COMMUNICATION LA COMMISSION DES FINANCES DE LASSEMBLEE NATIONALE

Article 58-2 de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances

LES RELATIONS ENTRE LTAT ET LES SOCITS CONCESSIONNAIRES DAUTOROUTES

Juillet 2013

Sommaire
AVERTISSEMENT ..................................................................................... 5 RESUME ...................................................................................................... 7 RECOMMANDATIONS ........................................................................... 13 INTRODUCTION ..................................................................................... 15 CHAPITRE I LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES ............................................................................. 19
I - Le suivi annuel des socits concessionnaires dautoroutes ........................... 20 A - La mise en place dindicateurs de performance assortis de pnalits ...........20 B - Les autres instruments de suivi.......................................................................26 II - Les contrles de ralisation des investissements ........................................... 32 A - Le rle du ple lyonnais ..................................................................................32 B - Les contrles lis la prservation du patrimoine en service ........................32 C - Le suivi des oprations du Paquet vert autoroutier ..................................38

CHAPITRE II LINSUFFISANTE REGULATION DES HAUSSES DE TARIFS....................................................................................................... 41

I - Des hausses de tarifs nettement suprieures linflation .............................. 41 A - Les modalits de fixation des pages .............................................................41 B - Les contrles effectus par ltat ....................................................................42 C - Des hausses suprieures linflation ..............................................................48 II - Le caractre contestable des hausses tarifaires issues des contrats de plan .. 54 A - Historique des contrats de plan ......................................................................54 B - Un mandat de ngociation peu contraignant .................................................56 C - Une ngociation difficile et aux dimensions multiples ...................................57 D - Une conomie des contrats lavantage du concessionnaire........................70 E - Lanticipation des contrats de plan prive le concdant dun important levier de ngociation et limite les possibilits de recours des usagers .........................75

COUR DES COMPTES

III - La ncessit dun nouveau cadre rglementaire et contractuel .................... 82 A - Lindexation et lencadrement des tarifs ....................................................... 82 B - Labsence de cadre juridique pour les contrats de plan................................. 83

CONCLUSION ...........................................................................................85 ANNEXES ...................................................................................................87

Avertissement
Par lettre du 13 dcembre 2012, le prsident de la commission des finances de lAssemble nationale a indiqu au Premier prsident de la Cour des comptes les sujets sur lesquels la commission demandait la ralisation denqutes en application du 2 de larticle 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Parmi ces sujets figurait lvolution des pages autoroutiers . Le Premier prsident a rpondu favorablement cette demande par lettre du 14 janvier 2013. Une runion a t organise le 13 fvrier 2013 avec les deux rapporteurs spciaux de la commission des finances pour la mission cologie, dveloppement et amnagement durables respectivement chargs des domaines transports routiers, fluviaux et maritimes et infrastructures de transports collectifs et ferroviaires . Au cours de cette runion, les magistrats de la Cour ont prsent aux rapporteurs spciaux le primtre, les problmatiques et la mthode des travaux conduits au cours du deuxime semestre 2012 dans le cadre dune enqute sur les services chargs des relations avec les socits concessionnaires dautoroutes . Il est apparu que lapproche retenue par la Cour correspondait aux questions que les rapporteurs de la commission des finances souhaitaient voir traites. Le Premier prsident a inform le prsident de la commission des finances, par lettre en date du 21 fvrier 2013, quun rapport pourrait lui tre transmis pour le 14 juillet 2013. Le contenu du prsent rapport a fait lobjet dune procdure contradictoire conduite entre dcembre 2012 et mars 2013. Des auditions ont t organises, leur demande, avec les socits des groupes VINCI (COFIROUTE, ASF et ESCOTA) et SANEF (SANEF et SAPN) les 27 fvrier et 1er mars 2013. Le directeur gnral des infrastructures de transports et de la mer (DGITM) a t entendu le 1er mars 2013. Le prsent rapport, qui constitue la synthse dfinitive de lenqute effectue, a t dlibr, le 3 avril 2013, par la septime chambre, prside par Mme Ratte, prsidente de chambre, et compose de Mme Darragon, MM. Ravier, Gudon, Le Mer et Ortiz, conseillers matres, ainsi que, en tant que rapporteurs, Mmes Bigas-Reboul, conseillre rfrendaire, Aldig, rapporteure, et, en tant que contre-rapporteur, M. Cazala, conseiller matre. Il a ensuite t examin et approuv le 25 juin 2013 par le comit du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, compos de MM. Migaud, Premier prsident, Bayle, Bertrand, rapporteur gnral du comit, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lvy, Lefas et Briet et Mme Ratte, prsidents de chambre, et M. Johanet, procureur gnral entendu en ses avis.

Rsum
Le secteur autoroutier concd, qui reprsente les trois quarts du rseau autoroutier, compte dix-huit socits concessionnaires dont deux seulement sont restes publiques (Autoroutes et Tunnel du Mont-Blanc- ATMB- et la Socit Franaise du Tunnel Routier du Frjus- SFTRF). Il se caractrise par une forte htrognit. Lenqute a port en priorit sur le suivi des sept concessions historiques prives : ASF1, ESCOTA2 et COFIROUTE, APRR3 et AREA4, SANEF5 et SAPN6. Ces socits concessionnaires exploitent un rseau mature et dense et leur chiffre daffaires reprsente 95 % du chiffre daffaires du secteur. 1- Le ministre charg des transports ne ngocie pas avec les socits concessionnaires dautoroutes dans un cadre lui permettant de disposer dun rapport de force favorable. Au sein de la direction gnrale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM), la sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd est charge de mener les ngociations sectorielles avec les socits concessionnaires dautoroutes (laboration des contrats de plan, paquet vert autoroutier, compensation de la taxe damnagement du territoire) et de vrifier le respect par les concessionnaires de leurs obligations contractuelles et rglementaires. La sous-direction comptente de la DGITM ngocie quasiment seule, dans un cadre peu formalis (faiblesse du substrat rglementaire, mandat de ngociation non systmatique, suivi interministriel et validation sporadiques des tapes de ngociation). Le ministre de lconomie et des finances nest gnralement pas associ aux ngociations. Or, la DGITM doit traiter avec des socits puissantes, adosses de grands groupes, de BTP en particulier, pour lesquels les ngociations concernant le secteur autoroutier sinscrivent dans un cadre plus large avec de forts enjeux. Le rapport de force apparait plus favorable aux socits concessionnaires, et ne retrouve un certain quilibre que lorsque le ministre des finances est associ aux ngociations. En outre, les deux seuls organes consultatifs que sont le comit des usagers du rseau routier national et la commission nationale des marchs des socits concessionnaires dautoroutes et douvrages dart ne jouent pas pleinement leur rle. En particulier, la commission des marchs ne fait, en pratique, pas usage des rels pouvoirs dinvestigation et de publication qui sont les siens.
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Autoroutes du Sud de la France. Socit des autoroutes Esterel Cte dAzur Provence Alpes. 3 Autoroutes Paris-Rhin-Rhne. 4 Socit des Autoroutes Rhne-Alpes. 5 Socit des autoroutes du Nord et de lEst de la France. 6 Socit des autoroutes Paris-Normandie.

COUR DES COMPTES

2- Le ministre charg des transports assure ainsi le suivi des obligations des socits concessionnaires mais sans toujours tirer les consquences du nonrespect des obligations de ces dernires. La sous-direction bnficie dune expertise reconnue, renforce par le rseau scientifique et technique du ministre, qui lui permet de sassurer du respect du suivi des obligations des concessionnaires en matire de prservation du patrimoine et de qualit de service. Elle a labor des indicateurs de performance, assortis de pnalits financires, lesquelles demeurent cependant encore dun niveau modeste. Alors que les contrles du rseau effectus aprs mise en service ainsi que ceux portant sur les ouvrages dart sont rigoureusement et rgulirement mens et documents, ceux portant sur les infrastructures, chausses, ouvrages en terre, btiments ncessiteraient dtre plus formaliss et renforcs, notamment dans la perspective de la fin des concessions. Il est en effet essentiel que ltat sassure dune reprise du rseau dans les meilleures conditions. Surtout, ltat ne se montre pas assez exigeant en cas de non-respect de leurs obligations par les concessionnaires, quil sagisse de prserver le patrimoine, de respecter les engagements pris dans les contrats de plan ou de transmettre les donnes demandes par le concdant. Il met rarement en uvre les instruments contractuels dont il dispose (possibilit de mise en demeure et de pnalits) et ne subordonne pas la ngociation des contrats de plan au respect par les concessionnaires de leurs obligations contractuelles de base . 3- Les contrles de ladministration sur les tarifs sont en revanche plus approfondis et mieux documents. La sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd sattache vrifier la conformit des grilles annuelles de tarifs avec la loi tarifaire en vigueur ainsi que labsence de foisonnement et la diminution des distorsions tarifaires . La pratique du "foisonnement" (cf. glossaire) aurait disparu depuis 2011. Toutefois, la rcupration par ltat, des produits du foisonnement de 2006, envisage pour 2008, na t mise en uvre que tardivement et trs partiellement. Dans le cas de COFIROUTE, la suppression du foisonnement a t accepte par la socit uniquement pour les annes 2011-2014 en contrepartie dune hausse tarifaire reprsentant 234 M HT sur la dure totale de la concession. 4- Le cadre juridique relatif aux tarifs noffre pas aujourdhui une protection suffisante aux intrts du concdant et des usagers. En labsence de contrat de plan, le dcret de 1995 relatif aux pages autoroutiers garantit aux socits concessionnaires une hausse annuelle minimale des tarifs de 70 % de linflation mesure par lindice des prix la consommation (hors tabac). Les hausses observes sont nettement suprieures ce seuil. Pendant la priode 2009-2012, pour la classe 1 (vhicules lgers), la progression des tarifs a

RSUM

t importante chez SAPN, ASF et ESCOTA (+ 2,2 % par an), COFIROUTE (+ 1,9 % par an), APRR et AREA (+ 1,8 %), alors que lindice des prix la consommation hors tabac na augment que de 1,6 % par an. La progression pour SANEF a t moindre (+ 1,5 %). Ces hausses ont t accrues par la neutralisation de linflation ngative en 2010 et par la compensation de laugmentation de la taxe damnagement du territoire, mais elles refltent principalement limpact des contrats de plan signs depuis 2009. En effet, les contrats de plan 2009-2012 dAPRR et dAREA, les contrats de plan 2010-2014 de COFIROUTE et SANEF, ainsi que les contrats de plan 2012-2016 dESCOTA et ASF prvoient des hausses tarifaires supplmentaires destines financer en contrepartie un montant brut dinvestissements supplmentaires des concessionnaires denviron 1,2 Md. Or, en raison de la maturit du rseau, ltat a accept de compenser par des hausses de tarifs un grand nombre dinvestissements de faible ampleur, dont lutilit pour lusager ntait pas toujours avre, ou qui relevaient des obligations normales des concessionnaires. Ltat a par ailleurs trs peu mis en uvre le dispositif lui permettant de rcuprer lavantage financier dcoulant des hausses de page dj perues, lorsque les investissements concerns sont retards (article 7-4 ou 7-5). 5- Le modle financier du ministre charg des transports calcule les hausses tarifaires de base sur des hypothses macroconomiques qui sont souvent lavantage des concessionnaires, notamment celles relatives aux perspectives dvolution du trafic ou des charges de personnel. En particulier, il ne prend pas encore en compte le report de trafic vers le rseau autoroutier que devrait produire la mise en uvre, en juillet 2013, de lcotaxe poids lourds sur le rseau non concd, mesure qui devrait se traduire par une augmentation du chiffre daffaires des socits concessionnaires dautoroutes estime par l'tat 450 M HT brut. Enfin, les taux de rentabilit retenus lors de la ngociation tarifaire rcente sont nettement plus levs que ceux ngocis dans le cadre du Paquet vert et que ceux proposs par les services du ministre charg des transports. Ils sont suprieurs 8 % pour COFIROUTE, ESCOTA, ASF, APRR, de 8,08 % pour APRR, comparer au taux de 6,7 % avanc par les administrations en dbut de ngociation. 6- Les hausses tarifaires prvues dans les contrats de plan ont t mises en place de faon anticipe ds la signature du contrat par la socit concessionnaire, parfois deux ans avant lapprobation par dcret en Conseil dtat et la signature de ltat. Cette anticipation cre une inscurit juridique et rduit les marges de ngociation de ltat pour finaliser les clauses non tarifaires du contrat de plan.

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En dfinitive, une volution du cadre juridique et financier, ainsi que des modalits de ngociations formalises devraient permettre de mieux prendre en compte les intrts de ltat et des usagers, tout en respectant les contraintes dexploitation des socits concessionnaires. Au-del, lopportunit de conclure lavenir des contrats de plan, alors que le rseau est mature, ncessiterait dtre rvalue. En effet, ces contrats avaient un sens lorsquil sagissait de financer de lourdes oprations comme des largissements ou des sections nouvelles. Un demi-sicle aprs les choix qui avaient prsid la construction du rseau dautoroutes appele par le dveloppement du pays, le rseau est prsent constitu pour lessentiel. Une allocation judicieuse des ressources devrait conduire freiner linvestissement dans ce secteur, dont les socits concessionnaires cherchent au contraire amplifier le besoin.

RSUM

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GLOSSAIRE ET PRINCIPALES RFRENCES Classes de vhicules : il existe 5 classes de vhicules en fonction de leur gabarit. La classe 1 rassemble les vhicules lgers, la classe 2 les vhicules intermdiaires, la classe 3 les poids lourds et autocars deux essieux, la classe 4 les poids lourds et autocars trois essieux ou plus, la classe 5 les motos. Les vhicules des classes 1 et 4 sont les plus nombreux. Contrat de concession : un contrat de dlgation de service public, par lequel ltat, autorit concdante, confie pour une dure dfinie un oprateur conomique (le concessionnaire) la construction, lentretien, lexploitation dune infrastructure autoroutire ou dun ouvrage dart, en contrepartie de la perception dun droit dutilisation de cette infrastructure (le page) acquitt par les usagers. Les contrats de concession autoroutiers comprennent en annexe un cahier des charges. Dcret n 95-81 du 24 janvier 1995 relatif aux pages autoroutiers : ce dcret prvoit notamment que, en labsence de contrat de plan, la hausse annuelle des tarifs minimale est gale 70 % de linflation mesure par lindice des prix la consommation hors tabac. Toutefois, les tarifs peuvent galement tre dtermins par les contrats de plan. Contrat de plan : un contrat de plan, conclu entre ltat et une socit concessionnaire et ngoci pour cinq ans, permet aux socits concessionnaires de raliser des investissements supplmentaires et des oprations damlioration du rseau, non prvus lorigine dans le contrat de concession ou hors de ses obligations normales. Foisonnement : cette pratique consiste, pour le concessionnaire, tout en respectant le taux moyen daugmentation annuel des tarifs des pages, moduler cette augmentation afin dappliquer des hausses de tarif plus leves sur les sections les plus empruntes. Cette pratique permet de faire crotre le chiffre daffaires annuel au-del de ce qui rsulterait dune application uniforme de la hausse annuelle des tarifs approuve par ltat. Paquet vert autoroutier : avenants aux contrats de concession dASF, ESCOTA, COFIROUTE, SANEF et SAPN signs en janvier 2010 et prvoyant, dans le cadre du Plan de relance , la ralisation dun ensemble de travaux pour un montant denviron 1 Md compenss par un allongement de la dure des concessions. ICAS : investissement complmentaire sur autoroute en service (oprations de construction et de conservation du patrimoine : sections nouvelles, largissements, etc.). IEAS : investissement dexploitation sur autoroute en service (oprations damlioration du rseau).

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Article 7-5 (ou 7-4) du cahier des charges : clause permettant ltat de rcuprer lavantage financier dcoulant du retard dune opration dj compense par des hausses de tarifs dans le cadre dun contrat de plan antrieur.

Recommandations
La Cour formule lintention du ministre charg des transports et du ministre charg de lconomie et des finances les recommandations suivantes :

1. dfinir et formaliser, pour les contrats de plan et les autres avenants aux contrats de concession, une procdure interministrielle de conduite des ngociations et de dcision comportant notamment un mandat de ngociation interministriel, un suivi interministriel rgulier de lavance des ngociations et obtenir la fin de ces dernires lapprobation formelle par le Premier ministre des contrats ngocis et des hypothses sur lesquelles ils sappuient ; 2. mettre en uvre les dispositions contraignantes prvues par les cahiers des charges en cas de non-respect par les concessionnaires de leurs obligations contractuelles, en particulier de celles relatives la prservation du patrimoine ou de transmission de donnes. Au besoin, subordonner louverture des ngociations relatives au contrat de plan au respect de ces obligations ; 3. raliser systmatiquement une contre-expertise, formalise et documente, de tous les cots prvisionnels des investissements ainsi que le bilan des contrats de plan prcdents (bilan financier de larticle 7-5 et des surcots ventuels), les surcots dexploitation et les cots de renouvellement ; 4. revoir le dcret de 1995 afin de dfinir un plafond dvolution des hausses de tarifs, qui sappliquerait galement aux contrats de plan ; 5. laborer une doctrine sur le champ des oprations compensables, dfinir avec plus de prcision le bon tat du patrimoine, et prciser les attentes du concdant relatives aux biens de retour et aux biens de reprise ; 6. inclure toutes les oprations compenses dans le champ de larticle 7-5 (ou 7-4) et les documenter dans des fiches descriptives dtailles et prcises annexes aux contrats de plan ; 7. formaliser la mthodologie des contrles relatifs au patrimoine et accrotre la frquence des contrles, notamment pour vrifier ltat des chausses, des ouvrages en terre et amnagements environnementaux ; 8. raliser une analyse ex post des modles financiers des contrats de plan et du Paquet vert et obtenir des concessionnaires le montant des cots raliss des investissements prvus aux contrats de plan et dans le Paquet vert.

Introduction
La concession autoroutire est un contrat de dlgation de service public, par lequel ltat, autorit concdante, confie pour une dure dfinie un oprateur conomique (le concessionnaire) la construction, lentretien, lexploitation dune infrastructure autoroutire ou dun ouvrage dart, en contrepartie de la perception dun droit dutilisation de cette infrastructure (le page) acquitt par les usagers. Les premiers contrats de concession autoroutire ont t conclus dans les annes 50. Dsormais, le rseau autoroutier concd reprsente 9 081 km (dont 8 798 km en service fin 2011), soit les trois quarts du rseau autoroutier. Le secteur autoroutier concd compte au 31 dcembre 2011, dix-huit socits concessionnaires dont seulement deux demeurent majoritairement publiques. Le dtail du rseau, du chiffre daffaires pages et des dures de concession figure lannexe 5. Ces socits sont trs htrognes. On distingue notamment : deux socits restes publiques : les socits tunnelires ATMB (Socit des autoroutes et tunnel du Mont-Blanc) et SFTRF (Socit Franaise du Tunnel Routier du Frjus) ; les nouveaux concessionnaires, qui nexistent que depuis les annes 2000 et qui exploitent un rseau beaucoup moins tendu et, pour certains axes, moins profitable ; sept concessionnaires historiques privs, qui exploitent un rseau mature et dense et dont le chiffre daffaires total reprsente 95 % du chiffre daffaires du secteur. Leurs recettes de pages se sont leves 7,6 Md en 2011. Ces concessionnaires appartiennent trois grands groupes : le groupe VINCI (ASF, ESCOTA, COFIROUTE) avec 4,3 Md de recettes de page en 2011, le groupe APRR (APRR et AREA) avec prs de 2 Md de recettes de page et le groupe SANEF7 (SANEF et SAPN) avec 1,4 Md de recettes de page. lexception de COFIROUTE qui a toujours t dtenue par des capitaux privs, les autres socits concessionnaires ont t privatises en 2006. Cette situation explique en partie le caractre souvent drogatoire des clauses contractuelles dont bnficie COFIROUTE. Les nouvelles conventions de concession protgent les intrts du concdant avec une clause de partage des rsultats de la concession et/ou de fin anticipe si le chiffre daffaires est plus important que ne le prvoyaient les parties au contrat. Les subventions verses par ltat font lobjet de ngociations et de contre valuations plus approfondies de la part du ministre charg des
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Le groupe SANEF appartient au groupe ABERTIS.

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transports que ce qui a pu tre observ dans le cadre des contrats de plan. La participation de la direction du budget aux ngociations et la validation du rsultat de la ngociation en runion interministrielle contribuent quilibrer le rapport de force avec les socits concessionnaires, et les expertises du ministre charg des transports semblent mieux prises en compte. Quant la direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression des fraudes (DGCCRF), qui cosigne les arrts tarifaires pris en labsence de contrat de plan, son intervention en matire de tarifs est limite. Avec un seul agent temps partiel charg du suivi des autoroutes, elle valide les contrles effectus par la direction des infrastructures de transports (DIT). Elle nest pas associe aux ngociations des contrats de plan et nest informe du contenu de ces contrats quau moment de prparer les arrts tarifaires. De fait, elle a valid les hausses de tarifs prvues dans le cadre des contrats de plan, alors mme que les dispositions tarifaires de ces contrats navaient pas encore t approuves par dcret en Conseil dtat. Par ailleurs, la ngociation de la dernire gnration des contrats de plan, commence en 2008 et relance lt 2009, est intervenue en parallle de plusieurs autres ngociations importantes pour la DGITM, et relatives notamment dautres infrastructures de transport (liaison Paris-Roissy, partenariats publics privs ferroviaires par exemple) et impliquant en partie les mmes groupes que ceux dont relvent les concessionnaires autoroutiers. Les socits concessionnaires tant adosses de grands groupes, de BTP notamment (VINCI et Eiffage), les ngociations des contrats de plan sinscrivent dans un ensemble plus large de sujets qui les mettent en relation avec la puissance publique. Le ministre charg des transports ngocie sur plusieurs fronts diffrents projets, dont les implications sont chaque fois sensibles : ngociations du Paquet vert, des partenariats publics privs ferroviaires, de la liaison Paris-Roissy. Le ministre charg des transports doit aussi tenir compte des demandes des lus qui sinscrivent dans une logique damnagement du territoire. Il est donc confront plusieurs parties prenantes dans des ngociations multiples avec de forts enjeux, ce qui ne renforce pas forcment sa position de ngociateur. Enfin, les deux seuls organes consultatifs que sont le comit des usagers du rseau routier national et la commission nationale des marchs des socits concessionnaires dautoroutes et douvrages dart ne jouent pas pleinement leur rle. La commission nationale des marchs (CNM), charge notamment d'exercer un contrle a posteriori des marchs passs par ces socits8, ne fait en pratique, pas usage des rels pouvoirs dinvestigation et de publication qui sont les siens. Or, le rle de la CNM est essentiel pour assurer que les socits
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La CNM est comptente pour les anciennes socits dconomie mixte concessionnaires dautoroutes. COFIROUTE nest donc pas concerne.

INTRODUCTION

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concessionnaires respectent effectivement les rgles de mise en concurrence auxquelles elles sont soumises pour leurs investissements qui atteignent des montants considrables (1 Md au titre du Paquet vert, 1,2 Md au titre des six derniers contrats de plan). Quant au comit des usagers, cr suite une recommandation de la Cour des comptes de 2008, il nest pas en mesure de mettre en uvre au mieux les fonctions, pourtant limites, qui lui sont confres par son dcret constitutif. Il est une instance de concertation et de communication essentiellement consacre aux services lusager, et non comme une instance dexpertise et de rgulation. * * *

Dans ce cadre marqu par un certain dsquilibre, le contrle de la Cour a port sur le respect par les concessionnaires de leurs obligations contractuelles, sur lvolution de ces obligations (avenants au contrat de concession, contrats de plan) et sur les moyens dont dispose ltat pour sassurer du respect de ces obligations. Le prsent rapport sefforce den analyser plus en dtail la nature et le contenu travers deux axes principaux : une premire partie expose la faon dont ltat sassure du respect, par les socits concessionnaires, de leurs obligations contractuelles, notamment en ce qui concerne lentretien du rseau et des ouvrages dart ; une deuxime partie souligne linsuffisante rgulation des hausses de pages, notamment lorsquelles sont issues des contrats de plan.

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COUR DES COMPTES

Source : direction gnrale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM)/socit dtudes sur les transports, les routes et leurs amnagements (SETRA)

Chapitre I Le suivi des obligations des concessionnaires

La grande qualit des infrastructures du rseau concd et la scurit quelles assurent aux usagers sont unanimement reconnues. Ltat doit nanmoins, en sa qualit de concdant, sassurer du respect par les concessionnaires de leurs obligations contractuelles, notamment en matire dentretien du rseau. Par ailleurs, la nature du contrat de concession, qui diffre de celle du march public en ce quelle transfre au concessionnaire le risque, notamment le risque li aux travaux et trafic, ne devrait pas empcher ladministration dobtenir la transmission de donnes sur le cot effectif des travaux compenss, sur lesquels les socits concessionnaires se sont engages en contrepartie dune augmentation des tarifs de page.

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COUR DES COMPTES

I - Le suivi annuel des socits concessionnaires dautoroutes

A - La mise en place dindicateurs de performance assortis de pnalits
1 - Historique a) Les indicateurs LOLF
Au sein du programme 203 Infrastructures et services de transport, trois indicateurs LOLF (loi organique relative aux lois de finances) concernent le rseau routier concd : un indicateur sur ltat des chausses ; un indicateur sur ltat des ouvrages dart ; un indicateur de qualit de service des rseaux de transports (aires de repos et viabilit hivernale). Les indicateurs sont similaires entre les rseaux routiers concds et non concds. Le rseau routier concd obtient de meilleurs rsultats que le rseau non concd, le systme des pages permettant de procurer des ressources stables pour lentretien du rseau. Ces indicateurs ont t repris dans les contrats de performance avec les socits concessionnaires, selon la mme mthodologie dvaluation que celle retenue par la LOLF.

b) Les indicateurs suivis dans les contrats de plan et les rapports annuels
Les anciens contrats de plan imposaient un suivi dindicateurs et de statistiques transmis par les socits concessionnaires dans leur compte-rendu de bilan annuel. Depuis 2010, les rapports produits par la direction des infrastructures de transport (DIT) permettent de formaliser de faon synthtique le suivi global des contrats de plan en cours, de leurs indicateurs et de leurs statistiques. Des diffrences marginales existent entre les socits concessionnaires, soit sur les indicateurs suivis, soit sur les objectifs poursuivis. Concernant les objectifs, cette diffrenciation sexplique car les indicateurs sont adapts chaque entreprise, et prennent en compte leur spcificit (taille du rseau, niveau dj atteint).

LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES

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c) Un suivi htrogne selon les socits concessionnaires : lexemple de lanne 20109

Lanalyse des indicateurs et statistiques transmis permet de cerner les diffrentes cultures dentreprise et la propension plus ou moins grande des socits transmettre ces indicateurs. Concernant COFIROUTE, la sous-direction de la gestion du rseau concd notait, sagissant de lexploitation, quil restait difficile d'obtenir des lments d'information factuels et chiffrs hors des indicateurs strictement indiqus dans les contrats et que, dans certains cas, l'information demande n'existait pas de manire centralise et analyse par COFIROUTE . En ce qui concerne le volet patrimoine, elle notait que les donnes taient inexistantes . Sagissant de SAPN, le mme service relevait, propos de lexploitation, que pour la deuxime anne conscutive, aucune donne statistique n'tait fournie sur les interventions sur rseau, ni sur la gestion de trafic . En labsence de contrat de plan, SAPN se contentait de fournir strictement les donnes prvues par la circulaire de 1981, alors mme que la socit disposait de ces lments, puisqu'ils taient mesurs dans le contrat de plan prcdent. Ces lments ont finalement t fournis le 3 fvrier 2012 suite de multiples relances. Sur le suivi de la politique patrimoniale, la sous-direction constatait que le dossier bilan de SAPN ne donnait aucune information sur le sujet si ce n'est des faits gnraux . Pourtant, le suivi de la qualit de lexploitation est inscrit larticle 13 du contrat de concession10 et SAPN ne pouvait se prvaloir de labsence de contrat de plan, pour refuser de transmettre ces lments. Les autres concessionnaires ne prsentaient pas des difficults particulires.

Rapports danalyse annuels de la gestion du rseau routier (GRA), COFIROUTE : rapport du 6 dcembre 2011 ; SAPN : rapport du 10 fvrier 2012 ; SANEF : rapport du 10 fvrier 2012 ; APRR : rapport du 10 fvrier 2012. 10 Dcret n 2007-816 du 11 mai 2007 approuvant le septime avenant, art.13 : des objectifs particuliers de qualit dexploitation sont dfinis dun commun accord, et par crit, entre le concdant et la socit concessionnaire, notamment en matire de maintien de la viabilit, de gestion du trafic et daide au dplacement. En labsence daccord, des objectifs sont fixs par le ministre charg de la voirie nationale .

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COUR DES COMPTES

2 - Une mise en uvre plus formalise dindicateurs de performance assortis de pnalits dans le cadre des nouveaux contrats de plan a) Le passage dun suivi statistique la mise en place dindicateurs de performance
Alors que pour les socits concessionnaires rcentes, des indicateurs exigeants ont, ds le dpart, t intgrs dans le cahier des charges, la mise en place de leurs quivalents avec les concessions historiques a t difficile. La DIT a russi faire accepter dans les contrats de plan rcents la rdaction dun volet dtaill sur des indicateurs de performance, en loccurrence les contrats de plan COFIROUTE 2010-2014, APRR et AREA 2009-2013 et les avenants du 19/03/2012, ASF 2012-2016, SANEF 2010-2014. Cette dmarche a permis duniformiser les indicateurs tant pour le choix des sujets mesurs quen ce qui concerne leur mthodologie dvaluation. Elle a surtout permis den faire un vecteur de performance et non un simple relev statistique. Les indicateurs sont regroups par thmes. Ils font lobjet dune fiche descriptive prcise et complte, dtaillant les objectifs et enjeux, le phnomne mesur, la mthode, le mcanisme de pnalit, la slection du primtre mesur, le responsable de la mesure, la transmission des donnes et les modalits de contrle. Ces lments sont prsents dans le tableau n 1 suivant.

LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES

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Tableau n 1 : synthse des indicateurs de performance

Libell
tat structurel de la chausse IQRA structure IQRA Surface tat structurel des ouvrages dart Fonctionnalit des ouvrages dart Scurit sur ouvrage

Phnomne mesur Conservation du patrimoine

tat structurel des chausses tat de surface des chausses tat individuel de chacun des ouvrages dart Portance et hauteur libre dgage Cotation scurit de lIQOA

Mthode

Proportion des chausses en tat structurel dgrad, ayant une note patrimoine <14 Calcul dun indicateur surface sur une chelle de 0 4 Cotation IQOA sur une chelle de 0 3 3U Calcul d'un seuil de fonctionnalit en % au regard des obligations contractuelles et rglementaires Moins de 2 % des OA classs S restant classs S par rapport au nombre total douvrages tablissement d'une note sur une chelle de 0 20 Dlais dfinis par seuils de niveau en distinguant jour et nuit

Exploitation / scurit des usagers Qualit des aires de repos Prestations et entretien des quipements vnement : accident, vhicule en feu ou arrt Dlai : temps rception info temps arrive sur place vnement significatif (accident, contresens, etc.) Rception info et transmission radio vnement significatif (accident, contresens, etc.) Rception info et transmission PMV Temps de gne moyen au page sur certaines barrires Retour des conditions normales en priode hivernale Ractivit aux sollicitations crites Ractivit entre dlai appel et arrive sur lieu de la panne

Dlais intervention sur vnement

Dlais entre vnement grave et message radio

Dfinition de seuils

Dlais entre vnement grave et PMV Gne au page Gestion de la viabilit hivernale Dlai de rponse aux sollicitations des usagers Dlai de dpannage

Dfinition de seuils

Evaluation d'un temps d'attente Calcul d'un dlai de retour des conditions de circulation de type C1 Temps de rponse aux sollicitations crites (mails et courriers) valuation d'un temps d'attente Taux dfinis selon le type de type de sections (nombre de voies, vidosurveillance ou non) Enqute annuelle sur la satisfaction des usages, note sur chelle de 0 10 valuation en kg/km

Surveillance du rseau

Propret du trac Consommation de produits phytosanitaires

Taux de surveillance Avis des usagers sur la propret du trac et ses abords Consommation de produits phytosanitaires

Source : contrats de plan rcents

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COUR DES COMPTES

b) Des indicateurs et des objectifs diffrencis par socit

Les indicateurs et les objectifs associs ne sont pas tous exactement identiques entre les socits concessionnaires car ils nont pas t construits et ngocis en mme temps. La DIT a souhait mettre en place des indicateurs ralistes, progressifs (par la dfinition de seuils pour certains par exemple) et atteignables (en prenant en compte la taille du rseau pour moduler des valeurs exprimes en pourcentage). Pour COFIROUTE, lindicateur sur les aires de repos ne devrait tre mis en place quau prochain contrat de plan. Par ailleurs, le contrat de plan de COFIROUTE ne comprend pas dindicateur de performance sur les dlais dintervention sur vnements et les dlais de dpannage. En revanche, des suivis statistiques comme la surveillance du rseau (frquence des patrouilles), la propret du trac et la consommation de produits phytosanitaires, qui sont transmis annuellement, ont t inscrits comme indicateurs de performance.

c) Des indicateurs avec des pnalits associes

Les ngociations ont port pour chaque indicateur sur leur soumission ou non une pnalit ; les seuils dclenchant la pnalit et les montants associs ; lventuel montant maximal de pnalits par indicateur et au niveau global. COFIROUTE a prfr un systme de type forfaitaire un systme progressif et a fait prciser que le versement de pnalits ne pouvait sappliquer que pour des faits imputables au concessionnaire , cette restriction tant aussi inscrite dans le contrat de plan dASF. Le systme de pnalits est novateur mais ses effets financiers sont trs modestes, car non seulement les objectifs de performance ne sont pas significativement suprieurs aux rsultats dj atteints, mais, en outre, les montants sont symboliques, notamment grce au jeu du plafond global. Tableau n 2 : plafond des pnalits par rapport au chiffre daffaires pages (en M)
APRR Chiffre daffaire 2011 Plafond des pnalits % 1 479,1 0,8 0,054 % AREA 482,7 0,2 0,041 % COFIROUTE 1 180,2 0,5 0,042 % SANEF 1 043,1 0,57 0,055 % ASF 2 455,4 0,7 0,029 %

Source : chiffres direction des infrastructures de transports (DIT) et contrats de plan

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3 - Un systme ncessitant un contrle soutenu de la part de la DIT a) Lvaluation des indicateurs repose quasiment exclusivement sur les socits concessionnaires
Les socits concessionnaires procdent elles-mmes aux valuations de leurs indicateurs sauf pour lindicateur sur les aires de repos, qui est valu par le ple lyonnais de la sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd. Les indicateurs sont transmis le 30 juin de chaque anne avec le bilan dinformation annuel.

b) Certains indicateurs dpendent fortement des technologies mises en place

Certains aspects techniques sont toujours en cours de dfinition et dexprimentation. Les indicateurs mesurant des dlais imposent la mise en place de systme dhorodatage entre et sortie, de systme de type golocalisation et horodatage dans les vhicules dintervention ou de dpannage. Lindicateur de congestion au page nest pas stabilis dans toutes les concessions, il est en cours de mise au point technique et fonctionnelle avec SANEF et AREA, il est stabilis avec APRR.

c) Les indicateurs concernant le patrimoine font pour partie lobjet dune contre-vrification par les CETE
Les indicateurs sur le patrimoine, comme lindicateur IQOA mesurant ltat des ouvrages dart, font lobjet dune contre-expertise par sondage par les centres dtudes techniques de lquipement (CETE). Les socits concessionnaires font, elles, souvent appel des bureaux dtudes en raison du nombre douvrages dart inspecter.

d) La DIT met au point une mthodologie de contre-expertise

Dans la rdaction des contrats de plan, lautorit concdante a conserv la possibilit deffectuer des contrles des niveaux de performance tout moment. En outre, dans les contrats de plan dAPRR et dAREA, la DIT a prvu des sanctions en cas de transmission de donnes errones. Cette clause nest pas inscrite dans les contrats de plan de COFIROUTE, SANEF et ASF. Un charg dexploitation, rcemment recrut par la sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd, aura pour mission de mettre en place des grilles daudit permettant de vrifier les indicateurs qui sont transmis par les socits concessionnaires.

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COUR DES COMPTES

B - Les autres instruments de suivi

1 - Principes
Au plus tard le 1er juillet de chaque anne, les socits concessionnaires doivent remettre lautorit concdante le compte rendu d'excution de la concession pour l'anne chue, qui comporte notamment le bilan des investissements raliss, les donnes d'exploitation, y compris sur la qualit du service, et les oprations de maintenance et d'entretien par opration 11. La DIT tablit partir des documents et comptes rendus qui lui sont transmis, un rapport synthtique annuel par socit, qui sarticule autour du suivi des oprations dinvestissement et de politique patrimoniale, des actions en faveur du dveloppement durable et de lenvironnement, du volet exploitation et des services aux usagers, de la politique tarifaire et commerciale, de la politique financire et de lvolution de la socit.

2 - Le suivi des actions en faveur du dveloppement durable et de lenvironnement

Dans ses rapports annuels, la DIT recense les actions menes par les socits concessionnaires dans ce domaine : suivi des points noirs, bruit traiter, de la protection des zones de captage (pourcentage de linaire sensible trait), du stock de sel, des actions en faveur de la biodiversit. Ces indicateurs sont suivis pour toutes les socits concessionnaires, quelles aient sign ou non le Paquet vert 12. En 2010, AREA a t certifie ISO14001, norme qui concerne la gestion environnementale. Toutefois, la DIT notait que la politique de tri slectif sur les aires de repos nexistait pas et que le bilan ne donnait pas dinformation relle sur la politique de la socit. Sagissant dAPRR, la DIT se flicitait des actions conduites, qui mritaient toutefois dtre dveloppes. ESCOTA est certifie ISO 14001 pour ses activits de construction, conception, amnagement, entretien et exploitation de son rseau et a mis en uvre son deuxime plan daction dveloppement durable. La DIT notait que sa politique environnementale tait tablie et que tous les indicateurs taient positifs. De mme, la DIT considrait quASF avait une relle politique en termes de dveloppement durable et de protection de lenvironnement, et quelle sest engage dans une dmarche de certification ISO 14001. COFIROUTE est certifie ISO 14001 sur lensemble du primtre exploitation. Concernant SAPN, la DIT dplorait labsence de donnes transmises, qui lui taient pourtant
11 12

Article 35 des contrats de concession. Celles qui ont sign le paquet vert sont ASF, ESCOTA, COFIROUTE, SANEF et SAPN.

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fournies les annes prcdentes, notamment la consommation de produits phytosanitaires et le cumul des bouchons. Enfin, SANEF navait transmis en 2010 ni le nombre daires disposant de tri slectif, ni la consommation de produits phytosanitaires. Il est regrettable que des socits, engages dans le Paquet vert, ne transmettent pas les indicateurs demands par ltat concdant, en invoquant un contrat de plan non sign.

3 - Suivi du volet exploitation et services aux usagers a) Scurit routire

Les statistiques daccidentologie suivies par les services de ltat sont trs compltes, ce qui permet de connatre la situation dtaille pour chaque socit en prenant en compte non seulement les aspects quantitatifs du nombre daccidents, mais aussi la gravit de ceux-ci. Une analyse multicritre montre quaucune socit ne se dgage comme tant excellente ou dans une situation particulirement critique dans tous les domaines mesurs. Dun point de vue tendanciel, seule AREA enregistre une dgradation de tous ses indicateurs entre 2009 et 2010. La DIT vrifie aussi que, depuis 2009, les socits concessionnaires ralisent leur programme dinspections de scurit routire par itinraire (ISRI). Les rapports 2010 et 2011 quelle a raliss pour SAPN et SANEF indiquaient quaucun lment navait t communiqu sur le bilan des inspections de scurit routire. Par ailleurs, la DIT a d effectuer plusieurs rappels la rglementation sur la signalisation. Certaines socits, notamment celles du groupe Vinci, apposaient des lments de communication commerciale sur des panneaux de signalisation routire, qui obissent une rglementation stricte, linverse des panneaux vocation uniquement signaltiques. La DIT vrifie les mesures mises en uvre par les socits concessionnaires pour amliorer la scurit sur leur rseau. Les conclusions pour lanne 2010 sont assez htrognes. Concernant les zones daccumulation daccidents (ZAAC), APRR et AREA en tenaient un suivi prcis avec des analyses qui se dclinaient en un plan dactions ; ESCOTA avait entrepris un suivi des ZAAC mais navait pas transmis de plan dactions associ la DIT ; tandis que COFIROUTE nassurait pas un suivi des ZAAC selon la mthodologie de la DIT. En 2010, SANEF a ralis un audit sur les contresens. COFIROUTE navait pas souhait communiquer le dtail des actions menes pour lutter contre

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COUR DES COMPTES

les contresens ; elle a indiqu avoir transmis au SETRA, en novembre 2012, lanalyse des zones risque.

b) Service aux usagers Mesure de la satisfaction Depuis plus de 15 ans, lassociation des socits franaises d'autoroutes (ASFA) ralise une enqute de satisfaction auprs des clients des autoroutes. Les rsultats des enqutes 2010 et 2011 donnaient une note de satisfaction globale constante de 7,7/10.
En 2010, les taux de satisfaction les plus levs taient observs chez ASF et COFIROUTE et les plus faibles chez ESCOTA et SAPN. Depuis 2006, le taux de satisfaction des usagers a fortement chut sur le rseau ESCOTA.

Graphique n 1 : volution de la satisfaction des usagers par socit 2004-2010

Source : direction des infrastructures de transports (DIT)

Concernant la qualit des aires, seule ASF obtenait une note suprieure 8. Cette qualit tait en forte hausse chez COFIROUTE, en raison des travaux de rnovation des aires lis au Paquet vert. linverse, elle chutait chez SAPN et AREA qui obtenaient de trs mauvais rsultats confirms par les audits raliss par le ple lyonnais de la DIT en 2011.

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Suivi des rclamations Le nombre total de rclamations est pass de 29 493 pour un rseau de 7897 km (soit un taux de 3,73 rclamations par kilomtre) en 2003 157 707 rclamations pour un rseau de 8 789 km en 2010, soit un taux de 17,94 rclamations par kilomtre. Le taux de rclamations par million de kilomtre parcouru, sil reste faible, a t multipli par 5 entre 2004 et 2010, passant de 0,37 en 2004 1,87. Pour SANEF, il a t multipli par 9 (0,31 2,95). En 2010, ce taux tait le plus lev chez SANEF (2,95), suivi dESCOTA (2,21), dAREA (2,19) et de COFIROUTE (2,12). Ce taux est plus faible chez ASF (1,12) et SAPN (1,51).Cette hausse sexplique en partie par la mise en place doutils nombreux de recueil des rclamations par les socits.
La grande majorit des rclamations concerne la facturation du tlpage, en raison derreurs lies la classification automatique. Le rapport 2011 de la DIT prcisait que les rclamations relatives au page sont, en effet, en hausse dun rapport de 1 9,5 en dix ans ; mais les socits concessionnaires mettent en place des processus qualit pour les corriger. Les dlais de rponse ne soulevaient aucune difficult particulire, ils taient en gnral infrieurs dix jours, et mme infrieurs cinq jours pour COFIROUTE. Les usagers, quand ils ne sont pas interrogs sur la tarification des autoroutes, sont globalement satisfaits de la qualit de service et le seul point noir en termes de rclamations concerne les erreurs de facturation automatique lies aux tlpages.

c) Suivi de la politique tarifaire et commerciale

Dans les rapports synthtiques annuels rdigs par la DIT, le suivi de la politique tarifaire et commerciale rappelle les lois tarifaires et le respect des coefficients inter classes. Dans le rapport consacr ESCOTA, des indications (type dabonnement, et nombre dabonns au tlpage) sont donnes.

4 - Suivi de la politique dinvestissements et de lvolution financire de la socit a) Le suivi des oprations dinvestissements et de la politique patrimoniale
Selon larticle 35 des contrats de concession la socit concessionnaire communique [] au ministre charg de l'conomie, au ministre charg du budget et au ministre charg de la voirie nationale un rapport, ralis la date la plus proche possible de sa communication, comprenant l'tat d'avancement des liaisons nouvelles et des oprations d'largissement et indiquant le calendrier d'excution et l'chancier financier de chaque opration en projet et en

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COUR DES COMPTES

construction ; [] le programme des investissements raliser sur les cinq annes ultrieures dtaill par opration 13. Les rapports annuels de la DIT montrent que les donnes mentionnes par larticle 35 sont bien transmises par les socits. Toutefois elles ne permettent pas ltat dassurer un suivi financier des oprations dinvestissements et de la politique patrimoniale (budget grosses rparations notamment). Ainsi, les rapports de la DIT donnent un suivi davancement physique des travaux par opration, mais le suivi financier est quasiment inexistant. Pour AREA et APRR, la DIT ne peut que constater, dans ses bilans portant sur lanne 2010, labsence de donnes attendues et importantes comme les grosses rparations ralises au cours des cinq annes prcdentes, les prvisions pour les cinq annes venir et le bilan de lentretien pour les cinq annes prcdentes. Pour APRR, elle note que la socit ne donne que trop peu dlments au travers de son bilan sur la politique patrimoniale. Concernant ASF, COFIROUTE, SANEF et SAPN, il ny a aucun lment chiffr dans les rapports concernant lanne 2010. Pourtant, en 2009, ASF avait transmis un bilan chiffr, ce qui avait permis au ple lyonnais de la DIT de constater que le concessionnaire avait investi 1 M de moins que sa prvision fin 2008. La DIT considrait que mme si la valeur moyenne des dpenses de maintenance consacres aux ouvrages dart tait croissante, elle tait insuffisante en raison du vieillissement et de la dgradation du patrimoine. Les contrats de plan ne comprennent pas de clause permettant ltat de connatre le cot rel de tous les investissements compenss ni le budget consacr lentretien du patrimoine. Or, si la nature du contrat de concession, qui fait peser le risque sur le concessionnaire, ne peut permettre au concdant de rcuprer la diffrence entre le cot prvisionnel et le cot rel des investissements, il nen demeure pas moins que la connaissance des cots rels est indispensable afin de donner ltat la possibilit de ngocier dans de bonnes conditions des investissements ultrieurs.

b) Le suivi financier des socits concessionnaires

Larticle 35 des contrats de concession prcise les documents que les socits concessionnaires doivent remettre lautorit concdante au plus tard le 1er juillet de chaque anne. La DIT vrifie lexhaustivit des documents transmis et le respect des dlais, ce qui ne soulve pas de difficult particulire. Alors que les donnes transmettre sont nombreuses et dtailles, que les rapports financiers sont en ligne, les analyses faites par la DIT dans les rapports synthtiques sont limites au rsultat de lexercice, au rsultat net, au montant des emprunts raliss ou des investissements. Il ny a pas de suivi pluriannuel, ni
13

La rdaction de cet article est diffrente pour COFIROUTE.

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mme de cadre danalyse commun entre les socits concessionnaires. Le rapport sur COFIROUTE indique seulement un poste grosses rparations en 2009, celui de SAPN indique uniquement le chiffre daffaires en 2010, celui dESCOTA donne le chiffre daffaires, le rsultat net et le montant des emprunts, ceux sur APRR et sur AREA se contentent de dcrire un litige survenu cette anne-l. La DIT ne fait pas danalyse taye de la situation financire des socits concessionnaires. Au motif que les socits concessionnaires assument les risques travaux et trafic, elle sinterdit dtablir un bilan ou un suivi financier des contrats de plan. La DIT considre que le bilan financier dexcution du contrat de plan porte dune part sur les dispositions des articles 7.4 et 7.5 du contrat, dautre part sur les surcots dopration constats et potentiellement compensables et que ni les dispositions contractuelles, ni le cadre rglementaire (ne lautorise) demander aux socits des informations permettant de raliser dautres types de bilans financiers ex post. La DIT ne tient pas de bilan rcapitulatif par contrat de plan des hypothses prvues et ralises. En effet, lvaluation du contexte conomique, qui permet de fixer les diffrents paramtres denvironnement, est actualise pralablement chaque cycle de ngociation . Le bilan quelle effectue est un bilan qualitatif de lexcution du contrat de plan prcdent (indicateurs, qualit de service) . De mme, le suivi du Paquet vert ne prvoit pas de rel suivi financier des dpenses ralises. La Cour considre que la DIT sinterdit tort dexploiter les donnes financires dont elle dispose. Outre les documents dj cits, les contrats de concession prvoient que le concdant peut demander la socit concessionnaire toute information complmentaire sur le compte rendu de l'excution de la concession ; [] un commissaire du Gouvernement, reprsentant du concdant, assiste sans voix dlibrative aux sances du conseil d'administration et aux assembles gnrales de la socit14 ; [] la socit concessionnaire lui communique tous les dossiers transmis ou remis aux administrateurs ainsi que ceux transmis ou remis aux membres des comits du conseil d'administration ; [] la socit concessionnaire communique au commissaire du gouvernement les documents transmis aux actionnaires l'occasion des assembles gnrales ; tous les documents lui sont transmis dans les mmes conditions qu'aux administrateurs, membres des comits du conseil d'administration ou actionnaires . En outre, la
14

La DIT a indiqu bien recevoir les documents prparatoires aux diffrents conseils d'administration et assembles gnrales, ainsi que les invitations participer ces conseils d'administration et ces assembles gnrales. Le sous-directeur de la gestion du rseau autoroutier concd reprsente le concdant, sans prise de parole. Toutefois, la DIT a prcis que compte tenu des propos parfois "orients" de certains administrateurs sur certains sujets (ngociations des contrats de plan par exemple), et de l'incapacit pour le commissaire du gouvernement d'y rpondre en sance, nous nous abstenons d'y participer depuis deux ans, l'exception des conseils dadministration des socits ATMB et SFTRF .

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COUR DES COMPTES

tenue de la comptabilit en respect des normes comptables, telle lIFRIC 12, permet dobtenir des donnes concernant uniquement la partie concde, notamment les immobilisations incorporelles et corporelles du domaine concd. De mme, les travaux devant tre provisionns, lvolution du montant des provisions pourrait tre un lment intressant analyser. Des bilans chiffrs de la ralisation dun contrat de plan, validant ou non les hypothses retenues par la DIT lui permettraient au moins davoir un retour dexprience tay, des lments factuels et chiffrs permettant de bien prparer les ngociations futures et dajuster son modle.

II - Les contrles de ralisation des investissements

Ltat, autorit concdante, a vocation vrifier la bonne excution des obligations contractuelles prvues par les contrats de concession et les contrats de plan, notamment en ce qui concerne lentretien du patrimoine (chausses, ouvrages dart, etc.).

A - Le rle du ple lyonnais

Au sein de la sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd, le ple lyonnais est charg du contrle technique extrieur de la ralisation des oprations nouvelles et d'amnagement du rseau et de l'valuation de la mise en uvre par les dlgataires de la politique d'entretien et de prservation des chausses et des ouvrages d'art permettant d'assurer le respect de leurs obligations. Les contrles avant mise en service dun quipement (instruction des dossiers techniques, opration de contrle des travaux de construction, dcisions de mise en service, etc.) sont contraints par le calendrier des mises en service. Les contrles aprs mise en service, destins vrifier le respect par les concessionnaires de leurs engagements, sont raliss en fonction du temps laiss disponible par les contrles avant mise en service. Or, les risques pour lusager sont naturellement plus importants aprs quavant mise en service.

B - Les contrles lis la prservation du patrimoine en service

Aprs mise en service, le concdant doit vrifier que la socit concessionnaire continue de respecter ses obligations rglementaires ou contractuelles.

LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES

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Les cahiers des charges imposent notamment : la mise en uvre de tous les moyens de nature assurer, quelles que soient les circonstances, la continuit de la circulation dans de bonnes conditions de scurit et de commodit (art. 13-1) ; lentretien et le maintien des ouvrages de la concession en bon tat, de faon toujours convenir parfaitement lusage auquel ils sont destins (art. 13-1) ; lentretien de lensemble des dpendances et des ouvrages de la concession dans un souci permanent de prservation des espces et des milieux, des ressources naturelles, du cadre de vie des riverains et dintgration de lautoroute dans les paysages traverss (sauf pour COFIROUTE). La rdaction de larticle 13-1 est identique pour toutes les socits concessionnaires historiques prives lexception dASF, qui nest pas soumise lobligation de mise en conformit avec les rglements et instructions en vigueur , hormis pour la signalisation de police et de COFIROUTE, qui bnficie de contraintes moindres suite des rdactions moins prcises, et labsence de mention de certains objectifs15. En cas de manquement une obligation du cahier des charges, le concdant peut exiger, aprs mise en demeure reste infructueuse, le versement dune pnalit dans les conditions fixes par larticle 39.1. Le montant de la pnalit est fix 10 000 par jour de retard, sauf pour COFIROUTE pour laquelle elle est fixe 5 000 par jour de retard. Par ailleurs, au titre de larticle 40 du cahier des charges, la dchance du concessionnaire peut tre prononce par dcret en Conseil dtat si le concessionnaire, sauf cas de force majeure, interrompt durablement ou de manire rpte lexploitation dune autoroute, sans autorisation et en violation des articles 14 et 15 et/ou manque gravement ses obligations contractuelles. Dautres obligations sont prcises dans les annexes techniques au cahier des charges relatives aux diffrents tronons, dans les procs-verbaux des inspections des travaux pralables la mise en service, dans les dcisions notifies par le concdant au cours de la vie de la concession, et dans le contrat de plan, qui, notamment, dfinit des objectifs relatifs lentretien du rseau (rduction des ouvrages en mauvais tat, budget de grosses rparations).
15

Absence de la mention sans dlai sagissant de la mise en uvre des moyens de nature assurer la continuit de la circulation , absence dobligation permanente et gnrale mis part pour la signalisation de police - de mise en conformit des ouvrages avec les rglements et instructions en vigueur , absence dobjectif de prservation des espces, des milieux et des ressources naturelles, pnalit plus faible en cas de manquement une obligation du cahier des charges, etc.

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COUR DES COMPTES

Les contrles prennent la forme de visites de chantiers et daudits.

1 - Les visites de chantiers

Les visites de chantiers servent prparer l inspection travaux , qui permet de vrifier la conformit des ralisations (par rapport une dcision ministrielle, aux rgles techniques, la scurit). En 2011, 503 visites de chantiers ont t effectues, dont 315 sur le rseau dj en service, ce qui correspond une forte progression (353 visites en 2010).

2 - Contrles des tunnels

Dans le domaine des tunnels, la sous-direction contrle lavancement des mises niveau des tunnels en service. Ce contrle seffectue de manire continue lors des dplacements, par rception des fiches incidents CETU , lors des visites thmatiques (accessibilit, signalisation) qui permettent de contrler de manire inopine et par chantillon les quipements du tunnel, lors des exercices. Des visites spcifiques ont lieu lors ou la fin des travaux de mise en conformit des tunnels ou lors de la mise en service de nouveaux tunnels. Elles ont pour objectifs de vrifier le respect du cahier des charges, et le bon fonctionnement des quipements par ralisation de tests. Lanne 2011 a, en particulier, t marque par le contrle de la mise en conformit des tunnels de lautoroute A8. Fin 2011, les principaux travaux effectuer portaient sur quatre tunnels de lA8 de Nice la frontire italienne sur la section Turbie-Coupire et sur le tunnel du Puymorens (mise en service de lalternat rgulation pour les poids lourds, ventilation).

3 - Contrles des ouvrages dart

Les cahiers des charges imposent aux socits concessionnaires dentretenir et de maintenir les ouvrages de la concession en bon tat, de faon toujours convenir parfaitement lusage auquel ils sont destins. lexception de COFIROUTE et dASF, ils obligent galement les concessionnaires les mettre en conformit avec les rglements et les instructions en vigueur (art. 13-1). Le contrle exerc par le ple lyonnais sur ltat dentretien des ouvrages dart se pratique selon quatre modalits : un contrle continu lors de visites non formalises du rseau, lors des dplacements ;

LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES

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lexamen annuel de lindicateur LOLF relatif aux surfaces douvrages qui ne sont pas en bon tat (classs 316 ou 3U17 lorsque la rparation est urgente); lors daudits biennaux raliss sur documents et procdures avec chaque socit en vue de sassurer des remises des ouvrages, de ltat du patrimoine, du respect des obligations contractuelles en matire de patrimoine ; lors daudits de terrain destins examiner les conditions dapplication par les socits de leur cahier des charges en matire douvrages dart, auditer la politique de la socit, observer in situ ltat objectif du patrimoine, examiner les grosses rparations prvues moyen et long terme (classe 3- 3U), et enfin, comparer les diffrents rseaux entre eux (concd et non concd). Lanalyse des campagnes daudit menes en 2010 et 2011 conduit aux constats suivants. les socits APRR et SANEF nont pas fait lobjet daudit biennal sur la priode ( lexception du tunnel Maurice Lemaire sur le rseau dAPRR) ; parmi les constats formuls dans les audits biennaux figurent, pour plusieurs socits (SAPN et surtout ASF), le mauvais tat des ouvrages et la faiblesse du budget consacr leur mise niveau18 ; laudit biennal de juin 2010 portant sur les ouvrages dart de COFIROUTE a mis en vidence linsuffisance des donnes transmises par le concessionnaire. Aucune information nest donne concernant
16 Appartient la classe 3 un ouvrage dont la structure est altre et qui ncessite des travaux de rparation mais sans caractre durgence. 17 Appartient la classe 3U un ouvrage dont la structure est gravement altre et qui ncessite des travaux de rparation urgents lis linsuffisance de capacit portante de louvrage ou la rapidit dvolution des dsordres pouvant y conduite brve chance. 18 SAPN : la lettre adresse au PDG en juin 2011 indiquait : leffort consenti par la socit pour mettre niveau ses ouvrages aprs une longue priode de latence doit tre poursuivi. Le budget actuellement consacr aux ouvrages dart parat faible . Laudit indiquait que compte tenu de lge du patrimoine, il faudrait y consacrer un budget 2 2,5 fois suprieur. ASF : la lettre du 6 avril 2011 soulignait le grand nombre douvrages en surcharge pondrale et la stabilit, lchelle de la socit, du nombre douvrages en mauvais tat ainsi que la faiblesse du budget de grosses rparations, tant en comparaison de ce qui tait prvu au contrat de plan quen regard des pratiques constates dans les autres socits . Le nombre douvrages en mauvais tat est stable au cours des ans; () en 3 ans, seuls 64 ouvrages de la liste 2006 ont t traits, soit un puisement du stock des ouvrages de 2006 sur 8 ans ; le pourcentage de surface douvrages classs en 3-3U dans le cadre de la LOLF est lun des plus faibles [en fait, lun des plus importants : 90 % en 2009] de toutes les socits et nvolue pratiquement pas (contrairement aux autres socits). Dans ses performances actuelles, le systme narrive pas rduire le stock douvrages en mauvais tat. ce rgime, en supposant que la vitesse de dgradation des ouvrages nvolue pas (hypothse optimiste) il resterait 160 ouvrages en mauvais tat en fin de concession . Cet audit soulignait aussi que le budget ralis de grosses rparation tait infrieur celui prvu au contrat de plan 2007-2011 : 11,8 M en 2006, 5 M en 2007, 6,5 M en 2008, 7 M en 2009 et 9 M en 2010, alors que le contrat de plan prvoyait environ 12 M par an.

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COUR DES COMPTES

le budget consacr aux grosses rparations. Les services navaient pas obtenu communication du fichier lectronique des ouvrages dart (localisation, date de construction, type de structure, caractristiques). Ce ficher a t transmis en avril 2012. Plusieurs points nont pas t traits en runion : ouvrages en zone sismique, en zone de tassement ou de glissement, ou de gel svre ; tat des buses mtalliques ; ouvrages sous surveillance renforce ; rectification des carts constats lors des prcdents audits. COFIROUTE a indiqu que certains de ces points avaient t tudis ultrieurement en 2012 (zone sismique, buses mtalliques). Ces constats particulirement dfavorables nont pourtant pas conduit mettre en uvre les moyens contraignants prvus dans les cahiers des charges (mise en demeure, pnalits prvues larticle 39-1.). Le ministre charg des transports aurait galement pu mettre comme condition la signature des contrats de plan, qui prvoient des hausses de tarifs supplmentaires pour financer des investissements supplmentaires, le respect par les concessionnaires de leurs obligations de base, notamment dentretien du rseau. Or, les contrats de plan ont t ngocis et signs alors mme que certaines socits ne respectaient pas leurs obligations dentretien du rseau (application ds 2012 du contrat de plan 2012-2016 dASF).

4 - Contrles des chausses et ouvrages en terre

Les cahiers des charges imposent aux socits concessionnaires de mettre en uvre tous les moyens de nature assurer, quelles que soient les circonstances, la continuit de la circulation dans de bonnes conditions de scurit et de commodit (art. 13-1). Chaque anne, la DIT assure le recueil et larchivage des diffrents travaux dentretien des chausses sur la base des donnes fournies par les socits concessionnaires. Comme pour les ouvrages dart, le contrle de lentretien du patrimoine chausses se fait de manire continue et de faon ponctuelle et approfondie lors daudits de terrain. Toutefois, la diffrence des audits relatifs aux ouvrages dart, ces audits sont peu frquents et leur mthodologie est en cours dlaboration. En 2010 et 2011, seuls deux audits ont t raliss sur les chausses. En janvier 2010, laudit relatif APRR a permis de constater dimportantes dgradations de ltat des chausses (dcollement de revtement) sur des sections tendues du rseau. Ces constats ont justifi, en janvier 2010, une mise en demeure dAPRR, qui a procd aux rfections durgence requises.

LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES

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Un audit a t ralis en 2011 pour SANEF aux rsultats dans lensemble satisfaisants, malgr de nombreuses dgradations constates sur une des deux sections (A4).

5 - Le contrle des obligations environnementales et de lentretien des btiments

A lexception de COFIROUTE, les socits concessionnaires ont lobligation dentretenir lensemble des dpendances et des ouvrages de la concession dans un souci permanent de prservation des espces et des milieux, des ressources naturelles, du cadre de vie des riverains et dintgration de lautoroute dans les paysages traverss (art. 13-1 du cahier des charges). Cette obligation ne fait pas lobjet dun contrle rgulier de la part de ltat aprs mise en service. En 2010 et 2011, seuls deux contrles, confis aux centres dtudes techniques de lquipement (CETE), ont t raliss, en loccurrence concernant la section Pau-Langon de lA 65 et la section Saint-Julien en Genevois de lA 41. Des bilans un an ont t faits au printemps 2012 pour les sections dA88 Falaise Ses et A4 Contournement de Reims. La faiblesse des contrles dans le domaine environnemental conduit ce que certains investissements financs dans le cadre du Paquet vert ou des contrats de plans deviennent rapidement inutilisables aprs leur mise en service (passages pour la faune obstrus ou inonds, dprissement de la vgtation, protection des eaux insuffisante). Sagissant des passages faune, la DIT indique avoir demand aux socits un meilleur suivi. De plus, ltat peut sappuyer sur ses services dconcentrs, qui disposent dun pouvoir de police dans le domaine de lenvironnement. En ce qui concerne les btiments des concessions, qui font partie des ouvrages et des biens de la concession, ltat a lanc une action en 2011 afin denvisager les moyens de vrifier leur maintien en bon tat tout du long de la concession. Selon la DGITM les deux premiers des trois axes identifis (inventaire du patrimoine autoroutier concd ; connaissance, contrle et suivi de ltat fonctionnel du patrimoine ; dfinition dun bon tat cible du patrimoine en vue de la prparation de la fin de concession) sont dores et dj engags.

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COUR DES COMPTES

C - Le suivi des oprations du Paquet vert autoroutier

Ltat a sign en janvier 2010 avec les socits ASF, COFIROUTE, ESCOTA, SANEF et SAPN des avenants comportant la ralisation dun ensemble de travaux, dun montant denviron 1 Md lis notamment la requalification environnementale du rseau autoroutier. La mise en uvre du Paquet vert autoroutier a pris du retard. Alors que l'article 25 de la loi n 2009-179 du 17 fvrier 2009 prvoyait que les contrats de concessions pourraient tre prorogs pour un an, par dcret simple approuvant un avenant sign dans les six mois suivant la publication de ladite loi, la version finale des avenants n'a pu tre signe au cours de la priode des six mois compter de la promulgation de la loi. Aussi, un nouvel article de loi a-t-il t rintroduit dans la loi de finances rectificative pour 2009 (art. 117) afin de prolonger de six mois le dlai de publication des dcrets. Sur cette nouvelle base lgale, le dcret n 2010-328 du 22 mars 2010 a approuv les avenants aux contrats de concessions des socits ASF, ESCOTA, COFIROUTE, SANEF et SAPN, qui ont jusqu'au 26 mars 2013 pour raliser leur programme de travaux. Le suivi du programme par la DIT seffectue partir de lanalyse des rapports trimestriels davancement fournis par les socits, la tenue de runions trimestrielles et des contrles sur le terrain raliss par les CETE. En mars 2012, seule la moiti des travaux avait t ralise. Laide dtat que constituait lallongement dun an de la dure des concessions dans le cadre du Paquet vert avait t juge compatible avec le march commun par la Commission europenne sous rserve du respect de plusieurs conditions. Parmi celles-ci figurait lengagement pris par la France de transmettre la Commission, au plus tard le 30 avril 2012, un rapport dtaill qui vrifiera notamment labsence de surcompensation par la ralisation des travaux imposs et prcisera, le cas chant, les pnalits associes aux nonralisations qui seront identifies . Ce rapport navait toujours pas t transmis en fvrier 2013. Par ailleurs, le suivi des oprations porte uniquement sur lavancement physique des oprations19. Les ralisations financires ne sont pas connues.

Larticle 9 bis 2 des avenants prvoit en effet que tous les trois mois compter de lentre en vigueur du dispositif, chaque socit concessionnaire adresse un rapport dtaill dexcution des travaux prvus comprenant un tat davancement physique, un chancier prvisionnel ainsi que la quote-part valorise correspondante des oprations telles que dfinies par dcision ministrielle () .

19

LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES

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_________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _______________ La DIT a russi mettre en place un systme novateur dindicateurs de performance assortis de pnalits sur les contrats de plan rcents des concessions historiques. Sils peuvent encore paratre modestes par leur niveau dexigence ou leur ventuelle incidence financire, leur mise en place conforte toutefois les attributions de contrle de la DIT. La DIT devra nanmoins veiller les prenniser lors des contrats de plan suivants. Les contrats de concession et les contrats de plan dfinissent un cadre prcis et dtaill, permettant la DIT de dresser un bilan annuel complet de lactivit des socits concessionnaires. Il est toutefois regrettable que les derniers contrats de plan ne comprennent pas de clause permettant ltat de connatre le cot rel de tous les investissements compenss alors mme que de telles clauses existaient dans les contrats de plan prcdents. Lanalyse des rapports annuels produits par la DIT pour les annes 2009 et 2010 montre les difficults que celle-ci rencontre pour que les socits concessionnaires transmettent des donnes chiffres plus prcises concernant les travaux ou les dpenses consacres lentretien du patrimoine. En outre, la DIT se refuse adresser un bilan dexcution des contrats de plan. Les contrles effectus aprs mise en service afin de vrifier le respect par les socits concessionnaires de leurs obligations contractuelles sont de natures diverses et, lorsquils sont formaliss, approfondis. Lexpertise des services de ltat est reconnue. Toutefois, seuls les ouvrages dart font lobjet de contrles peu prs rguliers. La mthodologie du contrle des autres infrastructures, chausses, ouvrages en terre, btiments ncessiterait dtre formalise et les contrles renforcs. Par ailleurs, en dpit de constats dfavorables figurant dans les audits, les dispositions contraignantes susceptibles dtre mises en uvre lencontre des socits concessionnaires (mise en demeure, pnalits) ne sont quexceptionnellement utilises, ce qui pourrait engager la responsabilit du concdant en cas daccident. Ltat na pas non plus jug utile de subordonner louverture des ngociations relatives aux contrats de plan au respect par les concessionnaires de leurs obligations de base en matire dentretien du rseau. Enfin, le champ des biens de retours 20 et les objectifs des socits concessionnaires relatifs au bon tat des infrastructures ncessitent dtre prciss, en particulier dans la perspective de la fin des concessions. Quant aux engagements du Paquet vert , ils taient non seulement des engagements lis lenvironnement dans le cadre du Grenelle de lenvironnement, mais aussi des engagements avec des contreparties financires
20

Aux termes du cahier des charges, les biens de retour sont les biens restitus ltat la fin de la concession. Ils doivent tre restitus en bon tat dentretien.

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COUR DES COMPTES

sinscrivant dans le plan de relance et justifiant lallongement dun an de la dure des concessions. Or, le seul suivi ralis est un suivi physique de la ralisation des travaux, et non un suivi financier. Ce suivi ne permet pas de garantir labsence de surcompensation de ces investissements, qui tait pourtant lune des conditions de lacceptation de cette aide dtat par la Commission21.

La Cour formule en consquence les recommandations suivantes : 1. formaliser la mthodologie des contrles relatifs au patrimoine et accrotre la frquence des contrles, notamment pour vrifier ltat des chausses, des ouvrages en terre et amnagements environnementaux ; 2. mettre en uvre les dispositions contraignantes prvues par les cahiers des charges en cas de non-respect par les concessionnaires de leurs obligations contractuelles, en particulier de celles relatives la prservation du patrimoine ou de transmission de donnes. Au besoin, subordonner louverture des ngociations relatives au contrat de plan au respect de ces obligations.

Certes, la Commission prenait acte, dans sa dcision du 17 aot 2009, de lengagement pris par la France de procder un suivi physique des oprations destin vrifier que les socits ne retireront aucun gain de la non-ralisation des travaux ou de retards de ralisation. Mais elle se rfrait galement un autre engagement de la France, qui tait de sassurer rgulirement, et ce jusqu chance de chacun des contrats de concession, de la validit des prvisions sur lesquelles se fondent leurs calculs en application de la mthodologie dfinie et vrifieront dans ce cadre que le taux de rentabilit pour chaque socit concessionnaire demeure proche de la prvision initiale.

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Chapitre II Linsuffisante rgulation des hausses de tarifs

Les hausses de tarifs sont rgies par un dcret de 1995 et par les contrats de concession ou, lorsquils existent, par des contrats de plan. Ltat est charg de sassurer du respect par les concessionnaires de leurs obligations telles quissues de ce cadre rglementaire et contractuel. Mais il est galement charg de ngocier les contrats de plan avec les socits concessionnaires. Les hausses de tarifs tant la plupart de temps rgies par les contrats de plan, il est crucial que ltat puisse les ngocier dans de bonnes conditions, ce qui nest pas toujours le cas.

I - Des hausses de tarifs nettement suprieures linflation

A - Les modalits de fixation des pages
Larticle 1 du dcret n 95-81 du 24 janvier 1995 relatif aux pages autoroutiers indique que le cahier des charges de la socit concessionnaire () dfinit les rgles de fixation des tarifs des pages, notamment les modalits de calcul dun tarif kilomtrique moyen servant de base aux tarifs de pages et qui tient compte de la structure du rseau, des charges dexploitation et des charges financires de la socit, ainsi que les possibilits de modulation de ce tarif kilomtrique moyen .

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COUR DES COMPTES

Conformment larticle 3 de ce dcret, la hausse minimale laquelle le concessionnaire a droit au titre du contrat de concession, est de 70 % de linflation, mesure par lindice des prix la consommation (hors tabac). En pratique, les tarifs fixs en fvrier de lanne N sont dtermins en fonction de linflation observe entre octobre N-2 et octobre N-1. La hausse minimale des tarifs en labsence de contrat de plan couvre les charges normales des socits concessionnaires dautoroutes : exploitation, entretien et renouvellement ainsi que lvolution normale du service public autoroutier. Le cadre rglementaire qui rgit les relations entre le concdant et le concessionnaire autoroutier prvoit la possibilit (et non lobligation) de conclure des contrats de plan. Les rgles relatives aux contrats de plan ne sont pas dfinies par les textes. Larticle 1 du dcret de 1995 susmentionn se contente dindiquer que le contrat de plan, conclu pour une dure maximale de cinq annes renouvelables entre ltat et la socit concessionnaire, fixe les modalits dvolution des tarifs de pages pendant la priode considre. En pratique, le contrat de plan est un accord quinquennal entre ltat et la socit concessionnaire qui permet, en contrepartie dune loi tarifaire plus avantageuse (80 ou 85 % de linflation quoi sajoute une constante) dfinie pour cinq ans, de faire raliser des investissements supplmentaires, non prvus lorigine dans le contrat de concession. Les investissements pouvant faire lobjet dune compensation, cest--dire dune hausse supplmentaire de tarifs et les modalits de cette compensation ne sont pas dfinis a priori. En labsence de contrat de plan, les tarifs des pages sont fixs par arrt conjoint du ministre charg de lconomie (DGCCRF) et du ministre charg de lquipement, aprs consultation de la socit concessionnaire (art. 3). Cette situation est toutefois assez rare car les contrats de plan senchanent gnralement sans discontinuit. Les hausses de tarifs interviennent au 1er fvrier, ce qui na pas t toujours le cas pour les groupes APRR et SANEF.

B - Les contrles effectus par ltat

Les tarifs dtaills proposs par les concessionnaires ladministration concdante avant chaque hausse annuelle sont soumis au contrle pralable de la DIT et de la DGCCRF, qui consiste vrifier que la proposition de hausse tarifaire est strictement conforme aux dispositions du cahier des charges et du contrat de plan lorsquil en existe un.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

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En particulier, les points suivants sont vrifis : la hausse du taux kilomtrique moyen conforme la hausse maximale contractualise ; labsence de foisonnement (cf. glossaire), le respect des hausses de tarifs rsultant de lapplication au tarif kilomtrique moyen (TKM) de la classe 1 des coefficients interclasses ; lampleur ou la diminution du nombre de distorsions tarifaires . Si les tarifs proposs ne sont pas conformes aux rgles dfinies par les contrats, la socit est mise en demeure de les modifier ou dapporter la preuve de leur rgularit. Sagissant de la fixation des tarifs 2012, la procdure de mise en demeure a concern la socit ASF au motif que la grille propose conduisait une volution du TKM suprieure celle autorise et un foisonnement estim 0,1 %. Dans le cas o, en dpit des modifications proposes par le concdant, les tarifs proposs ne respectent pas ces rgles, les tarifs sont fixs par arrt conjoint des ministres chargs de la voirie nationale et de lconomie. Dans ce cas, ltat a la possibilit de dfinir lui-mme les grilles tarifaires. Le contrle des grilles tarifaires est effectu par la DIT, qui transmet une synthse de ses contrles la DGCCRF. Celle-ci ne refait pas les vrifications. Depuis 2011, les changes entre les socits concessionnaires et la DIT sont documents et retracs en annexe du rapport dactivit de direction.

1 - Le foisonnement a) La rcupration du foisonnement de 2006

Dans son rapport public annuel de 2008, la Cour des comptes avait recommand la rcupration du produit du foisonnement observ au cours de la priode prcdente. Cette rcupration, en dpit de la rponse alors apporte par le ministre la Cour, na pas t intgrale. Le ministre charg des transports avait estim les excs de recettes dus au foisonnement sur les hausses de fin 2006 - dbut 2007 0,19 % du chiffre daffaires pages pour SAPN, 0,71 % pour ESCOTA, 0,81 % pour ASF, 0,94 % pour AREA, 1,12 % pour SANEF et 1,35 % pour APRR, tous vhicules confondus. Sagissant dAPRR, AREA et SANEF, le ministre charg des transports avait indiqu, dans sa rponse cite dans le rapport public annuel 2008 de la Cour, que les recettes supplmentaires dues aux modulations tarifaires pratiques lors de la hausse intervenue en 2006 ont () t neutralises par la combinaison d'une baisse de la hausse tarifaire contractuellement accorde pour

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COUR DES COMPTES

2007 de 0,84 % pour APRR, 0,22 % pour AREA et 0,40 % pour SANEF et d'un report pour les prochaines hausses d'une baisse respectivement de 0,51 %, 0,72 % et 0,72 % toutes classes confondues . Le suivi de la recommandation de la Cour a confirm cette rfaction tale sur deux ans. Dans sa rponse, mentionne dans le rapport public annuel 2009 de la Cour des comptes, le ministre la confirme galement : comme le rappelle la Cour, le foisonnement mis en uvre lors des hausses prcdentes (fin 2006 et dbut 2007) a t estim par l'autorit concdante et rendu l'usager par l'application de rfactions sur les hausses contractuelles suivantes, et ce pour les socits APRR, AREA et SANEF . Or, la rfaction prvue en 2008 nest intervenue que tardivement et partiellement : pour APRR, la rfaction de 0,51 % nest intervenue que dans le cadre du contrat de plan 2009-2013, dont la ngociation sest acheve en dcembre 2009 et dont les dispositions tarifaires ont t appliques compter de 2010 ; pour AREA, la rfaction de 0,72 % nest intervenue que dans le cadre du contrat de plan 2009-2013, dont la ngociation sest acheve en dcembre 2009 et dont les dispositions tarifaires ont t appliques compter de 2010 ; pour SANEF, la rfaction de 0,72 % na t que partiellement applique. Au moment de fixer les tarifs 2010, la SAPN, qui aurait pu prtendre une hausse des tarifs de + 0,6 %, a accept une hausse nulle en contrepartie de la baisse de la rfaction de 0,72 % due par la SANEF. Or, les recettes de pages de SAPN tant trs infrieures celles de SANEF (325 M en 2010 contre 1 Md pour SANEF), appliquer une rfaction en pourcentage na videmment pas le mme impact. Cette mesure a conduit rcuprer 0,24 % de lindu de foisonnement et le report juin plutt que fvrier de la hausse tarifaire de 2009 a permis de rcuprer 0,06 %, soit une rcupration totale value 0,30 %. Au total, 0,42 % de foisonnement de SANEF nont donc pas t rcuprs22. En ce qui concerne SAPN, ASF, ESCOTA et COFIROUTE, aucune rfaction na t effectue pour rcuprer le foisonnement de 2006. Or, si le

SANEF considre que le solde a t rcupr dans le cadre de la fixation des tarifs du contournement sud de Reims. Les lments transmis nont pas permis la Cour de retenir cet argument.

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LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

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foisonnement tait autoris par le cahier des charges de COFIROUTE, tel nest pas le cas dASF23, ESCOTA et de SAPN. Enfin, daprs les donnes communiques par le ministre charg des transports, le foisonnement a persist jusquen 2007 pour ASF et 2008 pour ESCOTA, malgr les engagements pris le ministre charg des transports de mettre fin cette pratique, et sans donner lieu une rcupration.

b) La disparation progressive du foisonnement

Selon le ministre charg des transports, le foisonnement aurait progressivement disparu depuis 2007 pour APRR, AREA, SANEF et SAPN, 2008 pour ASF, 2009 pour ESCOTA et 2011 pour COFIROUTE.

Tableau n 3 : volution du foisonnement (en pourcentage des recettes de page)

2007
ASF COFIROUTE ESCOTA APRR AREA SANEF SAPN 0,71 % 0,83 % 0,81 % 0% 0% 0% 0%

2008
0% 0% 0,17 % 0% 0% 0% 0%

2009
0% 0,18 % 0% 0% 0% 0% 0%

2010
0% 0,15 % 0% 0% 0% 0% 0%

2011
0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

2012
0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Source : ministre, rapport annuel 2011 Note : en 2007, les chiffres relatifs ESCOTA et ASF semblent avoir t inverss.

Art. 25-3 : [] la socit concessionnaire peut appliquer des taux kilomtriques diffrents selon les trajets et les priodes. Ces modulations doivent trouver leur justification la fois dans certaines diffrences de situation apprciables faites aux usagers et dans des considrations dintrt gnral en rapport avec les conditions dexploitation du service public autoroutier. Les objectifs de ces modulations sont prciss dans le contrat dentreprise. Sous rserve des dispositions du paragraphe 25.4 ci-aprs, les taux kilomtriques appliqus aux vhicules dune mme catgorie ne peuvent, sur aucun parcours, scarter de plus de 50 % du taux kilomtrique moyen de cette catgorie, sauf accord conjoint du ministre charg de lconomie et du ministre charg de la voirie nationale. La mise en uvre de ces modulations tarifaires se fait dans le cadre de lvolution moyenne globale des tarifs kilomtriques de la socit telle que fixe par le contrat dentreprise. En particulier, elle ne doit pas avoir dimpact sur les recettes de la socit .

23

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COUR DES COMPTES

Dans le cas de COFIROUTE, lintroduction dans le contrat de plan 20102014 dune clause interdisant le foisonnement sest accompagne dune compensation tarifaire spcifique, entranant un surplus de recettes gal 234 M HT24 sur la dure de la concession, destine compenser le manque gagner par la socit . Ce manque gagner, et donc la compensation tarifaire, a t valoris 0,8 %, alors que ce taux na t observ quen 2007 au cours de la priode rcente. Par ailleurs, la clause anti-foisonnement ne vaut que pour les annes 2011 2014. Elle ne figure pas dans le 16me avenant au contrat de concession approuv par le dcret n 2011-1963 du 23 dcembre 2011, alors mme que les dcrets relatifs aux contrats de plan sont supposs approuver leurs dispositions tarifaires, quand bien mme celles-ci concernent une dure limite.

2 - Les distorsions tarifaires a) Une ampleur limite de la distorsion tarifaire impose par les cahiers des charges
Les contrats de concession dAPRR, AREA, SANEF, SAPN, ASF et ESCOTA comprennent une clause limitant lampleur de la modulation des tarifs kilomtriques par rapport au taux kilomtrique moyen du rseau : les taux kilomtriques appliqus aux vhicules d'une mme catgorie ne peuvent, sur aucun parcours, s'carter de plus de 50 % du taux kilomtrique moyen de cette catgorie, sauf accord conjoint du ministre charg de l'conomie et du ministre charg de la voirie nationale (art. 25-3). Le cahier des charges de COFIROUTE comprend une clause limitant la dispersion, non pas des tarifs, mais des taux kilomtriques moyens des sections de rfrence : le TKM de chaque section de rfrence pourra tre modul condition de ne pas scarter de plus de 20 % du tarif kilomtrique moyen interurbain. (art. 25-2 f).

b) Un objectif non respect

Daprs les services du ministre, COFIROUTE respecte la rgle de dispersion des tarifs kilomtriques moyens des sections de rfrence inscrite dans son cahier des charges. En revanche, la rgle inscrite dans les cahiers des charges dAPRR, AREA, SANEF, SAPN, ASF et ESCOTA nest pas respecte. Daprs les donnes communiques par le ministre, en 2012, pour ces socits, 212 trajets
24

Ce surplus a t calcul par la Cour daprs le modle financier de la DIT, COFIROUTE a indiqu dans sa rponse ne pas connatre cette estimation.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

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scartaient de plus de 50 % du tarif kilomtrique moyen de la classe considre, dont 38 pour la classe 1 (vhicules lgers) et 44 pour la classe 4 (poids-lourds). La moiti de ces trajets concerne APRR et 20 % SANEF. Ces carts sont justifis par des problmatiques locales (cot de la section concerne, page ouvert avec trajet de faible longueur). Devant la difficult de faire respecter les clauses des cahiers des charges, le ministre a cherch rduire ou stabiliser le nombre de trajets en anomalie dans le cadre des contrats de plan. Les derniers contrats dAPRR (2009-2013) et AREA (2009-2013) comprennent une clause ainsi rdige : La socit sefforcera de faire converger progressivement les tarifs kilomtriques extrmes au sein de chaque section de rfrence pour chaque classe de vhicule vers le taux kilomtrique moyen du rseau et de la classe de vhicule concerne. Cette clause particulirement vague est dpourvue dobjectif chiffr ou de calendrier. Elle a t entendue comme une rduction du nombre de trajets dont le TKM est suprieur de 50 % au TKM moyen de la section. En ce qui concerne SANEF, la socit sengage uniquement ne pas augmenter les tarifs qui scartent de plus de 50 % du TKM (art. 4-5 du contrat de plan : Par ailleurs, chaque hausse annuelle, SANEF veille ce que chaque tarif qui scarte du taux kilomtrique moyen de plus de 50 % la hausse ne soit pas augment. ). Ces dispositions nont t que trs partiellement appliques. Certes, le nombre de trajets en anomalie a diminu de 16 % depuis 2009 et de 22 % pour APRR25. Toutefois, cette baisse a t particulirement modeste sagissant de la classe 4 ( 6 %). En ralit, seule APRR a diminu les distorsions tarifaires pour la classe 4. Enfin, le nombre de trajets en anomalie a progress chez ASF, en 2010 pour les classes 1, 2 et 4 et en 2012 pour la classe 5. Pour SAPN, en labsence de contrat de plan, le nombre de trajets en anomalie na pas diminu. En outre, seul le nombre des distorsions tarifaires a t communiqu la Cour. Lampleur de ces distorsions ne lui a pas t communique, ce qui ne fournit aucune assurance sur lampleur, accrue ou non, de celles-ci au cours de la priode.

25

24 % daprs APRR.

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COUR DES COMPTES

C - Des hausses suprieures linflation

1 - Pour les socits concessionnaires historiques , des hausses tarifaires leves en application des contrats de plan
La tendance la forte progression des hausses de tarifs, releve en 2008 par la Cour, sest poursuivie et sest mme amplifie. Au cours de la priode 2009-2012, pour la classe 1 (vhicules lgers), la progression des tarifs a t particulirement importante chez SAPN, ASF et ESCOTA (+ 2,2 % par an), COFIROUTE (+ 1,9 % par an), APRR et AREA (+1,8 %), alors que lindice des prix la consommation hors tabac na augment que de 1,6 % par an. La progression pour SANEF a t moindre (+ 1,5 %)26. Tableau n 4 : taux de hausse moyen par socit (classe 1) en %
APRR AREA ASF ESCOTA COFIROUTE SANEF SAPN ATMB SFTRF Indice des prix la consommation hors tabac (oct. N-2 oct. N-1) 2004 2,37 1,53 2,65 2,15 1,61 1,89 2,53 3,45 1,79 2005 2,56 1,44 2,04 2,04 1,42 1,77 2,39 1,56 1,54 2006 2,47 1,64 2,25 2,24 1,61 2,05 2,74 1,96 1,73 2007 0,91 0,75 2,00 1,81 0,91 0,96 1,68 1,21 1,07 2008 2,47 1,64 2,45 2,53 1,94 3,32 4,32 1,82 1,89 2009 1,89 1,89 3,12 3,19 2,71 1,90 3,30 2,28 2,68 2010 0,50 0,50 0,83 0,89 0,41 0 0 0,4 0,60 2011 2,12 2,08 2,47 2,49 2,07 1,89 2,48 1,92 2,52 2012 2,58 2,55 2,42 2,05 2,53 2,31 3,03 2,60 3,75

1,79

1,67

1,91

1,07

1,92

2,70

- 0,22

1,52

2,25

Source : ministre, rapport annuel 2011

Sagissant des vhicules de la classe 4 (poids lourds), les hausses tarifaires rsultent de lapplication dun coefficient interclasse aux tarifs de la classe 1. Les coefficients sont encadrs dans les contrats de plan et dans les cahiers des charges par des coefficients plafonds. Au cours de la priode prcdente, les tarifs de la classe 4 ont progress plus vite que les tarifs de la classe 1. Dsormais, lexception dATMB et de celle, notable, de COFIROUTE, lvolution des tarifs de classe 4 est identique celle des tarifs de la classe 1 (depuis 2009 pour APRR, AREA, SANEF et SAPN, 2012 pour ASF et ESCOTA). Il sensuit que les hausses tarifaires de la classe 4 ont t particulirement leves depuis 2009 au sein du groupe VINCI (+ 3,7 % par an chez
26

Ces chiffres sont les taux de croissance annuels moyens (TCAM).

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

49

COFIROUTE, + 3,6 % chez ESCOTA, + 3 % chez ASF). linverse, pour les groupes APRR et SANEF, les hausses de tarifs pour les poids lourds sont nettement moins importantes que par le pass (+ 1,8 % par an pour APRR et AREA au lieu de + 3,1 % et + 2,5 % par an en 2004-2008 ; + 1,5 % par an pour SANEF contre + 3 % par an en 2004-2008). Tableau n 5 : taux de hausse moyen par socit (classe 4) en %
2004 2005 2006 APRR 3,50 3,22 3,47 AREA 3,29 0,00 3,38 ASF 3,76 3,13 2,61 ESCOTA 3,92 3,41 3,65 COFIROUTE 2,59 0,5 0,80 SANEF 2,96 2,83 3,10 SAPN 3,52 3,39 3,80 ATMB 7,20 2,64 2,97 SFTRF 2,79 2,75 1,47 Indice des prix la 1,79 1,67 1,91 consommation (hors tabac) Source : ministre, rapport annuel 2011 2007 1,91 2,55 2,00 1,81 1,90 1,99 2,67 2,15 1,08 1,07 2008 3,46 3,43 2,81 2,81 3,44 4,23 5,32 2,85 1,97 1,92 2009 1,89 1,89 3,77 4,95 5,39 1,89 3,31 3,44 2,66 2,70 2010 0,50 0,50 1,79 2,94 1,90 0 0 1,68 0,61 - 0,22 2011 2,12 2,08 3,87 4,33 4,00 1,89 2,48 2,92 2,52 1,52 2012 2,58 2,55 2,42 2,05 3,51 2,31 3,03 3,60 3,75 2,25

Outre le caractre dterminant des contrats de plan (cf. infra), deux lments ont contribu accrotre les tarifs depuis 2009 : la neutralisation de linflation ngative dans le cadre de la fixation des tarifs 2010 et la compensation de la hausse de la taxe damnagement du territoire due par les socits concessionnaires dautoroutes.

a) La neutralisation de linflation ngative en 2010

Lvolution ngative de lindice des prix la consommation hors tabac entre octobre 2008 et octobre 2009 (- 0,22 %), constate en novembre 2009, a surpris les services du ministre au moment de fixer les tarifs 2010. Lhypothse dune inflation ngative navait pas t prise en compte lors de la rdaction des contrats de concession et des contrats de plan. De fait, la rdaction du dcret n 95-81 relatif aux pages autoroutiers et aux contrats de plan voque une majoration ou une hausse des tarifs, ce qui exclut toute ide de baisse tarifaire. Linflation ngative na finalement pas t intgre dans le calcul des hausses tarifaires de 2010, qui sest effectu en considrant une inflation nulle. Cette interprtation a toutefois souffert quelques exceptions :

50

COUR DES COMPTES

les socits publiques SFTRF et ATMB ont t les seules se voir rpercuter linflation ngative dans le calcul de leurs tarifs 2010 ; la neutralisation de linflation ngative aurait d conduire une hausse de 0,6 % des tarifs de la SAPN. Mais le groupe SANEF a accept une absence de hausse pour SAPN en 2010 en contrepartie dune rduction de la rfaction tarifaire de 0,72 % laquelle stait engage SANEF en 2007 afin de rembourser le foisonnement pratiqu et critiqu par la Cour (cf. supra). Tableau n 6 : calcul des hausses tarifaires intervenues en fvrier 2010
Socit APRR (1) AREA (1) COFIROUTE ASF ESCOTA SANEF SAPN ATMB SFTRF Loi tarifaire (2) 0,85i + 0,5 0,85i + 0,5 0,7i + 0,41 0,85i + 0,625 + 0,2 0,85i + 0,9 0,7i I + 0,6 I + 0,62 I + 0,82 Hausse tarifaire finale 0,5 0,5 0,41 0,83 0,89 0 0 0,4 0,6

(1) La signature des contrats de plan 2009-2013 dAPRR et AREA par les concdants la toute fin de lanne 2009 a finalement conduit appliquer ds 2010 la nouvelle loi tarifaire : 0,85i + 0,5 (2) i est lvolution de lindice des prix la consommation hors tabac entre octobre N-2 et octobre N-1 Source : Sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

b) La compensation de la hausse de la taxe damnagement du territoire

Institue par la loi du 4 fvrier 1995, la taxe damnagement du territoire (TAT) est due par les concessionnaires raison du nombre de kilomtres parcourus par les usagers. Or, la loi du 4 fvrier 1995 dispose que les consquences de la taxe institue par l'article 302 bis ZB du code gnral des impts sur l'quilibre financier des socits concessionnaires sont prises en compte par des dcrets en Conseil d'tat qui fixent notamment les dures des concessions autoroutires . Sur la base de cette disposition, la cration puis les augmentations successives de la TAT ont t compenses par des mesures dallongement de la dure des concessions puis par des augmentations de tarifs. Par ailleurs, les contrats de concessions protgent les socits concessionnaires contre une hausse unilatrale de la TAT.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

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Afin dviter un recours contentieux de la part des socits concessionnaires, ltat a dcid, en dcembre 2010, de compenser pour ces socits la hausse de la TAT prvue par la loi de finances pour 2011. Pour les nouvelles concessions, cette compensation a pris la forme de subventions. Pour les socits concessionnaires historiques , elle sest effectue par des hausses de tarif supplmentaires tales sur deux ans27 (2/3 en 2011, 1/3 en 2012). En ce qui concerne les socits concessionnaires historiques, les hausses additionnelles finalement accordes sont plus proches des estimations fournies par les socits concessionnaires que des estimations de la DIT, except pour SANEF et SAPN. Tableau n 7 : hausse des tarifs additionnelle destine compenser la hausse de la TAT pour les socits concessionnaires historiques
Socit Compensation 2011 0,35 % 0,30 % 0,33 % 0,29 % 0,32 % 0,36 % 0,07 % 0,30 % Compensation 2012 Taux de croissance annuel moyen supplmentaire 0,26 % 0,22 % 0,25 % 0,21 % 0,24 % 0,27 % 0,05 % 0,22 %

ASF ESCOTA APRR AREA SANEF SAPN SAPN A14 COFIROUTE Interurbain

0,17 % 0,14 % 0,17 % 0,14 % 0,16 % 0,18 % 0,03 % 0,14 %

Source : Sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

27

Ltat avait propos un talement sur trois ans.

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COUR DES COMPTES

Tableau n 8 : hypothse dune compensation sur deux ans ( en 2011, en 2012) estimations de dcembre 2010
Socit Taux daugmentation supplmentaire en 2011 et 2012 (DIT)
0,24 % 0,20 % 0,23 % 0,20 % 0,23 % 0,26 % 0,06 % 0,21 %

Taux daugmentation supplmentaire en 2011 et 2012 (socits)

0,27 % 0,22 % 0,26 % - 0,25 % 0,22 % 0,25 % 0,29 % 0,06 % 0,22 %

ASF ESCOTA APRR AREA SANEF SAPN SAPN A14 COFIROUTE Interurbain

Source : Sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

2 - Pour les nouvelles concessions, des hausses de tarifs trs leves dues aux formules de fixation des tarifs inscrites dans le contrat de concession
Alors que les formules tarifaires inscrites larticle 25 du cahier des charges annex aux contrats de concession historiques taient simples, ne faisant intervenir que linflation, les formules tarifaires relatives aux concessions autoroutires rcentes sont beaucoup plus complexes. Pour les socits ARCOUR, ALIENOR et ALICORNE, les formules tarifaires prennent en compte lvolution du cot des travaux au travers de lindice TP 09 travaux denrobs avec fourniture dont lvolution a t particulirement dynamique au cours des annes rcentes. lexception dALICORNE, mise en service en 2010, les tarifs de page de ces concessions ont progress en moyenne de 2,5 points au-dessus de linflation depuis 2010. En 2012, les tarifs ont ainsi progress de 6,5 % pour ARCOUR, 5 % pour ALIS, 3,5 % pour ADELAC et 4,7 % pour CEVM.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

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Tableau n 9 : taux de hausse moyen par socit (classe 1) en %

2010 Progression ARCOUR ALIS ADELAC CEVM ALICORNE Indice des prix la consommation (hors tabac) 2,13 3,14 0,93 1,67 et 2,60 (t) Mise en service - 0,22 Ecart par rapport linflation 2,35 3,36 1,15 1,89 et 2,82 2011 Progression 4,09 4,77 3,67 3,80 et 4,92 (t) 0 0 1,52 Ecart par rapport linflation 2,57 3,25 2,15 2,28 et 6,44 -1,52 0 2012 Progression 6,50 5,00 3,54 4,69 et 4,88 (t) 2,67 2,25 Ecart par rapport linflation 4,25 2,75 1,29 2,44 et 7,13 0,42 0

Source : Sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

______________________ CONCLUSION ___________________________ Les grilles tarifaires sont contrles par la DIT qui sattache notamment vrifier leur conformit la loi tarifaire en vigueur ainsi que labsence de foisonnement. La rcupration de lindu de foisonnement de 2006, envisage pour 2008, na t mise en uvre que tardivement et trs partiellement. Daprs les informations transmises par le ministre, la pratique du foisonnement aurait disparu depuis 2011. Dans le cas de COFIROUTE, lintroduction dans le contrat de plan 2010-2014 dune clause interdisant le foisonnement sest accompagne dune compensation tarifaire spcifique de 234 M HT sur toute la dure de la concession, suppose compenser le manque gagner par la socit mais dont les modalits de calcul sont favorables au concessionnaire. Le cadre juridique de fixation des pages garantit aux socits concessionnaires une hausse minimale des tarifs de 70 % de linflation mesure par lindice des prix la consommation (hors tabac) en labsence de contrat de plan. En pratique, les tarifs sont la plupart de temps issus des contrats de plan, qui garantissent des hausses tarifaires supplmentaires en compensation de travaux que les socits sengagent raliser. Les hausses tarifaires prvues dans le cadre des contrats de plan expliquent lessentiel des hausses de tarifs observes au cours des dernires annes. Ainsi, pendant la priode 2009-2012, pour la classe 1 (vhicules lgers), la progression des tarifs a t particulirement importante chez SAPN, ASF et ESCOTA (+ 2,2 % par an), COFIROUTE (+ 1,9 % par an), APRR et AREA

54

COUR DES COMPTES

(+1,8 %), alors que lindice des prix la consommation hors tabac na augment que de 1,6 % par an. La progression pour SANEF a t moindre (+ 1,5 %). Les hausses tarifaires sont telles que leffet prix est suprieur leffet trafic dans laugmentation des recettes des socits. Ainsi en 2012, ainsi alors que le trafic a chut fortement, le chiffre daffaires pages sest lgrement accru comparativement 2011 pour ASF, ESCOTA, APRR et AREA.

II - Le caractre contestable des hausses tarifaires issues des contrats de plan

A - Historique des contrats de plan
Le contrat de plan comme prcdemment indiqu est un accord quinquennal entre ltat et la socit concessionnaire qui permet, en contrepartie dune loi tarifaire plus leve (80 ou 85 % de linflation auxquels sajoute une constante) dfinie pour cinq ans, de faire raliser des investissements supplmentaires, non prvus lorigine dans le contrat de concession : des oprations de construction et de conservation du patrimoine (sections nouvelles, largissements, autres investissements complmentaires) rassembles sous le terme dinvestissements complmentaires sur autoroutes en service (ICAS) ; des oprations damlioration du rseau, thoriquement hors obligations contractuelles normales du concessionnaire, touchant la scurit et la qualit du service rendu aux usagers. Ces oprations sont appeles investissements dexploitation sur autoroute en service (IEAS). Plusieurs sries de contrats de plan ont t conclus au cours de la dernire dcennie, dont deux depuis la privatisation de 2005-2006 : les contrats de plan 2004-2008 de SANEF, SAPN, COFIROUTE, APRR et AREA ; une premire vague compter de 2006, qui a abouti la signature des contrats de plan 2007-2011 pour ASF et ESCOTA ; une seconde vague compter de 2008, interrompue brivement par les ngociations sur le Paquet vert, a conduit la signature des contrats de plan 2009-2013 dAPRR et AREA, des contrats de plan 2010-2014 de

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

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COFIROUTE et de SANEF et des contrats de plan 2012-2016 dESCOTA et dASF. Sagissant de SAPN, son contrat de plan sest achev en 2008 mais elle continue de bnficier dune loi tarifaire extrmement avantageuse jusquen 2013 (inflation + 0,6 % pour 2009-2013) 28, si bien que les ngociations relatives au nouveau contrat de plan sont nettement moins avances. Pour les six autres socits, les contrats de plan ngocis depuis 2009 financent des oprations dinvestissements pour un montant denviron 1,2 Md HT (hors charges de renouvellement et charges dexploitation). Tableau n 10 : montants dinvestissements initiaux compenss dans le cadre des contrats de plan (en M HT constants valeur janvier 2009 pour APRR, AREA, COFIROUTE et SANEF, valeur juin 2010 pour ESCOTA, valeur janvier 2011 pour ASF)
APRR
Constructions neuves et ICAS IEAS Total 190,0 135,2 325,2

AREA
74,0 57,1 132,1

COFIROUTE
94,2 118,4 212,6

SANEF
0 125,3 125,3

ASF
320,6 30,0 350,6

ESCOTA
0 108,0 108,0

Note : Pour ASF, le montant des investissements compenss est gal 974,6 M HT (dont 30 M dIEAS), montant duquel sont dduites les oprations dj compenses dans le cadre du prcdent contrat de plan (624 M), notamment le ddoublement de lA9. Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

Comme le montre le tableau ci-aprs, les formules tarifaires issues des contrats de plans aboutissent des volutions substantiellement suprieures linflation.

28

Dcret du 5 novembre 2004 approuvant le 6me avenant la convention de concession.

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COUR DES COMPTES

Tableau n 11 : lois tarifaires (hors compensation de la taxe damnagement du territoire) issues des contrats de plan
Contrat de plan 1re priode Contrat de plan 2004-2008 2,367 % pour 2004 85 %i + 0,845 % pour 2005-2008 Contrat de plan 2004-2008 1,542 % pour 2004 80 %i + 0,11 % pour 2005-2008 Contrat de plan 2007-2011 : 85 %i + 0,58 % (1) + 0,3125 % + 0,2 % en 2007 85 %i + 0,625 % (1) +0,2 % pour 20082011 Contrat de plan 2007-2011 : 85 %i + 0,90 % 2007-2011 Contrat de plan 2004-2008 : 1,887 % pour 2004 80 %i + 0,455 % pour 2005-2008 Contrat de plan 2004-2008 : 2,53 % en 2004 I+ 0,74 % 2005-2008 I+ 0,60 % 2009-2013 Contrat de plan 2004-2008 Puis 13me avenant (2008) : 85 %*i + 0,41 pour 2009 70 %*i + 0,41 pour 2010 70 %i partir de 2011 et jusquen 2030 Contrat de plan 2me priode Contrat de plan 2009-2013 : 85 %i + 0,50 % en 2009-2013 Contrat de plan 2009-2013 : 85 %i + 0,50 % en 2009-2013 Contrat de plan 2012-2016 : 70 %i + 0,625 % (1) + 0,05 % pour 2012 85 %i + 0,625 % (1) +0,175 % pour 20132016 Contrat de plan 2012-2016 : 85 %i en 2012 85 %i + 0,30 % pour 2013-2016 Contrat de plan 2010-2014 : 80 %i + 0,35 % pour 2010-2014

APRR

AREA

ASF

ESCOTA

SANEF

SAPN

COFIROUTE

Contrat de plan 2010-2014 : 70 %i + 0,41 % pour 2010 85 %i+0,48 % pour 2011-2014

(1) Cette hausse correspond la compensation de la section nouvelle Balbigny-La Tour de Salvagny de lautoroute A89 (+ 0,58 % en 2007 et + 0,625 %/an de 2008 2017).

Source : Cour des comptes daprs les lments de la direction des infrastructures de transports - sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

B - Un mandat de ngociation peu contraignant

Ce nest quen septembre 2009, alors que les ngociations taient trs avances avec APRR et AREA, que la DGITM a sollicit du cabinet du Ministre des transports un mandat de ngociation pour les contrats de plan dAPRR, AREA, COFIROUTE, SANEF et SAPN. Le mandat sollicit concernait lampleur des hausses tarifaires (proposition : loi tarifaire au rendement gal linflation majore de 0,8 % comme limite haute de fin de ngociation), les investissements et les indicateurs devant tre retenus dans les contrats de plan,

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

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ceux-ci tant toutefois dcrits de manire trs gnrale. La DGITM proposait enfin de faire valider ce mandat par le cabinet du Premier ministre. Lors de la runion interministrielle du 3 novembre 2009, le cabinet du Premier ministre a approuv la proposition de loi tarifaire du ministre charg des transports pour lvolution des pages insrer aux contrats de plan des socits concessionnaires dautoroutes pendant la priode 2010-2014 : augmentation limite celle de linflation en 2010 et 2011, puis augmentation pouvant conduire un rendement suprieur linflation, dans la limite de + 0,8 %. La loi tarifaire ngocie se situe finalement hors de ce mandat. Par la suite, aucun arbitrage interministriel na t requis pour valider les contrats de plan ngocis par le ministre charg des transports. Par ailleurs, les arbitrages effectus par le cabinet du ministre charg des transports nont pas t formaliss. Aucun mandat de ngociation na t donn sagissant des contrats de plans dASF et ESCOTA. La direction des infrastructures de transport, en juin 2011, avait demand au cabinet du ministre charg des transports une runion interministrielle afin dobtenir un mandat de ngociation pour ces deux contrats de plan mais cette demande na pas abouti. Le ministre charg de lconomie (direction du budget, DGCCRF) na t tenu inform des contrats de plan que bien aprs la fin des ngociations. Lencadrement insuffisant des ngociations relatives aux contrats de plan place le ministre charg des transports dans un rapport de ngociation qui ne lui est pas favorable, faute de pouvoir se rfrer des instructions prcises et de pouvoir obtenir un aval politique formel en cas dinflexion dans la mise en uvre de ces dernires.

C - Une ngociation difficile et aux dimensions multiples

Les ngociations relatives aux six derniers contrats de plan conclus avec les socits concessionnaires dautoroutes ont t longues et particulirement difficiles mener. Celles relatives aux contrats de plan 2009-2013 dAPRR et 2010-2014 de COFIROUTE sont dveloppes plus en dtail lannexe 7.

1 - La valorisation de lquilibre hausses tarifaires-travaux sappuie sur la mthode des cash-flows actualiss
Le modle utilis par la DIT pour la compensation des investissements par des hausses tarifaires est trs proche de celui employ pour le chiffrage de lallongement de la dure de concession dans le cadre du Paquet vert.

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COUR DES COMPTES

Le chiffrage de la valeur de la hausse tarifaire envisage dans le cadre du contrat de plan a t ralis par le ministre par la mthode des cash-flows actualiss ou discounted cash-flows (DCF). Cette mthode consiste valuer lensemble des flux financiers positifs et ngatifs induits par linvestissement envisag et les ramener leur valeur actualise la date de 2009. Dans ce modle, le taux dactualisation retenu est suppos tre le cot moyen pondr du capital (CMPC ou WACC pour Weighted-Average Cost of Capital). Ce taux a fait lobjet dapprciations diffrentes entre les services et les socits. Parmi les flux financiers positifs figurent, pour lessentiel, les recettes de pages et les recettes hors pages (notamment celles provenant des sousconcessions). Les flux financiers ngatifs sont, dune part, les dcaissements lis la ralisation des programmes de travaux, et, dautre part, lensemble des charges dexploitation, notamment les charges de personnels et les taxes. Le diffrentiel entre les recettes actualises et les dpenses actualises est la Valeur Actualise Nette (VAN). Dans le cadre des concessions dautoroute, la VAN initiale dun investissement est ngative, les recettes attendues lies cet investissement ne compensant pas les dpenses induites. Le modle estime alors la hausse globale de tarifs sur le rseau qui permettra de compenser les VAN ngatives des diffrents investissements demands la socit concessionnaire. Dans la construction du modle, les hausses tarifaires compensent strictement la VAN, qui est donc nulle. Ainsi, dans ce modle, le taux dactualisation est gal au taux de rentabilit interne. Le modle conomique est construit de telle sorte que tout investissement est compens par une hausse de tarifs. Les bnfices des socits concessionnaires nont pas tre rinvestis dans des investissements nouveaux ou dans des diminutions de tarifs. Par construction, ce modle ne peut quaboutir une hausse constante et continue des tarifs. La ngociation des contrats de plan sest avre dautant plus complexe quil fallait : ngocier les investissements susceptibles dtre inscrits dans le contrat de plan, en distinguant ceux compenss par des hausses de tarifs complmentaires29 ( investissements compensables ) et en valorisant ces derniers ; discuter les charges dexploitation et les charges de renouvellement rsultant des investissements compenss, ainsi que leur volution sur

29

Une part non ngligeable des investissements inscrits dans les contrats de plan ne sont pas compenss par des hausses de tarifs.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

59

la dure de la concession, ces charges tant intgralement compenses dans le cadre du contrat de plan ; ngocier les hypothses macroconomiques intgrer dans le modle financier, pendant toute la dure des contrats de plan (inflation, cots des travaux, volution des charges de personnel, volution du trafic) ; ngocier un taux dactualisation (gal au taux de rentabilit interne de lopration) ; valuer les charges supplmentaires occasionnes sur les investissements compenss dans le cadre du prcdent contrat de plan, ces charges venant sajouter au montant des investissements devant tre compenss dans le cadre du contrat de plan en cours de ngociation ; valuer limpact de larticle 7-5 (7-4 pour APRR et AREA) du cahier des charges. Ces articles ont t introduits dans les cahiers des charges afin dobliger les concessionnaires restituer lavantage financier dcoulant du retard de ralisation dun investissement programm et dj compens dans la loi tarifaire. Cette clause a pour objet dviter que le concessionnaire ne ralise un gain indu du fait dun retard dans la ralisation de son programme dinvestissements, quelles que soient par ailleurs les causes de ce retard ; ngocier la suppression du foisonnement ; ngocier lintroduction dindicateurs de performance assortis de pnalits. Le rsultat de ces ngociations nest pas communiqu hors du ministre. Mme les contrats de plan, qui ne sont pas publics, ne mentionnent que le cot initial des investissements sans prciser les cots dexploitation et les cots de renouvellement galement soumis compensation tarifaire. Ni la direction du budget, ni le comit des usagers ne connaissent loutil de simulation utilis par le ministre ainsi que les hypothses sous-tendant le calcul de la loi tarifaire. Ils ne les ont au demeurant pas demands.

2 - Le choix des investissements compenss et leur valorisation a) La rdaction des contrats de plan a gnralement gagn en prcision
La rdaction des contrats de plan a gagn en prcision au cours des dernires annes. Les contrats de plan 2009-2013 dAPRR et AREA comprennent ainsi en annexe le dtail des investissements prvus dans le cadre du contrat de plan. Toutefois de telles annexes ne figurent pas dans le contrat de plan de COFIROUTE, ce qui restreint considrablement la capacit pour le concdant

60

COUR DES COMPTES

de suivre les engagements de la socit concessionnaire. En effet, du fait de cette absence, les engagements pris par COFIROUTE sont trs vagues : les engagements sont dcrits trs sommairement et ne font pas lobjet dune fiche dtaille et documente.

b) La prdominance dinvestissements de faible ampleur

Les prcdents contrats de plan se caractrisaient par des investissements complmentaires assez importants (nouvelles sections, largissements) justifiant les hausses de tarifs associes. Les grands projets autoroutiers tant devenus plus rares, la dernire gnration de contrats de plan se caractrise par la juxtaposition dinvestissements dampleur beaucoup plus limite (investissements dexploitation sur autoroutes en service : tlpage, traitement du bruit, protection des eaux, amlioration de loffre stationnement pour les poids lourds etc.). Ainsi dans le contrat de plan ESCOTA 2007-2011, la compensation tarifaire sappliquait-elle uniquement deux oprations dlargissement (181,6 M 2005, dont 152 M sur la dure du contrat de plan) et la mise en scurit de tunnels (367,2 M 2005 dont 253 M sur la dure du contrat de plan). En revanche, le protocole daccord relatif au contrat de plan 2012-2016 dESCOTA, sign le 16 dcembre 2011, prvoit 108 M (valeur juin 2010) dinvestissements compenss, qui se composent dune myriade doprations de faible envergure, dont lintrt pour lusager est plus difficile tablir, et dont il est plus complexe dexpertiser les cots prvisionnels et dfinitifs.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

61

Tableau n 12 : oprations dinvestissements devant tre compenses dans le cadre du contrat de plan 2012-2016 dESCOTA (en M valeur juin 2010)
Valeur A52 Chteauneuf-le-Rouge/pas de-Trets 2x3 voies tudes (DPP inclus) A8 Dnivellation du carrefour de St-Isidore (fonds de concours) A8 Dnivellation de la sortie Antibes-Est (fonds de concours) A8 Ddoublement sortie Villeneuve-Loubet (Cagnes-Ouest) tudes seulement A8 Ramnagement du diffuseur de Mougins A8 Diffuseur de Menton : cration bretelle dinsertion vers Aix-enProvence A8 Aire du Piccolaret : cration bretelle dinsertion vers lItalie tudes A8 Diffuseur de Nice-Est : largissement de la bretelle de sortie A8 Diffuseur dAntibes Est : amnagement insertion Sophia A51 Diffuseur de Meynargues (fonds de concours) A8 Nud A8/A51 : amnagement du triple divergent Fonds de concours bruit Cration de 4 coponts A51 Collecteurs sur viaducs Bassins hors DPAC Traitement des eaux de ruisslement des barrires et gares Protection anti-dversement Rseau : installation de 9 SPACI (traitements de lensemble des aires soumises aux arrts DFCI) Rseau : mise en uvre des cunettes et GBA Risques sismiques viaducs- tudes Risque sismiques viaducs - travaux A52 Aire de services de Belcodne tudes + dmolition A8 Murs antibruit sur 2km cumuls A8 traitement de 300 nouveaux points noirs bruit Digue (Ganagobie ou Manosque) Installation pare-blocs Total
Source : protocole daccord du 16 janvier 2011

1 Si besoin avance par ESCOTA des 2,3 M ncessaires 7 2 7 2 0,8 0,7 3 3 18 8

2,3 3,5 5 5 5,2 3 5 1 20 108

62

COUR DES COMPTES

Le contrat de plan 2009-2013 dAPRR prvoit de compenser 325,2 M dont 135 M dIEAS. Tableau n 13 : oprations dinvestissements compenses dans le cadre du contrat de plan 2009-2013 dAPRR (en M HT valeur janvier 2009)
Cot Total Section nouvelle : liaison A6-A46 largissement A46 Anse-Genay (23 voies) largissement A71 Clermont Barrire A75 (23 voies) Total ICAS Scurisation tunnels A40 : clairage Chamoise Tlpage sans arrt Modernisation scurit et trafic (A6 nord) Modernisation scurit et trafic (A6 sud) Rgulation de vitesse sur A40 Panneaux dinformation sur accs Optimisation des interventions Temps de parcours Stations de pesage dynamique Amlioration offre de stationnement poids-lourds Traitement bruit Protection des eaux Biodiversit inventaire-Travaux Total IEAS Total ICAS + IEAS
Source : contrat de plan 2009-2013

Dont 2009-2013 38,0 30,7 54,5 123,2 3,9 40,8 6,2 4,6 0,5 2,5 1,0 3,0 0,5 20,0 14,0 37,2 1,0 135,2 258,4

76,0 41,0 73,0 190,0 3,9 40,8 6,2 4,6 0,5 2,5 1,0 3,0 0,5 20,0 14,0 37,2 1,0 135,2 325,2

c) Labsence de doctrine sur le champ des investissements compensables

Alors que la compensation tarifaire des investissements lourds (largissements, sections nouvelles) ne pose pas de problme de principe, la compensation tarifaire des investissements dexploitation ne peut se justifier qu deux conditions : si le rapport entre hausse de tarif et utilit de ces investissements pour lusager est favorable ; si ces investissements ne relvent pas des obligations contractuelles du concessionnaire telles quelles sont dfinies notamment larticle 13-1 du cahier des charges. Le champ des investissements compensables na pas t dfini a priori par ladministration mais il est ngoci au cas par cas.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

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Au cours des ngociations, ladministration est amene refuser dintgrer dans le champ du caractre compensable certaines oprations relevant manifestement des obligations normales du concessionnaire (accessibilit aux personnes handicapes30, mise en scurit des ouvrages VIPP31) Il nen demeure pas moins que la lgitimit de la compensation par les contrats de plan de certains investissements est contestable : le tlpage sans arrt reprsente une part substantielle des investissements compenss (40 M sur 325 M chez APRR, 39 M sur 212 M chez COFIROUTE, 74,5 M sur 165 M pour SANEF, notamment). Le dveloppement du tlpage sans arrt, qui reprsentait dj la moiti des investissements prvus dans le cadre du Paquet vert, correspond une demande forte des socits. La DIT a plusieurs fois fait part de ses rticences intgrer le tlpage sans arrt dans le champ des oprations compenses. Linclusion du tlpage sans arrt dans le champ des oprations compensables est dautant plus problmatique que ltat ne matrise pas la politique dabonnement des socits concessionnaires dautoroutes et que celles-ci peuvent tre tentes, mme si elles sen dfendent, dinclure dans le prix de labonnement une partie des frais relatifs au dveloppement du tlpage. Larticle 3.5.2. des contrats de plan 2009-2013 dAPRR et AREA comprend certes une clause32 destine viter quun abonn ne paie deux fois cette prestation (au titre du page acquitt et des frais dabonnement) mais ltat na pas les moyens den vrifier lapplication. En effet, mme si le tarif des abonnements est connu, ltat ne connat pas la structure de ce cot. Enfin, comme lavait soulign la Cour en 2010, le dveloppement du tlpage sans arrt correspond lintrt du concessionnaire et aurait probablement t dvelopp mme en labsence de compensation. certaines oprations compenses font partie des obligations de base du concessionnaire, comme par exemple, dans le contrat de plan de COFIROUTE, lquipement du rseau en barrettes sonores (3 M), le pr-squenage des chantiers (1 M), et une partie importante de linformation routire (19,15 M). Le contrat de plan de SANEF prvoit linstallation de points dinformations pour les clients (0,8 M), la requalification paysagre des aires (2,4 M), la mise
30 En dfinitive, ces oprations nont pas t intgres dans le contrat de plan mais ont t remplaces par un surplus de dpenses en faveur du tlpage sans arrt (74,5 M valeur juin 2010 dans le contrat de plan contre 37,2 M valeur janvier 2010 dans les propositions initiales de SANEF). 31 Viaduc indpendant en poutres prcontraintes 32 La socit sengage ne pas faire supporter lusager, au titre des cots de gestion du tlpage, la part des investissements compenss dans le cadre du prsent contrat .

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COUR DES COMPTES

disposition dinstallations sanitaires annexes sur les grandes aires (2,2 M), la rnovation de lclairage, de nouvelles installations de dtente (tables de pique-nique et espaces ludiques hauteur de 1,4 M).

d) La valorisation des cots dinvestissements se heurte linsuffisance des donnes de cots

La valorisation des investissements inscrits dans le contrat de plan fait lobjet de propositions souvent divergentes entre ltat et les socits concessionnaires. Les services du ministre se heurtent toutefois la faiblesse des donnes relatives au cot des investissements autoroutiers : la base de donnes infra-cots, gre par le service dtudes sur les transports, les routes et leurs amnagements (SETRA), dtaille les composantes du cot des diffrents investissements sur le seul rseau autoroutier non concd. De fait, les donnes relatives des amnagements spcifiques au rseau concd (aires, barrires de page) ne sont pas renseignes ; le ple lyonnais de la DIT alimente une base de donnes sur le cot prvisionnel des investissements autoroutiers sur le rseau concd. Mais cette base est loin dtre exhaustive. Elle contient essentiellement des oprations d'largissement mais pas de manire systmatique ; les socits concessionnaires sont trs rticentes communiquer le cot rel des investissements raliss, quand bien mme ces derniers sont compenss par des hausses tarifaires dans le cadre dun contrat de plan. Le bilan financier dexcution du contrat de plan se limite aux dispositions des articles 7.4 et 7.5 du contrat et des surcots dopration constats. Or, seule une part restreinte des oprations compenses par des hausses de tarifs sont soumises ces articles (cf. infra). Pour les oprations non soumises aux articles 7-4 et 7-5, la DIT ne dispose daucune donne de cot rel.

e) La valorisation des cots dexploitation et des cots de renouvellement repose sur les donnes transmises par les socits concessionnaires
Les cots dexploitation induits par les investissements compenss dans le cadre du contrat de plan, de mme que les cots de renouvellement de ces investissements, sont galement intgralement compenss par une hausse de tarif.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

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Lexamen des archives relatives aux contrats de plan dAPRR et de COFIROUTE montre que les cots dexploitation et les cots de renouvellement intgrs dans les modles financiers des contrats de plan correspondent aux chiffres communiqus par les socits concessionnaires, sans quil soit possible dtablir si ces chiffrages ont t expertiss par les services de ltat.

3 - Un modle trs sensible aux hypothses macroconomiques et financires retenues

Par construction, le modle financier appliqu par la DIT pour la ngociation tarifaire est trs sensible aux hypothses macro-conomiques et financires retenues, notamment aux perspectives dvolution du trafic et au taux dactualisation. Sagissant des perspectives de trafic, les hypothses retenues sont favorables aux concessionnaires (cf. annexe 7). Par ailleurs, on notera que le report de trafic sur le rseau autoroutier attendu la suite de la mise en uvre, en juillet 2013, de lcotaxe poids lourds sur le rseau non concd na pas t pris en compte dans les contrats de plan. Or, ltat estime que la mise en uvre de lcotaxe poids lourds devrait se traduire par une augmentation du chiffre daffaires des socits concessionnaires dautoroutes de 450 M HT brut (165 M pour ASF, 103 M pour APRR, 76 M pour COFIROUTE, 71 M pour SANEF, 8 M pour SAPN, 6 M pour AREA et 5 M pour ESCOTA). Les socits concessionnaires ont indiqu que ces chiffres leur paraissaient surestims. Les hypothses relatives aux charges de personnel sont galement contestables. Ainsi, dans le contrat de plan 2009-2013 dAPRR, lvolution des charges de personnel a t estime + 3,6 % par an pendant la dure de la concession. Or, ce taux repose notamment sur lhypothse dun emploi constant, alors que les effectifs du groupe APRR sont en diminution (3 870 salaris en CDI en 2011 contre 4 008 en 2009, baisse de 45 % des intrimaires en 5 ans) du fait notamment du dveloppement du tlpage33. De fait, les charges de personnel constates sont globalement en diminution depuis 2009, diminution particulirement marque au cours du premier semestre 2012 (- 5,6 % par rapport juin 2011).
Rapport dactivit 2011 : La finalisation du programme dautomatisation des gares de page 132 gares sur 150 sont dsormais partiellement ou totalement tl exploites a soutenu la monte en puissance des transactions ralises sur un mode automatique. En 2011, elles ont reprsent 84,8 % des transactions contre 77,5 % en 2010. Dans ce domaine, le tlpage a confirm son succs croissant auprs des clients. 47 % des transactions ont t ralises via les formules dabonnement. La diminution des effectifs en page perception est du mme ordre : - 42 % sur 5 ans alors que les effectifs de la filire viabilit / scurit ou maintenance / atelier sont stables sur la mme priode.
33

66

COUR DES COMPTES

4 - Linsuffisante prise en compte du bilan du prcdent contrat de plan

Larticle 7-5 (7-4 pour APRR et AREA) a t introduit afin dobliger le concessionnaire restituer lavantage financier dcoulant du retard de ralisation dun investissement programm et dj compens dans la loi tarifaire. La restitution du gain ventuel se fait, le cas chant, par la ralisation de travaux en lien avec la concession selon des modalits dfinies par le concdant et le concessionnaire ou par diminution, due concurrence, des hausses de tarifs prvues dans le contrat de plan suivant. Ce dispositif nest pas un dispositif de sanction, mais un mcanisme financier de neutralisation . Il ne prjuge pas des pnalits qui peuvent tre ventuellement appliques indpendamment de sa mise en uvre.

a) Un champ dapplication variable

Historiquement, les contrats de concessions ne prvoyaient lapplication de larticle 7-5 (ou 7-4) quaux oprations dlargissement et aux sections nouvelles. Cette situation tait justifie par le fait que les contrats de plans limitaient la compensation tarifaire ces oprations lourdes. Pour autant, toutes les oprations lourdes nont pas systmatiquement t soumises larticle 7-5. Ainsi, dans le contrat de plan 2007-2011 dASF, la DIT indiquait que deux oprations dlargissements navaient pas t introduites parmi celles relevant du 7-5 : llargissement de lA63 Biarritz/Bayonne sud et Biriatou/Biarritz (258,9 MHT valeur 2006) et llargissement relatif Borderouge (15,5 M HT valeur 2006). Lavantage financier dcoulant de ces oprations est important, comme le montrent ci-dessous les chanciers prvisionnels transmis par ASF la DIT en mars 2012.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

67

Tableau n 14 : tableau des oprations raliser au titre du prcdent contrat de plan et ne relevant pas de larticle 7-5 du cahier des charges
Avancement prvisionnel indicatif (en % de ralisation physique) Montant de Cumul 2012 2013 2014 2015 2016 rfrence fin 2011 258,9 M HT valeur 2006 20 % 3% 4% 10 % 20 % 20 % 2017 et +

largissements A63 BiarritzBayonne sud et Birriatou Biarritz largissement RET Croixdaurade / Les Izards

23 %

15,5 M HT valeur 2006

1%

1%

1%

4%

40 %

50 %

3%

Source : sous-direction du rseau autoroutier concd, mars 2012

En outre, daprs la DIT, lopration A87 Sorges/Murs-Erign (60,3 M valeur 2006) aurait d faire lobjet de lapplication de larticle 7-5 la fin du contrat de plan 2007-2011 mais cela na pas t le cas. Par ailleurs, la compensation tarifaire, dans la dernire gnration de contrats de plans, dun montant significatif dinvestissements dexploitation (cf. ci-dessus) ne sest pas accompagne dune extension similaire du primtre des oprations soumises larticle 7-5 (ou 7-4) du cahier des charges : dans le contrat de plan 2009-2013 dAPPR, le champ des oprations dinvestissements compensables relevant de larticle 7.4 a certes t tendu deux investissements dexploitation sur autoroutes en service (IEAS) : scurisation des tunnels de lA40 (clairage Chamoise) et tlpage sans arrt (44,7 M) en plus des liaisons nouvelles et des largissements (190 M). Pour autant, 90 M dIEAS compenss, soit plus du quart (28 %) du total des investissements compenss, ne sont pas soumis larticle 7-4 ; dans le contrat de plan 2010-2014 de COFIROUTE, seules trois oprations compenses (soit 92 M HT sur 213 M HT) sont soumises larticle 7-5 : deux oprations dlargissement et la construction dun changeur. Plus de la moiti (57 %) des oprations compenses ne sont donc pas soumises larticle 7-5 ; dans le projet de contrat de plan 2012-2016 dASF, larticle 7-5 ne sapplique qu lopration de dplacement/ddoublement de lA9 Montpellier (dj inscrite dans le contrat de plan 2007-2011), ce qui correspond certes un volume de 780 M HT sur 974,6 M. Dautres amnagements complmentaires sur autoroutes en services (ICAS) auraient probablement d relever du 7-5, notamment la requalification

68

COUR DES COMPTES

environnementale de lA9 Montpellier (34 M), lamnagement du diffuseur de Piolenc (15 M), lamnagement des bifurcations A61/A9 et A7/A54 (53 M). On notera que le protocole daccord conclu le 12 janvier 2012 ne prcise pas les oprations relevant de larticle 7-5 ; le protocole daccord relatif au contrat de plan 2012-2016 dESCOTA, en labsence dinvestissements lourds, a tendu le champ de larticle 7-5 aux deux oprations compenses les plus onreuses : la cration de 4 coponts (18 M valeur juin 2010) et linstallation de pare-blocs (20 M valeur juin 2010). Pour autant, ces oprations ne reprsentent quun tiers des oprations compenses (108 M) : les deux tiers des investissements compenss ne sont pas soumis larticle 7-5.

b) Une rdaction spcifique pour COFIROUTE

La rdaction de larticle 7-5 est plus ou moins contraignante selon les socits concessionnaires. Elle est particulirement favorable dans le cas de COFIROUTE. Ainsi le 16me avenant au contrat de concession de cette socit prvoit que : le retard dans la ralisation des investissements est calcul opration par opration la date de la mise en service effective de lopration concerne34. Dans les autres contrats de plan, le retard est calcul section par section tous les cinq ans, en fonction des investissements effectivement raliss et des dernires prvisions dinvestissements jusqu la date de mise en service de chacune des oprations (SANEF, SAPN, ASF35, ESCOTA). Ce mode de calcul permet COFIROUTE de retarder la rcupration ventuelle du surplus de trsorerie, laquelle nest donc pas ncessairement ralise dans le cadre du contrat de plan suivant. Par ailleurs, cette rdaction implique quen cas dabandon de lopration, COFIROUTE conserve le bnfice de lavantage financier ; le paragraphe 7-5 ne comprend pas la mention quelle quen soit la cause prsente dans les autres cahiers des charges : en cas de
Larticle 9-6 du cahier des charges indique que la mise en service des largissements doit intervenir au plus tard deux ans aprs la DUP pour la section A71 bifurcation A71/A85 bifurcation A71/A20 et quatre ans aprs la DUP pour la section A10 Chambray bifurcation A10/A85. 35 Chez ASF, une nouvelle clause indiquant quen cas de retard dans le droulement des procdures, tudes et travaux, pour une cause extrieure la socit concessionnaire et totalement hors de son contrle, les dates de mise en services seront susceptibles dtre reportes, a t insre en 2007. Par ailleurs, une annexe au cahier des charges prcisant les chroniques annuelles des dpenses dinvestissements concernes par lapplication de ces dispositions a t introduite : lannexe Z.
34

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

69

retard, quelle quen soit la cause, [] la socit concessionnaire sera redevable ltat dune compensation au titre de lavantage financier ventuel dcoulant de ces retards. (SANEF, SAPN) ; le mode calcul de lavantage financier est galement diffrent.

c) Une mise en uvre ngocie

Le chiffrage des sommes devant tre restitues par les concessionnaires en application de larticle 7-5 fait lobjet de ngociations dont lissue est gnralement favorable ces derniers. Pour ASF, une note du DGITM adresse au cabinet du ministre le 28 dcembre 2011 indiquait que lestimation faite par les services de ltat des sommes dues par ASF au titre du prcdent contrat de plan slevait 384 M, contre 114 M estim par ASF. La proposition finalement retenue dans le protocole daccord sign le 5 janvier 2012, tait de valoriser cette somme 135 M36, soit un cart de 250 M par rapport aux estimations de la DIT. La DGITM a justifi cet cart de chiffrage par lopration antenne de SaintBauzire.

La DGITM a prcis que lcart entre la proposition initiale et le montant retenu correspondait au financement dune opration (antenne de Saint-Bauzire), pour laquelle aucun document contractuel ne permettait de dterminer de manire indubitable, si elle avait t ou non finance (opration inscrite au contrat de concession antrieurement 2004). Cest pourquoi, en labsence de certitude, cette opration avait t sortie du primtre de ngociation du contrat de plan 2012-2016.

36

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COUR DES COMPTES

D - Une conomie des contrats lavantage du concessionnaire

1 - Un taux de rentabilit lev
Les taux dactualisation, et donc les taux de rentabilit, ngocis dans le cadre des contrats de plans sont substantiellement plus levs que ceux ngocis lors du deuxime cycle de ngociations du Paquet vert. lexception de SANEF, ils sont galement plus levs que les taux calculs lissue du premier cycle de ngociation des contrats, sur la base duquel la Commission europenne avait donn son accord laide dtat constitue par lallongement de la dure des concessions37, mais au terme duquel le cabinet du Premier ministre avait demand larrt des ngociations. Ils sont galement substantiellement suprieurs au taux propos par les services, qui tait de 6,7 % pour APRR et 6,5 % pour COFIROUTE. Or, lestimation de ladministration tait justifie plusieurs titres : le cot moyen pondr du capital (CMPC) a t estim 6,0738 puis 6,1 % 0,7 %39 par les experts mandats par la DIT pour lui fournir des hypothses conomiques et financires dans le cadre de la ngociation des contrats de plan; le taux de 6,7 % correspond au taux de rfrence du secteur retenu lors des ngociations (post privatisation) des contrats de plan ASF et ESCOTA en 2007 et lors de la ngociation du 12me avenant de COFIROUTE ; dans la note dinformation vise par lAutorit des marchs financiers en septembre 2010 dans le cadre de loffre publique de retrait suivie dun retrait obligatoire faite par Eiffarie aux actionnaires dAPRR, la valeur du CMPC fixe pour le groupe APRR est estime 6,8 % par Socit Gnrale Corporate & Investment Banking40 et 6,59 % par lexpert indpendant mandat par APRR. Il est prcis dans ce document que le plan daffaires

37 Dcision du 17 aot 2009, 72 : Selon cette mthode, les autorits franaises sassurent que la somme actualise de tous les flux de recettes et de dpenses gnres par les impacts comptables est nulle, tout en tenant compte dun bnfice raisonnable (taux de rentabilit) peru par les concessionnaires. Les autorits prcisent cet gard, que les taux de rentabilit dfinis, compris entre [], sont raisonnables dans la mesure o ils se situent soit tout proche, soit en de des taux de financement bancaires accords des socits similaires dans le contexte financier actuel . 38 Bryden, Mallaroni, Annexe 2 du rapport de mission coRedevance et effet report de trafic pour les rseaux autoroutiers concds franais, janvier 2010. 39 BCG, Assistance la sous-direction GRA, 15 avril 2010, CMPC calcul avec les donnes de march fin fvrier 2010. 40 SGCIB est ltablissement prsentateur de loffre pour le compte de la socit Eiffarie.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

71

inclut les effets du contrat de plan ngoci avec ltat pour la priode 20092013 ; cest un taux suprieur celui qui avait t ngoci dans le cadre du deuxime cycle de ngociations du Paquet vert (6,44 % pour Vinci et 6,39 % pour le groupe SANEF concessions). Le taux de 8,08 % retenu pour APRR, a exerc un effet de contagion sur la ngociation des autres contrats de plan. Les notes de la DIT soulignaient ce risque. Finalement, le taux de rentabilit du contrat de plan de COFIROUTE, ngoci juste aprs celui dAPRR et AREA, est strictement gal celui ngoci pour APRR (8,08 %). Les socits appartenant au mme groupe que COFIROUTE ont un taux lgrement suprieur : 8,25 % pour ESCOTA et 8,22 % pour ASF. Tableau n 15 : rentabilit du Paquet vert pour les socits concessionnaires au moment des premier et deuxime cycles (rounds) de ngociation et rentabilit des contrats de plan
COFIROUTE Tri calcul au moment du round 1 Tri calcul au moment du round 2 Tri calcul lissue des ngociations contrat de plan ESCOTA ASF TOTAL VINCI SANEF SAPN TOTAL SANEF Concessions AREA APRR TOTAL EIFFAGE

7,19 %

8,14 %

6,76 %

7,06 %

7,58 %

6,23 %

7,18 %

6,29 %

6,35 %

6,33 %

6,61 %

7,27 %

6,18 %

6,44 %

6,72 %

5,42 %

6,39 %

8,08 %

8,25 %

8,22 %

7,21 %

7,05 %

8,08 %

7,74 %

Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

2 - Des compensations tarifaires importantes

Lquilibre du contrat de plan consiste galiser, sur la dure de la concession, la somme de la valeur actualise nette des travaux inscrits dans le contrat de plan, majore le cas chant des sommes dues au titre du bilan du prcdent contrat de plan, et le surplus de cash-flows libres rsultant de la hausse de tarif.

72

COUR DES COMPTES

Les derniers contrats de plan ont fait bnficier les socits signataires dun surplus de cash-flows libres dun montant total suprieur 1 Md en compensation des investissements devant tre raliss. Les deux principales socits bnficiaires sont APRR (prs de 300 M) et ASF (263 M). Au niveau des groupes, ces compensations ont reprsent environ 500 M (valeur juin 2010) pour VINCI AUTOROUTES et 415 M (valeur juin 2009) pour le groupe APRR. Tableau n 16 : montants compenss dans le cadre des contrats de plan (en M HT actualiss 30 juin 2009 pour APRR et AREA, 30 juin 2010 pour COFIROUTE et SANEF)
APRR Total VAN constructions neuves et ICAS (A) VAN IAES (B) VAN des travaux contrats de plan (A+B) Surcots lis au prcdent contrat de plan (C) Application de larticle 7-4 ou 7-5 du prcdent contrat (D) Bilan du prcdent contrat de plan (C+D) Effet report de la hausse 2009 du 1er fvrier au 1er avril pour APRR et AREA et au 1er juin pour SANEF (E) Total compens (A+B+C+D+E) 142,4 117,1 259,5 40,6 - 3,9 36,7 AREA 66,0 49,8 115,8 0 0 0 COFIROUTE 67,3 91,3 158,6 0 0 SANEF 0 101,9 101,9 40,1 0 ASF NC NC 731,7 NC NC ESCOTA 0 NC NC NC -8

0 0

40,1 3,9

- 468,5 0

NC 0

2,7 298,8

1 116,8 158,6 146 263,2 85,69

Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

3 - Des recettes de pages en nette augmentation

Le chiffre daffaires des sept socits concessionnaires historiques a augment en moyenne de 4 % par an entre 2006 et 2011. Leurs recettes de pages ont progress de plus de 10 % entre 2008 et 2011.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

73

Tableau n 17 : volution des recettes de page (en M)

2008
En M APRR AREA Escota ASF Sanef SAPN COFIROUTE Sous-total ATMB SFTRF Alis A28 Alicorne Adelac CEVM Alinor Arcour 1,16 0,43 31,45 SO SO 1350,20 431,80 581,50 2241,50 962,46 296,62 1055,15 6919,23 145,16 100,93 En M 1360,60 443,80 600,20 2299,30 974,59 315,11 1087,20 7080,80 140,55 89,75 44,21 3,45 25,55 33,09 SO 17,52 198,7 % 5825,0 % 5,2 % -

2009
% vol 0809 0,8 % 2,8 % 3,2 % 2,6 % 1,3 % 6,2 % 3,0 % 2,3 % -3,2 % -11,1 % En M

2010
% vol 0910 4,5 % 3,8 % 3,8 % 3,6 % 3,2 % 3,5 % 3,8 % 3,8 % 7,9 % 9,8 % 11,5 % 79,7 % 7,8 % 2,1 % 97,1 % En M

2011
% vol 10-11 4,0 % 4,8 % 3,9 % 3,0 % 3,7 % 4,1 % 4,5 % 3,8 % 6,6 % 4,0 % 7,0 % 79,3 % 18,1 % 6,7 %

1422,20 460,70 623,20 2382,80 1006,04 326,09 1128,90 7349,93 151,69 98,57 49,28 6,21 27,54 33,80 2,01 34,54

1479,10 482,70 647,70 2455,40 1043,08 339,53 1180,20 7627,72 161,74 102,56 52,74 11,13 32,52 ND ND 36,85

Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

Par ailleurs, la croissance de la profitabilit des socits concessionnaires dautoroutes a t beaucoup plus marque et constante que la profitabilit de lensemble de lconomie franaise (hors secteur financier) entre 2001 et 2010. Le dcrochage est particulirement notable depuis 2008.

74

COUR DES COMPTES

Graphique n 2 : volution de lexcdent brut dexploitation des socits concessionnaires dautoroutes et des socits non-financires (indice base 100 en 2001)
180 170 160 150 140 130 120 110 100 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 volution EBE des SCA* volution EBE socits non-financires**

* Source : compte des transports

** Source : INSEE

Lexcdent brut dexploitation (EBE) des socits concessionnaires historiques a progress en moyenne de 5,1 % par an entre 2006 et 2011. Il a augment de 4,2 % en 2010 et 4,1 % en 2011. Entre 2006 et 2011, lEBE a davantage progress que les recettes de pages (+ 3,8 %) et, plus largement, que le chiffre daffaires (+ 4 % par an), les socits ayant pu matriser leurs charges dexploitation.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

75

Tableau n 18 : volution de lexcdent brut dexploitation des socits concessionnaires historiques (en M)
vol. 09/10
5,0 % 0,7 % 5,5 % 4,4 % 4,0 % 5,4 % 3,2 % 4,2 %

Socit
APRR AREA SANEF SAPN ASF ESCOTA Cofiroute Total

2006
807,8 273,5 624,0 183,3 1 348,2 340,1 664,2 4 241,1

2007
909,1 303,7 677,8 204,3 1 455,0 375,0 740,6 4 665,5

2008
941,6 308,7 685,2 214,4 1 508,1 392,1 764,5 4 814,6

2009
957,3 331,0 690,9 227,0 1 602,9 415,9 794,8 5 019,8

2010
1 005,1 333,2 728,6 237,1 1 666,9 438,3 819,9 5 229,1

2011
1 056,8 350,1 752,6 241,4 1 733,0 456,7 850,6 5 441,2

vol. 10/11
5,1 % 5,1 % 3,3 % 1,8% 4,0 % 4,2 % 3,7 % 4,1 %

TCAM 20062011
5,5 % 5,1 % 3,8 % 5,7 % 5,1 % 6,1 % 5,1 % 5,1 %

Note : TCAM = taux de croissance annuel moyen Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd partir des bilans sociaux. Les chiffres relatifs ASF sont contests par cette socit.

En moyenne, le rsultat net de ces socits a progress de 6,2 % par an entre 2006 et 2011. Le rsultat dexploitation et le rsultat net des entreprises sont prsents lannexe n 6.

E - Lanticipation des contrats de plan prive le concdant dun important levier de ngociation et limite les possibilits de recours des usagers
Seule une partie des clauses des contrats de plans, signs par la socit concessionnaire et par ltat, fait lobjet dun avenant au contrat de concession, dont lentre en vigueur est subordonne son approbation par dcret en Conseil dtat. Cest notamment le cas des dispositions tarifaires ainsi que des investissements raliser dans le cadre du contrat de plan. Dans les faits, les dispositions tarifaires des contrats de plan ont t appliques par arrt interministriel plusieurs annes avant la publication du dcret en Conseil dtat, et avant mme que le contrat ne soit sign par ltat, celui-ci attendant la publication du dcret en Conseil dtat pour ce faire : les hausses tarifaires prvues par les contrats de plan 2009-2013 dAPRR et AREA ont t appliques ds fvrier 2010 alors que les dcrets en Conseil dtat approuvant les avenants aux contrats de plan

76

COUR DES COMPTES

datent de janvier 2011. Dans lintervalle, les contrats de plans ntaient pas signs par ltat ; les hausses tarifaires prvues par les contrats de plan 2010-2014 de COFIROUTE et SANEF ont t appliques ds fvrier 2011 alors que les dcrets en Conseil dtat approuvant les avenants aux contrats de plan datent respectivement de dcembre 2011 et de septembre 2012. L encore, dans lintervalle, les contrats de plans ntaient pas signs par ltat ; les hausses tarifaires prvues par les contrats de plan 2012-2016 dASF et ESCOTA ont t appliques ds fvrier 2012 alors que les dcrets en Conseil dtat approuvant les avenants aux contrats de plan ne sont parus que le 2 juillet 2013. Dans lintervalle, les contrats de plan navaient pas t signs par le ministre. La DGITM avait toutefois sign fin 2011 et dbut 2012 des protocoles daccord dtaillant les investissements compenss et la loi tarifaire correspondante.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

77

Tableau n 19 : tat des ngociations et de la situation juridique des derniers contrats de plan
Date de signature du protocole Date de signature du contrat de plan Sign mais non dat (autorisation de signature par CA le 28 janvier 2010, signature par ltat aprs la publication du dcret en Conseil dtat) Sign mais non dat (autorisation de signature par CA le 28 janvier 2010, signature par ltat aprs la publication du dcret en Conseil dtat) Sign mais non dat (signature par ltat aprs la publication du dcret en Conseil dtat) Sign par SANEF, date de signature par ltat non connue au moment de linstruction 12/01/2012 16/12/2011 mais date non indique sur le protocole Non connue Date de signature de lavenant Date du dcret en Conseil dtat Premire anne dapplication des dispositions tarifaires

APRR 2009-2013

16/12/2010

5/01/2011

Fvrier 2010

AREA 2009-2013

16/12/2010

5/01/2011

Fvrier 2010

COFIROUTE 2010-2014

14/12/2011

23/12/2011

Fvrier 2011

SANEF 2010-2014 ASF 2012-2016 ESCOTA 2012-2016

31/07/2012

17/09/2012

Fvrier 2011

29/05/2013

2/07/2013

Fvrier 2012

Non connue

29/05/2013

2/07/2013

Fvrier 2012

Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

Sur le plan juridique, les services du ministre justifient lanticipation des contrats de plan par le fait quen labsence de contrat de plan, la fixation des tarifs relve dun arrt interministriel, aux termes de larticle 3 du dcret de 1995 susvis. Ce mme article prvoit que cette hausse ne peut tre infrieure 70 % de lvolution des prix la consommation (hors tabac) constate depuis la fixation, lanne prcdente, des tarifs applicables sur le rseau concd la socit .

78

COUR DES COMPTES

Le ministre a interprt cette clause comme lui permettant dappliquer les hausses tarifaires consenties dans le cadre des contrats de plan, (85 %i + 0,5 pour APRR et AREA, 85 %i + 0,48 pour COFIROUTE, 85 %i + 0,3 pour ESCOTA, en particulier) dans la mesure o les socits concessionnaires avaient dj commenc les travaux prvus dans le contrat de plan. Cette analyse ne parat pas recevable en ce qui concerne COFIROUTE. En effet, larrt interministriel du 28 janvier 2011 fixant les tarifs 2011, par anticipation des dispositions tarifaires prvues dans le contrat de plan, fait rfrence larticle 25 du cahier des charges du contrat de concession. Or, la date de larrt, la rdaction de larticle 25 du cahier des charges tait issue du 13me avenant au contrat de concession, approuv par dcret en Conseil dtat, qui prvoyait une hausse tarifaire gale 70 % de linflation partir de 2011. Or, la hausse de tarif accorde par larrt interministriel a t de 85 %i + 0,48. Cet arrt tait donc illgal lorsquil a t pris. Au-del, lanticipation des contrats de plan apparat contestable : elle a pour consquence de rduire la porte de lintervention du Conseil dtat, puisque celui-ci est appel se prononcer sur des dispositions tarifaires dj appliques ; elle cre une inscurit juridique puisquil nest pas exclu que le Conseil dtat invalide les dispositions de lavenant au contrat de concession, dispositions appliques en labsence de signature de la part de ltat alors mme que les travaux ont commenc ; elle est peu transparente et limite les possibilits de recours : alors quun dcret en Conseil dtat est publi au Journal officiel, les contrats de plan ne sont pas rendus publics et les arrts interministriels se contentent de mentionner les hausses tarifaires sans quil soit possible de comprendre comment ces hausses ont t obtenues ; elle rduit les marges de ngociation de ltat : une fois que les hausses tarifaires ont t accordes, il est beaucoup plus difficile pour les services de finaliser les ngociations sur les autres clauses du contrat de plan, comme par exemple, pour ASF, le primtre des investissements soumis larticle 7-5 du cahier des charges, non prcis dans le protocole daccord de fin de ngociation relatif au contrat de plan 2012-2016 dASF ou, pour ESCOTA, linformation financire devant tre communique par le concessionnaire.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

79

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ______________ Les derniers contrats de plan ngocis avec six socits concessionnaires prvoient de compenser 1,2 Md dinvestissements par des hausses tarifaires suprieures linflation. Or, malgr ces enjeux financiers levs, le ministre charg des transports mne ces ngociations dans un cadre peu contraignant. Il a reu un mandat tardif du Premier ministre, en novembre 2009, pour les contrats de plan dAPRR, AREA, COFIROUTE, SANEF et SAPN. Ce mandat tait limit aux seules hausses de tarifs, qui ne devaient pas excder l'inflation en 2010 et 2011 puis tre limites l'inflation plus 0,8 %. Les lois tarifaires ngocies se situent hors de ce mandat. Aucun mandat na t donn au ministre charg des transports pour les contrats de plan 2012-2016 dASF et dESCOTA. La direction du budget et la DGCCRF, informes des contrats de plan bien aprs la fin des ngociations, ne sont pas en mesure dintervenir pendant les ngociations. La ngociation des contrats de plan prend en compte de trs nombreuses donnes, notamment le choix des investissements compenss et de leur valuation financire, leur ligibilit larticle 7.5 ; le bilan positif ou ngatif du contrat de plan prcdent ; les hypothses de loutil de simulation financier et le taux de rentabilit des oprations. Le ministre na pas une doctrine tablie dfinissant le champ des investissements compensables mais ngocie au cas par cas. En raison de la maturit du rseau, les contrats de plan rcents se caractrisent par une prdominance dinvestissements de faible ampleur et dexploitation, sans une extension similaire du champ de larticle 7.5 (ou 7-4) du cahier des charges. En outre, le ministre ne dispose pas dune base de donnes actualise concernant les cots, et les socits sont de plus en plus rticentes transmettre toute information relative aux cots raliss. Les valuations des montants compenser restent ainsi fragiles. Enfin, le modle de simulation financier est trs sensible aux hypothses retenues, qui sont souvent lavantage des socits concessionnaires. Ce modle na pas pris en compte le report de trafic li lcotaxe poids lourd. En dfinitive, les contrats de plan signs sont trs favorables aux concessionnaires. Les taux de rentabilit ngocis, suprieurs 8 % pour COFIROUTE, ESCOTA, ASF, APRR, sont substantiellement plus levs que ceux ngocis lors du deuxime cycle de ngociations du Paquet vert. lexception de SANEF, ils sont galement plus levs que les taux calculs lissue du premier cycle de ngociations, sur la base duquel la Commission europenne avait donn son accord laide dtat constitue par lallongement de la dure des concessions mais au terme duquel le cabinet du Premier

80

COUR DES COMPTES

ministre avait demand larrt des ngociations. Lacceptation dun taux de 8,08 % pour APRR, contre lavis des services, a exerc un effet de contagion sur la ngociation des autres contrats de plan. Les socits concessionnaires ont bnfici dun surplus de cash-flow libres de plus d1Md en compensation des investissements raliser. Leurs recettes de pages ont connu entre 2008 et 2011 une progression de plus de 10 %, nettement suprieure celle qui tait prvue dans les outils de simulation financiers du ministre. Leur profitabilit est plus marque et constante que celle de lensemble de lconomie franaise (hors secteur financier). Le taux de rentabilit des contrats de plans pourrait savrer encore suprieur au taux ngoci, compte tenu de certaines hypothses favorables aux socits (volution du trafic et des charges des personnels) et de la marge susceptible dtre dgage sur le cot des investissements. Les hausses tarifaires des contrats de plan ont t appliques de faon anticipe ds la signature du contrat par la socit concessionnaire, avant lapprobation par dcret en Conseil dtat et la signature de ltat. Cette anticipation cre une inscurit juridique et rduit les marges de ngociation de ltat pour finaliser les clauses non tarifaires du contrat de plan. Dans le cas de COFIROUTE, larrt interministriel fixant les tarifs 2011 en anticipation du contrat de plan 2010-2014, non encore sign et approuv par dcret en Conseil dtat, tait illgal, au moment de sa signature, car non conforme au 13me avenant au contrat de concession, approuv par dcret en Conseil dtat.

La Cour formule en consquence les recommandations suivantes : 3. dfinir et formaliser, pour les contrats de plan et les autres avenants aux contrats de concession, une procdure interministrielle de conduite des ngociations et de dcision comportant notamment un mandat de ngociation interministriel, un suivi interministriel rgulier de lavance des ngociations, et obtenir la fin de ces dernires lapprobation formelle par le Premier ministre des contrats ngocis et des hypothses sur lesquelles ils sappuient ; 4. raliser systmatiquement une contre-expertise, formalise et documente, de tous les cots prvisionnels des investissements ainsi que le bilan des contrats de plan prcdents (bilan financier de larticle 7-5 et des surcots ventuels), les surcots dexploitation et les cots de renouvellement ; 5. laborer une doctrine sur le champ des oprations compensables, dfinir avec plus de prcision le bon tat du patrimoine, et prciser les attentes du concdant relatives aux biens de retour et aux biens de reprise.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

81

6. inclure toutes les oprations compenses dans le champ de larticle 7-5 (ou 7-4) et les documenter dans des fiches descriptives dtailles et prcises annexes aux contrats de plan ; 7. raliser une analyse ex post des modles financiers des contrats de plan et du Paquet vert et obtenir des concessionnaires le montant des cots raliss des investissements prvus aux contrats de plan et dans le Paquet vert.

82

COUR DES COMPTES

III - La ncessit dun nouveau cadre rglementaire et contractuel

Lexamen des ngociations relatives aux contrats de plan et de leurs rsultats met en vidence linsuffisance du cadre rglementaire et contractuel actuel, largement hrit de lhistoire.

A - Lindexation et lencadrement des tarifs

Tant le dcret de 1995 que les contrats de plan font dpendre les hausses de tarifs de lvolution de lindice des prix la consommation. Plusieurs fois, et notamment dans le rapport annuel de 2008, la Cour a contest le bien-fond de cette indexation, indiquant que cette garantie constitue une exception surprenante la politique de dsindexation des prix. Elle est dautant plus critiquable que, pour les socits concessionnaires dautoroutes anciennes, lachvement des programmes de construction et la fin de ladossement41 font quils nont plus de nouvelles sections importantes financer, que les anciennes autoroutes sont elles-mmes progressivement amorties et que lautomatisation des pages procure des gains de productivit significatifs. Les taux de 70 % ou 85 % excdent en outre la part des charges rcurrentes personnel, frais de fonctionnement, etc.- plus proches de 30 % des cots totaux dune concession, tandis que les remboursements demprunts nont pas de raison dtre indexs sur les prix la consommation. Daprs les informations dlivres par la DGITM, le Conseil dEtat sest rcemment interrog sur la lgalit de ces clauses dindexation au regard de larticle L. 112-2 du code montaire et financier, qui interdit lindexation automatique des prix de biens ou de services sauf exceptions dtermines par la loi. La DGITM a, dans une commande un cabinet de conseil de janvier 2012, indiqu que lors de lexamen du projet de dcret portant approbation du 16me avenant au cahier des charges du contrat de concession de COFIROUTE, la section des travaux publics du Conseil dtat a suivi lopinion du rapporteur qui considre que lindexation des tarifs de page linflation contrevient aux dispositions du code montaire et financier. Le prsident de la section a indiqu

41

Ladossement consistait financer de nouvelles sections d'autoroutes par les pages prlevs sur les sections dj en service du mme concessionnaire et/ou par un allongement de la dure de son contrat de concession. Le rgime de l'adossement a pris fin en 2001 en raison de sa nature considre comme incompatible avec le principe de la concurrence quitable.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

83

que lavenant COFIROUTE serait le dernier tre accept comme tel, et quil revenait au Gouvernement de faire la preuve de la rgularit de la mesure . En dpit des mises en garde exprimes par le Conseil dtat loccasion de lexamen du dcret validant le contrat de plan de COFIROUTE, le dcret portant approbation du 11me avenant au cahier des charges du contrat de concession de SANEF a t publi en septembre 2012. Afin de scuriser juridiquement cette indexation, la loi n 2013-431 du 28 mai 2013 a intgr les hausses de tarifs de page dans la liste des exceptions larticle L. 112-2 du code montaire et financier.

B - Labsence de cadre juridique pour les contrats de plan

Labsence dencadrement rglementaire et contractuel des contrats de plan, conjugu labsence dun mandat de ngociation donn ladministration, conduit ce que tout puisse tre ngoci, non seulement les oprations dinvestissements faisant lobjet dune compensation tarifaire, mais aussi les hypothses macroconomiques et les taux dactualisation (cot moyen pondr du capital - CMPC ), dans des conditions qui ne sont connues qu la DGITM. Ce contexte place le ministre charg des transports dans une situation dfavorable lorsquil sagit de ngocier les contrats de plan et ne permet pas de garantir que les intrts des usagers soient suffisamment pris en compte. Les experts chargs par la DGITM dune mission dassistance la ngociation des contrats de plan avaient, dans leur rapport de janvier 2010, soulign le manque de transparence du dispositif de fixation des pages et concluaient la ncessit de prciser les textes rgissant les pages autoroutiers, de mieux formaliser les rendez-vous quinquennaux et de crer une fonction de rgulation pour les infrastructures routires concdes (cf. annexe 8). Ils prconisaient : la mise en place dun systme de pnalits en cas de non-respect des engagements reposant sur un conditionnement des hausses tarifaires ou une mise sous squestre ; la cration dune autorit de rgulation indpendante ; une publicit des choix des cots moyens pondrs du capital sous tendant les lois tarifaires afin de respecter la transparence ncessaire vis--vis des usagers. A ce jour, seuls les indicateurs de performance assortis de pnalits ont t mis en place, mais avec une porte trs modeste, et loin des ambitions prconises dans ces rapports.

84

COUR DES COMPTES

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION ______________ La quasi-totalit des hausses tarifaires des pages autoroutiers sont issues des contrats de plan. Or, le dcret de 1995 nencadre pas les hausses tarifaires issues des contrats de plan. Labsence de cadre juridique place le ministre charg des transports dans un rapport de force dfavorable lorsquil sagit de ngocier les contrats de plan et ne permet pas de garantir que les intrts des usagers soient suffisamment pris en compte. La Cour formule en consquence la recommandation suivante : 8. revoir le dcret de 1995 afin de dfinir un plafond dvolution des hausses de tarifs, qui sappliquerait galement aux contrats de plan, ventuellement avec un plafond diffrenci.

Conclusion
La privatisation des socits concessionnaires dautoroutes a fait voluer durablement les relations entre ces socits et ltat sans que le cadre juridique du suivi des concessions ni lorganisation de ltat pour assurer ce suivi nvoluent en consquence. En ce qui concerne les socits concessionnaires prives historiques , les conditions actuelles ne permettent pas de garantir que les intrts des usagers et de ltat sont suffisamment pris en compte. En ce qui concerne le contrle des obligations des concessionnaires en matire de prservation du patrimoine en service et de qualit du service rendu aux usagers, la DIT a engag des chantiers importants, notamment linsertion dindicateurs de performance assortis de pnalits dans les contrats de plan, le renforcement de ses quipes pour commencer prendre en compte la dimension patrimoniale des btiments. Elle bnficie dune expertise reconnue, renforce par le rseau scientifique et technique du ministre. Pour autant, les contrles relatifs la prservation du patrimoine sont trop peu frquents, notamment en ce qui concerne les chausses, les ouvrages en terre et les amnagements environnementaux et leur mthodologie insuffisamment formalise. Ltat se montre insuffisamment exigeant en cas de non-respect des obligations par les concessionnaires, quil sagisse de prserver le patrimoine, de respecter tous les engagements pris dans les contrats de plan ou de transmettre les donnes physico-financires demandes par le concdant : outre les instruments contractuels dont dispose ltat et qui ne sont pratiquement jamais mis en uvre (possibilit de mise en demeure et de pnalits), la ngociation des contrats de plan na pas t subordonne au respect par les concessionnaires de leurs obligations contractuelles de base . En ce qui concerne les volutions tarifaires, il apparat que le cadre juridique actuel nest plus mme de protger les intrts du concdant et des usagers. Les hausses de tarifs annuelles dont bnficient les concessionnaires historiques ne sont pas suffisamment rgules. En effet, en labsence des contrats de plan, le dcret de 1995 fait rfrence une hausse minimale des tarifs indexe sur linflation. Or, en fixant un plancher et non un plafond, ce texte offre en pratique toute latitude ltat pour fixer les tarifs. Surtout, ce texte nencadre pas les hausses de tarifs issues des contrats de plan, qui sont les plus frquentes, et les plus avantageuses. Labsence de cadre juridique pour les contrats de plan se conjugue une organisation insatisfaisante de la ngociation : au sein de ladministration, la DGITM ngocie seule les contrats de plan, sur la base dun mandat de

CONCLUSION

86

ngociation vague voire inexistant et applique (sur la base dun arrt interministriel) les hausses tarifaires des contrats de plan avant mme que celles-ci ne soient approuves par dcret en Conseil dtat et que les contrats de plan ne soient eux-mmes signs par ltat. Lquilibre conomique des contrats de plan (contre-expertise des cots proposs par les concessionnaires, hypothses macroconomiques retenues, taux de rentabilit ngoci des investissements) nest connu qu la DGITM. Quant lquilibre financier ex post, il nest pas suivi. Le cadre juridique relatif aux pages autoroutiers et lorganisation des ngociations des contrats de plan doivent donc tre revus en profondeur. Au-del, lopportunit de conclure lavenir des contrats de plan, alors que le rseau est mature, ncessiterait dtre rvalue. En effet, ces contrats avaient un sens lorsquil sagissait de financer de lourdes oprations comme des largissements ou des sections nouvelles. Ces oprations tant devenues beaucoup moins nombreuses, il est dsormais indispensable de ninclure dans le champ des contrats de plan que les investissements ayant fait lobjet dune analyse dtaille de leur utilit au regard de leur surcot pour lusager. En effet, un demi-sicle aprs les choix qui avaient prsid la construction du rseau dautoroutes appele par le dveloppement du pays, le rseau est prsent constitu pour lessentiel. Une allocation judicieuse des ressources devrait conduire freiner linvestissement dans ce secteur, dont les socits concessionnaires cherchent au contraire amplifier le besoin. Le moment semble donc venu de rflchir la place que le dispositif alors mis en place prend dans les choix dvolution venir. Loutil autoroutier trouve sa finalit dans loptimisation des flux de transport qui animent le pays, en concurrence avec dautres modes de transport, et les socits qui concourent le mettre en uvre nont pas dautre vocation que de servir cette finalit. La politique tarifaire qui rgit leurs relations avec ltat concdant doit donc tre pense en ce sens, prsent quil sagit moins dtoffer un rseau dsormais proche de sa pleine suffisance, que dallouer les ressources aux emplois les plus pertinents. Cela peut appeler des rvisions progressives dans le partage des bnfices rsultant de ces concessions, entre lintrt gnral et les intrts lgitimes des socits concessionnaires.

Annexes
Annexe n 1 : Lettre du prsident de la commission des finances de lassemble nationale du 13 dcembre 2012 Annexe n 2 : Lettre du Premier prsident de la Cour des comptes du 14 janvier 2013 Annexe n 3 : Lettre du Premier prsident de la Cour des comptes du 21 fvrier 2013 Annexe n 4 : Liste des personnes rencontres Annexe n 5 : Rseau et recettes de pages des socits concessionnaires dautoroutes Annexe n 6 : Rsultat dexploitation et rsultat net des socits concessionnaires prives historiques (comptes sociaux) Annexe n 7 : Les contrats de plan 2009-2013 dAPRR et 2010-2014 de COFIROUTE Annexe n 8 : Conclusions du rapport relatif la mise en uvre de lcotaxe poids lourds (janvier 2010)

ANNEXES

89

Annexe n 1 : lettre du prsident de la commission des finances

de lAssemble nationale en date du 13 dcembre 2012

90

COUR DES COMPTES

Annexe n 2 : lettre du Premier prsident au prsident de la

commission des finances de lAssemble nationale en date du 14 janvier 2013

ANNEXES

91

92

COUR DES COMPTES

Annexe n 3 : lettre du Premier prsident au prsident de la

commission des finances de lAssemble nationale en date du 21 fvrier 2013

ANNEXES

93

Annexe n 4 : liste des personnes rencontres

Nom
Daniel BURSAUX Christophe SAINTILLAN Yves SCHENFEIGEL Jean ZULBERTI Jean SCHAWANDER Annick BAILLE Paul BEAUVALLET Sophie DUPAS Elizabeth WATTEBLED Franois BORDRY Daniel DECHAUX Laurent HECQUET Pascal MOULET Antoine SEILLAN Pierre-Yves RICHARD Pierre MURETLABARTHE

Fonction
DGITM Directeur des infrastructures de transport Sous-directeur de la gestion du rseau autoroutier concd Adjoint au sous-directeur, responsable du ple de Lyon Adjoint du responsable du ple de Lyon Adjointe au sous-directeur Chef du bureau Chef de la division Construction et Patrimoine Chef de la division Usagers et Exploitation Prsident du comit 40 Millions dautomobilistes Ancien dlgu gnral de 40 millions dautomobilistes Sous-directeur du budget, du contrle de gestion et des services Chef du bureau des transports Prsident

Structure
MEDE/DGITM MEDE/DGITM/DIT DGITM/DIT/GRA DGITMDIT/GRA DGITM/DIT/GRA DGITM/DIT/GRA DGITM/DIT/GRA1 DGITM/DIT/GRA3 DGITM/DIT/GRA4 Comit des usagers du rseau routier national Comit des usagers du rseau routier national Comit des usagers du rseau routier national DGITM DB Commission nationale des marchs des socits concessionnaires dautoroutes et douvrages dart Commission nationale des marchs des socits concessionnaires dautoroutes et douvrages dart

Ancien Prsident

94

COUR DES COMPTES

Annexe n 5 : rseau et recettes de pages des socits concessionnaires dautoroutes

Groupe ASF COFIROUTE VINCI ESCOTA Total VINCI APRR APRR AREA Total APRR SANEF SANEF SAPN Total SANEF Total socits historiques prives ATMB SFTRF Total socits publiques 65 % EIFFAGE, 35 % SANEF ALIENOR ALIS VINCI ARCOUR ALICORNE Capital dtenu 49,9 % par AREA ADELAC CEVM ATLANDES (A63) ALBEA (A 150) Total nouveaux concessionnaires Chambre de commerce et dindustrie du Havre (CCIH) 460 4295 1854 391 2245 1399 372 1771 8311 131,8 74,4 206,2 150 125 100 45 19 3 104 17,8 563,8 Socit Rseau au 01/01/2012 (en km) 2734 1101 Recettes pages 2011 (en M) 2 455,40 1 180,20 647,70 4 283,30 1 479,10 482,70 1 961,80 1 043,08 339,53 1 382,61 7627,71 161,74 102,56 264,3 NC 52,74 36,85 11,13 32,52 NC Page en 2013 Mise en service en 2015 133,24 2061 2067 2070 2063 2063 2079 2051 2066 2050 2050 2029 2028 2032 2032 Fin de la concession 2033 2031 2027

Autres

NC

NC

2027

Total socits concessionnaires

9081

8 025,25

Source : direction gnrale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM)

ANNEXES

95

Annexe n 6 : rsultat dexploitation et rsultat net des socits concessionnaires historiques (comptes sociaux)
Rsultat dexploitation (en M)
Socit
APRR AREA SANEF SAPN ASF ESCOT A Cofirout e Total

2006
535,5 213,3 423,2 96,2 918,8 243,4 516,3 2 946,7

2007
629,9 234,4 481,4 116,5 1 003,2 261,4 565,7 3 292,5

2008
613,8 230,7 479,0 127,7 1 057,3 276,5 416,5 3 201,5

2009
681,5 255,9 479,0 135,1 1 147,4 303,1 586,9 3 588,9

2010
711,8 250,7 513,6 144,3 1 239,6 324,5 584,2 3 768,7

2011
731,9 268,6 397,5 127,0 1 292,0 336,2 597,7 3 750,9

Evol. 09/10
4,4% -2,0% 7,2% 6,8% 8,0% 7,1% -0,5% 5,0%

Evol. 10/11
2,8% 7,1% -22,6% -12,0% 4,2% 3,6% 2,3% - 0,5%

TCAM 20062011
6,4% 4,7% -1,2% 5,7% 7,1% 6,7% 3,0% 4,9%

Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

Rsultat net (en M)

Socit
APRR AREA SANEF SAPN ASF ESCOTA Cofiroute Total

2006 435,8 97,7 197,0 12,2 374,5 106,9 300,7 1 524,8

2007 333,4 108,3 217,3 21,2 452,2 124,5 347,8 1 604,7

2008 237,0 98,6 228,0 30,6 341,6 124,5 231,5 1 291,8

2009 362,8 133,4 255,2 27,9 610,5 162,0 315,0 1 866,8

2010 441,3 129,2 280,0 37,6 718,2 179,9 315,5 2 101,7

2011 321,2 126,7 197,8 29,7 914,0 184,8 290,4 2 064,6

Evol. 09/10 21,6% -3,1% 9,7% 34,8% 17,6% 11,0% 0,2% 12,6%

Evol. 10/11 -27,2% -1,9% -29,4% -21,0% 27,3% 2,7% -8,0% - 1,8%

TCAM 20062011 -5,9% 5,3% 0,1% 19,5% 19,5% 11,6% -0,7% 6,2%

Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

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COUR DES COMPTES

Annexe n 7 : deux exemples : les contrats de plan dAPRR et COFIROUTE

LE CONTRAT DE PLAN 2009-2013 DAPRR
1 - Un calendrier bouscul par le Paquet vert a) Les premiers changes
AREA tant une filiale 99,82 % du groupe APRR, les contrats de plan 2009-2013 dAPRR et AREA ont fait lobjet dune ngociation commune, qui sest droule pendant prs de deux ans. Les prcdents contrats de plan dAPRR et AREA expirant fin 2008, les premiers changes entre le ministre et APRR relatifs la prparation du contrat de plan ont commenc dbut 2008. Le 4 aot 2008, le ministre a adress une lettre de cadrage au directeur gnral dlgu du groupe APRR rcapitulant les principaux investissements arbitrs. Cette liste initiale dinvestissements comprenait, outre des sections nouvelles et des largissements, lextension de lassiette de la concession des sections isoles du rseau routier national ainsi que la ralisation daudits environnementaux, destins identifier les actions ncessaires pour une mise aux normes environnementales du rseau ( Plan Spcial Dveloppement Durable ). Le ministre demandait galement communication pour la mi-septembre dun ensemble dinformation sur les oprations de constructions nouvelles, les ICAS, les aspects environnementaux ainsi que, sur le plan financier : des propositions dhypothses ncessaires llaboration du modle financier servant de base la compensation tarifaire, notamment les hypothses de trafic, dinflation, dactualisation ; une analyse financire des ventuels reports au titre des oprations compenses dans le cadre du contrat dentreprise prcdent conformment larticle 7-4 du contrat de concession. Il tait prcis que les simulations financires dAPRR devaient tre tablies sur la base dune hypothse de loi tarifaire dont la rsultante devra tre proche de linflation. Ces lments ont t fournis par APRR le 13 octobre 2008. Au vu du programme dinvestissements proposs et des hypothses conomiques prises en compte, APRR proposait une hausse tarifaire pour la priode 2009-2013, hors Plan Spcial Dveloppement Durable, gale 0,85i + 0,58 %.

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Hypothses conomiques et financires proposes par APRR en octobre 2008

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2032 1,6 % 1%

Inflation 3% 2% 1,6 % 1,6 % 1,6 % 1,6 % Cots des travaux* Inflation + 3% Croissance du trafic -1% - 1,5 % - 0,75 % 0% 0,5 % 1% Taux dactualisation 8,7 % (CMPC) Indexation du cot 1,5croissance de linflation + 0,5croissance du trafic dexploitation (hors personnel) Indexation du cot 3,6 % du personnel * Ce cot est obtenu par pondration de deux indices de travaux : 75% TP01 + 25% TP09 Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

b) Une quasi-interruption des ngociations du contrat de plan du fait du Paquet vert autoroutier
La fin de lanne 2008 a t marque par le lancement du Paquet vert autoroutier . Au cours du premier semestre 2009, le groupe APRR-AREA a particip au premier cycle de ngociations relatives au Paquet vert. Corrlativement, les ngociations relatives au contrat de plan ont marqu le pas. Cependant, aprs que le cabinet du Premier ministre a mis fin au premier cycle de ngociations relatives au Paquet vert (runion interministrielle du 23 juin 2009), les socits APRR et AREA ont dcid de ne pas participer au deuxime cycle de ngociations, lanc en septembre 2009. Les ngociations sur le Paquet vert ayant achopp, celles relatives au contrat de plan se sont alors acclres partir de septembre 2009. La ngociation a dabord port sur la nature et le montant des investissements compenss, sur lesquels un accord a t trouv en octobre 2010. En revanche, les ngociations ont t plus difficiles sagissant de la hausse des tarifs accorder en contrepartie.

c) La ngociation sur le nature et les montants des investissements complmentaires (ICAS) intgrer au contrat de plan 2009-2013
Par rapport aux investissements arbitrs en aot 2008, il ne restait plus, en mai 2009, que les projets de sections nouvelles (A6-A89 et A6-A46) et dlargissements (A46 Anse-Genay et A71 Riom/AA75).

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COUR DES COMPTES

Le projet A6-A89 (estim 137 M par APRR) na pas t intgr dans le contrat de plan en raison de divergences sur son trac. Les lments recueillis par la Cour nont pas permis de documenter prcisment la faon dont les propositions de cots formules par APRR avaient t expertises par les services. Il a t difficile de reconstituer les propositions dAPRR pour les deux oprations dlargissement et aucune information na t donne concernant la liaison nouvelle entre lA6 et lA46. Sagissant de cette liaison nouvelle, lavant-projet sommaire approuv par dcision ministrielle du 20 avril 2007 estimait son cot 66 M HT valeur 2009 tandis que le montant retenu dans le contrat de plan est de 76 M HT valeur janvier 2009. Il semblerait finalement que le montant des ICAS compens dans le contrat de plan (190 M) soit intermdiaire entre les propositions dAPRR (196 M) et celles de la DIT (186 M). Les cots dexploitation de ces investissements, galement compenss dans le cadre du contrat de plan, ont t fixs 2,3 M HT valeur 2009 par an (1,4 M pour la liaison A6-A46, 0,4 M pour llargissement de lA46 et 0,5 M pour lA71), soit lestimation dAPRR en octobre 2009. Ces charges comprennent des charges de personnel, des charges dentretien courant et dautres charges (taxes locales, frais gnraux). Les cots de renouvellement de ces investissements, galement compenss, ont t fixs 19,5 M HT dans le contrat de plan sur la dure de concession. Les lments transmis la Cour ne permettent pas de savoir si les cots dexploitation et les cots de renouvellement ont t expertiss par les services de ltat.

d) La ngociation sur la nature et les montants des investissements dexploitation (IAES) intgrer au contrat de plan 2009-2013
En mai 2009, alors que les ngociations sur le Paquet vert taient toujours en cours, il tait envisag un volume dinvestissements de 254,4 M, dont 77 M dans le cadre du contrat de plan et 177 M dans le cadre du plan de relance. En septembre 2009, aprs que le groupe APRR a renonc au Paquet vert, certains investissements prvus dans le cadre du Paquet vert ont t recycls dans le contrat de plan : lintgralit du cot relatif au tlpage sans arrt42 (40 M dans le contrat de plan), au traitement des nuisances sonores (14 M) et

42 En mai, il tait prvu de financer la moiti de cet investissement par le contrat de plan et lautre moiti par le paquet vert.

ANNEXES

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la protection des eaux (37,2 M). Linclusion de certaines oprations dans le champ des investissements compensables est contestable : certains investissements relatifs la scurit des usagers relvent a priori des obligations normales du concessionnaire prvues dans le cahier des charges. Cest le cas de loptimisation des interventions (mise en place de terminaux de golocalisation bord des vhicules dentretien, de scurit et de service et dun logiciel permettant dexploiter ces donnes43 - 1 M HT) ; de lamnagement de deux zones sur lautoroute A6 pour rguler la vitesse avec lajout de stations de comptage, la rnovation de panneaux message variable, lajout de camras de surveillance, le prolongement des glissires de scurit 10,8 M HT) ; ou encore de la mise en uvre dun systme de rgulation de vitesse dans la zone de tunnels de lA40 avec lajout de 4 panneaux dynamiques de rgulation de vitesse et dun biseau de rattachement automatique sur la voie rserve aux vhicules lents (0,5 M HT) ; il en est de mme de certains investissements relatifs linformation des usagers : mise en place de panneaux dinformation sur accs ou de panneaux message variable sur 25 diffuseurs afin dinformer les usagers sur les conditions de trafic (2,5 M HT) ; installation de stations de comptage complmentaires et amlioration du logiciel de calcul des temps de parcours afin dapporter aux usagers une information sur les temps de parcours (3 M HT). le tlpage sans arrt aurait probablement t dvelopp mme sans compensation, par ailleurs ltat nest pas en mesure de vrifier que les cots ne vont pas tre compenss deux fois (par les hausses de tarifs et par les abonnements au tlpage).

Daprs le contrat de plan, lobjectif est damliorer la rapidit dintervention sur vnements ; lefficacit des actions prventives et curatives de viabilit hivernale ; la surveillance du trac.

43

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COUR DES COMPTES

Ngociations relatives aux investissements dexploitation sur autoroutes en service (IAES) en M HT valeur janvier 2009
Proposition APRR 18/05/09 Scurisation tunnels A40 : clairage Chamoise Tlpage sans arrt Modernisation scurit et trafic (A6 nord) Modernisation scurit et trafic (A6 sud) Gestion des contresens Rgulation de vitesse sur A40 Panneaux dinformation sur accs Optimisation des interventions Temps de parcours Stations de pesage dynamique Amlioration offre de stationnement poids-lourds Traitement bruit Protection des eaux Biodiversit inventaire-Travaux TOTAL IEAS COMPENSES DANS LE CONTRAT DE PLAN IAES non retenus Dont : modernisation et scurit A36 Dont : Aire de Venoy Dont : Aire de Beaune Dont : Requalification environnementale des aires Dont : Requalification environnementale A6 sud TOTAL IAES ENVISAGES EN DEBUT DE NEGOCIATION 5,2 42,9 6,5 6,8 1,3 0,5 2,5 1,0 3,0 0,5 20,0 13,2 37,0 9,3 149,7 104,7 5,4 5,0 2,0 39,0 53,3 254,4 135,2 Proposition APRR 15/09/09 5,2 42,9 6,5 4,9 1,3 0,5 2,5 1,0 3,0 0,5 20,0 14,0 38,8 1,0 142,1 Proposition DIT 7/10/09 3,6 Moins de 42,9 30 si compensation 70% 5,3 4,6 ou 3 abandonn 0,5 Moins de 2,5 1,0 3,0 0,5 20,0 14,0 Moins de 38,8 1 Cot contrat de plan 3,9 40,8 6,2 4,6 abandonn 0,5 2,5 1,0 3,0 0,5 20,0 14,0 37,2 1,0 135,2

NB : les oprations en gris sont celles dont le financement devait lorigine provenir principalement du Paquet vert. Source : Cour sur donnes de la sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

Les propositions de cots dAPRR ont volu la marge entre mai et septembre 2009 avec notamment la diminution du cot de la modernisation scurit de lA6 sud du fait de la partie rgulation de la vitesse . Ces propositions ont t analyses par les services fin septembre. Toutefois, le dtail de lanalyse des cots na pas t communiqu la Cour. Les donnes de nature gnrale transmises la Cour ne permettent pas de comprendre les estimations de cots de certains de ces investissements (dcomposition du cot et cot unitaire), comme ceux relatifs loptimisation des interventions, au temps de parcours, aux stations de pesage, la rgulation

ANNEXES

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de vitesse sur lA40, au stationnement poids-lourds, aux protection phoniques. Ces cots ont t accepts alors mme que les services avaient not que leur estimation tait confortables et que les places poids-lourds taient trs chres . Les services ont demand APRR de diminuer le montant de certaines oprations, le cas chant en diminuant la proportion de linvestissement compens : lclairage du tunnel de la Chamoise (installation de lampes LED), au motif que ne devaient tre compenss que le diffrentiel de cot entre linstallation du nouvel clairage et un renouvellement de base. Cette demande a abouti ; lamnagement de scurit de lA6 Nord. Cette demande na pas abouti ; sagissant du tlpage sans arrt, les services ont envisag de ne compenser que 70 % de son cot et de constituer, compte tenu de la difficult de chiffrer ce programme, une provision qui serait dpense en enregistrant les montants des oprations au fur et mesure du dploiement. Cette demande na pas eu de suite : le cot du tlpage compens na t rduit qu la marge tandis que le contrat de plan finalis ne fait plus rfrence la provision ; sagissant de la protection des eaux, les services semblent avoir eu gain de cause. En dfinitive, la rvision des cots des IEAS a t dampleur limite puisquelle sest leve 7 M HT sur un total propos par APRR de 142 M et primtre constant, compte tenu de labandon dune opration de prvention des contresens, 5 M HT, soit 3 % des propositions initiales dAPRR. Quant aux surcots dexploitation induits par les IEAS et compenss par la loi tarifaire, ils ont t fixs 32 M HT, soit le montant propos par APRR. Les lments transmis la Cour ne permettent pas de savoir si ces chiffrages ont t expertiss par les services de ltat.

e) La prise en compte des dpenses au titre de surcots dinvestissement du contrat de plan prcdent et de la mise en uvre de larticle 7-4
Le volume des investissements compenss dans le cadre des contrats de plan est gal la somme des investissements inscrits dans le contrat de plan (ICAS + IEAS) majore des surcots dinvestissements raliss dans le cadre du contrat de plan prcdent et diminue des sommes dues par la socit concessionnaire au titre de lapplication de larticle 7-5 (ou 7-4) du cahier des charges.

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COUR DES COMPTES

Le montant des dpenses compenser au titre de surcots dinvestissements lis au contrat de plan antrieur (appels vintage dans les documents de modlisation) a t fix 39 M HT valeur juin 2009, ce qui, daprs la DGITM, constituait une large ouverture , puis 40,6 M HT valeur juin 2009 dans la version finale du contrat de plan. Les donnes transmises ne permettent pas de comprendre comment ces chiffres ont t obtenus. Deux oprations taient soumises larticle 7-4 dans le cadre du contrat dentreprise 2004-2008 : lA719 et lA31. Le montant des dpenses dduire au titre de la mise en uvre de larticle 7-4 a t fix 3,9 M dans le contrat de plan 2009-2013. Un document transmis par APRR le 22 octobre 2009 estimait que limpact de larticle 7-4 tait ngatif hauteur de 1,3 M, ce qui signifie quil y aurait une perte de valeur due au dcalage des investissements relatifs ces deux oprations (3,9 M pour lA719 et 5,2 M pour lA31). Dans les modles financiers raliss par GRA fin octobre, sur la base des hypothses dAPRR et des hypothses de la DIT (cf. tableau ci-dessous), limpact de lapplication de larticle 7-4 a t suppos nul. Le chiffrage retenu dans le contrat de plan correspond aux hypothses des services de ltat, mais les documents transmis ne permettent pas de comprendre comment ce chiffrage a t ralis. Montants dinvestissements et de charges compenss sur le contrat de plan 2009-2013 (en M HT valeur 30 juin 2009)
Nature de linvestissement ou de la charge compense VAN des ICAS VAN des IEAS Surcots lis au contrat de plan antrieur Application de larticle 7-4 du prcdent contrat Effet report de la hausse 2009 du 1er fvrier au 1er avril Total compenser Modle APPR 145,1 123,7 40,6 0 4 313,4 Modle DIT 140,6 114,4 39 0 2,7 296,7 Montant contrat de plan 142,4 117,1 40,6 - 3,9 2,7 298,8

Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd, bilan financier du contrat de plan 2009-2013

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f) Des hypothses macro-conomiques favorables APRR

Lquilibre du modle financier hausse tarifaire/travaux dpend fondamentalement des hypothses macroconomiques, qui lui sont intgres. Les hypothses macroconomiques intgres dans le modle financier du contrat de plan sont, lexception de celle relative lvolution de linflation, globalement favorables APRR, notamment celles relatives au trafic et lvolution des charges de personnel. Seules sont prsentes ci-aprs les hypothses dinflation, de cot des travaux publics, de trafic et dvolution des charges. Le dtail de ces hypothses figure la fin de cette annexe. La variation des prix prise en compte pour 2009 est linflation effectivement observe pendant la priode allant du 1er octobre 2008 au 1er octobre 2009, soit 0,22 %. Pour les annes allant de 2010 la fin de la concession, les hypothses dinflation sont les mmes que celles retenues par la DIT dans le cadre des ngociations sur le Paquet vert : 1 % en 2010, 1,7 % en 2011 et 1,8 % ensuite. Ces hypothses ne sont pas trs diffrentes de celles du programme de stabilit de la France pour 2010-2013, transmis la commission en janvier 2010 (1,3 % en 2010, 1,6 % en 2011 puis 1,75 % en 2012 et 2013). noter quen septembre 2009, APRR avait fait des hypothses dinflation sensiblement plus faibles long terme (1,6 % entre 2012 et 2032). On notera toutefois quen 2010 et 2011, linflation ralise a t suprieure aux hypothses intgres dans le modle financier. Si leffet de linflation est faible dans le modle, il nen demeure pas moins que le choix dhypothses infrieures la ralit constate tend majorer, ex post, les recettes de pages effectivement perues par la socit. Lindexation du cot des travaux retenue dans le contrat de plan reprend les estimations faites par APRR lautomne 2009, lexception de lanne 2011. Ces hypothses infrieures celles faites initialement par APRR lautomne 2008 (inflation + 3 %, soit 4,6 % pour une prvision dinflation 1,6 %) et celles retenues par la DGITM la fin du premier cycle de ngociation du Paquet vert (+ 4,8 % compter de 2012). Les hypothses dindexation du cot des travaux se sont rvles infrieures la ralit entre 2009 et 2011, mais cet cart semble se combler en 2012 (+ 4,25 % entre mai 2011 et 2012, alors que lhypothse tait de + 4,5 % en 2012). Les hypothses relatives aux charges de personnel et lvolution du trafic sont plus discutables. Sagissant des charges de personnel, leur volution est estime + 3,6 % par an pendant la dure de la concession, taux qui avait t propos par APRR ds 2008 et qui navait pas t retenu par la DGITM dans le cadre des ngociations relatives au Paquet vert. Celle-ci avait prfr retenir un taux uniforme de 2,55 % pour toutes les socits concessionnaires dautoroutes,

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COUR DES COMPTES

obtenu en faisant la moyenne des taux proposs par les concessionnaires. APRR et AREA, qui ngociaient la fois le Paquet vert et le contrat de plan, taient les deux socits proposant les taux dvolution de charge de personnel les plus importants (3,6 % contre 2,8 % pour ESCOTA, inflation + 1,8 % pour ASF et inflation + 1,4 % pour SANEF et SAPN). Le taux de + 3,6 % repose notamment sur lhypothse dun emploi constant, alors que les effectifs du groupe APRR sont en diminution (3 870 salaris en CDI en 2011 contre 4008 en 2009, baisse de 45 % des intrimaires en 5 ans) du fait notamment du dveloppement du tlpage44. De fait, les charges de personnel constates sont globalement en diminution depuis 2009, diminution particulirement marque au cours du premier semestre 2012 (- 5,6 % par rapport juin 2011). Sagissant des prvisions de trafic, elles ont t corriges par rapport ce qui avait t pris en compte lissue du deuxime cycle de ngociations du Paquet vert (automne 2009) dans un sens favorable APRR en ce qui concerne les poids-lourds et sans prendre en compte toute linformation disponible en novembre 2009. Or, ces hypothses taient dj trs pessimistes45. Sagissant des prvisions de trafic retenues dans le contrat de plan APRR, on note que : pour les poids-lourds, les prvisions de trafic de long terme sont infrieures celles proposes par APRR : lvolution du trafic poids lourds est estime 16 % pour 2009, ce qui correspond aux hypothses dAPRR de juin 2009, hypothse carte par la DIT la fin de la ngociation du Paquet vert, puisquelle avait retenu un taux identique pour toutes les socits concessionnaires de 15 %. Or, finalement, le trafic poids lourds sur le rseau dAPRR a connu une baisse limite 13 % en 2009 ; pour 2011, lhypothse retenue dans le contrat de plan est identique celle du Paquet vert, soit une baisse de 2 %. Cette hypothse sest rvle trs pessimiste puisquen 2011, le trafic poids lourds a progress de 6 % sur le rseau dAPRR ;

Rapport dactivit 2011 : La finalisation du programme dautomatisation des gares de page 132 gares sur 150 sont dsormais partiellement ou totalement tl exploites a soutenu la monte en puissance des transactions ralises sur un mode automatique. En 2011, elles ont reprsent 84,8 % des transactions contre 77,5 % en 2010. Dans ce domaine, le tlpage a confirm son succs croissant auprs des clients. 47 % des transactions ont t ralises via les formules dabonnement. La diminution des effectifs en page perception est du mme ordre : - 42 % sur 5 ans alors que les effectifs de la filire viabilit / scurit ou maintenance / atelier sont stables sur la mme priode. 45 Cf. communication relative la mise en uvre du plan de relance, adresse par la Cour au Parlement en juillet 2010.

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ANNEXES

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pour 2011 2032, le contrat de plan a retenu une hausse de trafic limite 1 %, taux infrieur au taux dvolution anticip par APRR dans le cadre de la finalisation des discussions relatives au contrat de plan. En effet, dans le document transmis au ministre en septembre 2009 rcapitulant les principales hypothses conomiques et financires retenues par APRR, la croissance du trafic poids lourds est estime + 2 % sur la priode 20112032, et non + 1 %. On peut aussi noter que dans le cadre de la ngociation du Paquet vert, la DIT avait retenu une hausse de 3 % en 2012 et 2 % entre 2013 et 2015. Enfin, ce taux de 1 % ne prend pas en compte leffet report de trafic qui rsultera de la mise en uvre de lcotaxe poids lourds au motif que cet effet report devrait tre rcupr par des mesures fiscales. linverse, pour les vhicules lgers (VL), les hypothses de trafic ont t corriges la hausse pour 2009, 2010, 2012 et 2013 afin de prendre en compte la reprise du trafic observe au second semestre 2009 : le contrat de plan a retenu une volution du trafic VL de + 1,5 % en 2009 contre 2 % dans le Paquet vert, 0 % en 2010 contre 2 % dans le Paquet vert, + 0,5 % en 2012 et 2013 contre 0% dans le Paquet vert ;

ces ajustements nont pourtant pas t la hauteur des tendances observes en novembre 2009, date laquelle les donnes relatives linflation ont t actualises. De fait, en dpit de ces ajustements, la ralisation a t nettement suprieure entre 2009 et 2012 (+2,9 % en 2009, + 1,8 % en 2010, +1 % en 2011) ; pour 2012 et 2013, le contrat de plan a retenu des hypothses de trafic infrieures celles proposes par APRR en septembre : + 0,5 % au lieu de 1 %. Les hypothses de trafic retenues, dont limpact est majeur dans lquilibre du modle, ont ainsi t fixes un niveau trs bas, plus bas encore que ce qui avait t ngoci dans le cadre du Paquet vert. Ltat a retenu les propositions dAPRR pour les vhicules lgers et a retenu des hypothses de trafic, pour les poids-lourds, infrieures ce que proposait APRR pour les annes 2011-2016. Il sensuit que les recettes de page perues sont trs suprieures ce qui avait t anticip dans le cadre du modle. On notera quen 2012, anne pour laquelle lvolution du trafic constat au cours du premier semestre est infrieure aux prvisions, le chiffre daffaires pages continue de crotre (+ 0,5 % par rapport au premier semestre 2011) :

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COUR DES COMPTES

Chiffre daffaires pages anticips et rellement perus (en M HT courants)

2009
CA pages inscrit dans le contrat de plan CA pages ralis Diffrence 1 322,64 1 360,60 37,96

2010
1 326,85 1 422,20 95,35

2011
1 350,60 1 479,10 128,50

2012
1 387.56 950.9 (1er sem) (945,8 au 1er sem 2011) + 0.5% + 4.2

Source : sous-direction du rseau autoroutier concd, comptes sociaux

g) Un taux dactualisation, et donc un taux de rentabilit attendu, trs suprieur aux propositions des services
Du fait du retard pris dans les ngociations, il a t accord que lanne 2009 serait rattrape, due concurrence des dpenses ralises, sur le cycle de loi tarifaire 2010-2013. Ce rattrapage permettait, ex post, de neutraliser la faible hausse des tarifs de 2009, limite 70 % de linflation en labsence de contrat de plan. Par ailleurs, il a t admis que serait dduit de la future loi tarifaire un pourcentage fix 0,51 % du terme fixe correspondant lindu de foisonnement restant appliquer. Toutefois, les ngociations ont achopp en novembre 2009 sur le niveau de la loi tarifaire permettant de compenser les investissements prvus au contrat de plan. En novembre, alors quAPRR demandait une loi tarifaire de 85 %i + 0,73 % brute (moins 0,51 % de rcupration de lindu de foisonnement), GRA estimait cette loi tarifaire 85 %i + 0,56 brute. Lcart entre les deux positions se valorisait environ 70 M en VAN en retenant un taux dactualisation de 6,7 %. Cet cart sexpliquait par les hypothses de taux dactualisation retenues (35 M) et par des lments de modlisation (35 M). Sagissant du taux dactualisation, qui par construction est gal au taux de rentabilit du contrat de plan, APRR exigeait un taux de 8,6 % alors que les services lestimaient 6,7 %.

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Lestimation 6,7 % tait justifie plusieurs titres : le CMPC a t estim 6,0746 puis 6,1 % 0,7 %47 par les experts mandats par la DIT pour lui fournir des hypothses conomiques et financires dans le cadre de la ngociation du contrat de plan;

le taux de 6,7 % correspond au taux de rfrence du secteur retenu lors des ngociations (post privatisation) des contrats de plan ASF et ESCOTA en 2007 et lors de la ngociation du 12me avenant de COFIROUTE ; dans la note dinformation vise par lAutorit des marchs financiers en septembre 2010 dans le cadre de loffre publique de retrait suivie dun retrait obligatoire faite par Eiffarie aux actionnaires dAPRR, lestimation du CMPC fixe pour le groupe APRR est estim 6,8 % par Socit Gnrale Corporate & Investment Banking48 et 6,59 % par lexpert indpendant missionn par APRR. Il est prcis dans ce document que le plan daffaires inclut les effets du contrat de plan ngoci avec ltat pour la priode 2009-2013 ; cest un taux suprieur celui qui avait t ngoci dans le cadre du premier cycle de ngociations du paquet vert (6,35 % pour APRR) ; cest un taux suprieur celui qui avait t ngoci dans le cadre du deuxime cycle de ngociations du Paquet vert (6,44 % pour Vinci et 6,39 % pour le groupe SANEF concessions). De son ct, le taux propos par APRR (8,6 %, ramen 8 % dbut dcembre) tait justifi par lajout dune prime de risque spcifique aux investissements du contrat de plan. Cette prime de risque apparat toutefois injustifie dans la mesure o les nouveaux investissements napparaissent pas plus risqus que les prcdents. Lexistence dune prime de risque spcifique au contrat de plan nest nullement mentionne dans la note prcite vise par lAMF en septembre 2010. Les services ont plusieurs fois indiqu le caractre inacceptable des propositions formules par APRR, indiquant que celui-ci refltait davantage le renchrissement dendettement massif des cots de financement du groupe sous leffet de la stratgie financire mise en uvre depuis la privatisation par APRR et son actionnaire majoritaire Eiffarie, que le niveau de risque intrinsque du contrat de plan (recettes supplmentaires provenant dun rseau existant tendu gographiquement et part importante de travaux peu risqus). Ils avaient soulign que lacceptation dun taux lev revenait faire financer lusager la structure financire choisie par les actionnaires dAPRR, alors que ces dernires
46

Bryden, Mallaroni, Annexe 2 du rapport de mission EcoRedevance et effet report de trafic pour les rseaux autoroutiers concds franais, janvier 2010. 47 BCG, Assistance la sous-direction GRA, 15 avril 2010, CMPC calcul avec les donnes de march fin fvrier 2010. 48 SGCIB est ltablissement prsentateur de loffre pour le compte de la socit Eiffarie.

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COUR DES COMPTES

annes, les actionnaires avaient pu remonter des fonds propres massivement et optimiser leurs structures financires sans retour pour lusager. Aprs discussion, APRR a propos une offre finale avec un taux de rentabilit de 7,5 %. La DIT, sur la base de ses estimations corrobores par les taux pratiqus dans dautres secteurs de dlgation de service public en France et en Europe, a continu dfendre un taux de rentabilit de 6,7 %, correspondant au cot de financement moyen des concessionnaires autoroutiers dans le contexte conomique et financier actuel. Cette diffrence dapprciation se traduisait par les lois tarifaires suivantes, montant de travaux gale (VAN : 305,8 M) :

Proposition
APRR proposition initiale APRR proposition finale DIT AREA Proposition finale AREA proposition finale DIT

CMPC
8,0 % - 8,6 % 7,5 % 6,7 % 8,6 % 7,5 % 6,7 %

Loi tarifaire (sur 4 ans) hors rfaction indu de foisonnement

0,85 % i + 0,68 ou 0,73 0,85 % i + 0,65 0,85 % i + 0,56 0,85 % i + 0,88 0,85 % i + 0,78 0,85 % i + 0,69

APRR

AREA

Source : partir des donnes de la direction des infrastructures de transport

Cette diffrence sexpliquait par deux lments : une diffrence dapprciation du taux de rentabilit acceptable ; un cart technique de modle : la socit a opt pour une apprciation macroconomique de la saisonnalit de la recette, contrairement lanalyse plus fine pratique par ladministration. Dans un projet de note destin au cabinet du ministre, dat du 11 dcembre 2009 le DIT confirmait le caractre inacceptable de la loi tarifaire propose par la socit APRR pour les raisons suivantes : le niveau de rentabilit influence dfavorablement la loi tarifaire des contrats de plan APRR-AREA ; la loi tarifaire propose par la socit se situe hors du mandat de ngociation arrt par le Premier ministre ;

ANNEXES

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sur le plan des principes, accepter cette loi tarifaire revient faire financer par lusager les risques imputables la stratgie financire agressive mise en uvre par le groupe APRR-AREA depuis la privatisation ; en outre, cette option constituerait un signal adress au march qui pnaliserait les projets concds en cours dattribution ; le taux induit servirait galement de rfrence pour les concessionnaires historiques (SANEF, SAPN, COFIROUTE) dans le cadre des ngociations de leur prochain contrat de plan. Ces concessionnaires ont dj laiss entendre quils aligneraient leurs conditions sur celles du contrat APRR. Le DIT soulignait que loption modle DIT tait totalement fonde et quelle devait tre retenue, car plus taye que le modle propos par APRR et que le taux de rentabilit de 6,7 % tait crdible. Il estimait que signer 7,5 % de taux reprsentait une survalorisation (APRR + AREA) de lordre de 30 M. Deux options taient proposes : rester sur une position de principe 6,7 % et la hausse correspondante ; accepter un taux de rentabilit de 7,5 % mais avec les hausses tarifaires de la DIT : APRR : 0,85i + 0,615 soit, aprs rcupration de lindu de foisonnement, 0,85i + 0,472 AREA : 0,85i + 0,742, soit, aprs rcupration de lindu de foisonnement 0,85i + 0,540. La note qui a t finalement transmise au directeur de cabinet aprs un contact avec le PDG dAPRR, signe par le DGITM en date du 11 dcembre 2009, a supprim les paragraphes en gras ci-dessus et a propos une troisime option : 0,85i + 0,50 aprs rcupration de lindu de foisonnement, ce qui fait un taux de rentabilit de lordre de 6,92% pour AREA et de 7,93 % pour APRR, et qui, compte tenu du poids relatif des deux socits (1/3, 2/3), correspond un taux moyen de rentabilit, et en premire approximation, de lordre de 7,6 %. Cette proposition a la prfrence de Jean-Franois Roverato. Cest cette option qui a t finalement retenue, qui se traduit in fine par un taux de rentabilit interne de 8,08 % pour APRR et 7,05 % pour AREA. En reprenant le calcul dun taux de groupe sur la base dune pondration de 2/3 pour APRR et 1/3 pour AREA, on obtient un taux moyen denviron 7,7 %49. Ce taux est trs suprieur aux estimations pertinentes dfendues par les
49

En ralit, compte tenu des montants compenss, il faudrait retenir une pondration de pour APRR et pour AREA, ce qui conduit un taux de groupe de 7,8 %.

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COUR DES COMPTES

services (6,7 %), aux taux ngocis dans le cadre du Paquet vert et est mme suprieur aux dernires propositions faites par APRR et AREA (7,5 %). La loi tarifaire qui en rsultait se situait hors du mandat de ngociation dfini par le Premier ministre. Le fait davoir retenu un taux de 8,08 % pour APRR au lieu de 6,7 % reprsente un surplus de cash-flows denviron 38 M, toutes choses gales par ailleurs50 et en utilisant le modle de la DIT. Les craintes exprimes par la DIT se sont par ailleurs rvles fondes : le taux de 8,08 % a servi de rfrence pour la ngociation des autres contrats de plan.

h) Les clauses annexes

Le contrat de plan 2009-2013 dAPRR comprend un accord de principe sur lintroduction dindicateurs de performance ( 6.1.2) et renvoie un avenant au cahier des charges, devant tre approuv avant le 31 dcembre 2011, le soin de dfinir les objectifs atteindre et les pnalits ventuellement associes. Le contrat de plan prcise que les pnalits appliques naffectent pas la loi tarifaire et limite 800 000 le montant cumul sur une anne dexploitation des pnalits pour non atteinte des objectifs de performance. A la place dun avenant au cahier des charges, cest un avenant au contrat de plan 2009-2013 qui a finalement t sign le 19 mars 2012. Il fixe 2013 la premire anne dapplication possible des pnalits, sur la base des rsultats 2012. * * *

Le montant des investissements compenss est proche des estimations faites par APRR. Le montant des ICAS (190 M) est intermdiaire entre les propositions dAPRR (196 M) et celles de la DIT (186 M). La rvision des cots des IEAS porte uniquement sur 3 % du montant propos par APRR. Quant aux surcots dexploitation, le chiffrage retenu est celui dAPRR. De plus, il na pas t possible de vrifier comment les surcots dexploitation transmis par APRR ont t expertiss par les services de ltat. Des investissements prvus dans le cadre du Paquet vert ont t recycls dans le contrat de plan (tlpage sans arrt, traitement des nuisances sonores, protection des eaux). Le caractre compensable de certaines oprations nest pas avr, comme le tlpage sans arrt, la mise en uvre de
Sans prendre en compte les carts observs par rapport aux hypothses macroconomiques entres dans le modle ni les conomies susceptibles dtre ralises par les socits par rapport au montant estim des investissements.
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ANNEXES

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systmes de rgulation de vitesse, la mise en place de panneaux usage variable, ou encore lamlioration du logiciel de calcul du temps de parcours. Les hypothses macroconomiques du modle financier sont, lexception de celles relatives linflation et au cot des travaux, globalement favorables APRR, en particulier celles relatives au trafic et lvolution des charges de personnels.

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COUR DES COMPTES

Principales hypothses dvolution des paramtres retenues dans lquilibre financier du contrat de plan 2009-2013 dAPRR

2009
Inflation Ralis Cots des travaux (1) Ralis TP01 (2) Ralis TP09 (2) Cot des travaux ralis (1) Taux de croissance annuel du trafic des VL Ralis Taux de croissance annuel du trafic des PL Ralis Charges de personnel Ralis (3) Charges dexploitation annuelles hors redevance domaniale, TAT, gros entretien et charges de personnel Charges dentretien courant des infrastructures Immobilisations dexploitation - 0,22 - 0,22 1,00 2,59 12,20 5,32 1,50 2,9 - 16,00 - 13,1 3,60 +1,5 - 0,60

2010
1,00 1,52 3,00 4,80 4,11 4,59 0,00 1,8 - 2,00 6,4 3,60 - 0,7 1,15

2011
1,70 2,25 3,50 4,06 9,34 5,65 0,00 1,0 1,00 3,2 3,60 +1,8 2,04

2012
1,80

2013
1,80

2014
1,80

2015
1,80

2016
1,80

2017
1,80

2018 2034
1,80

4,50 3,15 (mai) 6,71 (mai) 4,25 (mai) 0,50 0,2 (mai) 1,00 -4,5 (mai) 3,60 -5,6 (juin) 2,28

4,50

4,00

4,00

4,00

3,50

3,50

0,50

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

3,60

3,60

3,60

3,60

3,60

3,60

2,28

2,41

2,42

2,42

2,42

2,42

- 0,33 1,00

2,17 3,00

3,55 3,50

2,70 4,50

2,70 4,50

2,70 4,00

2,70 4,00

2,70 4,00

2,70 3,50

2,70 3,50

(1) Lindice de rfrence, pour APRR et AREA, est une pondration des indices TP01 travaux gnraux (75 %) et TP09 Travaux denrobs avec fourniture (25 %) (2) De dcembre dcembre. (3) tude financire art. 35 (juin 2011) pour 2009 et 2010, rapports financiers annuels et semestriels du groupe APRR pour 2011 et 2012 Sources: Cour sur donnes de la sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

ANNEXES

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Hypothses compares dvolution des paramtres ayant un impact sur lquilibre hausse tarifaire travaux (APRR et MEEDDM)

APRR Juin 09 (Paquet vert)

Inflation 2009 Inflation 2010 Inflation 2011 Inflation 2012-2032 annuel Charges de personnel 2009-2032 indice Cots des travaux 2009 indice Cots des travaux 2010 indice Cots des travaux 2011 indice Cots des travaux 2012-2013 annuel indice Cots des travaux 2014-2015 annuel indice Cots des travaux 2016 annuel indice Cots des travaux 2017-2032 trafic VL 2009 trafic PL 2009 trafic VL 2010 trafic PL 2010 trafic VL 2011 trafic PL 2011 trafic VL 2012-2016 trafic PL 2012-2016 trafic VL 2017-2032 trafic PL 2017-2032 0,4 % 1% 1,5 % 1,5 % + 3,6 % -3% - 16 % -2% -2% 0% 3% 0 % 2012 - 2013 1 % 2014-2016 3% en 2012-2014 2% en 2015-2016 1% 1%

DGITM Et 09 (Paquet vert)

0,4 % 1% 1,7 % 1,8 % + 2,55 % 3,4 % 4% 4,7 % 4,8 % 4,8 % 4,8 % 4,8 % -2% - 15 % -2% -2% 0% 3% 0 % 2012 - 2013 1 % 2014-2016 3% en 2012 2% 2013-2015 2016 et s. : 1 % 1% 1%

APRR Sept. 09
0,0 % 1% 1,5 % 1,6 % + 3,6 % 1% 3% 4,5 % 4,5 % 4% 4% 3,5 % 1,5 % - 16 % 0% -2% 0% 2% 1% 2% 1% 1%

contrat de plan finalis

- 0,22% 1% 1,7 % 1,8 % + 3,6 % 1% 3% 3,5 % 4,5 % 4% 4% 3,5 % 1,5 % - 16 % 0% -2% 0% 1% 0,5 % en 2012-2013 1 % en 2014-2016 1% 1% 1%

Sources : Rapport 2010-307-0 pour les colonnes 2 et 3, Propositions APRR pour colonne 3, modle financier pour la colonne 4

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COUR DES COMPTES

LE CONTRAT DE PLAN 2010-2014 DE COFIROUTE

1 - La ngociation a) Un contexte de dpart en dfaveur de COFIROUTE
Les ngociations pour le troisime contrat de plan ont dbut en mars 2008 par une lettre douverture de ngociation du ministre charg des transports la directrice gnrale de COFIROUTE, suivi dune premire runion le 17 avril 2008. Demble la direction gnrale des routes (DGR) signalait COFIROUTE que compte tenu de la maturit du rseau, le volet investissements du contrat serait ncessairement rduit et les mesures doptimisation, dexploitation, dentretien et de maintenance du rseau renforces. COFIROUTE reconnut le niveau lev de ses tarifs, suprieurs de lordre de 20 % aux autres rseaux, et admettait quelle allait bnficier dune forte hausse pour 2009 et 2010, suite la signature du 13e avenant en 2008. Cet avenant entrinait, hors contrat de plan, une hausse des tarifs de page de 0,85*I+0,41 % pour 2009 et de 0,7*I+0,41 % pour 2010. Puisquil validait des hausses hors contrat de plan, suprieures lapplication stricte de larticle 3 du dcret de 1995, COFIROUTE navait aucun besoin de ngocier un contrat de plan effectif ds 2009. Ds le dbut des ngociations, COFIROUTE indiquait quelle prfrerait une augmentation de la dure de la concession une hausse des tarifs trop forte. Ce point reviendra rgulirement dans les ngociations et sera finalement obtenu par COFIROUTE au titre du Paquet vert. Ces ngociations ont t interrompues de janvier octobre 2009, par celles portant sur le Paquet vert.

b) Des donnes chiffres trs difficiles obtenir

COFIROUTE a transmis une premire proposition de contrat de plan par courrier du 18 juillet 2008. Le contrat de plan propos tablissait une liste dinvestissements mais ne comportait aucune indication de cots ou de calendrier. COFIROUTE se proposait mme dengager des tudes pour les contournements de Chartres, Nantes, Orlans et Tours, ce qui sera refus par le ministre dans sa rponse du 1er aot 2008. Dans cette rponse, le ministre charg des transports rclamait de nouveau que lui soient transmises les propositions dhypothses ncessaire llaboration du modle financier servant de base la compensation

ANNEXES

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tarifaire, notamment les hypothses de trafic, dinflation, dactualisation et demandait que les simulations financires soient tablies sur la base dune hypothse de loi tarifaire dont la rsultante sera proche de linflation . COFIROUTE a transmis le 27 octobre 2008 un document qui dcrivait sommairement chaque IEAS et qui dressait une liste htroclite dICAS non quantifis, liste correspondant celle de la proposition prcdente, hormis les investissements qui avaient vocation tre inclus dans le Paquet vert. Aucune valuation financire ntait mentionne dans ce document. COFIROUTE a donn ses premires estimations de cots aprs la reprise des ngociations en novembre 2009 lors des runions consacres aux ICAS et aux IEAS. Les documents transmis par la DIT nont pas permis de documenter les estimations de COFIROUTE ni dtablir si la DIT avait eu ou non connaissance des hypothses et des mthodes dvaluation retenues par COFIROUTE.

2 - Les ngociations ont abouti une liste et un montant des investissements en faveur de COFIROUTE a) Le primtre des investissements compenss
Ds le dbut des ngociations COFIROUTE a tabli une liste dinvestissements maximaliste et dpourvu de tout chiffrage. En raction cette proposition, la DIT a inform COFIROUTE dans un courrier du 1er aot 2008 quelle jugeait non recevable llargissement 2*3 voies de la section A10 entre Chambray et Poitiers Sud et quelle prfrait un largissement circonscrit la section Chambraycroisement A10/A85, quelle ne pouvait donner une suite aux tudes relatives aux contournements de Chartres, Nantes, Orlans et Tours et que les tudes pralables la DUP autorisant llargissement 2*3 voies de la section A71 entre Olivet et Theillay taient prmatures et non justifies par le trafic. Dans sa contre-proposition du 27 octobre 2008, COFIROUTE maintenait la liste des oprations dj proposes et rajoutait mme dautres oprations : amnagement de la bifurcation A10/A71, amnagement des accs aux ouvrages dart, information sur les places de parking PL disponibles ; cration de places de parking VL supplmentaires sur axes annexes. Les mesures environnementales seront reprises en grande partie dans le Paquet vert.

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COUR DES COMPTES

Refus de raliser investissements relevant des obligations du concessionnaire mais non compenss Au fil des ngociations (fin 2009 et dbut 2010), COFIROUTE a refus quasiment systmatiquement de raliser des investissements ncessaires, relevant des obligations courantes du concessionnaire, si ils ntaient pas compenss, comme les cltures grande faune, les barrettes sonores, les glissires de scurit sur les zones repres moins sres , les tudes pour les largissements de la section Tours-Poitiers et de la section Artenay-Allaines, lextension des gares de page de Poitiers et du Mans Nord.
COFIROUTE bnficie ainsi dune rdaction de larticle 13 de sa convention de concession bien moins prcise que celle des autres socits.

Compensation dinvestissements dont le bnfice pour lusager nest pas forcment avr au regard de leur cot. COFIROUTE a russi faire compenser des investissements dont lutilit marginale pour lusager est loin dtre certaine et que la DIT considrait initialement quil ntait pas possible de les compenser.
En juillet 2010, la DIT estimait en effet que plusieurs oprations pouvaient tre considres comme faisant partie des obligations de base des concessionnaires et donc ne pas devoir faire lobjet dune compensation par des hausses tarifaires (quipement du rseau en barrettes sonores, pr squenage des chantiers, une partie importante de litem information routire ) et que, pour dautres, le principe de compensation pouvait faire lobjet dune discussion (tlpage sans arrt, notamment la composante extension des gares de page , ralisation de parkings poids-lourds). Concernant le tlpage sans arrt, la DIT considrait quil pouvait mme tre envisag de ne pas intgrer ce point dans le contrat de plan final, le montant de linvestissement paraissant trs lev pour un bnfice pour lusager qui paraissait modeste. Litem information routire comprenait des investissements sur des exprimentations sur iPhone, de la vido surveillance, des panneaux messages variables, des informations sur les places de parking PL disponibles, sur le temps de parcours, sur lextension de lexprimentation trop vite, trop prs . De plus, dans le tableau destimations des cots du 1er avril 2010, la DIT mettait une position dfavorable aux investissements concernant les zones darrt scuris.

ANNEXES

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Ces investissements, dont la compensation est discutable, reprsentent 71,15 M HT soit 33,4 % du montant total compens. Du point de vue de la prsentation du contrat de plan, certains travaux qui sinscrivaient dans la ligne du Paquet vert (tlpage sans arrt, bornes de recharges lectriques) ont t classs sous litem services aux usagers . Cest ainsi quau nom des services lusager (contrat de plan) ou de lenvironnement (Paquet vert), COFIROUTE a russi faire financer le tlpage sans arrt sur huit barrires pleine voie51. Quant la ligne LGV Sud Europe Atlantique, qui sinscrivait elle aussi dans la ligne du Paquet vert, elle a t classe sous litem ICAS. Ces travaux auraient pu tre pris en compte au titre du Paquet vert. Les ngociations portaient en effet plus sur un montant global dinvestissements compenss atteindre que sur leur pertinence ou leur utilit rellement avre pour lusager. Puisque le rseau est mature, le nombre doprations dlargissements est de facto limit. Le montant dinvestissements souhait par lentreprise a alors t atteint en admettant des oprations qui navaient pas lieu dtre retenues, et en arbitrant trop souvent en faveur des chiffrages de COFIROUTE.

b) Des chiffrages retenus qui reprennent trs souvent ceux de COFIROUTE

Les chiffrages transmis par COFIROUTE et par la DIT sont globaux, aucun document nest venu tayer leur calcul ou leur pertinence. Par exemple en ce qui concerne la compensation des bornes de recharges lectriques hauteur de 500 000 , le contrat de plan est vasif COFIROUTE quipera [] en infrastructure de charge lectrique . Daprs la DIT, la provision pour installation de bornes lectriques a t calcule en vue de linstallation et du raccordement au rseau (y compris volution des installations lectriques) dau minimum 5 bornes, ce qui porte le cot estimatif initial de la borne 100 000 , mme si ce chiffre pourra tre rvis et que le chiffrage final devra tre approuv par dcision ministrielle, il semble anormalement lev52.

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Rapport financier semestriel 2012 de Vinci/COFIROUTE : les travaux du contrat de plan sont progressivement engags. Ils concernent [] la mise en place du tlpage sans arrt sur la totalit des barrires du rseau. 52 titre de comparaison le site dEDF (http://entreprises.edf.com/le-mag-de-l-energie/actualites-dumarche/actualites-du-marche-en-france/bulletin-d-octobre-2009-47382.html) indique que le 1er octobre 2009, Jean-Louis Borloo a dvoil un vaste plan de dveloppement de la voiture lectrique en France, dot dun budget de 1,5 Md pour les infrastructures publiques. Le gouvernement souhaite ce titre confier Electricit Rseau Distribution France (ERDF) linstallation de 75 000 bornes , ce qui fait une estimation approximative 20 000 la borne, dautres sites indiquent des prix entre 10 et 20 000 la borne.

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COUR DES COMPTES

Le seul cas dtaill est celui concernant le tlpage sans arrt. Le chiffrage initial de COFIROUTE (23,5 M HT) tait tellement exorbitant, que la DIT a provoqu une runion pour confronter les valuations. COFIROUTE a propos un deuxime chiffrage 16,7 M HT pour une estimation haute de la DIT de 6,2 M HT (contre 5,2 M HT pour lestimation basse). COFIROUTE avait une vision maximaliste du nombre de voies quiper, alors mme que daprs la DIT la barrire ntait pas en limite de capacit et que la construction de ce tlpage sans arrt ntait donc pas une ncessit avre pour lusager et quil pouvait au mieux tre limit aux poids lourds. La compensation finale slvera 13 M HT soit deux fois plus que lestimation la plus haute de la DIT. En juin 2010, la ngociation aboutissait mme retenir un chiffrage suprieur celui demand par COFIROUTE. Dans le tableau des ngociations avant la runion du 19 mai 2010, le chiffrage de COFIROUTE tait de 373,7 M HT, et ce mme tableau post runion du 1er juin 2010 validait une enveloppe dinvestissements complmentaires de 26 M HT, portant le chiffrage final, aprs ngociations, 397,99 M HT. Le chiffrage final du contrat de plan, sera moindre, uniquement parce que les travaux de llargissement 2*4 voies de la section de lautoroute A10 situe entre Artenay (A19/A10) et la bifurcation A10/A71, pour un montant de 187 M HT, nauront pas t retenus. Une grande partie de lenveloppe dinvestissements complmentaires sera compense ; en outre, certains investissements auront mme un chiffrage suprieur celui estim par COFIROUTE (le chiffrage de la provision de limpact de la LGV Sud Europe Atlantique retenu sera de 14 M HT contre 7 M HT estim par COFIROUTE, celui du regroupement de services lusager sera de 19,15 M HT contre une estimation basse de COFIROUTE 14,32 M HT). A la fin des ngociations, le chiffrage retenu est suprieur de 55,5 M HT au chiffrage le plus haut fait par la DIT.

c) Un choix minimal dinvestissements mentionns larticle 7.5

La DIT souhaitait largir le champ des articles mentionns larticle 7.5 en y intgrant notamment le complment de tlpage sans arrt (11 M HT) et la provision pour la restauration des trames vertes et bleues. Hormis pour les IEAS et le nouvel changeur, qui pouvaient difficilement ne peut pas tre ligibles larticle 7.5, les arbitrages finals nont pas suivi lavis de la DIT.

ANNEXES

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Dun point de vue financier 92,3 M soit 43 % des investissements sont mentionns au 7.5, et seule la moiti de ce qui tait propos par la DIT a t retenue.

d) Le rachat de la clause anti-foisonnement

Bien que COFIROUTE prfrait un engagement oral et non crit concernant une clause anti-foisonnement, les ngociations ont permis de linscrire au titre de larticle 5.1.3 du contrat de plan, pour une dure limite ce seul contrat de plan 2010-14. Comme indiqu plus haut, elle nest pas mentionne dans le 16e avenant approuv par le dcret n 20111963 du 23 dcembre 2011, alors mme que les dcrets relatifs aux contrats de plan sont supposs approuver leurs dispositions tarifaires, quand bien mme celles-ci seraient limites dans le temps. Il ny a donc pas eu de nouvelle rdaction de larticle 25 pour le mettre en cohrence avec celui des autres socits dautoroutes, tel que le souhaitait le ministre charg des transports. Le rachat de cette clause se concrtise par lajout dun coefficient fixe de 0,2 % aux lois tarifaires pour les annes 2011 2014. Ce rachat est apparu par la DIT comme acceptable car les pratiques de foisonnement de COFIROUTE pouvaient aller jusqu 0,8 %, cas qui na toutefois t observ quen 2007 sur la priode 2007-2012. COFIROUTE, dans son courrier du 20 janvier 2011, a bien prcis que cet effort avait un caractre limit dans le temps , que sa reconduction ventuelle nest pas acquise et devra elle aussi faire lobjet de ngociations. Dans ce mme courrier, COFIROUTE proposait un rachat hauteur 0,15 %. Pourtant, la valorisation finale sera de 0,20 %. En pratique, le rachat de la clause anti-foisonnement conduit accrotre le chiffres daffaires total des pages pendant toute la dure de la concession de 234 M HT dont 23,20 M HT pour les annes 2011 2014 (cf. infra).

e) Au prix de quelques concessions mineures de COFIROUTE

Pour obtenir un tel contrat de plan, COFIROUTE a accept quelques concessions mineures dans la rdaction du 16e avenant au contrat de concession et dans le contrat de plan.

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Mise en place dindicateurs de performance assortis de pnalits COFIROUTE a accept la mise en place dindicateurs de performance similaires ceux des autres concessions autoroutires. Nanmoins, le montant des pnalits est symbolique puisquil ne pourra pas excder un plafond 500 000 par anne civile. De plus, ces indicateurs nont pas t repris dans lavenant au contrat de concession et leur prennit devra donc faire lobjet ngociations lors du prochain contrat de plan. Provisions Certains investissements font lobjet dune provision. Laccord du concdant est ncessaire lemploi de ces provisions, de mme que les montants ventuellement non employs devront tre reports sur dautres oprations. Ce systme de provisions permet au concdant de sassurer de la ralit des travaux et de leurs cots. ZAAC (zones daccumulation daccidents) Le bilan scurit routire ntant pas bon, la DIT a obtenu de COFIROUTE au moyen du contrat de plan, la production dun bilan de scurit annuel et dune analyse des accidents et de lidentification des zones daccumulation daccidents selon la mthodologie de la DIT. Ce type de bilan est fourni avec moins de rticence par dautres socits. En 2009 et 2010, la sous-direction notait ainsi que SANEF, SAPN, ASF, ESCOTA transmettaient ce suivi des ZAAC, qui de plus faisaient chez APRR et AREA lobjet dun suivi rigoureux (analyse et programme dactions). Concernant COFIROUTE, les tableaux ntaient pas renseigns. Stabilisation des coefficients interclasse COFIROUTE navait pas utilis toutes les marges de manuvre dont elle disposait notamment pour la classe 4, puisque les hausses 2010 taient limites 3,06 pour un plafond de 3,16. Daprs la DIT, cette modration pourrait sexpliquer par le choix du concessionnaire de temprer les effets de la disparition du systme dabonnement CAPLIS qui accordait des rductions tarifaires nettement plus importantes que le systme actuel TIS-PL. COFIROUTE a accept dans le contrat de plan de reconduire ces plafonds. f) Evolution de la loi tarifaire
La loi tarifaire a t calcule sans prendre en compte le rachat de la clause anti-foisonnement ou la compensation de la TAT. La loi tarifaire

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retenue, celle qui compense les VAN ngatives lies aux investissements nouveaux, est de 0,85*I+ 0,28 % pour 2011-2014. Elle est inscrite au 16e avenant au cahier des charges, en prenant en compte la majoration de 0,30 % en 2011 et de 0,14 % en 2012 en compensation de la TAT, ainsi que de 0,20 % de 2011 2014 pour le rachat de la clause anti-foisonnement : - 2010 : 0,41 % ; - 2011 : 0,85*I+ 0,78 % ; - 2012 : 0,85*I+ 0,62 % ; - 2013 : 0,85*I + 0,48 % ; - 2014 : 0,85*I + 0,48 %.

Principales hypothses retenues : Les hypothses dinflation retenues sont proches de celles de la DIT et plus leves que dans le cadre du Paquet vert (1,5 % dans le Paquet vert). Le taux de rentabilit est 8,08 % est nettement plus lev que ce que la DIT prconisait (6,50 %) et que celui de 6,61 % retenu au titre du Paquet vert. Il apparat comme trs favorable dans un contexte de crise conomique. Ce taux de rentabilit produit un surcrot de 21,2 M HT de compensation (toutes choses gales par ailleurs, par rapport une simulation avec un taux de 6,5 % dans le modle de la DIT), quivalent 10 % du montant total compens. Le dtail des hypothses figure en annexe 5. Analyse des diffrents effets Les effets de la TAT comme du rachat de la clause antifoisonnement ne sont pas uniquement conjoncturels en lien avec une hausse annuelle limite dans le temps mais ils sont structurels sur toute la dure de vie de la concession. Les hausses tarifaires se font dune anne sur lautre, lanne prcdente tant lanne de rfrence pour le calcul de la hausse. Tout coefficient supplmentaire a donc un impact sur les annes suivantes.
En appliquant la clause du rachat anti-foisonnement dans le modle de la DIT (0,85 %*I+0,48 % au lieu 0,85 %*I+0,28 %), le chiffres daffaires total des pages pendant toute la dure de la concession augmente de 233,97 M HT dont 23,20 M HT pour les annes 2011 2014.

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En appliquant la clause du rachat anti-foisonnement et la compensation de la TAT dans le modle de la DIT (hausses valides par le contrat de plan), le chiffre daffaires pages total sur toute la dure de la concession augmente de 369,50 M HT. La compensation de la TAT est 135,53 M HT pour toute la dure de la concession dont 8,17 M HT pour les annes 2011-2012. Aucune de ces diffrentes estimations na t explicitement donne lors des arbitrages de la ngociation. * * *

En dpit dun contexte peu favorable cette socit concessionnaire, COFIROUTE a pu conclure un contrat de plan trs avantageux, prennisant les hausses de recettes de page. Les arbitrages nont pas t rendus en faveur des estimations et des prconisations de la DIT. Alors que les hausses de recettes ont un effet structurel et prenne, la plupart des efforts mineurs consentis par COFIROUTE ont un caractre limit dans le temps et ne sont inscrits quau contrat de plan.

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Principales hypothses retenues dans le contrat de plan 2010-2014 de COFIROUTE

2009
Rentabilit COFIROUTE Rentabilit DIT Rentabilit retenue Inflation COFIROUTE Inflation DIT Inflation retenue Inflation ralise Cots des travaux COFIROUTE (inflation+3%) Cots des travaux DIT Cots des travaux retenus Ralis TP01 Trafic VL COFIROUTE Trafic VL DIT Taux de croissance annuel du trafic des VL retenu Ralis (source rapport dactivit COFIROUTE) Trafic PL COFIROUTE Trafic PL DIT Taux de croissance annuel du trafic des PL retenu Ralis (source rapport dactivit COFIROUTE)
Source : contrat de plan, rapports dactivit

2010

2011

2012

2013
8,50 6,50 8,08 1,50 1,80 1,70 2,70 4,50 4,50 0 1,50 1,00

2014

2015

2016

2017 2034

- 0,22 - 0,22 - 0,22 - 0,22 - 1,33 - 1,33 - 1,33 2,59

1,00 1,00 1,00 1,52 4,00 3,00 3,00 4,80 3,10 1,50 2,00 1,70 2,60 1,00 3,50 3,30

1,50 1,70 1,70 2,25 4,70 3,50 3,50 4,06 0 1,50 1,00 1,00 3,00 1,00 1,00 -0,40

1,50 1,80 1,70 4,80 4,50 4,50 0 1,50 1,00

1,50 1,80 1,70 2,70 4,00 4,00 1,00 1,50 1,00

1,50 1,80 1,70 2,70 4,00 4,00 1,00 2,00 1,50

1,50 1,80 1,70 2,70 4,00 4,00 1,00 2,00 1,50

1,50 1,80 1,70 2,70 3,50 3,50 1,00 2,00 1,50

4,21 3,40

- 10,81 -11,50

3,00 1,00 1,00

2,00 1,00 1,00

2,00 1,00 1,00

2 ,00 1,00 1,00

1,00 1,00 1,00

1,00 1,00 1,00

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Annexe n 8 : conclusion du rapport ralis par des prestataires dans le cadre dune mission dassistance la ngociation des contrats de plan (janvier 2010)
La Mission, notamment dans sa partie assistance la ngociation des contrats de plan a pu constater les limites du cadre contractuel actuel en particulier pour les aspects financiers de ces ngociations. La rfrence aux hypothses de valorisation lors des privatisations de 2005 deviendra un lment de moins en moins essentiel mesure que de nouveaux lments exognes non prvus en 2005 apparaitront. Lantriorit du cadre contractuel de COFIROUTE et la non homognit des contrats pour les diffrents rseaux constituent une difficult supplmentaire. Enfin la non-concordance des dates de renouvellement des contrats de plan entraine une disparit structurelle sur les cots moyens pondrs du capital (CMPC) retenus pour lanalyse des lois tarifaires. La Mission conclut sur la ncessit de conduire une rflexion sur les 3 axes suivants :

Vers une plus grande prcision des textes rgissant la dtermination des pages autoroutiers
Le gel du 0.7i ne parait pas tenable sans justification claire, de mme que labsence daccord sur une mthodologie portant sur les hypothses sous tendant le calcul du CMPC (pierre angulaire des lois tarifaires) nest sans doute pas acceptable long terme. Il apparait galement important dadapter avec mesure et progressivement, le cadre contractuel afin de le rendre cohrent avec le niveau de maturit atteint par les principaux rseaux, lenvironnement conomique et financier actuel et le rendre oprable dans la plus grande transparence au bnfice tant des concessionnaires et de ltat que de celui des usagers. Ainsi et sans remettre en cause le principe dquilibre conomique de la concession dans la dtermination des pages, la Mission considre quil devient urgent de dfinir clairement le concept de juste rmunration du capital investi par le concessionnaire pour assurer

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lexploitation efficiente de la dlgation de service public qui lui a t consentie La Mission considre quune telle rflexion devrait porter sur la dtermination des tarifs de pages partir des quatre lments composant les cots oprationnels, savoir lintgralit des fonctionnement ; les amortissements ; la rmunration du capital investi (paramtre R) ; lamlioration de lefficience. Lvolution des tarifs ainsi dtermine ne devrait pas dpasser un indice K, qui ne serait plus alors une simple indexation sur lvolution des prix. Le paramtre R correspondrait la marge de retour sur investissement. Le paramtre R serait donc dtermin par rfrence au systme CMPC, destin apporter une plus grande flexibilit dans la dtermination du paramtre de rmunration du capital investi. Ce paramtre prend en compte la structure de financement retenue et la part respective des fonds propres et de la dette. En fonction dune pondration quil conviendra de dfinir, le nouveau systme de fixation des tarifs permettrait dassurer un retour sur investissement conforme aux attentes du march. Un tel systme aurait lavantage, dassurer (au moins en principe) la transparence du processus de dtermination du retour sur investissement attendu par le dlgataire. Ce paramtre R serait revu loccasion de chaque revue tarifaire en fonction de lvolution des conditions du march. Une rflexion supplmentaire semble tre galement ncessaire quant lintrt dune dfinition dun CMPC normatif pour le secteur autoroutier concd mature, reconnaissant ainsi chacune des socits concessionnaires la libre capacit de surperformer par rapport cette norme par la mise en uvre dune gestion financire approprie de son bilan, tout excs tant par ailleurs contrl par lAutorit concdante via en particulier la fixation dobjectifs qualitatifs de performance. En effet le choix dune structure financire agressive peut avoir pour consquence de limiter les investissements par le concessionnaire et donc daffecter la performance. Un systme de Bonus/Malus trouverait ici parfaitement son application. charges dinvestissement et de

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Lexemple de la non-signature du paquet vert par APRR illustre les limites actuelles auxquelles est confronte lAutorit concdante quant son influence sur les choix des structures financires choisies par les concessionnaires car la non-signature peut sexpliquer par la fragilit de la structure financire. Enfin, il conviendra sans doute afin dapprcier la juste nature du risque transfr aux concessionnaire, de faire une distinction entre rseau existants bnficiant d un historique long et de programmes de travaux largement maitriss et les nouveaux projets dont les risques sont dune autre nature.

Vers des rendez-vous quinquennaux plus formaliss quant leurs objectifs :

Les rseaux existants pourraient faire lobjet de rendez-vous quinquennaux mme date pour tous (2015) durant lesquels les programmes de travaux, les impacts exognes aux lments macroconomiques, la stabilit de la structure financire du concessionnaire, linstitution de bonus/malus, le choix du CMPC seraient tudis pour fixer les lois tarifaires et les volutions de redevance domaniale. Les choix des CMPC sous tendant les lois tarifaires seraient rendus public pour respecter la transparence ncessaire vis--vis des usagers. Il sera ncessaire daffirmer que les concessionnaires doivent avoir une capacit attirer les capitaux soit en dettes (pour faire face aux chances de remboursement de la dette existante) soit en fonds propres (pour consolider les structures financires si la conjoncture et notamment les prteurs potentiels le ncessite) Le renforcement du rendez-vous quinquennal ncessitera sans doute de faire voluer certains textes qui rgissent les rapports entre autorit concdante et concessionnaires (dcret de 1995 et article L. 122-4). Sil peut tre tabli des rgles transparentes quant la fixation de la redevance domaniale dont lassiette doit tre audite et revue rgulirement, si le principe dattractivit du secteur pour les Marches financiers est confirme et si une politique de travaux amliorant le service pour lusager continue dtre la norme, alors, une volution des textes permettant de renforcer le rendez-vous quinquennal, notamment en tablissant des rgles claires de calcul du CMPC retenu, peut tre envisage.

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Vers la ncessit dune fonction de rgulation pour les infrastructures routires concdes :
Le renforcement de la capacit danalyse de lAutorit concdante dans un souci de transparence et dquit pour toutes les parties prenantes, conduit sinterroger sur la cration dune Fonction autonome habilite recommander aux Pouvoirs Publics les lois tarifaires les modifications de redevance, les volutions du cadre contractuel tant pour les rseaux existants que pour les rseaux en projet. Sil tait envisag une volution du cadre contractuel, nous recommanderions une approche consensuelle et quilibre o chacun peut y trouver son compte : les concessionnaires seraient assurs de travailler dans un cadre clair et transparent o les amliorations de productivit seraient reconnues de mme que la ncessit de maintenir des niveaux de rentabilit permettant dattirer les capitaux ncessaires ; les usagers qui auront communication des outils permettant dvaluer les lois tarifaires et enfin ; lautorit concdante qui disposerait dun cadre de travail clair. Il est indispensable que cette volution se fasse dans la dure pour habituer les marchs ces nouvelles rgles du jeu. Il conviendra dassocier trs en amont les Agences de notation cette dmarche.