COMMENT GERER LA RARETE DE LA RESSOURCE FACE A L'IMMENSITE DES BESOINS?

L'tat se doit de faire des choix et de les mettre en uvre dans un cadre juridique donn. Contrairement aux acteurs privs, l'tat doit satisfaire l'intrt gnral, bnfice donc de privilges (prrogatives de puissance public, la principal : lever l'impt). C'est la seule spcificit des finances publiques, elle a volu dans le temps, l'tat a entendu agir tant sur la dpense que sur la ressource.

Section 1 : L'volution des finances publiques

De tout temps le pouvoir financier est un objet de convoitise et de lutte, historiquement le pouvoir budgtaire a concid avec un pouvoir politique fort, avant de devenir le symbole de la dmocratie parlementaire. L'Angleterre a jou un rle de pionnier, en effet en GA le principe du consentement l'impt apparat ds 1215 avec la Grande Charte (vagna carta). Ce principe a t raffirm par la ptition pour la dclaration des droits (bill of rights). Le principe de consentement l'impt prvoit notamment l'accord du parlement sur la leve et sur l'affectation des impts. Ces deux textes ont t imposs au roi. France la royaut a pu s'affermir grce a un systme efficace de perception de l'impt, qui a notamment permis au roi de financer les oprations militaires, son train de vie... Le principe de consentement l'impt a t implicitement accept par les tats gnraux de 1314 quand ils acceptent d'aider le roi Philip Le Bel de financer la guerre dans les Flandres. Le roi Henry III est parvenu briser la rsistance des tats gnraux de 1576. Ce principe ne sera proclam que le 17 juin 1989 par l'assemble nationale toute leve d'impt et contribution de toute nature qui n'aurait pas t nommment, formellement et librement accord par l'assemble cessera entirement dans toutes les provinces du royaume . Article 14 de la DDHC les citoyens ont droit de constater par eux mme ou leur reprsentant la ncessit de la contribution publique de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en dterminer la quotit, l'assiette, le recouvrement et la dure. . Les liens entre pouvoir politique et pouvoir budgtaire sont vidents. I) Les finances publiques classiques Elles sont l'apanage du 19me sicle, de la priode de la restauration la grande guerre. Sous le sceau du libralisme, et se caractrisent par leur modestie (volume et rle). A) Le contenu du budget Budget de l'tat : Croissance faible, un milliard de francs en 1828, deux milliards en 1860 et cinq milliards en 1913. Gnralement moins de 10% du PNB. Les dpenses sont limites au fonctionnement des SP rgaliens. Les dpenses d'investissement sont quasi inexistantes, nanmoins l'interventionnisme de l'tat se manifeste a travers des relais tel que la caisse des dpts et conciliation (cr en 1816) qui est charge de grer les fonds des caisses d'pargne ; le crdit foncier (cr en 1852) qui a pour objet d'aider l'tat sur le plan urbanistique ; et aprs 1880 ces dpenses commencent concerner aussi l'action

conomiques. A l'issu de la priode, les dpenses se diversifient, comme en tmoigne la cration de nouveaux ministres comme celui du travail en 1906 et de la sant en 1919. Les recettes sont limites essentiellement aux recettes fiscales et domaniales avec un rejet de l'emprunt. Les recettes du domaine sont celles du domaine foncier, et au titre des recettes fiscales, la prfrence est accord l'impt direct et au systme de l'impt de rpartition (d'abord fixation du produit attendu, on le divise par la quantit de matire imposable pour en dterminer le taux de l'impt).Ce sont des impts de rendements faibles, mais il y a une certitude du rendement de ces impts. Le systme fiscal va voluer en faveur des impts indirects pour 3 raisons : + Ils sont invisibles : c'est l'art de plumer l'oie sans trop la faire crier + Ils sont rentables (faibles frais de recouvrement) + Ils assurent l'galit de tous devant l'impt (ca ne veut pas dire qu'ils sont quitables) L'emprunt est conu comme une recette extraordinaire, envisageable uniquement pour financer des investissements productifs. L'emprunt se voit attribu deux tares : + Assche le march financier + Il est une charge pour les gnrations futures qui auront supporter le poids de la dette.

B) Les caractristiques du budget Deux caractristiques : 1) Il est neutre L'tat se cantonne dans ses fonctions rgaliennes de maintien de l'ordre, il se borne consommer et il ne doit surtout pas fausser la concurrence de sorte que le budget ne doit prvoir ni encouragement (subventions ou octroi d'allgements fiscaux), ni d'encouragements (sur taxation). Elle ne doit avoir aucune sanction correctrice des ingalits 2) Il est en quilibre Une des rgles d'or des finances publiques classiques. L'excdent est condamn, tandis que le dficit est banni car l'tat ne peut dispenser plus qu'il ne peroit. C) Le parlement Compte tenu du suffrage censitaire, reprsente les contribuables. Le parlement a un rle prminent, il est le maitre du budget. La discussion budgtaire commence avec le projet de loi tel qu'il a t amend par la commission des finances. Il se contente d'amender les discussions parlementaires, le respect absolu des principes budgtaires fait que les montants et objets des crdits vots sont intangibles. Benjamin Constant : le budget est l'arme contre les abus

C'est la priode de l'apparition du droit budgtaire avec le consentement l'impt du parlement et en ralit le consentement sur les dpenses ds le premier budget prsent par le baron Louis. laboration de la procdure des 4 temps alterns (la prparation et l'excution du budget qui relve de la comptence du gouvernement, le vote et le contrle du budget relve du parlement). Cette priode voit galement l'institution de la loi des comptes (loi de rglement), aussi la cration du rle d'auxiliaire du lgislatif la cour des comptes. On voit galement l'apparition du premier rglement sur la comptabilit public (dcret du 31 mai 1862). Absence notable de tout impt sur le revenu (qui sera vot en 1909 et cr en 1917). Projet Caillaux : Les revenus taient classs en 7 cellules. Le taux d'impt n'tait que de 3 4%.

II) Les finances publiques modernes A) Le contenu du budget Sagissant de son volume, le budget de lEtat na cess daugmenter : 50 milliards en 1930, 150 milliards en 1950, 450 en 1970 et 700 en 1980. Cela illustre parfaitement la loi dun conomiste allemand du 19me, A. Wagner qui a labor une loi sur laccroissement continu des dpenses des organismes publiques. Cette augmentation continue peut trouver 3 facteurs possibles dexplication : Interventionnisme croissant de lEtat. la suite des crises conomiques, lEtat apparat comme le rgulateur de la vie conomique et ce titre, il lui appartient dencourager certains secteurs conomiques. A la suite de la socialisation des risques, il lui appartient dtre le garant du bon niveau de vie tous (Etat Providence avec mise en place des minima sociaux). Progrs technologique car il engendre des quipements coteux. (hopitaux,coles) Certains domaines de la recherche ncessitent des investissements considrables sans aucune rentabilit immdiate. Exemple: recherche spatiale, Evolution socio-conomique. Pour un marxiste, lEtat est condamn soutenir toujours davantage les entreprises pour lutter contre la baisse du taux de profit. Dautres sociologues ont propos des explications. La loi de Parkinson : laccroissement des budgets est invitable car chaque agent a toujours le dsir daugmenter le nombre de ses collaborateurs indpendamment du travail effectuer. Pour Tullock, chaque dcideur politique est anim par le seul souci de sa propre rlection et il est donc pouss satisfaire les revendications catgorielles des minorits lectorales lesquelles ont intrt sunir pour obtenir satisfaction (systme du Log-rolling c'est--dire du marchandage entre groupes catgoriels qui se soutiennent dans leur revendication).

Les dpenses budgtaires deviennent conomique en raison de linterventionnisme de lEtat et la Libration, il faut relever un triple phnomne : dveloppement du secteur conomique par lEtat (nationalisation), apparition de la planification (monnet) et cration de la Scu.

Par la suite, il faut relever limportance des actions sur la conjoncture conomique : Fond de Dveloppement Economique et Social (1955) charg de consentir des prts et des avances aux industriels. Ses dpenses deviennent galement social et ce dans pratiquement tous les domaines : concours financiers de lEtat au rgime de scurit social, octroi de pension aux anciens combattants, octroi de bourses dans lenseignement en faveur des tudiants. Du ct des recettes, la fiscalit procure toujours lessentiel des recettes de lEtat. Limpt se voit assigner dautres fonctions : il peut avoir un but moralisateur (alcool, tabac), un but dmographique, un but social travers la taxation sur les hauts revenus redistribution des richesses(ISF) but cologique (exonration de taxes foncires pour logement conomie dnergie). Do, durant cette priode, on est en prsence dun impt progressif car il est cens assurer lgalit dans le sacrifice fiscal. Pour sa part, lemprunt est banalis. Il sert financer les quipements productifs mais il devient de plus en plus ncessaire pour financer les successions de dficit des 80s. Cet emprunt peut mme tre obligatoire (impt scheresse de 1976 je souscris et pas dimpt ou inversement). B) Les caractristiques du budget Budget apparat dans les domaines de lconomie. Cest le soutien de lEtat en dveloppement de certains secteurs industriel mais galement agricole. On peut citer comme exemple qui illustre cet interventionnisme de lEtat notamment dans le domaine de la construction navale et dans laide de lEtat pour la reconversion industrielle des rgions. Le budget est galement interventionnisme dans le domaine social : - Limpt sur le revenu des personnes physiques qui connat une trs forte progressivit. - Lapparition de limpt sur le capital (= impt sur la fortune) Cet interventionnisme se cumule avec une action sur la conjoncture. Au fond, il y a la reprise des ides de Keynes sur les cycles conomiques avec lide qu un certain moment lEtat doit faire un effort budgtaire accrue en vue de relancer lconomie en priode de chmage. Le budget peut devenir dsquilibr. Depuis 1980, toutes les lois de finances sont votes en dficit. Dans les annes 70, on voit apparatre une thorie qui a eu un franc succs lpoque : la thorie de limpasse. Terme utilis au bridge et qui est lide dun pari. Lide dun budget quilibr sur le dessus de la ligne cest dire en ce qui concerne les oprations budgtaire dfinitives ou permanentes, mais ce budget peut tre dsquilibr sur le dessous de la ligne qui vise les oprations budgtaires ralises titre temporaire. C) Le rle du parlement Le parlement voit ses pouvoirs saffaiblir car la dcision budgtaire doit souvent tre prise rapidement pour coller au mieux la conjoncture conomique. Cest la raison pour laquelle lordonnance du 2 juillet 1959 a rationalis la discussion parlementaire en matire budgtaire, en fait on a limit les prrogatives du parlement.

4 exemples de rationalisation: - Cette discussion est enferme dans un dlai - Louverture de la discussion porte sur le projet de loi - le droit damendement des parlementaires est rduit. En clair, on reconnat aux parlementaires le droit de dposer des amendements qui sont directement contraires leurs intrts. En gnral, lintrt dun parlementaire est daugmenter les dpenses et de diminuer les recettes. La 5me lui donne le pouvoir de faire le contraire. - Les armes nombreuses dont dispose le gouvernement aux termes de la constitution et lgard de nimporte quel projet de loi : technique du vote bloqu, question de confiance. Si le parlement voit ses pouvoirs diminus, cest que le gouvernement se voit reconnatre un large pouvoir en particulier dans lexcution budgtaire. Le gouvernement se voit reconnatre un large pouvoir de rgulation budgtaire (la technique de lannulation des crdits, la technique des transferts ou des virements de crdit, la technique des reports de crdit) De plus, cette priode voie lapparition des lois de programme qui sont par dfinition pluriannuelle. Par dfinition, elles ont donc pour effet damputer par avance les pouvoirs du parlement.

Conclusion :
la fin des annes 80, on assiste une priode de crise et en tout les cas de profondes mutations qui rsultent de plusieurs facteurs : - 1er facteur : perte de foi dans le rle conomique du budget. Cest au fond une certaine faillite des thories conomiques du retour automatique au plein emploi par un instrument budgtaire. - 2me facteur : la monte en puissance du contexte europen et de la mondialisation. Cela entrane du cot des dpenses, lide dune solidarit internationales (cotisation pour les OI, pour lUE) du cot des recettes, cest toute la question de lattractivit des territoires nationaux, cest lide que dans la comptition internationale un territoire peut encore tre la trane du son haut niveau de PO. - 3me facteur : apparition des techniques modernes de management publique et de linformatique au sein de ladministration. Certains auteurs ont pu parler dune vritable numrisation des finances publiques. On constate une certaine incapacit des pouvoirs publics redresser ltat de nos finances.

III) Les finances publiques contemporaines Cette priode nous fait remonter lapparition de la Lolf de 2001, (cest dire la loi organique sur les lois de finances) dont la premire application a t la loi de finances pour 2006. A) Les nouvelles donnes budgtaires Le contexte budgtaire actuel prsente 2 caractristiques majeures : - lampleur de lendettement - le poids des prlvements obligatoires

1) Lampleur de lendettement Dette de lEtat saccrot trs fortement. Elle reprsentait 12 % du PIB en 1980, passe 20% en 1990, atteint 40% la fin des annes 90 et dpasse actuellement 50%. En chiffre brut, la dette publique est passe de 300 milliards environ en 1988 650 milliards en 1995 pour atteindre 900 milliards en 2002 et pour dpasser les 1000 milliards en 2004. Au cours de la mme priode, la dette des administrations publiques est passe de 21% du PIB en 1980 67% environ actuellement. La dette de lEtat reprsente elle seul plus des trois quarts de cette dette publique. Cela signifie aussi que les collectivits locales sont faiblement endetts (5%), cela sexplique par le fait quil existe un grand principe budgtaire qui rgit les finances locales : lquilibre rel : une collectivit locale ne peut avoir recours lemprunt que pour financer des investissements. Cet endettement provient de lexcution dficitaire des budgets. Cette excution entrane une augmentation des emprunts, et donc de lendettement de lEtat. Cet endettement de lEtat va ensuite oprer lexcution des budgets suivants puisque la charge de la dette contribue son tour au dficit. On est dans uns situation dun dficit autoentretenu (dans un cas de spirale infernale en matire budgtaire Soppose aux cercles vertueux.). La situation de la France nest cependant pas exceptionnelle. Au RU, la dette est de 43% du Pib, aux USA cest 64%, en Allemagne cest 68%, sur la zone euro cest environ 70%, en Italie cest 106%, au Japon cest 159% du PIB. Lampleur de la dette et de lendettement de la France lui a valut lengagement son encontre de la procdure dite de dficit excessif de la part de lUE en 2003. Cette procdure engage en 2003 vient dtre annul en janvier 2007. Il est vrai que lendettement semble diminu. Ainsi, le dficit prvisionnel de la loi de finances pour 2006 est de 46,9 milliards a t ramen en terme dexcution on a eu un dficit de 36 milliards qui est essentiellement du des plus value de recettes fiscales (lorsque les rentrs fiscales sont suprieures aux prvisions. Le projet de loi de finance pour 2007 a prvu un dficit prvisionnel de 42 milliards.

2) Le poids des prlvements obligatoires La notion de PO na pas de significations thoriques prcises mais elle reprsente un prlvement effectu aux profits dune collectivit publique sans contrepartie directe ou immdiate. Exemple venant lesprit = les impts et les cotisations sociales. Cette notion mesure surtout la socialisation des flux financiers. Depuis 20 ans, le poids des prlvements obligatoires est suprieur 45% du PIB, les chiffres refltent limportance du poids de la dpense publique qui est suprieur 50% du PIB. Mais il est surtout rvlateur de limportance des recettes obligatoires affectes au secteur social. Ses recettes sont de deux ordres cest le poids des cotisations sociales et les impts dEtat affectes au financement de la scurit sociale. La loi de financement de la scurit sociale pour 2004 prvoyait 335 milliards de recette dont 73% de cotisation et 27% dimpts affects. Du cot des dpenses, on prvoyait 345 milliards de dpenses qui sont rpartis 143 milliards pour lassurance maladie, 146 milliards pour

lassurance vieillesse, 45 pour les familles, et seulement 10 milliards pour les accidents de travail. Lun des faits les plus marquant de cette priode cest la venue sur scne des nouveaux acteurs, vritable concurrent de lEtat que sont les collectivits territoriales (ce sont eux qui ralise plus des 2/3 des investissements publiques) et les organismes de scurit sociales dont le primtre financier est suprieur celui de lEtat. B) Le nouveau cadre juridique La persistance des crises conomiques a dmontr linefficacit relative de linterventionnisme tatique et au fond ce dernier a surtout eu pour consquence un accroissement continu du poids de PO et une explosion de la dette. Do lide quen dehors de toutes idologie conomique, lEtat doit dornavant se rformer et accepter de se doter dune nouvelle rgle du jeu en matire budgtaire, et ce sera la Lolf (loi organique relative la loi de finance de aot 2001) que lon qualifie de nouvelle constitution budgtaire. Cette Lolf se substitue lordonnance du 2 janvier 1959 qui navait jamais t modifi en dpit dune 30aine de proposition de rforme. Mais ce qui caractrise le mieux la Lolf cest quelle le fruit dune dmarche parlementaire, cest la seule rforme des finances publiques manant du parlement. Ce travail a t men par deux parlementaires : un snateur UMP Alain Lambert, et un dput PS Didier Migaut). Cette initiative a recueillie un trs large consensus des partis politiques et le gouvernement y a apport son concours. Le texte a t vot sans que le gouvernement ne dpose damendement. Elle vise poursuivre deux objectifs essentiels : - cest de renoncer la logique purement comptable des budgets de moyen pour adopter une logique de la performance, fonde sur lefficacit des politiques publiques et de leur orientation. - Renforcer la transparence des informations en matire de finances publiques, ainsi que la porte de lautorisation budgtaire accorde au parlement. Sa mise en uvre sest chelonne dans le temps (4 annes de travail). Le premier budget rgit par cette loi est la loi de finance pour 2006 qui a t examin et adopt par le parlement en octobre 2005. Tandis que le projet de loi de rglement pour 2005 qui a t dpos au printemps 2006 a t la dernire des lois de finances rgit par les dispositions de lordonnance de 1959. Les deux pres fondateurs de cette loi ont dpos, en octobre 2006, un rapport qui fait le point sur la mise en uvre de la LOLF. Dedans, il y a un souhait fortement exprim de vouloir gnraliser cette Lolf lensemble des finances publiques. Ce qui est dj le cas pour la loi de financement de la scurit sociale et ce qui sera peut tre le cas pour les finances publiques locales. Pour apprcier les apports de ce nouveau texte, il sera ncessaire de rappeler quel tait lEtat de droit sous lordonnance de 1959.

Section 2 : Les aspects gnraux

Il nexiste pas de science budgtaire qui aurait pour but ou effet de slectionner la ou les bonnes dpenses ou la ou les bonnes recettes publiques. En revanche, il existe une problmatique gnrale concernant tant la dpense que les ressources publiques. Une dpense ou une ressource publique prise en elle mme est rarement meilleure quune autre dpense ou autre ressource publique, ce qui revient dire que chaque type de dpenses ou ressources prsentent en elle mme des avantages et des inconvnients. Ainsi sagissant de la ressource impt, le point de vue du contribuable est rarement conciliable avec le point de vue de lEtat. I) Les dpenses publiques A) Leur classification Il existe une diversit des dpenses qui impose de les classer. On peut distinguer 5 catgories de dpenses : 1) La classification financire Elle revient distinguer les dpenses utiles et les dpenses inutiles. Les dpenses utiles sont celles effectus pour des services publics directement productifs de recettes pcuniaires (ex construction dun pont page), ce sont galement celles effectues pour des services publics indirectement productif de recettes (Ex construction dune route nationale car elle peut favoriser le dveloppement conomique de la rgion). Les dpenses inutiles sont les dpenses improductives directement ou indirectement. On a lhabitude dy ranger les dpenses militaires et les dpenses dassistance sociale qui, pour lauteur Gaston Geze, sont des dpenses sur lutilit desquelles il est le plus facile de se tromper ou dtre tromp Cette distinction peut paratre dsute. Nanmoins elle garde une certaine actualit prcisment dans le cadre de lvaluation des politiques publiques qui est lun des objectif poursuivis par la Lolf et travers les missions assigns aux juridictions financires (publication annuelle du rapport annuelle de la cour des comptes et les rapports des chambres rgionales des comptes dans la cadre du contrle de gestion). 2) La classification politique Vise classer les dpenses selon lautorit qui les autorise. Distinguent alors les dpenses de lEtat, des organismes divers dadministration centrale (ODAC), des administrations publiques locales (APUL) et des administrations de scurit sociale. Critre pas inintressant en ce sens que les chiffres sur les dpenses publiques en pourcentage du PIB montre une stabilisation des dpenses de lEtat, et surtout la forte augmentation des dpenses sociales (accroissement du nombre de retrait, laugmentation du poids des dpenses de sant, le poids des allocations chmage) Cette distinction peut apparatre comme revtu du seau de lvidence. Pourtant elle garde toute son actualit ne serait ce que dans le cas de la dcentralisation qui voit en effet plusieurs collectivits publiques intervenir dans un mme secteur dactivit. Ce phnomne renvoi une question : la lisibilit de laction publique.

3) La classification conomique Prend en compte laspect conomique de la dpense. Revient distinguer trois types de dpenses : - Les dpenses de fonctionnement : (50% du budget de lEtat) comprennent les dpenses de personnels (2,5millions dagent dans la fonction publique dEtat : 10%du budget de lEtat) - Les dpenses dinvestissement : 15% des dpenses budgtaires de lEtat. Correspondent la cration dun nouveau bien. On a lhabitude de distinguer parmi elle les dpenses civiles des dpenses militaires. Ou encore les investissements directement rentable de ceux indirectement rentables (les investissements collectifs renvoie la notion dquipement public : hpitaux, universit) - Les dpenses de transfert : sont celles qui oprent une redistribution. Ont attrait au secteur social (versement du RMI), au secteur conomique (soutien aux entreprises), en direction des collectivits locales (concours financier de lEtat), en direction du secteur ducatif (Ex aide accord aux tablissements privs sous contrat), la charge de la dette publique (le service des intrts reprsente 15% des dpenses totales de lEtat) , en direction du secteur extrieur (contribution de la France lOnu et lUE) Cette distinction conserve une grande importance en matire budgtaire. Ainsi le prjug favorable la dpense dinvestissement se fait au dtriment de la dpense de fonctionnement (certains auteurs parlent du culte de linvestissement). Dans la ralit, il en sera autrement car il est plus facile de diffrer un investissement que de rduire une dpense de fonctionnement. Exemple : cest lexprience de Pierre Laval qui, dans les annes trente, tait le psdt du conseil. Il avait diminu le traitement des fonctionnaires de 10% car dans le mm temps les prix avaient baiss de 20%, cela a tellement t mal peru quil a perdu les lections. Certaines dpenses de fonctionnement sont ncessairement incompressibles comme la cration dun poste de fonctionnaire. 4) classification fonctionnelle Rsulte dune nomenclature qui peut tre soit nationale (ex instruction comptable N14 qui permet de classer toutes les dpenses des communes) soit internationale (il existe une nomenclature euro qui permet de prsenter les dpenses des Etats par grandes fonctions). Vise prsenter les dpenses par grande fonctions c'est--dire par destination ou encore par grands secteurs : le secteur de lducation ou encore le secteur du logement par exemple. Cette classification prsente une utilit en ce quelle permet des comparaisons et dans un cadre europen, elle est bien entendu le pralable de lharmonisation des politiques conomiques et budgtaire des tats membres. Ces classifications ne couvrent pas toutes les dpenses. Il convient dy ajouter ce quon appelle les dpenses fiscales qui sert dsigner ce quon appelle les recettes ngatives CAD les avantages fiscaux, ce quon appelle encore la fiscalit drogatoire (Ex : pratique des abattements, exonration) dans le cas de la Lolf, ces pertes doivent dornavant tre chiffres et values.

B) Les problmatiques de la dpense publique Laccroissement continue des budgets et leur quasi reconduction systmatique pose le problme de la matrise de la dpense politique. Plusieurs solutions sont mises en uvre et vont aboutir cette culture de la performance qui caractrise la Lolf de 2001. Ces 1res solutions ont surtout vis clairer les dcideurs dans leur choix budgtaire. Elles reposent sur lide qu dfaut de pouvoir dpenser plus, il faut dpenser mieux. 1) La notion de budget fonctionnel A pour principe de se pencher sur les objectifs atteindre et sur le cot budgtaire. Consiste alors regrouper, puis ventiler les dpenses selon leur finalit ou leur destination de sorte que lon puisse connatre le cot de chaque action (si on regroupe toutes les dpenses de lEtat au sein des universits, quel est le cot dun tudiant pour la collectivit) Notion introduite en France dans le dbut des annes 70. En ralit, notre droit positif sest born prvoir une simple prsentation fonctionnelle des dpenses de lEtat qui tait classe en 9 fonctions auquel sajoutait une 10me fonction rsiduelle (toutes celles pas classable dans les 9 autres). Cela a lavantage de se proccuper de la finalit des crdits ainsi que du cot de certaines actions. Cette exprience a pos des problmes mthodologiques quant aux regroupements ou classement des dpenses dans telle ou telle fonction (si on prend les dpenses attrait aux bourses dtudiants on peut voir que ces crdits peuvent faire partie de 2 fonctions soit fonction sociale ou de la fonction ducation). Mais cette notion est reste au stade dinformation. 2) Rationalisation des Choix Budgtaires Mthode ambitieuse car a pour ambition dintroduire de la rationalit dans les choix budgtaires. Cette rationalisation a t mise en uvre en 1968 par Michel Debr. Sappui sur deux expriences amricaines : - Le PPBS : planning programing budgeting system (pre fondateur Mac Marmara) 1 re exprience en matire budgtaire avec laquelle on a une programmation scientifique des dpenses. - Le ZBB : Zero base budgeting remonte 1976 et qui a vu llaboration des programmes en base zro (on, fait abstraction du pass, on ne regarde que lavenir) La RCB consiste dans un premier temps formuler le pb : Ex comment relier le plus rapidement possible Paris Lyon Marseille ? Ensuite aux regards de plusieurs critres, il sagit denvisager toutes les solutions possibles. A partir de l, on tudie les moyens que ces solutions requirent de telle sorte que la dcision budgtaire repose non sur un choix politiques mais bien sur une comparaison de lvaluation des diffrents programmes. A travers ces tableaux issus de la RCB, il ny a pas a proprement parler une seule solution car on peut raisonner en terme de cot avantage de 2 faons : - je retiens la solution qui me donne le plus davantage pour le mme cot. - je retiens la solution qui prsente le plus davantage indpendamment de son cot

Exprience la plus connue de cette RCB, cest dabord le port de la ceinture de scurit ou encore le TGV (relier Paris Lyon Marseille). Cette RCB a lavantage de dmontrer que tout peut tre quantifi (cest ce quon appelle les approches multicritre). Prsente 2 limites videntes : - une part de subjectivit (facteurs humains) deux niveaux: - Lors de la formulation du problme : une fois quil est pos on a dj une bonne partie de la solution. - Dans la pondration, certains facteurs nauront pas la mm pondration selon les ind (dans la prise en compte des critres) Ex : pondration du facteur environnemental, pour certains cest fondamental, il aura donc une pondration trs forte pour dautres il est inoprant il aura donc une pondration faible. En ce qui concerne les budgets fonctionnels, sur le plan budgtaire, ces budgets ont aboutis la notion de budget de programme et compter de 1978 tous les ministres laboraient des budgets de programme = les plans budgtaires . Lors de la prparation des budgets de 87 et 88 les dpenses dintervention de lEtat avait t labor en base 0, et donc sur le principe de la justification du premier franc. Conclusion : les efforts de rduction des volumes du budget de lEtat peuvent prendre une autre forme qui est celle de la dbudgtisation. Elle a lieu notamment dans le cadre de la privatisation de certains domaines dactivit de lEtat. Ce phnomne se droule frquemment par tapes. Le meilleur Ex est celui des postes et tlcommunication : au dpart le budget des PT faisait partir du budget gnral de lEtat (parti du budget rgit par les rgles de droit commun), ensuite ils feront lobjet dun budget annexe, rcemment ce budget annexe a donn lieu 2 budgets autonomes : dune part la poste et dautre part France Tlcom. Ces efforts de rductions peuvent aussi prendre la forme de la dcentralisation qui se manifeste par des transferts de comptences de lEtat en direction des collectivits territoriales. Ces rductions raison de la dcentralisation se situent plutt long terme compte tenu du principe de la compensation financire immdiate et intgrale des transferts de comptence. On doit galement noter lapparition actuelle du thme, non plus de la seule matrise de la dpense publique, mais via la suppression pure et simple de certaines dpenses. Ex : personnel dans lducation nationale. Cette nouvelle thmatique se retrouve galement dans plusieurs rapports datant de 2006 et 2007 : Ex rapport Pebreau sur la rduction des dficits publiques ou encore celui de Pierre Richard sur la matrise de la dpense locale ou encore le rapport de Roland Carez sur limpact du vieillissement de la population sur les finances publiques. II) Les ressources publiques 2 critres pour distinguer ces ressources publiques : - repose sur le caractre obligatoire ou volontaire du versement de la somme. Ce critre permet dopposer ou de distinguer les recettes de nature fiscale des autres recettes. Dans ces recettes volontaires on y met les dons, les legs, les fonds de concours, souscription lemprunt. - repose sur le caractre dfinitif ou non de la recette. On oppose alors les recettes budgtaires (celle qui sont dfinitive) des recettes extrabudgtaires dite aussi de trsorerie.

Par dfinition, lorsque ltat lance un emprunt au dpart cela lui contribue une recette mais ce nest pas acquis car il faut rembourser lemprunt. A) Les recettes fiscales Comprennent limpt mais galement dautres ressources quil convient de distinguer juridiquement. 1) Limpt Limpt*est un prlvement obligatoire dcid unilatralement, sans contre partie directe, et au profit dune collectivit territoriale. Exceptionnellement, limpt peut ne pas tre acquitt par une somme dargent : Exemple: celui issu de la loi Malraux : facult pour les contribuables de payer des droits de successions par dation CAD sous la forme de remise duvre dart. Cest le moyen pour ltat daugmenter son nombre duvre dart dans ses muses. La taxe est un prlvement obligatoire dcid unilatralement mais qui est perut sur lusager rel ou potentiel du service public. A la diffrence de limpt, la taxe peut avoir une contrepartie qui rside dans lavantage procur lusager par le fonctionnement du service public. A la diffrence de la redevance, le montant de la taxe nest pas en relation avec le cot de fonctionnement du service public, elle est perut aussi bien sur lusager rel que sur lusager potentiel. Exemple: enlvement des ordures mnagres : on peut avoir un systme de taxe (Taxe Ordure Mnagre) elle est perut alors mme que ladministr nutiliserait pas effectivement le service public. En revanche les CT peuvent instaurer un systme de redevance. Ne seront soumis cette redevance que les usagers utilisant le SP. Peut donc y avoir des discriminations tarifaires. A la diffrence du prix, la taxe un caractre obligatoire La taxe parafiscale* est un prlvement obligatoire dcid unilatralement mais perut dans un intrt co ou social au profit dune personne morale de droit public autre que ltat, les CT ou leurs tablissements publics administratif. Cette taxe parafiscal tait cre par le pouvoir rglementaire bien que leur perception devait tre autoris chaque annes par la loi de finances. Ces taxes ont fait lobjet de nombreuses critiques dont trois majeures : - le pouvoir de lever limpt tait confi des organismes de droit priv - ces taxes constituaient une drogation la rgle de la non affectation des recettes. - Ces taxes parafiscales taient une composante des prix, elles taient donc payes par le consommateur plutt que par le contribuable. Ces critiques ont fait que la LOLF les a supprim compter du 1er janvier 2004. cette poque, ils en existaient environ 40. Les plus nombreuses taient dans le domaine de lagriculture. La plus connus tait la redevance tlvision. 2) Les autres ressources Plusieurs critres permettent de classer et distinguer les impts : Le premier est un critre politique, il revient distinguer les impts tatiques des impts locaux qui sont levs par les CT et leurs tablissements administratifs. Cest en ralit un critre complexe car certains impts dEtat vont bnficier dautres collectivits.

Exemple: une fraction de la TVA est reverse au budget de lUE, une part de la taxe spciale sur les conventions dassurances est reverse au dpartement, mme phnomne pour la taxe intrieur sur les produits ptroliers qui est revers aux rgions. Le deuxime est celui qui tient lassiette de limpt, il nous permet de distinguer une trilogie classique savoir les impts sur le revenu (IRPP ou IS), les impts sur la dpense (TVA), les impts sur le capital (Exemple: limpt sur la possession du capital : ISF, impt sur les taxes foncires sur les proprits bties ou non bties, ou encore les impts sur la transmission dun capital : droits de mutation ou de succession) Cette trilogie classique a nanmoins du mal situer les plus values dont lassiette est constitue par laugmentation de la valeur dun bien. Le critre administratif qui nous permet de distinguer les impts direct qui sont perut par voix de rle nominatif (rle = liste des contribuables avec lindication de la quantit de matire imposable et le montant de limpt payer) des impts indirects qui ntant pas perut par voix de rle nominatif sont anonymes. Cest la distinction la plus utilise avec lide que limpt direct est personnalisable, il satisfait lquit fiscale avec lide que cest limpt direct qui permet de satisfaire au mieux le principe de lgalit dans le sacrifice fiscal mais il prsente linconvnient dtre peu rentable. On prte limpt indirect son caractre indolore, rentable mais on lui reproche dtre inquitable puisquil satisfait au principe de lgalit mathmatique devant limpt. Ce caractre inquitable peut prter discussion. Le 4me critre qui est souvent utilis est le critre conomique qui prend en compte lincidence de limpt. Permet de distinguer celui qui paye limpt de celui qui le supporte rellement. Ainsi, en matire de TVA lassujetti ne fait en ralit que collecter limpt qui sera acquitt en dfinitive par le non assujetti. On a donc en matire de TVA le paradoxe que le poids de la TVA est support par ceux qui en sont exonrs alors que les assujettis la TVA paye cet impt lEtat sans le supporter car il fait partis du prix de vente du bien ou de la prestation de service. B) Les problmatiques Depuis longtemps, on a renonc un systme dimpt unique. Pendant longtemps le dbat sest focalis sur les avantages et inconvnients reconnus la fiscalit directe ou indirecte. Plus rcemment le dbat porte sur dautres sujets. La pression fiscale : un conomiste amricain Laffer, a soulign quune augmentation du taux de limpt peut entraner une diminution du produit de limpt. Courbe de Laffer. Il existe un taux confiscatoire au del duquel on dcourage les activits de sorte que le produit de limpt diminue. Trop dimpt tue limpt . Sueton : le bon pasteur doit tondre les produits et non les corcher . Cet effet pervers de laugmentation du taux de limpt provient : + Soit de lhabilit fiscale (exploiter les lacunes de la lgislation pour trouver le meilleur statut fiscal tout en vitant labus de droit qui est rprhensible). + Soit de lvidemment fiscal qui consiste adopter en fait des comportements permettant de se situer en dehors du champ dapplication de limpt (chef dentreprise qui renonce faire des profits). Cela peut conduire une grve des revenus. Cette question conserve toute son actualit dans un cadre internationale avec la notion de paradis fiscal ou de domiciliation des contribuables franais ltranger. Dans le cadre de la

dcentralisation, travers la localisation des entreprises en fonction du taux des impts locaux. Ide dun dumping fiscal : c'est le dpartement de la Marne qui avait fix le taux de la vignette auto un taux extrmement bas avec pour objectif de voir toutes les entreprises du secteur du transport simplanter dans un dpartement. C'est ce quon appelle le phnomne dattractivit fiscale des territoires. Concrtisation lgislative avec la notion de bouclier fiscal, compter de 2007, la somme de lIR et de lISF et des impts locaux ne peut excder 60% des revenus du contribuable. Ladministrabilit du systme fiscal : le systme fiscal doit obir certaines rgles, il doit tre simple pour tre lisible et comprhensible des contribuables tout en tant le moins onreux dans sa gestion. Do les efforts de simplification et de modernisation du systme fiscal. Diminution du nombre des impts, plusieurs considrs comme des recettes de poches ont t supprimes au regard de leur faible rendement ou de leur cot exorbitant. Exemple: c'est la taxe sur les bowlings. Projet de suppression de la taxe foncire sur les proprits non bties. Dans le cadre de la dcentralisation, cette ide a t reprise par la commission Mauroy qui avait prconis le principe de la spcialisation des impts locaux c'est--dire un seul impt par catgorie de collectivit territoriale. La modernisation du systme fiscal vise raliser des gains de gestion, on peut reprendre deux exemples, c'est la tl dclaration de limpt sur le revenu. Projet de retenir le systme de la retenue la source. Deux projets rcurent nont toujours pas vue le jour : c'est la question de la rforme de la fiscalit locale et la fusion des services de lassiette charge dtablir limpt et des services du recouvrement qui sont chargs dencaisser limpt. Compte tenu du poids toujours aussi prgnant des dpenses de la sant de la protection sociale. On assiste une multiplication des recettes affectes ce secteur, c'est la CSG (contribution sociale gnralise) et la CRDS (contribution pour le remboursement de la dette sociale). Laffectation dune recette fiscale au secteur social favorise en principe son acceptation par les contribuables surtout lorsque la cause est gnreuse. Lexemple le plus clbre est celui de la vignette auto dont le vrai nom tait la taxe diffrentielle pour les vhicules moteur, elle tait cense contribuer au financement des retraites mais a na jamais t le cas. il faut avoir conscience des limites de linterventionnisme fiscal qui commence l o lgalit finie. C'est une forme de discrimination positive. Conseil Constitutionnel, 29 dcembre 1984, le principe dgalit ne fait pas obstacle ce que le lgislateur dicte, par loctroie davantages fiscaux, des mesures dincitation la cration et au dveloppement dun secteur dactivit concurrent lintrt gnral. En ralit, ces dpenses suscitent plusieurs interrogations, si elles sont trop nombreuses, elles risquent dtre contradictoires entre elles. Aider les mdecins sinstaller dans le milieu urbain mais il ny en a pas assez la campagne. En matire fiscale, lenfer est pav de bonnes intentions, Exemple : la rforme de lquivalent de notre taxe professionnelle en Espagne qui en 2002 a exonr de cette taxe toutes les entreprises ralisant un chiffre daffaire infrieur 1 million deuros. Les chefs dentreprises limitent la croissance de leur entreprise pour ne pas tre imposable. Les bnficiaires dune dpense fiscale ont tendance la considre comme un acquis, sa suppression est trs difficile. Do un phnomne dempilement des mesures drogatoires.

Exemple: selon un rapport de linspection gnral des finances, les aides publiques aux entreprises ont atteint 65 milliards en 2005, elles recouvrent 6 000 dispositifs, ce rapport estime qu efficacit constante, lEtat pourrait conomiser 4 milliards en 1 an. Do lide que toute nouvelle dpense fiscale devrait tre gage par la rduction du mme montant dune ou dautres dpenses fiscales

Chapitre 1 : Les notions fondamentales

Section 1 : les grands principes du droit budgtaire
Dcret loi du 19 juillet 1956, ordonnance du 2 janvier 1959, loi organique du 1 aout 2001 (Lolf). Ces rgles font partie de notre tradition budgtaire, gouverne aussi les finances locales. Ces principes connaissent des assouplissements ne serait ce que pour tenir compte des faits. On en distingue actuellement 5. I) Le principe de lunit budgtaire A) Signification et justification Cest un principe budgtaire qui veut que lensemble des charges et ressources permanentes de lEtat doit matriellement figurer dans un document unique. Ce principe suppose la runion de 2 conditions : - Le budget de ltat doit recenser lensemble des recettes et dpenses de ltat sans aucune exclusion - Celles-ci doivent tre rassembles dans un seul projet de loi. Cette rgle avait t rsume par la professeur Gaston Gse le budget devrait tre dress de telle faon quil suffise de faire deux additions pour obtenir le total des recettes et des dpenses et une soustraction de ces 2 totaux pour savoir si le budget est en quilibre, excdent de recette ou en dficit . Cette rgle a t consacre par la LOLF de 2001. Cette rgle peut recevoir plusieurs justifications : - Justification politique : lunicit de ce document permet au parlement davoir une vue densemble du budget rapide et commode. - Justification technique : ce principe permet dapprcier au mieux le respect ou non de lquilibre budgtaire dans ce sens que la dispersion des documents permettrait de masquer lexistence ou lampleur des sommes ngatives. - Justification pratique : unit budgtaire facilite le rapprochement entre les prvisions et lexcution de la loi de finances B) Altration du principe Le principe de lunit budgtaire a d tre assoupli pour des raisons : - Politique : sous la 4me rpublique le morcellement du budget facilitait la navette entre la chambre des dputs et le conseil de la rpublique (nom du Snat). Ainsi le budget pour 1955 a rsult de 37 lois diffrentes - Technique : budget moderne recense des dpenses de nature diffrentes quil est bon disoler les une des autres. Ainsi, les dpenses des SPA et de lautre les dpenses de SPIC avec le souci daugmenter la rentabilit de ces services 1) La notion de budget annexe Sous le rgime de lordonnance de 1959, le budget annexe concernait les services de lEtat dpourvus de personnalit morale mais qui ont une activit indus et commercial.

Dans la pratique, le nombre de ces budgets annexes voluer. Ainsi en 1991, le plus important dentre eux ctait celui des postes et tlcommunication qui a disparue puisque ce service a donn naissance deux entits juridiques diffrentes dotes chacune dun budget autonome : la poste et France Telecom. Par ailleurs, cette dfinition na jamais t respecte. Exemple: le budget annexe des prestations sociales agricoles, le budget de lordre de la lgion dhonneur, celui de lordre de la libration. Ces deux derniers budget annexe ont t cre uniquement dans des soucis daccorder une autonomie financire ces services. la veille de la mise en uvre de la LOLF, les budgets annexes reprsentaient 5% du budget gnral de lEtat (partie du budget de ltat soumis au droit commun). Dans le cadre positif actuel (LOLF), larticle 8 limite les budgets annexes "aux seules oprations des services de ltat non dot de la personnalit morale rsultant de leur activit de production de bien ou de prestation de service, donnant lieux aux paiements de redevances, lorsquelles sont effectues titre principal". Concrtement, la loi de finance pour 2006 ne prsente plus que 3 budgets annexes : - Celui du contrle et exploitation arien succder au budget annexe de laviation civile - Celui des journaux officiels : cre en 1979 sur une recommandation de la cour des comptes - Celui des monnaies et mdailles : service public qui dpend du ministre des finances et qui est charg de frapp les monnaies et de fabriquer les mdailles puisque lEtat na concd la banque de France le droit de battre monnaie que pour les billets. Les crdits de ces trois budgets ne reprsentent que 0,74% des dpenses nettes du budget gnral, soit 2 milliards. Loi de finances pour 2007 nen retient que 2 : contrle et exploitation arien, et publications officielles et information administrative. Ce budget regroupe lancien budget annexe des journaux officiels et le compte spcial relatif la documentation franaise. Lancien budget annexe des monnaies et mdaille a donn naissance un EPIC qui sintitule la monnaie de Paris. La LOLF assimile chaque budget annexe une mission et il fera lobjet dun vote spar au mm titre que chacune des missions du budget gnral. Le rgime juridique de ces deux budgets annexe est gouvern par 4 rgles drogatoires : - Ils ne peuvent tre cre et donc supprim que par une loi de finances de sorte que leur cration relve de la seule initiative gouvernementale - Leur prvision de charge et de ressource est prsente en 2 sections : une section de fonctionnement (pour les oprations courantes) et une section dinvestissement pour les oprations capitales. - Les budgets annexes peuvent par drogation au principe de lannualit budgtaire constitu des rserves leur permettant de faire face des dpenses futures. - Leur quilibre est assur par le recours lendettement et non par le versement dune subvention du budget gnral. De faon symtrique, un surcrot de recette de lanne prcdente ne peut pas servir au budget gnral

Ces budgets ne constituent pas une exception la rgle de lunit budgtaire puisquil figure dans la loi de finances et que leur solde participe la fixation du solde gnral de la loi de finances. Ces BA sont toujours neutres, sont vots en quilibre. 2) La notion de compte spcial lorigine, les comptes spciaux du trsor concernaient des mouvements de fonds provisoires CAD des oprations nayant aucun caractre dfinitif. Exemple: oprations de prt (puisque les prts sont ncessairement destins tre rembourser) et le cautionnement des comptables publiques. Cette technique a connu des drives afin des soustraire au contrle parlementaire des oprations ou pour dissimuler lampleur des dficits budgtaires. En 1947, on pouvait dnombrer jusqu 400 comptes spciaux du trsor. La loi du 8 aot 1948 a commenc assainir la situation en supprimant plus de 300 comptes du trsor. Lordonnance de 59 va parachever cette orientation. Lordonnance de 59 dispose que les oprations des comptes spciaux du trsor sont prvus et excuts dans les mm conditions que les oprations du budget gnral, ce qui revient dire quun CST ne peut tre cre que par une loi de finances. Par ailleurs, lautorisation donne est limite dans le temps, nanmoins le contrle du parlement lgard de ces CST tait amoindri puisque le solde de chaque CST tait automatiquement report lanne suivante. On en comptait 6 catgories : - les comptes daffectation spciale : il prsentait la particularit de concerner des oprations ralises de faon dfinitive et il servait assurer laffectation de certaines recettes certaines dpenses. Exemple: le fond de soutien financier de lindustrie cinmatographique dont les recettes provenaient dune taxe additionnelle au prix dune place de cinma. Le nombre de ces comptes tait en constante diminution. Loi de finances pour lanne 2000 en a supprim 5 alors que celle de 2004 en a supprim 2. - Les comptes de commerce : concerne les oprations de caractre industriel et commercial effectu titre accessoire par certains services publics de ltat. Ex : les ateliers des prisons. La moiti de ces comptes concernait larme ou le ministre de la dfense. Le plus important dentre eux avait t cre par la loi de finances de lanne 2000 : gestion active de la dette et de la trsorerie de ltat. - Les comptes de rglement avec les gouvernements trangers : retracent les oprations effectues en application daccords internationaux approuvs par la loi. . Particularit des ces comptes tait que la prsentation de leur prvision de recette et de dpenses tait facultative du au secret diplomatique ou militaire. Leur nombre a chut 7 en 1980 1 en 1998 supprim en 2003. - Les comptes dopration montaire : enregistre les oprations caractre montaire. Le plus important dentre eux concernait lmission des monnaies mtalliques (diffrence entre lachat des pices mtalliques en matire premire et leur valeur faciale faisait quil y avait plus value quon enregistrait dans ce compte). Il ne faisait pas lobjet de prvision dans la loi de finance - Comptes de prts : retracent les oprations de prt effectu par lEtat pour une dure suprieure 4 ans.

Compte davance : retracent les prts pour une dure infrieure 2 ans renouvelable une fois. Cette catgorie tait le plus importante reprsentait 60 milliards en 2004. Parmi ces comptes, le plus important cest le comte davance sur le montant des impositions revenant aux collectivits locales.

Dans le cadre de la Lolf, lart 19 de la Lolf retient 4 catgories de comptes spciaux : - Comptes daffectations spciales : pour lesquelles il doit y avoir une relation directe entre les recettes et les dpenses. La Lolf a expressment prvu la cration de 2 dentre eux : les comptes des pensions (reprsente 45 milliard dans loi de finance pour 2006) et le compte des oprations de nature patrimonial (nouveaut est lie la gestion des participations financire de lEtat. Dans LF pour 2006, cela reprsentait 14 milliards). Exemple: comptes daffectation spciale qui a attrait au cinma. Comptes de commerce : concerne les services de lEtat non dot de la personne morale et effectuant titre accessoire des oprations caractre indus et commerciaux. Dans loi de finance de 2006 ils sont au nombre de 10. On y trouve par exemple la rgie industrielle des tablissements pnitenciers et le compte de la documentation franaise. Lolf a prvu la cration du plus important dentre eux : le compte de la dette de lEtat qui est relatif la gestion de la dette et de la trsorerie de lEtat. Les recettes et les dpenses sont mentionnes dans la LF mais le parlement ne vote que sur une autorisation de dcouvert. Compte dopration montaire : traite doprations purement techniques Ex : enregistre les pertes ou les bnfices des oprations de change. (400 millions dans loi de finances pour 2006) Compte de concours financier : retracent les prts et avances faites par lEtat et pour lesquels il doit exister un lien entre la recette et les dpenses concernes. Sont au nombre de 6 dans loi de finances pour 2006. plus important dentre eux et celui qui porte avance aux collectivits territoriales, slve plus de 75 milliards. Permet lEtat davancer aux collectivits locales par douzime le produit des impts quelles ont vots et que lEtat a encaiss pour leur compte. Ces comptes sont gnralement crditeurs, dans le projet de loi de finances pour 2006 ils dgagent un solde crditeur d1,9 milliard. Leurs dpenses et recettes obissent au droit commun sauf appliquer 2 rgles drogatoires dont le plus importante et le report de droit de leur solde.

Ce principe ne connat que de simples amnagements mais pas de vritables exceptions. Les vritables exceptions au principe de lunit budgtaire sont constitues de fait par le phnomne de dbudgtisation de lEtat engendr par la multiplication des budgets autonomes.

II) Le principe de luniversalit budgtaire Ce principe rpond au souci politique de donner tout son sens au contrle parlementaire. A) Signification du principe Il recouvre 2 aspects : - toutes les recettes et toutes les dpenses doivent figurs au budget. Cest la rgle de la non compensation appels rgles de la non contraction, on appelle a galement la rgle du produit brut - les recettes ne doivent pas tre lie aux dpenses. Cest la rgle de la non affectation 1) La rgle de la non compensation Budget doit inscrire toutes les recettes et les dpenses pour leur montant intgral. Notre droit rsonne donc en budget brut et non en budget net qui nest quune addition de somme. Cette rgle a t nonce par lordonnance de 59 et confirm par la LOLF. Ce justifie par : - justification politique : facilite le contrle du parlement ds lors que les documents sont plus complets - justification financire qui serait que cette rgle vite les gaspillages et les dpenses inutiles puisque les services ne peuvent pas se procurer de recettes qui pourraient tre dilapids sans que lintrt gnral y trouve son compte. Autrement dit, un supplment de recettes perut par un service doit tre reverss au budget gnral. Cour des comptes veille au respect de la rgle du produit brut. Plus clbre affaire concerne ldiction de la statue ddi au ministre de la marine sous Napolon III, cette statue avait t fondue dans le bronze dancien canon. Pour tre en rgle y aurait fallu vendre les canons. 2) La rgle de non affectation En ce qui concerne la rgle de la non affectation, il nest pas possible daffecter une recette toute les dpenses revient dire que toutes les recettes tombe dans une caisse unique. Revient encore dire quon ne peut assigner tel impt telles dpenses. Rgle issu de lordonnance de 59 et reprise par la Lolf dans son art 6. Justification de cette rgle : Justification juridique : Sans cette rgle, lautorisation parlementaire serait trs floue car lvaluation des recettes nest jamais limitative. Le montant du crdit serait alors simplement valuatif et varierait en fonction du montant de la recette qui lui serait affect. NB: lautorisation parlementaire est fort diffrente selon quelle concerne les dpenses ou les recettes dans ce sens que la prvision de recette est purement valuative. En revanche, du cot des dpenses, lautorisation parlementaire porte sur un plafond que lon ne doit pas dpasser (gvt ne pourra pas dpenser il a le choix mais sil dpense il ne doit pas dpasser le plafond).

 Justification politique : Cette rgle est une forme de solidarit et dunit nationale. Sil en allait autrement, il est vident que chaque rgion voudrait rcuprer due concurrence le produit des impts perut sur son territoire. LEtat conclut des CT avec les rgions. Lorsque quon regarde lactualit sur ces CT il y a dans le discours des lus une ide de rcuprer le plus possible vu quils sont bcp impos par lEtat. Luniversalit vite une hirarchisation voir une sanctuarisation de certaines dpenses compte tenu de leur mode privilgi de financement. Justification financire : Cette rgle limite les gaspillages, puisquen cas daffectation le service aurait toujours tendance utiliser lexcdent de recette par crainte den perdre le produit lanne suivante. B) Amnagement au principe La mise en uvre de ce principe prsente certain inconvnient, on y a donc apport des amnagements. Amnagement la rgle de non compensation sont justifis par des raisons financires (service qui est habilit conserver le produit de ces recettes serait incit les accrotre) ou par des raisons dordre pratique (CAD la lourdeur de la double procdure de vente et dachat). A lgard de la rgle de la non affectation, ces amnagement sont couramment justifis pour des raisons dordre technique (pouvoir apprcier le rendement des services caractre industriel et commercial soit pour des raisons politiques). Exemple : affecter un nouvel impt une dpense populaire = vignette automobile destin aux fonds nationale de solidarit qui aurait du servir la retraite. La LOLF encadre ces amnagements afin quil ne porte pas atteinte la sincrit des documents budgtaires. 1) Les amnagements la rgle de la non compensation 3 prvus par la LOLF : - Les comptes spciaux de commerce et dopration montaire puisque le dtail des recettes et des dpense ne figure pas dans le projet de LFI (loi de finances initial) en effet vite du parlement ne porte que sur un dcouvert. Les marchs de transformation : ces marchs permettent un service de rutiliser directement et son profit des moyens matriels dont il dispose condition que cette rutilisation serve le mm objet. Concerne surtout le ministre des arms ou de la dfense mais leur poids budgtaire reste symbolique. La technique des prlvements sur recette : consiste dduire certaines sommes du montant brut des recettes pour les affecter certaines dpenses. Cette technique de prsentation constitue aux yeux de bcp dauteur un artifice juridique puisque la dpense est prsente sous forme de recette ngative. Ces prlvements ont t mis en place compter de 69, navait aucun fondement juridique mais avait t valid par le Cconsti dans sa dcision du 29 dcembre 82. Il existait 2 prlvements lun au profit des collectivits territoriales et lautre au profit du budget de lUE. Cette technique a t officialis par la Lolf qui la limit ces deux seuls cas. Du point du vu quantitatif, le poids de ces prlvements est significatif, un peu plus de 65 milliards dans LF pour 2006 = environ 19% des recettes brutes du budget gnral. Un peu plus de 47 milliards

en direction des collectivits locales et prs de 18 milliards au titre de la participation de la France aux budgets des communauts euro. Pour projet de LF 2007, ces prlvements se montent 70 milliards : 50 pour les collectivits locales et un peu moins de 19 milliard pour lUE 2) Amnagement la rgle de la non affectation Ces amnagements sont anciens (dj prvu par lordonnance de 59). La jurisprudence du Cconsti avait prcis que la rgle de la non affectation ne valait que pour lEtat, de sorte quun impt pouvait tre affects un tablissement public. La Lolf dfinit de faon limitative les amnagements possibles. Sont au nombre de trois : - les budgets annexes compte tenu de laffectation des recettes au regard de leur gestion com. - les comptes spciaux et notamment les comptes daffectation spciale. - Les procdures particulires qui sont au nombre de 3 : Les fonds de concours qui concerne dune part le produit des legs et dons attribu lEtat et les recettes non fiscales verses par des tiers pour concourir avec celle de lEtat des dpenses dintrt gnral (Exemple: procdure de cofinancement public ou priv dinvestissement). Ces fonds doivent tre employs conformment lintention de la partie versante. Ces fonds peuvent tre reports dune anne sur lautre. Innovation la plus important tient en ce que la Lolf impose dinscrire dans les projets de LF les recettes issues des fonds de concours ainsi que les crdits dont ils sont la contrepartie. Cette nouveaut de la Lolf facilite la lisibilit des choix budgtaires mais aussi cette technique contribue augmenter le volume du budget de lEtat. La procdure du rtablissement de crdit. Permet de restituer un service des crdits consomms de faon erron. Ex imaginons un fonctionnaire qui a t mut et qui a perut 2 fois son salaire. Le premier service lui demande de reverser le salaire indment pay. Ce reversement va continuer bnficier au service. Cette procdure concerne galement les recettes provenant de cession entre services de lEtat ayant donn lieu paiement sur crdit budgtaire (Ex cession dun immeuble dun service de lEtat en direction dun autre, le propritaire de limmeuble pourra conserver le produit de la vente) Procdure de lattribution de produit : nouvelle procdure proche de celle des fonds de concours la seule diffrence tient la nature des recettes affectes car il ne peut sagir que des recettes tires de la rmunration de prestation rgulirement fournit par un service de lEtat. III) Le principe de lannualit budgtaire Priodicit annuelle fait partie des principes sculaires de notre droit A) Signification Elle est double : - le budget est vot pour un an (principe de lannualit de prvision) - il est excut en un an (principe de lannualit de lexcution)

En vertu de ce principe, une autorisation budgtaire ne peut pas porter en principe sur plusieurs annes. Dans notre droit positif, lanne budgtaire concide avec lanne civile, ce nest pas le cas en GB (anne budgtaire 1 avril -31 mars). Dans les annes 29 il y a eu des expriences danne budgtaire commenant le 1er avril mais on est rapidement revenu un cycle budgtaire civil. Justifications : - historique : elle correspond au rythme agricole de lconomie du 19me - technique : les prvisions suprieures une anne perdent de leur efficacit - politique : cette rgle permet un contrle rgulier du parlement. En ralit, le terme anne apparat comme un compromis entre deux impratifs contradictoires : Laisser un maximum de temps ladministration pour raliser ses actions. Rduire au maximum ce temps pour oprer un contrle frquent de laction administrative. Le principe de lannualit est la base du rgime reprsentatif puisque le parlement peut ainsi rgulirement la fois consentir limpt et contrler laction du gouvernement. B) Amnagement Les altrations ce principe procdent de plusieurs causes qui conservent uniquement le volet dpense. Ces amnagements sont justifis pour plusieurs raisons : - Cause technique : lie la longueur des procdures de ralisations de la plupart des investissements. Ils sinscrivent dans une dure pluriannuelle : plus linvestissement est lourd, plus sa dure est lourde : Ex TGV Est. - Cause politique : en ce sens que le budget peut apparatre comme constituant le volet financier dun plan daction gouvernemental. Budget = moyen au soutien du politique. Or on sait quen principe le gouvernement sinscrit dans une dure quinquennale, on peut donc avoir lide dun budget quinquennal, ce budget tant adoss un programme de gouvernement : Ex dun tel budget avant la runification allemande en RFA en 80 il y a eu lide dun budget de lgislature. - Cause conomique : cycles conomiques ne sont pas annuels, do lexistence de drogations infra annuelles en cas de crises co conjoncturelle. A contrario, lexistence damnagement supra annuelle en cas de crise co durable qui suppose la mise en uvre dun programme pluri annuelle. Cette cause a prsid la mise en place dans les annes 30 en Sude la notion de budget cyclique avec lide que lexcdent des priodes de croissance doit servir financer les dficits des priodes de rcession (ide reprise par la LOLF). Notre histoire a connu des exceptions ce principe. Sagissant des exceptions infra annuelles, on peut y voir deux exemples : - Sous le rgime de Vichy qui avait pratiqu une mise en uvre des budgets trimestriels - Le systme des 12me provisoires : sous la 3 et 4me rpublique, lorsque le budget ntait pas adopt le 31 dcembre on reconduisait le budget de lanne prcdente raison dun 12me par mois de retard. Exemple: budget de 1951 navait t adopt quau mois de mai, il tait dj amput de 4/12 voir mm 5/12.

Sagissant des amnagements supra annuels, on peut y voir deux exemples : - le systme de la reconduction du budget de lanne prcdente. Fait plusieurs reprise, 1923-1924, 1947-1948, 1955-1956 - En 1934, un auteur avait propos de voter un budget biennal (en 2 ans). Dans tous ces cas, il y a toujours la volont des gouvernants de saffranchir dun contrle paralysant du parlement. Cest la raison pour laquelle lordonnance de 59 sest fixe comme objectif dencadrer ces amnagements, elle a voulu prvoir expressment des mcanismes assurant la pluralit du systme budgtaire 1) Les amnagements prvus par lordonnance de 1959 cre deux techniques qui permettent de donner plus de souplesse au principe de lannualit budgtaire : Les autorisations de programme : LAP dtermine le montant maximum des crdits qui peuvent tre engag par un ministre au cours des annes venir au titre dune opration dinvestissement qui doit revtir un caractre cohrent cest dire que ces investissements doivent pouvoir tre mis en service sans aucune injonction. Il sagit de lutter contre le saucissonnage des tranches dinvestissement. Dans une priode de raret de la ressource publique, ladministration avait tendance a prsent de tel investissement. On prsente une petite tranche de linvestissement et une fois accept on est oblig daccorder une plus grosse ressource cet investissement car on nen avait pas prsent la totalit. Cette notion dAP nest pas une exception au principe de lannualit car elle est tempre par la notion de crdit de paiement (CP) qui sont vots chaque anne par le parlement. On a eu recours une technique similaire dans le cadre de la planification, on a concili annualit budgtaire et planification moyen terme par deux notions : - Lapparition des programmes daction prioritaire (PAP) dans les 70s - Les programmes prioritaires dexcution (PPE) dans les annes 80 pour lesquels les crdits ncessaires taient inscrits dans les lois de finances successives hauteur d1/5 chaque anne. Une dcision du Conseil constitutionnel du 27 juillet 1982 a rappel que le principe de lannualit doit lemporter sur les prvisions et les engagements de lEtat inscrit dans des lois portant moyen terme. En dautre terme, sur le strict plan juridique, ladoption moyen terme ne confre pas le caractre dautorisation de recettes et de dpense aux prvisions quil nonce Les lois de programme : Lart 34 de la constitution dispose que les lois de programme dterminent les objectifs de laction conomique et sociale de lEtat. Nanmoins, ce ne sont pas des lois de finances, elles sont donc par elle mm dpourvu de toute force juridique sur le plan financier. Ces lois de programme visent, certes, planifier dans un secteur donn les investissements de lEtat mais sur le strict plan budgtaire, elles traduisent de simples dclarations dintention ou des engagements dordre moral que lEtat se donne lui mm (pas obliger de les respecter).

Dans la pratique, la 5me a commenc tmoigner un engouement certains en faveur de ces lois de programme quon appelle aussi lois de programmation. A ce jour, elle ne concerne que la programmation des investissements militaires. 2) Les amnagements prvus par la LOLF Ide gnrale est que la LOLF va accentuer la programmation moyen terme de laction financire et budgtaire de lEtat. Cela passe par deux techniques : - innovation la plus importante de la Lolf : consiste dans la gnralisation des autorisations dengagement qui constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre engag. Ces autorisations se substituent aux autorisations de pgrm. Ces autorisations sont gnralises tous les crdits sauf ceux relatifs aux dpenses de personnels. Ces AE permettent ainsi dengager une dpense, y compris de fonctionnement, sur plusieurs annes mais leur mise en uvre reste subordonn linscription annuelle de crdit de paiement. Le vote du parlement porte la fois sur le montant des AE et sur celui des CP. - Technique des reports de crdit : la Lolf a largi le champ des rapports de crdits tout en durcissant ces modalits dapplications. Les reports de crdit doivent intervenir sur arrt conjoint du ministre des finances et du ministre concern avant le 31 mars de lanne suivante. Ex : Ainsi 35 arrts de reports ont t publis au JO du 31 mars 2006 qui ont annul sur 2005 des crdits pour les ouvrir au titre de lanne 2006. Pour tre plus prcis, les AE sont reportables sans limitation mais uniquement sur le mme programme ou sur un programme poursuivant les mmes objectifs tant prciss que ces reports ne peuvent avoir pour objet ou effet de majorer les autorisations dengagement inscrites sur le titre 2 relatif aux dpenses de personnels. Les crdits de paiement affrant aux dpenses de personnels peuvent tre reports dans la limite dun montant global plafonn 3%. Les crdits de paiement correspondant aux autres dpenses peuvent tre reports dans la limite de plafonds de 3% mais ce plafond peut tre major par une disposition de la loi de finances. Dans le cadre de la Lolf, elle ne fait plus de rfrence la notion de loi de programme qui reste prvus par la constitution. Il y a donc une interrogation sur le devenir de ces lois de programme qui continuent nanmoins tre adopt. Exemple: Lois de programmation pour la cohsion sociale du 18 janvier 2005, lois dorientation et de programme pour lavenir de lcole du 23 avril 2005. Elles ne font quinscrire des prvisions que seules les lois de finances peuvent rendre effectives. La prise en compte de la pluri annualit a t acclre par la construction euro qui impose aux Etats membres dtablir une programmation moyen terme. Les contraintes europennes sont fortes au regard du pacte de stabilit et de croissance. La mise en uvre dune monnaie unique sinscrit dans ce pacte. Toujours est il que la Lolf prvoit que le rapport sur la situation et les perspectives conomiques, sociales et financire de la nation prsente les perspectives dvolution pour les 4 annes venir des recettes des dpenses et des soldes des administrations publiques au regard des engagements europens de la France. Ce rapport doit donner lieu une actualisation annuelle dans le cadre du projet de loi de finances rectificative.

Il ny a pas de vritables exceptions au principe de lannualit mais lexception la plus importante au principe de lannualit budgtaire reste lexistence de dpenses prennes, il en va ainsi des charges lies au personnel : la cration dun emploi nouveau aura des consquences pendant plusieurs dcennies ou encore sur la dette publique puisque la souscription dun nouvel emprunt donnera lieu des remboursements tals sur plusieurs annes. Dans la pratique, la quasi-totalit des dpenses sont ainsi reconduite danne en annes et lordo de 59 avait retenu la notion de service bloqu qui correspondait au minimum de dotation que le gvt jugeait indispensable pour poursuivre lexcution des services public dans les conditions quavait t approuv lanne prcdente par le Parlement. Ces services vots reprsentaient environ 95% des crdits budgtaires, ce qui signifie que le dbat parlementaire portait uniquement sur des mesures nouvelles (5%). La Lolf a, certes, supprim la notion de service vot mais sa ralit perdure.

IV) Le principe de la spcialit budgtaire Signifie que les crdits ouverts dans la loi de finances le sont pour un objet dtermin. Ce principe suppose donc la mise en place dune nomenclature budgtaire pour connatre prcisment le montant et la nature des crdits. Principe important au regard de lautorisation parlementaire. Plusieurs auteurs ont tablis un lien entre le caractre autoritaire dun rgime politique et la faible spcialisation des crdits. (Corollaire lien entre le caractre libral dun rgime et la spcialisation accentue des crdits). Sous la restauration, le budget est vot par ministre, il y avait donc une spcialisation organique des crdits. Au fil des annes, lunit de vote est devenu le chapitre dont le nombre a augment trs sensiblement : 300 chapitre en 1871, 4000 en 1956.Do la raction des auteurs de lordo de 59 A) Le principe de la spcialit dans le cadre de lordonnance de 1959 La classification des crdits par ministre est la rgle puisque lart 7 prvoyait que les crdits ouverts par la LF sont mis la disposition des ministres. Cette classification connaissait un amnagement important travers le budget des charges communes qui tait gr par le ministre des finances et qui reprsentait, lui seul, le tiers de la totalit des crdits du budget gnral. Les dpenses sont ensuite classes en titre, en partie, en chapitre, en article, en paragraphe et ensuite en ligne Il existait 7 titres : - Les charges de la dette publiques et dpense en attnuation de recette (service de la dette et les remboursements et dgrvement dimpt) - Dotation des pouvoirs publics (crdits relatifs aux assembles parlementaires, au Cconsti et la prsidence de la Rpublique) - Dpenses de personnels et de matriel (dpenses de fonctionnement courant) - Intervention de lEtat (subventions courantes verses par lEtat en matire conomique, sociale et culturelle) - Investissements excuts par lEtat - Subventions dinvestissements accords par lEtat - Rparation des dommages de guerre. Supprim en 1988

Dans chaque titre, il y avait des parties. Ces parties ntaient pas prvues par lordonnance de 1959 mais contribuait une meilleure information du parlement et permettait surtout de connatre la destination des crdits. Ainsi le titre 3 comprenait 7 parties. Chaque partie tait compose de chapitres. Ces chapitres taient lunit de base. Au cours des 15 dernires annes, le nombre de chapitres a t divis par 2 : sont passs de 1723 en 1985 1105 en 1995, puis 851 en 2002. Ces chapitres sont ensuite subdiviss en paragraphes, en articles, et puis en lignes, qui nont cependant aucun caractre contraignant sur le plan juridique. B) Dans le cadre de la LOLF La nouvelle nomenclature est fonde que la notion dobjectif, cest dire que laccent est mis sur la destination ou la finalit du crdit. Dornavant, le budget de lEtat est prsent en mission (34 missions dans la loi de finances pour 2006). Chaque mission regroupe des programmes (133 programme dans la loi de finances pour 2006) et chacun de ses programmes se dclinent en actions (620 dans loi de finances pour 2006). 1) Les missions Les crdits ouverts par les lois de finances sont regroups par mission, tant prcis que chaque mission regroupe un ensemble de programme concourant une politique publique. Ex mission culture, la politique des territoires. Chaque mission relve dun ou plusieurs services, dun ou plusieurs ministres. Cela signifie que la mission peut tre ministrielle (25 mission ministrielles dans le budget gnral des lois de finances pour 2006 et 2007) mais elle peut tre galement interministriel (9 missions interministrielles dans la loi de finances pour 2006. Exemple : la mission recherche et enseignement suprieur relevait de 7 ministres diffrents). Loi de finances pour 2007 nonce 48 missions, 34 pour le budget gnral, 4 pour chacun des budgets annexes et 12 pour les comptes spciaux. Sur ces 48 missions, 10 sont interministrielles. Sagissant de leur rgime juridique, la mission ne peut tre cre que par une loi de finances, elle a donc ncessairement une origine gouvernementale. Par ailleurs, la mission est lunit de vote du parlement. Lors de la discussion parlementaire le Parlement peut rallouer les crdits entre les diffrents programmes dune mme mission sans toutefois en accrotre le montant global. 2) Les programmes Au terme de la Lolf, le programme regroupe les crdits destins raliser une action ou un ensemble cohrent daction relevant dun mm ministre tant prcis que ces actions doivent faire lobjet dune valuation effectue au moyen dindicateur de performance. Le programme constitue donc le deuxime niveau de regroupement des crdits. A titre, dexemple la loi de finances pour 2007 retient 167 programmes soit 132 pour le budget gnral, 6 pour les budgets annexes et 29 pour les comptes spciaux. Au sein de chaque programme, les crdits sont rpartis en action et par titre. Dans le budget gnral pour 2006, il existait 620 actions et ces actions nont quun caractre informatif. Les titres sont au nombre de 7. Ils constituent le 1er niveau de la nouvelle nomenclature budgtaire : - Dotations des pouvoirs publics - Dpenses de personnels

Dpenses de fonctionnement Charge de la dette de lEtat Les dpenses dinvestissement Les dpenses dinterventions Dpenses dopration financire.

Le contenu de chaque titre est prcis par lnumration des catgories qui le compose lexception du premier titre qui nen comporte aucune. La catgorie constitue ainsi le deuxime niveau de la nomenclature budgtaire, il existe 18 catgories de dpenses. Ainsi, le titre 6 qui avait attrait aux dpenses dintervention comprend en ralit 5 catgories de dpenses, savoir les transferts au mnage, les transferts aux entreprises, les transferts aux collectivits territoriales, aux autres collectivits, et les appels en garantie. La notion de programme permet ainsi de passer dun budget de moyen, qui classait les crdits selon la nature de la dpense avec une trilogie quon a tudi (dpenses de fonctionnement, dpenses de fonctionnement et dpense dintervention) un budget de rsultat qui met laccent sur la performance des crdits. Il appartient donc au dcideur (gouvernement) de dfinir des politiques dactions lesquels seront ensuite valus. Les crdits ouverts dans chaque programme sont limitatifs (cest le plafond ne pas dpasser) sauf ceux de la charge de la dette. Ses crdits sont mis la disposition des ministres, cela signifie quil y a mise en uvre du principe de la responsabilisation des ministres. En dautres termes, chaque programme se voit dsigner un seul responsable, CAD un seul ordonnateur qui nest contraint que par deux chiffres : - Le montant total des crdits du programme : cest le principe de la fongibilit des crdits) : pour chaque programme, il y a une enveloppe globale mis la disposition du responsable du programme. A lintrieur, il peut engager librement les crdits sur tel ou tel objet de dpense. Cela veut dire que mm si lautorisation parlementaire est claire sur tel ou tel prvision de dpense par chapitre, juridiquement le ministre peut librement rpartir les crdits sans respecter ses prvisions. = grande souplesse du droit budgtaire. - Le plafond fix pour les dpenses de personnel : Cest le principe de la fongibilit asymtrique des crdits (fongibilit pas absolu. Les crdits de personnel peuvent abonder les autres crdits mais linverse nest pas possible) La contre partie de cette plus grande confiance accord par le parlement dans la gestion des crdits par le gouvernement rside dans les engagements pris en termes de performance au sein du PAP (projet annuel de performance) qui est joint chaque programme qui en dtaille les objectifs. Ces objectifs sont assortis dindicateur. Lcart entre les prvisions et les ralisations de chaque programme pourra tre vrifies travers les RAP (rapport annuel de performance). Dans le budget pour lanne 2006, on distingue 690 objectifs, il existe entre 5 et 10 objectif par programme, et 1400 indicateurs ce qui signifie quil y a environ deux indicateurs par objectif. Les catgories dobjectif associes ces programmes sont des objectifs defficacit sociaux conomiques, des objectifs de qualit de service et des objectifs defficience CAD defficacit de la gestion.

En ce qui concerne les indicateurs de performance, ils doivent tre pertinents. Il doit avoir plusieurs qualits, il doit tre : - fiable - prenne (il doit durer) - comprhensible - comparable - et dun cot raisonnable Ces indicateurs sont chiffrs soit en valeur absolu soit en valeur relative. Cela peut tre encore des indicateurs qui ont attrait au dlai. Bien entendu, il faudra un peu de temps pour voir si les indicateurs qui sont retenus pour tel ou tel programme sont rellement pertinents. 3) Les dotations Sagit dune notion rsiduelle, cest dire exceptionnel qui vise identifier et regrouper au sein dune mission les crdits qui ne sidentifient aucun programme et qui ne peuvent saccorder avec la rgle de la mesure de la performance. Ces dotations concernent trois types de dpenses : - Ce sont les dpenses des pouvoirs publics (prsidence de la rpublique, assembles parlementaires, Conseil constitutionnel, Haute cour de justice, ) - Ce sont les dpenses accidentelles cest dire celle destiner faire face des calamits naturelles - Ce sont les dpenses au titre des rmunrations, car laugmentation des traitements des fonctionnaires nest pas connue lors de llaboration des programmes.

V) Le principe de la sincrit budgtaire Cest un principe rcent. Il correspond une revendication ancienne et rcurrente de parlement. Ce principe a souvent t voqu lors des saisines du conseil constitutionnel. Il a t inscrit pour la premire fois dans la Lolf. Il trouve sappliquer dans deux domaines A) La sincrit des lois de finances Lart 32 de la LOLF prcise que la sincrit des lois de finances sapprcie compte tenu des informations disponibles et des prvisions qui peuvent raisonnablement en dcouler . Lobjectif est dviter la volont dlibre de tromper le parlement en faussant en particulier les grandes lignes de lquilibre budgtaire. vrai dire, la LOLF ne fait que codifier la jurisprudence du CC. La jurisprudence du CC retient une dfinition souple du principe de la sincrit des lois de finances, elle tolre une marge derreur consquente ds lors que nombre de donnes restes encore incertaine au moment du dpt de la LF. La jurisprudence du CC comme la LOLF mettent la charge du gvt une obligation de moyen. Le CC ne serait amen utiliser ce principe quen cas derreur manifeste. B) La sincrit des comptes de ltat Art 27 de la Lolf qui prvoit que les comptes de ltat doivent tre rgulier, sincre, et donner une image fidle de son patrimoine et de sa situation financire. La LOLF prvoit

quil appartient la cour des comptes de procder la certification de la rgularit, de la sincrit et de la fidlit des comptes de ltat. . Le respect de ce principe relve dune obligation de rsultat. On ne tolre aucune erreur, le contrle ne concerne plus lerreur manifeste mais lerreur simple. Le respect de la sincrit des comptes apparat lors de la loi de rglement. Ce principe de la sincrit budgtaire procde en ralit de la jurisprudence de la Cour des comptes et des chambres rgionales des comptes lors du contrle de lquilibre rel des budgets des collectivits territoriales.

Section 2 : Les lois de finances

Notion cl des finances publiques de ltat. On ne retrouve cette notion que dans la finance publique tatique. Il convient de bien la distinguer de la notion de budget. Il convient dtudier tous les types de lois de finances dont la plus importante est la loi de finances initiale. I) La notion de loi de finances Cette notion est apparue sous la 4 rpublique, elle coexiste mais ne se confond pas avec celle de budget. A) Budget et loi de finances Notions trs proches et sont indiffremment utilis dans la langage courant. En ralit, du point de vue juridique, le budget est le document comptable, constitu par lensemble des prvisions pour lanne venir des recettes et des dpenses. La loi de finances peut tre dfinit comme le support juridique du budget de lEtat. En dautres termes, le budget cest la partie comptable de la loi de finances. 1) Les textes 1er texte : dcret du 31 mai 1862 : "le budget et lacte par lequel sont prvues et autorises les recettes et les dpenses annuelles de ltat". 2me texte : dcret loi du 19 juin 1956 : le budget de lEtat prvoit et autorise, en la forme lgislative, les charges et les ressources de ltat. Il est arrt par le Parlement dans la loi de finances qui traduit les objectifs conomiques et financiers du gouvernement. Lordonnance du 2 janvier 1959 est le 3me texte : les lois de finances dterminent la nature, le montant et laffectation des ressources et des charges de lEtat, compte tenu dun quilibre conomique et financier quelles dfinissent . Cette ordonnance dfinit le budget le budget est constitu par lensemble des comptes qui dcrivent, pour une anne civile, toutes les ressources et toutes les charges permanentes de lEtat . La loi de finances, dans lordonnance de 59, a un caractre prospectif, cest dire tourn vers lavenir alors que le budget est constitu par des comptes, le budget a donc un caractre rtrospectif. La LOLF (loi organique de 2001) dit que les lois de finances dtermine, pour un exercice, la nature, le montant et laffectation des ressources et des charges de ltat, ainsi que lquilibre budgtaire et financier qui en rsulte. Elles tiennent compte dun quilibre conomique dfinit ainsi que des objectifs et des rsultats des programmes quelles dterminent. La LOLF prvoit "les ressources et les charges de ltat comprennent les

charges et les ressources budgtaires ainsi que les ressources et les charges de trsorerie". 2) Les consquences La notion de loi de finances sest substitue celle de budget dans la dsignation de lacte qui porte prvision et autorisation des recettes et des dpenses de ltat. Limportance de la notion dquilibre budgtaire et financier tant prcise que cet quilibre dpend dune donne exogne savoir lquilibre conomique. Limportance de la distinction quil y a lieu de faire entre le budgtaire (ce qui a un caractre permanent) et le financier (relve lui des oprations de trsoreries, celles qui ont un caractre temporaires). Ces oprations de trsoreries sont prises en compte dans la loi de finances pour la premire fois.

B) Le domaine des lois de finances Cest plus quun simple texte lgislatif. Son champ est dfinit tant par la constitution que par la Lolf. 3 domaines sont traditionnellement distingus : 1) Le domaine obligatoire Toute loi de finances doit comporter certaines dispositions qui ne peuvent tre contenu dans aucun autre texte. Pour la loi de finances initiale, la Lolf numre ses dispositions, elles peuvent tre regroupes selon quelle figure dans la premire ou la seconde partie de la loi de finances initiale. Les dispositions obligatoires de la 1re partie de la loi de finances initiales : Il sagit tout dabord de lautorisation annuelle de percevoir les ressources de lEtat ainsi que les impositions de toute nature affect une autre personne que lEtat (collectivit territoriale et les tablissements publics). Cest, traditionnellement, lobjet du premier article de la LFI. Cette autorisation parlementaire concerne aussi les impositions affectes la protection sociale ( la diffrence des cotisations sociales qui relvent du domaine rglementaire) Sagit ensuite des dispositions regroupes dans larticle dquilibre qui termine la premire partie de la LFI et qui doit comprendre : - lvaluation de chacune des recettes budgtaires qui sera dtaill dans ltat annex A - la fixation des plafonds de dpenses : pour le budget gnral chaque budget annexe et chaque catgorie de comptes spciaux ainsi que le plafond global des autorisations demplois rmunrs par lEtat exprim en quivalent temps plein - le tableau dquilibre prsentant les donnes gnrales de lquilibre budgtaire (=ampleur du dficit) - les autorisations relatives aux emprunts et la trsorerie de lEtat. - Le tableau de financement prsentant lvaluation des ressources et charges de trsorerie qui permet de renseigner le parlement sur la manire dont est financ le dficit budgtaire.

 Les dispositions obligatoires de la seconde partie : La seconde partie comporte plusieurs dispositions qui en constituent son noyau dur et qui sont obligatoires. Sagit : - la fixation des autorisations dengagement et des crdits de paiement pour chaque mission du budget gnral (Etat annex B cest la deuxime annexe au la LFI) - la fixation des plafonds des autorisations demploi par ministre et par budget annexe. - La fixation des autorisations dengagement et des crdits de paiements ou des dcouverts pour chaque budget annexe et compte spcial. 2) Le domaine exclusif Il sagit des dispositions qui ne peuvent figurer que dans une LF et que seule une loi de finances rectificative peut modifier. Ces dispositions concernent aussi bien la premire que la seconde partie de la loi de finances initiale. Les dispositions exclusives de la premire partie : Comprennent les dispositions relatives : - A laffectation totale ou partielle une autre personne morale dune ressource tablie au profit de lEtat. Ce qui permettra de clarifier les primtres respectifs des projets de loi de finances de ceux relatif au financement de la scurit sociale. - A la ratification des dcrets tablissant des rmunrations pour service rendu. - Les affectations des recettes au sein du budget de lEtat (notamment en faveur dun budget annexe ou dun compte spcial) - Celle relative lvaluation de chacun des prlvements sur recette (deux le plus important cest en faveur des collectivits territoriales et en faveur de lUE). Le rgime juridique de ces valuations peuvent provenir dune loi simple mais sont expressment prvu par une loi de finances - celle relative des drogations lobligation de dpt au Trsor Public des disponibilits des collectivits locales et de leur tablissement publics. Cest un principe sculaire : toutes les collectivits locales et tous les tablissements publics doivent dposer leur fond sur un compte du Trsor Public. Cette rgle na t modifie qu compter de 2005. Dornavant une collectivit locale peut faire fructifier ses disponibilits. - Celle relative la fixation du plafond de la variation nette de la dette ngociable dune dure de vie suprieure un an. (cest une question de la gestion active de la dette de lEtat) - Celle relative aux modalits selon lesquels sont utiliss les ventuels surplus de recettes fiscales. Dans le projet de loi de finances 2006, la rgle est simple tout le surplus va la dette de lEtat. Les dispositions exclusives de la seconde partie : - Les dispositions relatives la majoration sous condition du plafond des reports au del des 3%. - Cest loctroi des garanties de lEtat - lautorisation de la prise en charge des dettes des tiers.

3) Le domaine facultatif Ces dispositions peuvent tre dans une LF ou dans une LFR mais ces dernires nen ont pas le monopole. Cela signifie quelles peuvent figurer dans une loi ordinaire. Ce domaine est donc un domaine partag. Les dispositions facultatives de la premire partie : La fiscalit et le rgime des prlvements sur recette peuvent relever dune loi ordinaire. Larticle 34 de la constitution prvoit dailleurs que relve du domaine de la loi lassiette, le taux et les modalits de recouvrement des impositions de toute nature. La solution contraire qui serait du domaine exclusif aurait conduit interdire au parlementaire de dposer une proposition de loi en matire fiscale. Dans la pratique, le changement du taux normal de la TVA de 18,6 20,6 a rsult dune loi ordinaire de 95. Une loi ordinaire peut donc affecter lquilibre dfinit par la loi de finances initiale la double condition que lquilibre de la loi de finances initiale ne soit pas bouleverss et que ces consquences sur cet quilibre soit values et autorises par la loi de finances immdiatement postrieure (cette rgle rsulte dune dcision du Conseil constitutionnel du 24 juillet 1991) Les dispositions facultatives de la seconde partie : La LOLF en donne une numration : - Les dispositions relatives lassiette, au taux et modalits de recouvrement des impositions de toute nature qui naffecte pas lquilibre du budget de lEtat pour lexercice considr. Si ces dispositions avaient un effet sur lquilibre budgtaire de lEtat, elles figureraient dans la 1re partie de la loi de finances. - Les dispositions qui affectent directement les dpenses budgtaires de lanne. Ex une augmentation du traitement des fonctionnaires. - La dfinition des modalits de rpartition des concours de lEtat aux collectivits locales. Il existe de trs nombreuses dotations de lEtat en direction des collectivits locales. - Dispositions relatives lapprobation des conventions financires. - Dispositions relatives linformation et au contrle du parlement sur la gestion des finances publiques. 4) Les interdictions : ce que lon ne trouve pas dans une LF Ces dispositions ne relvent daucune des 3 catgories tudies. Elles sappellent des cavaliers budgtaires. Certains cavaliers budgtaires sont clbres : - cest larticle 65 de la loi du 22 avril 1905 qui prvoit le droit du fonctionnaire la communication de son dossier lorsquune sanction disciplinaire lui est applique. Cela rsulte dun snateur Marcel Sambat - Cest larticle 23 de la loi de finances pour 1935 qui a institu la prsidence du conseil dans la mesure o elle ntait pas prvue dans les lois constitutionnelles de 1875.

Il y a une tentation naturelle du gouvernement dintroduire des cavaliers budgtaires dans une loi de finances tout simplement parce que le dlai de discussion et dapprobation est plus rapide que le dlai sappliquant une loi ordinaire. Situation diffrente sous la 5me rpublique : le Conseil Constitutionnel veille scrupuleusement faire respecter cette rgle dinterdiction de cavaliers budgtaires. Encore faut il que le CC soit saisit mais il lest systmatiquement aprs ladoption dune loi de finances. En ralit, ce conseil constitutionnel censure doffice ses cavaliers budgtaires puisquil les sanctionne alors mme que la disposition incrimin ntait pas vis par la saisine. Le respect des domaines des diffrentes lois de finances pose parfois des problmes dlicats : il nest pas ais dapprcier la nature du lien qui existe entre une disposition et la dtermination des charges de lEtat. Ce lien doit tre suffisamment direct pour que la disposition puise tre regarde comme entrant dans le domaine facultatif des lois de finances et donc viter dtre considre comme un cavalier budgtaire. Cest la raison pour laquelle le gouvernement est souvent conduit coordonner son action, donc son travail de prparation du projet de loi de finances initiale et du projet de loi de financement de la scurit sociale, compte tenu des liens existant entre ces deux textes (pour liminer toutes discussions, le gouvernement reprend les modifications apportes une recette de lEtat affect au financement de la scurit sociale et les inscrit dans le projet de la LF et dans le projet de la loi de financement de la scurit sociale). II) La loi de finances de lanne : loi de finance initiale A) Sa structuration Loi de finances satisfait au principe dunit budgtaire, mais elle connat une structure bipartite qui tait prvu par lordonnance de 1959 et que la LOLF a confirm. 1) La premire partie Intitule conditions gnrales de lquilibre financier Cette structuration en deux parties est un lment essentiel. La premire partie concerne lquilibre on fait dedans du micro budgtaire et la deuxime partie on fait du micro budgtaire. Elle comprend deux titres : - Titre relatif aux ressources. Gnralement, son premier article autorise pour lanne suivante la perception des impositions existantes (traduit le consentement limpt du parlement). On y trouve des dispositions sur les mesures fiscales CAD les articles modifiant la fiscalit existante de lEtat condition que ces modifications aient un impact budgtaire. Y figure les prlvements sur recette au profit des collectivits territoriales et de lEurope ainsi que les ressources affectes au budget annex et aux comptes spciaux. - Disposition relatif lquilibre des ressources et des charges : il ne comporte quun seul article appel article dquilibre. Il dtermine le niveau du dficit budgtaire pour lanne venir et autorise le gouvernement procder aux emprunts destins couvrir lensemble des besoins de financement. ( cette autorisation du gouvernement slevait dans la loi de finances 2006 133 milliards soit 46,9 milliards

pour financer le dficit prvisionnel et 84 milliards pour rembourser les emprunts prcdant), il revt une importance fondamentale qui a t confirm par la jurisprudence du Conseil constitutionnel du 24 dcembre 1979 qui a rappel que la premire partie de la loi de finance doit avoir t adopt (pas uniquement mise au vote) dans ces dispositions essentielles (et donc larticle dquilibre) avant de pouvoir passer lexamen de la seconde partie de la loi de finances. La Lolf a enrichit cet article dquilibre, il doit comporter un tableau de financement retraant les ressources et les charges de trsorerie, il doit dfinir le montant du solde budgtaire (solde du budget gnral + ceux des budgets annexes et les comptes spciaux), doit fixer le plafond de variation net de la dette, (LF 2006 46 milliards). Il doit galement fixer ou dterminer le plafond global des emplois rmunrs par lEtat qui est exprim en quivalent temps plein (ce plafond pour lanne 2006 = 2 351 034 fonctionnaires). Cet article dquilibre doit indiquer les modalits dutilisation dventuel surplus de recettes fiscales par rapport aux prvisions.

2) La seconde partie de la loi de finances Elle comporte plusieurs titres : - Il dtaille le montant des crdits budgtaires prsents selon la nouvelle nomenclature de rsultat cest dire par mission et programme. - Porte sur les dispositions dites permanente cf. dispositions facultatives de la seconde partie de la loi de finances. Il ne faut pas avoir lide que cette loi de finances soit une loi trs longue, ce qui signifie que le dtail des prvisions budgtaires se trouvera ailleurs que dans le texte de loi de finance, on les trouve dans les documents budgtaires. B) Les documents budgtaires Ils sont destins clairer les choix du parlement. Ils nont cess de se dvelopper et il reprsente plusieurs milliers de pages. La LOLF a, son tour, renforc les informations jointes au PLF. Ces documents se distinguent par leur couleur, leur appellation dpend de leur couleur. 1) Le bleu gnral Tire son nom de la couleur de sa couverture. Concernent lensemble des dispositions figurant dans le projet de loi de finances. Il comprend un expos gnral des motifs et ensuite un expos des motifs par article pour chacun des 4 tats annexs (tats A, B, C, D) qui dtaillent respectivement les recettes (tats A), les dpenses (B), les autorisations demploi(C), et la rpartition des autorisations de dcouverts des comptes spciaux (D). Ce bleu gnral comporte galement des informations diverses tel que la prsentation des recettes et des dpenses du budget gnral en une section de fonctionnement et une section dinvestissement (= mode de prsentation des budgets de collectivits territoriales), lanalyse des changements de prsentation budgtaire.

2) Les rapports Ces rapports comprennent dabord le rapport sur la situation et les perspectives conomiques, sociales, et financire de la nation qui dornavant intgre des perspectives dvolution compte tenu des engagements europens de la France. A ce rapport est annex le rapport ralis de lINSEE sur les comptes de la nation. 3) Le bleu valuation des voies et moyens Sagit dune annexe explicative qui dtaille en deux tomes ltat A annex larticle dquilibre : Le tome un de ce bleu value et dtaille les recettes du budget gnral, comprend aussi le produit des impts affects toutes les personnes autres que ltat, il en va ainsi du secteur social (la CSG : 76 milliards, la CRDS : 5 milliards, les droits sur le tabac : 8 milliards), secteur des collectivits territoriales (TIPP : tape intrieure sur les produits ptroliers : 5 milliards) Le tome 2 retrace toutes les dpenses fiscales ainsi que les rsultats des contrles fiscaux. 4) Les bleus appels bleus sectoriss Ce sont des annexes explicatives qui dtaillent les dpenses en missions et incluent les projets annuels de performance. Il existe un bleu pour chacune des 34 missions du budget gnral. Un pour chacun des deux budgets annexes et un pour lensemble des comptes spciaux. Leur importance est fondamentale car bien que la rpartition des crdits au sein des programmes soit indicative, ils lient le gouvernement lorsque celui prendra ses dcrets de rpartition. Ces documents comportent deux parties : - Une premire partie chiffre ayant valeur lgislative (document amendable par le parlement). On y trouve la rpartition des crdits par programme. Au sein de chacun de ses programmes, la ventilation des crdits seffectue selon la nomenclature budgtaire actuelle. Cest dire par titre et par catgorie de dpense. Depuis la Lolf, les crdits doivent tre justifi au premier euro cest donc dans cette partie que le gouvernement doit sattacher expliquer la ventilation des crdits. - La seconde partie est consacre aux programmes annuels de performance (PAP) qui sont propre chaque programme. Ils nont pas de valeur juridique. Ils fixent chaque responsable de programme des objectifs assortis dindicateur. Ils comportent des informations sur les engagements du gouvernement, sur lvaluation des dpenses fiscales, sur la justification pluriannuelle des crdits (autorisation dengagement), sur lchancier des crdits de paiement (satisfait le principe de lannualit budgtaire) et des informations relatives aux emplois que ceux-ci soit directs ou subventionns. C) Les jaunes Ce sont des annexes gnrales qui portent une information au parlement sur des sujets trs variables. Ex : leffort financier de lEtat en faveur des collectivits locales ou encore leffort financier de lEtat dans le secteur de laudiovisuel. Bien souvent ils sont tablis la demande du parlement. En gnral, chaque anne, il y en a une 30 aine. La Lolf prvoit que ces annexes jaunes doivent tre dposes et distribues au moins 5 jours francs avant lexamen de lAN en premire lecture des recettes ou des crdits auxquels ces annexes se rapportent.

III) Les autres lois de finances Il existe 3 autres catgories de lois de finances. A) Loi de finances rectificatives (LFR) Ces LFR sont aussi appels collectifs budgtaires . Dans les finances publiques locales, son quivalent sappelle le budget supplmentaire ou la dcision modificative. Ces LFR ont pour objet de modifier en cours dannes le contenu de la loi de finances, elles corrigent les prvisions et les autorisations aussi bien des charges que des ressources. Lide est que quelque soit la comptence du gouvernement il nest pas labri dune lgre erreur de prvision. 1) Leur rgime juridique Leur nombre nest pas limit. Elles sont labores par le gouvernement et sont prsentes suivant les mm formes que les lois de finances initiales. La LOLF prvoit que trois documents doivent tre joints au projet de loi de finances rectificative : - un rapport sur lvolution de la situation conomique et budgtaire - une annexe explicative bleu relative aux modifications apportes aux crdits (Elle a une valeur lgislative, donc le parlement peut lamender. Elle est prsente par mission) - une rcapitulation des modifications apportes par voix rglementaire aux crdits de lanne en cours. La loi de finances porte des prvisions pour lanne, le gouvernement bnficie dune marge de manuvre dans la ralisation de ces prvisions et dispose dun pouvoir de rgulation (pas obliger de dpenser) le gouvernement peut procder une autre ventilation des crdits et lorsquon a une LFR le parlement vote toutes ces modifications. Le CC avait eu loccasion de prcision dans une dcision du 24 juillet 1991 que le gouvernement nest tenu de dposer un projet de LFR en lieu et place dune loi ordinaire, Ex une loi portant DDOF (diverses dispositions dordre conomique et financier) que dans la cas o il apparatrait que les grandes lignes conomiques et financiers dfinit par la loi de finances de lanne en cours dexercice bouleverse . 2) La pratique Leur intervention procde de 2 situations diffrentes : - Soit il sagit dun simple ajustement technique et dans ce cas il y a traditionnellement une seule loi de finances rectificative laquelle intervient en fin danne. - Soit elle procde un changement de cap politique et dans ce cas, il y aura plusieurs lois de finances rectificatives au cours dune mme anne. Exemple : en 1981 la suite des lections prsidentielles et lgislative le gouvernement avait dpos 4 projets de loi de finances rectificatives. Ces LFR sont parfois le support financier des plans gouvernementaux. A ce titre, le gouvernement peut dcider de poser la question de confiance sur un tel projet de LFR. Exemple: cas du premier ministre en 1976.

Ces LFR ont gnralement pour effet de majorer les crdits mais parfois elles ont pour effet de bouleverser lquilibre de la loi de finances initiale. Exemple: la LFR pour 1979 a port le dficit budgtaire de 15 35 milliards de franc soit une augmentation de 130%. La LFR pour 2006 respecte pour la 4me anne conscutive le plafond initial des crdits et a port ouverture de crdit dun milliards deuro entirement gag par des annulations de crdits. Cette LFR a valu le surplus de recettes fiscales 5 milliards qui a t entirement affect la rduction du dficit lequel a t ramen 42,7milliards. Elle a port diverses dispositions dordre fiscal (qui aurait pu faire lobjet dune loi ordinaire) dont la modification du rgime de lacompte de limpt sur les socits afin de le percevoir plus rapidement. B) La loi de rglement (LR) Du point de vue de la terminologie, on lappelle aussi la loi des comptes. Au niveau local, elle correspond aux comptes administratifs. Elle intervient a posteriori, et a pour objet de constater les rsultats financiers et par le mme de connatre le dcouvert de lexercice. 1) Son rgime juridique Sous le rgime de lordonnance de 59, le projet de LR devait tre dpos et distribu au plus tard la fin de lanne qui suit lanne dexcution du budget. Ce projet tait accompagn dun certain nombre dannexe explicative faisant connatre les motifs de dpassement de crdit. On y trouvait galement un rapport de la cour des comptes (tait plutt orient sur le respect des grands principes dont principalement le principe de sincrit), la dclaration gnrale de conformit entre les comptes individuels des comptables et la compatibilit des ministres. La Lolf a entendu revaloriser ce rle de ses lois de rglement travers plusieurs dispositifs : Le projet de loi de rglement de lanne N-1 doit tre dpos avant le premier juin de lanne N de sorte que sa discussion en premire lecture interviendra avant lexamen du projet de loi de finances de lanne N+1. En outre, le projet de loi de rglement doit tre accompagn de nombreux documents et informations dont le souci est de faire cho aux informations contenues dans le projet de loi de finances afin de faciliter le contrle parlementaire. Le Projet de loi de rglement comporte des rapports annuels de performance qui doivent tre compar avec les projets annuels de performance. La cour des comptes voit galement son rle renforce : elle doit dposer conjointement au projet de loi de rglement un rapport analysant lexcution des crdits de lanne prcdente et elle assure galement la certification des comptes de lEtat qui sera annexs au projet de loi de rglement (clin dil a principe de sincrit). 2) La pratique Ces lois de rglement ont lavantage de pouvoir mesurer les carts entre les prvisions et les ralisations. Pourtant, ces lois de rglement sont votes dans lindiffrence gnrale, les dbats sont trs brefs et il nintresse en ralit ni les mdias ni les parlementaires. Raison de ce dsintrt dans le fait que les lois de rglement portent par dfinition sur le pass.

C) Les lois de larticle 45 de la LOLF Cet article a prvu 2 procdures exceptionnelles permettant de disposer avant le premier janvier des lments essentiels dune loi de finance. Ces deux procdures concernent deux hypothses bien distinctes 1) Le retard imputable au gouvernement La Lolf reprend pour lessentiel les dispositions anciennes de lordonnance de 59, il laisse au gouvernement une option : - Soit le gouvernement demande lAN statuant avant le 11 dcembre dadopter par un vote spar la seule premire partie du projet de la loi de finances (autorisation de percevoir les impts et le tableau sur lquilibre financier). Il soumettra ensuite ce projet de loi de finances au Snat par la procdure de lurgence - Soit le gouvernement fait voter, avant le 19 dcembre et selon la procdure de lurgence, un projet de loi spciale lautorisant percevoir les impositions existantes jusquau vote de la loi de finances initiale. Cette seconde procdure peut tre utilise en cas dchec de la premire. Ce qui est important cest que dans les deux cas les crdits sont rpartis conformment aux services vots bien que cette notion est disparue de la Lolf. En tout tat de cause, la discussion du projet de loi de finances doit se poursuivre dans le dlai global de 70 jours prvus par la constitution. 2) Le retard imputable une dcision du Conseil constitutionnel Cette hypothse navait t prvue ni par la constitution ni par lordo de 59. La Lolf va en la matire sinspirer du prcdent de 79 qui avait vu le conseil constitutionnel dclar non conforme la constitution le projet de loi de finances pour lanne 1980. Dans ce cas, un projet de loi spcial est discut selon la procdure de lurgence afin de permettre la perception des impositions existantes, jusquau vote de la nouvelle loi de finances.

Chapitre 2 : La dtermination du budget de l'tat

Le contenu du budget de ltat procde de 2 phases successives et du concours du gouvernement et du parlement. En effet, dans un premier temps il appartient au gouvernement dlaborer son projet de loi de finances et il reviendra ensuite au parlement de lexaminer, de le discuter, de lamender et de le voter.

Section 1 : Llaboration du projet de loi de finances par le gouvernement

Ce travail de prparation est une prrogative de lexcutif, conviendra donc de prciser quel est le rle dvolu chacun des membres de lexcutif. Dautre part, ce travail combine volontarisme et ralisme . Le cot volontariste reflte le caractre novateur du budget par rapport aux budgets prcdents tandis que le cot raliste tend tenir des comptes des contraintes qui psent sur tous gouvernement dont la plupart remonte des dcisions du pass proche ou lointain. Ce travail comporte plusieurs tapes qui sinscrivent dans un calendrier assez prcis. I) Les acteurs du travail prparatoire Au terme de lordonnance de 59 et de la Lolf, sous lautorit du premier ministre, le ministre charg des finances prpare les projets de lois de finances qui sont dlibrs en CDM . Nanmoins, le parlement est toutefois associ la phase de prparation du budget. A) Les acteurs de lexcutif 1) Le premier ministre Le premier ministre dfinit la stratgie densemble en matire de finances publiques, et lexprime chacun des ministres dans ce quon appelle les lettres de cadrages qui leur adresse au dbut de lanne N-1. Pour la loi de finances de 2007, les lettres de cadrage du premier ministre dataient de janvier 2006. Ces lettres de cadrage fixent les orientations et les priorits du gouvernement, elle a arrt la norme dvolution des dpenses de lanne concerne . De 2003 2006, la norme dvolution des dpenses prvoyait une progression des dpenses identiques au taux dinflation prvisionnel. Cest la norme zro volume. La lettre de cadrage pour 2007 a retenu une volution des dpenses infrieures dun point celle de linflation. Ce concept de norme dvolution des dpenses prsente lavantage de dconnecter les dpenses des recettes. De plus, cela permet au premier ministre de renforcer la crdibilit de la contrainte financire car les arbitrages seront effectus par rapport cette norme. On a lide dune rgle du jeu. Cela permet surtout au premier ministre de dpersonnaliser les arbitrages. Cette norme est utilement complte par la rgle daffectation des surplus de recette fiscale. Le premier ministre interviendra ensuite comme arbitre ultime des ngociations entre les ministres des finances et les ministres dpensiers. A ce titre, le premier ministre arrte, dans ce quon appelle les lettres plafonds qui sont adress chacun des ministres au mois de mai ou juin, le plafond des crdits et les effectifs dvolus chacune des missions places sous leur responsabilit. Le rle du premier ministre

en matire budgtaire est donc conforme larticle 21 de la constitution qui prvoit que le premier ministre dirige laction du gouvernement. Il intervient donc avant et aprs le ministre des finances. Ce dernier apparat souvent comme un rival du premier ministre do des solutions pour asseoir lautorit du premier ministre : - Le cumul des fonctions (cas plusieurs reprises dans notre histoire Edgar Faure et Raymond barre pour la priode 76-78) - Lclatement du ministre des finances en plusieurs ministres Plus rcemment, le premier ministre a mis en place deux nouveaux dispositifs : - le premier : il a institu ce quon appelle une confrence nationale des finances publiques qui est compos de trs nombreuses personnes qualifies et qui a pour objet dassocier les trois grands secteurs de notre systme financier public : le secteur de lEtat, celui des collectivits locales et celui de la scurit sociale. Ide est quil y ait chaque anne une confrence autour du 1er ministre. Cette premire confrence sest tenue en janvier 2006, au moment o il y a ce travail de lettre de cadrage du premier ministre. A travers cette confrence nationale, le premier ministre peut en retirer des lments dinformation utile pour la prparation du projet de loi de finances - cration dun conseil dorientation des finances publiques prsid par le 1er ministre et co-prsid par le ministre des finances. Ce conseil a une fonction danalyse de la situation des finances publiques et une fonction de proposition. 2) Le ministre des finances Il est le matre duvre de la prparation du budget. A ce titre, il est frquemment aid par un ministre dlgu au budget ou un secrtaire dEtat au budget. Il est responsable de la prvision macroconomique, et il est surtout lunique artisan de la prvision des recettes. Il est galement le pilote des ngociations budgtaires avec les autres administrations de lEtat car il est le seul avoir une vision synthtique et globale du futur budget. Bien entendu, son rle est essentiellement de modrer les ardeurs dpensires de ces collgues. Dans ce travail de prparation, il a lavantage de sappuyer sur plusieurs directions de son ministre. Exemple de direction de son ministre : - direction du budget - direction gnrale de la modernisation de lEtat (rsulte de la fusion entre la direction de la rforme budgtaire et la direction de la rforme de lEtat) - direction du Trsor et de la politique conomique (elle comporte notamment une direction importante qui est celle de la prvision) - direction de la comptabilit publique - direction gnrale des impts - direction gnrale des douanes et des droits indirects - et lagence France Trsor qui est plac sous lautorit du directeur gnrale du Trsor et de la politique conomique.

Dans ces directions du ministre des finances, on y retrouve llite de la fonction publique (Experts). Le ministre des finances dtient une supriorit de fait vis vis de ces collgues alors mme que la constitution ne lui assure juridiquement aucune prpondrance. Cette prpondrance ne peut en ralit sincliner que pour des motifs dordre politique.

3) Le rle des autres ministres Les enveloppes budgtaires ont t fixes par la lettre plafonds, chaque ministre, gestionnaire de mission, retrouve une marge de manuvre dans laffectation de ces crdits. Ils peuvent, plus librement que par le pass, procder la rpartition des moyens entre les diffrents programmes et les diffrentes actions. Cette rpartition sera ensuite soumise au Parlement lors de lexamen du projet de loi de finances. Leur libert nest, cependant, pas total car le ministre des finances doit veiller ce quon appelle dornavant la soutenabilit de leur choix : ce concept sinscrit dans le contexte contemporain de nos finances publiques (cad dette accrue et dficit important), il vise vrifier la pertinence ou lefficience dun choix budgtaire cours ou moyen terme, cest donc lide de se projeter dans un proche avenir et de veiller ce que tel choix budgtaire nentame pas les marges de manuvre que lEtat se doit de garder pour honorer ses engagements dans le futur. A travers ce concept, le ministre des finances retrouve une prpondrance et un nouveau rle de conseiller lgard de ce collgue. Le rle du prsident de la rpublique est difficile apprcier, tout dpend du contexte politique dans lequel on se trouve : Soit le prsident une majorit parlementaire : prsident fixe alors les priorits, le premier ministre ne fera que les relayer. A tout moment, les exigences du prsident de la rpublique seront satisfaites. On peut imaginer quen cours danne il assigne une nouvelle priorit son gouvernement, il la relayera dans une LFR. Soit le prsident subit une cohabitation : il ne participe pas au projet de loi de finances, mais sa seule intervention peut consister peser sur les choix budgtaires arrts par le Parlement en les critiquant ouvertement. B) Lassociation du Parlement Il est associ ce travail prparatoire, en particulier par lintermdiaire de ces commissions aux finances qui travaillent toute lanne. Il peut intervenir de faon privilgi lors du DOB : dbat dorientation budgtaire. 1) Les commissions des finances Ds janvier, les commissions des finances prennent connaissance travers laudition du ministre du budget des rsultats de lexcution du budget de lanne prcdente. Cette audition leur permet ainsi de tirer trs tt des enseignements. On est ainsi dans un continuum de rflexion puisquau cours de lanne N (2007), les commissions connaissent les rsultats dexcution de lanne N-1 (2006) avant daborder la discussion du budget N+1 (2008). Ce calendrier a donn lieu ce que les auteurs appellent lide dun chanage vertueux.

En ce qui concerne lexcution du budget en cours danne, les prsidents et rapporteurs gnraux de ces commissions de finances reoivent des situations hebdomadaires budgtaires et financires qui sont des documents qui tablissent chaque semaine un suivi trs prcis de lvolution des recettes et des dpenses par rapport aux prvisions de lanne en cours, mais aussi par comparaison avec les ralisations de lanne prcdente la mme poque. La LOLF prvoit quen vue de lexamen et du vote du projet de loi de finances, les commissions des finances adressent des questionnaires au gouvernement avant le premier juillet de lanne, et le gouvernement doit y rpondre au plus tard le 10 octobre. Ces commissions des finances ont pris lhabitude de publier des rapports en vue de se forger une doctrine et par l mme dinfluencer le gouvernement sur des sujets prcis ou des sujets sectoriels. 2) Le Dbat dOrientation Budgtaire Ce dbat est de cration rcente. Son origine en ce qui concerne lEtat remonte 1990 (tait une volont du premier ministre de lpoque). Cette pratique est reprise en 96 par le premier ministre de lpoque (Jupp) et compter de 1998 elle est reprise chaque anne. Ce dbat est dornavant codifi par la LOLF. Cette pratique transpose dans le domaine des finances de lEtat, lobligation qui est impartie aux collectivits locales depuis la loi ATR de fvrier 1992 dorganiser un dbat dorientation budgtaire dans les deux mois qui prcde le vote de leur budget primitif. Si ce DOB est codifi, il reste cependant facultatif pour lEtat puisque lordre du jour du parlement reste de la comptence du gouvernement. De fait, ce dbat na pas eu lieu en 2002 compte tenu du calendrier lectoral charg. La LOLF prvoit, en vue de lexamen et du vote du projet de loi de finances, que le gouvernement doit prsenter au cours du dernier trimestre de la cession ordinaire (juin) un rapport sur lvolution de lconomie nationale et sur les orientations des finances publiques. Ce rapport comporte : - Une actualisation du rapport sur la situation et les perspectives conomique, sociales et financires de la nation. - Une description des orientations conomiques aux regards des engagements europens - Une valuation moyen terme des ressources et des charges - La liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances envisags pour le projet de loi de finances. En plus de ce rapport, la cour des comptes dpose galement un rapport relatif aux rsultats de lexcution du budget de lanne prcdente. Ce DOB est enrichie par de nombreux documents qui permettent au Parlement de dbattre sur les grands quilibres budgtaires et sur les futures orientations en possdant dj une analyse des rsultats de lexcution de loi de finances pour lanne coule. En ralit, dans la pratique, le dbat dorientation budgtaire rencontre peu dchos auprs des mdias et des citoyens. Nanmoins, ce DOB a limmense avantage doffrir au Parlement

la possibilit de remettre en cause le contenu de la nomenclature budgtaire propose par le gouvernement travers la liste des missions. l'vidence, le premier DOB du nouveau gouvernement est toujours le plus intressant car il a pour objet de fixer les priorits budgtaires qui seront ensuite dclines tout au long du mandat. Il traduit lide dune feuille de route qui sera dclin chaque anne en tranche. Le DOB reste bien un dbat, il ny a aucun vote. Il a un intrt politique : le premier ministre prpare sa majorit parlementaire ses priorits mais cela lui permet aussi dcouter les revendications de sa majorit. Lopposition peut librement sadresser au gouvernement et lui faire ses critiques. II) Les contraintes qui psent sur cette prparation budgtaire A) Le poids des donnes conomiques Ds que la prparation du budget repose sur des hypothses macroconomiques. Deux dentre elles revtent une importance particulire : Le taux de croissance : Hypothse de croissance retenue par le gouvernement va jouer un rle fondamental car elle impacte trs fortement sur lvolution des dpenses et des recettes. Exemple : si on est dans lhypothse de crise conomique cela entranera ncessairement une augmentation des dpenses sociales et inversement. Il appartient au gouvernement de retenir au titre des hypothses qui sous-tendent la construction du futur projet de loi de finances toute une srie de taux associs celui de la croissance : notamment le prix du ptrole, le taux dpargne des mnages et le taux dinvestissement des entreprises. Le projet de loi de finances reste une anticipation sur lavenir, cest donc un pari sur lavenir. Dans ce contexte, le gouvernement sera toujours partag entre deux options, celle de la sincrit, ou celle du volontarisme. La sincrit peut tmoigner dune uvre de faiblesse alors qutant volontariste, il y a plus doptimisme. Les taux dintrt : Qui ont un impact direct, mcanique sur la charge de la dette. Laugmentation dun point des taux dintrt conduit une augmentation de la charge de la dette dun milliard. Une augmentation de deux points des taux dintrt en 2006 aboutirait une augmentation de plus de 2 milliards par an et de plus de 9 milliards en 2010. Nanmoins le taux retenus lors de llaboration du PLF est celui retenu par les experts, il nest donc pas susceptible dtre critiqu par lopposition. B) La rigidit de certaines dpenses publiques La marge de manuvre du gouvernement est fortement greve par la rigidit de certaines dpenses publiques qui sont qualifies dincompressible. Il en va ainsi au premier chef des dpenses de personnel qui reprsente 44% des dpenses du budget gnral dans le LF de 2006 (cette rigidit tient au statut de la fonction publique). Ainsi le recrutement dun fonctionnaire ne vaut pas 30 ou 40 mille euro par an mais plus

exactement de 30 ou 40 mille euro multipli par 40 annes de services, on arrive un total en euro courant dun million 2 un million 6 condition que ce fonctionnaire dcde le jour de sa retraite. Il a t calcul quune augmentation de 1% des rmunrations conduit une augmentation du poids des dpenses de personnel de 800 millions. Il en va de mme du service de la dette, qui reprsente 15% des dpenses de la loi de finances pour 2006. En outre, le gouvernement doit composer avec les lois de programmations ou dorientation sous peine de vider celle ci de tout contenu et de ne faire que de simple effet dannonce C) La soutenabilit des choix Il sinscrit dans un contexte dampleur des dficits budgtaires tant observ que depuis 1980 aucun budget na t vot en quilibre. Lide est quun dficit creuse lendettement de lEtat qui son tour va accrotre la charge de la dette et donc le dficit du prochain du budget (= spirale de lendettement). Cest la raison pour laquelle que pour lampleur de la dette publique (2/3 du PIB en 2005) le gouvernement est oblig de vrifier la soutenabilit de ces choix au regard de deux paramtres principaux savoir le solde primaire et lexistence ou non dun effet boule de neige sur lendettement de lEtat. Le solde primaire* mesure la diffrence entre les recettes et les dpenses hors charge de la dette : ensemble des recettes ensemble des dpenses sans compter les frais financiers. Si ce solde est ngatif cela entrane que les intrts de la dette seront financs par lemprunt (on est dans une cavalerie budgtaire. Tel a t le cas de la plupart des budgets de 93 2004). Leffet boule de neige apparat lorsque le taux dintrt de la dette est suprieur au taux de croissance. Dans ce cas, le poids de la dette augmentera mcaniquement plus vite que le produit intrieur brut. Il est videmment souhaitable dviter lexistence dun solde primaire ngatif surtout si les perspectives de croissance sont mauvaises et de surcrot les taux dintrt ont tendance augmenter. D) Les engagements europens Le trait de Maastricht prvoit que les Etats membres vitent des dficits excessifs. Cette notion de dficit excessif est formule sous une forme mathmatique : un dficit infrieur 3% du PIB et une dette publique infrieure 60% du PIB. Remarque : tout le monde est daccord mais personne nest capable den donner une raison rationnelle. Ce trait a galement introduit des mcanismes de surveillance qui ont t prcis par le pacte de stabilit adopt lors du sommet dAmsterdam en 1997. Dans ce pacte, les Etats membres de la zone euro doivent publier un programme pluriannuel (sur 5 ans) de politique budgtaire visant mettre leurs finances publiques dans une position proche de lquilibre ou dans une situation excdentaire. Ce pacte a prvu une procdure dalerte en cas de dficit excessif qui se concrtise par une recommandation du conseil et qui ensuite peut aller jusqu une mise en demeure de lEtat et mme des possibilits de sanctions lgard des tats membres ne respectant pas cette rgle.

Ces rgles dictes par le pacte de stabilit a subit des critiques certaines. Certains auteurs ont parl dun cercle vicieux rcessif . Compte tenu du fait que les trois grands pays de la zone euro (France, Allemagne, Italie) taient en situation de dficit excessif le pacte de stabilit a t amnag par le conseil europen de Bruxelles en mars 2005. Dornavant, linterdiction dun dficit suprieur 3%du PIB a t assouplie par la prise en compte des circonstances exceptionnelles. Cela signifie quil doit y avoir une tude plus fine et plus concrte de la viabilit de la dette, on admet quun dpassement peut avoir lieux sil est de faible ampleur et temporaire. LUE avait engag une procdure de dficit excessif lencontre de la France en 2003. Cette procdure a t annule en fvrier 2007 car le dficit a t ramen 2,9% du PIB en 2005 et 2,7% du PIB en 2006. III) La procdure dlaboration du projet de loi de finances Fondamentalement, le travail de prparation vise arrter le montant des crdits au regard dun montant attendu des recettes. Compte tenu des progrs techniques (nouvelles techno) ce travail se droule dans un calendrier plus resserr quauparavant. A) Le calendrier de la prparation Avant la Lolf, on distinguait traditionnellement deux grandes phases qui aboutissaient au bouclage de la loi de finances : - 1re phase dite de reconduction : (cela soulignait le caractre rcurent du budget, elle sappuyait sur la notion de service vot). Dans le vocabulaire en finances publiques on a souvent lexpression de budget au fil de leau. - 2me phase dite de redploiement : cest le cot novateur du budget. On dbattait seulement des mesures nouvelles nest pas forcment une augmentation de crdit. Sous le rgime de la LOLF, on peut distinguer 4 phases : - 1re arrter la stratgie budgtaire et les grands quilibres budgtaires. Commence en janvier et sachve par lenvoi de la lettre de cadrage du premier ministre. - 2me phase concerne les orientations structurelles avec notamment de trs nombreuses runions interministrielles ou ministrielles en vue de raliser des conomies. Ex de sujet abord durant cette phase : redploiement des effectifs (gvt saperoit que dans un secteur y a trop dagent et dans un autre pas assez) ou encore le non remplacement systmatique des dpart en retraite. Cette phase se droule en fvrier - 3me phase est celle des ngociations budgtaires. Ces ngociations ont lieu jusque fin avril et se terminent par les derniers arbitrages du premier ministre. - 4me phase est consacre au dbat avec le parlement pendant lt. Lt est aussi consacr la prparation des documents budgtaires. Le PLF est arrt au mois de septembre en CDM.

B) La fixation des plafonds Dans le systme de lordonnance de 59, ce travail de prvisualisation reposait sur la distinction classique entre service vot (cest le poids du pass, il y avait une quasi reconduction chaque anne) et mesures nouvelles. Le travail de ngociation ne portait donc que sur les mesures nouvelles. Lorsquon regarde le rgime de la Lolf, les valuations portent aussi bien sur les crdits mais galement des plafonds deffectifs et le tout associ une logique de performance. Sagissant des crdits, le principe est celui de la justification des dpenses au premier euro. Thoriquement, le principe est celui de la justification des dpenses au premier euro, cela permet un travail dvaluation du cot de chaque composante dune dpense. A cet effet, cette valuation seffectue par rfrence des normes professionnelles. Exemple: Le plus clbre le cot dune analyse ADN ordonn par une juridiction. La LOLF a apport un soin tout particulier lgard du poids des dpenses de personnels qui figure dans un titre spcifique (titre 2). La loi de finances recense tous les agents pays par lEtat aussi bien les fonctionnaires que les agents contractuels dont une partie napparaissait pas dans le systme de lordonnance de 59. Ainsi leffectif du ministre des affaires trangres est pass de 9409 emplois budgtaires dans le systme de 59 quelques 16270 quivalents temps plein dans la loi de finances de 2006. Le gouvernement se doit de mener les ngociations sur les crdits et sur les effectifs au regard des projets annuels de performance. Pendant longtemps, le gvt retenait au titre de la loi de finances le montant de recettes de lavant dernire anne (cest le dernier montant des recettes connues). On avait une certaine certitude de la prvision dans ce sens que les ressources diminuent rarement. On avait aussi lide de principe de prcaution dans ce sens ou les recettes diminuent rarement donc en inscrivant pour 2008 les recettes de 2006 on sait que forcment les recettes ont t sousestim cela permet de clamer les ardeurs dpensires des ministres. Depuis, on sait que certaines recettes dpendent de la conjoncture conomique et lon sait galement anticiper les attitudes des acteurs. Dornavant le montant des recettes retenues au titre des lois de finances seffectue en direct. Pour les recettes fiscales, la prvision est arrte vers septembre (revt un caractre incertain) Ex : une augmentation de la taxe sur les carburants (TIPP) peut entraner une diminution de lutilisation du produit. En ce qui concerne les recettes non fiscales (reprsente 9 % des ressources budgtaires) elles ont un caractre bcp plus stable donc prvisible, le risque derreur est faible, elles comprennent notamment le produit des amendes, les prlvements sur les jeux de casino et le PMU, les dividendes issue des participations de lEtat dans certaines entreprises.

Section 2 : ladoption de la loi de finances

La discussion de PLF est certes le moment le plus important de la cession dautomne du parlement. Nanmoins, il convient quil ne faut pas oublier que lensemble des discussions budgtaires comprennent galement lors de la cession de Printemps le DOB ainsi que le dbat sur les prlvements obligatoires, la discussion du projet de loi de financement de la scurit sociale ainsi que le projet de loi de finances de rglement. Cette discussion est encadre conformment aux rgles du parlementarisme rationalis me de la 5 rep, les parlementaires devront composs avec un certain nombre de contraintes. Ceci dit la Lolf a surtout entendu donner du tonus la discussion parlementaire afin dviter

la clbre trilogie du prsident Edgar Faure litanie, liturgie, lthargie . I) Les limitations dordre temporel Le souci permanent des fondateurs de la 5me rpublique, est de faire en sorte que le budget soit promulgu avant le premier janvier de lanne auquel il sapplique. Do la fixation dun calendrier et des dlais trs stricts prvus par la constitution pour lexamen de ce PLF A) Les dates limites de dpt du PLF Le PLF est adopt en CDM en principe le 3 mercredi de septembre. CE PLF est alors prsent le jour mme devant les commissions des finances des deux assembles, cest en lespce un des rares exemple de texte prsent aux parlementaires le jour mme de son adoption. La LOLF fixe la date limite de dpt et de distribution du PLF au 1er mardi doctobre de lanne qui prcde celle de lexcution du budget. Cette date concerne le PLF en lui mme mais aussi les annexes explicatives. Il convient nanmoins de relever quun ventuel retard dans le dpt ou la distribution nest pas automatiquement sanctionn par le CC. En effet, dans une dcision du 29 dcembre 1982, il a eu loccasion de juger qu un retard de quelquun jour dans le dpt des annexes na pu avoir pour effet de priver le parlement de linformation laquelle il a droit pendant toute la dure dont il dispose pour lexamen de la loi de finances. B) Le dlai global de discussion Lart 47 de la constitution fixe 70 jours le dlai global dexamen par le parlement du projet de loi de finances. La Lolf prcise que ce dlai global doit tre apprci par application de la rgle du dies aquem CAD que le premier et le dernier jour sont comptabiliss. Ce dlai se dcompose en plusieurs dlais : - 1er dlai de 40 jours pour la premire lecture devant lassemble nationale - 2me dlai de 20 jours pour la premire lecture devant le Snat - dlai de 10 jours consacr aux navettes entre les deux assembles Initialement, le Snat ne bnficiait que dun dlai de 15 jours pour la 1re lecture. Celui ci a t jug insuffisant par les Snateurs, cest une loi organique de 71 qui a port ce dlai 20 jours. Ds la fin de lexamen en premire lecture du PLF, le gouvernement runit la commission mixte paritaire par la voie de lurgence. Le calendrier normal permet ladoption du PLF vers le 20 dcembre. Si lAssemble Nationale na pas mis un vote sur lensemble du PLF dans le dlai de 40 jours. Dans ce cas, le gouvernement saisit le Snat du projet modifi le cas chant par les amendements vots par lAN et accept par lui, et dans ce cas le Snat ne dispose que dun dlai de 15 jours. Au terme dune dcision du Conseil constitutionnel du 3 juillet 1986, le non dessaisissement de lAN qui a dpass le dlai de 40 jours ne vicie pas la procdure si le Snat dispose du dlai de 15 jours pour se prononcer en premire lecture. Si le Snat ne respecte pas le dlai qui lui est impartis, le texte, ventuellement modifi par les amendements adopt par lui et accept par le gvt, est transmis lAssemble Nationale pour une deuxime lecture. En cas de dpassement du dlai global de 70 jours du fait du Parlement, le gouvernement a alors la facult de prendre les dispositions de son projet de loi de finances par voie dordonnance. Cest une sanction limite au seul cas o le

Parlement ne sest pas prononc. Cette disposition ne sapplique pas au cas o le parlement aurait rejet la loi de finances ou ni dans le cas ou celle-ci a t dclare non conforme la constitution. Seul le gouvernement se substitue purement et simplement au Parlement. Dans les faits, cette procdure na jamais t mise en uvre alors que le dpassement du dlai global de discussion sest produit deux reprises en 1960 et 1961. II) Les limitations dordre procdural La discussion en sance publique est prcde de lexamen du PLF par les commissions. La discussion en sance publique doit suivre un certain ordre A) Lexamen pralable des commissions Comme pour tout autre texte lgislatif, cet examen seffectue sur la base du travail effectu par les rapporteurs lesquels sont aids par les fonctionnaires des commissions. Concrtement, les commissions doivent adresser au gvt leur questionnaire avant le 10 juillet et le gvt doit leur rpondre avant le 10 octobre. Les commissions des finances ont un rle privilgi. 1) Les commissions des finances Sous la 3me rep, ces commissions se posaient en rivale du gouvernement. Poincar en disait que ctait un ministre au petit pied et aux grandes prtentions . Sous le rgime de la Lolf, elles sont saisies de droit et consacrent en automne lessentiel de leur activit lexamen du PLF. Ce travail abouti la rdaction et la publication de quelques 4000 pages de rapports. Ces rapports se dcomposent : - Tome un du rapport gnral consacr au cadrage macro-conomique et aux conditions de lquilibre budgtaire. - Tome deux consacr aux articles de la premire partie du PLF. On y trouve les modifications apportes au droit existant, ainsi que les amliorations souhaits par la commission sous forme damendement. - Tome trois porte sur la seconde partie du PLF. Premire partie est consacr aux disposions permanentes (article concernant le rgime fiscal et ceux concernant linformation du parlement en matire de droit budgtaire). La deuxime partie comporte des rapports spciaux qui analysent de faon approfondis les dpenses du budget gnral des budgets annexes et des comptes spciaux. Dans la pratique, lhabitude est prise que les rapporteurs spciaux peuvent tre choisis parmi lopposition. Ce travail de commission saccompagne de nombreuses auditions soit de ministres ou de hauts fonctionnaires. Ces rapports ont le statut de documents prparatoires et ils servent ainsi la bonne comprhension des futurs textes vots. On a une importance des postes de prsidents et de rapporteur gnral de ces commissions prsident peut intervenir tout moment dans les dbats tandis que le rapporteur gnral bnficie dun temps de parole illimit.

2) Les commissions spcialises Au terme de larticle 43 de la constitution, ces commissions spcialises sont au nombre de 5. Elles ne sont saisit pour avis que des fascicules budgtaires des missions dont lattribution correspond leur comptence. Les rapporteurs pour avis complte le travail effectu par les rapporteurs spciaux. Pour LF de 2006, ces rapporteurs pour avis manant de ces 5 commissions spcialises taient une 60aine environ dans chacune des assembles. En ce qui concerne lorganisation de leur travail, lide gnrale est que lampleur du travail engendr par lexamen de la LF va expliquer la grande souplesse qui prside au travail des commissions. La discussion gnrale et lexamen de la premire partie du projet de LF dbute lAN alors que les commissions nont pas achev lexamen de tous les fascicules budgtaires de la seconde partie. Dans le mme ordre desprit, les commissions du Snat commence leur projet de lexamen du PLF CAD avant dtre officiellement saisi du projet de loi de finances. Pour des questions de bonne gestion du calendrier, la commission des finances du Snat examine le PLF dans lordre inverse de sa prsentation.

B) La discussion en sance publique La discussion du PLF doit se faire en deux temps car le projet comporte deux parties. La discussion gnrale commence par une intervention du rapporteur gnral de la commission des finances, puis une seconde intervention du prsident de la commission des finances et ensuite il y aura lintervention du ministre des finances. Ce dernier reprsentera le gouvernement dans la discussion de la premire partie du PLF mais lors de la discussion de la seconde partie de PLF se sera chaque ministre qui dfendra leurs crdits. 1) Discussion de la premire partie Se droule comme tout projet de loi ordinaire, il y a dabord une discussion gnrale sur le cadrage densemble du projet et la discussion se poursuit ensuite article par article. Une particularit a not : lorganisation dun dbat spcifique lAN sur le prlvement sur recette affecte au budget de lUE et un dbat spcifique au Snat sur le prlvement sur recette au profit des collectivits territoriales. Une fois le dernier article vot, lexamen de la seconde partie ne peut avoir lieu que si la premire partie a t adopte. Sagissant de la discussion de la seconde partie, dans le cadre de lordonnance de 1959 elle dbutait par lexamen des fascicules budgtaires et des crdits qui sy rattachaient. Ensuite elle comportait lexamen des diffrents amendements et ensuite le vote des mesures nouvelles par ministre et par titre. Cette discussion reprsentait environ 150 votes. Une fois que lAN stait prononc sur les mesures nouvelles, elle procdait lexamen et au vote des services vots (un seul art), ensuite lexamen et le vote de ce quon appelle les articles non rattach (article concernant des dispositions fiscales aucun rapport avec PLF) et ensuite on a un vote sur la seconde partie. Une fois que lon a eu tout a il ne reste plus qu faire un vote sur lensemble du PLF. Dans ce contexte, la Lolf a surtout eu pour objet de rduire le nombre de vote. Ceux ci porte dsormais uniquement sur chaque mission, sur chaque budget annexe et sur chaque compte spcial. En terme quantitatif, cela reprsente moins dune 50 aine de vote contre environ 3000 sous la 3me rep, 4000 sous la 4me, 200 avant la mise en uvre de la Lolf.

2) La navette La navette est rgit par le droit commun sous deux rserves : - le dlai global dadoption de 70 jours - lapplication de droit de la procdure durgence CAD que ds que le 1er ministre voit que le snat na pas adopt les mm dispositions que lAN il enclenche la procdure durgence. Ds la fin de la premire lecture, le gouvernement convoque la runion de la commission mixte paritaire (7 parlementaires de chaque assemble) qui est charg dtablir un texte de compromis. Soit la commission arrive tablir un texte de compromis. Celui sera soumis au vote des deux assembles avec les amendements du gvt ou ceux accept par lui. Soit la runion de la commission mixte paritaire aboutit un chec, dans ce cas, chacune des deux assembles votera, comme elles ne seront pas daccord cest lAN qui votera le PLF en dernire lecture. Dans la pratique, les runions de la commission mixte paritaire ont toujours aboutit un chec. Aprs la saisine du CC qui est quasi-systmatique, la loi de finances peut alors tre promulgu au JO avant le 31 dcembre pour respecter le principe de lannualit budgtaire.

III) Les contraintes de fonds Les pouvoirs du parlement ont t limits ou encadrs afin dviter le systme des 12 provisoire qui avait t mis en uvre sous la 3me et la 4me rpublique lorsque le budget ntait pas adopt le 31 dcembre. Le souci de la 5me rpublique va tre dviter lexpression dune certaine forme de dmagogie, en tout tait de cause le 2me souci a t dviter que les dbats parlementaires dternisent. Cela explique que pendant trs longtemps sous la 5me rpublique (jusqu la mise en ouvre de la Lolf) les parlementaires ntaient autoriss faire que ce qui est contraire leur mission traditionnel= leur intrt. En effet, il pouvait diminuer les crdits alors que leur intrt est daugmenter les dpenses pour satisfaire leurs lecteurs. De faon symtrique, ils peuvent augmenter les recettes alors que leur intrt est de les diminuer. Ces contraintes rsultent la fois du droit commun et sont aussi spcifique la matire budgtaire
me

A) Les contraintes juridiques du droit commun Plusieurs dispositions constitutionnelles peuvent trouver sappliquer en matire budgtaire. Il en va ainsi de larticle 44 alina 2 de la constitution qui permet au gouvernement dliminer les amendements surprises . Cet article lui permet de sopposer lexamen de tout amendement qui naurait pas t soumis au pralable la commission saisie au fonds cest dire ici la commission des finances. Il en va galement de larticle 44 alina 3 de la constitution relatif au vote bloqu. Dans ce cas, lassemble se prononce par un seul vote sur toute ou partie du texte en discussion avec les amendements accepts par le gouvernement. De mme, le gouvernement peut demander une seconde dlibration assortie du vote bloqu pour contraindre lassemble revenir sur les amendements adopts en premire lecture. Cest une procdure frquemment utilise. Jusqu ce jour cela a toujours jou en faveur du gouvernement.

Larticle 49 alina 3 de la constitution apparat comme larme ultime pour faire taire toute dissension au sein de la majorit sur un texte. Dans ce cas, le gouvernement engage sa responsabilit sur un texte cens tre adopt sauf si une motion de censure recueille la majorit absolue des suffrages. Dans la pratique, cet article a t utilis mainte reprise notamment par Raymond Barre pour le LF de 1976 et celle de 1980, ou encore par Edith Cresson. Sur le plan juridique, la mise en uvre de cet article aboutit confrer une importance particulire au Snat car ce sera la seule assemble parlementaire avoir vot le PLF B) Les contraintes juridiques spcifiques Elles portent sur la limitation du droit damendement en raison de lirrecevabilit financire prvue larticle 40 de la C, larticle 42 de lord de 59 et article 47 de la LOF. Article 40 de la Constitution :

Il prvoit que les propositions et amendements parlementaires ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour consquences soit une diminution des ressources publiques soit la cration ou laggravation dune charge publique . En ralit, pris la lettre cet article interdit tout amendement parlementaire. Pleven : une proposition tendant supprimer la peine de mort serait irrecevable car elle aurait pour consquence daugmenter les charges du ministre de la justice . Une certaine souplesse dans son interprtation. Compte tenu du pluriel, la compensation est possible entre les ressources. Ainsi, un amendement peut proposer la diminution dune ressource si elle prvoit en mme temps laugmentation dune autre ressource. Nanmoins, le corollaire nest pas possible compte tenu du singulier utilis en ce qui concerne les charges publiques. Thoriquement, la compensation entre ressources doit tre relle, directe et immdiate. Le respect de cet article 40 de la C est assur par les commissions des finances. A lAN, les amendements qui contreviennent larticle 40 ne sont pas distribus alors quau Snat, ces amendements sont distribus voir vots si ni le Gouvernement ni un snateur ninvoque son irrecevabilit en sance publique. Article 42 de lordonnance de 1959 :

Il prvoit aucun amendement un projet de LF ne peut tre prsent sauf sil tend supprimer ou rduire effectivement une dpense ou accrotre une recette ou assurer le contrle des dpenses publiques . Cet article est encore plus svre que larticle 40 de la C. Il pose le principe de lirrecevabilit. Par ailleurs, il interdit toute compensation entre ressources. Face ce texte svre, les parlementaires ce sont adapts et ont russi contourner cet article. Pour cela, on appliquait la pratique des rductions indicatives de crdits. Le parlementaire propose une diminution symbolique des crdits pour signaler au Gouvernement quil souhaite en ralit une majoration de ceux-ci. On utilisait aussi, pour contourner ces rgles svres, la technique de la rserve parlementaire. Dans chaque projet de LF, il y a un crdit inscrit au titre de cette rserve qui nest pas affect. Sous lord de 1959, la situation ntait pas satisfaisante.

Article 47 de la Lolf :

Elle apporte un assouplissement en ce qui concerne les amendements sur les crdits prvus au projet de LF. En effet, larticle 47 prcise que la charge, au sens des dispositions de larticle 40 de la C, sentend de la mission. Depuis lan dernier, les parlementaires peuvent crer un ou des programmes au sein dune mission, ils peuvent redployer les crdits entre plusieurs programmes dune mme mission ds lors que le montant total de cette mission nait pas augment. En dfinitive, au terme de la Lolf, les parlementaires ne peuvent pas crer une mission, ils ne peuvent pas augmenter les crdits dune mission, ils ne peuvent pas redployer des crdits entre programme de mission diffrente, ils ne peuvent pas redployer des crdits entre le budget gnral et les budgets annexes ou des comptes spciaux. La saisine du Conseil Constitutionnel : Depuis adoption, loi constitutionnelle du 29 octobre 1974 facilitant sa saisine, presque toutes les lois de finances ont t dfres la censure du Conseil Constitutionnel (pas le cas pour 1989, 1993, 2007). La plupart des auteurs soulignent que lopposition y dveloppe plus dargutie que de vritables arguments. Il existe ainsi une jurisprudence abondante en matire budgtaire aussi bien sur les rgles de procdure que sur le fond du droit. Il en va ainsi de linterprtation des dispositions de larticle 40 de lord de 1959, cest la dcision du Conseil Constitutionnel du 29 dcembre 1979 par laquelle il a dclar non conforme la C la totalit de la LF pour 1980 parce que la 1re partie navait pas t adopte avant lexamen de la 2nde partie. Il en va galement de la dcision du 24 juillet 1991 aux termes de laquelle le Gouvernement a lobligation de dposer un projet de LFR dans le cas o il apparat que les grandes lignes de lquilibre co et financier dfinies dans la LF se trouveraient en cours dexercice bouleverser. ce jour, aucune LFI ou LFR na t censure en totalit par le Conseil Constitutionnel sur le fond. De nombreux articles de LF ont t dclars non conformes la C et il existe ainsi une jurisprudence trs nombreuse sur les cavaliers budgtaires, sur le respect du domaine de la loi en matire fiscale. Surtout, il existe une jurisprudence importante sur la dfinition et le respect des grands principes fiscaux tel que celui de lgalit devant les charges publiques. Il en va de mme sur la prise en compte des facults contributives des redevables. Le travail parlementaire : Il faut souligner la longueur et linutilit des dbats des assembles parlementaires. En ralit, cette apprciation doit tre nuance car la situation est plus complexe quil ny parat. Il convient de prendre en compte le poids des services vots qui reprsentent un volume considrable que ni le Gouvernement ni les parlementaires nont de relles marges de manuvre. En outre, certains amendements dposs par le Gouvernement sont dorigine parlementaire pour viter lirrecevabilit de larticle 40 de la C. Il est vrai quen sens inverse, certains amendements parlementaires sont en ralit dorigine gouvernementale soit parce que le Gouvernement a voulu valoriser un parlementaire soit pour viter le passage devant le CE. Ces travaux parlementaires ont pour mrite damliorer le texte du Gouvernement et ils leur facilitent linterprtation. Sous rgime de lord de 1959, le Parlement est victime la fois du parlementarisme rationalis, du parlementarisme majoritaire (la discipline de vote prend le pas sur la

critique) et dun soupon dantiparlementarisme de ladm. "En droit, le Parlement peut tout faire, en fait il ratifie." Sagissant de la discussion de la 1re LF rgie par la Lolf, selon le ministre du budget cette discussion aurait rvle un regain dintrt des parlementaires puisque le nombre des amendements a augment de 40% et quils auraient permis de dplacer quelques 2 milliards au lieu de quelques centaines de millions auparavant. En outre, enveloppe constante, la discussion parlementaire a permis de financer de nouvelles priorits apparues en cours de dbat (le ministre vise adoption du plan banlieue assorti de 330 millions d). Le point de vue du prsident de la commission des finances du Snat est beaucoup plus nuanc : il a certes relev laugmentation des amendements vots en 1re lecture mais il relve aussi que trs peu ont franchi le cap de la 2nde lecture et encore moins celui de la commission mixte paritaire. Le Snat a jou le jeu de la LOLF ce qui nest pas le cas du Gouvernement .

Chapitre 3 : L'excution du budget de l'tat

Cest la troisime tape chronologique du processus budgtaire. Cette troisime tape du processus budgtaire se droule tout au long de lanne et a lieu en mm temps que les deux autres. Sur le fonds, la phase dexcution du budget est caractrise par la difficult de concilier deux principes, a priori opposs: - le respect de lautorisation parlementaire : sagit de faire en sorte que lexcution soit la plus conforme au vote et donc au contenu de la loi de finances - le pouvoir de rgulation du gvt qui doit pouvoir tenir compte de lvolution de la conjoncture co et budgtaire. Sagit de faire en sorte que le gvt puisse saffranchir du contenu de la loi de finances sans pour autant dposer une LFR. Cette tape fait intervenir un nouvel acteur : ladministration qui se voit confier lexcution budgtaire tant du cot des dpenses que des recettes. Laction administrative est trs encadre sur le plan juridique. Cet encadrement relve des rgles de la comptabilit publique. Ce respect de lautorisation parlementaire ainsi que la soumission de ladministration a des rgles juridiques trs strictes vont expliquer la multiplicit des contrles en matire budgtaire.

Section 1 : Les acteurs et les procdures

A la suite de la promulgation de la LF au JO et des dcrets de rpartition des crdits, le gvt retrouve une comptence dans la mise en uvre des oprations budgtaires autorises par le parlement. Il sagit de la mise en excution politique de la loi de finances. Pour sa part, ladministration est charge dexcuter matriellement et financirement les oprations budgtaires, cest ce quon appelle lexcution administrative et comptable puis lexcution financire de la loi de finances. I) Lexcution politique de la loi de finances Le gvt bnficie dune double marge de manuvre dans lexcution de la loi de finances en raison dune part de la porte des autorisations budgtaires donnes par le Parlement, et dautre part du pouvoir de rgulation qui est accord tout lexcutif. Lautorisation budgtaire na pas le mm sens selon quelle sapplique aux recettes ou aux dpenses. En matire de recette, le gouvernement ne dispose daucun pouvoir dapprciation dans la perception des impts, il ne peut percevoir que des recettes autorises par le Parlement mais il doit les recouvrer. En matire de dpense, lautorisation parlementaire vaut une simple facult de dpenser. Elle ne revt aucun caractre obligatoire pour le gvt. La seule obligation impartit au gvt cest de respecter les plafonds vots par le Parlement. Par ailleurs, compte tenu des carts qui peuvent exister en matire de recettes entre les prvisions et les sommes effectivement recouvr, le gouvernement doit pouvoir rguler ces dpenses, cest dire avoir une libert sur le rythme et le calendrier des dpenses. Ce pouvoir

de rgulation va saccompagner dun devoir dinformation vis vis du Parlement. Cette double marge de manuvre passe dabord par laffranchissement par le gouvernement de certains principes budgtaires. A) Laffranchissement des principes budgtaires Lordonnance de 1959 avait confi au gouvernement plusieurs prrogatives lui permettant de saffranchir du respect des autorisations parlementaires de sorte quil existait un trs grand dcalage entre les prvisions votes par le Parlement et les ralisations issus de lexcution de la loi de finances par le gouvernement. La Lolf, par raction, a voulu encadrer ces prrogatives gouvernementales tout en accordant une plus grande marge de manuvre au gestionnaire des crdits. Cet encadrement va passer par un certain nombre de drogations qui vont porter sur les grands ppe budgtaires 1) Les drogations au caractre limitatif des crdits Le caractre limitatif dun crdit signifie que la dpense ne peut tre engage que dans la limite du crdit ouvert conformment au plafond des dpenses votes par le Parlement. En principe, les crdits sont limitatifs. Lordonnance de 59 avait prvu la facult de doter en crdit valuatif les chapitres figurant un tat spcial annex la loi de finances (tat annexe F). Cette pratique avait engendr une forte inflation des dpenses imputes sur crdits valuatifs. La Lolf confirme le principe du caractre limitatif des crdits vots par le Parlement de sorte que lexcution du budget doit respecter non plus un plafond mais deux. Doit respecter le double plafond des crdits et celui des emplois (dornavant dans la Lolf on a le montant des dpenses et celui des empois dans larticle dquilibre) La Lolf prvoit que certains crdits peuvent avoir un caractre valuatif mais elle en limite le primtre et elle en donne mme une liste prcise savoir : - Les crdits relatifs la charge de la dette - Les remboursements, restitutions, et dgrvements dimpts. - La mise en jeu des garanties accordes par lEtat. Ces trois types de dpenses ont en commun le fait de ne pas tre connu lavance avec certitude. Par ailleurs, quand une dpense ayant un caractre valuatif excde le montant des crdits inscrit dans la loi de finances, le ministre des finances informe les commissions des finances parlementaires des motifs de ces dpassements. Ils doivent aussi faire lobjet de propositions douverture de crdit dans le prochain projet de loi de finances ce qui sera dans la pratique le projet de loi de finances rectificative. Le caractre limitatif des crdits peut encore tre battu en brche par la facult reconnue au gouvernement de prendre des dcrets davance qui, en cas durgence, ouvrent des crdits supplmentaires. Lan dernier le gouvernement a dbloqu en urgence et par la voie de ces dcrets 140 millions afin de financer les mesures de luttes contre le chikungunya la runion.

Ces dcrets davance doivent nanmoins satisfaire 4 conditions : - Ils ne peuvent affecter lquilibre budgtaire de la loi de finances : on a donc soit une annulation de crdit soit le constat de recettes supplmentaires. - Ces dcrets sont pris sur avis du CE et des commissions des finances - Le montant cumul des crdits ouvert par dcret davance ne peut excder 1% des crdits ouverts par la loi de finances. - Ils doivent tre ratifis par la plus prochaine loi de finances se rapportant lanne CAD soit la loi de finances rectificative soit la loi de rglement. En cas durgence et dimprieuses ncessits, le dcret davance pris en CDM et seulement transmis pour information aux commissions des finances. 2) Les drogations au principe dannualit En vertu du caractre annuel des crdits, lautorisation parlementaire ne vaut que pour une anne et ne cre aucun droit pour les annes suivantes. Les drogations prvues dans lordonnance de 59 taient si nombreuses quelle avait vid en substance ce principe. Sur ce point, tout en admettant une certaine souplesse de gestion, la Lolf va encadrer ses drogations. Elle le fait de 2 faons : - En premier lieu, les dpenses peuvent tre engag par anticipation sur les crdits de lanne suivante au cours de la priode complmentaire qui dure 20 jours aprs le 31 dcembre. (la situation est identique pour les finances publiques locales avec la journe complmentaire mais qui dure 21 jours) - En second lieu, les crdits peuvent tre reports mais le volume reportable stablit 3% des crdits de chaque programme. Ces rapports ne peuvent pas concerner les dpenses de personnel. Sous le rgime de lordonnance de 59, les crdits reportables figuraient ltat annexe H. Ils pouvaient tre reports dans la limite du dixime du chapitre intress. Sous ce rgime, le gouvernement a abus de la pratique des reports de crdits qui atteignait 5% des dpenses du budget. Les reports sur 2006 se sont levs un montant de 5,2 milliards alors quil tait de 19,7 milliards lanne prcdente. Les reports de crdit doivent intervenir avant le 31 mars de lanne suivante et faire lobjet dun arrt conjoint du ministre des finances et du ministre concern. 3) Les drogations au principe de spcialit Le principe de la spcialit budgtaire impose aux gestionnaires de consommer leur crdit conformment aux votes du parlement CAD conformment aux dcrets portant rpartition des crdits par programme ou par dotation ouvert sur chaque mission, budgets annexes et compte spcial. La LOLF confirme cependant 3 drogations : - Lexistence de deux dotations : la dotation pour dpenses accidentelles et dpenses imprvisible (en cas de calamit naturelle) et celle affrente aux mesures gnrales en matire de rmunration des agents de lEtat. Ces deux dotations peuvent abonder certains programmes en cours dexcution.

La pratique des transferts de crdits : Cest un prlvement des crdits dun programme dun ministre en faveur dun programme dun autre ministre ds lors que lemploi des crdits transfr correspond des actions du programme dorigine. Autrement dit, le transfert de crdit modifie la rpartition des crdits entre programmes de ministres diffrents sans en changer lobjet. Dans ce cas, les commissions des finances sont tenues informer de ces transfert de crdit. La pratique des virements de crdits : ils permettent de modifier la rpartition des crdits entre programme dun mm ministre mais dans la limite de 2% des crdits ouverts au titre de chacun des programmes concerns. Les commissions des finances en sont tenues informer.

Il y a lapparition dun principe nouveau qui est celui de la fongibilit asymtrique des crdits : pour le budget gnral et au sein de chacun de ses programmes la rpartition des crdits par titre est indicative. En dautre terme, laffectation des crdits nest que prvisionnelle, le responsable du programme peut librement modifier la rpartition des crdits au sein de son enveloppe lexception des crdits du titre 2 qui est relatifs aux dpenses de personnels. Ce principe est asymtrique en ce sens quil est possible de dplacer des crdits de personnel pour abonder les autres dpenses mais linverse est impossible. Ce principe entrane une globalisation des ressources, donne bcp de souplesse dans la gestion des crdits. On fonde bcp despoir sur ce principe de fongibilit des crdits. B) La rgulation budgtaire En fonction du contexte et du niveau des recettes encaisses, il appartient au gvt et surtout au ministre des finances de matriser le niveau des dpenses en cours dexcution de la loi de finances. Concrtement cette rgulation (=matrise du rythme et du calendrier des dpenses) peut prendre la forme soit dune annulation de crdit soit dun gel ou dune mise en rserve de crdit. Cette pratique est ancienne et rcurrente. On peut citer ce quon a appel le gel rpublicain qui avait t dcid en 2002 en vue de prserver les marges de manuvre du nouveau gouvernement. En 2004, il y a eu un gel de crdit hauteur de 4 milliards dont un milliard annul en automne. Les annulations de crdit dcid par le pouvoir rglementaire peuvent bien entendu tre compltes par des annulations de crdits supplmentaires dcids par le parlement loccasion du vote de la loi de finances rectificative. Sur le plan purement technique, cette pratique rcurrente de la rgulation budgtaire trouve une justification dans le respect de lart dquilibre vot par le Parlement, cet article simpose au gvt. Nanmoins, la rgulation budgtaire est de nature dcourager les responsables des programmes (rel risque de dmotivation des services puisquau fond le service est sollicit pour prparer son budget, il sinvestit et obtient ses crdits mais en cours dexcution on lui en enlve). Ce qui est plus grave cest quelle est de nature inquiter les partenaires de lEtat (toute la question de savoir quel est le crdit rel quil convient dapporter la parole de lEtat, cest dire ses engagements.)

En tout tat de cause, cette pratique de la rgulation budgtaire porte une atteinte la visibilit de laction administrative.

La Lolf a entendu encadrer cette pratique en nonant deux rgles : - Le principe de la sincrit de la loi de finances qui devrait viter la sous estimation de certaines dpenses et la surestimation de certaines recettes. - La limitation des reports de crdit qui sont limits 3% du total des crdits ouvert par la loi de finances. Dans les faits, lanne 2006 a connu une forte diminution des crdits mis en rserve puisqu il y a eu un gel de prdit hauteur de 5,2 milliard contre 7,4 lanne prcdente. Ces pouvoirs de rgulation saccompagnent dune meilleure information du Parlement travers deux mesures essentielles : - La communication aux commissions des finances de tout acte ayant pour objet de rendre des crdits indisponibles - Le bleu gnral doit prvoir, pour les programmes dots de crdits limitatifs, le taux de mise en rserve prvue aussi bien sur le titre des dpenses de personnels que les autres titres. Cette information permet aux parlementaires et aux gestionnaires de programme de connatre par avance quelles sont les intentions du gouvernement. II) Lexcution administrative et comptable du budget Lexcution des oprations de recettes et de dpenses prvue par la loi de finances relve de la comptence de deux catgories dacteurs : - Les ordonnateurs - Les comptables publics Cette excution seffectue au terme dune procdure comportant plusieurs phases A) Les acteurs Ces acteurs sont les ordonnateurs et les comptables public qui ont des statuts et des responsabilits particulire mais ils ont en commun le fait dtre gouvern par un principe fondamentale du droit public : le principe de la sparation. 1) Le principe de la sparation des ordonnateurs et des comptables Ce principe est clairement nonc par le dcret du 29 dcembre 1962 (= dcret du centenaire) qui porte rglement gnral de la comptabilit publique qui prvoit les fonctions dordonnateur et celle de comptables publics sont incompatibles. . En ralit, ce principe remonte des dcrets du 24 vendmiaire et du 17 frimaire de lan 3 et confirm par une ordonnance royale de septembre 1722. Au terme de ce principe, celui qui dcide dune dpense ou dune recette ne peut excuter lopration. Celui qui dcide en matire budgtaire ne peut pas manier les fonds, et inversement. Cette sparation et cette spcialisation des rles dvolus chacun des 2 acteurs a pour objet de prvenir toute irrgularit dans lusage des fonds publics.

Il nexiste pas dexception ce principe mais il connat des assouplissements travers 3 dispositifs : - la notion de rgie davance : dans ce systme, lordonnateur est habilit payer des dpenses. Ce nest pas une vritable exception car ces rgies davance sopre sous le contrle du comptable public et dans la limite dun plafond dfinit au pralable - les rgies de recettes : = corollaire de la rgie davance. Lordonnateur est autoris encaisser directement des recettes mais sous le contrle du comptable publics qui doit agrer la rgie de recette. Lordonnateur est oblig de rendre des comptes aux comptables. Ces assouplissements permettent de donner un peu de souplesse dans la gestion au quotidien dun organisme et ne valent que pour des sommes dun montant minime. - Lexistence des fonds spciaux (= avant fonds secret) : cest la manifestation de la raison de lEtat sous forme budgtaire. Ils sont mis globalement la disposition du premier ministre qui en assure seul la gestion avec une information aux questeurs des deux chambres parlementaires. 2) Les ordonnateurs Lordonnateur est la personne responsable de ladministration plac la tte dun ministre ou la tte dun tablissement public ou dune collectivit locale, qui en plus de ces fonctions purement administratives dtient le pouvoir financier, le pouvoir budgtaire. Cest cette personne qui est habilit prendre des dcisions budgtaires. 2 types dordonnateurs : - ordonnateurs principaux - ordonnateurs secondaires : ninterviennent que par le biais dune dlgation gnrale de comptence consenti par les ordonnateurs principaux - critre de distinction = critre hirarchique. Pour ltat, le dcret de 1962 prcise que les ministres sont les ordonnateurs principaux des recettes et des dpenses de ltat et que les ordonnateurs secondaires sont situs soit lchelon dconcentr (le prfet pour lchelon rgional et dpartemental) soit ltranger (un ambassadeur). Matriellement, les oprations entourant une dpense ou une recette sont accomplit par des fonctionnaires. Dans ce cas, on parle dordonnateur dlgu. Ces fonctionnaires nont pas la qualit dordonnateur. Sagissant de leur responsabilit, il nexiste aucun systme de responsabilit spcifique envers les ministres en tant quordonnateur principaux ; leur responsabilit relve en effet de lart 68-1 de la constitution qui prvoit une mise en cause ventuel du ministre devant la cour de justice de la rpublique raison des crimes et dlits quil pourrait avoir commis. A ce jour, aucun ministre na t dfr devant cette cour de justice en sa qualit dordonnateur principal de lEtat. Les autres ordonnateurs, quils soient dlgus ou secondaires, relvent en revanche de la cour de discipline budgtaire et financire, ils peuvent galement encourir des sanctions disciplinaires, civiles, ou pnales. 3) Les comptables publics Cest un agent spcialis qui est seul habilit manier des fonds publics et il procde ce titre la tenue dune comptabilit relative ses oprations.

Plusieurs catgories de comptables publics : - les comptables des tablissements publics et des budgets annexes - les comptables chargs du recouvrement des droits indirects et des droits de douanes (relve de la direction gnrale des impts. Rseau important compte tenu du poids des impts indirects dans les recettes de lEtat grce au recouvrement de la TVA, ceux pour les douanes relve de la direction des douanes) - les comptables du Trsor : sont les plus nombreux. Relve de la direction de la comptabilit publique. Parmi eux, on en distingue deux catgories : Les comptables directs du Trsor : qui ont une comptence gnrale dans lexcution du budget Les comptables spciaux du Trsor qui en bnficie que dune comptence spcialise. EX lagent comptable des chancelleries diplomatiques. En outre, les comptables directs du Trsor se rpartissent entre comptables principaux qui doivent rendre des comptes directement devant le juge des comptes et les comptables secondaires qui rendent compte de leur acte devant un comptable principal. La distinction comptables principaux et secondaires nest pas opre sur un mode hirarchique. Le rseau des comptables du Trsor comprend la base des receveurs (exerce ses fonctions dans des trsoreries lchelon dpartemental), le trsorier payeur (niveau gnral) et le TPR (niveau rgional). En ce qui concerne leur responsabilit, le comptable public supporte une responsabilit lourde puisquil sagit dune responsabilit pcuniaire et personnelle. Elle est cependant attnue par des mcanismes de garanties et de cautionnement. La Loi prvoit, en effet, que le comptable public ayant caus un prjudice au Trsor, raison de ces actes ou de ceux de ces subordonns, peut tre mise en dbet (dbiteur) et sommer de rembourser les sommes manquantes sa caisse le tout majorer au taux dintrt lgal. Prjudice caus au Trsor peut venir soit du paiement indu dune dpense, ou le non recouvrement dune recette. La mise en jeu effective de sa responsabilit relve soit du ministre dont il dpend soit du ministre des finances soit encore du juge des comptes cest dire pour lEtat de la cour des comptes dans sa formation juridictionnelle. Un arrt de dbet (rendu par la cour des comptes) est toujours lquivalent dun prjudice financier support par le Trsor. A la suite dun arrt de dbet, le comptable public peut toutefois demander au ministre des finances la remise gracieuse de toute ou partie du dbet sachant que la dcision de refus du ministre des finances est susceptible de faire lobjet dun REP (dans la pratique la dcision gracieuse tient compte de circonstances qui entoure le dbet). Compte tenu de ltendue de sa responsabilit, le comptable public est oblig de constituer des garanties pour pouvoir indemniser le Trsor la suite dune irrgularit quil aurait commise. B) Les procdures dexcution 2 phases : - une phase administrative qui fera intervenir lordonnateur - une phase comptable qui relve de la comptence du comptable public Pour les dpenses, le contrleur financier peut intervenir

1) Les oprations dexcution des dpenses Au terme du dcret de 1962 avant dtre pay les dpenses sont engages, liquides et le cas chant ordonnance . On a donc une phase administrative, une phase comptable et une phase particulire La phase administrative Comprend les 3re tapes de lexcution dune dpense : - lengagement : cest lacte par lequel un organisme public cre constate une obligation de laquelle il rsultera une charge. Cest la prise de dcision qui va entraner un impact budgtaire. Concrtement cet engagement peut rsulter de la signature dun march ou encore de la nomination dun agent. Ces engagements de font dans la limite des autorisations budgtaires, cest pourquoi lordonnateur doit tenir une comptabilit de ses engagements. - La liquidation : a pour objet de vrifier la ralit de la dette et den arrter le montant. Liquider une dpense, cest en calculer le montant. A propos de la liquidation, lordonnateur doit sur ce point vrifier que le service a t fait (ex grve es fonctionnaires) ou encore que le bien a t effectivement livr aux conditions du march - Lordonnancement de la dpense : cest lacte administratif donnant conformment aux rsultats de la liquidation, lordre de payer la dette. Cet ordre est donn au comptable public. A cet gard, lordonnateur doit appuyer son ordre de paiement de toute les pices justificatives permettant aux comptables de vrifier la rgularit de la dpense (pour le paiement de la commande de stylo bah il faut le bon de commande) il doit aussi indiquer limputation budgtaire de ce paiement cest dire quels sont les crdits qui vont servir au paiement de la facture. La phase comptable Intervient aprs la phase administrative. Ne comporte quune seule opration, le paiement. Il est dfinit par le dcret de 62 comme tant lacte par lequel lorganisme public se libre de sa dette . En tant que pailleur, le comptable public doit procder des vrifications portant notamment sur la ralit de la dette et de son montant et sur la disponibilit des crdits, sur la prsence des pices justificatives. En tant que caissier, et aprs ces vrifications, le comptable public procde au paiement du mandat, il engage alors sa responsabilit et il doit par ailleurs comptabiliser lopration en tenant la comptabilit de caisse. Le rle du contrleur financier Lintervention du contrleur financier qui est un haut fonctionnaire du ministre des finances places directement auprs des ordonnateurs principaux. Leur rle a volu avec la LOLF : Avant la Lolf, le contrleur financier intervenait systmatiquement au moment de lengagement de la dpense en y apposant un visa pralable. En ralit, sous prtexte de vrifier la disponibilit des crdits, il pouvait en restreindre la consommation sur instruction du ministre des finances dans le souci de tenir la dpense. Le contrleur visait galement les ordres de paiement. Cela reprsentait environ 30 000 visas par an.

Avec la Lolf, la suppression du contrleur financier avait t voque au regard du principe important de lautonomie accord au gestionnaire dans lexcution de leur programme. Nanmoins, le dcret du 25 janvier 2005 sest born a limit la procdure du visa pralable certains actes limitativement numrs. De mme, il rserve la procdure de visa au moment de lordonnancement certains actes. On estime que pour lexcution de la LF pour 2006, on a pu constater une diminution de 4/5 des actes des contrleurs financiers. Ces actes reprsentent les des dpenses. Le rle du contrleur financier consiste dornavant mettre en uvre les mesures de mise en rserve des crdits en vue de prvenir une dtrioration de lquilibre budgtaire. Sur le plan pratique, il est vident quil ne suffit pas dobtenir de lEtat des crdits, encore faut il arriver surmonter le visa du contrleur financier. 2) Les oprations dexcution des recettes Elle comporte 4 tapes : - le fait gnrateur de la recette : acte ou situation faisant natre une crance au profit de lEtat ou dun organisme publique. Ex : pour la TVA le fait gnrateur sera la vente dun bien ou la ralisation dune prestation de service. Pour la taxe shabitation le fait gnrateur sera la localisation dun logement habitable au 1er janvier de lanne dimposition. Lordonnateur na aucun rle, il ne peut que constater la crance. - La liquidation de la crance : opration de calcul du montant de la somme due par le dbiteur : montant du calcul de limpt sur le revenu par les services fiscaux. - Emission du titre de recette : acte par lequel lordonnateur donne lordre au comptable public de procder au recouvrement de la crance. - Le recouvrement de la crance : CAD lencaissement par le comptable publique du montant de la crance. Le comptable doit faire toute diligence en la matire pour recouvrer les sommes dues au besoin en infligeant des pnalits de retard pour paiement tardif, ou en engageant des poursuites lencontre du redevable. Mais le comptable peut galement accorder des facilits de paiement comme accept un paiement fractionn ou diffr le plus souvent moyennant la constitution de garantie. Le comptable engage sa responsabilit pcuniaire et personnelle. Mais en cas de poursuite infructueuse, il peut demander que la crance soit admise en non valeur, ce qui permettra de dgager sa responsabilit. La sparation des ordonnateurs et des comptables ainsi que la distinction entre les phases administratives et comptables emporte des consquences pratiques. Ainsi, dans le contentieux fiscal, on distingue le contentieux de lassiette de limpt (question relative au bien fond de limpt, contentieux qui se droule devant les services fiscaux notamment le directeur des SF) du contentieux du recouvrement de limpt (question relative au bien fond du paiement de limpt. Contentieux se droulera devant le comptable public, il fait intervenir le trsorier payeur gnral). III) lexcution financire Pour excuter le budget, le gouvernement peut compter sur des ressources permanentes (ressources fiscales) mais ces dernires restent depuis plusieurs dcennies insuffisantes puisque depuis 1976, toutes les lois de finances ont t votes en dsquilibre. Aussi, pour excuter le budget le gouvernement doit recourir dautres ressources (ressources de

trsorerie et demprunt) et cest le Trsor Public qui va grer ses ressources. A) Le Trsor Public Son origine est ancienne, la constituante avait cre en 1791 la Trsorerie Nationale et le compte Mollien avait institu en 1806 la Caisse de Service qui assurait la compensation entre toutes les caisses de recettes et de dpense publiques. Le principe de la centralisation auprs de lEtat de toutes les disponibilits des communes a t pos en 1811 (existe toujours). En 1814, le baron Louis cre le bureau du mouvement gnral des fonds qui deviendra une direction du ministre des finances et qui recevra en 1940 le nom de Direction du Trsor. 1) Son organisation La direction du Trsor appartient exclusivement ladministration centrale. Elle ne compte donc aucun service extrieur. Cest un service dEtat major compos denviron 450 agents avec sa tte un directeur : le directeur gnral du Trsor et la Politique Economique. Deux agences ont t rcemment cre et rattach au Trsor : lAFT : Agence France Trsor

Elle a t cre en fvrier 2001. Charg de grer la dette et la Trsorerie de lEtat. Elle permet de faire face la trs grande technicit des dispositifs financiers, elle vite les conflits dintrt au sein mme de lEtat. Deux exemples de conflits possibles : lEtat metteur encourage les achats de titre public alors que lEtat industriel encourage la bourse. Le gestionnaire de la dette plutt tendance plaider pour un dsendettement contrairement ses collgues les ministres dpensiers. Contrairement ce que laisse suggrer son appellation, ce nest pas une agence au sens organique du terme, ce nest pas un tablissement public mais un service dadministration centrale dont le mode de gouvernance est tout fait original. En effet, les comptes de lAFT sont audits chaque anne par un auditeur externe et le comit stratgique (vritable conseil de surveillance) est compos de 7 personnalits franaises et extrieure examine sa stratgie deux fois par an. Lagence des participations de lEtat :

Elle a t cre par dcret de septembre 2004. Compte une 60 aine dagents. A pour mission de veiller aux intrts patrimoniaux de lEtat actionnaire au sein dentits limitativement numres (environ 70) dans lesquels lEtat dtient des participations (Ex aroport de Paris 68% apparient lEtat, EDF 84%, GDF 80% ou Renault 15%). Cela reprsente un million trois cent mille agents au total. Elle conseille le ministre des finances sur les actes majeurs des entreprises publics et elle reprsente lEtat aux assembles dactionnaire. Du point de vue budgtaire, son cadre dintervention est le compte daffectation spcial participation financire de lEtat, qui identifie clairement les recettes de cession des participations de lEtat tandis que le volet dpense de ce compte daffectation spciale se compose de deux programmes : le premier relatif aux oprations en capital, le second est relatif au dsendettement de lEtat et de ses tablissements publics.

2) Le rle du trsor Le Trsor a une mission de base qui est dtre lagent financier de lEtat mais il dtient galement des missions complmentaires lesquelles ont volu dans le temps le Trsor en tant quagent financier de lEtat

Cest ce qui fonde son origine. Il lui appartient de couvrir les charges de lEtat, ce qui implique une fonction de caisse assure par les comptables publics. Pour se faire, il possde la Banque de France, un compte courant, qui, par le simple jeu de lcriture, sert alimenter les caisses des comptables. Ce compte qui comporte environ 9000 sous comptes ne doit jamais tre dcouvert. Rle du Trsor est donc dalimenter et quilibrer sa trsorerie. Pour remplir ces missions, il se doit de disposer dinformations prcises sur lexcution des dpenses budgtaires en vue dtablir au mieux ses prvisions de trsorerie et davoir ainsi recours au moyen le moins onreux de faire face une ventuelle rupture de Trsorerie. Concrtement il est tenu informer en temps rel. Par ailleurs, il dispose de 2 catgories dinformation qui lui sont fournis par la direction de la compatibilit publique : - la SROT : situation rsum des oprations du Trsor - la SMOT situation mensuel des oprations du Trsor. - le Trsor en tant que banquier de lconomie Cest une mission traditionnelle quil a t amen cesser. Sa fonction bancaire sinscrivait dans notre tradition Colbertiste qui a t amplifi au lendemain de la seconde guerre car les investissements publics pour la reconstruction taient la priorit. Le dvpt des prts publics seffectuait alors travers le fonds de modernisation et dquipement qui deviendra en 46 le FDES : fond de dvpt conomique et social. A la suite de la crise des annes 70, et de lalternance de 1981, la mission de banquier de lconomie sera son apoge et ce dautant plus que lensemble du systme bancaire et financier et aux mains de lEtat. A partir de 1983, on assiste un changement radical de rorientation en raison de lchec des rsultats enregistrs par cette politique de "capitalisme dtat" et la ncessit de faire face la comptition europenne et mondiale. A lgard du secteur public, dans un cadre concurrentiel croissant impos par lUE, les prts directs en faveur des entreprises publics ont cess et les concours de ltat en faveur des entreprises nationales prennent la forme de dotation au capital (participation financire directe de ltat actionnaire). A lgard du secteur priv, la logique de lintervention et de lconomie administre a cd le pas la logique du march. Pour autant, lEtat reste toujours prsent dans certains secteurs de lconomie (agriculture) et donc lEtat peut continuer consentir des primes ou subventions, des prts ou accorder des garanties ou bien encore participer au capital dune entreprise.

le Trsor et les finances internationales (trsor externe)

Il est charg des relations financires avec les pays trangers et les organismes internationaux. Participent ainsi la gestion de laide publique au dveloppement grce sa prsence au sein de lagence franaise de dveloppement qui est une institution financire spcialis charg de mettre en uvre laide au dveloppement de la France par des avances, des prts ou des concours en faveur des pays en voie de dveloppement. Par ailleurs, le Trsor concourt avec la Banque de France llaboration de la balance de paiements qui enregistre les flux rels financiers et montaires entre les rsidents et les non rsident au cours dune priode dtermine. B) Les moyens financiers Pendant longtemps, le Trsor a t un acteur privilgi sur le march financier car il a pu bnficier de ressources privilgies pour faire face sa mission fondamentale qui est dassurer la continuit financire de lEtat. Plus rcemment souvre une nouvelle priode au cours de laquelle les besoins financiers de lEtat ont augment tandis que le march financier a connu une drglementation est une internationalisation, le tout tant accompagn par la cration de nouveaux instruments financiers aux caractristiques trs sophistiqus. Au fils, du temps il est devenu un oprateur de droit commun et sa particularit rside tout au plus dans le volume de ses besoins et la qualit de sa signature (crdit de lEtat qui est en jeu et par dfinition il est toujours solvable) 1) Les moyens financiers classiques ou traditionnels Au cours des annes 60-70, le Trsor pouvait compter sur 3 sources de financements possibles : - Les dpts des correspondants du Trsor : Au terme du dcret de 1962 qui porte sur la compatibilit publique, ces correspondants dposent leur fond au Trsor et leurs oprations sont effectues par lintermdiaire des comptables publics. Les correspondants obligatoires reprsentaient 90% des dpts budget annexes et comptes spciaux des Trsors (40%), les collectivits locales leurs tablissements publics ainsi que les EPA de lEtat et certains EPIC Correspondants facultatifs ne reprsentait que 10% du dpt et le Trsor pouvait compter sur ces liquidits quand il collectait plus de ressources des rseaux extrieurs quil ntait amens sortir de son propre rseaux. Exemple: le Trsor rgle le traitement dun fonctionnaire sur un compte faisant partie du rseau du trsor, dans ce cas il y aura liquidit la disposition du Trsor si le fonctionnaire ne retire pas intgralement la somme verse. (Scandaleux vis vis des collectivits locales) Les emprunts dEtat :

On distinguait 2 types demprunt : les bons de Trsor mis court terme et les emprunts qui sont un mode de financement long terme. Pour encourager le placement de ses emprunts, lEtat assortissait des emprunts davantage particulier en contre partie dun taux dintrt gnralement infrieur celui du march. Les autres avantages qui pouvaient tre proposs : lmission demprunt sous le pair (valeur faciale de lemprunt), mission demprunt avec des primes de remboursement,

mission demprunt assortis de lots tirs au sort. Certains emprunts donnaient lieux des exonrations fiscales (emprunt Pinay de 1958 qui donnait lieu une exonration des frais de successions), certains comptaient des formules dindexation ( le plus clbre : les emprunts Pinay qui taient index sur lor qui est une valeur refuge et lemprunt Giscard de 1973 qui tait index sur lcu et dfaut sur lor malheureusement les cours de lor se sont envols donc lEtat a du procder au remboursement de cet emprunt qui lui a cot plus cher que ce qui ne lui a apport). Le recours au systme bancaire :

Les institutions financires taient obliges de dtenir des bons en compte courant qui taient en rapport avec limportance de leur dpt. Sagissait dun mcanisme demprunt forc qui permettait lEtat dimposer une politique de crdit aux banques. A compter de 1967, cette technique du plancher a t remplac par lobligation faite aux institutions financires de constituer une rserve auprs de la banque de France pour y placer une partie de leur liquidit. La banque de France mettait disposition du Trsor un concours non rmunr hauteur constante de 20,5 milliards de francs dont seul le tirage excdent (10,5 milliards) donnait lieu rmunration du march. Cette facilit de caisse a t supprime par la loi du 4 aot 1993 reprenant les dispositions du trait de Maastricht selon lesquelles il est fait interdiction aux banques centrales dautoriser des dcouverts ou daccorder tout a type de crdit au Trsor.

2) Les moyens modernes et actuels Lampleur des dficits budgtaires a ncessit un plus grand recours lemprunt. Limportance de la charge de la dette a conduit rechercher des solutions en vue de minimiser son cot. Par ailleurs, les systmes financiers se sont moderniss avec la constitution du grand march intgr europen et la mise en place de la monnaie unique, toujours est-il que les instruments financiers mise la disposition du Trsor peuvent tre class en 2 catgories : - celle des ressources non ngociable ( dette non ngociable) - celle des ressources ngociables (dette ngociable) les ressources non ngociables Elles comprennent les dpts des correspondants, ainsi que les bons sur formule qui sont des bons dune dure maximale de 5 ans plac auprs du public et qui apparaissent aujourdhui en complte dsutude. En 2003, les dpts des correspondants reprsentaient 56 milliards CAD 7% du total de lencours de la dette de lEtat, et les bons sur formule slevaient 200 millions. Les ressources ngociables Elles comprennent deux catgories : Les bons en compte courant : contrairement au bon sur formule leur mission est dmatrialise, elle se fait par le simple jeu dcriture et sous forme dadjudication cest dire sous la forme dune vente aux enchres. Pour tre plus prcis, on distingue les bons taux fixes (BTF) qui sont des bons trs court terme (moins dun an) et

sont utiliss pour faire face des besoins de trsoreries immdiate, en 2003 encourt de 110 milliards. Des bons taux annuel normalis (BTAN) dont lchance est entre 2 et 5 ans et leur encourt en 2003 tait de 265 milliards. Les obligations : emprunt moyen et long terme dont la forme ordinaire et depuis 1985 lOAT : obligation assimilable du trsor. Loriginalit de lOAT rside en ce que lEtat sautorise rmettre plusieurs fois le mme titre en cas de ncessit. Depuis 1999, toutes les missions ont dsormais lieux en Euro, leur encourt slevait 510 milliards dEuro, il a atteint 575 milliards en 2005. Parmi ces 575 milliards, on distingue 475 milliards pour des OAT taux fixe et 100milliards pour des OAT taux variable. Parmi ces OAT taux variable, on distingue les OATI qui sont index sur linflation. A partir de 2001, les OAT ont t index sur linflation de la zone euro do les OATIE (euro). Ces obligations ont une dure de plus en plus longue. En effet, une dure de 15 an en 1985, 25 en 87, 30 ans en 1983 et en 2005 une dure de 50 (emprunt le plus long du monde).

La gestion de la dette Elle a pour objet de diminuer au maximum le poids budgtaire de la dette. Le placement des emprunts dEtat se fait par adjudication cest dire une mise en concurrence des tablissements de crdits, fixation dun prix plancher et ensuite lEtat vend au plus offrant. En outre, pour amliorer le classement et la ngociation de ces titres, et pour en assurer en permanence leur cotation, le Trsor a cre un rseau de spcialiste en valeur du trsor (SVT). Ce rseaux est compos dune 20 aine de banque, dtablissements financiers et agents de changes dont la plupart sont trangers. Le trsor met en uvre ce quon appelle une politique de gestion active de la dette grce diffrentes techniques : cest dabord la mise en uvre dune Trsorerie 0, le lissage des dates de remboursements dun mme emprunt qui passe par lallongement de la dure des emprunts, veiller une rpartition quilibr entre les emprunts taux fixes et les emprunts taux variables tout en se conservant la possibilit de convertir des emprunts taux fixes en emprunts taux variables = SWAP. On doit resituer ces gains de gestions dans leur juste proportion, cela reste des gains de gestions trs marginaux compte tenu de lampleur de la dette.

Section 2 : Les contrles

Ils sont importants puisquils visent sassurer du respect de lautorit budgtaire. On en distingue plusieurs types. On peut les classer : - Le premier est tablit au regard de lobjet du contrle : on distingue donc le contrle ayant pour objet de vrifier la lgalit dune RDD une norme de droit contrle de lgalit ou de rgularit. Mais il peut avoir pour objet de vrifier le respect des principes relatif une saine gestion des fonds publics contrle de la qualit de la gestion ou contrle de la gestion. - Au regard du critre de la personne contrl : on distingue donc le contrle des ordonnateurs et le contrle des comptables - Au regard du critre de moment du contrle : on distinguera alors le contrle priori (celui qui aurait lieu avant lengagement de la dpense ou de la recette du contrle posteriori (aprs lencaissement de la recette)

Au regard du critre de la qualit du contrleur : on distinguera alors le contrle administratif ou interne exerce par ladministration elle-mme, du contrle politique qui mane du parlement et le contrle juridictionnel qui manera de magistrat. Ces critres peuvent se cumuler entre eux. I) Les contrles internes A) Les contrles a priori Les ordonnateurs subissent deux types de contrle : - contrle financier pralable - contrle du comptable sur lordonnateur qui sexerce au stade du paiement. En cas dirrgularit, le comptable doit refuser le paiement de la dpense. Dans le cadre de la Lolf, ce contrle tend voluer vers un contrle hirarchis et partenarial de la dpense. Lide est de ne pas contrler tous les actes de lordonnateur, mais de proportionner le contrle limportance des risques et des enjeux et de personnaliser le contrle en tenant compte des bonnes pratiques de lordonnateur (do laspect partenarial). Dabord le comptable publique va tudier quelles sont les pratiques des ordonnateurs cela lui permet dindiquer lordonnateur les erreurs quil commet le plus frquemment et quil doit corriger. Ce contrle hirarchis de la dpense seffectue galement lchelon local. B) Les contrles a posteriori Sont le fait de linspection gnrale des finances mais on a assist lapparition et au dvpt de nouveaux contrles sou la forme daudit 1) Linspection gnrale des finances Beaucoup de ministres comportent des inspections qui participent au contrle des services et de lexcution des lois de finances. Exemple: linspection gnral de lducation nationale, des affaires sociales, le contrle gnral des arms. Linspection gnrale des finances est le corps de contrle le plus prestigieux. Il dpend du ministre des finances. Elle a une vocation interministrielle. Ce corps a t cre en 1801, il comporte environ 261 membres issus de lENA avec un tour extrieur pour le quart dentre eux. Cette inspection gnrale des finances sest vue confier une double mission : - une mission originelle : contrle de tous les comptables publics de lEtat, des collectivits territoriales et des tablissements publics quil soit nationaux ou locaux ou administratif ou industriels et commerciaux Il sagit dun contrle inopin, sur place qui est effectu soit par un inspecteur soit par une brigade (plusieurs inspecteurs) et ce dans le cadre de tourne. Contrle contradictoire. Ces contrles sont nanmoins peu nombreux puisquils sont effectus par un tiers des effectifs de linspection gnrale des finances. Son caractre inopin les rend efficace au niveau de la prvention

Mission de conseil sous forme denqute et daudit aux fins dvaluer les politiques publiques.

Cette mission reprsente une part prpondrante des activits de lIGF qui se traduit par la production de nombreux rapports qui doivent dornavant art 57 de la Lolf tre accessible aux membres des commissions des finances du Parlement. 2) Les audits de modernisation Pour faire passer lEtat dune logique de moyen une logique de rsultat, la Lolf a introduit une dmarche de performance en vue damliorer lefficacit des politiques publiques. A cet effet, un programme daudit dit de modernisation a t lanc en 2005 et 2006 avec le souci non pas seulement dtablir des constats mais aussi de proposer des solutions certains dysfonctionnement et ce en vue damliorer le service rendu aux usagers et de raliser des gains de productivit. Ces audits sont raliss par les corps dinspection et de contrle de lEtat et par des consultants extrieurs venant des secteurs privs (originalit). Ces audits sont pilots par la direction gnrale de la modernisation de lEtat qui regroupe 4 anciennes structures savoir : - la dlgation de la modernisation de la gestion publique - la dlgation aux usagers et aux simplifications administratives - lagence pour le dveloppement de ladministration lectronique - la direction de la rforme budgtaire. Les ministres concerns ont un droit de rponse. Par ailleurs, ces audits sont suivis de llaboration de plans daction de modernisation de la gestion des administrations de lEtat. Par ailleurs, ces audits sont accompagns dtudes des modles trangers. En octobre 2006, plus dune 100aine daudits avaient t raliss couvrant plus de 100 milliards. Un concernait la modernisation des achats de ltat ou encore un audit qui a port sur la grille horaire des enseignements dans les collges ou encore un sur le contrle de lgalit opr par les prfectures sur les 7 millions dactes transmis par les collectivits territoriales. Les conclusions de ces audits seront transposes dans les projets de loi de finances. Exemple: le souci de raliser des conomies avec le non remplacement de 3000 fonctionnaires du ministre des finances grce la tl informatisation ou encore le souci de diminuer les dpenses publiques avec la matrise du cot des empruntes gntiques qui a t fix 60 euros, ou encore la ralisation dconomies de gestion hauteur de 100 millions grce la modalit de recouvrement de la taxe audiovisuelle II) Le contrle parlementaire Ce contrle sexerce a posteriori, CAD aprs lexcution budgtaire lors du vote de la loi de rglement. Sexerce aussi en cours dexcution de la loi de finances. Ce contrle de nature politique ne porte pas trop sur la rgularit des oprations mais sur lopportunit des politiques publiques. Ce contrle peut remettre en cause soit ses objectifs soit la dfinition de ses moyens. A cet effet, le parlement dispose de plusieurs moyens de contrle.

A) Les commissions des finances Elles dtiennent traditionnellement un pouvoir gnral de suivi et de contrle portant sur lexcution des lois de finances, mais la Lolf a renforc leur prrogative en apportant deux innovations : - En cas de modification des crdits en cours dexcution, ces commissions doivent obligatoirement en tre informe. Il y a donc un vritable droit linformation voir de consultation alors quauparavant le gouvernement disposait dun droit quasi-autonome en la matire. - Lart 57 de la Lolf prvoit que ces commissions des finances procde lvaluation de toutes questions relatives aux finances publiques . A cet effet, leur prsident ou leur rapporteur gnral procde toutes investigations sur pice et sur place et toutes auditions quil juge utile. Les personnes auditionnes sont dlies du secret professionnel. Par ailleurs, si la communication des renseignements demands ne peut tre obtenue au terme dun dlai raisonnable, leur prsident peut saisir le tribunal administratif par la voie du rfr en vue de faire cesser cette entrave moyennant la condamnation par voie dastreinte et par jour de retard. B) La mission dvaluation et de contrle (la MEC) Cest une structure originale cre de faon informelle au sein de la commission des finances de lAN en 1999. Cette mission dvaluation et de contrle est co-prside par le prsident de la commission des finances et un reprsentant de lopposition. On a un systme de direction par alternance. Chacun des groupes de lAN y est reprsent. Cette mission a pour objectif un meilleur contrle de la dpense publique. Elles mnent donc des investigations approfondies sur 4 ou 5 politiques publiques. Exemple: le rapport sur le patrimoine immobilier de lEtat et de ces tablissements publics. Elle ralise des auditions de gestionnaires de fond public avec le concours de la cour des comptes. travers cette mission, cest pour le Parlement le moyen de retrouver son rle de dfenseur du citoyen contribuable et une volont dassurer un contrle en continu, et non pas ponctuel (lors des lois de rglement). C) Les commissions denqutes Chacune des deux assembls parlementaires peut raliser des commissions denqutes. Elles disposent dun dlai de 6 mois pour conclure leurs travaux et dispose de pouvoirs dinvestigations tendues. En effet, la demande du prsident de la commission, toutes personne est oblige de dfrer une convocation au besoin par le concours de la force publique. La personne auditionne doit prter serment, elle est releve du secret professionnel et elle encourt des sanctions pnales en cas de faux tmoignage. Elles peuvent bnficier de lassistance de la cour des comptes. Historiquement, la cration de ces commissions denqutes remonte aux annes 70. Exemple: En 1974, la commission denqutes sur la pratique des socits ptrolires. Cette pratique sest banalise, lune des dernires commissions denqutes est celle cre en 2000 la suite de laffaire de la cagnotte budgtaire et dont le rapport sintitule en finir avec le mensonge budgtaire, enqutes sur la transparence trs peu relative des comptes de ltat".

En conclusion, les activits du contrle parlementaire rencontrent en rgle gnrale peu dchos chez les citoyens. Pour certains auteurs, le parlement franais souffrirait de la faiblesse des moyens qui lui sont allous. Si on regarde aux Usa, chaque parlementaire amricain dispose dune quipe de 35 collaborateurs alors quen France cest deux ou trois. Par ailleurs, le congrs dispose dans ses fonctions de contrle et dexpertise de 2 outils importants savoir le bureau du budget du congrs (250 personnes. Assiste les parlementaires dans leurs fonctions de contrle budgtaire) et le bureau gnral daudits (emploi 3000 personnes qui fournissent des rapports sur lvaluation de lefficacit des dpenses du gvt. Ceci dit pour dautres auteurs, la cause principale rsiderait dans labsence de volont politique des parlementaires eux mme, cest le point de vue du prsident de la commission des finances de lAN dans un article rcent qui dplorait quil ny avait pas suffisamment de collgues pour soccuper des finances publiques.

III) Les contrles juridictionnels Ces contrles ont lavantage dmaner dautorits indpendantes. Ils sont au nombre de 2. Le premier vise les ordonnateurs tandis que le second concerne essentiellement les comptables publiques A) La cour de discipline budgtaire et financire La cour de discipline budgtaire a t institue par une loi de 1948. Son appellation actuelle remonte une loi de 1963. Cette cour partage son secrtariat et son sige avec la Cour des comptes (Rue Cambon Paris). En tant que juridiction administrative, cette cour relve du CE par la voie de la cassation. 1) Composition Elle est mixte et paritaire. En effet, elle est compose de deux conseillers dEtat et de 2 conseillers matres de la cour des comptes. Elle est prside par le 1er psdt de la Cour des comptes qui est assist dun vice prsident savoir le prsident de la section des finances du CE. Les fonctions du ministre public sont assures par le procureur gnral prs la cour des comptes assists dun avocat gnral ou dun ou deux commissaires du gouvernement qui sont choisis parmi les membres de la Cour des Comptes. 2) Procdure La cour ne peut se saisir doffice. A lorigine, sa saisine tait rserve au prsident de lAN et du Snat, au premier ministre et aux ministres pour des faits reprochs leur agent. En 1971, cette saisine a t tendue au procureur gnral prs la cour des comptes. Depuis la loi de 1980 relative lexcution des dcisions de justice, la cour peut galement tre saisie par tout crancier en cas de non ordonnancement dune dpense rsultant dune dcision de justice dfinitive et condamnant pcuniairement ladministration. Le dlai de saisine est relativement bref car il est de 5 ans compter du jour o linfraction a t commise. Comme la procdure administrative contentieuse, la procdure est crite, et linstruction de laffaire est confie un rapporteur qui dispose de trs large pouvoir. Il peut procder des enqutes, mener des investigations, et effectuer des questionnements

oraux ou crits. La procdure souvre par un rquisitoire introductif et elle sachve par un jugement. La particularit la plus importante concerne le pouvoir de classement des affaires qui relve de la comptence du procureur gnral. En effet, celui-ci peut classer une affaire soit au dbut de celle-ci, soit aprs son instruction par le rapporteur, soit aprs que la dcision de poursuivre ait t prise. Dans la pratique, ces dcisions de classement sont nombreuses car elle concerne les 2/3 des affaires. Une fois que la cour a rendu son jugement, il ny a pas dappel possible. Mais lordonnateur pourra introduire un recours en rvision ou un pouvoir en cassation devant le CE. 3) Comptence Les ministres ne peuvent tre mis en cause car leur responsabilit politique, civile et pnale doit se faire devant la Cour de justice de la Rpublique depuis la loi constitutionnelle de 1993. Les lus locaux connaissent le mme traitement sauf dans le cas dapplication de la loi du 10 juillet 1980, (met en cause la responsabilit dune commune, commune est condamne, jugement dfinitif on sadresse au comptable pour tre pay mais la maire na pas sign le mandat, au del dun dlai raisonnable, on saisi la Cour de discipline budgtaire et financire) et dans le cas dapplication de la loi du 20 janvier 93 relative la prvention de la corruption loccasion dun ordre de rquisition du comptable public ayant abouti loctroi dun avantage indu. Les personnes justiciables sont tous les autres ordonnateurs savoir les membres de cabinet ministriels, les fonctionnaires et agent de lEtat et des collectivits locales et de leur tablissement public, les agents des entreprises publics nationales et ainsi que les agents des organismes soumis au contrle de la Cour des Comptes. La responsabilit des personnes mises en cause est dgage si elles peuvent tablir avoir agi sur un ordre crit et pralable du ministre, de llu, ou de leur suprieur hirarchique. Ces infractions ont en commun le fait dtre des atteintes la lgalit budgtaire et financire, cest uniquement en cas de violation dune RDD. Ces infractions ne concernent donc jamais les fautes de gestion. Ces infractions relvent de 3 natures diffrentes : - infractions aux rgles du droit budgtaire et de la comptabilit publique (engagement dune dpense sans le visa du contrleur financier ou encore en labsence de crdit) - loctroi dun avantage injustifi ou au prjudice dun Trsor - inexcution dune dcision de justice devenue dfinitive condamnant ladministration sur le plan pcuniaire. La cour financire ne peut prononcer que des amendes qui peuvent aller de 15 euros au montant du salaire brut annuel de la personne dfre, et en cas doctroi dun avantage injustifi, lamende peut aller de 75 euros au double du montant du salaire brut annuel de la personne dfre. Dans la pratique, les amendes prononces sont peu leves car ces peines visent surtout lexemplarit de la sanction et ne sont pas exclusives dautres peines quelles soient pnales ou disciplinaire. En ralit, la cour dispose dun large pouvoir dapprciation des faits et elle nhsite pas tenir compte des circonstances attnuantes. La cour peut dcider la publicit totale ou partielle de sa dcision au JO. Rcemment sest pose la question du dlai raisonnable qui doit exister entre le moment de la saisine de la cour et la date du rendu de la dcision.

Dans une affaire rcente, arrt Guisset contre France en date du 26 septembre 2000, la Cour Euro des DH a relev un dlai de 10 ans entre la citation comparatre et la dcision de dfr de la Cour et en a conclu la prescription et donc la nullit de la procdure. B) La Cour des Comptes Cre en 1807. Elle est lhritire de la chambre des comptes de Paris. Il faut noter la cration des chambres rgionales des comptes par la loi de mars 1982, dans le cadre de lacte 1 de la dcentralisation. Ces juridictions relvent galement de lordre administratif et donc du CE par la voie de la cassation. 1) Organisation La Cour des comptes est compose de magistrats inamovibles. Elle est dirige par le 1er psdt qui est nomm en CDM. Les magistrats se rpartissent en auditeurs (issus de lENA), en conseillers rfrendaires (1/4 est recrut lextrieur, mnent des enqutes et rdigent les rapports), en conseillers matres (1/3 au tour extrieur, chargs de dlibrer) et en prsidents de chambres (sont au nombres de 7, organisent les travaux et prside les dlibrations). Le ministre public comprend le procureur gnral prs la cour, nomm en CDM, ne bnficie pas de linamovibilit, il est assist dans sa fonction de trois avocats gnraux choisis parmi les magistrats. Ces magistrats sont pauls par des assistants de vrification qui sont des fonctionnaires des adm financires mis la disposition de la Cour et qui travaillent sur pice, sous la responsabilit des magistrats. La chambre est la formation dlibrante de droit commun. Elle est dirige par un prsident. Chaque chambre est spcialise par grand secteur dactivit. Ex la premire chambre est spcialement charge de finances et des questions agricoles. Les autres formations sont les suivantes : - Laudience solennel : elle runit tous les magistrats deux moments de lanne : lors de louverture de lanne judiciaire, et loccasion de la lecture de la dclaration gnrale de conformit des comptes de lEtat. - La chambre du conseil : elle runit le premier prsident, les prsidents de chambres, les conseillers matres, et le procureur gnral. Elle se runit pour dlibrer sur le rapport sur lexcution de la loi de finances, sur la dclaration gnrale de conformit sur le rapport annuel public, ou sur toutes affaires transmises par le 1er prsident. - Les chambres runies : regroupe les 1er prsident, les prsidents de chambres, ainsi que deux conseillers matres par chambre. Ces chambres runies statuent sur certains comptes soit sur des affaires renvoyes devant la cour aprs un arrt de cassation du CE. A pour soucis dviter des jurisprudences de chambres contradictoires. 2) Attribution Sont de deux ordres : - elle exerce un contrle juridictionnel sur les comptes des comptables publics. - un contrle de gestion lgard des ordonnateurs le contrle juridictionnel des comptes Au regard dun critre matriel, la Cour juge les comptes et non les comptables publics. Cela signifie que ce contrle est un contrle de pure lgalit, rgularit des comptes. Cela signifie

quelle na pas tenir comptes des circonstances dans lesquels une faute aurait t commise par le comptable dans la tenue de son compte. Sa comptence vaut pour les comptes de lensemble des comptables publics, y compris des comptables de faits. En cas dirrgularit, la dcision de justice rendue par la Cour aura pour effet de constater les sommes irrgulirement manquantes. Dans ce cas, le comptable sera tenu de reverser la somme manquante sa caisse. La procdure est inquisitoire cest dire dirige par un rapporteur, cest une procdure galement crite ce qui nexclut pas pour autant une audition ventuelle du comptable lors de linstruction ou du dlibr. Cest une procdure contradictoire avec une particularit : celle de la rgle du double arrt Cour rend un arrt provisoire assorti dune injonction au comptable de produire ces observations ou ces justifications et ensuite il y un arrt dfinitif qui sera rendues aprs observations et pices justificatives Le caractre public des audiences a t impos rcemment pour tenir compte des dispositions de lart 61 de la CEDH relatif aux droits de la dfense. = interdiction du rapporteur de participer au dlibr, laudience doit tre publique, interdiction des pr jugements affrant la double mission de la cour. La dcision de la Cour peut donner quitus (compte rgulier) soit mettre la comptable en dbet (Dficit de caisse provenant soit dun non encaissement dune recette soit du paiement irrgulier dune dpense) soit mettre le compte en avance (situation dans laquelle il y a un excdent de caisse). Larrt peut faire lobjet dun pouvoir en cassation devant le CE. Si celuici casse larrt, laffaire est renvoye devant la Cour des comptes qui devra statuer en chambres runies. Dans la pratique, il y a environ une 60aien de pouvoir en cassation contre les arrts de la Cour des Comptes. La dcision de la Cour peut galement faire lobjet dun recours en rvision afin de produire des pices justificatives nouvelles. La cour est galement juge dappel des jugements rendus sur les comptes des comptables locaux rendues par les chambres rgionales des comptes. Entre une 30aine et une 60aine darrt. Le rle unificateur de la jurisprudence financire relve bien du CE et non pas de la cour des comptes. Le contrle de gestion Cest un contrle non juridictionnel dont le champ dapplication sest progressivement tendu. Llment le plus connu de ce contrle est le rapport annuel prsent tous les ans au prsident de la rpublique. Ce contrle porte dabord contrle des services et organismes soumis aux rgles de la comptabilit publique. A ce titre, la Cour vrifie sur pice et sur place la rgularit des recettes et ces dpenses et elle sassure du bon emploi des crdits grs par les services e ltat et les autres personnes morales de droit public . Ce contrle porte galement contrle des entreprises publiques depuis la loi de finances rectificatives de juin 1976. Porte aussi contrle des organismes de scurit sociale ayant le statut dtablissement public (caisses nationales). cet gard, le rle de la cour a t renforc par une loi de 96 qui lui a confi le contrle de lapplication des lois de financement de la scurit sociale. Porte aussi contrle des organismes privs bnficiant de concours financiers publics mais ce contrle se limite au seul examen du compte demploi des concours financiers quand celui-ci reprsente moins de la moiti du total des ressources de lorganisme. Porte aussi contrle des organismes faisant appel la gnrosit publique. Ce contrle est limit la conformit de lutilisation des fonds rcolts par rapport aux objectifs dclars avant le lancement de la campagne.

Ce contrle peut prendre la forme dobservation dont la plupart ne sont pas rendues publiques. Mais il peut aussi prendre la forme de rapport qui eux sont rendus publics. Les observations ont pour objet de faire connatre les irrgularits et les fautes de gestion que la Cour a releve. Suivant la gravit de ces fautes de gestions, des observations peuvent prendre soit la forme de lettres des prsidents de chambre que sont adresses directement aux intresss (environ 300 par an) soit la forme de note du parquet qui sont adresses par le procureur gnral aux directeurs et chefs de services (50 aine par an). En cas de fautes de gestion plus grave, ces observations prendront la forme de rfrs adresss par le premier prsident au ministre. Chaque ministre destinataire dun rfr doit rpondre dans un dlai de trois mois. En ce qui concerne les rapports publics, ils sont essentiellement au nombre de 3 : - rapports annuels sur lexcution des lois de finances. Dans le cadre de la Lolf, il est consacr lanalyse de lexcution des crdits par missions et programmes. - Rapport annuel sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale. Porte une analyse de lensemble des comptes des organismes de scurit sociale soumis son contrle. - Rapport annuel au psdt de la rep qui connat une large diffusion mdiatique et qui depuis 91 peut saccompagner de rapports particuliers. Limpact de ce rapport public est difficile apprcier, ils contiennent certainement des lments dinformations utiles, comportent des lments de rflexion sur certains sujets mais deux handicaps : les solutions sont souvent longues se mettre en uvre, mettent trop en avant le cot scandale, et les erreurs de gestions commises par les collectivits locales. Certains organismes, autres que la Cour de discipline budgtaire et financire, sont associs la Cour des comptes : - le conseil des impts qui avait t cre en 1971 et qui tait charg dune mission de rflexion en matire fiscale. Une loi davril 2005 la supprim et lui a substitu le conseil des prlvements obligatoires qui a une fonction dobservation, de recommandation, il remet chaque anne un rapport au psdt de la rep et il peut tre charg la demande du gouvernement ou des commissions parlementaires de raliser des tudes. - Le comit central denqute sur le cot et le rendement des SP cre en 46, et plac auprs du PM mais prsid par le premier prsident de la Cour des comptes.

TITRE 2 : LES FINANCES PUBLIQUES LOCALES

Dans ce cadre en perptuel volution, la problmatique des finances publiques locales est unique et peut se rsumer au seul point de savoir quel est le rel degr dautonomie des collectivits locales sur le plan budgtaire ? On va voir le cadre budgtaire, le contenu, mais au pralable il convient dapporter trois prcisions : - le poids des fi locale - lautonomie financire - le budget local I) Le poids des finances publiques locales Les administrations publiques locales (APUL) regroupent les 36 783 communes, 18 504 organismes de coopration intercommunale dont 2 455 fiscalit propre, 100 dpartements et 26 rgions. Leurs dpenses totales se sont leves en 2003 163 milliards, dont 48 au titre de leur personnel, et 35 pour les investissements. Alors que dans le mme temps les dpenses de lEtat on t proche des 350 milliards pour huit milliards dinvestissement. En 20 ans, leurs dpenses sont passes de 8 points du PIB 11 points. Les communes reprsentent 44% des dpenses, les organismes de coopration intercommunale 22%, les dpartements reprsentent 24 et les rgions 9%. Du cot de leur recettes : comprennent le produit de la fiscalit locale (60 milliards et 10 milliards au titre des compensations) et les concours financiers de ltat (60 milliards). Le taux de prlvement obligatoires slve 5,4 points, 20,6 pour la scurit. Cet accroissement du poids des budgets locaux rsulte des lois de dcentralisation : les lois de mars 1982 (lois Defferre) et la loi du 13 aot 2004 sur les liberts- responsabilits des collectivits locales. Cet accroissement des budgets locaux pose ainsi le problme des relations financires qui doivent stablir entre lEtat et les collectivits locales. II) Lautonomie financire des collectivits locales Le principe de la libre administration des collectivits locales est inscrit dans larticle 72 de la constitution. Par ailleurs, les lois de mars 82 avaient prvu une compensation directe et intgrale des transferts de comptence et donc des charges de lEtat en direction des collectivits locales. Ce cadre juridique va aboutir ce quon appelle une Re nationalisation des finances locales qui trouve son origine dans trois phnomnes : - la multiplication des dpenses fiscales de lEtat en matire de fiscalit locale et qui donne lieu loctroi de compensation. (intro) - suppression de certaines bases dimpts locaux, voir mme la suppression pure et simple de certains impts locaux pour les remplacer par des dotations. Exemple: suppression de la taxe dhabitation au profit des rgions suppression de la part salaire de la taxe professionnelle - lvolution des compensations fiscales et des dotations de lEtat un rythme moins rapide que lancien produit fiscales et surtout que les dpenses transfres.

En quelques annes, au cours de la fin des annes 90, le taux dautonomie fiscale des collectivits locales va diminuer de 10 points pour les dpartements et les rgions et mme de 20 points pour les communes. Do la question fondamentale dil y a 5 ans : Peut on encore parler de libre adm quand la part des recettes fiscales ne reprsentent que le tiers des recettes totales des collectivits territoriales ? Cest dans ce contexte que la loi constitutionnelle de mars 2003 relative lorganisation dcentralise de la Rpublique va increr un article 72-2 dans la constitution qui prvoit que les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivits territoriales reprsentent, pour chaque catgorie de collectivits, une part dterminante de lensemble de leur ressources. Cette rforme constitutionnelle va tre mise en uvre par la loi organique de juillet 2004 relative lautonomie financire des collectivits territoriales et qui va prciser les modalits de cette garantie constitutionnelle dont il faut retenir 4 points : - elle sapplique par catgorie de collectivits et non pour chaque collectivit prise individuellement. (lgis en retient 3 : groupes Communes et EPCI, Dpartement, Rgion) - elle ne vise quune part dterminante (et non prpondrante) - les ressources propres incluent les transferts de fiscalits en compensation des transferts de comptence. - Chaque anne, le gouvernement est oblig de dposer un rapport au Parlement sur le respect de la garantie constitutionnelle des collectivits locales.
Ressources Total des ressources ration Commune EPCI % Dpartement % Rgion %

Concrtement, un ratio dautonomie financire (ressources propres sur total des ressources) a t calcul en 2003 pour chaque catgorie de collectivits. La loi organique leur garantie le maintient de ce taux plancher de ressources propres. La loi du 13 aot 2004 sur les liberts responsabilits locales a rorganis la compensation financire des transferts de comptences entres lEtat et les collectivits territoriales, qui repose sur 4 principes : - celui dune compensation financire intgrale cest dire que lon prend en compte les dpenses directes et indirectes. Evaluation du transfert de charge est faite sur la base des trois annes prcdentes pour les dpenses de fonctionnement et sur les 5 annes prcdentes pour les dpenses dinvestissement. - rgle dune compensation financire concomitante avec le systme dune valuation provisoire du cot puis une rgularisation la suite dune valuation dfinitive du transfert de charges - compensation financire contrle car le montant des accroissements de charges rsultant des transferts de comptence est constat par le gouvernement aprs avis de la Commission consultative sur lvaluation des charges (organisme paritaire moiti reprsentant des lus locaux moiti reprsentant de lEtat). Les transferts de comptences ralises en 2005 et 2006 ont donn lieu 19 arrts ministriels fixant le montant des compensations, ces arrts ont t rendus la suite dun avis unanime de la commission consultative.

Compensation financire conforme lobjectif dautonomie financire cest dire quelle doit titre principale, en principe ou dans la mesure du possible se faire par lattribution des ressources fiscales aux collectivits territoriales. (charges transfres en 2005-06 ont fait lobjet dune compensation financire hauteur de 85% par la fiscalit de lEtat et par 15% par des crdits budgtaires).

La Constitution garantie lautonomie fiscale des collectivits territoriales dans la dure alors que simultanment lune des proccupations majeures est la diminution du poids des prlvements obligatoires. La question se pose compte tenu du poids croissant des finances locales c'est dire comment concilier lautonomie financires des collectivits locales avec le respect des normes dvolution des dpenses publiques.

III) La notion du budget A) La dfinition du budget local Sa dfinition rsulte de lart 4 du dcret du 29 dcembre 1962 qui dispose le budget est lacte par lequel sont prvus et autoriss les recettes et les dpenses des organismes publics . Le budget local prsente deux caractristiques essentielles : un acte de prvision en ce sens quil regroupe lensemble des projets de recettes et de dpenses un acte dautorisation c'est dire quil autorise lexcutif de la collectivit effectuer des dpenses dans la limite des crdits budgtaires vots par lassemble dlibrante et il oblige le comptable public recouvrir les recettes. Le code gnrale des collectivits territoriales (CGCT) prcise que le budget est tabli en section des fonctionnements et en section dinvestissement tant en recettes quen dpenses. La dfinition du budget locale nest donc pas la mme que celle de lEtat puisque pour ce dernier, c'est la loi de finances qui est lacte de prvision et dautorisation. Ce budget sappelle en ralit le BB (budget primitif). Le BB dune collectivit locale est ainsi lquivalent de la loi de finance. B) Le contenu dun budget local Les oprations budgtaires sont rparties dans une section de fonctionnement et une section dinvestissement : la section de fonctionnement correspond lexploitation courante des services municipaux, dpartementaux, rgionaux. Elle comprend les grandes masses suivantes :
Dpenses Les frais des personnels Les frais financiers c'est dire les intrts de la dette Les transferts verss c'est dire les subventions et participations Les crdits des services qui recouvrent y compris les petits quipements Recettes Les recettes fiscales quelles soient directes ou indirectes Les dotations de lEtat Les transferts perus (ex : participations,) Les produits dexploitation du service et du domaine Recettes relles de fonctionnement > dpenses relles de fonctionnement

Il ne prend pas en compte lexcdant des dpenses relles de fonctionnement sur les recettes relles des dpenses de fonctionnement la section dinvestissement : elle correspond aux oprations modifiant le patrimoine de la collectivit.
Recettes Les subventions Des dotations de lEtat Les produits de lemprunt

Dpenses Le remboursement du capital de la dette Le montant des investissements raliss directement par la collectivit Les subventions verses par la collectivit un tiers

Excdant des recettes fonctionnement

de

la

section

de

Ce lien permet de prciser un certain nombre de notion qui sont utiles pour analyser le budget dune collectivit locale et qui tourne autour de la notion dpargne. Trois types dpargne : o lpargne de gestion =recettes relles de fonctionnement dpenses relles de fonctionnement (hors intrt) o lpargne brute = pargne de gestion intrts de la dettes o lpargne nettes ou pargne disponible = pargne brut remboursement du capital de la dette Le montant du produit dans emprunts apparat comme la variable de lajustement des budgets. C'est la raison pour laquelle le lgislateur apporte une intention particulire lemprunt travers une exigence qui est celle du vote du budget en quilibre relle. (Diffrence entre les FB de lEtat et les FB de lEtat). Conclusion : Le budget primitif (BF) est lquivalent de la loi de finance initiale de la collectivit territoriale. Le budget supplmentaire (BS) est lquivalent de la loi de finances rectificative. Le compte administratif est lquivalent de la loi de rglement. La prsentation des budgets locaux rsulte de circulaires de ltat : la M14 sur les communes la M52 pour les dpartements la M71 pour les rgions.

Chapitre 1 : Le cadre budgtaire des finances locales

Section1 : Les grands principes budgtaires
I) Le principe dunit Il signifie que lensemble des oprations budgtaires doit tre regroups dans un seul document afin den faciliter sa lecture et surtout den faciliter le contrle. C'est un objectif louable mais irralisable do lexistence dassouplissements ce principe : le premier tient la notion de budget supplmentaire ou de dcisions modificatives : Le BS a une double fonction : incorporer le rsultat du compte administratif et ajuster la baisse ou la hausse les valuations et les prvisions du budget primitif. Le BS est donc la fois un budget de report et un budget rcapitulatif en ce sens quil ajuste. Les dcisions modificatives (DM) ont un objet plus limites : elles apportent des corrections minimes aux prvisions initiales et ne remettent pas en cause lquilibre budgtaire qui avait t arrt aux BF ou au BS. Le deuxime assouplissement rside dans la notion de budget annexe qui se rapporte la gestion de services locaux, industriels et commerciaux dpourvus de toute personnalit juridique. Ex : le budget de la location des salles municipales, Les vritables exceptions au principe dunit rsident dans les dmembrements des budgets locaux qui peuvent revtir deux formes: Les associations Les socits anonymes dconomie mixte locale Nanmoins mme dans ces cas, la collectivit territoriale nest pas dpourvue de tout contrle leur gard puisque quelles sont lobligation de produire leur budget et leur compte rendu dactivit. II) Le principe dannualit Les prvisions et les autorisations ne valent que pour une anne civile ce qui a pour consquence quun crdit non utilis nest pas report. Il existe plusieurs assouplissements : Des assouplissements infra annuel : le BP doit tre ne principe voter non pas avant le 31 dcembre de lanne prcdent mais avant le 31 mars de lanne concerne. Le BS ou les DM ont pas dfinition une porte infra annuel Il existe des assouplissements supra annuels : une collectivit locale est en droit de coter des programmes pluriannuels de travaux. Dans ce cas, elle aura recours la technique de lautorisation de programmes et des crdits de paiement. Par ailleurs, la loi de fvrier 2003 a introduit le dispositif des autorisations dengagements et des crdits de paiement pour certaines dpenses de fonctionnement en faveur des dpartements et des rgions (ex : les subventions des participations). Cette facult dengagement pluriannuelle a t tendue aux communes compter de 2006 sauf pour les subventions verses un organisme priv.

III) Le principe de luniversalit Ce principe se dcompose en deux rgles : la non compensation des recettes et des dpenses la non affectation des recettes aux dpenses Il existe des amnagements : la notion de budget annexe puisquil y a ncessairement une affection des recettes des services ses propres dpenses il existe un certain nombre de recettes fiscales affectes de part la loi. Deux exemples : la taxe de pavage (notamment dans le Nord pour lentretien des pavs) le produit des amendes de police qui est ncessairement affects des dpenses de voiries dautres recettes non fiscales sont ncessairement affectes. Exemples : les fonds de concours les donations Ce qui importe en ralit, c'est quil nexiste aucune affectation de trsorerie qui caractrise le principe de lunit de caisses.

IV) Le principe de la spcialit Les crdits ne forment pas un tout indivisible. Ils sont rpartis suivant une nomenclature budgtaire qui regroupe les ventilations suivantes : Les crdits de la section de fonctionnement et les crdits de la section dinvestissements Les crdits sont ventils par chapitre et par articles Il existe nanmoins un assouplissement travers la technique des crdits pour dpenses imprvues (en fonctionnement et en investissement) dans le montant est cependant plafonn par la loi ; Le 2ime assouplissement grce la technique des virements de crdits c'est dire la possibilit de modifier lobjet du crdit. Ces virements de crdits tant ensuite approuvs soit pendant ladoption du BP ou des DM. V) Le principe de lquilibre budgtaire Contrairement al loi de finances, le budget locale doit tre vot en quilibre rel c'est dire que lensemble des dpenses et des recettes doivent tre dun montant identique. La loi du mars 1982 donne une dfinition prcise de cet quilibre en prcisant dun part : la section de fonctionnement et la section dinvestissement doivent tre votes chacune en quilibre le prlvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section dinvestissement, ajout aux ressources propres de cette dernire (hors produit des emprunts), doit permettre le remboursement en capital des annualits demprunt choir pendant lexercice. 1ire consquence : le lgislateur a voulu que le recours lemprunt ne puisse avoir pour objet que le financement dinvestissement. Le recours lemprunt exclut donc le

financement du remboursement du capital de la dette. Contrairement ltat, une collectivit locale ne peut emprunter que pour financer des investissements. (alors que lEtat peut rembourser la dette). 2ime consquence : plus la collectivit est riche, plus elle pourra emprunter. Le respect du principe de lquilibre rel suppose que les valuations de recettes et de dpenses soient sincres. On trouve lorigine du principe de la sincrit qui a repris par ltat pour la LOLF. Ce principe est trs contraignant puisquil a pour effet de limiter le recours lemprunt pour pouvoir quilibrer le budget et il faut y voir ici la traduction dune certaine dfiance de lEtat vis--vis des collectivits locales dont certains avaient subies des expriences malheureuses. Ce souci est partag par la plupart des lus locaux (aux travers de lexemple de la ville de Saint-tienne : la manufacture de la ville demande la mairie le sauvetage de lusine, le maire a accept et le plan de redressement es devenu liquidation judicaire => argent englouti).

Section 2 : Le processus budgtaire

Ce processus comprend les mmes tapes que pour les finances de ltat (une phase de prparation, de discussion, de vote et dexcution). Sagissant des budgets locaux, ltat impose le respect de certains impratifs nationaux do lexistence de contrles budgtaires spcifiques. I) La prparation et le vote du budget Comme pour la loi de finances, le budget est prpar par lexcutif et soumis au vote de lassemble dlibrant qui a pour fonction de reprsentait les contribuables locaux. A) La prparation du budget Elle est expressment rserve au chef de lexcutif local par le CGCT. Ce travail consiste en : une valuation des recettes des deux sections laide notamment des informations transmises par le prfet (au moins deux types dinfos : celui qui a trait au montant estimatif du produit de la fiscalit directe et celui qui porte sur le montant des dotations de ltat), lvaluation des dpenses des deux sections il appartient lexcutif de prcder des arbitrages. Il y a une grande libert dans la prparation du budget mais nanmoins, on retrouve le problme de la rigidit de certaines dpenses comme les dpenses de personnels, les intrts de la dette, les engagements pluriannuels. Dans les communes de plus de 3500 habitants, dans les conseils rgionaux et gnraux et les OPCI, le vote du BP doit tre prcd dun dbat dorientation budgtaire dans les deux mois (10 semaines pour les rgions) qui prcde ce vote. La jurisprudence du CE a t loccasion de prciser dune part quil doit y avoir un dlai minimum entre le dbat dorientation budgtaire et le vote du BP. Le CE a aussi sanctionn et

condamn tout cart notable entre le DOB et le contenu du BP. Ce dbat dorientation est un moment privilgi pour lopposition qui peut semparer de nimporte quel sujet. En principe, de plus, le premier dbat de lquipe en place est de loin le plus important car c'est loccasion de ce dbat que lquipe prsente son projet pour lavenir. B) Le vote du budget Formellement, le projet de budget se prsente comme une dlibration et elle est prsente par un rapporteur. Lassemble dlibrante bnficie dune totale libert de vote. Le taux des impts peut intervenir aprs le vote du budget mais linverse est proscrit. Sagissant des votes, au terme de la loi, les crdits sont normalement vots par chapitre et si le conseil en dcide ainsi, par article. En principe, lautorisation nest pas globale ce qui permet de satisfaire le principe de la spcialit des crdits budgtaires. Toutefois, dans la pratique, il en va autrement c'est dire que le vote du budget se fait pas un seul vote sur la totalit du texte. Le vote du budget revt une importance politique considrable. Compte tenu des rgles du scrutin en vigueur avant les lections de 2004, il tait trs rare que le prsident dun conseil rgional puisse sappuyer sur une majorit absolue. Aussi la loi avait-elle prvu un systme dadoption des budgets rgionaux claqu sur celui de la motion de censure. Autrement dit, lorsque le budget rgional ntait pas adopt le 20 mars, le prsident dposait un projet de budget qui tait alors rput adopt sauf si une majorit dlu sentendait sur une mme contre-proposition budgtaire. Cette procdure a t abroge compter des lections de 2004.

II) Les contrles budgtaires Les contrles sexercent lors du processus dadoption des budgets locaux et ils sont essentiellement le fait des chambres rgionales des comptes. A) Les chambres rgionales des comptes Elles sont t cres par la loi du 2 mars 1882 et compos de magistrats avec les rgles de linamovibilit et les rgles de juridictions. Chaque chambre comporte un ministre public qui veille la production des comptes. Il peut dfrer au parquet les oprations prsumes constitutives dun dlit et prsent des observations ou des conclusions crites sur des rapports. Ces magistrats sont pauls par des assistants de vrifications qui sont des fonctionnaires mis disposition des comptes rgionales des comptes et effectuent le travail prparatoire. Le nombre dassistants de vrification est gal au nombre de magistrats c'est dire 350. Il y a 24 chambres rgionales des comptes. Chacun est prsid par un magistrat de la cour des comptes et chaque chambre comporte deux ou plusieurs sections. Ces chambres ont des attributions juridictionnelles et des attributions non juridictionnelles : le contrle de gestion et le contrle budgtaire. B) Les 4 cas de contrles budgtaires Les lois de 1982 sur la dcentralisation ont consacr la suppression de la tutelle financire mais ces lois sont nanmoins prvus un contrle budgtaire dans 4 hypothses limitativement dfinit et qui associe la chambre rgionale des comptes et le prfet.

1) Le respect des dlais Ce contrle est prvu par lart 7 de la loi de 1982. Principe : le budget primitif doit tre adopt avant le 31 mars (20 mars pour les rgions) de lexercice auquel il sapplique et avant le 15 avril lors du renouvellement gnral des conseils. Ce dlai suppose que lEtat ait communiqu les lments dinformations indispensables llaboration du budget avant le 15 mars faute de quoi les collectivits disposent dun dlai de 15 jours compter de cette communication. En cas de non respect de ces dispositions, le prfet saisit sans dlai la chambre rgionale des comptes qui dans le mois et par un avis public formule des propositions pour le rglement des budgets. Ces propositions sont transmises au prfet qui rgle le budget par un arrt simple sil suit les propositions de la chambre ou par un arrt motiv sil scarte des propositions de la chambre. Dans cette hypothse, il y a un vritable dessaisissement de lassemble dlibrante. Dun point de vue quantitatif, c'est une hypothse rare ma curieusement, en recrudescence. Raisons : o Labsence de majorit o La situation de quasi faillite budgtaire o Une signification politique qui consiste refuser daccepter une situation dcide par autrui 2) Le respect de lquilibre budgtaire Elle est prvue par lart 8 de la loi du 2 mars 1982. Principe : le budget doit tre vot en quilibre rel. En cas de non respect de ce principe : le prfet saisit la chambre rgionale des comptes qui dans le mois constate le dsquilibre rel et fait des propositions la collectivit en vue de parvenir lquilibre rel. Si la collectivit ne prend pas de dlibrations dans le mois qui suit, le prfet rgle son budget par un arrt. Si la collectivit adopte une nouvelle dlibration qui est transmise au prfet et la chambre rgionale des comptes qui formule une nouvelle proposition motive quelle transmet au prfet qui rglera alors le budget. Dans la pratique, un budget est rarement prsent en dsquilibre. Dautre part, la jurisprudence impose lquilibre relle dans tous les documents prvisionnels c'est dire budget primitif et document rcapitulatif. Dun point de vue quantitatif, la mise en uvre de cette procdure est en lgre diminution. 3) Le dficit du compte administratif Elle est prvue par lart 9 de la loi de 1982. Principe : lorsque le compte administratif vot par le conseil municipal fait apparatre un dficit gal ou suprieur 10% de la section de fonctionnement (commune de moins de 20 000 habitants) et 5% des recettes de la section de fonctionnement pour les autres communes. Dans ce cas, le prfet saisit la chambre rgionale des comptes qui dans le dlai dun mois proposent des mesures de redressement. Par ailleurs le budget primitif de lexercice suivant doit tre transmis la chambre rgionale des comptes. Si la chambre rgionale des comptes estime que la collectivit na pas pris des mesures suffisantes pour rsorber le dficit. Elle formule dans le dlai dun

mois ses propositions au prfet qui rglera alors le budget. Cette hypothse ne peut jouer que si les valuations du budget primitif navaient pas t sincres. On constate le retard avec lequel els mesures de rsorption du dficit seront prises le constat du dficit de lanne n apparat au cours de lanne n+1 et les mesures de rsorption sont prises au cours de lanne N+2). Le nombre de mise en uvre de cette hypothse de contrle est en diminution constante. 4) Linscription de la dpense obligatoire Saisit par le prfet, le comptable public ou toute personne ayant intrt, la chambre rgionale des comptes constatent que les crdits correspondant une dpense obligatoire nont pas t inscrit ou lon t de faon insuffisante. La dpense obligatoire est soit celle prvus par la loi soit celle ncessaire lacquittement dune dette exigible c'est dire une dette qui nest pas srieusement contestable dans son principe ou dans son montant. Dans ce cas, dans le mois de sa saisine, la chambre rgionale des comptes adresse une mise en demeure la collectivit. Si cette mise en demeure reste sans effet, la chambre demander alors au prfet dinscrire des crdits au budget et au besoin par cration de ressources supplmentaires ou la diminution de certaines dpenses. Si le prfet scarte des propositions de la chambre rgionale es comptes, son arrt doit tre motiv. Remarque : Si la chambre rgional des comptes ne reconnat pas le caractre obligatoire de la dpense, la procdure sarrte autrement dit le prfet ne pourra pas procder linscription doffice des crdits. Cette procdure ne joue pas lorsque le caractre obligatoire de la dpense rsulte dun jugement devenu dfinitif puisque dans ce cas, c'est les dispositions de la loi de 1980 qui sappliquent. C'est une procdure intressant bien que mconnu pour les cranciers des collectivits locales car c'est une procdure trs rapide. Cette procdure est en trs forte diminution. Cette procdure a surtout t mise en uvre en 1983-1984 lorsque plusieurs communes et dpartements avaient refus dinscrire leur budget les subventions ou tablissements denseignements privs sous contrat avec lEtat. CONCLUSION : Dans ces 4 hypothses, la chambre rgionale des comptes nmet que des avis ou des dcisions. La comptence revient au prfet. Dans ces 4 cas, le reprsentant de la collectivit locale peut formuler ses propres observations. La procdure est donc contradictoire.

Section 3 : L'excution du budget local

I) Le cadre de lexcution Rappel : la lolf a entrin le systme dit de caisse qui consiste rattacher les recettes au cours de lanne de leur encaissement et rattacher les dpenses au cours de lanne de leur paiement. Ce systme est complt par la journe complmentaire qui a une dure de 20 jours.

Concernant les finances locales, le droit positif est plus complexe : pour la section de fonctionnement, on retient le systme de lexercice limit par ladoption de journe complmentaire qui expire le 31 janvier de lanne suivante pour la section dinvestissements, les oprations sexcutent du 1er janvier au 31 dcembre de lanne sans journe complmentaire mais les crdits inutiliss sont reports sur lanne suivante sauf dcision contraire de la collectivit. II) Les acteurs La matire est gouverne par la sparation des ordonnateurs et des comptables : Lordonnateur : soir supra Les comptables publics : voir supra (agent du Trsor, ) Remarques : La notion de rgie permet de droger au principe de la sparation des ordonnateurs et des comptables avec le systme soit de la rgie des recettes (encaisser une somme) soit le systme de la rgie davance qui permet lordonnateur de payer une dpense. Il ne sagit que dun assouplissement car il porte sur des sommes minimes et il existe toujours un contrle de lordonnateur par le comptable assignataire La violation du principe de la sparation des ordonnateurs et des comptables est constitutive dune gestion de faire. Dans ce cas, lordonnateur est dclar comptable de fait. Il peut y avoir une nouvelle fixation de la ligne du compte. Il appartient la collectivit de se prononcer et donc de reconnatre lutilit public de la dpense faute de quoi le comptable de fait peut encourir linligibilit. En cas de conflit avec le comptable public, lordonnateur peut le rquisitionner (prend un ordre de rquisition). Dans ce cas, le comptable est oblig de sexcuter mais la responsabilit de lopration est alors transfre lordonnateur. En outre, les ordres de rquisition sont transmis la chambre rgionale des comptes (effet dissuasif pour lordonnateur de procder ces ordres).

III) Les contrles A) Le contrle de gestion Ce contrle est assur par les chambres rgionales des comptes. Initialement, ce contrle portait sur le bon emploi des fonds publics . Compte tenu de lattitude adopte par certaines chambres rgionales des comptes, la dfinition de ce contrle a t modifie par une loi de janvier 1988 qui prcisait que ce contrle portait dornavant sur lemploi rgulier des fonds publics . La loi de dcembre 2001 donnera une dfinition beaucoup plus prcise du contrle de gestion. Dornavant, le contrle porte sur la rgularit des actes de gestion, sur lconomie des moyens mis en uvre et sur lvaluation des rsultats atteints par rapport aux objectifs fixs par lassemble dlibrante. Lopportunit de ces objectifs ne peut faire lobjet dobservations . Cette procdure prend la forme dun rapport comportant des observations provisoires adresses la collectivit qui peut faire valoir son point de vue et ensuite, le rapport aprs tude des remarques faites par la collectivit, la chambre rgionale des comptes adopte un rapport dfinitif. Ce rapport dfinitif doit obligatoirement tre communiqu aux membres de

lassemble dlibrante. Par ailleurs, la loi de 2001 a en outre prvu que les rponses crites aux observations dfinitives de la chambre rgionale des comptes doivent figurer dans le rapport transmis aux lus. De plus, il est interdit de publier un tel rapport dans les 3 mois prcdents la date du renouvellement gnrale pour la collectivit concerne. Dans la pratique, les principales critiques portent sur lengagement jug par trop important des collectivits territoriales dans le domaine conomique. De plus, ce contrle de gestion est extrmement populaire et relay largement par les mdias car il permet de dnoncer soit certaines pratiques illgales soit certains choix malheureux effectus par les collectivits locales. Ces rapports de gestion ne seraient masqus le fait que lEtat est lorigine de ces choix. Par ailleurs, les erreurs de lEtat sont infiniment plus importantes en volume budgtaire. B) Le jugement des comptes Il est assur par les CRC (chambres rgionales des comptes) qui interviennent comme le juge du 1er degr avec possibilit dappel devant la cour des comptes et un pourvoi en cassation devant le CE. C'est une procdure identique la Cour des comptes quon appelle le double jugement. La seule originalit de ce jugement des comptes est que depuis la loi de janvier 1988 est que pour les communes les plus petites, les comptes des comptables publics font lobjet de la procdure dite dapurement administratif effectue par le trsorier payeur gnral avec nanmoins la facult pour la chambre rgionale des comptes dvoquer un compte.

Chapitre 2 : Le contenu des budgets locaux

Concernant les ressources, elles sont nombreuses et diverses.

Section 1 : Les ressources fiscales

Les ressources fiscales constituent lessentiel des recettes de la section de fonctionnement. Elles sont trs nombreuses. On peut discuter la fiscalit locale directe et la fiscalit locale indirecte. I) La fiscalit locale directe A) La valeur locative cadastrale C'est une fiscalit ancienne qui remontant lpoque rvolutionnaire et qui fait continuellement lobjet de rformes. En 1959, il a t dcid dasseoir cette fiscalit sur la valeur locative cadastrale qui fera lobjet dune rvision au dbut des 70s. En 1975, la taxe professionnelle remplace la patente. En 1980, la loi autorise le vote direct du taux des impts locaux. Les lois de 1982 apportent peu de modifications la matire. En 1990, la loi substitue la notion dvaluation cadastral celle de la valeur locative cadastrale de mais la rforme ne sera pas appliquer compte tenu des simulations effectues. La valeur locative cadastrale correspond au loyer annuel thorique que produirait un immeuble bti ou non bti sil tait lou dans des conditions normales. Ces valeurs locatives ont t fixes avec effet au 1er janvier 1970 et depuis, elles font lobjet de ractualisation forfaitaire par la loi de finances. 1ire consquence : depuis 37 ans, ces valeurs ont t dtermines mais nont jamais t affin (inflation,) cette mthode dvaluation varie selon laffectation de limmeuble bti : pour les tablissements industriels, la valeur est apprcie directement partie des donnes comptables des entreprises pour les locaux commerciaux, elle est dtermine par rfrence au bail pour les locaux professionnels et dhabitation, lvaluation se fait par voie de comparaison au terme dune procdure extrmement complexe. 1) La valeur locative cadastrale des locaux dhabitation Elle rsulte de plusieurs oprations : Le choix de locaux reprsentatif de chacun des catgories dimmeubles de la commune sachant que le Code gnral des impts prvoient 8 catgories dimmeuble allant du grand luxe au trs mdiocre. Le CGI numre les critres qui permettent de classer les immeubles dans une des ces 8 catgories. Ces critres tiennent notamment au caractre architectural de limmeuble, la qualit de la construction, la distribution du local et le nombre de pices. On classe tous les immeubles de la commune dans une de ces 8 catgories par voir de comparaison avec les immeubles de rfrence La fixation dun tarif au mtre carr pour chacune des catgories

 La fixation de la valeur locative cadastrale qui est obtenue en multipliant le tarif par le nombre de mtres carr de la surface pondre nette de limmeuble. Comment obtenir la surface pondre de limmeuble ? La prise en compte de la surface relle des locaux (on distingue les annexes et les lments secondaires font lobjet dune minoration) Le jeu des coefficients dimportance qui permet dobtenir la surface pondre brut (il y a une majoration des premiers mtres carrs et une minoration des mtres carrs au del dune certaine superficie). On apporte un correctif densemble par plusieurs coefficients : un coefficient dentretien un coefficient de situation gnrale un coefficient de situation particulire un coefficient dascenseur pour les immeubles collectifs. Pour obtenir la surface pondre totale, il faut prendre en compte les quivalences superficiels c'est dire de mtres carr par lments dit de confort (ex : radiateurs, baignoires,). Remarques : Ces lments de calculs ne sont pas ports la connaissance des contribuables Ce systme aboutit des rsultats singuliers: o Les appartements de petites superficies sont beaucoup plus taxs que les immeubles ayant une trs grande superficie o Le dcalage entre les valeurs locatives cadastrales telles que calcules en 1970 et la valeur du march. Ex : les logements dans les banlieues (les HLM lpoque rpondaient tous les critres de conforts), Ce travail de classement des immeubles dans telles ou telles catgories a t accompli avec laide des commissions communales des impts directs qui restent comptentes pour classer les nouveaux immeubles. Il existe dornavant des catgories intermdiaires. 2) La valeur locative cadastrale des proprits non bties Elles sont aussi t fixes avec effet le 1er janvier 1970 mais ce travail a en ralit consist en une ractualisation des valeurs de 1961. La mthode st sensiblement identique la fixation de la valeur cadastrale des locaux dhabitation. La mthode a comport plusieurs phases : linventaire des parcelles et de leur nature de cultures (il existe 13 groupes de parcelles qui comportent chacun plusieurs classes. Ex : les vergers,) il faut trouver des parcelles types et on fixe un tarif lhectare on classe les parcelles par voie de comparaison On a actualis toutes ces valeurs en 1970. Ce travail sest fait laide de la commission communale des impts directs. Chaque fois quil y a un changement, cette commission est consulte pour oprer le classement. Ces oprations laissent une place de subjectivit. Cest cette occasion que le CE a forg la notion derreur manifeste dapprciation. B) La taxe dhabitation Redevable : toute personnes qui au 1er janvier de lanne dimposition dispose dun logement meubl. Le critre est la disposition du logement meubl. Le fait gnrateur se situe au 1er janvier de lanne dimposition et la taxe est due pour lanne entire. Sagissant de la base

dimposition, cest la valeur locative de limmeuble mais il existe des abattements obligatoires et facultatifs pour les habitations principales : Sagissant de labattement obligatoire, cest labattement pour charge de famille cest dire 10% pour chacune des deux personnes charges et 15% au-del. Ces abattements pour charge de famille peuvent tre majors facultativement de 5 ou 10 points. Il existe un abattement gnral facultatif de 5, 10 ou 15%. La taxe dhabitation est un impt personnalis puisquil ; prend en compte les charges de famille mais galement parce quil existe de nombreuses exonrations ou allgements de cotisations (ex : en faveur des Rmistes). Surtout, il existe un systme de plafonnement de la taxe dhabitation par rapport limpt sur le revenu (pas dpass le montant). Cest un systme trs ancien. La part rgionale de la taxe dhabitation a t supprime depuis 2000. C) La taxe foncire sur les proprits bties Le redevable : un propritaire dun immeuble bti au 1er janvier de lanne dimposition. Il existe un certain nombre dexonrations : en faveur des immeubles publics affects un service public administratif et non productifs de revenus exonration dune dure de 2 ans pour les constructions nouvelles affectes lhabitation. Elle est porte 15 ans pour les logements sociaux. La base dimposition est la moiti de la valeur locative de limmeuble. Il existe un systme dexonrations et dabattement en faveur des personnes ges et de condition modeste. Cette taxe foncire sert galement dassiette pour la taxe denlvements des ordures mnagres qui frappent toutes les proprits soumises cette taxe. D) La taxe foncire sur les proprits non bties Le redevable : tout propritaire dun immeuble non bti au 1er janvier de lanne dimposition. Il existe des exonrations en faveur des terres agricoles. La base dimposition est de 80% de la valeur locatives des parcelles non bties avec un systme de dgrvement en faveur des jeunes agriculteurs. Cette taxe relve de la fiscalit du monde rural. Elle est quasi inexistante dans le milieu urbain. Il y a un trs large consensus pour tenter de supprimer cette taxe (car rapporte plus rien). E) La taxe professionnelle Redevable : toute personne physique ou morale qui exerce titre habituel une activit professionnelle non salarie. Il existe de nombreuses exonrations en faveur des agriculteurs, des entreprises de presse, les pcheurs, certains artisans et les petits mtiers. Par ailleurs, tout contribuable est exonr au titre de sa 1ire anne dactivit et il existe par ailleurs un systme dexonration temporaire li la politique damnagement du territoire (zone franche urbaine).

La base dimposition est compose de deux lments : la valeur locative des immobilisations corporelles affecte lexercice de la profession soit une fraction des recettes (pour les titulaires de bnfices non commerciaux comme les avocats, mdecins, notaires,employant moins de 5 salaris), soit la valeur locative des biens mobiliers affects lexercice de la profession. Il existe un systme dallgements de cotisations raison de nouvelles embauches ou de la ralisation de nouveaux investissements. Il existe un systme de cotisations minimales et aussi un systme de plafonnements de la cotisation par rapport la valeur ajoute de lentreprise. Contrairement une image reue, il ny a pas une personne mais trois catgories de contribuables assujetties cette taxe. On appelle cela le tunnel : Des contribuables assujetties la cotisation minimale Les entreprises qu bnficient du plafonnement par rapport la valeur ajoute Le contribuable de droit commun Ces 3 catgories ne vont pas ressentir de la mme faon les choix budgtaires et fiscaux dcids par les collectivits locales. Exemple: jusqu cette anne, la collectivit dcide daugmenter ses taux de taxes professionnelles : la 1ire catgories ne ressent rient, la 3ime catgorie galement car se fait rembours par ltat Dans ce contexte, ce systme nest pas viable. Ltat a mis fin ce systme en proposant la fin de cette anne, un ticket modrateur. (Chque fait par ltat et les collectivits locales). Remarques : o Le problme du tunnel a t rgl provisoirement avec le ticket modrateur. o Cest un impt trs critiqu car il pnalise lemploi et les investissements. La critique principale tant que la richesse appelle la richesse c'est--dire que plus une collectivit est riche, plus elle est en capacit dattirer de nouveaux investissements. o Chirac avait souhait une rforme de la taxe professionnelle, la commission Fouquet avait fait des propositions qui avaient recueilli un large consensus pour approuver les propositions de cette commission qui combin deux bases : tablir limpt sur des bases dynamiques Restaurer a stabilit du rendement pour les collectivits locales