rendent obligatoire, de par la loi, un minimum de viabilisation (El-Batran, 1999a:1, gypte; Diacon,
1997:56, Inde), ce qui limite les droits de proprit prive et permet aux pouvoirs publics dajouter de la
valeur au domaine foncier priv dans des conditions bien dtermines ;
51
Trop souvent, la fourniture dquipements a fait partie du processus de rgularisation sans quon se soit
souci des cots dentretien ni/ou dadapter les cots aux moyens fnanciers des bnfciaires des services.
Cela a dbouch sur des situations o les quipements ont cess de fonctionner quelque temps aprs leur
installation, moins que les rsidents faibles revenus aient vendu leurs parcelles pour se reloger dans
des conditions plus abordables pour eux (El-Batran, 1999a, b, gypte; Diacon, 1997, Inde);
Diverses formules ont t adoptes en ce qui concerne le paiement des quipements, y compris pour les
cots dinvestissement, lentretien et les tarifs commerciaux. Il sagit entre autres du fnancement par
le pouvoir central (Varley, 1999), par lautorit locale (de Castro, 1999b, Brsil), par des organismes
de coopration (El-Batran,1999a, gypte; www.bestpractices.org,1999 pour GTZ au Sngal), le
recouvrement de lintgralit des cots (El-Batran,1999a, gypte), des prts (www.bestpractices.org,
1999 pour Voi (Tanzanie)), de lautofnancement (www.bestpractices.org, 1999 pour SEWA (Inde)), du
fnancement par prquation (Diacon, 1997, Inde; Huchzermeyer, 1999, Afrique du Sud) ainsi que des
partenariats y compris avec des ONG (Diacon, 1997). Les exemples de bonnes pratiques en matire
dachvement de projets et de rgularisation durable incluent les partenariats entre autorits locales,
populations concernes et ONG, lauto-fnancement des raccordements individuels et la participation
de la population lentretien (Diacon, 1997 et www.bestpractices.org,1999, Pakistan/KKB), avec
prquation des tarifs pour les rseaux dinfrastructure (Diacon, 1997). Pour que ces formules fonctionnent
bien, les populations concernes doivent participer pleinement au choix des quipements, de sorte que
lappropriation par la communaut garantit la nature abordable du cot et le caractre durable du projet
(voir ci-dessous).
Assurer des quipements durables : exemple pratique
Assurer le caractre durable des quipements passe par une approche diffrente de leur conception. Pour
ce qui est des mthodes non-conventionnelles, la ville indienne dIndore (Diacon, 1997) donne une bonne
illustration. partir de lapproche dcrite plus haut pour les infrastructures dquipements, la conception
du systme dgout en a rendu le cot abordable grce la combinaison dlibre de plusieurs formules
innovantes. Il nexistait aucun gout souterrain dans toute lagglomration. Leur installation dans lensemble
de la zone urbaine a rsolu le problme pour la ville comme pour les tablissements irrguliers. Comme toute
lagglomration en a bnfci, la prquation des tarifs sest impose naturellement.
Quant lentretien des gouts, cest le dblocage des goulets dtranglement qui le rend particulirement
onreux. Cela exige la mise en place de chambres dinspection le long du rseau, ce qui ne peut que faire
monter les cots. De plus, linspection revient des employs municipaux, tout comme le travail de
dblocage. Cela aussi ajoute aux cots dentretien et aux tarifs commerciaux. Indore, le systme a t
conu de telle sorte que chaque habitation individuelle est responsable de son propre raccordement au rseau
dgout, dans la mesure de ses moyens et au moment qui lui convient. Ce raccordement comprend un canal
siphon la porte dentre de la maison, qui permet de dboucher la conduite quand il le faut. Les occupants
de chaque habitation sont ainsi devenus responsables du dbouchage de leurs propres raccordements. Du
coup, le nombre de blocages ayant pntr dans le systme principal sest trouv rduit, ce qui a rendu son
entretien moins coteux et a permis dabaisser les tarifs pour les utilisateurs. Toutefois, on ne peut faire bien
fonctionner un tel systme sans donner dabord aux populations les capacits voulues pour lentretien des
quipements (Diacon, 1997).
Tirer parti des populations locales et les stabiliser
Lexemple dIndore montre bien comment on peut conjuguer une conception innovante des quipements
collectifs et la capacit des populations plus particulirement le lien entre la participation de la population
dune part, et lurbanisme, la viabilisation et des conditions abordables dautre part (voir lencadr ci-dessous
pour un exemple supplmentaire). Il montre aussi comment on peut tirer parti de la bonne participation de
la population et de sa formation pour lentretien et la prennit des quipements essentiels. La conception
du rseau dquipements peut revenir aux pouvoirs publics ou un organisme parapublic damnagement
52
(FIG/UNCHS-CNUH, 1998:11). Notons enfn que des quipements peu dvelopps, combins des formes
lmentaires de rgime doccupation, ne risquent pas dencourager les attitudes opportunistes des classes
moyennes, et ont de meilleures chances de maintenir sur place une population faibles revenus (Durand
Lasserve, 1998:241).
2.2.3.5 Ladministration foncire
Ladministration foncire, comme la scurit de tenure qui repose dessus, a un rle jouer dans la
rgularisation durable des tablissements irrguliers, et en liaison avec une diversit dlments :
raison des fonctions qui sont celles de ladministration foncire : mutation des droits fonciers, rgles
dutilisation des sols, gestion des donnes, bonne application, fscalit et rglement des litiges ;
Viabilisation et entretien des quipements par la population concerne et/ou en change dheures de
travail (Diacon, 1997) ;
Le capital social ou la cohsion de la population locale (www.bestpractices.org, 1999, Pakistan/KKB) ;
Les structures tablies dadministration foncire telles que les autorits locales, les organismes du
gouvernement central et ses entits spcialises (Junior, 1999, Brsil; Santiago, 1998a, b, Philippines;
UNCHS-CNUH, 1999b, Afrique francophone);
Le rle des ONG, CLB et chefferies coutumires et les partenariats (Nafantcham-na et Borges, 1998,
Guine-Bissau; Razzaz, 1998, Jordanie);
Le rle jou dans une socit donne par certains lments indsirables chefs de guerre (Huchzermeyer,
1999, Afrique du Sud), criminels arms violents (de Castro, 1999b, Brsil), ou les fondamentalistes (El-
Batran, 1999a, b, gypte).

CommentinstitutionnaliserledveloppementcommunautaireCtedIvoire
Abidjan, le maire a mobilis les comits de quartier pour mettre leurs nergies, leurs ressources et leurs efforts
au service de lamlioration de leurs conditions de vie et de leur situation conomique. Les activits des comits
comprennent aussi bien des amliorations de lenvironnement qui bnfcient lquipement sanitaire de lhabitat,
que la construction et lexploitation de facilits et dquipements collectifs. Les comits participent des activits
nombreuses et trs diverses, y compris le nettoyage des rues et lenlvement des dchets, la scurit publique et
lexploitation dentreprises commerciales. Ils sengagent dans certains travaux damlioration des infrastructures
tels que lentretien de la voirie, le nettoyage des canalisations et lclairage public.
La tradition veut que ce soit lchelon du pouvoir central que se trouvent les services administratifs
spcialiss en ce qui concerne les droits fonciers, lutilisation des sols, la fscalit foncire, la gestion des
donnes foncire, et le pouvoir de contrle et de sanction. Or la fourniture de ces services par ladministration
foncire a manqu deffcacit. Certaines de ces fonctions ont t dcentralises au bnfce des autorits
locales. Il est suggr en particulier de dcentraliser les registres fonciers lchelon local pour en amliorer
lusage et leffcacit (UNCHS-CNUH, 1996b, UNCHS-CNUH, 1997a et voir plus loin Section 2.2.6).
Approches nouvelles de ladministration foncire
Les approches nouvelles peuvent aussi impliquer des ONG, des CLB et les chefs coutumiers pour quils
prennent de plus grandes responsabilits dans les mcanismes dadministration foncire, comme suit :
En Tanzanie, les individus qui avaient t forms antrieurement ladministration de lutilisation des
sols lors de la villagisation participent aujourdhui la conception de schmas informels pour les
tablissements irrguliers en milieu urbain (Sliuzas, 1999) ;
En Jordanie, les mutations foncires et le rglement des litiges concernant les zones irrgulires obissent
aux rgles coutumires (Razzaz, 1998) ;
53
En Afrique du Sud, une autorit locale a suggr que ce soit la population concerne elle-mme qui
fournisse les donnes relatives aux droits fonciers individuels et leur utilisation, aux fns damnagement
et dadministration dun tablissement irrgulier (Davies et Fourie, 1999) (voir aussi plus loin 2.2.6);
Au Venezuela, les rsidents irrguliers font confance aux juristes locaux prsents parmi la population
locale pour protger et transfrer leurs droits fonciers, mme quand lavis de professionnels est disponible
(Perdomo et Bolivar, 1998:135);
Dans certaines rgions dAfrique francophone, les chefs coutumiers ont form des partenariats avec les
pouvoirs publics loccasion de plans de remembrement pour mieux faire face lexpansion des zones
urbaines (UNCHS-CNUH, 1999b) ;
En Inde, des ONG se chargent de mettre en place des mcanismes dpargne et de crdit lchelon local
afn de contribuer lamnagement urbain (www.bestpractices.org, 1999 propos de la SEWA);
En Guine-Bissau, il a t suggr que la structure villageoise traditionnelle prenne en charge lintgralit
des fonctions dadministration foncire dans un lot ou une concession bien dtermins (Nafantcham-na
et Borges, 1998).
Une approche renouvele de la viabilisation
Le rle de la socit civile dans ladministration foncire comme dans la viabilisation et lentretien est
dcisif si la rgularisation doit tre durable. La participation de la population concerne et de ses chefs
ladministration du rgime foncier et des quipements les rend dun cot plus abordable et aussi plus
simples et plus accessibles pour lusager, tout en donnant aux chefferies comme aux populations un sentiment
dappropriation et de responsabilit lgard de ces fonctions ; cela en assure aussi le caractre durable.
Les facteurs de russite
La bonne participation de la socit civile exige les lments suivants :
La prsence sur place de capital social et de cohsion sociale, que ce soit lchelon de ltablissement
ou de llot (comme dcrit ci-dessus la Section 1.2.12) ou dune association pour le logement ;
La population concerne doit tre consciente de ses droits (droits fondamentaux, au logement, en matire
foncire) et de ses devoirs (UNCHS-CNUH, 1996b) ;
La prsence dONG, au travers dun solide mouvement de dfense des droits humains qui sattache rendre
les villes plus inclusives (Fernandes et Varley, 1998), mais sans pour autant que ces ONG deviennent de
simples intermdiaires obligs du projet damnagement (Huchzermeyer, 1999, Afrique du Sud);
Des partenariats avec lautorit locale, qui doit simpliquer dans le renforcement des moyens de
la population locale en lui donnant la proprit du projet et les connaissances voulues en matire
damnagement foncier et dentretien des quipements (Diacon,1997 pour lInde; Davies et Fourie,1999,
Afrique du Sud);
La formation de rsidents sur place en matire dadministration foncire pour leur permettre de conserver
des registres de donnes foncires locales, rgler les litiges, conseiller la population, faire part aux
professionnels de ce quils savent des besoins de la population, aider lamnagement foncier dans la
zone et plus gnralement, faire partie intgrante du systme local de scurit foncire (Diacon, 1997,
Inde; Davies et Fourie, 1999, Afrique du Sud);
Que le gouvernement central accepte de prendre des chefs coutumiers comme partenaires du processus
(Oloude, 1999, Bnin; UNCHS-CNUH, 1999b);
Appuyer la gouvernance sur le capital social local, plutt que sur les pouvoirs publics (par exemple
le ministre des Affaires sociales (Querrien, 1999, France) qui tiennent les populations lcart des
responsabilits.
54
Les partenariats avec les autorits locales
Il nest pas possible aux populations des tablissements irrguliers dentreprendre elles-mmes et par elles-
mmes lintgralit du processus de rgularisation. Elles ont besoin de partenariats avec les autorits locales,
et pour diverses raisons :
Des quipements durables pour les villes exigent une infrastructure en maillage lchelle de la ville
entire (Diacon, 1997);
Le savoir-faire professionnel, en matire de scurit foncire et de viabilisation, est un facteur dcisif de
succs, car les amliorations successives sont plus diffciles mettre au point puis en uvre que ne lest
lamnagement dun terrain inoccup (Diacon, 1997);
La charge fnancire de la rgularisation exige la bonne administration de lpargne tout en tirant parti
des autres sources de fnancement (Diacon, 1997);
Obtenir la scurit doccupation sur des terrains privs exige souvent que les autorits locales exercent des
pressions (Brsil : Junior, 1999) ce qui parfois impose que lon interprte de manire non-conventionnelle
la lgislation (Diacon, 1997, Inde) et que les professionnels se comportent de faon responsable (voir
lencadr ci-dessous) ;
Les registres fonciers doivent tre tenus jour, que ce soit pour la ville, les tablissements irrguliers, les
sols ou les quipements, pendant de trs longues priodes (Davies et Fourie, 1999, Afrique du Sud) ;
Il est loisible aux autorits locales de mener des politiques la fois diffrentes et innovantes par rapport
celles du pouvoir central, ainsi que de lever les obstacles la rgularisation des tablissements irrguliers
(Varley, 1999).
CasaFacil:commentfaciliterlaconstructiondelogementspourlespauvresBrsil
Au Brsil, on a longtemps impos aux ingnieurs et architectes quils marquent par leur signature lachvement
dun btiment. Cela a conduit de nombreuses irrgularits, du fait que bien des btiments ntaient pas aux
normes. Cela a caus aussi des diffcults en matire de successions. Les ordres professionnels concerns ont
apport quelques modifcations, qui prvoyaient notamment quaucune signature ne serait plus exige pour les
btiments dune surface infrieure 70 m
2
, pourvu que les ingnieurs ou architectes soient propritaires du terrain
ou aient la permission du propritaire. Les professionnels travaillant pour lautorit locale ont obtenu le droit de
transfrer la responsabilit de la construction au propritaire de la maison.
Exclusion de certains chefs litiges et confits
Dans certains tablissements irrguliers, les chefs communautaires ne sont pas acceptables pour les autorits.
Il en va ainsi des chefs de guerre (Huchzermeyer, 1999, Afrique du Sud), des criminels arms violents
(de Castro, 1999b, Brsil) ou les fondamentalistes (El-Batran, 1999a, b, gypte) qui dominent certains
tablissements irrguliers et qui font que toute tentative de rgularisation de la part des autorits est soit
refuse, soit rduite nant. Il sagit l dun lment dcisif et il appartient aux gouvernements de trouver
les moyens de faire face ces situations dans le cadre de la rgularisation, afn de rendre les tablissements
aux rgles de la socit civile (de Castro, 1999b). Enfn, le traitement des confits et le rglement des litiges
se trouvent au centre des questions de gestion foncire, de viabilisation et de rgularisation au bnfce des
pauvres, et il sagit l dun aspect dcisif de ladministration foncire o de nouvelles approches simposent
(voir ci-dessous).
2.2.3.6 Financement et recouvrement des cots
Le fnancement des projets de rgularisation et le recouvrement ultrieur des cots ont donn lieu diverses
formules, notamment les suivantes :
Le fnancement par les donateurs est trs rpandu (www.bestpractices.org, 1999). La tendance chez
les donateurs est de fnancer la phase initiale fourniture du droit doccupation et des quipements, y
compris les cots dinvestissement et non la phase suivante (entretien des quipements et mise jour
55
des registres). Si la conception de dpart dbouche sur des besoins dentretien et des tarifs dun cot
inabordable, le caractre durable du projet peut se trouver compromis ;
Le fnancement par le pouvoir central est courant quand on rgularise les tablissements isolment,
un par un (Azuela et Duhua, 1998, Mexique ; El-Batran, 1999a, b, gypte). On nassiste jamais, ou
quasiment, des oprations lchelle de toute une ville et avec pleine rgularisation, mme loccasion
de programmes de rgularisation de trs grande ampleur (Azuela et Duhua, 1998, Mexique). On le doit
avant tout des cots trs lev (Durand Lasserve, 1998:240). Dans ces conditions, le recouvrement des
cots auprs des rsidents rgulariss est souvent impossible (Banerjee,1999a, b, Inde);
Rares sont les autorits locales qui disposent dune assiette fscale assez large pour entreprendre cette
dmarche elles seules. Dans bien des cas, la formule du partenariat a mis les autorits locales en mesure
de mener bien des projets de rgularisation vaste chelle (Diacon, 1997; Banerjee, 1999a, b);
Dans certains pays, la rgularisation a comport un accord permettant aux occupants irrguliers de
contracter des emprunts auprs dune institution fnancire externe bien tablie (www.bestpractices.org,
1999, Voi). Cela na pas toujours donn les rsultats esprs, du fait de diffcults dans le remboursement
des emprunts aprs la rgularisation. Les formules par lesquelles la population concerne accumule de
lpargne en vue du projet, avant lopration damnagement, semblent mieux fonctionner (voir lencadr
ci-dessous). Tel est tout particulirement le cas lorsque les femmes sont impliques dans le projet. Les
populations locales ont prouv quelles taient mme de mobiliser leurs propres fonds en vue de la
rgularisation dans des dlais plus brefs que lautorit locale (Diacon, 1997) ;
Les projets qui obligent tous les mnages participer et en mme temps contribuer fnancirement la
viabilisation (Huchzermeyer, 1999 pour lAfrique du Sud) ne russissent pas aussi bien que ceux qui les
laissent choisir si et quand ils souhaitent avoir un raccordement individuel (Diacon, 1997). Autrement dit,
les raccordements individuels aux quipements collectifs sont pour les citadins faibles revenus dun cot
plus abordable que la viabilisation en masse ;
Projetdamliorationdesparcelles:terrainsetlogementsprixmodiqueauSngal
Avant de mettre en application le projet de rgularisation, on a lanc une campagne de sensibilisation tout en
organisant des coopratives dpargne pour permettre aux occupants de se porter acqureurs de parcelles
amliores. Ce sont des professionnels extrieurs qui sont venus mettre en place ces mcanismes dpargne
organiss en fonction du voisinage ou des corps de mtier. Le dispositif densemble sest appuy sur toute une
gamme de mcanismes fnanciers, mais les principaux bnfciaires auront t ceux qui se sont auto-fnancs
grce ces coopratives.
Les oprations de rgularisation bnfcient souvent de subventions (Huchzermeyer, 1999, Afrique du
Sud; El-Batran, 1999a, b, gypte). La bonne pratique en la matire nest autre que la prquation pour la
cration des rseaux dinfrastructure, alors que les raccordements individuels devraient reposer sur lauto-
fnancement ou le fnancement collectif (Diacon, 1997 et www.bestpractices.org, 1999, Pakistan/KKB).
De cette manire, les mnages se chargent de lentretien des quipements et sont plus susceptibles de
sacquitter des charges qui se rapportent ces derniers ;
Les cots de conception des quipements jouent un rle dcisif dans leur caractre abordable, de leur
entretien rgulier et de leur prennit. La participation des populations concernes a un rle dcisif
jouer dans la conception et lentretien dquipements dun cot abordable (voir ci-dessus) ;
Lorsquune autorit locale prvoit des quipements dun cot abordable, la contribution de la population
locale, y compris sous forme de main duvre, lentretien des quipements et son cot va dterminer
dans quelle mesure cette autorit est prte sengager, y compris fnancirement, dans la rgularisation
des tablissements informels (Diacon, 1997). Cest particulirement vrai en ce qui concerne la voirie et
les gouts souterrains (de Castro, 1999b), dont les cots de construction et dentretien peuvent tre trs
levs ;
Concernant le recouvrement des cots, quil sagisse des investissements, de lentretien et/ou des tarifs
pour les usagers, un systme denregistrement foncier est indispensable qui recense lidentit des individus,
56
le terrain ou la maison ainsi que les quipements dont bnfcie la zone. Autrement dit, il ne saurait y
avoir de mcanisme de recouvrement rgulier des cots sans un systme dinformation foncire, quelle
quen soit la forme, et qui serve les besoins de lautorit locale comme de la population (Davies et Fourie,
1999).
Le fnancement de la rgularisation des tablissements informels sest en gnral concentr sur la viabilisation
et la fourniture de titres ou actes. Toutefois, si lentreprise doit tre durable, il faut mesurer les besoins de
fnancement en termes non seulement de cots dinvestissement initial et dentretien ultrieur, mais aussi de
tarifs qui soient abordables pour les usagers tout en permettant de recouvrer les cots. Enfn, le manque de
fnancement constitue lun des principaux obstacles la rgularisation des tablissements informels (UNCHS-
CNUH, 1999b).
2.2.3.7 Le logement
Dans les tablissements informels, les occupants se sont construits eux-mmes leur habitat. La rgularisation
de la tenure et/ou la viabilisation a permis la rorganisation et lamlioration de cet habitat dans ce qui fut
antrieurement des zones dtablissement informel (Payne, 1997; Banerjee, 1999a, b; Risbud, 1999; Diacon,
1997). Autrement dit, la rgularisation contribue directement loffre dun toit convenable pour tous.
2.2.4 Pratiques innovantes de restructuration foncire et damnagement
Les raisons des checs passs
La gestion foncire dans les zones urbaines sest souvent appuye sur des mthodes de formation de rserves
foncires travers lacquisition force de terrains en vue de leur amnagement. Ce genre dapproche savre
souvent inadapt, et ce pour diverses raisons :
Les lenteurs bureaucratiques dans les processus dacquisition et damnagement (Payne, 1989:52;
Banerjee, 1999a, b);
Les litiges propos du montant des indemnits (Banerjee, 1999b:10-12; Islam, 1998:52);
Les diffcults lies aux litiges concernant la proprit et les primtres, souvent dus la mauvaise qualit
des registres (Banerjee, 1999b:10-12);
Le manque de moyens fnanciers pour acqurir les terrains (Banerjee, 1999b:10-12; Ansari, 1998:68-
69);
Des divergences sur le sens de lexpression objectifs publics (Banerjee, 1999b:10-12);
Des tensions entre pouvoirs publics et propritaires fonciers coutumiers dans les zones priurbaines
(UNCHS-CNUH, 1999b, Afrique francophone);
Le caractre de plus en plus inacceptable de lexpulsion des occupants (Ansari et von Einsiedel, 1998:21-
22).
Les rles du secteur priv
Aujourdhui, cest faciliter le jeu des marchs privs plutt qu la viabilisation par les pouvoirs publics
que lon donne la priorit (Banerjee, 1999:10-12, Inde; Lee, 1998, Core; Oetomo et Kusbiantoro, 1998,
Indonsie). Le secteur priv peut contribuer de manire trs importante la fourniture de terrains constructibles
en utilisant les mthodes du remembrement.
Remembrement et habitat : objectifs et porte
Le remembrement est une opration qui restructure les droits de proprit et dutilisation des terrains afn
de permettre lamnagement de ceux-ci, de prserver les ressources naturelles et damliorer la qualit
de lenvironnement. Les objectifs intermdiaires comportent notamment : (1) la rhabilitation des taudis
rsidentiels, (2) lamnagement bien ordonnanc des zones existantes et nouvelles en expansion rapide,
57
(3) lamnagement planif de zones relativement inoccupes mais vraisemblablement destines lusage
rsidentiel (Oetomo et Kusbiantoro, 1998:111, Indonsie), et (4) un usage plus rationnel des espaces
rsidentiels (FIG/UNCHS-CNUH, 1998 :5). Pour lessentiel, le remembrement consiste rajuster les sites
adjacents ou les parcelles dont la proprit est fragmente. Les sites ou parcelles fragments sont dabord
remembrs, aprs quoi la zone est amnage de manire rationnelle et structure en sites ou parcelles
viabiliss. Les propritaires dorigine mettent souvent contribution une partie de leurs terrains pour fnancer
les infrastructures de base ainsi que les autres frais damnagement (Lee, 1998:145, Core).
Quatre tapes, deux phases
Daprs MunroFaure (1998:226-7), le remembrement se fait en gnral en quatre grandes tapes :
Un inventaire des droits sur le terrain affect et lvaluation de celui-ci ;
La mise au point et la confrmation dun projet de rattribution prcisant les nouveaux droits sur les sols
et les nouveaux propritaires. En zone urbaine, cela sera associ la mise au point dun schma structurel
pour la zone ;
La mise en uvre des schmas structurels ou de rattribution ;
Les dispositifs fnanciers.
Les projets de remembrement se divisent en deux phases. Dans la premire, diverses formules damnagement
autres que le remembrement sont envisages et dbattues avec ceux qui vont en tre affects, comme les
propritaires et les occupants du terrain. Cest aussi ce moment-l quil faut rechercher le soutien du public
propritaires fonciers, occupants et autres utilisateurs du terrain en faveur de ces interventions (Rosman
et Sonnenberg, 1998:233). La seconde phase est constitue du processus de rattribution proprement dit.
La valeur, plus que la surface
Certains lments importants dont il faut tenir compte tout au long du processus de remembrement tiennent
la valeur du terrain, et non seulement ses dimensions (Lee, 1998, Core). Autrement dit, la mise au point
du schma gnral du site ou des parcelles devrait aller de pair avec celle dun plan qui attribue les valeurs
foncires (Rosman et Sonnenberg, 1998:234). Si les valeurs foncires ne sont ni inventories ni prises en
compte, il est peu probable que le rsultat du remembrement satisfasse les propritaires des terrains. Chaque
rattribution doit sappuyer sur la valeur plutt que sur le seul primtre, surtout dans les zones urbaines
dune certaine densit. Enfn, Thomas (1998: 250) note que lun des principaux objectifs du remembrement
est dapurer les litiges de nature foncire.
Exemples de remembrement russi
Lexprience suggre que le remembrement peut constituer un instrument trs utile de gestion foncire en
milieu urbain. On recourt certes diffrents lments dans diverses situations, mais on retrouve quelques
grandes caractristiques (y compris de manire purement informelle) dans les situations dcrites ci-dessous.
Plus prcisment, on entend ici par remembrement une procdure qui comprend aussi le partage des terres,
la mise en commun de terres, la reconstitution dlots et la mutation des droits damnagement.
En Inde, lacquisition de terrains privs nest pas facile et le partage des terres, lorsquil est coordonn
par lautorit locale, sest impos comme une bonne solution de remplacement pour lacquisition force.
Cette formule de partage fonctionne particulirement bien lorsque la population locale est bien organise.
On encourage les propritaires fonciers privs construire des appartements pour les occupants des taudis
se trouvant sur leurs terrains, mais seulement sur une partie de ces derniers. Pour les y inciter, on autorise
les propritaires amnager la partie restante de manire plus dense que ne le permettent les rglements
durbanisme. Les taux de russite ont t beaucoup plus bas lorsque le terrain appartenait au pouvoir central,
car il sest avr trs diffcile dobtenir de ce dernier lattribution de sols pour la construction de logements
destins aux catgories faibles revenus (Banerjee, 1999b:17-20).
58
Dans ce pays, les litiges portant sur la question de savoir qui dtient des droits de proprit lgitimes peuvent
faire obstacle au partage de terrains privs. On peut contourner le problme en permettant lamnagement
de la portion de terrain qui est dj occupe par des rsidents faibles revenus et que lon sapprte
ramnager leur bnfce encore faut-il procder ce ramnagement avant que les procdures judiciaires
aient dfnitivement abouti (Ansari, 1998:86). Des baux locatifs seraient une bonne solution dans ce type de
circonstances.
Toujours en Inde, une autre formule de partage a t applique des terrains occups par des taudis qui
appartenaient aux pouvoirs publics et qui taient destins tre rhabilits. Ces terrains sont lous aux
amnageurs pour 30 ans et pour une somme modique. Les clauses du bail comportent une augmentation
de lindice de plancher. On impose aux amnageurs de construire sur une partie du terrain des immeubles
de rapport lintention des membres des coopratives (reconnues) de rsidents des taudis ou de personnes
vivant dans la rue. Le cur mme du projet consiste tirer parti des droits et de lamnagement fonciers
pour encourager le march priv participer au logement des pauvres. On a aussi cr un organisme spcial
pour administrer le projet, et en particulier pour faciliter le processus de ngociation entre les diverses parties
prenantes. La mise en pratique de cette formule a impos des modifcations dans le cadre rglementaire. La
participation des ONG et CLB a jou un rle dcisif dans son succs (Banerjee, 1999b:20).
En Inde encore, une autre formule de remembrement est connue sous le nom de mise en commun des
terres ( land pooling ). Pour lessentiel, une entit publique commence par choisir dans la priphrie
dune agglomration urbaine une zone qui se prte bien au ramnagement. Lentit rassemble ensuite les
propritaires isols de la zone dans un partenariat obligatoire pour lagencement et la viabilisation de celle-ci
comme si elle tait dun seul tenant. Lentit prpare un plan de viabilisation et de lotissement de la zone,
en mme temps quun plan de fnancement et un autre pour la rattribution des parcelles, en mettant bien en
avant la manire dont les propritaires vont se partager les cots comme les avantages affrents lopration.
Dans un quatrime temps, lentit publique responsable du schma de mise en commun contracte un emprunt
court terme qui lui procure le fonds de roulement voulu, puis elle commence le ramnagement. Une fois
amnags, elle peut vendre certains des sites ou parcelles pour rentrer dans ses frais et transfrer le reste aux
propritaires proportion de leurs droits avrs. Cette formule a le mrite de simplifer les procdures et de
limiter les litiges concernant lindemnisation (Ansari, 1998:70-1).
En Thalande, sept projets de partage foncier ont t entrepris entre 1982 et 1994, dont chacun a consacr une
moyenne de 47 pour cent des terrains concerns lhabitat des catgories faibles revenus. La formule la plus
populaire a vu propritaires et occupants (squatters et locataires) se mettre daccord pour que les premiers
amnagent la partie la plus attrayante, conomiquement parlant, du terrain et que les seconds construisent des
logements dans la partie restante, avec des droits de proprit foncire soit pleins et entiers, soit restreints.
Bangkok, cette formule a bien fonctionn, puisque la plupart des rsidents revenus modestes taient dj,
sous une forme ou sous une autre, lis aux propritaires par des baux locatifs temporaires (Ansari et von
Einsiedel, 1998:21-22).
En Allemagne, on pratique le remembrement dans les villages. Les procdures dites damnagement des
villages sont entreprises quand il le faut pour rsoudre de manire globale des problmes fonctionnels et
structurels. Elles se donnent un quadruple objectif : (1) remanier et reconfgurer lapparence extrieure
du village par rapport au paysage naturel, (2) liminer les problmes structurels et fonctionnels que peut
connatre la localit, (3) amliorer les conditions de production et de travail pour lindustrie locale, et (4)
promouvoir un usage des sols qui soit plus sensible lenvironnement (Thomas, 1998 : 252).
En Indonsie, le remembrement rural comme urbain (rorganisation foncire) implique toute une srie dentits
publiques divers niveaux, en plus des propritaires fonciers. La rgle veut quau moins 85 pour cent des
propritaires dans une zone donne, reprsentant aussi 85 pour cent de la superfcie, donnent leur accord pour
quun remembrement puisse avoir lieu. Les pouvoirs publics ont pour rle de faciliter les oprations et cest
le secteur priv qui prend en charge lintgralit de lamnagement (Ansari et von Einsiedel,:1998:17).
59
En Inde, dans certaines rgions, on a recours lors dun remembrement des incitations connues sous le nom
de droits de mutation damnagement ( transfer development rights ou TDR). La formule fonctionne
de la manire suivante : au lieu dtre indemnis en espces, le propritaire se voit remettre un certifcat de
droits amnager transfrables qui correspond une superfcie proportionnelle la valeur de la proprit. Le
propritaire peut alors soit utiliser le TDR pour acheter un primtre quivalent dans la zone dorigine aprs
(r)amnagement, soit en raliser la valeur en le vendant un amnageur. Ce dernier peut, son tour, se servir
du TDR pour construire une surface correspondante en plus des limites imposes par lindice de plancher
en vigueur. Pour faciliter la mise en uvre du systme des TDR, lautorit locale dlimite le primtre dans
lequel on peut les ngocier (Ansari, 1998:72).
Au Brsil, la rhabilitation des favelas [bidonvilles] passe frquemment par la reconstitution dlots dans ces
tablissements informels (voir lencadr ci-dessous). Les divisions internes des sites ou parcelles sont souvent
dsquilibres lextrme, do des ingalits. Certains sont infrieurs 10 m
2
alors que dautres sont 50 fois
plus tendus, et tout cela en fonction de la manire dont les occupants ont occup le terrain lorigine. Pour
pouvoir procder une nouvelle rpartition du sol, on cherche l-bas laccord de la population concerne
tout en favorisant lintrt commun afn, lobjectif tant de tirer meilleur parti de lespace et damliorer
les conditions pour lensemble des rsidents. Il faut aussi presque toujours dplacer quelques familles, et
de manire gnrale ce sont quelque 15 pour cent de la population qui doivent quitter leur logement, pour
diverses raisons : largissement de la voirie, mise en place dinfrastructures, rduction de la densit de la
population, ou risques dinondations ou de glissements de terrain. Ce qui se passe normalement, cest que
la population concerne elle-mme labore une directive en ce sens travers la re-division de lespace dans
des lots et la construction de nouveaux logements, habituellement des immeubles diviss en appartements.
Lorsque cela nest pas possible, on utilise un terrain proche de la favela afn de ne pas rompre les liens de
voisinage et fonctionnels entre les familles (Bede, 1999:5).
QuanddesrsidentsbienorganissamliorentlequartierEnriqueSmithNicaragua
On doit lamlioration de ce quartier une initiative prise en labsence de tout investissement durable dans la
rhabilitation des infrastructures des quartiers faibles revenus et alors que plus de la moiti des zones urbaines
taient constitues de quartiers pauvres. Le manque dquipements lmentaires a caus la dgradation de
lenvironnement et lapparition de diverses maladies. Le projet sest concentr sur le remembrement physique
et juridique du quartier et le renforcement des structures dirigeantes de la population locale. La rorganisation
physique est passe par linstallation dans le quartier dun systme de traitement des dchets liquides, qui supprime
les canalisations dgout dans les rues et contribue ainsi lassainissement. Le processus comporte aussi un
nouveau schma durbanisme pour le quartier, afn de mieux adapter lagencement aux besoins et de marquer plus
clairement les limites entre chaque parcelle, ce qui facilitera toute rgularisation ultrieure.
En Afrique francophone, on a appliqu la technique du remembrement des terrains coutumiers priurbains.
La mthode a eu des rsultats contrasts. Le problme le plus diffcile a t celui du manque daccs aux
fnancements, et il a souvent t impossible de mettre en place le schma structurel qui fait partie du processus
de remembrement.
Dans de nombreux pays dAfrique francophone, les partenariats public-priv ont permis de surmonter la
tension traditionnelle entre pouvoirs publics et autorits coutumires, prparant ainsi la voie la rgularisation
et au remembrement. On a mis au point des approches innovantes, y compris la cration dentits publiques
spcialises pour mener bien le remembrement, qui ont pris la forme de partenariats entre pouvoir central et
autorit locale, chefs coutumiers, et professionnels (Sngal, Cameroun, Cte dIvoire UNCHS-CNUH,
1999b). Au Sngal, la dynamique des partenariats sous-tend les nouvelles zones damlioration des
campements (UNCHS-CNUH, 1999b).
Au Bnin, le gouvernement intervient aprs coup dans les zones o le terrain est loti par les chefferies
coutumires. Il le fait une fois que le terrain a t vendu, mais avant que des occupants sy tablissent et quil
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soit amnag. Cela implique un processus de remembrement, chaque campement individuel faisant lobjet
dune division en lots en bonne et due forme, et une tenure elle aussi en bonne et due forme est transfre
au dtenteur de droits informels. Les droits qui sattachent au permis doccupation dlivr cette occasion
donnent la scurit foncire. La formule est avantageuse pour les pouvoirs publics puisquelle leur pargne
deux types de dcision politiquement sensibles et techniquement complexes, savoir, lattribution de terrains
et lassociation de droits rels des terrains qui ont t acquis de manire informelle (UNCHS-CNUH,
1999b).
Traditionnellement, les pouvoirs publics ont d ngocier des terrains avec les chefferies coutumires et
ce en labsence de toute procdure bien tablie. Au Cameroun, loccasion du projet Mbanga-Japoma, les
propritaires coutumiers ont particip des ngociations sur le dblocage de terrains coutumiers pour
lamnagement urbain, ainsi qu des dbats sur le processus de rgularisation de la tenure, y compris les
schmas durbanisme et de viabilisation pour les zones concernes. Il a t projet la construction de rseaux
routiers daccs primaire et secondaire qui permettent le lotissement du terrain en super-lots, destins tre
leur tour, une tape ultrieure, lotis en sous- lots, sites ou parcelles selon un plan structurel dtaill. Ces
lotissements ultrieurs, tout comme lamnagement du terrain, peuvent tre effectus par divers amnageurs,
quils appartiennent au secteur public ou priv, formel ou informel (UNCHS-CNUH, 1999b).
Les schmas de remembrement ont t, et restent, lun des principaux instruments damnagement des
terrains urbains au Japon, en Core et Taiwan (Lee, 1998 : 145). La Core sy est lance ds 1934 et elle
en a fait son principal moyen de fourniture de terrains urbains. Cette formule a prouv sa grande effcacit
pendant les priodes durbanisation rapide, le remembrement fournissant alors jusqu 95 pour cent de loffre
de terrains (Lee, 1998:145-153).
En Core, les programmes de remembrement placs sous la resqponsabilit de coopratives de propritaires
fonciers et damnageurs. Il arrive frquemment que les autorits y participent aux seules fns de faciliter
le processus. Pour les propritaires fonciers, lavantage rside avant tout dans la valeur supplmentaire que
prend leur terrain une fois rendu constructible. Lautorit locale y trouve elle aussi son avantage, puisque
la superfcie urbaine viabilise augmente sans grands frais pour elle-mme. Les cots damnagement sont
recouvrs travers les apports que font les propritaires du fait de la rduction des primtres du site ou des
parcelles. Chaque propritaire foncier abandonne une partie de son terrain proportion de la valeur ajoute
celui-ci. Le taux de rduction varie dun site ou dune parcelle lautre en fonction des caractristiques
du site comme de lutilisation assigne au terrain. Les contributions ainsi effectues par les propritaires
sont ensuite divises en deux parties: lune pour la fourniture dquipements collectifs, lautre tant destine
la revente sur le march pour fnancer les cots de construction. Cette seconde partie est connue sous le
nom de terrain quivalent-cot . Au dbut, les avantages des oprations de remembrement revenaient aux
propritaires fonciers. Toutefois, partir du milieu des annes 1980, on a adopt de nouvelles formules de
remembrement qui ont bnfci aussi aux catgories faibles revenus (Lee:1998:145-153).
Toujours en Core, il a t dcid quon pourrait utiliser une partie du terrain quivalent-cot pour les
rsidents faibles revenus. Cela a permis un degr apprciable de prquation des cots. Les sites ou parcelles
destins usage commercial local, et qui par consquent valaient plus cher, ont t vendus aux prix du march ;
dans le mme temps, les terrains destins la construction de logements pour mnages faibles revenus ont
t fournis aux organismes centraux ou locaux chargs de dhabitat des prix subventionns. Cette formule
na toutefois qu moiti russi, car elle a rencontr une forte rsistance de la part de propritaires fonciers
peu dsireux de voir leur proprit rduite la suite du remembrement (Lee, 1998:145-153).
Avec laugmentation continue de la valeur des terres en Core, les propritaires fonciers prfrent aujourdhui
conserver leurs domaines des fns spculatives plutt que de les soumettre au remembrement. Cest pourquoi
une nouvelle approche a vu le jour, qui voit les pouvoirs publics acheter une portion de terrain dans une
zone o va avoir lieu une opration, et donc participer celle-ci titre de propritaire foncier. Cela allge le
fardeau fnancier pour les autorits tout en facilitant linstallation dquipements. Cette formule met aussi les
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pouvoirs publics en meilleure position pour acclrer la construction tout en sassurant que le programme
rpond aussi aux besoins des pauvres (Lee, 1998:145-153).

Les autorits locales corennes supervisent et coordonnent lintgralit du processus damnagement et aident
aussi les propritaires qui y participent rsoudre les divers litiges qui peuvent survenir pendant la mise en
uvre des programmes. La plupart des schmas damnagement prennent plus de huit ans, sans compter la
construction ultrieure de logements (Lee, 1998:145-153).
Les pralables au partage de terrains
Outre le cas des pays prcits, lexprience a donn les leons suivantes :
Sils doivent bien fonctionner, les accords de partage de terrains doivent remplir certaines conditions
pralables. Il faut se proccuper surtout du terrain disponible. Si le terrain concern est trop exigu ou si
la population y est trop dense, la seule formule de remembrement consiste y construire des immeubles
plusieurs tages. Ceux-ci sont dun cot plus lev et en gnral les catgories bas revenus ne les
aiment pas. Un autre problme tient au degr de cohsion entre occupants des taudis : il doit tre suffsant
puisque tout bon remembrement comporte un processus trs actif de ngociation. Le partage du foncier
est un processus complexe qui prend beaucoup de temps en raison de la participation de la population
concerne et du fait que la ngociation doit continuer tout au long du processus (Ansari et von Einsiedel,
1998:22);
Les chances de succs du partage augmentent si la population concerne est sous la menace de lexpulsion.
En labsence dun tel risque, la population ne ressent pas le besoin de modifer la situation. De plus, le
partage de terrain russit beaucoup mieux quand une ONG y participe et fournit de lassistance technique
aux catgories faibles revenus (Ansari et von Einsiedel,1998:22);
Un remembrement foncier durable exige des registres fonciers correctement tenus ainsi quun corps de
spcialistes de lvaluation trs qualifs, faute de quoi les propritaires refusent de participer lopration
et le nombre des litiges augmente (Lee, 1998:153, Core);
Les procdures imposant lattribution dutilisations spciales des sols qui doivent tre modifes une fois
conclu laccord de remembrement (tels que les droits de mutation damnagement (TDR)), donnent
facilement lieu des abus si lautorit locale est faible (Payne, 1989);
Les schmas de remembrement exigent en gnral la mobilisation de ressources fnancires considrables
(subventions, emprunts), de capacits dexpertise, de gestion technique et administrative, et un degr
suffsant dorganisation parmi les populations concernes. Ces contraintes font quil est impossible de
mener des oprations de ce type grande chelle dans les pays les plus pauvres (FIG/UNCHS-CNUH,
1998 :5).
Les avantages du remembrement foncier
Compar la gamme des formules dcrites plus haut, le remembrement foncier est considr comme un trs
bon moyen damliorer loffre de terrains constructibles, et ce pour les raisons suivantes :
Il fait intervenir des partenaires la fois nouveaux et divers dans le processus de cession de terrains,
comme le secteur priv, le secteur informel, les chefferies et propritaires coutumiers, qui sont tous
amens collaborer avec le secteur public ;
Le remembrement ne saurait se faire sans partenariats. Ceux-ci surmontent les lignes de fracture
traditionnelles telles que celles qui existent entre autorits locale et coutumire ou secteurs public et priv.
Les partenariats permettent aussi lautorit locale dintervenir dans la viabilisation des terrains privs ;
Pour ce qui est de la cession de terrain, le remembrement vient complter la rgularisation (voir ci-dessus
2.2.3) et fonctionne bien avec les zones spciales pour les catgories faibles revenus (voir ci-dessus
1.2.10) ;
Lexprience de lAfrique francophone montre que le remembrement et les rseaux dinfrastructures/
dquipements peuvent se combiner de manire effcace ;
62
Le remembrement foncier est une approche durable qui allge les charges fnancires pesant sur les
autorits locales, puisquil leur pargne le cot dacquisition du terrain avant de le viabiliser, et puisque
ces autorits peuvent souvent partager les cots de la viabilisation avec les propritaires ;
Le processus obit une dynamique locale et permet donc de mettre au point des formules locales ;
Dans la plupart des pays, mais non dans tous, les occupants du terrain participent de faon notable au
processus de dcision qui gouverne lopration ;
Les occupants irrguliers du terrain peuvent, grce au remembrement, obtenir la scurit doccupation
et la viabilisation, du moins si lopration est mene dune faon qui bnfcie aux catgories bas
revenus.

Le remembrement a un rle des plus dcisifs jouer dans les pays dAsie et dans les mgalopoles aux taux
doccupation trs denses. Les pays plus pauvres pourraient mettre en uvre certaines des formules dcrites
ci-dessus, mais avant de pouvoir les adopter toutes il faudrait quils renforcent leurs capacits.
Les rserves foncires : trop dinconvnients
Enfn, si lon considre que le remembrement est la bonne formule, en revanche la constitution de rserves
foncires napparat plus comme la solution davenir. Payne invite la prudence quant lacquisition anticipe
de terrain par les pouvoirs publics. Pour russir, une rserve foncire exige des capacits administratives
dont de nombreuses municipalits du Tiers Monde sont dpourvues Les acquisitions de terrain supposent
aussi que lon dispose damples ressources fnancires bas taux dintrt. Or cest prcisment la situation
contraire qui (souvent) prvaut. Il y a aussi les incertitudes qui tiennent aux programmes durbanisme,
la gestion foncire et lvolution des valeurs foncires, sans compter le risque accru dinvasion par les
squatters et le prix politique payer au cas o on leur rsiste. La constitution de rserves foncires tend aussi
exclure les mnages les plus pauvres, puisque dans la pratique le processus dacquisition et lamnagement
du terrain prennent beaucoup de temps et quil y a une tendance raliser la pleine valeur commerciale des
sites ainsi acquis, ce qui rend la formule sans intrt eu gard aux besoins de la majorit de la population des
villes (1989:53-2).
2.2.5 Lgislation, rglementation et procdures : comment passer de lexclusion linclusion et abaisser
lescots
Introduction
Les cadres rglementaires en vigueur dans la plupart des pays ne facilitent pas laccs au sol de toutes les
catgories sociales. Les obstacles existants sont les suivants :
Les fonctions de gestion foncire sont largement centralises au lieu dtre dvolues des autorits locales
dotes des comptences, pouvoirs et ressources voulus (Ansari et von Einsiedel, 1998:11-13; UNCHS-
CNUH, 1996b);
La coordination fait dfaut entre dpartements ministriels (Ansari et von Einsiedel, 1998:11-13; de
Azevedo, 1998:269; Mekvichai, 1998:247,257);
Les schmas directeurs nexistent pas (Islam, 1998 : 39) et/ou sont inoprants pour plusieurs raisons :
ils insistent trop sur les tracs dtaills et le dcoupage en zones des utilisations que lon propose pour
les terrains ; ils ne fournissent aucune directive pour la mise en application ; ils ignorent la question des
cots ; et ils prennent rarement en considration la vraie dynamique de dveloppement conomique de la
ville concerne (Ansari et von Einsiedel, 1998:11-13; Azuela et Duhua, 1998:199);
Les codes de la construction, comme les restrictions sur le coeffcient doccupation des sols (COS) et le
recours un habitat dun cot abordable, contribuent limiter laccs au sol dans les villes (Ansari et von
Einsiedel, 1998:11-13; Mitullah et Kibwana, 1998:209);
Les normes sont inadaptes et rigides (Ansari et von Einsiedel, 1998:11-13; de Azevedo, 1998:260);
Les rgles sont complexes, jointes un contrle et des sanctions inoprants (Ansari et von Einsiedel,
63
1998:11-13; El-Batran, 1999a:18);
Dans les cadres en vigueur, la cession en bonne et due forme du terrain prend un temps anormalement long
(Munro-Faure, 1998:229).
Analysant les tendances rcentes, Durand Lasserve (1998 : 239) conclut que dans la plupart des villes, la
matrise de la croissance urbaine par les normes et rglements durbanisme classiques est en train de devenir de
moins en moins oprante. Il faut un changement radical de perspective, qui permette de viabiliser et damliorer
des zones dj occupes. Les recherches qui se penchent sur les politiques de rgularisation et de viabilisation des
tablissements humains illgaux donnent penser quun tel changement est dj en train de se produire .
La Dclaration de New Delhi
La Dclaration de New Delhi dploie la perspective voulue pour le rexamen des cadres rglementaires.
Le cadre rglementaire, travers des normes, standards et rgles, devrait tre guid par la stratgie de
facilitation pour le logement, laccent tant mis sur les besoins ralistes et le caractre limit des ressources.
Ce cadre devrait se donner pour objectifs la simplicit, lquit, leffcacit, la souplesse et en mme temps
la transparence. Le rexamen des normes devrait se faire selon une approche participative. Le rgime
rglementaire devrait rpondre de manire adapte lvolution dynamique qui se dessine. Lapproche
fonde sur les spcifcations techniques, dpasse et archaque, devrait laisser la place une orientation qui
favorise les rsultats pluri-fonctionnels, lintgration de zones o habitat et lieu de travail coexistent, avec
des amnagements pratiques qui se prtent aux utilisations mixtes. Les normes durbanisme, les restrictions
lamnagement, les rglements et codes de la construction devraient se prter un urbanisme et des
confgurations innovants, des approches graduelles ainsi qu une utilisation effcace et optimale du
domaine foncier (UNCHS-CNUH, 1996b:11).
Les procdures et rglementations existantes entravent souvent la mise en uvre dinitiatives destines
largir laccs au sol. Il faudrait lever ces obstacles tout en reformulant les procdures dmission de titres
et/ou denregistrement/immatriculation fonciers afn dlargir laccs au sol et la scurit de la tenure. En
outre, il faut se pencher sur labsence actuelle daccs au fnancement pour les mnages faibles revenus, en
raison dun manque de scurit foncire en bonne et due forme et de cots inabordables Il faut mettre en
place des stratgies de fnancement innovantes pour lacquisition et/ou lamnagement de terrains, en gardant
lesprit le besoin dquit et de viabilit (UNCHS-CNUH, 1996b:11).
Un programme pour le rexamen de la rglementation
Le processus de rexamen de la rglementation devrait comporter les divers aspects suivants :
- valuation du cadre
Comprendre le mode de fonctionnement des cadres rglementaires en vigueur pour pouvoir les adapter
ou les refondre entirement (Onsrud, 1998:12-13: Williamson, 1998:120), tout en les rendant plus simples
et plus transparents (de Castro, 1999a:2,13 et UNCHS-CNUH, 1996b:8-9);
Llaboration des politiques en matire de domaine foncier, dinformation foncire, de droits fonciers
etsuccessoraux des femmes (UNCHS-CNUH, 1996b:11; Qvist, 1998:205; Ferguson, 1998:612) : cette
phase dlaboration des politiques devrait devenir une tape dans un processus plus large de mise en
rapport des nombreux textes lgislatifs qui ont une incidence directe ou indirecte sur lamnagement
urbain (Ansari et von Einsiedel, 1998:19);
Cette phase dlaboration des politiques doit aussi prparer le terrain pour la rationalisation de tous les
organes qui ont un rle jouer dans lamnagement urbain, car il existe souvent des organismes dont les
comptences font double emploi (Ansari, 1998:79; Mekvichai, 1998:247,257). Cela devrait comporter la
cration dune centrale de traitement, ou un guichet unique, pour les permis durbanisme, afn de resserrer
la coopration entre dpartements ministriels (Santiago, 1998b:197; de Azevedo, 1998:268-9).
64
- Favoriser un cadre plus quilibr
Il faut mettre au point des lois et instruments lgislatifs qui facilitent lintgration sociale et territoriale
la ville des tablissements informels. Des rgles discriminatoires ont aggrav lingalit sociale et
territoriale dans les villes, les normes tablies tant souvent en confit avec les besoins et les intrts
des populations qui vivent dans la partie informelle des agglomrations (Junior, 1999:1; UNCHS-
CNUH, 1996b:8);
Lactuel cadre rglementaire du foncier et de la construction, qui sert les besoins de minorits parmi
la population, doit tre adapt aux besoins de la majorit ; il faut liminer les restrictions lgislatives
et coutumires visant les femmes et autres catgories minoritaires en matire de proprit foncire et
immobilire (UNCHS-CNUH, 1996b:8);
Il faut amliorer la mise au point puis lapplication des lois destines rduire le phnomne des sans-
abri, comme doit tre aussi amlior laccs au sol travers divers rgimes doccupation; cela devrait
saccompagner dune rforme de lensemble du cadre lgislatif des droits, obligations et contrats en
matire de proprit. La lgislation spcifque au domaine foncier et au logement tire son autorit et son
fondement juridique de la lgislation plus gnrale (Santiago, 1998a:119). Il faudrait veiller protger
diffrents niveaux de droits et intrts tels que la proprit pleine et entire, les baux locatifs court et
long terme, les droits qui grvent la terre, les parts dans les biens immobiliers, les droits collectifs/de
groupe, les droits sur les appartements, les droits aux installations en coproprit, ainsi que les titres ou
actes concernant les immeubles en coproprit, les ensembles et les titres/actes collectifs (sterberg,
998:154-5);
Les pouvoirs publics devraient entreprendre une rforme foncire en milieu urbain afn de corriger les
dsquilibres fonciers l o les structures de proprit favorisent depuis longtemps lexclusion
(UNCHS-CNUH, 1996b:8).
- La gestion foncire
Les autorits locales doivent avoir les moyens de se charger de la gestion foncire. Par consquent, le
gouvernement doit dcentraliser les fonctions, ressources et comptences qui sy rapportent et les attribuer
aux autorits locales. Celles-ci tant souvent gnes dans leur action par les organes nationaux (Ansari,
1998:78), la dcentralisation des comptences en matire de gestion foncire doit tre reconnue dans la
lgislation (UNCHS-CNUH, 1996b:4-5) ;
Celles des restrictions lgales lutilisation des sols qui sont irralistes doivent faire lobjet dun rexamen
complet. Des rvisions de grande ampleur simposent si lon veut rduire lavenir les utilisations illgales
des sols et si lon veut rgulariser le rgime doccupation dans les tablissements informels existants.
Il faudrait notamment rduire les restrictions de primtre que les politiques foncires imposent pour
certaines utilisations et certaines densits, tout en fxant leur emplacement et en interdisant les utilisations
multiples (UNCHS-CNUH, 1996b:7, 11) ;
Il faut mettre au point des modes de cession foncire souples et varis, pour pouvoir tirer parti des
ressources foncires sans gard pour les diffrences de statut juridique (UNCHS-CNUH, 1996b:11) ;
Il faut rduire les procdures bureaucratiques quimposent les systmes de rglementation foncire. Au
cot du terrain elles ajoutent celui, non ngligeable, des paiements offciels et illicites, ce qui a pour effet
de soustraire des terrains aux marchs auxquels les mnages faibles revenus sont parties prenantes
(UNCHS-CNUH, 1996b:11; El-Batran,1999a);
Rformer les systmes, la fois ineffcaces, lents et coteux, de cadastre, denregistrement/immatriculation
et dinformation en matire foncire (sterberg, 1998:154; Roic, 1998:506, Croatie; Harcombe et
Williamson, 1998:575, Australie; Harris et Land, 1998:627, Europe orientale; Kaufmann et Steudler,
1998:58; Mohamed, Tong et Seok, 1998:23, Malaisie) (voir ci-dessous). Lineffcacit des marchs
fonciers a comprim loffre de terrain et donc rduit les possibilits daccs au sol. Le manque de scurit
doccupation ne tient souvent rien dautre que des prtentions des droits dutilisation qui sont aussi
confus que mal enregistrs (UNCHS-CNUH, 1996b:11; Islam, 1998:36; Ansari, 1998:62; Munro-Faure,
1998:229; Oloude, 1999:3).
65
- Jeter les bases dun cadre plus intgrateur
Les mesures prendre comprennent notamment :
Le rexamen des droits lgaux des femmes au sol et la proprit, afn de sassurer quelles ont lgalit
daccs au sol. Il faut supprimer les restrictions lgales et coutumires la possibilit pour les femmes
dtre propritaires foncires (UNCHS-CNUH, 1996b:12). Il faut porter une attention toute particulire
aux dcisions de justice (sterberg, 1998:154), notamment en ce qui concerne les droits des femmes ;
Rapprocher le droit et les procdures coutumiers et le droit lgislatif tout en liminant de la lgislation
les vestiges inadapts de la colonisation (UNCHS-CNUH, 1999b, Afrique francophone ; Mekvichai,
1998:251, Thalande; United Nations/ONU, 1997; Mitullah et Kibwana, 1998:191, Kenya; Mosha, 1999:3,
Botswana). Rapprocher les diffrents cadres rglementaires pour en faire un seul ensemble de procdures
est un exercice qui simpose en particulier dans les pays anciennement sous domination sovitique (Tiits,
1998). Il faut mettre en place des dispositifs juridiques qui fassent le lien entre les diffrents systmes et
leur permettent de sarticuler les uns aux autres (Durand Lasserve, 1998:249);
Jeter les bases dun environnement propice lamlioration, par les institutions fnancires, de laccs au
crdit, et mettre au point des stratgies qui intgrent subventions, incitations et fnancement coopratif, afn
de soutenir les catgories dsavantages et celles que lon veut assister tout particulirement (UNCHS-
CNUH, 1996b:12);
Faciliter les initiatives du secteur priv par le biais dun cadre bien adapt aux politiques foncires, plutt
que dengager directement le secteur public dans la mise en uvre de projets. Il faut encourager les bons
partenariats entre pouvoirs publics, monde des affaires et secteur foncier (UNCHS-CNUH, 1996b:9;
UNCHS-CNUH, 1999b);
La mise au point de formules plus souples et plus transparentes pour la conversion de terres agricoles
en terrains urbains (Santiago, 1998b:192; Azuela et Duhua, 1998:159);
Il faut mettre au point des procdures juridiques particulires pour la rgularisation de la tenure foncire
urbaine, y compris la cration dinstances judiciaires spcialises dans les affaires foncires en milieu
urbain. Il faudrait aussi tablir des dispositifs extrieurs spcialement destins au contrle public sur la
justice (UNCHS-CNUH, 1996b:12).
Les recommandations FIG/UNCHS-CNUH
Les recommandations FIG/UNCHS-CNUH (1998: 13) portent notamment sur le besoin dabaisser les
normes afn de rduire les cots de production de terrains constructibles et propres lhabitat, si lon veut
viter de rendre illgaux les processus informels de production de terrain et de logement, tout en rduisant
le nombre de procdures qui ont des effets discriminatoires ou de sgrgation. Il faut rduire le nombre de
rgles qui gouvernent lamnagement foncier. On doit mettre laccent sur llaboration de normes minimum
et la production de directives concernant le degr de dveloppement des infrastructures, quipements et
agencements urbains. Tout ceci devrait se faire au cot le plus bas possible, tout au moins au dpart, tout en
permettant des amliorations progressives par la suite.
Le document FIG/UNCHS-CNUH (1998: 13) note aussi que divers facteurs convergent pour rendre diffcile
cette rvision des normes, la rsistance la plus forte au changement se retrouvant gnralement chez les
administrations publiques, les professionnels, les techniciens de la gestion urbaine et une large part des classes
moyennes. Cest pourquoi il faut impliquer toutes les parties prenantes lorsque lon procde au rexamen dun
cadre rglementaire et lorsquil sagit de mettre en uvre et de coordonner les rformes qui en dcoulent.
Les parties prenantes comprennent les collectifs dintrts et/ou les groupes qui en dpendent, cest--dire
les catgories dindividus ou dinstitutions qui ont en commun un intrt dans un terrain particulier, que ce
soit un site ou une parcelle isols, le territoire dune communaut, une zone de conservation de la nature, une
rgion ou un pays.
66
Le besoin dun forum national des parties prenantes
Il faut, sous une forme ou une autre, mettre sur pied un Forum national des parties prenantes qui bnfcie du
soutien politique voulu (Fernandes et Rolnik, 1998:145), lobjectif tant avant tout de rexaminer les cadres
rglementaires nationaux en fonction des impratifs de scurit de la tenure et daccs au sol pour toutes les
catgories sociales. Ces forums doivent tre largement ouverts en vitant de tenir lcart certaines parties
prenantes, faute de quoi il ne sera pas possible de prendre des dcisions qui facilitent le dveloppement
durable, vu le degr de tension sociale qui peut sattacher aux questions foncires.
Quest-ce quune partie prenante ?
Les parties prenantes devant participer tout forum national sont les suivantes :
Le secteur public les dpartements ministriels (et/ou leurs reprsentants rgionaux) y compris les
fnances, les affaires foncires, lurbanisme, les transports, la justice, les autorits locales, le logement,
lenvironnement, les travaux publics et la planifcation ; les organismes publics, y compris les statistiques
nationales, la conservation des titres ou lenregistrement/immatriculation, les services dvaluation, le
cadastre, le service gographique, le systme national dinformation foncire ; et les socits de services
aux collectivits (Santiago, 1999a,b; Katzarsky, 1998; UNCHS-CNUH, 1999b);
Toutes les autorits locales et leurs reprsentants dans la ville (UNCHS-CNUH, 1996b;UNCHS-
CNUH, 1999b);
Les reprsentants des autorits traditionnelles (offcielles ou non) (UNCHS-CNUH, 1996b;
UNCHS-CNUH, 1999b);
Les reprsentants des tablissements humains irrguliers (UNCHS-CNUH, 1996b; de Castro, 1999a,
b);
Les reprsentants des institutions religieuses, lorsquelles ont un rle dans la gestion foncire (UNECA,
1998) ;
Le secteur priv, offciel comme informel, y compris les fournisseurs de services aux collectivits et les
amnageurs; les ordres professionnels des gomtres-experts, urbanistes et juristes ; et les institutions
fnancires (UNCHS-CNUH, 1999b);
Des reprsentants des ONG et CLB, y compris les collectifs de femmes (UNCHS-CNUH, 1999b;
Banerjee, 1999a, b).
Rexamen rglementaire : un df et une occasion
En conclusion, notons avec McAuslan (1998) quun rexamen approfondi du droit foncier urbain simpose,
lobjectif tant dvaluer la manire dont il est appliqu et dont il affecte la vie quotidienne des pauvres. Santiago
(1998a:119) parle cet gard de recherche en actes et propose que lexercice soit men conjointement
par le lgislateur et les bnfciaires. Il ajoute mme que les quipes de juristes qui rdigent le premier
jet des nouveaux textes devraient comprendre un groupe pluridisciplinaire qui soit parfaitement familier des
conditions socio-culturelles et conomiques des citadins pauvres (1998 : 120). Toutefois, Durand Lasserve
avertit qutant donn les longs dlais que prennent ces exercices de rexamen, il vaut mieux, chaque fois que
cest possible, se contenter dadapter la loi afn que tout changement puisse tre adopt et promulgu dans
les plus brefs dlais (1998 : 248-50). Cette formule de ladaptation lgislative a rencontr un certain succs
en Inde (Diacon, 1997). De plus, bien des exemples de bonne pratique (www.bestpractice, 1999) donnent
penser que modifer le cadre rglementaire est un df des plus diffciles relever.
Dun autre ct, un tour dhorizon des systmes de cadastre et denregistrement/immatriculation foncier
amne Zevenbergen (1998 : 145) remarquer que les bonnes pratiques administratives viennent
parfois palier les carences thoriques des textes lgislatifs et rglementaires. Le succs dun systme semble
dpendre beaucoup des dispositifs de mise en uvre. La faon dont les fonctions requises sont distribues
parmi les organisations, et le degr de coopration entre celles-ci, parat tre le facteur primordial de succs
67
pour un systme denregistrement foncier. Cet lment revt une importance suprieure celle du degr de
perfectionnement technique ou juridique. .
Le besoin de formules parallles
Les divers lments passs en revue ci-dessus tendent dmontrer que des formules parallles la rforme
rglementaire pourraient donner des rsultats. Dun ct, lattention devrait se concentrer sur le niveau
national, par le biais dune sorte de Forum des parties prenantes, afn dadapter les cadres rglementaires
(juridiques, techniques, durbanisme, etc.) du pays. La priorit, dans cet exercice, devrait aller tout ce qui
touche aux modes dorganisation et de coordination des divers systmes et institutions concerns. Dun autre
ct, mais simultanment, les autorits et populations locales, les ONG et le secteur priv devraient sefforcer
de trouver des moyens innovants dutiliser le cadre existant, afn que des terrains deviennent disponibles
dans les meilleurs dlais. Cela sera plus facile dans certains pays que dans dautres, et cela dpendra aussi
de la nature des lments du cadre rglementaire que chaque pays pourra adapter le plus rapidement. Enfn,
une fois modif le cadre lgislatif de fond, il faut mettre en place la lgislation drive et les rglements
dapplication, ainsi que les procdures administratives. Il ne sert rien davoir de nouvelles lois sans les
textes dapplication (Payne, 1997 : 32).
2.2.6 Renforcerlascuritdelatenureparunegestionfoncireinnovante
La mise en uvre de systmes de cadastre et denregistrement/immatriculation fonciers bien adapts doit
saccompagner de dispositifs dinformation et darchivage qui fournissent tous les lments dinformation
concernant les droits fonciers et lutilisation des terrains, les mutations foncires ainsi que les utilisations
prsentes et venir des terrains. Il faut donc rechercher les innovations qui permettront de rendre le rgime
doccupation plus sr travers des procdures simplifes, tout en promouvant une administration foncire
transparente, accessible, au service de lusager et mme rendre des comptes.
Si lon rassemble ici ces diverses fonctions, cest quen gnral elles sont lies entre elles. Les systmes
cadastraux qui fonctionnent isolment fournissent des lments dinformation foncire. Dans certains pays, il
existe la fois un cadastre et des systmes dinformation spcialiss sur le territoire (SIT/LIS). Dans dautres,
ce sont les systmes denregistrement foncier, comme en fournissent parfois les autorits locales et/ou les
centres des impts, qui assurent linformation foncire. Ces dispositifs sont parfois raccords des systmes
dinformation gographique (SIG/GIS). Les SIT et les SIG utilisent des mthodes techniques trs similaires ;
le SIT/LIS se concentre surtout sur larchivage des preuves juridiques, mais les deux approches sont en train
de converger.
Linformation foncire actuelle et ses inconvnients
Il existe aujourdhui, dans les systmes dinformation foncire (cadastre, enregistrement/immatriculation,
SIT et SIG) au sens large, toute une srie de diffcults qui affectent le bon fonctionnement du march foncier.
Ces systmes prsentent en gnral les inconvnients suivants :
Ils sont centraliss et onreux (UNCHS-CNUH, 1996b; Alberts et al., 1995);
Ils sont conus usage des classes moyennes et instruites et/ou des anciens colons (Mitullah et Kibwana,
1998:207; Junior, 1999:6; FIG/UNCHS-CNUH, 1998:13);
Ils sont exclusivement aux mains de professionnels dont les tarifs sont gnralement levs et dont la
culture na rien voir avec les citadins pauvres (de Castro, 1999a) ;
Ils ne peuvent traiter que les sites ou parcelles de terrain existant en droit (FIG/UNCHS-CNUH, 1998:5),
et non ceux qui nont aucune existence lgale alors quils reprsentent 30 80 pour cent du domaine
foncier (urbain) (UNCHS-CNUH, 1996b:4);
Ils reposent sur des lgislations dorigine coloniale pour ce qui touche au droit de la famille, aux
successions, aux formes de preuve, aux procdures administratives, etc. (United Nations,1997:4; UNCHS-
CNUH,1999b, Afrique francophone; Mekvichai, 1998:251, Thalande; Mitullah et Kibwana, 1998:191,
Kenya; Mosha, 1999:3, Botswana);
68
Ils reposent sur des droits individuels et ne sont pas capables de prendre en compte les droits collectifs ou
familiaux (sterberg, 1998:157; van der Molen, 1998:90-91);
Ils ne sont ni transparents ni faciles pour lusager (UNCHS-CNUH, 1996b) ;
Ils ne sont pas destins donner des conseils juridiques aux pauvres qui nont pas les moyens voulus pour
des services juridiques professionnels (de Castro, 1999a; Alberts et al., 1995).
Les systmes dinformation actuels : leur rle nfaste
Ces systmes centraliss denregistrement/immatriculation fonciers suscitent diverses diffcults pour la
gestion foncire, dont notamment :
La violation des droits dopposition aux tiers de ceux qui occupent le terrain (Nafantcham-na et Borges,
1998);
Une procdure dapprobation trop longue et les dlais de la bureaucratie (UNCHS-CNUH, 1991:8-9;
UNCHS-CNUH, 1990; Munro-Faure, 1998:229; Ansari, 1998:86);
Le manque de familiarit avec les droits et devoirs qui sattachent la proprit, chez ceux qui ont t
exclus du systme (de Castro, 1999a; Citizen action for justice and democracy, Chili, www.bestpractices.
org);
Labsence de mise jour et le manque dinformation foncire, qui entravent les oprations de remembrement,
la rgularisation et la viabilisation (Davies et Fourie, 1999; Fourie, 1999).
Les pays problmes
Un tour dhorizon des systmes cadastraux nationaux montre que de nombreux pays travers le monde
connaissent des diffcults, ce qui donne penser quils ne desservent pas comme il faudrait les catgories
faibles revenus. La liste des pays ou rgions en proie des diffcults comprend notamment : Lettonie, Pologne,
Slovaquie, Slovnie, Rpublique Tchque (Ericsson et Eriksson, 1998), Estonie (Tiits, 1998), Bulgarie
(Katzarsky, 1998), Albanie, Cambodge, gypte, (Jones, 1999), Malaisie (Mohamed, Chia et Chan, 1998;
G.B. Lee, 1998:165), Papouasie-Nouvelle-Guine (van der Molen, 1998), Indonsie (Zevenbergen, 1998),
Afrique francophone (UNCHS-CNUH, 1999b), Croatie (Roic, 1998), Bahamas (Ferguson, 1998), Brsil
(Fernandes et Varley, 1998; de Castro, 1999a,b), Inde (Banerjee, 1999a,b), Guine-Bissau (Nafantcham-na
et Borges), Bangladesh (Islam), Zambie (Mulolwa, 1998), Isral (Fradkin et Doytsher, 1998), Burkina Faso
(Bagre, 1999), Grce (Potsiou et Ioannidis, 1998), Thalande (Mekvichai, 1998), Turquie (Yonder, 1998),
Sri Lanka (Mendis, 1998), Botswana (Mosha, 1999), Bnin (Oloude, 1999), Philippines (Santiago, 1998b),
Tanzanie (Sliuzas, 1999).

Amliorer le fonctionnement du march foncier
Il faut amliorer la capacit des systmes cadastraux, denregistrement/immatriculation et dinformation
foncire fournir des titres clairs, des sites ou parcelles dfnis en bonne et due forme et des lments
dinformation si lon veut liminer les obstacles au bon fonctionnement du march foncier. La rforme de ces
systmes lorsquils savrent inadapts, ineffcaces, lents et onreux est indispensable au bon fonctionnement
des marchs fonciers et la scurit de la tenure. Lineffcacit des marchs fonciers a pes sur le ct de
loffre, rduisant par l mme laccs au sol (UNCHS-CNUH, 1996b:11).
2.2.6.1 Systmes locaux de registre et dinformation fonciers
Dans son analyse des techniques classiques de cession foncire, Fourie (1998) conclut quau vu des structures
existantes, ces formules sont probablement inoprantes pour les terrains de faible valeur et dj occups, tels
que les tablissements irrguliers. La solution de rechange et davenir pour les terrains de faible valeur passerait
donc par la mise en uvre dautres modalits de cession foncire qui devraient :
Faciliter la conclusion de compromis entre les populations locales et le personnel des autorits locales ;
viter lintervention dlments extrieurs la zone locale, tels que des professionnels du foncier et des
fonctionnaires plus haut placs ;
69
Se passer autant que possible des documents offciels (registre foncier, plans dutilisation des sols) qui ne
sont pas disponibles lchelon local ou ne peuvent pas y tre compris ;
Ne pas compter sur la coordination ni les relations de routine entre chelons suprieurs du gouvernement
(Fourie, 1999).
De nouvelles techniques de cession
Il faut, la place des techniques conventionnelles, mettre au point des modalits de cession (mutation,
transmission, etc. dont les catgories faibles revenus puissent se servir pour amliorer leur scurit
doccupation du sol. Ces techniques devraient reposer sur les lments suivants :
Des registres ou systmes denregistrement lchelon local, peut-tre rattachs lautorit locale
(UNCHS-CNUH, 1996b) ;
Du personnel para-juridique local et/ou des administrateurs fonciers rattachs lautorit locale (voir
ci-dessous) ;
La conservation du registre foncier lchelon local dans des conditions qui le rendent transparent et
accessible au citoyen ordinaire (voir ci-dessous) :
Des lots (primtres extrieurs) enregistrs lchelon central, avec prdominance des formules
sociales de tenure foncire lintrieur de ces primtres (voir plus haut 1.2.12) ;
Une autorit locale forte dote des moyens voulus pour grer lurbanisme et lamnagement des sols,
ainsi que pour tenir le registre foncier ;
De bons liens institutionnels entre lautorit locale et les autres pouvoirs publics (Fourie, 1999).
En ce qui concerne la gestion foncire lchelon local, Durand Lasserve (1998 :252) constate qu on la
reprsente en ce moment comme donnant de meilleurs rsultats (des procdures moins complexes facilitant
la mise jour du registre foncier) tout en tant moins arbitraire (elle est moins anonyme, et il est plus diffcile
aux fonctionnaires locaux qu ceux de lchelon central dviter davoir rendre des comptes) .
FIG/UNCHS-CNUH et les registres fonciers locaux
Le document FIG/UNCHS-CNUH (1998:4) estime prfrable que la production et la gestion de linformation
foncire soient confes des entits locales, surtout dans le cas de projets de rgularisation. Ces entits sont
les mieux places pour (1) fournir le cadre voulu pour des ngociations entre les diffrentes parties prenantes,
(2) garantir laccs du public au registre foncier [conservation foncire], et (3) mettre jour les donnes. Les
retombes bnfques long terme des bases de donnes cadastrales passent par la mise jour constante de
celles-ci, ce qui ne peut se faire correctement qu lchelon local.
Le document FIG/UNCHS-CNUH (1998:4) constate aussi que les systmes dinformation foncire (SIG-
SIT) sont dune importance cruciale lorsque lon met en uvre des politiques foncires innovantes en milieu
urbain dans les pays en dveloppement, puisque lon compte sur ces systmes pour :
Dterminer le statut juridique du terrain occup illgalement ;
Identifer le trac existant, le primtre du site ou de la parcelle et les infrastructures et quipements
existants ;
Recenser les propritaires et les occupants de ces tablissements, comme tape prliminaire la slection
des mnages qui vont avoir droit la rgularisation de leur rgime doccupation du sol ;
valuer le montant des charges et contributions qui vont incomber aux occupants et, le cas chant, le
montant des indemnits verser aux propritaires des terrains ou des units dhabitat.
La mise en uvre des SIT-SIG
Il ne faudrait pas voir dans la diversit des systmes fonciers un obstacle la mise en uvre des SIT-SIG
cits plus haut, puisque lun comme lautre fonctionnent bien dans les zones o les rgimes fonciers reposent
70
sur des droits diffrents. Dans ce contexte, le problme majeur consiste faire adopter les SIT-SIG par
une majorit de parties prenantes. Les goulets dtranglement de nature politique les mettent facilement en
chec, alors que les problmes techniques, eux, peuvent tre surmonts. On peut utiliser les SIT-SIG dans
diverses confgurations, qui vont du systme multi-fonctions cadastre-information jusqu une formule plus
lmentaire de registres/archives topographiques qui nenregistre et ne traite quune partie seulement des
donnes de nature foncire. Dans un cas comme dans lautre, lobjectif majeur doit tre didentifer les
occupants et de bien situer leurs sites ou parcelles. La dlimitation nimpose pas ncessairement le mme
degr de prcision quun systme dinformation sur le territoire (SIT) ou quun cadastre (FIG/UNCHS-
CNUH, 1998:5; UNCHS-CNUH, 1997a:12).
Comment enregistrer les tablissements humains irrguliers
Dans ce contexte, Davies et Fourie (1999) ont mis au point une mthodologie dtaille pour la cration de
registres fonciers pour les tablissements humains irrguliers, afn quil devienne possible de grer et de
rgulariser ces zones. De manire gnrale, les autorits locales manquent des moyens voulus pour acqurir,
maintenir jour et utiliser des donnes sur le rgime foncier des tablissements irrguliers, puisque ces
derniers par dfnition se trouvent en dehors du champ cadastral et du systme classique dinformation
foncire. Les autorits locales doivent, la place, mettre au point des dispositifs innovants denregistrement
foncier, qui sinspirent des recommandations que lon trouvera ci-dessous.
- Des registres fonciers qui sappuient sur les populations locales : on devrait les instituer l o la collecte et
la mise jour des donnes foncires sappuient sur les modalits de gestion foncire de la population locale.
Les donnes recueillies devraient servir tant la population qu lautorit locale pour les projets en cours,
quils soient damnagement ou de rgularisation. Cette formule devrait reconnatre et prendre en compte
les diffrences de mthode entre les modes de gestion foncire formels et informels. La gestion foncire en
bonne et due forme est gouverne par la lgislation et les politiques publiques, alors que les modes informels
tiennent des facteurs sociaux, politiques et conomiques qui sont propres la population locale. Cette
mthode devrait encourager la population enregistrer toutes les transactions et attributions foncires, mme
si elles sont contraires la lgislation en vigueur. cet gard, il convient de mettre au point une approche
participative qui tablisse un partenariat entre la population et lautorit locales (Davies et Fourie, 1999).
- Les ngociations entre population et autorit locales: elles devraient porter sur tous les lments mis en jeu
par une demande dinscription au registre foncier. Toutes les parties prenantes devraient signer un accord
cet gard, qui comprenne une clause de non-annulation et qui les lie juridiquement, en prcisant les sanctions
en cas de retrait dune delles. Ce type de disposition pourrait jouer un rle dcisif dans la prennit du
partenariat. Cette prennit compte beaucoup pour le registre foncier puisquil est destin durer longtemps.
Cest la cration et la mise jour du registre foncier que doit sattacher ce partenariat (Davies et Fourie,
1999). Un bon moyen dy parvenir consiste tablir un registre foncier lchelon local et qui sappuie sur
le SIT.
- Le personnel : Lautorit locale devrait dsigner un grant foncier professionnel et qui soit acceptable
pour la population locale, afn de se charger des lments techniques, fonctionnels et sociaux du systme.
Il faudrait en outre former un habitant de la localit aux fonctions dadministrateur foncier local plac sous
lautorit du grant professionnel (Davies et Fourie, 1999). Une organisation de ce genre jouerait un rle
majeur dans la mise en place de registres fonciers dans les zones irrgulires, et tout particulirement la
priphrie des villes o il faudrait fusionner les tenures coutumires/informelles avec le systme urbain de
gestion foncire. Ladministrateur foncier local devrait prsenter les trois caractristiques suivantes (UNCHS-
CNUH, 1997a :14-15) :
tre capable de se fondre dans le milieu social ambiant et dintroduire et grer le changement lchelon
local ;
tre trs effcace dans les relations sociales (traitement des confits, valuation des besoins, communication) ;
Avoir les capacits techniques voulues (domaines para-juridique et topographique, urbanisme).
71
- Les chefferies locales : devraient devenir responsables de deux fonctions : sassurer que les nouveaux
arrivants sont intgrs dans le systme local de gestion foncire, et que ladministrateur foncier local tient
bien jour le registre local la satisfaction du grant foncier et de la population. Cela donnerait aux grants
fonciers et aux populations locales limpression dtre propritaires du systme sans pour autant affaiblir ou
menacer le pouvoir dinfuence des chefferies. En outre, ce genre de systme devrait renforcer les capacits
des chefferies locales prendre des dcisions en matire foncire tout en les familiarisant avec les procdures
plus formelles de gestion foncire (Davies et Fourie, 1999).
Les objectifs de la mthode propose
Cette mthode de gestion foncire devrait aider remplir les cinq objectifs suivants :
Prserver les intrts des pauvres, des plus faibles et des femmes, grce un systme facile daccs et
transparent (UNCHS-CNUH, 1996b) ;
Franchir un premier pas vers la scurit de la tenure, puisque le dispositif propos fournira la preuve de
loccupation pendant une dure continue ;
Renforcer la position de la population locale durant les ngociations ;
Fournir lautorit locale une base de ressources pour les projets de viabilisation qui dhabitude vont de
pair avec la rgularisation du rgime foncier, et faciliter des cessions rapides pendant la rgularisation.
Cet aspect devrait tre particulirement apprci des autorits locales des pays en dveloppement, dont
les budgets sont toujours sous pression ;
Rendre possible la mise en place de systmes dinformation foncire qui correspondent aux moyens
fnanciers tant des catgories faibles revenus que dautorits locales elles aussi dmunies (UNCHS-
CNUH, 1997a :14-15).
Outre la mthode dcrite ci-dessus, toute une srie de pratiques innovantes sont actuellement luvre, ou
en cours dlaboration, en ce qui concerne les systmes de cadastre et dinformation foncire. Dans la plupart
des pays et comme not prcdemment, les systmes cadastraux ne vont pas sans diffcults et linformation
foncire est inadapte ou dpasse quand elle nest pas tout simplement indisponible. On voque souvent
le besoin dinformation foncire adapte lorsque lon traite des questions de gestion foncire en milieu
urbain. Tel est le cas au Sri Lanka (Mendis, 1998), en Thalande (Mekchivai, 1998:261-2), au Bangladesh
(Islam, 1998:49-50), en Inde (Ansari, 1998:62-3, Risbud, 1999:22), en Indonsie (Oetomo et Kusbianto,
1998:115), en Malaisie (G.B. Lee, 1998:165), aux Philippines (Santiago,1999b), au Bnin (Oloude, 1999:5)
et plus gnralement travers le monde (FIG/UNCHS-CNUH, 1998; Payne, 1989:54, 1997; Ansari et von
Einsiedel, 1998:14).
Le besoin de mthodes innovantes
Puisque les mthodes classiques ne peuvent satisfaire les besoins dinformation ni de scurit foncires, et
tout particulirement ceux des catgories faibles revenus, il faut envisager dautres mthodes et qui soient
innovantes. Les propositions cet gard ont t des plus diverses, dont notamment :
Des registres fonciers locaux
Des baux locatifs enregistrs lchelon local, plutt que la proprit pleine et entire enregistre
lchelon central (voir ci-dessus Section 1.2.11) ;
Les villes doivent devenir responsables de leur propre cadastre (Katzarsky, 1998:517), plutt que de
confer cette fonction lchelon national pour lensemble du pays ;
tablir des commissions de planifcation des amnagements qui soient animes lchelon local et qui
soient responsables des objectifs damnagement des sols, ainsi que des tribunaux indpendants dont les
comptences soient assez larges pour faciliter lamnagement (FIG/UNCHS-CNUH, 1998:10) ;
lavenir, la sparation entre cartes et registres sera abolie (Kaufmann et Steudler, 1998:55). Cela
se fera plus facilement si les registres fonciers sont tenus lchelon local.
72
Les liens entre pouvoirs central et local
Il faut rechercher une meilleure rpartition des responsabilits entre lchelon national et la collectivit
locale au moyen de contrats de rsultat (Selhofer et Steudler, 1998:599);
LAutriche a mis en place un systme qui permet ladministration dun district daccder aux donnes
informatises de la base de donnes centrale (Hohenlinden, 1998:307). En Malaisie, un systme en cours
dinstallation va rendre les bases de donnes centrales accessibles aux bureaux des gomtres-experts de
district (Mohamed, Chia et Chan, 1998 : 21). La Bulgarie prvoit dinstaller des services du cadastre dans
les villes o des juridictions rgionales et des notaires sont dj tablis, afn de rapprocher les services
fonciers des utilisateurs de donnes cadastrales et de rduire les cots (Katzarsky:1998:522);
Il faut tablir lintention du public un systme dinformation foncire sans solution de continuit avec un
guichet unique dinformation. Cest ce qui se fait dj en Australie, au Canada, au Danemark, en Espagne,
en Finlande, en Irlande, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en Sude (van der Molen, 1998:92-3).

Des registres plus inclusifs
Inscrire au systme toutes sortes de donnes foncires, y compris les lments qui relvent des systmes
informels et coutumiers (UNCHS-CNUH, 1997a:14-15). La reconnaissance des rgimes doccupation
irrguliers/tenures informelles est une question majeure en matire de cadastre (Williamson, 1998:119);
Un systme cadastral adapt est celui qui fournit une gamme graduelle de formes de cadastre qui vont
du trs simple au trs perfectionn. Pareille souplesse permet aux cadastres denregistrer une gamme
graduelle de rgimes doccupation du sol qui vont des droits fonciers privs et individuels aux droits
collectifs, tout en tant capables daccueillir des droits fonciers lis la tradition ou la coutume
(Williamson, 1998:118);
Une forme de rgularisation (voir ci-dessus Section 1.2.10) o les professionnels privilgient les
lots constitus dun certain nombre de sites ou de parcelles, plutt que les sites ou parcelles individuels.
Avec ce type de dispositif, les administrateurs fonciers locaux prennent la responsabilit des sites ou
parcelles qui composent llot. En combinant la mthode des lots avec des partenariats entre professionnels
et responsables du registre foncier local, on augmente la capacit du systme dans son ensemble tout en
produisant des terrains viabiliss et une forme de tenure des cots abordables;
Le type juridique de tenure et les droits et obligations de tous les groupes et individus qui sintressent
au domaine foncier peuvent tre enregistrs avant mme quils se trouvent sous la pression de lexpansion
urbaine. On peut y parvenir en invitant toutes les parties dtenant un intrt sur un terrain bien prcis
le faire enregistrer, sagissant l dun moyen de complter les bornages en bonne et due forme et de
dtecter les litiges en puissance avant quils prennent de lampleur. Il faudra que ces relevs soient trs
complets, puisque tout groupe ou individu pourvu de droits mais qui ny fgurerait pas pourra tre en droit
de sopposer tout amnagement ultrieur (Payne, 1997 : 48).
Lenregistrement foncier parallle
Il faut des systmes parallles denregistrement pour satisfaire des besoins diffrents avec des degrs
de qualit diffrents diverses chelles et dans lintrt de diverses parties prenantes. Lobjectif devrait tre
dassurer la compatibilit entre ces systmes parallles, en laissant ouverte la possibilit de sacheminer
vers un seul systme denregistrement en bonne et due forme au cas o lon en aura les moyens (Durand
Lasserve, 1998:246; FIG/UNCHS-CNUH, 1998:4-5 et Alberts et al., 1995). Similaire cette mthode
est celle qui comporte divers degrs de tenure et/ou de droits fonciers qui se rapportent ltape de la
planifcation, de la dlimitation du primtre dun camp de squatters tout entier et de la suppression de
cette portion de terrain du registre foncier, puis lenregistrement de logements individuels sur ce terrain
au moyen dune procdure moins formelle, afn de prendre en compte les traditions et conditions locales
(Ericsson et Eriksson, 1998:170).

73
Accs informatis ou en ligne
Le Service du Cadastre fait passer linformation du support papier au support numrique et la rend
disponible en ligne (Parker, Ramm et Fennell, 1998:299);
On procde en ligne aux transferts et ladministration foncires ainsi qu la dlimitation et/ou
au rtablissement des tracs cadastraux, afn de rendre les procdures plus simples et moins onreuses
(Harcombe et Williamson, 1998:574).
Amliorer laccs et la sensibilisation
En Malaisie, le Code foncier national permet tout individu dobtenir les lments dinformation dtenus
par les Services Fonciers et sur tout titre foncier quel quil soit (Mohamed, Tong, Seok, 1998:21). En
Autriche, les donnes foncires sont directement accessibles au public (Hoefinger, 1998:309);
De plus en plus, linformation foncire est mise disposition du public moyennant recouvrement des
cots (sterberg, 1998:161);
Des campagnes de relations publiques et de sensibilisation deviennent des parties de plus en plus
intgrantes de la rforme cadastrale (sterberg, 1998:151).
Les services privatiss
Dans la plupart des pays, la responsabilit des systmes de cadastre est en train de passer du secteur public
au secteur priv, avec des partenariats public-priv (Parker, Ramm et Fennell, 1998:294).
La privatisation des fonctions de bornage habituelles du secteur public va de pair avec un dveloppement
accru des assurances-qualit du secteur priv (Parker, Ramm et Fennell, 1998:294).
Simplifer lenregistrement : gnralits
Il faut simplifer les systmes dinformation foncire lorsquils apparaissent dun cot inabordable du fait
de leur mise jour continue (Harris et Land, 1998:627);
La Direction gnrale du Cadastre peut accepter provisoirement des donnes simplifes (Pesl, 1998:493)
en attendant les lments cadastraux dfnitifs ;
De nos jours, la rforme du cadastre comporte souvent la mise lessai de procdures simplifes pour les
tenures coutumires et informelles, ainsi que la participation des leaders traditionnels et locaux (sterberg,
1998:151);
La dlimitation dun village en tant que concession, en recourant aux techniques dvaluation participative
en milieu rural pour ladjudication de la zone (Nafantcham-na et Borges, 1998:745-53);
Lacceptation de photographies ariennes et de photogrammtries pour la prparation des relevs
cadastraux et le bornage (sterberg, 1998:151) plutt que dinsister sur des bornages topomtriques
pour des dmarcations releves avec prcision est dun bon rapport qualit-prix.
Simplifer lenregistrement : autres techniques
Au lieu de commencer par la dlimitation prcise dune parcelle ou dun lot, on pourrait utiliser des codes
gographiques ou des pointills sur les lots (FIG/UNCHS-CNUH, 1998:4);
En ce qui concerne les primtres dont les cotes sont tires de photogrammtries, il est dun bon rapport
cot/effcacit de les relier aux dmarcations cadastrales, au lieu de recourir aux mthodes de bornage sur
le terrain (Parker, Ramm et Fennell, 1998:298);
Recourir la visualisation au lieu de sappuyer sur un relev topomtrique exact (Mosha, 1999:12;
Nafantcham-na et Borges, 1998:755; UNECA/CENUA, 1998);
Souvent, on nest pas oblig davoir une dmarcation exacte du site ou du lot ; on na besoin que dun
plan et du numro attribu la parcelle. On peut recourir un systme de numrotation unique des lieux
( Unique Premises Numbering System (UPNS) ) qui utilise les techniques de tldtection et qui assure
le numrotage par la cration de coordonnes uniques pour chaque site ou lot sur le terrain. LUPNS est
un instrument utile si lon veut innover dans les procds de mesure de lassiette fscale, puisquil fournit
une liste exhaustive de toutes les proprits et des numros de site ou de lot qui leur sont attachs (Ansari,
1998 :87).
74
Simplifer lenregistrement : le GPS
Il est dun bon rapport cot/effcacit de combiner la photographie arienne et le GPS (systme de
positionnement universel par satellite) (Ericsson et Eriksson, 1998:170; Parker, Ramm et Fennell,
1998:300);
Recourir des images par satellite go-rfrences (Panchromatic Spot) pour dlimiter les villages
(Nafantcham-na et Borges:1998:745-55), est particulirement utile pour les pays qui manquent de moyens
humains ;
Lutilisation de rcepteurs GPS de faible prcision (2-5 m) pour rendre dun cot abordable la dlimitation
des villages (Nafantcham-na et Borges, 1998:745-55).
Simplifer lenregistrement : lexprience de terrain
En Yougoslavie, on a adopt deux mthodes dinformation foncire pour les besoins de lexpansion
priurbaine. La formule temporaire (rapide) consiste scanner les plans cadastraux existants et les
relier aux banques de donnes automatises du cadastre et du registre foncier. La mthode permanente
(mais plus lente) et plus prcise sappuie sur le cadastre, les plans cadastraux tant mis jour et relis aux
banques de donnes des utilisateurs (Joksic et Gostovic,1998:380);
En Inde, dans les campagnes, les patwaris fonctionnaires locaux du fsc se tiennent jour de
lvolution de la proprit au village selon une mthode traditionnelle qui prend la forme dune carte, la
charija . (Ansari, 1998:61-62). Ce genre de technique pourrait tre tendu dautres rgions;
En Amrique centrale, ONU-HABITAT a aid la mise au point dune application informatique peu
onreuse et facile dusage qui exige un minimum de matriel informatique, lusage des registres fonciers/
immobiliers, et particulirement dans les municipalits les plus pauvres (UNCHS-CNUH, 1997a:15).
Rexamen des systmes: mthodes et objectifs
Enfn, les systmes denregistrement/immatriculation, de conservation et dinformation fonciers ont un rle
majeur jouer dans la bonne gestion foncire urbaine au proft des catgories faibles revenus. Manifestement,
les systmes en vigueur ne fournissent pas tous les lments dinformation voulus au moment voulu, de sorte
que des formules indites et innovantes simposent, surtout lchelon des autorits locales. Les systmes de
gestion de linformation foncire (GIF/LIM) dont les systmes SIG/GIS, SIT/LIS et les cadastres sont une
composante majeure doivent tre revus. Ce rexamen devrait :
Rassembler divers professionnels gomtres-experts, spcialistes du SIG et informaticiens ainsi que
dautres praticiens (voir plus haut). Lun des objectifs majeurs devrait tre de partager les comptences
entre les professionnels du mesurage et les autres, entre tous les professionnels et ceux qui incombent
les dcisions, ainsi quentre les techniciens dune part, et les responsables lchelon central comme
lchelon rgional et local dautre part (UNCHS-CNUH, 1990). Ce processus devrait notamment
comporter le renforcement des capacits des parties prenantes (Davies et Fourie, 1999). Il sagit de
donner celles-ci un minimum de connaissances en matire de gestion foncire, afn que lacquisition et
la diffusion de linformation ne soient pas quun processus purement technique, mais aussi interactif ;
valuer les systmes GIF, SIG et SIT et cadastraux existants, y compris au moyen dune analyse bnfces/
cots (Grant et Robertson, 1998) en rapport avec la cession foncire et le cot abordable du ou des
systmes pour les citadins pauvres ;
Recommander les meilleurs moyens de mettre au point et dvaluer et l o cela simposera, de
promouvoir le type de cadre rglementaire qui permette au systme GIF de fonctionner ;
Inventorier les doubles emplois de comptences entre dpartements ministriels et conseiller le
gouvernement sur la meilleure faon de les rduire en ce qui concerne les fux dinformation et/ou les
procdures techniques associes au domaine foncier. Cela permettra aussi damliorer la coordination
entre les divers dpartements et de faciliter la cession des terrains (FIG/UNCHS-CNUH, 1998:4;
Zevenbergen, 1998). Il faut aussi amliorer la cession des terrains travers le partage des ensembles de
donnes dj existants (van der Molen, 1998:92-4);
Faire face au double problme que constituent la centralisation et la fragmentation institutionnelle. On
y parviendra, entre autres, travers des partenariats bien conus, tant verticaux quhorizontaux, entre
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diverses institutions, partenariats qui devraient leur tour prparer le terrain des systmes GIF pourvus
de liens eux aussi verticaux et horizontaux (UNCHS-CNUH, 1990; Joksic et Gostovic, 1998:380-1;
Zevenbergen, 1998; Mekvichai, 1998:259);
Mettre sur pied un systme de gestion de gestion de linformation foncire (GIF) qui soit dcentralis et
utilise les connaissances locales (Davies et Fourie, 1999; Fourie, 1998; UNCHS-CNUH, 1997:14-15).
Tout processus de prise de dcision lchelon local et qui sappuie sur la population locale veut que les
connaissances locales lemportent sur toute autre connaissance ou technique provenant de lextrieur
(UNCHS-CNUH, 1996b) ;
Entreprendre une analyse du/des systme(s) GIF par rapport aux intrts des femmes et concevoir toute
modifcation ultrieure du systme avec lesprit les besoins spcifques des femmes (UNCHS-CNUH,
1997a:8; Qvist, 1998);
Mettre sur pied un systme transparent, quil sagisse des formalits comme de linformation, et au
service de toutes les parties prenantes comme du march (UNCHS-CNUH, 1996b);
Mettre au point un systme intgr dinformation et de cartographie. Dans la plupart des pays, il nexiste
habituellement aucune politique particulire en matire de cartographie, ni pour la fourniture dinformation
foncire ni pour sa mise jour. Dans bien des cas, il nexiste aucune entit particulirement prpose
linformation urbaine. (UNCHS-CNUH 1990). Il faut encourager la cartographie urbaine partir dune
carte de base commune. La mise en place dun inventaire foncier public devrait constituer une priorit
(UNCHS-CNUH, 1996a);
Entreprendre trs tt lvaluation des besoins des usagers, pour en avoir une liste claire et complte avant
tout dbat sur les technologies mettre en uvre (Smith et Puddicombe, 1998:408-410) ;
Tout rexamen des systmes dinformation foncire et de cadastre devrait en outre faire intervenir un Forum
des parties prenantes qui, quelque forme quil prenne, soit structur comme indiqu plus haut (voir ci-dessus
Section 2.2.5).
2.2.7 LesoutienauxONGetCLB et leur rle dans la gestion foncire
Il faut accorder une attention toute particulire deux aspects caractristiques de la gestion urbaine
contemporaine. Pour commencer, les villes sadministrent de plus en plus lchelon sous-municipal ou
du quartier. En second lieu, le secteur associatif est en passe de devenir un partenaire indispensable de la
gestion foncire, surtout lorsquil est prsent lchelle du quartier ou du campement. Les ONG jouent un
rle important de diverses faons, au cours de diverses phases du processus damnagement et dattribution
des sols ainsi que lors des oprations de rgularisation des tablissements informels (FIG/UNCHS-CNUH,
1998:24).
Les ONG et CLB ont un certain nombre de rles jouer :
Jeter des ponts
Les ONG devraient servir jeter des ponts entre autorits locales et populations locales en ce qui concerne
diverses fonctions lies au domaine foncier : diffusion dinformations, mobilisation des ressources et
participation au processus de planifcation et de gestion urbaines (UNCHS-CNUH, 1996b:9; Banerjee,
1999a:32);
Les groupements de populations locales sont indispensables dans les rapports entre quartiers et autorits
locales, propritaires fonciers, etc. (UNCHS-CNUH, 1996b:9 et HIC/CIH, 1997:47);
On devrait encourager les ONG aider les quartiers crer des groupes dhabitants lchelon local et
les appuyer dans les ngociations quils peuvent avoir avec les autorits (UNCHS-CNUH, 1996b:9);
Les ONG peuvent tre de bons mdiateurs entre les intrts de la population locale, des pouvoirs publics et
du secteur priv. Leur rle est particulirement indispensable lorsquil sagit darticuler les positions pour
ngocier la mise en place de partenariats public-priv (UNCHS-CNUH, 1996b:10; Banerjee, 1999a,
b);
Les ONG peuvent aussi jouer un rle dintermdiaire entre organismes reprsentatifs des populations
locales et organismes internationaux bi- ou multi-latraux de coopration (conseillers techniques,
76
recherche de fnancements, garanties de prts, etc.) (FIG/UNCHS-CNUH, 1998:22);
La pauvret prenant diverses dimensions en milieu urbain, il y existe une large gamme dONG, y compris
des organisations de terrain traditionnelles, des ONG en rseau ainsi que dautres qui jouent un rle de
coordination/fdration (HIC/CIH, 1997:54-5).
Prise de conscience et campagnes de mobilisation
Les ONG favorisent la prise de conscience du public, ce qui son tour peut venir renforcer la dcision
politique et la faire appliquer, tout en suscitant les initiatives et la mobilisation lchelon local qui permettent
aux citoyens dexercer leurs droits (UNCHS-CNUH, 1996b; Banerjee,1999a:32). Les campagnes de
mobilisation peuvent jouer un rle dterminant lorsque lon procde la refonte de la lgislation pour
renforcer les droits de la majorit de la population (Payne, 1998:34). Les ONG interviennent souvent lors de
manifestations contre les dmolitions et pour la protection des droits de tenure des citadins pauvres (Pimple
et John, 1999:14). Banerjee montre comment, dans certaines villes de lInde, les mouvements de base et les
ONG ont, diverses reprises, fait face aux pouvoirs publics loccasion dexpulsions, les obligant ainsi
mettre en place des politiques effectives tout en garantissant entre-temps limmunit contre le dplacement.
Ces affrontements ont fni par susciter une nouvelle tendance au dialogue et la ngociation, toutes les
parties tant dsireuses de trouver des solutions aux problmes en cours (1999a:25).
Les ONG en tant que groupes de pression
Dans certains pays, les ONG sattachent avant tout infuencer les politiques et programmes des pouvoirs
publics (HIC/CIH, 197:49; Pimple et John, 1999:14);
Les ONG simpliquent aussi dans le renforcement des capacits afn de permettre aux pauvres de ngocier
les projets de recasement avec les pouvoirs publics (Pimple et John, 1999:14).
Le conseil technique
Les ONG ont un rle dterminant jouer dans la gestion des formules de tenure collective, telles que les
socits coopratives, tant dans leur formation que dans les fonctions dadministration foncire au jour le
jour (Risbud, 1999:26; Pimple et John, 1999:19) (voir lencadr ci-dessous);
Avec larrive de professionnels dans le secteur des ONG, celles-ci ont de plus en plus tendu privilgier
leur rle de conseil technique dans toutes sortes de domaines, tels que la mobilisation des populations
locales, lassistance la mise sur pied dorganisations spcialises ainsi que la mise au point de nouveaux
programmes publics et de nouveaux systmes de gestion (HIC/CIH, 1997:48);
Les ONG peuvent aussi se rendre trs utiles en mettant sur pied des missions dtude, en mettant au point
des documents cartographiques, en mettant proft leur savoir-faire en matire de recherche et de collecte
de documents, et en formulant des propositions (Pimple et John, 1999 :16-19).
Les ONG en tant que partenaires
Dans certains pays, les ONG se concentrent sur de petit groupes dpargnants constitus lchelon du
quartier, et sont souvent lies des ONG nationales et/ou internationales (Pimple et John, 1999 :21), ce
qui peut jouer un rle trs important pour la rgularisation (Diacon : 1997),
Un nouveau rle pour les ONG consiste appuyer les dmarches des organismes publics pour la mise en
place de systmes institutionnaliss durbanisme et de cession qui soient de nature plus participative. Si
dans certains cas, cest linstitutionnalisation dans le cadre des dispositifs en place qui semble simposer,
dans dautres cest plutt la mise en place de nouveaux systmes fonctionnels en parallle (HIC/CIH,
1997, 52-2) ;
Les ONG sont des partenaires de toute premire importance dans les projets de rgularisation des
tablissements informels (Diacon:1997).
En ce qui concerne plus particulirement la rgularisation, les CLB et ONG devraient y participer de trois
grandes faons :
Faciliter une approche de bas en haut de la drglementation, qui distingue entre celles des rgles qui
sont indispensables la ralisation des objectifs qui ont t fxs (UNCHS-CNUH, 1996b:12);
77
Contribuer au choix de prestations/quipements adapts et fournis titre onreux, et
Trouver un accord sur des normes de fourniture acceptables selon des modalits qui correspondent de
manire raliste la demande de terrains et aux moyens fnanciers du public concern (UNCHS-CNUH,
1996b:12).
Pouvoirs publics et prise de conscience des ONG/CLB
Les pouvoirs publics doivent faire ce quil faut, si possible avec la participation de fdrations professionnelles
du secteur priv, pour amliorer la prise de conscience des CLB et ONG lgard des processus, pratiques
et procdures qui font les bons partenariats en matire de gestion foncire urbaine (UNCHS-CNUH,
1996b:10). Pour faciliter cette monte en puissance du rle des CLB, le renforcement institutionnel et
lassistance technique devraient se faire sans compromettre leur statut de dfenseurs indpendants des
populations locales.
Les capacits ncessaires aux ONG/CLB
AmnagementdelogementsetdinfrastructuresPeoplesSquareWindhoek(Namibie)
En Namibie, une ONG nomme Saamstaan et o les femmes sont prpondrantes a entrepris ses propres oprations
damnagement foncier au moyen de groupements coopratifs. LONG sest dabord procur du terrain, et comme
les parcelles individuelles taient trop onreuses, les membres ont dcid de demander un lot quils lotiraient
ensuite entre eux, tout en y installant ladduction deau et en assurant les raccordements au rseau dgout. Les
ngociations sur le terrain ont dur deux ans et il a dabord fallu se faire enregistrer comme organisme dassistance
sociale pour satisfaire aux exigences des autorits locales. Il a fallu ensuite acheter le terrain au comptant, ce
qui sest fait au moyen dun fonds renouvelable. Les membres ont dfni eux-mmes les plans dagencement et
ceux de leur propre logement, avec lassistance technique de volontaires. Lors dun atelier, on a mis au point les
rgles et rglements pour ladministration foncire. On a runi le tout sous la forme dun contrat fxant les droits
fonciers individuels, qui peuvent faire lobjet de mutations au bnfce dautres membres ou tre lgus par voie
de succession.
Les ONG ont un rle dterminant jouer dans la gestion urbaine durable. Pour cela, et vu la complexit
technique de cette gestion, il est indispensable de renforcer les capacits des ONG. Elles ont besoin de
formation dans les domaines suivants :
Connaissances juridiques gnrales
Connaissance pratique des droits fonciers des populations locales (de Castro, 1999a), quil sagisse
dinstruments internationaux ou des lgislations nationale et locale ;
Connaissance pratique lmentaire du droit des biens, de la famille et des successions en usage ou en
vigueur dans leur zone dactivit.
Rglementations et institutions publiques
Une certaine familiarit avec les cadres rglementaires du pays et la faon dont ils contribuent la pauvret
en milieu urbain, ainsi que les changements qui simposent, de sorte que les ONG puissent participer de
faon encore plus utile la dfnition des politiques publiques en vue de modifer les rglementations les
plus nfastes (HIC/CIH, 1997 :59) ;
Savoir quelles institutions publiques ont la responsabilit de viabiliser et de rgulariser leur zone.
Recours juridiques et litiges
Savoir quelles voies dappel sont disponibles en matire judiciaire et dadministration publique, et savoir
o trouver de lassistance juridique ;
Savoir quels instruments juridiques et administratifs on peut recourir pour convaincre les propritaires
fonciers privs de venir sasseoir la table de ngociation ;
Venir en aide ceux qui ont t expulss ou qui vont ltre ;
Prendre en main les litiges de nature foncire et rechercher leur rglement.
78
La gestion foncire
Familiarit lmentaire avec les mcanismes de la gestion et de ladministration foncires, pour que les
ONG soient en mesure dinformer les populations locales et le cas chant de relever les pratiques injustes
et corrompues ;
Savoir quels types de remembrement sont disponibles, ou pourraient le devenir, dans le pays ;
Comprendre la procdure de rgularisation, afn que les ONG soient mme dassister les populations
dont les tablissements informels sont rgulariss.
Linformation foncire
Mettre en place et jour des systmes denregistrement foncier, qui peuvent aller des formules les plus
rudimentaires jusqu un SIG/SIT complet, et ce pour six fonctions diffrentes: (1) production de preuves
avant expulsion, (2) droit lacquisition par prescription, (3) bons partenariats avec les autorits locales,
(4) rgularisation des tablissements irrguliers, ainsi que (5) le recouvrement des cots au jour le jour et
(6) la viabilisation (voir ci-dessus 2.2.6).
La viabilisation des terrains
Savoir quels diffrents types dquipements sont disponibles et les cots qui leur sont associs, pour que
les ONG puissent ngocier des quipements dun cot plus abordable.
Travailler avec les populations locales
Organiser les populations locales de manire amliorer la cohsion sociale et ouvrir la voie des
formules denregistrement foncier collectif qui soient dun cot abordable, telles que lhabitat coopratif,
et organiser la viabilisation des terrains concerns ;
Expliquer aux populations locales pourquoi la proprit pleine et entire nest pas la solution davenir ;
Comprendre les diverses conditions que comportent les contrats de bail locatif, et tre en mesure daider
les populations locales ngocier des conditions de bail favorables avec les propritaires fonciers et les
autorits locales.
Campagnes de mobilisation
Recueillir tous les lments de preuve lappui des campagnes contre les expulsions, et savoir comment
mener ces campagnes (www.bestpractices.com, 1999, Inde) ;
Garder lesprit les besoins et intrts propres aux femmes dans le domaine de la proprit foncire, afn
dtre mieux mme de favoriser une meilleure sensibilit aux questions qui sy rapportent.
Une partie, mais une partie seulement, de ces formations devrait tre propose aux CLB. La complexit des
processus en cause va vraisemblablement limiter lampleur des transferts de connaissances non seulement
aux ONG, mais encore plus dans le cas des CLB. En outre, bon nombre de fonctionnaires locaux auraient
besoin damliorer leurs capacits dans certains des domaines dtaills plus haut.
2.2.8 Encourager le dialogue et les partenariats pour lamnagement foncier
Si lon veut amliorer leffcacit de lamnagement urbain, il est essentiel de faciliter la participation des
populations locales en mme temps que les partenariats entre secteurs public et priv. Cela devrait accrotre
tant leffcacit que le champ dactivit du march foncier, tout en augmentant les superfcies amnages.
Sans participation des populations locales la gestion foncire, on ne saurait procurer un toit durable aux
citadins pauvres et sans terre. La participation des populations locales devrait viser avant tout faciliter un
meilleur accs pour tous, et tout particulirement les citadins pauvres, des terrains dun cot abordable
et bien situs, avec la scurit doccupation et des droits la viabilisation et/ou lamnagement. Tous les
membres des communauts locales devraient tre reconnus comme admissibles la participation lchelon
local, sans gard pour leur statut offciel, locataires et squatters compris (UNCHS-CNUH, 1996b :7-8).
79
La contribution des populations locales
Il faut encourager la planifcation de lutilisation des sols ainsi que lamlioration et lentretien des
infrastructures par les populations locales, puisquil sagit l dlments constitutifs de la gestion foncire
lchelon local. Tout cela devrait aussi se rpercuter sur les activits durbanisme qui ont une incidence
sur les populations locales, telles que la fourniture dinfrastructures et dquipements lensemble dune
agglomration. Si lon veut y parvenir, il faut renforcer les moyens des populations locales, quil sagisse
de leur organisation ou de leurs capacits techniques, laide de formations et dassistance. Les pouvoirs
publics ne doivent pas se contenter de faciliter le processus de gestion foncire par les populations locales en
instituant un cadre gnral lgislatif et rglementaire bien adapt ; ils doivent aussi sassurer que ce cadre est
bien mis en place. Il faut encourager les systmes traditionnels de gestion foncire des communauts locales,
afn de faciliter la convergence entre, dune part, ceux des processus traditionnels dattribution des sols qui
sont quitables, et dautre part les mcanismes du march foncier. Il faut aussi reconnatre la participation
des populations locales lamnagement informel des sols (UNCHS-CNUH, 1996b:8; UNCHS-CNUH,
1999b).
On peut encourager la participation active des populations locales par les trois moyens suivants (FIG/
UNCHS-CNUH, 1999:22) :
Mise en place dorganismes spciaux dots dune relle capacit de coordination et de dcision ainsi que
dun certain degr dautonomie fnancire ;
Lexistence dorganisations stables et lgitimes au sein des populations locales, et qui soient capables sil
le faut de ngocier avec tous les types de parties prenantes la vie urbaine ;
Lexistence de tierces parties , le plus souvent des ONG, agissant en tant quintermdiaires.
Les partenariats pour la rforme urbaine
Concernant les partenariats public-priv, les pouvoirs publics ont montr quelles nont les moyens de mettre
en application que certains lments de la politique foncire. Leur principal point fort semble rsider dans leur
rle dhabilitation et de facilitation en faveur des autres parties prenantes. Les partenariats lchelon local,
peut-tre en coordination avec les autorits locales, semblent tre le vhicule le mieux adapt pour mettre
en uvre la rforme foncire urbaine (UNCHS-CNUH, 1997:6) (voir encadr ci-dessous). Les partenariats
public-priv fonds sur les principes dquit, deffcacit/cot, de souplesse et de participation sont mme
de dboucher sur une meilleure gestion foncire, un accs plus facile la terre, et sur la scurit doccupation.
Il faut encourager la conclusion de bons partenariats entre pouvoirs publics, secteur priv et propritaires
fonciers travers un meilleur accs au sol et son amnagement pour ces catgories (UNCHS-CNUH,
1996b:9-10). Pour ce qui est des partenariats avec le secteur priv, celui-ci, sous sa forme offcielle , ne
constitue pas une catgorie homogne, puisquil comprend le secteur des affaires, le secteur priv populaire
local (par exemple, les coopratives) et les propritaires fonciers (ainsi les propritaires fonciers de droit
coutumier en Afrique). De la mme manire, les partenariats comprennent les partenariats public-priv et
les entreprises conjointes [socits dconomie mixte] lis aux programmes damnagement, plutt que les
achats de particuliers sur le march foncier libre (UNCHS-CNUH, 1996b:9-10).
Le secteur public devrait, en son propre sein, encourager les attitudes propres soutenir les partenariats
public-priv et faire prendre conscience de la diversit des solutions possibles par les moyens suivants :
Donner aux fonctionnaires une formation supplmentaire et modifer leur tat desprit, comme celui des
dirigeants politiques, afn quils favorisent les approches proactives qui stimulent et inspirent le secteur
priv et les populations locales, ainsi que les divers chelons du gouvernement, au lieu de lapproche
essentiellement passive de la rglementation de lutilisation des sols [la discipline du sol ] (UNCHS-
CNUH, 1996b:10);
Se familiariser avec le fonctionnement des marchs fonciers pour pouvoir ngocier dans de bonnes
conditions la participation du secteur priv lamnagement des sols dans le sens de lintrt public
(UNCHS-CNUH, 1996b:10);
80
Les pouvoirs publics doivent faire ce quil faut pour familiariser le secteur priv avec les processus,
pratiques et procdures qui font les bons partenariats en matire de gestion foncire urbaine, pour
apprendre aux entreprises ce quest la bonne gestion urbaine et, loccasion, la bonne pratique en matire
de lotissement et dagencement, afn que les entreprises puissent prendre part de manire plus effective et
plus responsable lamnagement foncier (UNCHS-CNUH, 1996b:10);
Reconnatre la diversit du secteur priv. Il faut diversifer la mthodologie des partenariats public-priv
et clarifer la position particulire des divers agents du secteur priv par rapport aux pouvoirs publics.
En particulier, il convient dorienter et de stimuler les diffrentes parties prenantes dans le domaine
foncier au moyen dlments dinformation, de conseils et dincitations fnancires et foncires, tout en
les rglementant au travers de partenariats ou de contrats adapts chaque cas. Chaque fois quil y a
choisir entre le secteur des affaires et le secteur priv populaire, cest ce dernier qui doit avoir la priorit
(UNCHS-CNUH, 1996b:10);
Les responsabilits respectives dans les relations de partenariat public-priv doivent tre claires et
transparentes pour instaurer un cadre et des conditions propices une participation effcace du secteur
priv, ainsi que pour amliorer laccs des catgories dfavorises au domaine foncier et aux quipements
collectifs (UNCHS-CNUH, 1996b:10).
Pour garantir la primaut du bien public, il faut sassurer que chacun des dispositifs que lon met en place pour
la participation du secteur priv offciel inclut bien laccs au sol pour les citadins pauvres et autres catgories
dsavantages. Les partenariats public-priv devraient aussi garder lesprit tous les obstacles qui pourraient
affecter les femmes ou autres catgories particulires de la population. cet gard, les recommandations
suivantes simposent (UNCHS-CNUH, 1996b:10) :
La fourniture de certains sites ou parcelles bas cot doit se ngocier avec les propritaires fonciers et les
entreprises qui sollicitent la permission de construire ou de lotir. Cest ainsi que lon alimente en surfaces
limites mais, dans lensemble, non-ngligeables les marchs secondaires qui servent les mnages les
plus pauvres ;
Les partenariats des pouvoirs publics avec le secteur priv offciel et populaire devraient tre loccasion
dune prquation dans la fourniture de sites ou parcelles prix modiques ;
Les droits des femmes et des enfants dans la gestion des ressources foncires par des partenariats public-
priv devraient tre reconnus sous forme davantages en valeur ajoute qui leur soient spcialement
destins, en assurant leur accs au sol travers des mcanismes fnanciers et de crdit appropris, et en
instituant des rgimes doccupation bien adapts ;
Lapport dinfrastructures et dquipements par les pouvoirs publics devrait donner loccasion de ngocier
ou de dclencher de la part des rsidents, des propritaires fonciers et des entreprises des interventions qui
soient dans lintrt public.
Dans les cas o les marchs fonciers ne sont pas pleinement dvelopps, ou bien o le rle du secteur priv
nest pas tout fait adapt, on doit encourager lavnement et le dveloppement, titre de partenaires,
dinstitutions prives tels que les promoteurs immobiliers et les coopratives, en facilitant leur accs au
domaine foncier et dautres ressources, et des conditions qui favorisent la production de logements cot
modique (UNCHS-CNUH, 1996b:10).
Concernant les partenariats public-priv en matire de bornage, tout ce qui touche au cadastre a longtemps
t domin par le secteur public. Toutefois, le secteur priv monte lentement en puissance dans ce domaine,
et lavenir du cadastre va selon toute vraisemblance reposer fermement sur le partenariat public-priv
(Kaufmann et Steudler, 1998:56-57). On sattend voir le secteur public fnir par se concentrer sur les
fonctions de tutelle et de rglementation (Grant et Robertson:1998:73). En Rpublique Tchque, ce nest pas
seulement la terre qui a t privatise aprs 1989, mais aussi une partie du Service de Godsie (Bornage).
On a commenc par mettre en place des socits dconomie mixte qui ont bientt t entirement privatises
et le Service tchque du Bornage, de cartographie et du cadastre est devenu un partenaire du service
priv . Il en est rsult un clatement des activits de gomtre-expert, certaines tant places sous la seule
responsabilit des pouvoirs publics, dautres sous celle du secteur priv nouvellement cr, certaines autres
encore se trouvant partages au titre de partenariats public-priv (Rydval,1998:387-391).

81
2.2.9 Encourager des procdures inclusives de contentieux et dappel
Le traitement et lapurement des litiges constituent eux deux lun des lments centraux de tout processus
damnagement foncier, de viabilisation et de rgularisation au bnfce des citadins pauvres (UNCHS-
CNUH, 1996b:13). La scurit doccupation des pauvres et leur accs au sol sont srieusement compromis
lorsque les systmes de rglement des litiges fonctionnent mal et ne peuvent tre utiliss par les plus dmunis.
Des situations comme les confits successoraux, les titres ou actes incertains sur les biens des dfunts, les
utilisations du sol non autorises, etc., compliquent les oprations foncires et de viabilisation (Imparato,
1999, Brsil). Le rglement des litiges fonciers appelle de nouvelles mthodes (UNCHS-CNUH, 1997a:25),
comme suit :
Il faut mettre au point de nouvelles formes de procdure judiciaire. Aujourdhui dans de nombreux pays,
un systme plus ou moins clandestin fonctionne en parallle avec un systme rglementaire largement
dlaiss qui fait du tort au dveloppement. (UNCHS-CNUH, 1997a:25). Il faut reconnatre la lgitimit
de tous les forums de dbat utiliss par les pauvres, que leur existence soit ou non offcielle et reconnue
en droit (Razzaz, 1998, Jordanie) ;
Le rglement des litiges fonciers doit tre rapide, clair et plus simple. Les litiges doivent tre rgls
lchelon de la population locale par des tribunaux fonciers ou autres organismes juridiques spcialiss,
afn dacclrer leur apurement. Il faut mettre en place des procdures juridiques particulires pour la
rgularisation de la tenure foncire urbaine travers des canaux judiciaires spcialiss, qui traitent les
litiges fonciers en milieu urbain lorsque leur apurement dpasse lchelon local. Tout individu devrait
avoir le droit de faire appel auprs dune institution judiciaire adapte. Les mcanismes devraient aussi
assurer un droit dappel au bnfce des associations et autres collectifs, afn que les intrts sociaux soient
sauvegards (UNCHS-CNUH, 1996b:6-12);
On doit mettre en place et/ou mieux fnancer des systmes daide judiciaire, et en particulier pour
lapurement des litiges lis au domaine foncier (de Castro, 1999a, b; Imparato, 1999; Junior, 1999:6;
bestpractices, 1999, Chili);
Il faut former des auxiliaires para-juridiques pour traiter des questions foncires, familiales et de
proprit ;
Les autorits locales doivent jouer un rle dans le rglement des litiges entre parties prenantes (Junior,
1999, Brsil) et le renforcement des capacits pour la transmission des connaissances aux professionnels
et des savoirs spcialiss aux populations locales (Davies et Fourie, 1999, Afrique du Sud);
Lapurement des litiges doit se faire lchelon local non seulement pendant le processus de rgularisation,
mais aussi chaque fois quil apparat ncessaire, pour sassurer quil sera durable (Davies et Fourie,1999,
Afrique du Sud ; Diacon,1997, Inde);
tant donn la diversit des motivations qui animent les diffrents participants aux marchs fonciers,
un bon travail de mdiation par les ONG, les consultants en dveloppement/amnagement, etc., peut
contribuer concilier les intrts des populations locales, des pouvoirs publics et du secteur priv. On
devrait notamment promouvoir lintervention dintermdiaires (tels que les ONG) pour ajuster les
positions lors de la ngociation daccords de partenariat public-priv (UNCHS-CNUH, 1996b);
Il faut mettre en place des dispositifs pour traiter les confits entre organismes publics propos de
lutilisation des sols (Mekvichai, 1998, Thalande) et des attributions de droits fonciers (Banerjee, 1999a,
b, Inde; UNCHS-CNUH, 1999b, Afrique francophone; Imparato, 1999, Brsil);
Les fonctions des divers chelons des instances judiciaires, et les liens entre eux, doivent tre organiss
avec soin, afn de mieux protger les droits fonciers des pauvres, pour qui les avocats et les procdures
prolonges sont dun cot inabordable et qui nont aucune connaissance du domaine juridique (de Castro,
1999b);
Aux expertises foncires conduites avant la rgularisation (de Castro, 1999b; Diacon, 1997; Payne,
1997:27,48) devrait tre associe la mise en place de mcanismes et forums juridiques et administratifs
bien adapts pour le rglement des types de litige les plus courants, afn de clarifer les titres/actes incertains
ou ambigus (de Castro, 1999a, b);
Selon FIG/UNCHS-CNUH (1998, 22), la reconnaissance des instances coutumires darbitrage
contribuerait de manire importante larbitrage entre les rclamations et lapurement des litiges
fonciers. Dans certains cas, la juridiction et des procdures bien adaptes impliquant les chefs coutumiers
82
dans le processus de dcision sont dj en place. Dans dautres cas, lintervention des chefs coutumiers
nest pas offciellement reconnue. Cela nempche pas quon sollicite leur avis et leur approbation avant
dentreprendre toute opration lie au sol dans leur zone de comptence.
Le rle essentiel des collectifs de base
Selon FIG/UNCHS-CNUH (1998:23), les collectifs de base des populations locales jouent un rle
essentiel dans le rglement des litiges fonciers. Outre quils canalisent les rclamations, ce sont de puissants
ngociateurs, mdiateurs et reprsentants des populations locales. Les autres organismes darbitrage, tels
que les autorits locales, se prtent mieux que les institutions du gouvernement central lapurement des
litiges fonciers locaux. Toutefois, il sagit l dun domaine de comptences auquel les autorits publiques
ne sont gure prtes renoncer, lexception des situations qui semblent leur chapper. Toujours selon
FIG/UNCHS-CNUH, la prvention des litiges fonciers joue un rle dterminant dans lintgration des
tablissements informels. Pareille prvention repose sur cinq grands types de conditions : (1) une politique
conomique et sociale acceptable ; (2) un systme cadastral ou denregistrement/immatriculation fonciers ;
(3) des procdures transparentes et accessibles ; (4) un systme de reprsentation dmocratique lchelon
local ; et (5) la reconnaissance des pratiques traditionnelles et/ou coutumires dans larbitrage des litiges
fonciers, particulirement l o nexiste aucun autre organisme mme de remplir cette fonction (FIG/
UNCHS-CNUH, 1998:23).
Prfrer le bail locatif la proprit
Enfn, un bon moyen de faciliter le rglement des litiges consisterait donner la prfrence aux baux locatifs
sur la proprit pleine et entire comme modalit principale de distribution de titres ou actes la majorit
de la population. Jointe une conception plus souple de la tenure foncire (conue comme un ensemble de
droits, des droits sur un mme terrain tant attribus diffrents titulaires et dans divers buts), cette prfrence
pour le bail locatif ouvrirait un plus large espace de ngociation aux diverses parties en prsence.
2.3 Leons de lexprience et solutions davenir
- Les leons de lexprience
Dune manire gnrale, lexprience a bien fait ressortir le type dapproche qui entrave plus quelle ne
facilite laccs au domaine foncier pour toutes les catgories sociales, savoir :
- Les systmes centraliss interdisent laccs et la scurit
On aurait tort de continuer croire que les systmes de cession foncire et denregistrement/
immatriculation en bonne et due forme sont toujours mme de rpondre la demande. En fait, ces
systmes contribuent entraver la cession foncire aux catgories faibles revenus qui nen ont pas
les moyens. Cest aux systmes informels plutt quoffciels quon doit lessentiel de loffre foncire
dans les villes des pays en dveloppement. Il faut reconnatre la diversit des modalits de cession si
lon veut tre sr que toutes les catgories sociales ont accs au sol ;
Les approches centralises de la gestion foncire restreignent laccs au sol, car les autorits centrales
privilgient les questions politiques et/ou sont trop faibles pour pouvoir intervenir lchelle voulue au
niveau local. Il faut dcentraliser les fonctions, pouvoirs et responsabilits de la gestion foncire pour
quils puissent tre assurs lchelon local. Les autorits locales sont mieux places pour rpondre aux
besoins locaux, et plus transparentes aussi puisque moins loignes des populations ;
La rgularisation centralise de haut en bas et cas par cas, qui saccompagne dadaptations temporaires
de la rglementation pour rpondre aux conditions particulires de chaque tablissement informel,
conduit la multiplication des tablissements informels, puisque les rsidents sont dplacs du fait
de lopportunisme prdateur des classes moyennes, ou que des terrains inoccups sont envahis dans
lespoir dune rgularisation ultrieure. Il faut dont lancer des programmes de rgularisation lchelle
de lagglomration tout entire en leur associant des approches qui maintiennent des cots abordables;
83
La planifcation centralise de haut en bas aboutit multiplier les tablissements informels la fois
parce quelle tablit des rgles trop onreuses pour les catgories faibles revenus, et parce quelle planife
des zones dj occupes sans prendre en compte les agencements existants. La solution davenir consiste
conserver lagencement existant et ngocier, par un processus de planifcation participative, un agencement
dfnitif qui soit acceptable, y compris en termes de cot, pour ceux qui rsident sur le site.
- Les systmes actuels sont facteurs dexclusion, non dinclusion
Les normes durbanisme et de viabilisation ont trop souvent dbouch sur des quipements dun cot
inabordable lorsque les zones concernes sont rgularises. Il en rsulte trois grandes consquences :
(1) le non-paiement des services ; (2) le dpart des catgories faibles revenus et des comportements
opportunistes prdateurs de la part des classes moyennes ; (3) le mauvais entretien des quipements et
leur manque de prennit. La solution davenir passe par lurbanisme participatif et la mise au point bien
tudie dquipements dun cot abordable.
Les programmes de rgularisation emmens par le pouvoir central tiennent les populations locales
lcart de tout laspect administration foncire du projet. La prennit de ce dernier sen trouve donc
srieusement compromise, puisque ladministration centrale est faible et dpourvue des moyens voulus
pour rester engage au niveau local. Dans de nombreux tablissements informels, les rsidents prennent en
main eux-mmes ladministration et la viabilisation des terrains informels . Il sagit l dune ressource
dont on doit tirer parti et quil faut dvelopper lorsque lon rgularise les tablissements informels, afn
dassurer la prennit de la transformation.
- Les systmes actuels sont onreux et ineffcaces
En matire de cession, de rgularisation, denregistrement/immatriculation et dadministration fonciers
ainsi que dentretien des quipements, la tendance a t lintervention dentits publiques sans
participation des populations locales. Les pouvoirs publics centraux ont eu du mal fournir ces services
lchelle voulue, et tout particulirement une majorit de citadins faibles revenus. La solution davenir
pour assurer la prennit des quipements consiste mettre sur pied des partenariats avec les CLB et les
ONG. Il faut dvelopper davantage encore les moyens voulus, et surtout ceux des ONG, pour faciliter la
rgularisation et une gestion durable.
- Les systmes actuels suscitent des confits
Les litiges en matire foncire sont endmiques dans la plupart des pays, surtout dans les zones urbaines et
leur priphrie. Les mthodes traditionnelles ne rglent pas les litiges assez vite et/ou sont trop onreuses
pour les catgories faibles revenus. Il faut mettre au point et en place, lchelon local, de nouvelles
procdures, plus simples, pour le rglement des litiges fonciers. Pour ce faire il faut notamment se doter
des capacits voulues lchelon local ;
Les confits entre dpartements ministriels propos de lattribution et de lutilisation des sols sont
endmiques. Il faut mettre en place des structures de coordination.
- Les systmes actuels ne favorisent pas laccs au sol
Les processus de rgularisation ont longtemps privilgi lattribution de titres de proprit pleine et
entire et/ou de baux locatifs individuels enregistrs. Le recours en masse des baux locatifs accords
par lautorit locale, plutt qu des titres de proprit pleine et entire, pourrait faciliter lapurement sans
grands frais des litiges, et tout particulirement lchelon local ;
Les instruments juridiques disponibles pour lacquisition de terrains en vue de la rgularisation fonctionnent
trop souvent mal. Jointe au manque de volont politique et de moyens fnanciers, cette situation entrave
trs srieusement lacquisition foncire. La proprit foncire prive, en particulier, pose problme,
puisque dans certaines villes elle porte sur des surfaces trs importantes, et ce souvent des fns purement
spculatives. Il faut rexaminer les instruments juridiques existants, les adapter, leur trouver des soutiens
politiques et les faire appliquer, et en instituer dautres lorsque le besoin sen fait sentir. Le remembrement
constitue un important instrument juridique au service de la viabilisation des terrains en milieu urbain. Il
84
rassemble des parties prenantes rivales dans des partenariats (public-priv, ou entre ONG et secteur priv
but lucratif) et il obit des dynamiques locales. Le remembrement se prte divers types dapproches,
dont certaines seulement peuvent fournir des terrains viabiliss aux catgories faibles revenus. Les
pouvoirs publics doivent souvent, sous une forme ou sous une autre (ainsi en devenant propritaires dune
partie des terrains, ou en fnanant la viabilisation), subventionner les oprations de remembrement si
celui-ci doit profter aux catgories faibles revenus. Le remembrement donne de bons rsultats lorsquil
saccompagne dautres lments tels que des zones spciales pour les catgories faibles revenus, la
rgularisation, le dveloppement des rseaux dinfrastructures et la lgalisation des lots ;
Le remembrement risque de ne pas tre faisable dans les pays trs pauvres. Toutefois, on peut, en ladaptant,
sen servir pour lextension des zones urbaines sur le domaine coutumier, pourvu quexistent les moyens
voulus pour la planifcation et pour la mise en place du rseau dinfrastructures. Le remembrement a un
rle dterminant jouer en Asie et dans les villes forte densit de peuplement.
- La solution davenir
En sappuyant sur le cadre dfni au Chapitre 2 ci-dessus, la prsente section propose une mthodologie en
trois phases successives pour la rgularisation des tablissements informels, lchelle dune ville comme
chelle plus rduite. Les mthodes de rgularisation varient dun pays lautre. Toutefois, les exemples de
bonne pratique relevs dans le prsent manuel suggrent que tout dispositif de rgularisation devrait obir
un certain nombre de grands principes, qui prennent en compte les sept lments suivants :
Le besoin immdiat de scurit doccupation quprouvent les populations locales ;
De solides principes de planifcation/urbanisme ;
Les besoins long terme des organismes publics chargs des systmes denregistrement/immatriculation
fonciers ;
Les questions fnancires et de recouvrement des cots ;
Les besoins des autorits locales en matire dquipements collectifs;
Le besoin pour les individus damliorer les quipements collectifs dont ils disposent, leur habitat et leurs
droits fonciers, au rythme qui leur convient et en fonction de leurs moyens fnanciers ;
La nature durable long terme des transformations.
Phase 1
La premire phase de la mthode propose pour la rgularisation des tablissements irrguliers comporte
quatre grands types dactivits :
Recensier les principales parties prenantes
Il faut recenser puis rassembler dans un forum toutes les principales parties prenantes (voir ci-dessus 2.2.5),
afn de mettre au point la faon dont on va rgulariser les tablissements informels de la ville et rendre celle-ci
mieux mme dintgrer tous ceux qui y rsident.
Lexpertise foncire prliminaire
Avant denvisager la rgularisation des tablissements informels, quelle se fasse cas par cas ou dans lagglomration
tout entire, il faut procder une expertise foncire afn dtablir le statut juridique des terrains occups par les
tablissements irrguliers (Diacon, 1997; de Castro, 1999b, Payne, 1997:27,48). Il sagit de dterminer si le terrain
appartient au secteur public ou priv, ou aux deux (voir ci-dessus 2.2.3.2) et la nature juridique de la proprit.
Identifer les instruments et processus
Avant de rgulariser, il faut dterminer de quelle combinaison dinstruments (voir ci-dessus 2.2.3.2) on peut
se servir pour apurer les titres/actes incertains et convaincre les propritaires fonciers de participer la
rgularisation. Il faut aussi mettre en place les mcanismes administratifs qui vont permettre dexcuter les
procdures (Banerjee, 1999b:17). Ces dernires varient dun pays et dune ville lautre. Les populations
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concernes et les ONG peuvent aussi renforcer la position des autorits locales en faisant pression sur les
propritaires fonciers pour quils viennent sasseoir la table de ngociation.
Inventorier les ressources disponibles
Il faut valuer les ressources des parties prenantes et des partenaires engags dans lopration pour voir quels
moyens humains et fnanciers ils peuvent apporter lentreprise de rgularisation. En cas de besoin, il faut
mettre en place des programmes de renforcement de ces capacits.
Phase 2
Pour cette seconde phase du processus de rgularisation, il est recommand de suivre les sept tapes
successives ci-dessous :
La dsignation de zones spciales
Il appartiendra un forum des parties prenantes, o ONG et populations faibles revenus joueront un rle
moteur, de dsigner et dattribuer des zones rserves aux catgories faibles revenus travers toute la ville.
Ces zones doivent comprendre les tablissements informels qui sont dj promis la rgularisation et/ou des
terrains inoccups qui peuvent servir au recasement/r-tablissement des populations tablies dans des zones
surpeuples ou dangereuses.
La cration des zones
Ces zones spciales devraient se constituer de surfaces ou lots trs tendus (et de super-lots constitus dun
certain nombre dlots) (UNCHS-CNUH, 1999b). En cas de vastes surfaces, il faut les subdiviser en lots
(et super-lots) afn damliorer tant la cohsion sociale que la gestion.
Ngocier les primtres
Les primtres de ces surfaces, zones spciales, lots et super-lots doivent tre ngocis entre parties prenantes,
et notamment les catgories faibles revenus rsidant dans la zone. Il faut tout faire pour inclure des terrains
publics et privs dans la zone dsigne, et pour permettre la coordination du rseau dinfrastructures travers
la ville tout entire, en recourant la gamme dinstruments juridiques et fnanciers mentionne plus haut afn
dassurer la desserte de toute la ville et de raliser des conomies dchelle.
Lenregistrement des primtres
Il faut consigner le primtre des lots dans tous les systmes denregistrement/immatriculation fonciers nationaux
comme rgionaux, en avertissant quaucune mutation ni attribution dutilisation des sols ne peuvent tre entreprises
dans ces zones sans consulter lautorit locale et les partenaires qui sont les siens dans lopration de rgularisation.
Voil qui devrait procurer aux occupants une scurit doccupation immdiate vis--vis des pouvoirs publics,
puisque ces derniers ne sont plus en mesure dattribuer le terrain en question des tiers. Cela signiferait aussi
quil deviendrait plus diffcile aux propritaires privs dexpulser les occupants, surtout lorsquune lgislation
anti-expulsion est en place. De la mme faon, les propritaires fonciers ne pourraient plus modifer lutilisation
des sols dans la zone, ce qui renforcerait les dispositions prises en la matire par les rsidents faibles revenus.
Toutefois, cette mthode est peu susceptible de confrer le degr de scurit doccupation voulu pour obtenir un
prt hypothcaire, que ce soit pour des sites individuels ou pour llot tout entier. Les occupants nauraient aucune
scurit doccupation vis--vis dautres individus dtermins les expulser du terrain o ils se trouvent.
On nobtiendrait la scurit de tenure individuelle quune fois mis en place un systme local denregistrement
foncier. Un tel systme devrait consigner le nom des occupants et lutilisation quils font du terrain, mais non
les dimensions physiques de ce dernier. cette procdure serait rattache la dlivrance dun titre initial
86
par lautorit locale. Le titre ou acte confrerait au dtenteur le droit de louer court terme ou perptuit un
site lintrieur de llot, mais qui ne serait pas ncessairement le site quil occupe en loccurrence. Ce type
de titre/acte, ou une autre forme de titre/acte, tels que ceux quon utilise dans lhabitat associatif, renforcerait
la scurit doccupation des individus sans porter atteinte la cohsion sociale du groupe.
Planifcation minimum
Jusqu ce stade, le seul lment de planifcation dont on a besoin consiste recenser les zones dtablissements
informels qui ne vont pas tre rgularises, ainsi que les terrains inoccups qui pourraient servir au recasement,
avant de tracer les grandes lignes dun plan de rseau dinfrastructures. part cela, la scurit foncire des
occupants des tablissements irrguliers nimpose, ce stade, aucune planifcation dtaille (ni le bornage
par un gomtre-expert) en ce qui concerne les rseaux dinfrastructures, les tablissements ou les sites.
Le ncessaire renforcement des capacits
Ladministration foncire des lots est de la plus haute importance ce stade. Il faut mettre en place les
processus voulus pour renforcer les capacits dans les zones dtablissement irrgulier, afn que le transfert de
connaissances puisse se faire entre la population locale dune part, les professionnels et les autorits locales
dautre part. Les connaissances en question vont porter sur linformation foncire, les besoins damnagement
foncier, les diverses possibilits de viabilisation ainsi que le renforcement de la cohsion sociale et du
leadership. Il faut aussi former des rsidents locaux aux fonctions para-juridiques et dadministrateur foncier
local (Banerjee, 1999b); il faut en outre familiariser la population locale avec les divers droits qui sont les
siens (humains, fonciers et au logement) (de Castro, 1999b), et mettre sur pied des dispositifs de rglement
des litiges tant au sein de la population locale qu lintention des parties prenantes et des partenaires.
Ladministration foncire devrait aussi comprendre la cration dun systme dinformation foncire partager
entre la population et lautorit locales. Il y a cela un double objectif : renforcer la scurit doccupation
individuelle, et recueillir des lments dinformation pour la planifcation/lurbanisme et la viabilisation du
site. La rorganisation de lhabitat nest pas conseille ce stade, puisque aucun travail de planifcation na t
entrepris. En fait, il vaut mieux dcourager toute rorganisation jusqu ce que des rseaux dinfrastructures
soient en place, et ce dans un double souci deffcacit-cot et de traitement des litiges.
Phase 3
Cest lors de cette troisime phase quil faut planifer dans le dtail le rseau dinfrastructures de la ville,
en privilgiant les tablissements irrguliers. Cette planifcation doit reposer sur les lments dinformation
dordre foncier et autres recueillis auprs des populations locales et qui doivent, dans toute la mesure du
possible, sappuyer sur les agencements informels, primtres des sites et COS (coeffcient doccupation des
sols) existants des tablissements irrguliers. La planifcation doit aussi sappuyer sur le schma directeur
[durbanisme] sil en existe un, mais sans le prendre pour lment dcisif. Sur la base de ces lments, la
Phase 3 du processus de rgularisation des tablissements informels comporte 17 grandes tapes.
La dfnition du rseau dinfrastructures
Le projet dinfrastructure doit permettre des raccordements individuels, graduels et auto-fnancs aux
quipements collectifs et moyennant des cots dinvestissement, dentretien et dutilisation abordables. Il
faut planifer le rseau dinfrastructures jusquau-del des limites de la ville, afn de contribuer la bonne
administration des zones priurbaines. En planifant au niveau de la ville, la fourniture en gros des quipements
devrait se faire automatiquement et lchelle voulue.
La planifcation participative
La planifcation devrait se faire de manire participative, notamment travers des forums de parties prenantes,
afn de faire participer les populations locales et les ONG au choix des quipements. Ces choix peuvent, par
87
exemple, se faire en faveur ou non de couloirs de services rectilignes, qui sont peu onreux mais vont entraner
le dplacement dhabitations existantes. Le cot abordable des diverses options, considr par rapport la charge
que va reprsenter pour les populations lentretien des quipements, doit aussi tre ngoci lors de la phase de
planifcation. Le savoir-faire des professionnels reprsente lui aussi un lment dterminant, les plans tant plus
complexes laborer pour les tablissements rgulariss que ceux pour lamnagement de terrains inoccups.
Sources de fnancement
ce troisime stade il faut aussi trouver les fnancements pour les rseaux dinfrastructures (gouts,
voirie, lectricit et eau), chaque mnage prenant en charge le cot de son raccordement individuel. Dons,
prquation, impts nationaux ou locaux, fnancement par les populations et autres sources : il faut mobiliser
toutes ces ressources travers des partenariats pour les rseaux dinfrastructures. Les populations locales ont
tendance mieux ragir aux appels pargner avant lachvement des travaux plutt quau recouvrement des
cots a posteriori par les pouvoirs publics ou les institutions fnancires offcielles.
Recasement, raccordements et cots
La construction ou la pose des rseaux dinfrastructures selon les tracs prvus entrane le recasement dun
certain nombre de mnages, soit dans les limites de llot, soit sur un terrain inoccup dans un autre lot. Ce
recasement devrait prendre la forme dun partenariat entre les populations concernes, les ONG et lautorit
locale. Ce partenariat devrait aussi sassurer que les populations savent comment effectuer les raccordements
individuels aux rseaux et comment entretenir les systmes, et donc porter sur les quipements collectifs en
plus de linformation foncire. Le systme local dinformation foncire mis en place pendant la deuxime
phase devrait aussi permettre lautorit locale de recouvrer ses cots travers des redevances.
Lamlioration de la tenure
Une fois que lagencement prvu a t mis en place, on pourrait rendre le rgime doccupation de chaque
mnage plus sr au moyen de titres ou actes plus individualiss, puisque lon pourrait procder au bornage
des sites dont certains, ou dont certaines parcelles, pourraient faire lobjet de baux emphytotiques. Toute
amlioration de titres ou actes individuels devrait tre fnance par son bnfciaire et recevoir lapprobation
de la majorit du groupe. On devrait encourager les mnages individuels rorganiser lhabitat ds que
lagencement et les quipements prvus par le plan ont t mis en place.
Un processus graduel
Enfn, si lon suit la dmarche propose, la rgularisation est un processus continu, puisque les raccordements
individuels aux quipements, la rorganisation de lhabitat et lamlioration de la tenure en droits individuels
se font par degrs. Ce processus continu va aussi inclure la viabilisation progressive des tablissements
informels de la ville et des zones priurbaines en expansion. En outre, cette forme de rgularisation repose sur
la participation des populations locales afn den assurer la prennit tant dans la phase de mise en place que
dans celle de lentretien au jour le jour des quipements et des registres fonciers. Or ce processus en continu
ne peut quappeler une rvision des modalits traditionnelles de la gouvernance urbaine.
Terrains inoccups et/ou coutumiers
Ce type dapproche peut aussi sappliquer des terrains soit inoccups, soit trs peu occups comme les
terrains coutumiers. En bref, une fois achev le rseau dquipements, on pourrait dlimiter des lots laide
des rseaux dquipement primaire et secondaire avant de les vendre ou de les louer dautres amnageurs
publics ou privs (du secteur priv formel ou informel). Ces acqureurs se chargeraient ensuite de revendre
les terrains aux particuliers et/ou de les lotir et deffectuer les raccordements individuels (FIG/UNCHS-
CNUH, 1998:11).
88
La rvision des cadres centraliss
ct de la mthode de rgularisation que lon vient de dtailler, il existe un autre domaine essentiel
dintervention, celui du cadre rglementaire national, y compris lenregistrement/immatriculation fonciers et
le cadastre ainsi que le systme dinformation foncire. Au lieu de promouvoir laccs au domaine foncier,
les cadres rglementaires lont en fait entrav, gnant par l mme le bon fonctionnement des mcanismes
du march. La raison en est que ces cadres rglementaires ont instaur des structures centralises auxquelles
sattachent six grands types dinconvnients : (1) mauvaise coordination des pouvoirs publics ; (2) schmas
directeurs et codes de la construction mal adapts et trop onreux ; (3) normes rigides et coteuses ; (4) rgles
complexes ; (5) pouvoir de contrle et de sanction inoprant ; et (6) dlais de cession trop longs. Il faut revoir
les cadres rglementaires pour les rendre plus simples, effcaces, souples, transparents et participatifs. Il faut
aussi revoir les normes la baisse afn que les catgories faibles revenus puissent prendre la part qui leur
revient dans la vie collective de la ville et ne plus en tre exclues.
Le rexamen de tous les cadres
On franchit une tape majeure lorsquon se lance dans un rexamen complet de tous les cadres rglementaires
lis aux marchs fonciers : planifcation, construction, justice, cadastre et enregistrement/immatriculation
fonciers, fnancement et urbanisme, et en y rajoutant les besoins et intrts particuliers des femmes. Il faut
aussi rexaminer le rle particulier et les comptences de chaque institution afn de faciliter la dcentralisation
ainsi que la coordination des diffrents dpartements ministriels et chelons du gouvernement. En outre,
bien des pays sont rgis par plus dun rgime juridique (lgislatif et coutumier) ou rglementaire (certains
pays ex-sovitiques), quil sagit de faire converger afn de dboucher sur des principes damnagement
foncier clairs et simples. Il faut aussi ajuster les cadres rglementaires pour permettre au secteur priv tant
le secteur associatif que le secteur but lucratif (informel comme formel) dintervenir de manire plus
active dans lamnagement foncier travers des partenariats public-priv.
Rforme et adaptation
Lexprience montre que lamnagement foncier ne doit pas attendre la fn du processus de rexamen et
de rajustement des cadres rglementaires, puisque ce dernier peut durer plusieurs annes. Une double
approche est ici propose. Elle comporte un forum des parties prenantes instaur, dune faon ou dune
autre, lchelon national, pour examiner le cadre rglementaire existant et commencer le rformer. Dans
le mme temps, les autorits locales et les partenaires du processus de rgularisation devraient adapter les
rglements chaque fois que cest possible, afn de faciliter la mise disposition de terrain ; ils devraient aussi
privilgier lamlioration des liens et de la coordination entre les diverses institutions qui interviennent dans
la cession foncire.
Recadrer linformation foncire
Les systmes cadastraux, dinformation et denregistrement/information fonciers constituent un obstacle
majeur la cession de terrains. Dans le mme temps, on considre pourtant quils jouent un rle dterminant
en la matire. Ces systmes sont excessivement centraliss et onreux ; ils ne sont pas faits pour les citadins
pauvres la majorit des populations , recourent des procdures trop coteuses, relvent souvent de logiques
coloniales, sont trop complexes et trop peu transparents. Nombre de pays travers le monde, en Amrique du
Sud comme en Europe orientale, en Asie et en Afrique, cherchent actuellement et non sans mal amliorer
les cadastres, registres et systmes dinformation fonciers locaux. Rares sont ceux qui peuvent prtendre avoir
atteint le stade o leurs systmes sont mme de bien servir la majorit des citadins pauvres.
La solution davenir consiste recadrer les registres fonciers, linformation et la gestion foncires lchelle
locale, tout en limitant les exigences dintervention et de coordination des chelons suprieurs. Cest ainsi
que lon rendra linformation foncire disponible lchelon local pour faciliter la rgularisation des
tablissements informels et le bon entretien ultrieur de la zone concerne. Les autorits locales ne disposent
89
gnralement daucun lment dinformation concernant les tablissements irrguliers, puisque ces derniers
sont hors cadastre. Par consquent, il faut mettre au point un systme denregistrement foncier dont les
populations et les autorits locales soient partenaires. Cela devrait aussi inclure un programme de formation
qui permette aux populations locales de se doter en leur sein dadministrateurs fonciers qui puissent mettre
sur pied et tenir jour des registres fonciers lchelle locale.
Mettre proft les registres fonciers
Une fois les systmes locaux mis en place, la population locale peut sappuyer sur les registres fonciers pour
ngocier avec les autres parties prenantes de la zone. Lautorit locale peut aussi se servir du registre foncier
pour rgulariser et entretenir la zone, y compris pour le recouvrement des cots. Cette approche favorise la
prennit de la rgularisation. Il faut mettre sur pied ce genre de registre foncier pour amliorer la scurit
des droits fonciers de ceux qui occupent le terrain concern, mais aussi pour fournir des lments de preuve
en cas de menace dexpulsion.
La pratique inclusive innovante
Il existe un autre ensemble de pratiques innovantes propres modifer, amliorer et dvelopper le systme de
cadastre et denregistrement/immatriculation fonciers. Certaines de ces pratiques comprennent lamlioration
des technologies, qui va permettre dobtenir information et scurit foncires au meilleur cot. Dautres
pratiques comportent la mise au point de procdures juridiques et institutionnelles plus simples et plus claires,
y compris des formes plus dcentralises dadministration foncire. Dautres encore passent par la refonte
fonctionnelle des structures des pouvoirs publics afn de les rendre plus effcaces, y compris la rorganisation
des fux dinformation.
Rformer la gestion de linformation foncire
Tout processus de rexamen gnral et de rforme des cadres rglementaires nationaux doit aussi se concentrer
sur les systmes cadastraux et dinformation foncire du pays. Cest l un autre sujet sur lequel devraient se
pencher les forums de parties prenantes. Tant les registres fonciers et leur gestion que les fux dinformation
au sein des pouvoirs publics comme avec le public et le march ont donn lieu de srieuses diffcults. Il faut
sattaquer ce problme de toute urgence. On doit pour ce faire rassembler techniciens et non-spcialistes
autour dun programme de travail trs large en six points: (1) rexaminer le systme en vigueur ; (2) lvaluer
en fonction des impratifs de cot abordable et des intrts et besoins particuliers des femmes ; (3) rduire
les doubles emplois dans les responsabilits publiques ; (4) trouver les moyens de dcentraliser les fux
dinformation foncire ; (5) amliorer linformation et le systme de cartographie ; et enfn (6) analyser les
besoins des utilisateurs afn de bien r-orienter le systme.
Reconnatre les modalits diverses de la cession foncire
Enfn, la distribution foncire est entrave plus que facilite par le fait quelle relve dun monopole du
secteur public. Le secteur priv, y compris populaire, na traditionnellement jamais t considr comme
partie intgrante du processus de cession foncire. Or de nos jours, la distribution des terres dans les pays
en dveloppement est le plus souvent entreprise par le secteur priv, quoique de manire non offcielle.
La solution davenir consiste, pour les pouvoirs publics, accepter la diversit des approches en matire
de cession foncire, y compris les approches non-offcielles ou coutumires. Par consquent, il appartient
aux pouvoirs publics dadapter les rgles et rglementations concernes pour que les approches formelles
et informelles puissent fusionner. Il revient aussi aux pouvoirs publics de faciliter la cession foncire par le
secteur priv en crant des partenariats public-priv. En bref, les pouvoirs publics devraient sattacher par
priorit faciliter la diversit des modes de distribution foncire qui caractrise le secteur priv, plutt qu
fournir des terrains selon les modalits qui sont celles du secteur public.
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Le rle dterminant du secteur priv et des ONG
force de privilgier la cession foncire, le secteur public a aussi marginalis les questions dentretien.
Le secteur public na pas t capable de distribuer le domaine foncier lchelle voulue, sans mme parler
de registres fonciers ou dentretien des quipements. Comme le dmontre la participation des populations
locales loffre de terrain et lentretien subsquent des registres fonciers et des quipements, le secteur
priv joue un rle dterminant dans la prennit des zones occupes par les catgories faibles revenus.
Autrement dit, un march foncier qui soit la fois effcace et durable pour toutes les catgories sociales exige
la participation des populations locales et louverture de perspectives toute une gamme dagents du secteur
priv. Dans ce processus, les ONG ont jouer un rle dterminant et de diverses faons, notamment dans
les cinq domaines suivants: (1) mdiation entre les diffrentes parties prenantes ; (2) assistance technique
aux populations locales ; (3) renforcer la cohsion sociale ; (4) familiariser les populations avec leurs droits
relatifs au sol ; et (5) faciliter la participation du public dans la rgularisation des tablissements et lentretien
des quipements.
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chaPitre 3 leons et ProGrammes daction
3.1 Ce que nous apprend lexprience
propos de laccs au sol et de la scurit des droits doccupation des catgories urbaines faibles revenus,
nous avons appris un certain nombre de leons, et la voie de lavenir nous a t trace, dans les huit grands
domaines suivants :
Les gouvernements ne devraient se concentrer ni sur la fourniture de logements ni sur la distribution
foncire par le secteur public. Ils devraient plutt faciliter la cession de terrains et dhabitat par le secteur
priv (formel, informel, populaire/associatif, coutumier). Un certain nombre de pays ont adopt des
solutions dconomie mixte (public-priv) en matire de cession foncire et avec un certain succs ;
Les systmes centraliss de planifcation, de traitement des litiges et dadministration foncire napportent
ni scurit doccupation, ni terrains constructibles la majorit des citadins des pays en dveloppement. Ces
fonctions devraient tre dcentralises, de mme que les comptences et les ressources qui permettront de
les remplir. Or ces comptences et ressources sont souvent exclues des programmes de dcentralisation ;
Les cadres rglementaires conus pour les classes moyennes et le secteur commercial excluent la majorit
des citadins. Ladaptation de ces cadres est un processus lent, et qui souvent na aucun rsultat apparent.
Dans ces conditions, il convient de mettre en uvre les pressions et les ressources voulues ;
Les pays dont la fonction publique et/ou les services publics sont faibles se caractrisent par des lgislations
la fois complexes et contradictoires, souvent hrites de lre coloniale. Cela constitue un obstacle
majeur la cession foncire dans le secteur formel et un encouragement contourner ce dernier. Dans ces
pays, il faut rexaminer et simplifer les cadres juridiques, mais cela ne sest pas toujours avr facile.
La planifcation participative et les populations locales
La planifcation centralise na pu apporter ni bon accs au sol ni scurit doccupation. Plusieurs pays
ont adopt avec succs certaines mthodes participatives de planifcation ;
Les systmes publics de cession foncire se passent souvent de la participation populaire. Aujourdhui, de
plus en plus de pays font intervenir les populations locales pour que le dveloppement soit plus durable,
moins onreux et bnfque pour les catgories faibles revenus ;
Ce nest pas en privilgiant lapproche cas par cas des tablissements informels que lon a pu rsoudre le
problme de lhabitat irrgulier, que ce soit dans les limites dune agglomration urbaine ou de manire
plus gnrale. En outre, les approches cas par cas ne sont pas favorables lavnement dun urbanisme
plus intgrateur. Des mthodes indites qui abaissent les normes, partagent les ressources et sont conues
la bonne chelle ont t mises au point, qui, elles, ouvrent la voie ces villes plus inclusives.
La discrimination contre les femmes aggrave la situation
On a dploy bien des efforts pour octroyer aux femmes lgalit des droits en ce qui concerne la terre et
les successions. Il en est rsult quelques succs au plan de la lgislation. part cela, on a aussi vu des
cas o, lchelle locale, des femmes pauvres ont pu surmonter les discriminations rsultant soit du droit
crit, soit de la coutume en rapport avec le foncier et/ou les successions. Lun des domaines o la russite
a t particulirement remarquable a t celui des coopratives dpargne.
Les ONG doivent renforcer leur savoir-faire
Trop peu dONG disposent de la familiarit voulue avec tout ce qui touche au foncier et limmobilier
en milieu urbain. Celles qui disposent de ces connaissances techniques ont fait la preuve du rle tangible
92
et dterminant quelles peuvent jouer dans la distribution foncire au bnfce des catgories faibles
revenus. Les ONG doivent renforcer leurs capacits si elles veulent promouvoir la gestion durable du
domaine foncier urbain.
Les baux dautorits locales sont prfrables la proprit
On na pu assurer ni la proprit pleine et entire, ni des baux emphytotiques enregistrs la majorit
des populations du monde en dveloppement. Par consquent, des baux locatifs consentis par les autorits
locales constituent la solution davenir ;
Lmission de titres individuels est onreuse, prend du temps et est souvent hors de porte des catgories
faibles revenus, puisquelle exige au pralable le bornage complet par un gomtre et lenregistrement. La
solution davenir passe par lenregistrement de groupe/collectif ainsi que par les lots, avec des droits de
location individualiss sous une forme ou une autre qui soient administrs par les groupes en conjonction
avec les autorits locales ;
La lgislation sur lacquisition par prescription ne sufft pas par elle-mme lchelle voulue, et nest
effcace quaccompagne par des dispositifs daide judiciaire et/ou de recours collectifs en justice;
Les lois anti-expulsion ont fourni un certain degr de scurit doccupation des millions dindividus,
mais sont encore loin de garantir la scurit complte. Nombreux sont les pays o les ONG ont jou un
rle dterminant dans la lutte contre les expulsions ;
Lacquisition force de terrains par les pouvoirs publics ne donne pas les rsultats voulus, particulirement
en ce qui concerne les empitements du domaine urbain sur les zones agricoles. Dans un certain nombre
de pays, on sest aperu que des partenariats public-priv joints une utilisation innovante des instruments
juridiques en ce qui concerne les titres ou actes incertains sur le domaine foncier priv se rvlent plus
effcaces.
Concevoir des quipements dun cot abordable
La conception des quipements joue un rle dterminant dans leur cot et le recouvrement de ces derniers.
Trop souvent, on a privilgi la viabilisation complte et lmission de titres de pleine proprit en bonne
et due forme sans prendre en compte les cots dentretien et dutilisation.
Rformer les systmes denregistrement/information fonciers
travers le monde en dveloppement, les systmes denregistrement/immatriculation fonciers sont
incapables de faire face la demande. Nombre de pays mettent au point des systmes adapts et des
registres fonciers locaux ;
La plupart des autorits locales nont t en mesure ni de rgulariser ni dadministrer les tablissements
informels, du fait quelles comptaient trop sur linformation cadastrale. Aujourdhui, certaines dentre
elles trouvent leurs informations auprs dautres sources, comme les croquis cartographiques, pour
rgulariser ces zones ;
En labsence de registre foncier et lorsque la terre a t nationalise, le pouvoir central attribue souvent
des terrains ou leur utilisation des amnageurs, mme lorsque le terrain concern est occup. On met
actuellement au point des systmes dinformation foncire qui intgrent tous les types dinformation,
quelle soit offcielle, non offcielle ou coutumire.
Le renforcement des capacits
Le manque de ressources humaines demeure un problme majeur, mais le renforcement des capacits par
le biais des forums de parties prenantes a permis certains transferts de connaissances techniques, comme
la fait aussi la formation du personnel.
93
3.2 Poursuite de la mise en uvre du Programme pour lHabitat Scurit de tenure et gestion
foncire : Principales recommandations
Pour la mise en uvre du Programme pour lHabitat, les principaux canaux ne sont autres que les programmes
daction en partenariat lchelle nationale et locale, ainsi que les programmes de soutien des organismes
de coopration multi- ou bi-latraux. On trouvera ci-dessous des recommandations pour chacune des ces
catgories.
3.2.1 Lesprogrammesdaction nationaux
Les recommandations visant les programmes daction nationaux sont les suivantes :
En matire dhabitat, les gouvernements devraient avoir pour responsabilit principale de mettre en place
les mcanismes permettant au secteur priv (y compris but lucratif, tant formel quinformel) et au
secteur populaire de fournir des logements. Les gouvernements devraient concentrer leurs interventions
sur la mise en place dune lgislation, de rseaux dinfrastructures et dassistance au secteur priv et
associatif, entre autres, qui facilitent cette volution;
Lamlioration de la coordination entre dpartements ministriels et autorits dcentralises devrait
constituer un premier pas, et tout particulirement en ce qui concerne la cession foncire, les fux
dinformation et la planifcation de lutilisation des sols ;
Le gouvernement devrait sengager dans llaboration dune politique foncire, et tout particulirement
en ce qui concerne les zones urbaines.
La rforme lgislative
La lgislation sur la distribution foncire devrait tre value laune de sa pertinence pour les citadins
pauvres, et il faut mettre au point de nouvelles lois et/ou rglements qui se concentrent sur les besoins de
ces catgories ;
Il faut adopter des lois interdisant lexpulsion afn dviter les victions sans recasement, ainsi que des
lois qui habilitent les autorits locales tablir des zones spciales pour les catgories faibles revenus en
milieu urbain ;
La lgislation doit tre rvise pour faciliter les partenariats entre secteurs public et priv ;
Le droit national des contrats doit tre rexamin et rvis ;
Il faut mettre au point des instruments juridiques pour faciliter lenregistrement de(s) rgimes collectifs
doccupation ;
Dans chaque pays, les outils de remembrement disponibles doivent tre rexamins. Il faut mettre au
point, par la voie lgislative ou rglementaire, des instruments qui facilitent loffre de terrains et qui
bnfcient aux pauvres. Le secteur priv devrait tre un partenaire dans ce processus ;
Il faut rexaminer tous les instruments damnagement foncier pour trouver le meilleur moyen de
rgulariser les terrains en proprit prive qui sont occups par les couches sociales les moins aises.
La question des femmes
Il faut rexaminer tous les cadres rglementaires laune de leur compatibilit avec les intrts et les
besoins des femmes ;
Les questions concernant les femmes devraient constituer une priorit lors du rexamen du cadre
rglementaire et de llaboration de nouvelles lois et/ou rglements, et tout particulirement ce qui concerne
les droits des femmes en matire foncire et de proprit ainsi que la lgislation sur les successions. Les
femmes doivent participer pleinement tous les forums rassemblant les parties prenantes. Tout nouveau
texte lgislatif favorable aux femmes devrait consacrer le principe dquit, et tout particulirement en
rapport avec la tenure coutumire. Tout changement dans les cadres rglementaires devrait saccompagner
de campagnes dinformation publiques.
94
Un processus inclusif de rexamen national simpose
Il faut mettre sur pied, sous une forme ou sous une autre, un forum inclusif des parties prenantes qui va
examiner les cadres lgislatif et rglementaire et jouer un rle moteur dans leur adaptation. Lobjectif est
de rendre le systme juridique dans son ensemble plus simple et moins onreux, pour quil ouvre la voie
une meilleure intgration des socits urbaines. Tout forum de ce type devrait jouer divers rles, dont bon
nombre sont mentionns plus haut (sous La rforme lgislative) et plus loin ;
On devrait faciliter le rle des ONG au moyen dune lgislation adapte et de leur participation aux
forums de parties prenantes, en sassurant quelles reoivent toute lassistance technique (y compris
documentaire) dont elles peuvent avoir besoin ;
Les possibilits dvolution ultrieure du cadre rglementaire devraient tre rpertories dans une banque
de donnes afn de faciliter ladaptation de ce cadre et le transfert des connaissances ;
Il faut soutenir la diversit des mthodes de cession foncire et des parties prenantes. Tout forum doit
rassembler une large gamme de parties prenantes, y compris informelles ou coutumires, et le rexamen
du cadre rglementaire doit tre loccasion de faire se rejoindre leurs points de vue particuliers dune part,
et les mthodes plus classiques de cession foncire dautre part.
Le besoin dune approche dcentralise
Il faut dcentraliser la gestion foncire et octroyer aux autorits locales les ressources et les comptences
voulues pour accomplir leurs missions ;
La planifcation centralise devrait tre confne un niveau suprieur, les fonctions au jour le jour de
planifcation et de gestion de lutilisation des sols tant dvolues aux autorits locales ;
Ladministration foncire (attribution, mutation, dlimitation des sites ou parcelles, adjudication et
enregistrement/inscription, gestion de linformation, contrle et sanction) devrait tre dvolue aux
autorits locales.
Pour une information foncire effcace
Il faut veiller mettre en place des systmes dinformation foncire effcaces qui puissent fournir les
donnes gographiques voulues aux responsables. Dans certains pays, on peut sappuyer pour cela sur
le cadastre, mais dans bon nombre dautres, il faut envisager dautres solutions. La cartographie urbaine
devrait tre une priorit ;
Linformation foncire ne devrait se limiter ni au cadastre ni aux donnes de nature fscale ; elle devrait
aussi inclure des lments dinformation et des archives dorigine informelle et/ou coutumire ;
Il faut mettre au point un systme cadastral (SIT) et denregistrement/immatriculation fonciers qui ait pour
objectifs privilgis la rduction de la pauvret, la scurit doccupation et laccs au sol pour les pauvres.
Cela impose le rexamen des processus techniques et procdures existants, la dcentralisation ainsi que
la mise au point dun systme darchivage pour les contrats de bail passs localement, de prfrence aux
titres/actes de proprit pleine et entire enregistrs de faon centralise. Il faut instituer des partenariats
entre pouvoir central et autorits locales pour faciliter la dcentralisation la conservation foncire et la
dlivrance de baux locatifs ;
Le premier pas dans cette voie consisterait pour le gouvernement mettre sur pied un registre ou
un inventaire du patrimoine foncier de ltat qui rpertorie les sites ou parcelles dtenus par chaque
dpartement ministriel, tout en assignant des terres aux autorits locales chaque fois que cest possible.
On devrait donner la priorit ceux des terrains appartenant au secteur public qui sont dj occups par
les catgories faibles revenus.
Rformer le systme judiciaire
Les dispositifs daide judiciaire doivent tre rexamins ou/et mis la porte des pauvres ;
Il faut rexaminer le systme judiciaire et les voies dappel, mettre au point des formes indites de
95
rglement des litiges en matire foncire, et/ou instituer des dispositifs spciaux qui rsolvent de manire
effcace les litiges fonciers.
La formation et linstruction
Il faut dvelopper les capacits voulues pour mettre au point les rglements et les procdures administratives
en matire damnagement foncier ;
Il faut revoir les programmes denseignement suprieur et de formation et fxer quelques domaines
prioritaires (soit par zone gographique, soit par type dinstitution), pour familiariser le public avec les
questions de tenure, de viabilisation, dadministration foncire et les questions de droit qui sy rapportent,
et tout cela dune faon qui soit adapte aux besoins des catgories faibles revenus.
3.2.2 Lesprogrammesdaction locaux
Les recommandations concernant les programmes daction locaux sont les suivantes :
Le rle des autorits locales
Les autorits locales ont une responsabilit majeure en ce qui concerne lhabitat, et plus particulirement la
mise en place de dispositifs qui mettent le secteur priv (y compris but lucratif, tant formel quinformel,
et le secteur populaire/associatif) en mesure de fournir des logements ;
La rgularisation des tablissements informels doit passer par la planifcation et la viabilisation lchelle
de lagglomration urbaine tout entire, plutt que lapproche cas par cas avec mission de titres de pleine
proprit en bonne et due forme et viabilisation complte. Il faut se concentrer avant tout sur ce qui va
permettre la fourniture de logements par le secteur priv, travers notamment des infrastructures adaptes
et lassistance technique, ainsi que lacceptation de normes moins contraignantes ;
Il faut centraliser les donnes concernant le fonctionnement des cadres rglementaires locaux, afn de
faciliter tant les ajustements y apporter que les transferts de connaissances au sein des forums de parties
prenantes ;
Il faut veiller amliorer la coordination entre services ministriels dconcentrs lchelon local, ainsi
quavec les chelons suprieurs ;
Il faut renforcer les capacits quexigent les fonctions de gestion foncire dcentralise, en sassurant que
les moyens et les comptences voulus sont disponibles pour remplir ces fonctions ;
Il faut nouer des partenariats avec les secteurs priv, populaire et associatif, afn damliorer la gestion
foncire locale et den tendre le champ.
Le rle des Forums locaux public-priv de parties prenantes
Il faut mettre en place sous une forme ou une autres un forum de parties prenantes lchelle de
lagglomration tout entire et qui rassemble toutes les catgories ; il aura pour fonction dassurer
la rgularisation des droits sur le sol urbain et de faciliter lavnement dune ville inclusive travers
ladaptation du cadre rglementaire chaque fois que cest possible. Le secteur priv (formel, informel et
coutumier) doit y jouer un rle majeur. Les femmes doivent y participer pleinement. Le forum devrait
assurer certaines fonctions :
Avant que lon dcide de lagencement dun tablissement rgularis, la planifcation participative doit
devenir la rgle, y compris le partage des connaissances entre la population locale et les professionnels.
Les plans dagencement en bonne et due forme devraient prendre comme point de dpart la disposition
existant sur le terrain. Tout plan dagencement doit avoir comme pierre angulaire le dveloppement de
rseaux dinfrastructures qui desservent la ville dans sa totalit, y compris les zones priurbaines, ainsi
que la cration dlots ;
Il faut analyser les procdures locales de cession foncire en fonction des besoins et intrts particuliers
des femmes, avant dintroduire tous les amendements voulus et de les faire respecter.
96
Le besoin de systmes public-priv dinformation foncire
La tenue du registre foncier et ladministration foncire doivent tre assures lchelon local par des
partenariats entre autorit locale et population locale. Dans le mme esprit, linformation foncire ne doit
pas se restreindre aux donnes cadastrales et fscales, lorsquelles sont disponibles, mais doit aussi inclure
toutes les donnes dorigine informelle et/ou coutumire, de sorte que lautorit locale dispose dun
panorama aussi complet que possible de la ville dont elle est responsable. Cela viterait lattribution aux
amnageurs de droits fonciers et dutilisation des sols sur des zones dj occupes ; et cela contribuerait
tant la rgularisation qu la bonne gestion ;
Il faut procder des expertises foncires pour tablir le statut juridique de tout site ou de toute parcelle
occups illgalement, et entreprendre des ngociations avec les dpartements ministriels concerns ainsi
quavec les propritaires privs du terrain. Il faut en outre le faire sans attendre la mise au point dfnitive
de systmes complets de cadastre ou dinformation foncire, et plutt commencer en se servant de cartes
en papier, dun fchier de bureau et des connaissances locales.
Le recours des autorits locales aux instruments juridiques
Les autorits locales doivent rexaminer les instruments juridiques disponibles, tels que le remembrement,
les zones spciales pour catgories faibles revenus et les lois contre lexpulsion, et sen servir dune
manire qui facilite la fourniture de terrain par le secteur priv aux catgories faibles revenus, et tout
particulirement de zones dj occupes. Les autorits locales doivent aussi ngocier avec les dpartements
ministriels pour quils attribuent une partie de leurs terrains lchelon local ;
Des baux locatifs doivent tre conclus entre les autorits locales et les occupants (quels quils soient)
de terrains leur appartenant, mais avec des conditions standard prcises qui protgent le bailleur et le
locataire [preneur];
Il faut crer des dispositifs de rglement des litiges travers des partenariats entre lautorit locale, les
ONG et les populations locales. Les questions rsoudre comprennent loccupation de terrains privs et
publics, les terrains dangereux, le recasement, le cot abordable des quipements et le recouvrement des
cots sur lusager.
Renforcer les capacits autorits locales
Les autorits locales doivent renforcer les moyens dont elles disposent pour entreprendre tout ce quil
faut en faveur des populations locales loccasion de la rgularisation, ce qui gnralement passe par des
partenariats avec les populations, un registre foncier et lentretien des quipements collectifs ;
Les autorits locales doivent dvelopper les capacits techniques de leurs personnels pour les fonctions de
planifcation et de viabilisation lchelle de la ville tout entire ;
Les autorits locales doivent dvelopper les moyens voulus pour tablir et maintenir des systmes
denregistrement foncier, et ce au moyen dune gamme graduelle dinstruments allant de croquis
cartographiques au bornage des parcelles individuelles, quelle que soit la mthode la mieux adapte.
Renforcement des capacits ONG et populations locales
Les ONG, les populations locales et les autorits locales doivent tre dotes des moyens voulus pour
tablir et maintenir des formules de tenure collective ;
Les populations locales doivent se donner les moyens de maintenir des registres fonciers et de prendre en
main ladministration foncire ;
On doit encourager le dveloppement des ONG et des moyens voulus pour leur permettre dapporter leur
assistance technique tout en favorisant la cohsion sociale, et pour les mettre en mesure de traiter de questions
aussi diverses que ladministration foncire, la tenue des registres fonciers, la viabilisation et lentretien
des quipements, une meilleure comprhension des droits, la planifcation participative, les baux locatifs,
lexpulsion, les besoins et intrts des femmes et la gestion des rgimes collectifs doccupation ;
97
Des personnels para-juridiques et des administrateurs fonciers issus des populations locales doivent
recevoir la formation voulue pour aider ladministration foncire, donner des conseils juridiques,
appuyer la rgularisation et veiller au bon entretien au jour le jour.
3.2.3 Programmedaction pour les partenaires
Les recommandations pour les partenaires et leurs rseaux dans le pays daccueil sont les suivantes :
Participation au rexamen du cadre juridique
Les afflis des partenaires tablis dans le pays daccueil doivent participer aux forums des parties
prenantes, nationaux comme locaux, qui sont chargs de rexaminer les cadres rglementaires ;
Lorsque cest utile, les partenaires devraient contribuer aux dmarches entreprises par le pays daccueil
pour mettre plat les cadres rglementaires nationaux.
Dvelopper lexpertise requise
Lorsque cest utile, mettre au point des solutions gnriques en matire juridique, technique, dinformation
foncire et de planifcation afn de procurer aux catgories faibles revenus la scurit de loccupation et
laccs au sol, tout en rendant ces solutions disponibles de la manire la plus large sous une forme facile
comprendre, de sorte quelles puissent tre adaptes en fonction des besoins locaux. Les partenaires
doivent, pour cela, soutenir les efforts de recherche mens dans ce sens et inventorier en dtail toutes les
bonnes pratiques en vigueur ;
Lorsque cest utile, les partenaires doivent sassurer que le pays daccueil se conforme aux rgles et
normes internationales consacres en ce qui concerne lexpulsion, et quil soutient les ONG locales ainsi
que les personnes dplaces, les besoins et intrts particuliers des femmes, etc.
Lorsque cest utile et sur demande, les partenaires devraient apporter leur assistance technique tant au
pays daccueil qu ONU-HABITAT, soit de manire gnrique en matire de rexamen des politiques
publiques, soit lors de consultations concernant un pays en particulier.

Renforcer les capacits
Les partenaires doivent renforcer les capacits des fonctionnaires nationaux et territoriaux, du secteur
priv, des ONG et CLB, et le faire selon les formules les mieux adaptes. Nombre de pays manquent
cruellement des capacits techniques et juridiques voulues, notamment pour ladministration foncire, la
formulation des rglements et la planifcation, et les populations locales elles-mmes manquent du savoir-
faire qui aiderait leur dveloppement.
Les partenaires devraient aider la cration, dans les pays daccueil, dONG spcialises dans les questions
foncires urbaines, et leur apporter leur soutien.
3.2.4 Lesprogrammesdesoutiendesorganismesmulti-etbi-latraux
Il est recommand aux organismes de coopration multi- et bi-latraux de prendre les mesures suivantes :
Recadrer les priorits stratgiques
Intervenir directement lchelon de la ville, et non exclusivement celui du pays ;
Encourager les gouvernements adopter, pour le domaine foncier urbain, de nouveaux cadres rglementaires
qui soient simples, transparents, quitables, facteurs dintgration et favorables aux femmes, commencer
par la cration dun forum des parties prenantes ;
Encourager les gouvernements faire passer la cession foncire du secteur public au secteur priv, ouvrant
ainsi la voie une plus grande diversit des modalits de cession foncire ;
Encourager les gouvernements adopter des approches dcentralises en matire de gestion foncire.
98
Soutenir les partenariats dcentraliss
Soutenir fnancirement et en aidant leur promotion les programmes qui concernent les femmes et qui
leur permettent dacqurir des terrains et den hriter ;
Encourager les partenariats entre ONG, autorits locales et CLB en rapport avec tout projet auquel ces
programmes multi- ou bi- latraux apportent leur propre soutien.
Fournir une assistance bien adapte
Fournir une assistance technique bien adapte pour la mise au point des systmes dinformation foncire.
Cette assistance doit reposer avant tout sur trois lments : (1) une bonne comprhension du cadre
rglementaire du pays participant ; (2) les capacits techniques du pays ; et (3) ladaptation et la mise
au point de nouvelles approches techniques avec les partenaires. Il faut mettre laccent dabord sur le
renforcement des capacits humaines, et ensuite seulement sur celui des capacits techniques. Il faut
viter limportation directe, partir de pays dvelopps, de mthodes et techniques inadaptes ;
Fournir lassistance juridique voulue pour mettre au point la lgislation, les rglements et un systme
judiciaire ractif, former le personnel para-juridique et amliorer les procdures travers lensemble
du systme administratif, pour tout ce qui concerne le domaine foncier urbain et les catgories faibles
revenus ;
Soutenir les ONG engages dans les questions de cession immobilire en milieu urbain et/ou le renforcement
des capacits en la matire, ainsi que celles qui luttent contre lexpulsion des occupants dtablissements
irrguliers sans possibilits de recasement ;
Fournir les soutiens fnancier et technique voulus pour tablir des forums de parties prenantes lchelle
du pays ou de la ville ;
Aider au renforcement des capacits dans le domaine des services techniques, juridiques et para-juridiques,
ladministration foncire, la planifcation/lurbanisme, la conservation foncire et le dveloppement des
populations locales ;
Sengager dans le renforcement des capacits pour la conception des rglements et procdures
administratives et pour la formation des fonctionnaires aux nouvelles mthodes;
Aux cts des partenaires locaux, fournir un soutien fnancier pour la mise au point de rseaux
dinfrastructures et la rgularisation dans toute la ville, plutt que de se concentrer sur un ou deux
tablissements informels et de fournir des capitaux pour lmission de titres de pleine proprit en bonne
et due forme avec viabilisation complte ;
Aider au dveloppement des moyens voulus lchelle nationale pour le rglement des litiges fonciers;
Fournir le soutien humain et fnancier pour permettre aux institutions denseignement suprieur des pays
en dveloppement de renouveler leurs formations et leurs programmes dans les matires lies au domaine
foncier urbain ;
Soutenir la recherche de solutions juridiques et techniques gnrales qui soient les mieux mme de
procurer aux catgories faibles revenus la scurit foncire en milieu urbain, et aider la diffusion
de solutions innovantes. Pareilles solutions peuvent comprendre des formules de tenure collective, des
systmes cadastraux/SIT mieux adapts, de meilleures modalits dadjudication, de solides conseils en
matire de droit international, ainsi que des baux locatifs pour les femmes, dont les droits sont indtachables
de ceux de la famille.
99
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United Nations Centre for Human Settlement 1999c Women working for peace, Promoting womens access
to land and property in situations of confict and reconstruction.
United Nations Economic Commission for Africa 1998 An Integrated Geo-Information (GIS) with Emphasis
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Van der Molen, P. 1998 Trends in Land Registry and Cadastre, in Proceedings of the XXI International
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Varley, A. 1999 New models of urban land regularisation in Mexico: Decentralisation and democracy
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Xaba, S. and R. Beukman The upgrading of informal tenure in South Africa, Paper presented at Tenure
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Countries, Zed, London.
Zevenbergen, J. 1998 The Interrelated Infuence of the Technical, Legal and Organisational Aspects on the
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the Profession in a Developing World, 19-25 July, 1998, Brighton, United Kingdom.
108
liste des contributions des Partenaires
COHRE, www.cohre.org
fiG, communications prsentes par Ericsson et Eriksson (pays en dveloppement), Ferguson (Bahamas),
Fourie (Afrique du Sud), Fradkin et Doytsher (Isral), Grant et Robertson (Australie et Nouvelle-Zlande),
Harcombe et Williamson (Australie), Harris et Land (Europe orientale), Hoefinger (Autriche), Joksic et
Gostovic (Yougoslavie), Katzarsky (Bulgarie), Kaufmann et Steudler (pays en dveloppement), Mohamed,
Chia et Chan (Malaisie), Mulolwa (Zambie), Munro-Faure (monde), Nafantcham-na et Borges (Guine-
Bissau), Onsrud (Europe), sterberg (pays en dveloppement), Parker, Ramm, et Fennell (Australie),
Pesl (Rpublique Tchque), Potsiou et Ioannidis (Grce), Qvist (pays en dveloppement), Roic (Croatie),
Rosman et Sonnenberg (Pays-Bas), Rydval (Rpublique Tchque), Selhofer et Steudler (Suisse), Smith et
Puddicombe (Royaume-Uni), Thomas (Allemagne), Tiits (Estonie), Van der Molen (monde), Williamson
(pays en dveloppement), Zevenbergen (Pays-Bas, Autriche, Indonsie).
HIC, www.hic-mena.org et documents.
irGlus, communications prsentes par Alfonsin (Brsil), Azuela et Duhua (Mexique), Bagre (Burkino
Faso), Banerjee (Inde), Bede (Brsil), Cross (Afrique du Sud), de Castro (Brsil), Durand Lasserve (pays en
dveloppement), El-Batran (gypte), Fernandes (Brsil), Huchzermeyer (Afrique du Sud), Imparato (Brsil),
Junior (Brsil), Kiamba (Kenya), Mosha (Botswana), Oloude (Bnin), Payne (pays en dveloppement),
Pinho (Brsil), Pimple et John (Inde) Risbud (Inde), Querrien (France), Varley (Mexique), Xaba et Beukman
(Afrique du Sud).
banQue de donnes sur les bonnes PratiQues
Brsil : Casa Facil : comment faciliter la construction de logements pour les pauvres
Chili : Action civique pour la justice et la dmocratie
Cte dIvoire : Comment institutionnaliser le dveloppement communautaire
Espagne : Un programme intgr de rhabilitation du logement fnalits sociales
Inde : La banque de lAssociation des travailleuses indpendantes (SEWA)
Inde : Le maillage des taudis Ahmedabad
Inde : Le maillage des taudis Indore
Inde : Le maillage des taudis, ou comment les taudis peuvent sauver les villes
Inde : Le Programme de participation populaire (PPP) : laccs au sol et un toit, Mumbai (Bombay)
Inde : Rhabilitation dune communaut expulse : Bhabrakar Nagar, Mumbai (Bombay)
Namibie : Amnagement de logements et dinfrastructures Peoples Square, Windhoek
Nicaragua : Quand les rsidents organiss amliorent le quartier Enrique Smith
Pakistan : Khuda-Ki-Basti : Innovation russie pour le logement des pauvres
Philippines : Lurbanisme participatif pour un pouvoir local amlior Province de Guimaras
Royaume-Uni : La Manningham Housing Association
Sngal : Projet damlioration des parcelles : terrains et logements prix modique
109
index
A
abordable (cot) 18, 22, 25, 31, 33, 37, 38, 41, 42,
48, 51, 53, 55, 62, 74, 78, 83, 87, 89, 92, 96
accs au sol/terrain 1, 5, 7, 26, 31, 32, 40, 62, 63,
64, 65, 66, 68, 79, 80, 81, 82, 83, 91, 94, 97, 108
accessible 12, 29, 40, 67, 69
acquisition par prescription 3, 14, 15, 36, 45, 78,
92
acte 8, 13, 16, 17, 18, 21, 22, 25, 26, 27, 28, 30,
43, 44, 85, 86
action (programme d] 4, 7, 15, 34, 40, 45, 64, 68,
93, 95, 97
adjudication 38, 73, 94, 98
agglomration 9, 10, 34, 43, 48, 49, 50, 51, 58, 79,
82, 84, 91, 95
anti-expulsion 3, 11, 12, 35, 45, 85, 92
appartement 25
associatif (secteur) 7, 24, 25, 26, 75, 86, 88, 91,
93, 95
association 23, 24, 53, 60
autorit locale 11, 12, 14, 16, 18, 20, 21, 24, 25,
33, 35, 36, 37, 40, 41, 42, 43, 45, 46, 48, 50, 51,
53, 54, 55, 56, 57, 59, 60, 61, 69, 70, 71, 83, 85,
87, 89, 96
B
bail 13, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 34, 35, 37, 38, 42,
43, 45, 58, 78, 82, 94
bornage 18, 20, 23, 41, 42, 73, 80, 86, 87, 92, 96
C
cadastral, cadastre 70, 72, 82, 94, 100
central (gouvernment) 3, 15, 16, 18, 37, 39, 40, 41,
42, 43, 46, 47, 48, 51, 52, 53, 54, 55, 57, 59, 69,
71, 72, 74, 82, 83, 91, 92, 93, 94
centralisation 74
centralis (systme) 36
chef 17, 23, 31
CLB 3, 6, 40, 52, 58, 66, 75, 76, 77, 78, 83, 97, 98
collective (tenure) 15, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 29,
34, 37, 45, 76, 88, 96, 98
conditionnels (titres) 3, 25, 26, 37
confit 30, 38, 64
coopratif 25, 65, 78
cooprative 23, 24, 26, 33, 34
coordination 40, 43, 49, 62, 67, 69, 74, 75, 79, 83,
85, 88, 93, 95
coproprit 25, 64
cot 8, 12, 14, 18, 19, 22, 23, 25, 28, 33, 37, 38,
41, 42, 48, 49, 51, 53, 55, 60, 61, 62, 64, 65, 73,
74, 78, 79, 80, 81, 83, 86, 87, 89, 92, 96
coutume 17, 30, 42, 72, 91
coutumier 13, 16, 17, 23, 27, 30, 31, 36, 45, 79, 84,
88, 91, 95
crdit 9, 22, 28, 31, 33, 37, 53, 65, 80
D
dcentralisation 39, 40, 64, 88, 91, 94
dcentralis 74
dlai 36
donateurs 54
droit crit 16, 91
droit lgal 11
droits 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18,
19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32,
33, 34, 35, 36, 37, 38, 41, 42, 43, 44, 45, 48, 50, 52,
53, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 63, 64, 65, 67, 68, 70, 72,
76, 77, 78, 80, 81, 82, 84, 86, 87, 89, 90, 91, 92, 93,
95, 96, 98
droits collectifs 19, 20, 27, 64, 68, 72
droits des femmes 3, 29, 30, 31, 32, 34, 65, 80, 93
durable 7, 28, 35, 47, 51, 52, 53, 55, 56, 59, 61, 62,
66, 77, 78, 81, 83, 84, 90, 91, 92
E
gal 30, 34
galit 3, 29, 31, 32, 33, 34, 38, 40, 65, 91
gaux 23, 32
emphytose 26, 35
enregistrement 10, 20, 23, 25, 27, 28, 29, 35, 36,
41, 43, 44, 55, 63, 64, 66, 67, 68, 69, 70, 72, 73, 74,
78, 82, 83, 84, 85, 88, 89, 92, 93, 94, 96
entretien 33, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56,
79, 83, 86, 87, 88, 90, 92, 96, 97
quipement 17, 19, 46, 52, 87
expertise 25, 26, 43, 61, 84, 97
F
femmes 3, 6, 7, 10, 13, 21, 28, 29, 30, 31, 32, 33,
34, 38, 40, 41, 44, 48, 55, 63, 64, 65, 66, 71, 75, 77,
78, 80, 88, 89, 91, 93, 95, 96, 97, 98
foncier 2, 3, 6, 9, 10, 11, 13, 15, 16, 18, 20, 22, 23,
24, 26, 27, 28, 29, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 42,
43, 44, 46, 50, 53, 55, 58, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66,
67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 81,
82, 85, 86, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98
foncire 1, 3, 4, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17,
18, 19, 20, 21, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32,
34, 35, 36, 37, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 50, 52,
110
53, 54, 56, 57, 58, 60, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69,
70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83,
84, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98,
106
fonds populaire foncier 6, 23, 24
formels 8, 14, 31, 34, 70
forum 66, 84, 85, 88, 94, 95, 97, 99, 100, 102, 103
G
gomtre-expert 20, 41, 42, 80, 86
GIF 6, 74, 75
gouvernance 16, 47, 53, 87
gouvernement 13, 14, 18, 32, 33, 40, 41, 48, 52,
53, 59, 64, 69, 74, 79, 82, 88, 93, 94
groupe 3, 18, 23, 24, 25, 26, 36, 37, 42, 47, 64, 66,
72, 86, 87, 92
H
habitat 6, 8, 18, 23, 24, 25, 26, 28, 52, 56, 58, 60,
62, 63, 65, 69, 78, 84, 86, 87, 91, 93, 95
hypothque 33
I
lot 17, 18, 19, 23, 24, 37, 42, 43, 49, 53, 72, 77,
85, 87
immatriculation 10, 23, 25, 29, 35, 43, 44, 63, 64,
66, 67, 68, 74, 82, 83, 84, 85, 88, 89, 92, 94
inclusif 94
inclusive 89, 95
informels 8, 9, 17, 19, 20, 37, 39, 41, 42, 43, 46,
47, 49, 50, 52, 55, 56, 59, 60, 64, 65, 70, 72, 75, 76,
78, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 91, 92, 95, 98
infrastructures 5, 9, 10, 18, 19, 31, 39, 40, 41, 45,
46, 49, 50, 51, 52, 57, 59, 61, 65, 69, 77, 79, 80, 84,
85, 86, 87, 93, 95, 98, 108
institutions 7, 28, 33, 34, 40, 65, 66, 67, 74, 77, 80,
82, 87, 88, 98
irrgulier 8, 12, 15, 19, 27, 29, 42, 44, 45, 47, 53,
86, 91
J
jour 2, 10, 15, 16, 22, 23, 27, 36, 37, 41, 43, 54, 60,
68, 69, 70, 71, 73, 74, 75, 76, 78, 87, 89, 94, 97
judiciaire 11, 12, 15, 20, 38, 44, 45, 77, 81, 92, 94,
98
L
lgalisation 17, 24, 36, 39, 42, 43, 50, 84
locales 3, 7, 8, 10, 13, 15, 16, 18, 19, 21, 22, 25,
31, 33, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 44, 46, 48, 51, 52,
53, 54, 55, 61, 62, 64, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 74,
75, 76, 77, 78, 79, 81, 82, 83, 84, 86, 87, 88, 89, 90,
91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98
locataire 20, 21, 26, 38, 96
locatif 13, 20, 21, 22, 23, 26, 35, 37, 38, 42, 78, 82
location 3, 13, 20, 21, 25, 92
logement 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 19, 20, 21, 22,
23, 24, 25, 26, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 38, 41, 46, 53,
56, 58, 59, 63, 64, 65, 66, 77, 86, 108
loi 9, 12, 14, 21, 26, 32, 33, 34, 41, 50, 66
lotir 44, 80, 87
lotissement 18, 23, 58, 60, 80
loyer 20, 21, 26, 46
M
municipalit 19, 45, 46
N
nationalisation 3, 15, 36
O
obstacle 17, 50, 58, 69, 88, 91
occupation 3, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18,
19, 20, 22, 23, 24, 25, 27, 29, 31, 32, 35, 36, 41, 42,
43, 47, 52, 54, 60, 62, 64, 67, 69, 71, 72, 78, 79, 80,
81, 84, 85, 86, 87, 91, 92, 93, 94, 96, 97
ONG 3, 6, 10, 11, 12, 13, 15, 24, 25, 26, 32, 33, 34,
35, 36, 37, 38, 40, 48, 51, 52, 53, 58, 61, 66, 67, 75,
76, 77, 78, 79, 81, 83, 84, 85, 86, 87, 90, 91, 92, 94,
96, 97, 98
P
para-juridique 35, 69, 70, 98
partage 15, 24, 42, 44, 57, 58, 61, 74, 95
partenariat 10, 24, 26, 33, 35, 36, 37, 55, 58, 70,
80, 81, 87, 93
participatif 5, 33, 41, 48, 83, 108
participation populaire 5, 26, 91, 108
partie prenante 66
primtre 18, 19, 23, 39, 42, 45, 49, 57, 59, 64, 69,
72, 85
planifcation 31, 66, 71, 72, 75, 79, 82, 83, 84, 86,
87, 88, 91, 93, 94, 95, 96, 97, 98
planifer 86
prescription 3, 11, 14, 15, 36, 45, 78, 92
priv (acquisition par) 6, 7, 14, 22, 26, 31, 39, 40,
41, 43, 44, 45, 46, 48, 50, 56, 58, 59, 60, 61, 65, 66,
67, 73, 75, 77, 78, 79, 80, 81, 83, 84, 87, 88, 89, 90,
91, 92, 93, 95, 96, 97
professionnels 10, 13, 14, 15, 21, 25, 27, 28, 35,
48, 53, 54, 55, 59, 65, 66, 67, 68, 72, 74, 76, 81, 86,
87, 95, 106
propritaire 8, 12, 13, 15, 16, 18, 21, 24, 26, 27, 43,
44, 45, 46, 54, 59, 60
111
proprit 3, 9, 11, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22,
23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 34, 35, 36, 37, 38,
41, 45, 50, 53, 56, 57, 58, 59, 60, 64, 65, 68, 71, 74,
78, 81, 82, 83, 84, 92, 93, 94, 95, 98
public 2, 6, 11, 12, 14, 16, 17, 18, 19, 21, 22, 28,
31, 33, 37, 39, 40, 41, 43, 44, 46, 48, 52, 57, 59, 60,
61, 65, 66, 69, 72, 73, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 83, 84,
88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97
public-priv (partenariat) 6, 31, 59, 73, 75, 79, 80,
81, 83, 88, 89, 91, 92, 95, 96
publics 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 21,
27, 28, 34, 38, 39, 40, 43, 44, 45, 46, 50, 51, 53, 56,
58, 59, 60, 61, 62, 64, 65, 66, 69, 75, 76, 77, 79, 80,
81, 83, 84, 85, 87, 88, 89, 91, 92, 96
publique 8, 12, 13, 14, 15, 19, 21, 23, 36, 43, 44,
50, 52, 58, 77, 91
putative 3, 11, 15, 17, 35, 36, 43
R
registre 15, 16, 18, 26, 27, 29, 35, 36, 38, 42, 44,
68, 69, 70, 71, 72, 74, 89, 92, 94, 96
rglementaire 58, 63, 64, 65, 66, 67, 74, 79, 81, 88,
93, 94, 95, 98
rgularisation 3, 9, 10, 17, 18, 19, 20, 24, 34, 36,
38, 39, 40, 41, 42, 43, 45, 46, 47, 48, 50, 51, 52, 53,
54, 55, 56, 59, 60, 61, 63, 65, 68, 69, 70, 71, 72, 75,
76, 78, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 95, 96,
97, 98
rhabilitation 5, 12, 26, 45, 46, 50, 56, 59, 108
remembrement 36, 39, 42, 44, 53, 56, 57, 58, 59,
60, 61, 62, 68, 78, 83, 84, 93, 96
rorganisation 56, 58, 59, 86, 87, 89
S
schma directeur 33, 34, 47, 48, 86
scurit 1, 3, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18,
19, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 35,
36, 37, 38, 41, 42, 43, 50, 52, 53, 54, 60, 62, 63, 64,
66, 67, 68, 69, 71, 78, 79, 81, 82, 84, 85, 86, 89, 91,
92, 94, 97, 98
services 29, 31, 33, 42, 45, 46, 48, 49, 51, 52, 66,
68, 72, 73, 83, 86, 91, 95, 98
sexe 30, 31
SIG 6, 67, 69, 70, 74, 78
SIT 6, 67, 69, 70, 74, 78, 94, 98
succession 9, 14, 18, 23, 27, 32, 77
T
taudis 2, 5, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 24, 26, 45, 49, 50,
56, 57, 58, 61, 108
tenure 3, 4, 8, 9, 10, 11, 12, 17, 18, 21, 24, 25, 27,
28, 29, 31, 34, 35, 37, 39, 41, 42, 52, 56, 60, 63, 65,
66, 67, 68, 69, 71, 72, 76, 81, 82, 85, 87, 93, 95, 96,
98, 99, 100, 102, 103, 105, 106, 107
titre 8, 11, 12, 13, 16, 17, 18, 21, 22, 23, 24, 25, 26,
27, 28, 30, 33, 34, 36, 37, 42, 43, 44, 45, 46, 60, 73,
76, 80, 85, 86
traditionnel 21, 30
U
urbanisme 3, 5, 9, 16, 18, 35, 36, 38, 39, 41, 42, 46,
47, 48, 49, 50, 51, 57, 59, 60, 62, 63, 66, 67, 69, 70,
76, 79, 83, 84, 86, 88, 91, 98, 108
V
Viabilisation 52
viabiliser 46, 50, 62, 63, 77

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