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La rgulation politique du secteur forestier en France : du modle forestier traditionnel aux nouvelles formes daction publique

Arnaud SERGENT Doctorant en Sciences Politiques AgroParisTech / Cemagref de Bordeaux (ADBX) / Sciences Po Bordeaux (SPIRIT) Cemagref, 50 avenue de Verdun 33612 Cestas Cedex E-mail : arnaud.sergent@bordeaux.cemagref.fr; 05 57 89 27 00

2mes journes de recherches en sciences sociales INRA SFER CIRAD


11 & 12 dcembre 2008 LILLE, France

Rsum Cette communication a pour objectif dapporter un clairage sur lvolution des politiques publiques dans le domaine forestier. Celles-ci sont marques en France depuis longtemps par une logique sectorielle et par un fort contrle tatique et centralis : ce que nous appelons le modle forestier franais. Dans un contexte dune part de gestion durable des ressources naturelles et dautre part, de recomposition des modalits de laction publique, on est amen sinterroger sur les changements qui soprent dans le cadre du traitement des questions forestires. Notre projet consiste donc envisager les transformations dans la conduite des politiques forestires en termes de rgulation politique. Lobjectif tant denvisager, dans le cadre forestier, louverture des dbats publics et les dynamiques multi-niveaux qui participent la construction des problmes publics, leur mise sur agenda et leur prise en charge en tant que politique publique. Lanalyse du changement des modalits de laction publique forestire sous langle de lvolution des cadres institutionnels, de ladaptation des primtres daction collective et de la transformation des pratiques de dcision, nous laissent suggrer que le positionnement des territoires infra nationaux pose aujourdhui question. Non seulement par le biais de la dcentralisation ils sont en pleine dynamique dinstitutionnalisation mais en plus il semble que dans une logique de proximit ils soient plus mme de structurer des cadres de concertation et daction adapts au traitement des problmes forestiers.

Mots-cls : Politiques publiques, fort, gouvernance, territoire.

Introduction

Le numro de la revue forestire franaise paru la fin de lanne 2007 et supervis par Buttoud rassemble des contributions sur la thmatique gnrale : Nouvelles approches de la gestion et de la gouvernance forestires (Buttoud, 2007b). Cette publication rcente de la revue de rfrence en France dans le domaine forestier constitue un bon rvlateur de la manire dont est traite la question politique dans le secteur et permet de poser les jalons dun travail de recherche dans cette direction. Lensemble des contributeurs semble saccorder sur le constat que lunivers forestier nest pas un lot isol au milieu de la socit, quil est bien en connexion avec le reste du monde, et par consquent quil est directement concern par les dynamiques de changement qui traversent lensemble des systmes sociaux contemporains. Ils parlent ainsi de nouveaux cadres , de nouveaux dispositifs , de nouveaux rfrentiels et envisagent les volutions et les rformes dun secteur que Buttoud dfinit en transition . En effet, daprs les auteurs, lvolution du contexte international, et notamment la promotion du dveloppement durable, a conduit une multiplication des enjeux et une diversification des acteurs impliqus, ce qui contribue rendre plus complexe la gestion des questions forestires. Dans ce cadre, le problme de la rgulation du secteur forestier nest plus uniquement envisag du point de vue de lEtat et de son administration, comme cela a t le cas pendant longtemps, mais il se trouve problmatis autour de la notion de gouvernance. On assiste l une tendance gnrale des processus daction publique, mais dans le domaine forestier, compte tenu de sa forte tradition centralisatrice, cette volution soulve un grand nombre de questions par rapport au rle et la transformation de lEtat. Dans cette perspective, il savre ncessaire de redfinir les bases dun questionnement sur les modalits politiques de la rgulation du systme forestier. Les dbats sur la gouvernance sont souvent axs sur la recherche de formes de participation et de ngociation entre acteurs des diffrents niveaux, du local lEurope. La gouvernance nest-elle alors quun procd de coordination fonctionnelle ou implique-t-elle de repenser compltement les formes daction collective et les conditions dmergence dun bien commun (Gaudin, 2002) ? Nous proposons ici tout dabord de dgager les caractristiques de ce qui constitue le modle forestier franais, hrit du XIXe sicle et ancr dans une tradition politicoadministrative centralise et corporatiste. Ensuite nous mettrons en vidence en quoi lvolution actuelle des modalits de laction publique invite repenser les processus de rgulation du secteur forestier. Enfin la dernire partie sera consacre lanalyse des diffrentes dimensions du changement des cadres de laction publique forestire et lidentification de pistes de recherche potentielles.

1. Les principes du modle forestier franais A partir du XIXe sicle, la vision de la place de la fort au sein de la socit et lorganisation de sa gestion vont connatre un changement important. Cette priode voit natre un secteur forestier autonome qui va progressivement se structurer au sein dune administration spcialise et engage dans une mission de restauration dun patrimoine forestier considrablement dgrad au lendemain de la Rvolution. Ce processus aboutit la constitution dun systme administratif fortement centralis qui peut tre dfini par trois grandes structures de comportements et de normes (Muller, 1992) :

- La premire marque la centralit de lEtat dans les procdures de mdiation sociale et sa monopolisation des fonctions de production dimages du monde au sein de lespace public ; - La seconde correspond au dveloppement de formes de corporatisme sectoriel qui confre ladministration un rle essentiel de reprsentation sociale ; - La troisime concerne la dvalorisation de lchelon territorial au profit de lEtat dans la mise en uvre des politiques publiques. 1.1. LEtat et la dfense de lintrt gnral La grande rformation des forts (1661) initie et porte par Colbert, alors contrleur gnral des finances de Louis XIV, est prsente comme lacte fondateur de la mise en uvre dune gestion patrimoniale de la fort. Cette initiative est fondatrice car elle constitue un projet unifi et volontariste de restauration de lensemble du patrimoine franais (y compris les forts des particuliers). Selon C. et R. Larrere (1997), ce que Colbert dfinit comme le bon usage de la fort sinscrit dans la ligne de la conception aristotlicienne (et mme biblique) selon laquelle la technique (et lactivit humaine en gnrale) est capable de parfaire la Nature. Ce qui se dfinit ici cest une conomie de la Nature, mais dans lapproche colbertienne, contrairement au concept conomique libral dvelopp par Adam Smith, cest lEtat dassurer sa rgulation et de conjuguer le point de vue des hommes et celui de la Nature (Vatin, 2005). Il a initi une profonde mutation des donnes de lconomie forestire qui consiste domestiquer les forces vgtales et non les puiser (Corvol, 1984) et inspirera grandement les forestiers par la suite. Cette patrimonialisation de lespace forestier a jet les bases de lidologie qui dominera le secteur du XIXe sicle jusqu nos jours. Cette ide de la fort amnager, mnager, grer pour les gnrations futures va sinscrire trs tt comme le paradigme fondateur de la politique forestire. Laction de lEtat repose sur le principe dutilit publique. Suite aux grandes inondations du milieu du XIXe, il va ainsi tendre le concept dintrt collectif de la prservation de la ressource en bois la protection des zones sensibles. Selon la logique de lpoque, les facteurs dinscurit provenant des alas naturels constituent un obstacle important au dveloppement des forces productives. La fort a donc une responsabilit dans le dveloppement de la socit moderne, sa prservation relve de lintrt gnral et doit tre assure par la puissance publique. Selon Kalaora et Savoye (1986), la constitution de la fort comme institution se droule sur la priode allant de la Monarchie de Juillet au Second Empire (Kalaora & Savoye, 1986). Ils estiment que le XIXe sicle marque un tournant dans la relation entre fort et socit dans la mesure o la fort est conjointement reconnue comme un territoire spcial et une culture particulire . Territoire spcial car il sindividualise trs nettement au sein de lespace rural par rapport lagriculture, culture particulire car la fort fait lobjet dune application systmatique des progrs dune science sylvicole naissante. La logique qui domine alors est celle du rle de protection et de conservation de lEtat. Celuici impose de manire autoritaire et souvent dans le conflit sa conception de lintrt gnral au dpend des intrts particuliers. Cependant au cours du XXe sicle et face au contexte industriel productiviste qui se dveloppe en France, ladministration forestire sera contrainte dinflchir sa position. Laugmentation de la demande en bois loblige intgrer ses objectifs de protection les enjeux de valorisation de la ressource et par l mme prendre en compte lintrt des industriels et des propritaires privs. De plus, lEtat en tant que propritaire forestier demeure trs attach la protection et la valorisation de la ressource financire que constituent les forts domaniales. La rsolution de ce dilemme va ainsi passer par la construction dun rfrentiel prsentant une vision binaire de lespace forestier franais:

dun ct les zones de montagne sont considres comme des espaces vous la conservation et de lautre les forts de plaine sont destines la futaie et la production de bois de qualit. 1.2. Le corporatisme sectoriel des forestiers Lautonomisation et la centralisation du secteur forestier saccompagnent de la constitution au sein de ladministration dun corps forestier. Celui-ci, comme le soulignent Kalaora (1998), se dfinit comme tous les grands corps dEtat par ladhsion un ensemble de reprsentations cohrentes, dans lesquelles ses membres se reconnaissent, et par une doctrine permettant lInstitution dexercer et dasseoir son pouvoir et son autorit . Le dbut du XIXe sicle, comme on la vu, marque pour ladministration forestire une priode de profond changement. La cration de lcole forestire et la promulgation du code forestier correspondent pour les agents un changement important dans leur mode de recrutement et induit une remise en question de leur rle. Pour Kalaora et Savoye (1986), cette priode, le corps forestier apparat comme une administration en pleine mutation qui cherche redfinir sa fonction et son objet . Ainsi il existe au sein de ladministration forestire depuis le XIXe sicle une forme de corporatisme sectoriel (Jobert & Muller, 1987) qui fonde sa lgitimit sur sa comptence technique et sur sa capacit dfendre lintrt gnral au sein du service public. Ce groupe social incarne les valeurs du rfrentiel forestier, il fonde sa cohrence et assure sa reproduction en vhiculant une idologie dominante conservatrice (Kalaora & Poupardin, 1998). On retrouve donc chez les forestiers au travers de limage quils se font de la fort une conception bien particulire de lordre politique et social. Ils estiment que ce qui est bon pour la fort est bon pour la socit (Kalaora & Savoye, 1986), par consquent ils portent un regard trs critique sur le modle social qui clos en France depuis la Rvolution. Selon eux, le mode de production capitalistique et lindividualisme sont vecteurs de dsordre et menacent la stabilit de la socit. La fort apparat pour eux comme un critre de ltat social et la mission dont est investi le forestier consiste protger les forts contre la gestion individualiste des particuliers et de lEtat. Ce corps, en tant que patron des rapports de force et gardien de lidologie dtient une matrise totale du leadership forestier (Cornu & Fromageau, 2004). Ils forment une communaut pistmique 1 qui, sans grande difficult, parvient imposer son diagnostic et promouvoir ses orientations. 1.3. LEtat et le contrle du patrimoine forestier Lenjeu de la constitution dun rgime juridique pour la fort rside dans la gestion du paradoxe entre des ambitions de protection dun patrimoine national et la prise en compte de la libert de proprit. LAdministration adopte ainsi le code forestier en 1827 dans un contexte post rvolutionnaire critique pour la fort. Celui-ci va essentiellement consister tablir un rgime juridique pour les forts publiques : le rgime forestier. Ce rgime juridique vise non seulement protger les forts et sanctionner les abus mais surtout favoriser une gestion long terme permettant la mise en valeur des massifs concerns. Llment central de ce rgime est lorganisation de la planification de la gestion du patrimoine forestier par llaboration de documents damnagement. Lamnagement forestier est avant tout un acte de planification pour ladministration forestire visant programmer les interventions au sein dune unit forestire dfinie. Ce document sinscrit dans un dispositif normatif structur consistant inscrire la gestion de la

proprit dans le respect des principes dfinis lchelon national. On retrouve donc un ensemble cohrent de directives et orientations qui traduisent ces objectifs gnraux dans les contextes rgionaux2. Au dpart, le rgime forestier est mal peru par les collectivits qui trouvaient trop pesante lautorit de certains agents de lAdministration et trop leve la contribution demande par lEtat pour assurer ce contrle. Mais rapidement lapport financier de lEtat et celui, technique, des agents de lAdministration, montrent aux communes o est leur vritable intrt (Badre, 1983). Depuis maintenant bientt deux sicles, le rgime forestier constitue la moelle pinire du code forestier et malgr les nombreuses rformes, il a trs peu volu. Lagarde (2004) parle dun chne quon nabat pas pour qualifier ce corpus de rgles applicables la fort publique. En revanche, en ce qui concerne la fort prive les changements vont savrer plus importants. Lors de la rdaction du code de 1827, la majorit des forts sont pourtant prives mais la conception individualiste de la socit hrite de la Rvolution a rig en principe constitutionnel le caractre inviolable et sacr du droit la proprit. Le code se contente donc lorigine de rglementer les dfrichements. Pourtant progressivement, la politique en la matire va sattacher dynamiser la filire au travers de mesures essentiellement incitatives (avantages fiscaux, cration du Fond Forestier National). De plus, la loi Pisani de 1963 appliquera ces forts un rgime obligatoire de gestion trs voisin de celui institu pour les forts publiques en 1827. Cette initiative tmoigne de la volont non seulement dempcher le dfrichement des terrains boiss par les particuliers mais aussi de les encourager valoriser leur potentiel forestier. On constate en effet que durant le XXe sicle linfluence du contexte conomique libral a t forte. Lvolution des instruments de mise en uvre de laction publique montre, de la part de lEtat et de son administration, le passage dune logique rpressive et rglementaire une action incitative, proccupe des impratifs conomiques des acteurs de la filire.

2. Crise du modle forestier et nouveaux enjeux de rgulation du secteur forestier Le modle forestier franais qui sest construit ds le dbut du XXe sicle et sest consolid dans les annes daprs-guerre, correspondait un systme organis de faon verticale et rgul par un Etat fort garant de lintrt gnral. Ce monopole de la production de normes et de valeurs reposait sur une administration contrle par le Corps forestier. Dans le contexte actuel, o la complexification des problmes tend transformer lespace public en privilgiant les systmes multi-acteurs et pluri-niveaux, on peut questionner la pertinence de ce modle forestier. La remise en question de lhgmonie de lEtat et la diminution de ses capacits dintervention conduisent envisager de nouveaux modes de rgulation. Longtemps en marge, la fort est aujourdhui confronte des enjeux qui dbordent son cadre sectoriel et lobligent rintgrer lespace public. Or celui-ci volue, il nest plus centr sur lEtat mais il se caractrise par la prise en compte des espaces locaux et supranationaux au travers dinterventions publiques multiples et varies manant des administrations nationales et europennes, mais aussi des collectivits locales. Par consquent, un des lments du nouveau compromis qui se dessine actuellement entre la fort et les citoyens concerne le changement dchelle de lintervention publique, participant une prise en compte nouvelle des multiples dimensions de la rgulation.

2.1. La mise sous tension du modle forestier Le travail danalyse de laction gouvernementale en termes de politique publique sappuie habituellement sur un dcoupage de son domaine dactivit en secteurs mais la tendance aujourdhui est la remise en cause de lopportunit fonctionnelle et analytique de ces dcoupages. Dans un contexte gnral de spcialisation des problmes publics et de diffrenciation des sous-systmes sociaux (Muller, 2005), la question de la coordination de lensemble et de la mise en cohrence du systme global se fait de plus en plus saillante. Ainsi, comme on a pu le constater dans de nombreux secteurs daction publique, des contraintes importantes touchent le secteur forestier et pose le problme de son adaptation au contexte gnral, elles prennent deux formes : - Tout dabord, on constate une volution des chelles territoriales de laction publique. Elle se manifeste au niveau europen par la mise en place dun cadre commun de gestion durable des forts et par linsertion de la question forestire dans les politiques de dveloppement rural, et au niveau infranational par une attente de plus en plus forte de mise en uvre concerte et diffrencie des politiques sectorielles. - Ensuite, on assiste une remise en cause partielle des frontires du secteur avec les secteurs voisins. Compte tenu des enjeux de dveloppement durable, la gestion intgre des espaces ruraux et des espaces naturels entrane en effet un croisement des enjeux forestiers avec ceux relatifs aux politiques damnagement de lespace (agriculture, infrastructures, environnement, urbanisation ). De plus, dans un contexte de crise nergtique, le bois est redevenu une ressource stratgique et un matriau concurrentiel sur les marchs de la construction et de lameublement. Cette dynamique de changement qui touche le secteur forestier conduit une mise sous tension du modle de rgulation nationale traditionnel. Celui-ci, fortement ancr dans une double logique de pilotage centralis et de diffrenciation/autonomisation sectorielle, est confront une situation de crise du rapport global-sectoriel (Muller, 2005). Cette situation de crise marque lexistence dun dcalage entre les ides et les pratiques routinires dun ensemble dacteurs au sein du secteur et lmergence de nouveaux enjeux ports souvent par des groupes extrieurs. En rsum, cette crise du rapport global-sectoriel sarticule autour de quatre logiques diffrentes : - Logique globale de gestion intgre des ressources naturelles ; - Logique globale de comptitivit de la filire bois ; - Logique locale de dveloppement conomique et de comptitivit ; - Logique locale de valorisation du cadre de vie. Comme le souligne Muller, cette tension au sein du rapport global-sectoriel soulve directement la question du changement et de la capacit du systme sectoriel (forestier) se rapprocher du cadre cognitif et normatif impos par le rfrentiel global. Ce processus de mise en cohrence de la politique sectorielle relve de mcanismes de rgulation politiques. 2.2. Modles normatifs et phnomnes de rgulation : crise du modle tatique Dans le domaine forestier le processus de diffrenciation et dautonomisation du secteur sest opr essentiellement sous le contrle de lEtat et de son administration. Dans ce cadre, les pouvoirs publics ont procd une institutionnalisation pousse des structures dencadrement des activits amont de la filire selon une logique de pilotage centralis de la protection de la ressource. En ce qui concerne les activits conomiques, elles ont un temps t soutenues par lEtat afin de lutter contre la concurrence des capitaux trangers mais depuis les annes 80 cest la logique du march qui rgule le secteur. Ainsi comme on peut le constater on retrouve

au sein du secteur forestier un clivage important autour de deux logiques de rgulation, deux types de normativit qui structurent le champ intellectuel de la rgulation : lEtat et le March (Timsit, 2004). Dun ct, en ce qui concerne le modle du March, la normativit est spontane dans la mesure o les automatismes qui rglent les rapports sociaux sont guids par le march et laction collective est envisage comme le rsultat de lensemble des dcisions individuelles. Dun autre ct, le modle de lEtat, implique une situation de normativit impose sappuyant sur un contrle hirarchique de llaboration et de lapplication des rgles de laction collective. La convergence des comportements rsulte alors de lexistence de rgles produites par le seul dcideur suprme plac au sommet de lorganisation. Dans le cadre forestier, les travaux raliss sur le modle de march sappuient sur des thories conomiques classiques. Cependant, ces thories se sont confrontes la forte spcificit des caractristiques du peuplement forestier et de son renouvellement, conduisant mme certains considrer la fort comme un objet conomique part (Gide, 1913; Viney, 1972). Pour cette raison, ce modle sapplique de faon quasi exclusive la partie avale et industrielle de la filire pour laquelle les travaux raliss prsentent peu de spcificit et sinscrivent dans des approches orthodoxes de lconomie des entreprises. Pour le modle dEtat, la littrature concernant lanalyse du phnomne dans le secteur forestier est beaucoup plus consquente. Dans la grande majorit des cas le corpus mobilis et la posture de recherche adopte sinscrivent dans une perspective sociologique assez marque, lobjet des travaux tant danalyser la logique des acteurs. Cest ainsi notamment que sest dvelopp ltude du phnomne de corporatisme sectoriel (Kalaora, 1998 ; Kalaora & Poupardin, 1998 ; Kalaora & Savoye, 1986 ; Larrere & Larrere, 1997), voire de no corporatisme (Buttoud, 1998), au sein de ladministration forestire et sa contribution la mise en place dune politique sectorielle centralise et conservatrice. Ce sont ici en loccurrence les travaux de Muller et Jobert (1987) qui ont inspir les recherches, le modle de lEtat, figure dominante et centrale de la rgulation, est donc quelque peu bouscul, au profit dune lecture plus clate et moins cohrente (et moins rationnelle) que celle dveloppe par les thories dinspiration wbrienne. Au-del des diffrences entre les deux modles thoriques envisags (le March, lEtat), on constate quils associent au dcoupage sectoriel et la diffrenciation quil engendre la garantie de loptimisation et de la rationalisation du fonctionnement de lorganisation. Mais ce sont l deux versions idales de la ralit qui sont mises mal sur le terrain. LEtat, comme le March, ne sont pas des explications satisfaisantes au problme de mise en ordre des systmes sociaux. Ce sont des lectures qui envisagent les normes, les rgles et les valeurs comme des lments extrieurs laction collective et qui revtent un caractre spontan et impratif. Il apparat donc ncessaire denvisager une approche de la rgulation qui sappuie sur une forme nouvelle de normativit sociale. Or, selon Timsit, on peut observer des phnomnes de rgulation qui tmoignent de lentre en crise de ces modles traditionnels. Il expose ainsi trois types de phnomnes correspondant trois types de crises : lune, qui tient pour lessentiel aux dfaillances du march : elle affecte principalement le modle concurrentiel de la normativit spontan ; lautre fonde sur le constat gnralis de lincapacit de la Puissance Publique dcider et agir efficacement : elle tient aux dficiences de la hirarchie concevoir et mettre en uvre des politiques et affecte la normativit impose ; la dernire, enfin, qui rsume et englobe les deux prcdentes et affecte lun et lautre des deux modles de la normativit spontane et de la normativit impose : elle sanalyse en un dficit de lgitimit. (Timsit, 2004) Ces crises et les phnomnes de rgulation qui leur sont associs tmoignent de la ncessit denvisager la rgulation comme un construit social rsultant dune forme de ngociation ou de compromis largi entre les diffrents acteurs et qui confre aux normes une nouvelle forme

de lgitimit reposant sur leur caractre endogne. En dpassant les modles normatifs, on envisage la rgulation dans une logique fonctionnelle mais aussi symbolique et politique. Comme lindique Moquay cela se traduit dans le domaine forestier par le passage dune vision de la fort comme citadelle assige (prserve et gre par les forestiers contre les autres usages) une vision de la fort comme bien commun (Moquay, 2007). En dautres termes, il sagit de se poser la question de la dimension politique de la rgulation des processus daction collective, cela conduit passer d'une analyse des politiques publiques centre sur les impulsions tatiques vers une approche qui fait place l'action collective, aux interactions avec des publics et donc aux ngociations multiformes de l'action publique . 2.3. Question de gouvernance La notion de gouvernance qui connat aujourdhui un succs considrable pour problmatiser la question du pilotage des socits contemporaines puise son essence au cur des travaux sinscrivant dans une logique pluraliste des formes de gouvernement. Dans un contexte de remise en question des formes institutionnelles classiques de prise de dcision, cette notion a permis de dcrire lensemble des mcanismes et des scnes de concertation cherchant offrir aux prises de dcisions publiques une lgitimit nouvelle. Cependant, pour certains, ce concept de gouvernance savre limit pour penser autrement la construction de lordre politique tant donn quil ne renouvelle fondamentalement pas lapproche thorique de la rgulation. Daprs Commaille et Jobert (1998), il reste enferm dans une conception volontariste de laction publique qui savre trs loigne dune conception sociologique et politique de la rgulation. Le fait dapprhender la richesse et la diversit des formes de rgulation politique pouvant intervenir au sein dun systme social donn sinscrit directement dans la continuit des travaux envisageant une vision dconstruite de lEtat et de lexpression de la puissance publique. Il sagit danalyser les processus daction collective non pas comme le rsultat de politiques substantielles, c'est--dire produites par une autorit centralise dfinissant dentre les buts poursuivis et les moyens pour les atteindre (Lascoumes & Le Bourhis, 1998), mais plutt de politiques procdurales qui structurent des espaces daction ouverts une pluralit dacteurs. Pour marquer la diffrence et sinscrire en rupture par rapport aux approches statocentres, une partie de la littrature scientifique franaise a privilgi lanalyse en termes daction publique celle en termes de politique publique. Comme le souligne Thoenig (1999), cet largissement des cadres danalyse de la rgulation politique sappuie en grande partie sur des approches sociologiques sinspirant du courant constructiviste. Ces dernires permettent de sintresser aux phnomnes et aux dynamiques articulant le micro et le macro et didentifier des scnes politiques et des arnes daction collective intermdiaires entre le haut et le bas. Dans le domaine forestier, lanalyse du changement en termes de gouvernance relve essentiellement dapproches no-institutionnalistes historiques. Faisant implicitement rfrence au phnomne de path dependance, ces travaux mettent en exergue la continuit des politiques et soulignent lillusion du changement dans un systme fortement emprunt des logiques traditionnelles de pilotage centralis et rationaliste. Ainsi Buttoud ironise sur la situation franaise, qualifiant les volutions rcentes comme le passage dun systme de gouvernement un systme de gouvernement (Buttoud, 2007a), en dpit des injonctions internationales dans le domaine qui incitent au changement vers un systme de gouvernance. Howlett et Rayner (2006) aboutissent aux mmes conclusions lorsquils analysent les consquences en termes de gouvernance de la mise en place en France du Programme Forestier National.

Cependant, ces travaux selon nous noffrent quune vision partielle de la ralit. Ils privilgient essentiellement une entre par le haut et focalisent le regard sur la stabilit des cadres institutionnels formels. Malgr la faiblesse du rgime international de gestion des ressources naturelles, leffet des dterminantes macros de la rgulation est survaloris au dtriment des phnomnes intervenants des niveaux infrieurs. Ainsi, sans remettre en question lintrt de ltude des mcanismes de reproduction des cadres qui structurent les systmes sociaux, il nous semble important de ne pas ngliger lanalyse dordres locaux et despaces daction intermdiaires susceptibles de faire merger des dynamiques htrognes et originales. Dans cette perspective, larticle de Charbonneau et Padioleau (1980) propos de la politique rglementaire sur le dfrichement est particulirement rvlateur des vertus dune lecture empirique diffrentes chelles des processus de mise en uvre de laction publique. Leur diagnostic de lapplication diffrencie dune mesure rglementaire, sappuyant sur une lecture sociologique de laction, montre lhtrognit des configurations sociales qui caractrise le rapport entre centre et priphrie. En outre, ils mettent en vidence que la rgle, malgr son fort contenu normatif, vhicule un important contenu politique et produit en fonction des contextes des effets imprvus sur la stratgie des acteurs. Compte tenu de lvolution du contexte de laction publique dans le domaine forestier, il parat donc intressant dapprhender la question de la rgulation du secteur en dehors dune approche centre sur laction de lEtat. Il sagit de dpasser une logique substantialiste focalise sur le contrle restreint dune administration centralise, et ainsi danalyser la faon dont lensemble des acteurs publics, comme privs, appartenant au rseau sectoriel ou non, sont susceptibles de participer au processus de (re)construction du (ou des) rfrentiel(s) cognitif(s) et normatif(s) traitant des questions forestires.

3. Le renouvellement des modalits daction publique dans le domaine forestier La dynamique dvolution qui touche le secteur forestier peut tre apprhende comme un processus de changement dchelle de laction publique (Faure & Douillet, 2005; Faure et al, 2007; Faure & Ngrier, 2007; Pasquier et al, 2007), et plus prcisment comme un phnomne de territorialisation dune politique publique sectorielle (Trouve et al, 2007). Cette approche suppose denvisager le traitement des problmes dans une perspective largie darticulations nouvelles entre secteurs et territoires (Nahrath, 2007). Dans ce cadre, la rgulation est apprhende conjointement comme un phnomne de coordination fonctionnelle de diffrents niveaux de dcision et comme un processus politique complexe de construction des problmes publics et dlaboration de normes daction. Afin dvaluer les modalits de transformation du modle forestier franais on propose donc danalyser cette volution travers lanalyse de trois processus interdpendants : - lvolution des structures institutionnelles impliques dans le pilotage de laction publique forestire ; - la (re)dfinition des primtres daction collective autour des problmes publics poss par les questions forestires ; - le renouvellement dmocratique des pratiques dcisionnelles. 3.1. Evolution des cadres institutionnels Depuis les annes quatre-vingt les mouvements de dcentralisation et deuropanisation se sont acclrs et ont entran dans de nombreux secteurs des ajustements institutionnels dans le but dintgrer ces nouveaux modes daction publiques. Cette volution du cadre gnral des modalits daction publique pose avec acuit la question de larticulation de ces diffrents

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niveaux de gouvernement. Le secteur forestier est au cur de ces questionnements en matire de recomposition institutionnelle des rapports entre lEtat, lEurope et les territoires infranationaux. Tout dabord, au niveau europen il nexiste pas de politique forestire commune, lors du Trait de Rome en 1957, le bois na pas t retenu comme produit susceptible den faire lobjet. Laction forestire sest donc dveloppe en marge de la politique agricole, des mesures en faveur de la protection de lenvironnement et des programmes de soutien au dveloppement rural. Au sein des institutions europennes, la politique forestire est organise par les gouvernements des Etats membres. Les parlementaires sont peu impliqus dans la mise en place dune politique forestire structure, on notera lexistence dun intergroupe Fort-Bois mais son influence reste marginale. En labsence de politique commune, le rle de lUnion consiste essentiellement dfinir des orientations globales pour rpondre aux engagements pris au niveau international (Convention sur la diversit biologique signe au sommet de Rio en 1992 par exemple), les Etats conservent donc une entire autonomie dans la conduite des politiques forestires nationales. Toutefois, laction europenne dans dautres domaines touche directement les acteurs associs au secteur forestier. On retrouve notamment des mesures forestires dans le cadre de la politique conomique, de la politique de dveloppement rural (comptitivit de la filire) et des actions en faveur de lenvironnement (gestion durable et biodiversit). Cette procdure de construction de laction publique, propre au fonctionnement europen, sort des cadres classiques fortement institutionnaliss du modle administratif franais. Ensuite, en France, en ce qui concerne les cadres institutionnels hrits des rformes Pisani, il semble que les choses changent peu. En conclusion dun article sur les innovations institutionnelles apportes par la dernire loi dorientation forestire de 2001, Barthod (2004) faisait ainsi remarquer que cette loi se situe effectivement dans une continuit et ninnove gure en matire institutionnelle . Dautre part, dans le cadre de la modernisation du Ministre de lAgriculture et de la Pche (MAP), la volont affiche est de conforter la responsabilit des services dconcentrs (Directions Rgionales de lAgriculture et de la Fort et Directions Dpartementales de lAgriculture et de la Fort) et de dvelopper des comptences et des approches transversales et de synthse3. Par rapport dautres administrations, le MAP est relativement peu concern par les rcentes mesures de dcentralisation (transfert notamment des aides conomiques aux entreprises et de la responsabilit de lamnagement foncier), lobjectif est donc daccrotre la dconcentration pour accompagner la mise en uvre des politiques publiques au plus proche du terrain et favoriser linter ministrialit. Le ministre affiche donc clairement une volont damliorer la coopration entre les services dconcentrs et les collectivits locales mais il maintient la cohrence de la pyramide administrative ainsi que son rle danimateur et de coordinateur des politiques locales. Enfin, au niveau infranational, les lois de dcentralisation inities en 1982 ont confr aux collectivits une certaine autonomie et une relative marge de manuvre dans la mise en place de laction publique. A partir de cette poque, on assiste une recomposition territoriale institutionnelle au travers par exemple du transfert des Parcs Naturels Rgionaux ou encore de la cration des Etablissements Publics de coopration Intercommunale et des Pays. Dans ce cadre, la fort nest quun des lments traits au niveau des programmes locaux damnagement et de dveloppement rural. Pour la rgion, les comptences qui lui ont t progressivement transfres relvent notamment de la formation professionnelle, du dveloppement conomique et de lamnagement du territoire. On retrouve donc l encore une dispersion de la fort entre diffrents secteurs dintervention. De plus le processus dintgration dune politique forestire varie en fonction des rgions et du poids conomique quelle joue. Les rgions les plus concernes tentent de structurer des espaces dactions

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sectoriels ou de les greffer sur dautres domaines (au sein de commissions spcialises par exemple), mais ces cadres demeurent relativement instables tant donn le manque de moyens dont elles disposent. En effet, leur capacit daction directe sur la filire repose essentiellement sur les financements allous dans le cadre des programmes europens et des contrats Etat-Rgion, finalement ils rpondent souvent une logique de guichet. Malgr tout, on peut constater quautour de quelques thmatiques (bois nergie, innovations technologiques, recherche) certaines rgions parviennent encadrer des groupes de travail et des partenariats originaux4. Les collectivits territoriales ont encore peu de moyens pour mettre en place une politique forestire diffrencie mais compte tenu du dsengagement progressif de lEtat et de lmergence dune politique europenne tourne vers les rgions et incitant aux dmarches transversales (FEADER5) (Chauvin et al, 2005), on peut se poser la question de leur capacit devenir des acteurs importants de laction publique dans le domaine forestier. 3.2. Adaptation des primtres daction collective Une des dimensions importante des transformations en cours touche lorganisation de laction publique autour de logiques daction structures partir des problmes collectifs. On assiste ainsi lmergence de nouvelles configurations qui sinscrivent linterface entre secteurs et territoires et constituent des espaces de rgulations gomtrie variable. En suivant Nahrath et Varone (2007), on peut conceptualiser ces primtres daction collective laide de la notion despace fonctionnel. Par espace fonctionnel, nous entendons un espace social, plus ou moins clairement territorialis, qui sorganise autour de rivalits et donc de rgulations publiques de ces dernires pour laccs, lappropriation et la redistribution de biens et services, tant matriels quimmatriels, ncessaires la satisfaction de besoins ou la ralisation dactivits, aussi bien individuels que collectifs (Nahrath & Varone, 2007). Dans un contexte fortement marqu par les principes de gestion durable, cette question de la dfinition de primtres daction adapts aux problmes poss est au cur des enjeux de rgulation du secteur forestier. En effet, la notion de durabilit, nonce Rio en 1992, est directement associe celle de multifonctionnalit. Ceci implique non seulement de se projeter dans le temps mais surtout cela oblige prendre en compte les conflits dusage inhrents la satisfaction des besoins de divers acteurs sur un territoire donn. Par consquent, rflchir en termes despace fonctionnel est particulirement adapt la problmatisation de la contingence territoriale des espaces forestiers et la mise en vidence des enjeux sociaux qui en dcoulent. La question qui se pose est de savoir comment sorganisent ces espaces sociaux et quels sont les mcanismes de rgulation en jeu dans la gestion des rivalits qui les structurent. Le modle franais repose sur le principe du rgime dappropriation prive des biens forestiers et sur une logique de sgrgation spatiale des fonctions qui leurs sont assignes. Audel dun cadre rglementaire garantissant une protection minimum de lintgrit du patrimoine forestier, les propritaires ont la libert de dfinir leurs propres objectifs de gestion et de mettre en place sur leurs parcelles les itinraires sylvicoles choisis pour les atteindre. Cette situation peut contribuer rendre trs complique la mise en en cohrence de la politique forestire et la constitution despaces fonctionnels dans la mesure o les orientations de gestion peuvent apparatre trs disparates en fonction des chelles envisages et des enjeux considrs. Les grandes directives et orientations rgionales qui dclinent localement les objectifs tablis au niveau national demeurent trop gnrales et trop peu contraignantes pour garantir larticulation des actions individuelles et la prise en compte denjeux dpassant lchelle de la proprit (accueil du public, gestion de la biodiversit, protection contre le risque incendie

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mais aussi organisation de lapprovisionnement des entreprises de transformation). Il sagit l dun problme majeur pour la rgulation du systme forestier tant donn quil questionne non seulement ses capacits dintgration verticale mais aussi son degr dintgration transversale au sein des espaces naturels. En effet, dune part la mise en valeur des massifs forestiers passe par leur inscription dans une perspective dadquation de la ressource aux dbouchs en termes dutilisation du matriau bois ; ceci ncessite de raisonner dans une logique de filire. Dautre part, les choix sylvicoles ont un impact important sur la dynamique des milieux naturels et sur lvolution des paysages ; cela implique une rflexion en matire de systme cologique. Afin de lever la contrainte lie au morcellement important de la proprit forestire et dans le but de dfinir des espaces fonctionnels adapts aux problmes collectifs poss par la gestion forestire, de nouveaux instruments et dispositifs ont rcemment vu le jour. Un inventaire rapide de ces outils nous amne distinguer deux logiques qui prsident leur mise en uvre : la premire catgorie relve dune approche sectorielle destine rapprocher lamont de laval de la filire (plan bois nergie, programme filire bois construction) ; la seconde catgorie sinscrit dans une logique territoriale de gestion multifonctionnelle (Charte forestire de territoire, Plan de prvention des risques incendies). Quels quils soient, ils reposent tous sur le principe didentification dun espace social, de sa structuration en rseau et de la mise en cohrence des actions individuelles autour dobjectifs ngocis collectivement. En apparence, ces initiatives prennent donc la forme de vritables instruments de politique procdurale qui laissent une large place la dfinition concerte des normes daction mais dans les faits on peut se demander dans quelle mesure ils constituent de vritables primtres daction collective. Pour cela, il serait ncessaire non seulement denvisager comment ces espaces fonctionnels sarticulent avec les territoires institutionnels dune part et les logiques sectorielles dautre part, mais aussi danalyser comment progressivement ils sinstitutionnalisent et acquirent une certaine lgitimit (Nahrath & Varone, 2007). 3.3. Transformation des pratiques de dcision et renouveau dmocratique Dans le cadre de lvolution des modalits de laction publique moderne, on constate la gnralisation de la valorisation des principes de concertation, de participation, ou encore de dlibration. Cette exhortation louverture despaces de dialogue une pluralit dacteurs est significative dune volont de transformation profonde des pratiques de dcision dans nos socits dmocratiques. A travers ces dmarches, il y a tentative de redfinir les processus de construction de la lgitimit des choix publics. Ceux-ci ne peuvent plus sappuyer sur le recours lintrt gnral nonc par la puissance publique, ils doivent tre le produit dun processus dlibratif. Envisag dans une perspective normative cet idal dlibratif repose sur le principe que la lgitimit dmocratique doit tre recherche dans le processus de formation de la volont collective, non pas dans cette volont mme (Manin, 2002). Ainsi, sans aller jusqu une remise en cause totale des principes de la dmocratie reprsentative, de nombreuses pratiques participatives et dynamiques daction collective sappuient sur cette idologie pour laborer des procdures visant largir lespace public de la dcision. Cette tendance gnrale se fait bien videmment ressentir dans le champ forestier. Avec lmergence du concept de dveloppement durable, on a assist aussi la diffusion des principes de participation de la socit civile aux orientations et choix de gestion des milieux naturels. Compte tenu du puissant corporatisme sectoriel existant au sein de ladministration forestire en France, la mise en uvre effective de cette logique dans le domaine forestier a rencontr des rsistances. Les forestiers avaient depuis longtemps tabli le dialogue avec les industriels mais la confrontation avec les cologistes ou encore avec les collectivits sest

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avre plus conflictuelle. Finalement, sous la pression notamment des ONG environnementalistes, le dialogue sest progressivement ouvert entre les diffrents acteurs du monde forestier mais il demeure fortement marqu par la mfiance rciproque. La pratique de la consultation sest alors un peu dveloppe (dans le cadre du Fond Forestier National ou encore des Conseils national et rgionaux de la fort et des produits forestiers) et on a pu mme observer la mise en place de processus de coopration formelle tmoignant de partenariats nouveau. On peut citer en exemples le rcent grenelle de lenvironnement6 ; mais aussi le partenariat entre les propritaires forestiers privs et lONG France Nature Environnement loccasion de lapplication du schma de certification PEFC7 ; ou encore celui entre les communes forestires et lONF, travers la charte de la fort communale. De mme au niveau local de nombreux changements tmoignent dune prise en compte nouvelle des intrts des diffrents usagers (comme en tmoigne lmergence des chartes forestires de territoire). Ainsi, cette multiplication des processus vise participative indique une volution profonde des principes qui guident laction des forestiers, les acteurs non forestiers acquirent en effet une certaine lgitimit et un droit de regard sur la gestion des forts. Toutefois, on peut se demander dans quelle mesure ces volutions sont synonymes de transformation des pratiques de dcision. Il est indniable que le secteur forestier a intgr limpratif de participation ( le nouvel esprit de laction publique ) dans ses pratiques mais il semble que lon soit loin dune remise en question fondamentale de son mode de gouvernement. A propos de ces procdures, on peut ainsi poser les questions suivantes : Une fois mis en place, de tels dispositifs renforcent-ils [la] capacit de critique, contraignent-ils les stratgies des autorits politiques, remettent-ils en cause les lgitimits existantes ? Ont-ils un effet sur les pratiques de reprsentation et les formes de contestation ? (Blondiaux & Sintomer, 2002). En fait il apparat peu vident que le monopole de lexpertise dtenu par les forestiers soit remis en cause, ils dtiennent toujours la matrise de la construction technique des problmes et de la proposition de solutions. Les partenariats qui se nouent relvent de stratgies de lobbying des groupes dominants qui au final cherchent surtout assoir leur lgitimit et verrouiller au maximum les dbats au sein des arnes politiques. Comme le fait remarquer Kouplevatskaya (2007) : en fait le retrait suppos de lEtat mentionn par les protagonistes de la gouvernance est une redfinition de son rle et de son pouvoir, sans grand changements des rgles de base de prise de dcision publique . La multiplication des processus participatifs ne se traduit donc pas par un renouvellement dmocratique au sein du champ forestier, en revanche on peut sinterroger sur la capacit des collectivits territoriales revendiquer une fonction active de rgulation des forums et des arnes de la ngociation publique (Faure & Muller, 2007). Comme le suggre Faure, travers la production de normes secondaires par les rgions voire les dpartements ou les communes, on peut envisager lmergence dune forme de dmocratie diffrentielle . Dans cette perspective, les collectivits feraient lapprentissage progressif des rgles de la gouverne publique, seraient en mesure de produire leurs propres cadres de rfrence, mais aussi acqurir une nouvelle forme de lgitimit et ainsi pourraient enclencher des dynamiques de diffrenciation par rapport au modle forestier national.

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Conclusion A lheure o lEtat semble manifester nouveau une forte volont de reprise en main de la politique forestire8, on peut vritablement sinterroger sur les capacits de pilotage dont il dispose et sur la place quil occupe dans un systme de rgulation manifestement de plus en plus complexe. Face au dfi du changement climatique et dans un contexte de crise nergtique, le bois se repositionne sur le devant de la scne et la France reprend conscience du potentiel dont elle dispose. LEurope fixe les grands cadres dune intgration de la politique forestire aux enjeux du dveloppement durable et de la comptitivit conomique. Toutefois, les conditions de gestion et de valorisation de la biomasse forestire dans lhexagone demeurent trs problmatiques : la fort est morcele, les conditions dexploitation sont parfois difficiles (forts de montagne), la concurrence avec les bois trangers sest accrue et le risque (tempte, incendies) est un facteur dincertitude important. En outre, que ce soit pour des raisons biogographiques ou socio-conomiques, les contextes locaux sont trs htrognes et les enjeux de dynamisation de la filire fort-bois trs diffrents. Par consquent les questions de la rgulation du secteur et du besoin darticulation entre les diffrents niveaux de gouvernement sont plus que jamais dactualit. Nous avons pu constater quel point le modle forestier franais traditionnel ntait plus adapt aux volutions des modalits de la conduite de laction publique. Il serait prmatur den annoncer la disparition mais il apparat inluctable quil volue et quil intgre progressivement les cadres dune action collective plus transversale et plus ouverte la ngociation. Loin de nous lide de survaloriser le changement mais il nous apparat ncessaire de problmatiser cette phase de transition en termes de rgulation politique. Ainsi, les diffrentes dimensions du changement des cadres de laction publique forestire que nous avons analys laissent suggrer que le positionnement des chelons infra nationaux pose aujourdhui question. Non seulement par le biais de la dcentralisation ils sont en pleine dynamique dinstitutionnalisation mais en plus il semble que dans une logique de proximit ils soient plus mme de structurer des cadres de concertation et daction adapts au traitement des problmes forestiers. Malgr lapparente centralit de la politique forestire, on peut donc se demander dans quelle mesure les collectivits territoriales (Rgions, Dpartements, EPCI9, Communes) peuvent influencer la mise uvre, voire la dfinition, des actions dans le domaine. Ont-elles la possibilit de conduire des stratgies diffrencies par un phnomne de dbordement territorial des politiques sectorielles (Meriaux, 2005)10 ? Si le cadre institutionnel forestier demeure encore essentiellement centr sur lEtat, lvolution et la diversification des instruments daction publique nouvrent-elles pas des fentres dopportunits pour les collectivits et les acteurs territoriaux ?

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Bibliographie

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Pour P. Haas une communaut pistmique est un rseau de professionnels ayant une expertise et une comptence reconnues dans un domaine prcis qui peuvent faire valoir leur autorit sur les informations pertinentes pour la politique dans le domaine en question. Cit et traduit par M.C. Smouts (2001). On retrouve les Orientations Rgionales forestires qui constituent le cadre officiel, au niveau rgional, dans lequel doivent sinscrire les Amnagements et PSG. Dans le cadre de ces ORF sont aussi tablis des Schmas Rgionaux de Gestion Sylvicole pour les forts prives et des Directives et Schmas Rgionaux dAmnagement des Forts pour les forts domaniales et celles des collectivits.
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Voir la Feuille de route de Modernisation du Ministre de lAgriculture et de la Pche, Dcembre 2006.

4 Voir par exemple linitiative du Conseil rgional du Limousin et rapport Anne Veuille C. Chauvin sur les politiques forestires des rgions ainsi que les rflexions en cours en Bourgogne ou Rhne-Alpes

Fonds Europen Agricole pour le Dveloppement Rural. Les orientations du dernier FEADER (priode 20072013) confirment lintgration de la fort la Politique Agricole Commune : A ct de laxe 1 qui vise le soutien la production, les axes 2 et 3 dfinissent plusieurs mcanismes pour inciter au dveloppement des fonctions environnementales et sociales. A cette occasion les forestiers privs (Union Nationale de la Fort Cultive) ont mme estim quils taient sous reprsents par rapport aux diverses associations et ONG environnementales. Voir Fort de Gascogne, N543, dcembre 2007.
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Programme de Reconnaissance des Certifications Forestires.

Voir les dernires assises de la fort (Novembre 2007) prside par M. Barnier et les 20 propositions nonces avec pour objectif de renforcer la production forestire en l'inscrivant dans une gestion durable, prenant en compte la biodiversit forestire, et la gestion des risques . Notamment le Ministre a retenu l'objectif de sortir de nos forts, 21 Millions de m3 supplmentaires moyen terme.
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Etablissement Public de Coopration Intercommunale.

Travaillant sur limplication des collectivits locales dans le domaine de la scurit, des politiques ducatives ou du patrimoine, O. Mriaux tmoigne de la capacit des acteurs locaux dpasser le cadre fix par les transferts de comptence et construire une action publique diffrencie.

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