E.U.

NETWORK OF INDEPENDENT EXPERTS ON FUNDAMENTAL RIGHTS

(CFR-CDF)
RSEAU U.E. DEXPERTS INDPENDANTS EN MATIRE DE DROITS FONDAMENTAUX














Avis sur lapprciation, au regard des droits fondamentaux, de
certains enjeux soulevs par la proposition de directive sur la libre
circulation des citoyens de lUnion et des membres de leurs familles

30 novembre 2002



Rfrence : CFR-CDF.avis1-2002










Le Rseau U.E. dexperts indpendants en matire de droits fondamentaux a t cr par la Commission europenne
la demande du Parlement europen. Il assure le suivi de la situation des droits fondamentaux dans les tats
membres et dans lUnion, sur la base de la Charte des droits fondamentaux. Le Rseau prsente des rapports sur la
situation des droits fondamentaux dans les tats membres et dans lUnion, ainsi que des avis sur des questions
ponctuelles lies la protection des droits fondamentaux dans lUnion. Le contenu de l'avis n'engage en aucune
manire la Commission europenne. La Commission n'assume aucune responsabilit quant aux informations que
contient le prsent document.







Le Rseau UE dExperts indpendants en matire de droits fondamentaux a t mis sur
pied par la Commission europenne (DG Justice et affaires intrieures), la demande du
Parlement europen. Depuis 2002, il assure le suivi de la situation des droits fondamentaux
dans les Etats membres et dans lUnion, sur la base de la Charte des droits fondamentaux de
lUnion europenne.
Le Rseau UE dExperts indpendants en matire de droits fondamentaux se compose de
Elvira Baltutyte (Lithuanie), Florence Benot-Rohmer (France), Martin Buzinger (Rp.
slovaque), Achilleas Demetriades (Chypre), Olivier De Schutter (Belgique), Maja Eriksson
(Sude), Teresa Freixes (Espagne), Gabor Halmai (Hongrie), Wolfgang Heyde (Allemagne),
Morten Kjaerum (Danemark), Henri Labayle (France), M. Rick Lawson (Pays-Bas), Lauri
Malksoo (Estonie), Arne Mavcic (Slovnie), Vital Moreira (Portugal), Jeremy McBride
(Royaume-Uni), Bruno Nascimbene (Italie), Manfred Nowak (Autriche), Marek Antoni
Nowicki (Pologne), Donncha OConnell (Irlande), Ian Refalo (Malte), Martin Scheinin
(supplant Tuomas Ojanen) (Finlande), Linos Alexandre Sicilianos (Grce), Dean Spielmann
(Luxembourg), Pavel Sturma (Rp. tchque), Ineta Ziemele (Lettonie). Le Rseau est
coordonn par O. De Schutter.
Les documents du Rseau peuvent tre consults via :
http://www.europa.eu.int/comm/justice_home/cfr_cdf/index_fr.htm



The EU Network of Independent Experts on Fundamental Rights has been set up by the
European Commission (DG Justice and Home Affairs), upon request of the European
Parliament. Since 2002, it monitors the situation of fundamental rights in the Member States
and in the Union, on the basis of the Charter of Fundamental Rights.

The EU Network of Independent Experts on Fundamental Rights is composed of Elvira
Baltutyte (Lithuania), Florence Benot-Rohmer (France), Martin Buzinger (Slovak Republic),
Achilleas Demetriades (Cyprus), Olivier De Schutter (Belgium), Maja Eriksson (Sweden),
Teresa Freixes (Spain), Gabor Halmai (Hungary), Wolfgang Heyde (Germany), Morten
Kjaerum (Denmark), Henri Labayle (France), M. Rick Lawson (the Netherlands), Lauri
Malksoo (Estonia), Arne Mavcic (Slovenia), Vital Moreira (Portugal), Jeremy McBride
(United Kingdom), Bruno Nascimbene (Italy), Manfred Nowak (Austria), Marek Antoni
Nowicki (Poland), Donncha OConnell (Ireland), Ian Refalo (Malta), Martin Scheinin
(substitute Tuomas Ojanen) (Finland), Linos Alexandre Sicilianos (Greece), Dean Spielmann
(Luxemburg), Pavel Sturma (Czeck Republic), Ineta Ziemele (Latvia). The Network is
coordinated by Olivier De Schutter.
The documents of the Network may be consulted on :
http://www.europa.eu.int/comm/justice_home/cfr_cdf/index_en.htm


AVIS N1 DU 1

NOVEMBRE 2002
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Table des matires
Table des matires-----------------------------------------------------------------------------------------3
I. Premire question --------------------------------------------------------------------------------------4
Compatibilit, avec les obligations internationales et constitutionnelles des Etats membres de lUnion
europenne, dune disposition qui, tout en garantissant aux ressortissants des Etats membres un droit
de sjour inconditionn pour une priode maximale de six mois sur le territoire de tout Etat membre de
lUnion europenne dont ils nont pas la nationalit, exclurait les personnes exerant un tel droit de
sjour du bnfice de lassistance sociale.
I.1. Introduction------------------------------------------------------------------------------------------------- 4
I.2. Observation prliminaire -------------------------------------------------------------------------------- 4
I.3. Obligations internationales des Etats membres ----------------------------------------------------- 6
a) Instruments du Conseil de lEurope----------------------------------------------------------------------------------6
b) Instruments universels -------------------------------------------------------------------------------------------------8
I.4. Conclusion--------------------------------------------------------------------------------------------------- 8
II. Deuxime question------------------------------------------------------------------------------------8
Les garanties procdurales dont doit bnficier le citoyen de lUnion qui fait lobjet dune dcision de
refus de sjour pour des raisons dordre public ou de scurit publique.
II.1. Droit un contrle juridictionnel --------------------------------------------------------------------- 9
II.2. Caractre suspensif du recours juridictionnel contre la mesure dloignement------------ 10
II.3. Droit de comparution personnelle de ltranger qui fait lobjet de la mesure
dloignement --------------------------------------------------------------------------------------------------- 12
III. Troisime question--------------------------------------------------------------------------------- 13
Les limites que leurs obligations internationales dans le domaine des droits de lhomme imposent aux
Etats membres de lUnion europenne, en ce qui concerne les possibilits dexpulser du territoire
national des citoyens de l'Union qui y rsident depuis quatre ans ou davantage ou des membres de leur
famille, ainsi que des mineurs.

RSEAU UE DEXPERTS INDPENDANTS EN MATIRE DE DROITS FONDAMENTAUX
CFR-CDF.avis1-2002 4
Le 1
er
novembre 2002, le Rseau dexperts a t saisi par la Commission europenne de plusieurs
questions, demandant une apprciation, au regard des droits fondamentaux, de certains enjeux
soulevs par la proposition de directive sur la libre circulation des citoyens de lUnion et des membres
de leurs familles. En rponse, il souhaite faire les observations suivantes.

I. Premire question

I.1. Introduction

Par sa premire question, la Commission europenne sinterroge sur la compatibilit, avec les
obligations internationales et constitutionnelles des Etats membres de lUnion europenne, dune
disposition qui, tout en garantissant aux ressortissants des Etats membres un droit de sjour
inconditionn pour une priode maximale de six mois sur le territoire de tout Etat membre de lUnion
europenne dont ils nont pas la nationalit, exclurait les personnes exerant un tel droit de sjour du
bnfice de lassistance sociale.

La Commission sinterroge, plus particulirement, sur la question de savoir si, afin de permettre aux
Etats membres de se conformer leurs obligations internationales, la proposition de directive sur la
libre circulation des citoyens de lUnion et des membres de leurs familles ne doit pas prvoir la
possibilit, pour les Etats membres, dloigner la personne qui ferait recours lassistance sociale
pendant les six premiers mois de sjour.

I.2. Observation prliminaire

Une observation prliminaire simpose.

Parmi les bases juridiques de la proposition de directive prcite, figure larticle 18 CE. Aux termes du
1
er
paragraphe de cet article, Tout citoyen de lUnion a le droit de circuler et de sjourner librement
sur le territoire des Etats membres, sous rserve des limitations et conditions prvues par le prsent
trait et par les dispositions prises pour son application.

Dans un arrt du 17 septembre 2002, la Cour de justice des Communauts europennes a estim quen
vertu de cette disposition, le droit de sjourner sur le territoire des Etats membres est reconnu
directement tout citoyen de lUnion par une disposition claire et prcise du trait CE (C.J.C.E., 17
septembre 2002, Baumbast, C-413/99, point 84). Si la Cour ajoute, conformment aux termes de
larticle 18, para. 1, CE, que ce droit de sjour est reconnu sous rserve des limitations et conditions
prvues par le trait CE ainsi que par les dispositions prises pour son application (Baumbast, point
85), elle considre nanmoins que, dans lapplication que les autorits nationales font de ces
conditions et limitations ainsi que des dispositions du droit communautaire driv mettant en oeuvre
ce droit de sjour, ces autorits doivent respecter les principes gnraux du droit communautaire, et
notamment le principe de proportionnalit. Les mesures nationales prises cet gard, selon la Cour,
doivent tre appropries et ncessaires pour atteindre le but recherch (Baumbast, point 91). Toute
valuation de la marge d'apprciation des Etats membres par rapport au sjour des citoyens de l'Union
sur leur territoire doit donc s'valuer par rapport ce principe de proportionnalit.

Or, sil est admis que les limitations et conditions vises larticle 18 para. 1 CE peuvent notamment,
afin de prendre en compte les intrts lgitimes des Etats membres, organiser le droit de sjour des
citoyens de lUnion de manire telle que ceux-ci ne deviendront pas une charge draisonnable pour
les finances publiques de lEtat membre daccueil (Baumbast, point 90, propos de la directive
90/364/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative au droit de sjour (JO L 180, p. 26); galement
C.J.C.E., 25 mai 2000, Commission/Italie, C-424/98, Rec. p. I-4001, point 44), un Etat membre qui,
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dans lapplication des limitations et conditions fixes par le droit communautaire au droit de sjour
stipul larticle 18 CE, restreindrait ce droit de sjour de manire disproportionne, se placerait en
violation des obligations que le droit communautaire lui impose.

Cette solution se dduit galement de l'article 45 de la Charte des droits fondamentaux de lUnion
europenne, qui consacre le droit au sjour des citoyens de l'Union, lu en combinaison avec l'article 52
para.1 de la Charte, qui subordonne au respect du principe de proportionnalit toute restriction
apporte aux droits et liberts quelle consacre.

Une telle violation de ses obligations communautaires aurait lieu dans lhypothse o un Etat
membre, auquel la directive relative au droit des citoyens de lUnion et des membres de leurs familles
de circuler et de sjourner sur le territoire des Etats membres reconnatrait la possibilit de demander
un citoyen de lUnion de quitter le territoire sil est fait appel lassistance sociale, ferait usage de
cette facult sans respecter lexigence de proportionnalit. La question se pose en particulier de savoir
si tout recours lassistance sociale de lEtat sur le territoire duquel le citoyen de lUnion a exerc son
droit de circulation et de sjour, mme purement ponctuel et li, par exemple, une perte soudaine et
inattendue des revenus dont bnficiait le citoyen au moment dexercer initialement son droit de
circulation et de sjour, peut justifier quil soit mis un terme au droit de sjour.

A cet gard, la Cour de Justice a eu l'occasion de souligner l'importance du principe de non-
discrimination dans son arrt Grzelczyk du 20 septembre 2001, C-184/99, propos du recours par un
tudiant aux mcanismes de protection sociale. Elle n'a cependant pas exclu que l'Etat membre
d'accueil considre qu'un tudiant qui a eu recours l'assistance sociale ne remplit plus les conditions
auxquelles est soumis son droit de sjour et prenne, dans le respect des limites opposes cet gard
par le droit communautaire, des mesures en vue soit de mettre fin l'autorisation de sjour de ce
ressortissant soit de ne pas renouveler celui-ci (point 42). Eu gard l'importance du droit
fondamental en cause, la Cour souligne la fois son refus de pareille consquence attache au recours
lassistance sociale (point 43) et l'importance que pourrait revtir le caractre temporaire des
difficults financires rencontres par le titulaire du droit (point 44)

Dautre part, dans larrt Martinez Sala du 12 mai 1998, la Cour de justice des Communauts
europennes a considr que, ds linstant o le citoyen de lUnion exerce un droit de circulation ou de
sjour reconnu lui par le droit communautaire, il relve du domaine dapplication ratione materiae du
droit communautaire, et peut se prvaloir de larticle 12 CE, qui interdit toute discrimination raison
de la nationalit. La qualit du sjour importe peu, selon cet arrt, pourvu que lintress demeure
lgalement sur le territoire dun Etat membre autre que celui dont il a la nationalit (C.J.C.E., 12 mai
1998, Martinez Sala, C-85/96, Rec., p. I-2691, points 55, 61 et 63).

Il se dduit de cet arrt que, ds lors quun citoyen de lUnion exerce un droit de circuler ou de sjour
conformment aux conditions fixes par le droit communautaire, il doit en principe bnficier du
mme niveau dassistance sociale sur le territoire de lEtat daccueil que celui auquel les nationaux de
cet Etat ont droit (voy. galement C.J.C.E., 2 fvrier 1989, Cowan, 186/87, Rec., p. 195).

Ds lors, moins que le droit de circulation et de sjour soit explicitement rserv, par le droit
communautaire lui-mme, aux citoyens de lUnion qui ne font pas appel lassistance sociale devant
les autorits de lEtat membre daccueil, aucune diffrence de traitement entre les nationaux dun Etat
membre et les ressortissants dautres Etats membres qui se trouvent sur le territoire du premier Etat ne
saurait tre en principe admise. En dautres termes, moins que la directive sur la libre circulation des
citoyens de lUnion et des membres de leurs familles ne prvoie explicitement la possibilit dloigner
la personne qui fait recours lassistance sociale pendant les premiers mois de son sjour, le trait CE
parat exiger lextension tout citoyen de lUnion qui a exerc son droit de sjour de lassistance
sociale organise au bnfice des nationaux de lEtat membre daccueil.

En oprant lextension du droit de circulation et de sjour au bnfice des citoyens de lUnion, tout en
dliant cette extension de la possibilit de faire appel lassistance sociale dans un Etat membre autre
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que celui dont ce citoyen a la nationalit, le lgislateur communautaire doit tenir compte des
obligations quimposent, notamment, les articles 12 et 18 CE. Il ressort des considrations qui
prcdent que le droit de circulation et de sjour ne saurait tre spar du droit de faire appel
lassistance sociale dans lEtat membre daccueil qu deux conditions que le droit primaire impose
lui-mme, et dont la Cour de justice est comptente garantir le respect.

Dune part, les Etats membres doivent pouvoir subordonner le sjour la condition que la personne
qui lexerce ne fasse pas appel au systme dassistance sociale de lEtat daccueil. A dfaut dune
disposition explicite en ce sens, il ne saurait tre exclu que, compte tenu de la mise en oeuvre dont
aurait fait lobjet larticle 18 CE, la Cour de justice soit amene considrer que larticle 12 CE
soppose ce quun Etat refuse lassistance sociale, dont bnficient ses nationaux, un citoyen de
lUnion ayant exerc son droit de circulation et de sjour dans les conditions que prvoit le droit
driv communautaire.

Dautre part, dans lutilisation quils feraient de cette exception au principe du droit de circulation et
de sjour pour une dure dun maximum de six mois, les Etats membres demeurent tenus au respect
des principes gnraux du droit communautaire, et notamment du principe de proportionnalit.

I.3. Obligations internationales des Etats membres

Il simpose galement que la directive sur la libre circulation des citoyens de lUnion et des membres
de leurs familles tienne compte des obligations internationales qui simposent aux Etats membres de
lUnion europenne. Or, plusieurs instruments internationaux obligatoires lgard des Etats membres
de lUnion europenne ou dune partie dentre eux, sans aucunement mettre en cause la facult pour
ces Etats de subordonner certaines conditions laccs leur territoire ou le sjour, paraissent faire
obstacle ce que ces Etats acceptent ce sjour, tout en refusant aux personnes qui lexercent la
possibilit de faire appel lassistance sociale qui est organise au bnfice des nationaux de lEtat
daccueil.

a) Instruments du Conseil de lEurope

Larticle 13 para. 1 de la Charte sociale europenne, aussi bien dans sa version originelle du 18
octobre 1961 que dans sa version rvise le 3 mai 1996, prvoit que les Parties sengagent veiller
ce que toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes et qui nest pas en mesure de se
procurer celles-ci par ses propres moyens ou de les recevoir dune autre source, notamment par des
prestations rsultant dun rgime de scurit sociale, puisse obtenir une assistance approprie et, en cas
de maladie, les soins ncessits par son tat. Conformment lAnnexe la Charte sociale
europenne (rvise) sur la Porte de la Charte en ce qui concerne les personnes protges, cette
garantie est stipule au bnfice de toute personne ayant la nationalit dun Etat partie la Charte
sociale europenne, pour autant quelle rside lgalement sur le territoire de la Partie intresse. En
vertu du para. 4 de larticle 13 de la Charte sociale europenne (rvise), cette obligation est due par
les Etats parties la Charte sociale europenne et lis par cette disposition, sur un pied dgalit avec
leurs nationaux, aux ressortissants des autres Parties contractantes se trouvant lgalement sur leur
territoire, conformment aux obligations quelles assument en vertu de la Convention europenne
dassistance sociale et mdicale [du 11 dcembre 1953].

Lextension aux ressortissants des autres Etats parties la Charte sociale europenne, sans
discrimination fonde sur la nationalit, du droit lassistance sociale accord par un Etat partie ses
nationaux, nest subordonne qu la condition que la rsidence sur le territoire de lEtat intress ait
un caractre lgal. Selon la jurisprudence du Comit europen des droits sociaux, cette extension ne
saurait tre subordonne, en particulier, la dure du sjour (voy. Conclusions XIII-2, p. 133, propos
de la condition de rsidence depuis six mois, considre incompatible avec larticle 13 para. 1 de la
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Charte sociale europenne alors quelle simposait aux Grecs comme aux ressortissants des autres
Etats parties; dans ses Conclusions XIV-I, du 5.1.1998, le Comit europen des droits sociaux se
demande si la loi grecque garantit aux ressortissants des autres Parties contractantes la Charte, qui se
trouvent lgalement en Grce sans y rsider et qui sont sans ressources, l'octroi d'une assistance
approprie au sens de l'article 13 par. 4 c'est--dire au minimum, pendant la dure de leur sjour
temporaire, une aide d'urgence leur permettant de faire face un tat ponctuel de besoin (logement,
nourriture, soins d'urgence et vtements)).

Larticle 1
er
de la Convention europenne sur lassistance sociale et mdicale, signe Paris le 11
dcembre 1953 (S.T.E., n 14), prvoit en outre que Chacune des Parties contractantes s'engage
faire bnficier les ressortissants des autres Parties contractantes, en sjour rgulier sur toute partie de
son territoire auquel s'applique la prsente Convention et qui sont privs de ressources suffisantes,
l'gal de ses propres ressortissants et aux mmes conditions, de l'assistance sociale et mdicale (...)
prvue par la lgislation en vigueur dans la partie du territoire considr. Aux termes du rapport
explicatif la Convention europenne sur lassistance sociale et mdicale, adopt le 21 novembre
2001, la Convention s'applique aux ressortissants d'une Partie contractante qui sont en sjour rgulier
sur le territoire d'une autre Partie contractante, indpendamment de la longueur de leur sjour. Les
seules conditions d'attribution de l'assistance sociale et mdicale sont le caractre rgulier du sjour et
l'existence d'une situation de besoin. Pour dterminer si une personne se trouve en sjour rgulier, il
faut se rfrer aux lgislations des Parties contractantes qui rglementent les conditions d'entre et le
sjour des trangers sur leur territoire respectif, sans oublier les traits internationaux qui peuvent
modifier ces conditions (para. 5). Lassistance due sans discrimination englobe, selon le rapport
explicatif, les moyens dexistence et les soins que ncessite ltat des personnes dmunies de
ressources (para. 6).

Ouverts la signature le 11 dcembre 1953, la Convention europenne d'assistance sociale et mdicale
et son Protocole additionnel sont entrs en vigueur le 1er juillet 1954. Au 20 novembre 2002, la
Convention europenne d'assistance sociale et mdicale tait en vigueur lgard de 13 Etats
membres de lUnion : la Belgique (depuis le 1.8.1956), le Danemark (depuis le 1.7.1954), la France
(depuis le 1.11.1957), l'Allemagne (depuis le 1.9.1956), la Grce (depuis le 1.7.1960), l'Irlande (depuis
le 1.7.1954), l'Italie (depuis le 1.8.1958), le Luxembourg (depuid le 1.12.1958), les Pays-Bas (depuis
le 1.8.1955), le Portugal (depuis le 1.8.1978), l'Espagne (depuis le 1.12.1983), la Sude (depuis le
1.10.1955), et le Royaume-Uni (depuis le 1.10.1954).

Leffet de larticle 13 para. 4 de la Charte sociale europenne est cependant dtendre lobligation
figurant larticle 1
er
de la Convention europenne dassistance sociale et mdicale lensemble des
Etats parties la Charte, quils aient ou non ratifi la Convention europenne sur lassistance sociale et
mdicale de 1953.

Lon peut galement se demander si le fait de refuser certaines personnes, qui se trouvent lgalement
sur le territoire de lEtat, le bnfice dune assistance sociale, uniquement raison de leur nationalit,
peut se concilier avec les articles 8 et 14 combins de la Convention europenne de sauvegarde des
droits de lhomme et des liberts fondamentales. Le droit lassistance sociale contribue
lpanouissement de la vie prive et familiale (article 8 de la Convention). Ds lors, la Convention
europenne des droits de lhomme impose une interdiction de toute discrimination dans loctroi dune
telle assistance (voy. Cour eur. D.H., arrt Petrovic c. Autriche du 27 mars 1998, 26-27). Or,
seules des considrations trs fortes peuvent amener [la Cour europenne des droits de lhomme]
estimer compatible avec [la Convention europenne des droits de lhomme] une diffrence de
traitement exclusivement fonde sur la nationalit (Cour eur. D.H., arrt Gaygusuz c. Autriche du 16
septembre 1996, para. 42).



RSEAU UE DEXPERTS INDPENDANTS EN MATIRE DE DROITS FONDAMENTAUX
CFR-CDF.avis1-2002 8
b) Instruments universels

Larticle 11 para. 1 du Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels, du 16
dcembre 1966, reconnat toute personne le droit un niveau de vie suffisant pour elle-mme et sa
famille, y compris une nourriture, un vtement et un logement suffisants. En vertu de larticle 2 para.
2 dudit Pacte, le droit doit tre accord sans discrimination toute personne se trouvant sous la
juridiction de lEtat en cause.

Au para. 6 de son Observation gnrale n 15 (Situation des trangers au regard du Pacte), le Comit
des Droits de lHomme, dans le cadre du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, a
estim que L'autorisation d'entre peut tre soumise des conditions relatives aux dplacements, au
lieu de sjour et l'emploi. Un tat peut aussi imposer des conditions gnrales aux trangers
en transit. Cependant, une fois autoriss entrer sur le territoire d'un tat partie, les trangers
bnficient des droits noncs par le Pacte. Compte tenu de lidentit des formulations de larticle 2
para. 1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et de larticle 2 para. 2 du Pacte
international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels, cette conclusion doit tre prsume
valable galement en ce qui concerne les droits noncs dans ce dernier instrument.

Il faut enfin tenir compte des exigences des articles 3 para. 2 et 27 de la Convention internationale
relative aux droits de l'enfant, du 20 novembre 1989, entre en vigueur le 2 septembre 1990, et quont
ratifie tous les Etats membres de lUnion europenne. Lobligation que ces dispositions imposent aux
Etats parties dadopter des mesures de protection au bnfice de lenfant et de son bien-tre, ainsi que
de garantir lenfant un niveau de vie suffisant pour permettre son dveloppement physique, mental,
spirituel, moral et social, combines avec linterdiction de toute discrimination dans la jouissance de
ces droits (article 2 para. 1 de la Convention), font obstacle ce que les Etats membres refusent
lassistance sociale une famille se trouvant sous leur juridiction (voy. par ex. Comit des droits de
lenfant, 30
ime
session, Examen des rapports soumis par les Etats membres en application de larticle
44 de la Convention, Observations finales concernant la Belgique, 7 juin 2002 (CRC/C/15/Add. 178),
para. 4).

I.4. Conclusion

En conclusion, compte tenu des obligations contractes par les Etats membres de lUnion europenne
aussi bien dans le cadre du Conseil de lEurope que dans le cadre universel, il parat difficile de
reconnatre aux ressortissants des Etats membres de lUnion un droit de circulation dans lensemble
des Etats membres, accompagn dun droit de sjour inconditionn pour une priode de six mois, sans
en accepter les consquences, cest--dire lobligation pour lEtat membre daccueil dtendre aux
citoyens de lUnion le bnfice de lassistance sociale quil reconnat ses propres nationaux se
trouvant dans un tat de besoin identique. Dans ces conditions, la reconnaissance dun droit de
circulation et de sjour au bnfice des citoyens de lUnion et des membres de leurs familles doit
saccompagner de la reconnaissance de la possibilit pour les Etats de demander aux personnes
faisant appel lassistance sociale de quitter le territoire.

Cette conclusion est formule au regard uniquement des obligations internationales des Etats membres
de lUnion, sans prjudice des obligations constitutionnelles qui sont formules, au sein de chaque
Etat, au bnfice des personnes se trouvant sur le territoire national.

II. Deuxime question

Par sa deuxime question, la Commission europenne sinterroge sur les garanties procdurales dont
doit bnficier le citoyen de lUnion qui fait lobjet dune dcision de refus de sjour pour des raisons
dordre public ou de scurit publique. Cette question est divise en trois branches.
AVIS N1 DU 1

NOVEMBRE 2002
CFR-CDF.avis1-2002 9
II.1. Droit un contrle juridictionnel

La Commission sinterroge dabord sur ltendue du contrle juridictionnel qui doit tre ouvert aux
ressortissants communautaires faisant lobjet dune dcision dloignement. Il convient de distinguer
cet gard le droit de recours qui doit tre ouvert ltranger contre la dcision de le priver de sa libert
en vue dassurer son loignement effectif du territoire national, dune part, le droit de recours qui doit
lui tre ouvert contre la dcision dloignement elle-mme, dautre part.

En ce qui concerne le droit de recours qui doit tre ouvert ltranger contre la dcision de le priver de
sa libert en vue dassurer son loignement effectif du territoire national, larticle 5 para. 4 de la
Convention europenne prvoit que ce recours doit tre port devant un tribunal. Il doit donc sagir
dun recours juridictionnel. Larticle 5 de la Convention fait figurer parmi les motifs admissibles de la
privation de libert lhypothse o il sagit de larrestation ou de la dtention rgulires dune
personne pour lempcher de pntrer irrgulirement dans le territoire, ou contre laquelle une
procdure dexpulsion ou dextradition est en cours (Article 5 para. 1 f)). Sagissant dune restriction
apporte au droit fondamental la libert et la sret, cette possibilit demeure cependant
dinterprtation stricte : ds lors, lorsque la dtention est fonde sur lobjectif dassurer lloignement
effectif dune personne laquelle un ordre de quitter le territoire excutoire a t dlivre, la
dtention dune personne quon se propose dexpulser ne peut se justifier sous langle de larticle 5 1
que pour autant quelle est lie la procdure dexpulsion (Commiss. eur. D.H., req. n6871/75,
Caprino c. Royaume-Uni, dc. du 3 mars 1978, Ann. Conv., 21, p. 285, ici pp. 295-296 (galement
D..R., 12, p. 14)); selon la Cour europenne des droits de lhomme, seul le droulement de la
procdure dexpulsion justifie la privation de libert fonde sur larticle 5 1 f), ds lors si la
procdure nest pas mene avec la diligence requise, la dtention cesse dtre justifie au regard de
cette disposition. Cela suppose un contrle portant sur la ncessit de la dtention ainsi que sur sa
dure : la dtention ne sera plus considre comme justifie soit sil y avait moyen de sassurer du
respect de la lgislation relative au sjour par des moyens moins retrictifs de la libert individuelle,
soit si, dfaut quil y ait des chances relles dloigner ltranger dans des dlais raisonnables, elle ne
correspond plus lobjet de larticle 5 1 f) et ne peut donc plus se justifier au regard de cette
disposition, soit encore si elle apparat excessivement longue par rapport ce qui parat
raisonnablement justifi par les dmarches requises en vue de lloignement.

En ce qui concerne le droit de recours qui doit tre ouvert au citoyen de lUnion contre la dcision
dloignement elle-mme, il doit sagir, selon la Convention europenne des droits de lhomme, dun
recours effectif, au sens de larticle 13 de la Convention europenne des droits de lhomme. Cette
disposition nexige pas ncessairement que le recours puisse tre port devant une instance
juridictionnelle. Larticle 6 para. 1
er
de la Convention europenne des droits de lhomme, qui garantit
le droit daccs un tribunal, nest pas applicable aux contestations portant laccs au territoire ou le
sjour des trangers, ds lors que la dcision dautoriser ou non un tranger rester dans un pays dont
il nest pas le ressortissant nimplique aucune dcision sur ses droits et obligations de caractre civil ni
sur le bien-fond dune accusation pnale dirige contre lui (Cour eur. D.H., arrt Maaouia c. France
du 5 octobre 2000, para. 38).

Telle est la lecture qu'en a fait la Cour de justice des Communauts europennes, sur la base
notamment du droit driv et de l'article 8 de la directive 64/221 applicable l'loignement forc des
citoyens de l'Union. Ces derniers ont un droit d'accs un organe de contrle indpendant et impartial.
Il a donc le droit d'puiser le jeu des recours nationaux avant que la mesure d'loignement produise ses
effets (C.J.C.E., 8 avril 1976, Royer, 48/75, Rec. p.497). En revanche, la nature du recours n'est pas
ncessairement juridictionnelle ; la Cour de justice a dvelopp ce constat sur la base des textes de
droit driv eux-mmes (C.JC.E., 18 octobre 1990, Dzodzi, C-297/88, Rec., p.I-3783). La Cour de
justice a par le pass t sollicite en vain pour une interprtation plus effective de la protection
juridictionnelle en matire d'loignement (voir les conclusions Jarabo-Colomer prc. l'arrt de la
C.J.C.E. du 17 juin 1997, Singh et Radiom, C-65/95 et 111/95, Rec., p.I-3376).

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Encore faut-il relativiser la porte de cette distinction. En effet, si linstance vise par larticle 13 de la
Convention europenne des droits de lhomme ne doit pas ncessairement tre une instance
juridictionnelle, elle doit nanmoins prsenter des garanties qui, pratiquement, aboutissent lui
confrer ce caractre. Selon la Cour europenne des droits de lhomme, linstance dont parle
[larticle 13 de la Convention] na pas besoin dtre une institution judiciaire, mais alors ses pouvoirs
et les garanties quelle prsente entrent en ligne de compte pour apprcier leffectivit du recours
sexerant devant elle (Cour eur. D.H., arrt Conka c. Belgique (req. n 51564/99) du 5 fvrier 2002,
75). Le Commissaire aux Droits de lHomme du Conseil de lEurope a not dans sa
Recommandation relative aux droits des trangers souhaitant entrer sur le territoire des Etats membres
du Conseil de lEurope et lexcution des dcisions dexpulsion, du 19 septembre 2001, que Il est
indispensable de non seulement garantir, mais dassurer en pratique le droit dexercer un recours
judiciaire, au sens de larticle 13 de la CEDH, lorsque la personne concerne allgue que les autorits
comptentes ont viol, ou risquent de violer, lun des droits garantis par la CEDH. Ce droit un
recours effectif doit tre garanti tous ceux qui souhaitent contester une dcision de refoulement ou
dexpulsion du territoire (CommDH/Rec(2001)1, ici para. 11 notre accent).

Il convient ensuite de souligner que le droit daccs au juge fait partie des principes gnraux du droit
communautaire. A cet gard, il faut souligner que larticle 47 de la Charte des droits fondamentaux de
lUnion europenne, sil prend appui sur les articles 6 et 13 de la Convention europenne des droits de
lhomme, tend le domaine dinvocabilit du droit daccs un tribunal indpendant et impartial,
puisque cette garantie doit tre reconnue toute personne qui allgue une violation dun droit ou dune
libert que le droit de lUnion lui reconnat, sans limiter cette possibilit aux situations o sont en
cause des droits ou obligations de caractre civil ou une accusation en matire pnale.

La possibilit quont les Etats membres de dcider lexpulsion dun citoyen de lUnion pour des
raisons dordre public, de scurit publique ou de sant publique, reconnat aux Etats le pouvoir
dapporter, moyennant le respect de certaines conditions, une restriction la libert fondamentale de
circulation et de sjour du citoyen de lUnion. Dans lusage quils font de ce pouvoir, les Etats sont
tenus au respect des principes gnraux du droit communautaire. Ils doivent en particulier garantir au
citoyen laccs un contrle juridictionnel effectif (C.J.C.E., 15 mai 1986, Johnston, 22/84, Rec., p.
1651). Or, selon la lecture que fait la Cour europenne des droits de lhomme des exigences de
larticle 6 de la Convention, dont les exigences doivent tre considres comme incorpores aux
alinas 2 et 3 de larticle 47 de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne, le droit
daccs un tribunal suppose que celui-ci reoive la plnitude de juridiction, cest--dire puisse
aborder aussi bien les questions de droit que de fait (Cour eur. D.H., arrt Albert et Le Compte c.
Belgique du 10 fvrier 1983, Srie A n 58, 29; Cour eur. D.H. (GC), arrt Kingsley c. Royaume-
Uni (req. n 35605/97) du 28 mai 2002; Cour eur. D.H. (1
re
section), arrt Koskinas c. Grce (req. n
47760/99) du 20 juin 2002).

Ds lors, mme si larticle 13 de la Convention europenne des droits de lhomme ne requiert pas
ncessairement quun recours soit ouvert devant un tribunal ayant plnitude de juridiction et si l'tat
actuel du droit communautaire driv ne le rclame pas, une telle exigence nous parat dcouler des
droits fondamentaux figurant parmi les principes gnraux du droit communautaire. Lobligation qui
en dcoule simpose aux Etats membres de lUnion dans la mise en oeuvre quils font du droit
communautaire, mme en labsence dune prcision explicite cet gard dans linstrument dont ils
assurent lexcution.

II.2. Caractre suspensif du recours juridictionnel contre la mesure dloignement

La Commission sinterroge ensuite sur la compatibilit avec les exigences de la Convention
europenne des droits de lhomme de larticle 29 para. 3 de la proposition de directive.

Aux termes de cette disposition en projet, qui figure au sein dun article relatif aux garanties
procdurales qui doivent entourer la dcision dloignement fonde sur des raisons dordre public, de
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NOVEMBRE 2002
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scurit publique ou de sant publique, le recours juridictionnel introduit contre cette dcision ne doit
pas ncessairement tre suspensive de plein droit, mais le juge saisi doit avoir la possibilit
dordonner, selon la procdure en rfr, la suspension de lexcution de la dcision attaque jusquau
jugement dfinitif.

Dans sa formulation actuelle, cette clause est en-dea des exigences dduites de larticle 13 de la
Convention europenne des droits de lhomme en matire dloignement dtrangers.

En effet, depuis l'arrt Conka c. Belgique rendu par la Cour europenne des droits de l'homme le 5
fvrier 2002, il est acquis que, lorsqu'il est menac de la mise excution dune dcision
d'loignement prise son gard, l'effectivit du recours que peut introduire l'tranger contre cette
mesure doit prsenter un caractre suspensif de plein droit, non seulement en pratique, mais galement
en droit ( 83 de l'arrt).

La Cour confirme ainsi ce qui se dgageait dj de la Recommandation 1236 (1994) de l'Assemble
parlementaire du Conseil de l'Europe relative au droit dasile, dans laquelle lAssemble recommande
au Comit des Ministres dinsister pour les procdures doctroi de lasile prvoient certaines garanties
juridiques minimales, parmi lesquelles la garantie que pendant le recours quil aura introduit contre le
refus de la demande dasile, le demandeur dasile ne pourra tre expuls; de la Recommandation
1327 (1997) relative la protection et au renforcement des droits de lhomme des rfugis et des
demandeurs dasile en Europe, o lAssemble recommande au Comit des Ministres de demander
instamment aux Etats membres de prvoir dans leur lgislation leffet suspensif de tout recours
juridictionnel (para. 8, vii, f., de la Recommandation 1327 (1997) relative la protection et au
renforcement des droits de lhomme des rfugis et des demandeurs dasile en Europe, Ann. Conv.,
1977, vol. 20, p. 83); enfin, de la Recommandation n R(98)13 du Comit des Ministres du Conseil de
lEurope sur le droit de recours effectif des demandeurs dasile dbouts lencontre des dcisions
dexpulsion dans le contexte de larticle 3 de la Convention europenne des droits de lhomme,
adopte le 18 septembre 1998.

L'arrt Conka confirme aussi ce qui se dgageait des arrts antrieurs de la Cour europenne des droits
de l'homme, liant l'effectivit du recours en matire d'loignement du territoire son caractre
suspensif (Cour eur. D.H., arrt Soering c. Royaume-Uni du 7 juillet 1989, Srie A n 161, 123) et
refusant de considrer que devaient tre puiss pralablement la saisine du juge international les
recours ne prsentant pas cette qualit (Cour eur. D.H., arrt Bahaddar c. Pays-Bas du 19 fvrier 1998,
44 (un recours qui na pas pour effet de suspendre lexcution dune dcision dexpulsion nest pas
efficace aux fins de larticle [35 de la Convention] et na pas tre exerc lorsque le concluant allgue
une violation de larticle 3 de la Convention)).

La jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme a ainsi rejoint la jurisprudence rendue
par le Comit contre la torture sur la base de l'article 3 de la Convention contre la torture du 10
dcembre 1984 (voy. not. CCT (CAT), Conclusions et recommandations formules sur la 3ime
rapport priodique du Canada (CAT/C/34/Add.13)(CA/C/XXV/Concl.4) (13-24 novembre 2000),
para. 5, f)).

Il convient de souligner que, si lexigence du caractre suspensif du recours juridictionnel pouvant tre
introduit contre une mesure dloignement adopte lgard dun tranger a pu lorigine sexpliquer
par le caractre irrversible du dommage pouvant rsulter de lloignement de ltranger vers les
frontires dun Etat o sa vie ou sa scurit seraient menaces, ou bien o il risquerait de subir des
peines ou traitements inhumains ou dgradants, larrt Conka prcit exige que le recours ait un
caractre suspensif alors mme que la seule violation pouvant tre allgue, selon larrt, tait la
violation de larticle 4 du Protocole n 4 additionnel la Convention, qui interdit lexpulsion collective
dtrangers. Ainsi, lexigence dun caractre suspensif du recours simpose ds lors que lloignement
risque de porter atteinte un droit fondamental de ltranger qui en fait lobjet, que latteinte rsulte
des risques courus dans lEtat de renvoi ou quelle rsulte de la dcision dloignement elle-mme, par
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exemple en raison de la restriction quelle apporte au droit au respect de la vie prive et familiale de
ltranger.

Lexigence de reconnatre un caractre suspensif au recours introduit contre la mesure dloignement
dont ltranger fait lobjet simpose par consquent, en dpit de ce que, lensemble des Etats membres
de lUnion europenne tant lis par la Convention europenne des droits de lhomme et se
conformant aux principes de la libert, de la dmocratie, du respect des droits de lhomme et des
liberts fondamentales, ainsi que de lEtat de droit qui leur sont communs (article 6 TUE),
lloignement vers lEtat dont il est le ressortissant du citoyen de lUnion europenne ne cre
normalement pas le risque que la personne intresse subisse des mauvais traitements dans lEtat de
destination. En outre, lon ne peut exclure, dans des hypothses exceptionnelles, quun tel risque
existe, mme si lon tient compte des principes communs aux Etats membres de lUnion europenne
qunumre larticle 6 para. 1 TUE (voy. Commiss. eur. D.H., dc. du 12 janvier 1998, L.
Iruretagoyena c. France, req. n 32829/96; Commiss. eur. D.H., d. du 5 dcembre 1996, Jos Antonio
Urrutikoetxea c. France, req. n 31113/96).

Dans sa rdaction actuelle, larticle 29 para. 3 prcit, sil prcise que le juge saisi dun recours contre
la dcision dloignement doit avoir la comptence de suspendre la mise excution de la dcision
dloignement, ne prcise pas que, dans lattente dune prise de position du juge sur la demande de
suspension, la dcision dloignement ne peut tre excute. Cette ambigut doit tre leve. Il ne
serait pas conforme aux exigences de larticle 13 de la Convention europenne des droits de lhomme
que, lorsque le juge ordonne la suspension de lloignement jusqu ladoption dune dcision
dfinitive quant sa lgalit, lloignement ait dj eu lieu.

II.3. Droit de comparution personnelle de ltranger qui fait lobjet de la mesure
dloignement

Enfin, la Commission sinterroge sur le droit du citoyen de lUnion qui fait lobjet dune mesure
dloignement de comparatre en personne devant le juge national qui se trouve saisi du recours quil a
introduit contre cette mesure.

Dans ltat actuel du droit communautaire, un tel droit de comparution personnelle na pas encore t
reconnu (C.J.C.E., 27 mars 1980, Pecastaing, 98/79).

Un tel droit ne se laisse pas dgager non plus de larticle 1
er
du Protocole n 7 additionnel la
Convention europenne des droits de lhomme, du 22 novembre 1984.

En des termes proches de ceux de larticle 13 du Pacte international relatif aux droits civils et
politiques dont il sinspire dans sa rdaction, larticle 1
er
du Protocole n 7 additionnel la
Convention europenne des droits de lhomme, garantit le droit pour ltranger qui se trouve
rgulirement sur le territoire dun Etat de ne sen trouver expuls quen excution dune dcision
prise conformment la loi et lorsque lexpulsion immdiate est ncessaire dans lintrt de lordre
public ou est base sur des motifs de scurit nationale (article 1
er
, para. 2, du Protocole n 7
additionnel la Convention europenne des droits de lhomme) de faire valoir les raisons qui
militent contre son expulsion, de faire examiner son cas par lautorit comptente, et cette fin, de se
faire reprsenter devant cette autorit ou une plusieurs personnes dsignes par elle.

Le Protocole n 7 additionnel la Convention est entr en vigueur le 1
er
novembre 1988. Il lie
actuellement neuf Etats membres : lAutriche, le Danemark, la Finlande, la France, la Grce, lIrlande,
lItalie, le Luxembourg et la Sude. Cependant, larticle 1
er
du Protocole n7, qui prvoit certaines
garanties procdurales au bnfice de ltranger qui fait lobjet dune mesure dloignement, ne saurait
tre interprt comme garantissant la personne concerne le droit de comparatre en personne dans le
cadre du recours introduit contre la dcision dloignement. Le Rapport explicatif au Protocole n 7
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la Convention europenne des droits de lhomme nonce que Cet article n'implique pas que
l'intress ou son reprsentant soit prsent physiquement au moment o son cas est examin. La
procdure peut se drouler entirement par crit. Une audition n'est pas ncessaire (para. 14).

Enfin, ds lors que la dcision dloignement dun tranger pour motifs dordre public, de scurit
publique, ou de sant publique, ne constitue pas une accusation en matire pnale, au sens de
larticle 6 1
er
de la Convention europenne des droits de lhomme, la personne qui fait lobjet dune
telle mesure dloignement ne saurait tre considre comme un accus ayant, en vertu de larticle 6
3, c), de la Convention, le droit de se dfendre lui-mme ou avoir lassistance dun dfenseur de
son choix (...) (voy. Cour eur. D.H., arrt Maaouia c. France prcit, 39).

Il faut cependant avoir gard, en outre, aux exigences qui pourraient dcouler de larticle 13 du Pacte
international relatif aux droits civils et politiques. Aux termes de cette disposition, Un tranger qui se
trouve lgalement sur le territoire dun Etat partie au prsent Pacte ne peut en tre expuls quen
excution dune dcision prise conformment la loi et, moins que des raisons imprieuses de
scurit nationale ne sy opposent, il doit avoir la possibilit de faire valoir les raisons qui militent
contre son expulsion et de faire examiner son cas par lautorit comptente, ou par une ou plusieurs
personnes spcialement dsignes par ladite autorit, en se faisant reprsenter cette fin.

Le Comit des Droits de lHomme a dduit de cette disposition que L'tranger doit recevoir tous les
moyens d'exercer son recours contre l'expulsion, de manire tre en toutes circonstances mme
d'exercer effectivement son droit (Observation gnrale n 15 : Situation des trangers au regard du
Pacte, para. 10). Le Comit a laiss entendre, par le pass, quil considrait que lexercice dun recours
juridictionnel in absentia contre la dcision dloignement pouvait ne pas rpondre cette exigence
deffectivit (Comit des Droits de lHomme, communication Hammel c. Madagascar, n 155/83,
constatations du 3.4.1987, para. 18.2).

En conclusion, dans ltat actuel des obligations des Etats membres, ni le droit de lUnion europenne,
ni le droit international, nimposent une obligation de reconnatre ltranger qui fait lobjet dune
mesure dloignement du territoire le droit de comparatre en personne dans le cadre du recours
introduit contre cette dcision. Il ne saurait cependant tre exclu que, lavenir, larticle 13 du Pacte
international relatif aux droits civils et politiques reoive une telle interprtation. Il serait par
consquent de bonne politique lgislative, pour le lgislateur communautaire, de tenir compte ds
prsent de la possibilit que pareille volution se confirme.

III. Troisime question

Par sa troisime question, la Commission interroge le rseau dexperts sur les limites que leurs
obligations internationales dans le domaine des droits de lhomme imposent aux Etats membres de
lUnion europenne, en ce qui concerne les possibilits dexpulser du territoire national des citoyens
de l'Union qui y rsident depuis quatre ans ou davantage ou des membres de leur famille, ainsi que des
mineurs.

Larticle 8 de la Convention europenne des droits de l'Homme, qui garantit le droit au respect de la
vie prive et familiale, impose certaines limites aux Etats membres, dans ladoption lgard
dtrangers de dcisions dloignement. Dans ladoption de ces dcisions, il doit galement tre tenu
compte de linterdiction absolue de soumettre une personne des traitements inhumains ou dgradants
ou de lui faire courir le risque de tels traitements, interdiction que formule larticle 3 de la Convention.

Lon ne saurait exclure que, dans certaines circonstances, lloignement dun citoyen de lUnion dun
Etat membre, dans la mesure o la personne loigne se trouverait dans une situation mdicale
particulirement grave, et o lloignement dont elle fait lobjet aurait pour effet de la priver du
soutien mdical et moral dont elle bnficiait dans lEtat daccueil, puisse constituer un traitement
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inhumain ou dgradant, au sens de larticle 3 de la Convention europenne des droits de lhomme
(Cour eur. D.H., arrt D. c. Royaume-Uni du 2 mai 1997, 46-54). Linvocation de cette disposition,
propos de situations que lEtat lui-mme na pas contribu crer, ne saurait cependant tre
quexceptionnelle (Cour eur. D.H. (3
ime
section), arrt Bensad c. Royaume-Uni du 6 fvrier 2001,
req. n 44599/98, 40-41).

Il convient en revanche dattirer lattention sur le fait que lloignement dune personne de lEtat dans
lequel elle demeure avec les membres de sa famille ou dans lequel elle a tiss des liens sociaux ou
nou des liens professionnels, peut constituer une atteinte sa vie prive ou familiale. La mesure
dloignement ne sera ds lors admissible qu des conditions restrictives, si elle est fonde sur un
besoin social imprieux et demeure proportionne lobjectif de protger lordre ou la scurit publics
ou la sant publiques (Cour eur. D.H., arrt Moustaquim c. Belgique du 18 fvrier 1991; Cour eur.
D.H., arrt Beldjoudi c. France du 26 mars 1992; Cour eur. D.H., arrt Nasri c. France du 13 juillet
1995; Cour eur. D.H., arrt Mehemi c. France du 26 septembre 1997; Cour eur. D.H., arrt Ezzoudhi
c. France du 13 fvrier 2001).

Dans sa Recommandation Rec(2000)15 aux tats membres, portant sur la scurit de rsidence des
immigrs de longue dure (adopte par le Comit des Ministres le 13 septembre 2000 lors de la 720e
runion des Dlgus des Ministres), le Comit des Ministres du Conseil de lEurope a considr
notamment que trois catgories dimmigrs de longue dure devaient tre protges de lexpulsion.

La Recommandation dfinit limmigr de longue dure comme la personne qui a rsid lgalement et
habituellement depuis au moins cinq ans et au maximum depuis dix ans sur le territoire de lEtat
daccueil, autrement qu'en qualit exclusive d'tudiant pendant toute cette priode ; ou qui a t
autoris rsider sur son territoire en permanence ou pour une priode dun minimum de cinq ans ; ou
qui est un membre de famille autoris sjourner, depuis un maximum de cinq ans, sur le territoire de
lEtat membre aux fins de regroupement familial avec un ressortissant de lEtat membre ou un
tranger relevant des deux premires catgories dimmigrs de longue dure.

Selon la Recommandation, devraient tre protgs de lexpulsion (principe 4, b. et c. de la
Recommandation) : ceux qui ont rsid dans lEtat daccueil depuis vingt ans au moins (Aprs vingt
ans de rsidence, un immigr de longue dure ne devrait plus tre expulsable); les immigrs dits de
la seconde gnration ou qui sont arrivs avant lge de dix ans dans lEtat daccueil et y rsident au
moment datteindre lge de dix-huit ans (Les immigrs de longue dure, qui sont ns sur le territoire
d'un Etat membre ou qui y ont t admis avant l'ge de dix ans et qui y rsident de manire lgale et
habituelle, ne devraient pas tre expulsables aprs avoir atteint l'ge de dix-huit ans); enfin, les
mineurs (Les immigrs de longue dure mineurs ne peuvent faire, en principe, l'objet d'une mesure
d'expulsion). Ces catgories dimmigrs de longue dure sont protgs de lexpulsion, sauf si leur
prsence constitue une menace grave pour la scurit publique ou la sret de l'Etat (principe 4, d.,
de la Recommandation).

Par ailleurs, la mme Recommandation prvoit (principe 4) que toute dcision d'expulsion d'un
immigr de longue dure devrait prendre en compte, eu gard au principe de proportionnalit et la
lumire de la jurisprudence applicable de la Cour Europenne des Droits de l'Homme (...) : le
comportement personnel de l'intress ; la dure de rsidence ; les consquences tant pour l'immigr
que pour sa famille ; les liens existant entre l'immigr et sa famille et le pays d'origine (4, a.).

La Recommandation prcise cet gard que, afin de prendre dment en considration la dure ou la
nature de la rsidence ainsi que la gravit du crime commis par l'immigr de longue dure, les Etats
membres peuvent notamment prvoir qu'un immigr de longue dure ne devrait pas tre expuls :
- aprs cinq ans de rsidence, sauf s'il a t condamn pour un dlit pnal une peine dpassant deux
ans de dtention sans sursis ;
- aprs dix ans de rsidence, sauf s'il a t condamn pour un dlit pnal une peine dpassant cinq
ans de dtention sans sursis (4, b.).

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Ainsi que cette Recommandation le laisse apparatre (voy. aussi la Recommandation n R (84) 9 du
Comit des Ministres, sur les migrants de la deuxime gnration), le seul critre formel de la
nationalit ne suffit pas rendre admissible toute mesure dloignement adopte lencontre dun
tranger. Lorsque celui-ci a nou des liens profonds avec lEtat daccueil en raison de la dure de sa
rsidene, ou lorsquil na plus de liens avec lEtat dont il a la nationalit en raison de ce quil est n sur
le territoire de lEtat daccueil ou y et arriv encore enfant, il doit tre protg contre lexpulsion, sauf
sil constitue une menace grave pour la scurit publique ou la sret de lEtat. Selon une volution en
faveur de laquelle se sont exprimes plusieurs voix au sein de la Cour europenne des droits de
lhomme, la situation des immigrs de longue dure et des immigrs de la seconde gnration se
rapproche ainsi de celle des nationaux, lesquels ne peuvent en aucune circonstance faire lobjet
dloignement de la part de leur Etat (voy. lop. concordante du juge Martens Cour eur. D.H., arrt
Beldjoudi c. France du 16 mars 1992, Srie A n 234-A, p. 27; lop. diss. du juge Martens Cour eur.
D.H., arrt Boughanemi c. France du 24 avril 1996; lop. diss. du juge Baka ce mme arrt; lop.
spare du juge De Meyer Cour eur. D.H., arrt Beldjoudi c. France, prcit; lopinion en partie diss.
du juge Morenilla Cour eur. D.H., arrt Nasri c. France du 13 juillet 1995, Srie A n320, p. 31; lop.
diss. de la juge Palm Cour eur. D.H;, arrt Bouchelkia c. France du 29 janvier 1997; lop. diss. du
juge Foighel Cour eur. D.H., arrt El Bouhadi c. France du 26 septembre 1997).

Si la situation des immigrs de longue dure, mme lorsquils sont ns sur le territoire de lEtat
daccueil ou y sont arrivs trs jeune, ne saurait en ltat actuel du droit de la Convention europenne
des droits de lhomme tre assimile celle des nationaux, la tendance actuelle est cependant de
strictement limiter les circonstances dans lesquelles les trangers relevant de ces catgories peuvent
faire lobjet dun loignement pour motifs dordre ou de scurit publics, ou de sant publique.

En ce qui concerne les citoyens de lUnion europenne, lon ne saurait exclure qu lavenir, en raison
mme de limportance de cette citoyennet dans lUnion europenne et considrant quelle a vocation
devenir le statut fondamental des ressortissants des Etats membres (C.J.C.E., 20 septembre 2001,
Grzelczyk, C-184/99, prcit, point 31; C.J.C.E., 11 juillet 2002, DHoop, C-224/98, point 29), la
Cour europenne des droits de lhomme en arrive considrer quentre citoyens de lUnion, une
diffrence de statut face au risque dloignement, fonde exclusivement sur le critre formel de la
nationalit, ne saurait tre pourvue dune justification raisonnable et objective, et proportionne au but
recherch (voy. sur limportance que la Cour europenne des droits de lhomme attache au concept de
citoyennet de lUnion Cour eur. D.H., arrt Piermont c. France du 27 avril 1995, Srie A n 314).