LEPOINTSURLA MOTIVATIONFORMELLE DESACTES ADMINISTRATIFS

JeanBOURTEMBOURG

LAMOTIVATIONDESACTESADMINISTRATIFS
L'obligation d'assortir tout acte administratif d'une motivation repose sur un leitmotiv:ils'agitdedonnerl'administrdepercevoirlepourquoideschoseset doncd'treenmesuredemieuxaccepterlesoptionsretenues,lesdcisionsprises. 1er.Gnralits. A.Lesmotifsetlamotivation. Lesmotifsetlamotivationneseconfondentpas.Lesmotifsd'unacteconstituentla justificationdeceluici.Maisilsneseretrouventpas ipsofactodanslecorpsmmede l'acte.Simplement,leurexistenceavretmoignedecequel'acteadministratifn'est paslefruitdel'arbitraire.Lamotivation,c'estl'inscriptiondesmotifsdanslad cision mme:onditd'un acte qu'ilest motiv lorsque son instrumentum estrevtu des motifsquilefondent. Ondistingueaussilamotivationformelledelamotivationmat rielle.Lapremire attestedel'existence,primafacie,d'uneexplicationdansladcision;ladeuximevise lecontenudecetteexplication,c'estdirelesmotifsdel'actetelsqu'ilssontdposs dansceluici. B.Lesavantagesetlesinconvnientsdelamotivation. Lamotivationfacilitelatcheducontrleur:illuisuffitdelireladcisionpour apprcier la lgalit de l'explication fournie. Elle avantage l'administr : il lui est donn decomprendreladcision lalecturedecellecietilestmieux mme,s'il chet,d'encontesterlestermes.Elleprofiteaussi l'administration:l'exerciceauquel elledoitselivrerestdenature amliorerlaprisededcisionet l'inciter faire montredecohrence. Ilrestequ' forcededevoirtoutexpliquer,mmecequitombesouslesens,l'usage de motifs strotyps, le recours des formules passepartout, risquent de se multiplier. Par l, lobligation de motiver s'expose au risque de manquer ses objectifs.

D'unemanireplusgnrale,onpeutconsidrerquelamotivationestuntravailde persuasion,desortequesicetobjectifestatteint,lesrelationsentre lecitoyenet l'administration s'en trouveront amliores. Ainsi, Jean Rivero atil pu joliment crire:Sil'onprendlapeined'expliquer l'hommelepourquoietlecommentdecequilui estimpos,salibert etsaraisonentrerontenjeu,ellessont,pourl'action,desauxiliaires plusfcondsquelahargneoulasemihbtudenedelacontemplationd'unimprim rdig dansunelangueapparemmenttrangre1. 2.Laloidu29juillet1991relativelamotivationformelledesactesadministratifs. A.Champd'application. Aux termes de l'article 2 de la loi, sont concern s par la motivation, les actes administratifsdesautoritsadministrativesvisesl'article1er. Selonl'article1er,lanotiond'autoritadministrativeest prendreausensdel'article 14desloiscoordonnessurleConseild'Etat.Lammedispositiondfinit galement l'acteadministratif. 1.Lesautorits. a)lanotiond'autoritadministrative. Lanotiond'autorit administrative(art.1er,al.2,1)estemprunte l'article14,alina 1er,des loissurleConseild'Etat,coordonnesle12janvier1973,lequel segarde cependantdedfinirlanotion.C'estleConseild'Etatqui,augr desaffairesquilui sontdfres, identifieparmilesauteursdesactessoumis sacensure, ceuxqui constituentdetellesautorits.Pourlesreprerdanslepaysageinstitutionnel,leur localisation est dterminante: elles gravitent autour du pouvoir excutif, l'exclusion des pouvoirs lgislatif et judiciaire2. Plus prcisment, les organismes crs par les pouvoirs publics ou contrls par eux forment des autorits
1

cit parN.POULETGIBOTLECLERCQ:LeConseild'Etatetlecontenudelamotivationdesactes administratif;DallozSirey,ChroniqueXII,p.61.

2

J.RIVERO:Aproposdesmtamorphosesdel'administration,dansMlangesSavatier,p.828,

Sont galement exclus les actes du pouvoir excutif qui sont trs troitement lis la fonction lgislative ou judiciaire, tels la nomination de ministres ou la r daction d'un P.V. constatant les lmentsd'uneinfraction.

4 administratives: les critres retenus pour les identifier sont donc de nature organique.Toutefois,leConseild'Etata galementrecours descritresdenature fonctionnelle: que des institutions de droit priv exercent une mission d'intrt gnralet/ousoientdtentricesd'uneparcelledelapuissancepubliqueetlalgalit

deleursactesestvrifieparlahautejuridictionadministrative 3.Auvrai,celleci conclut l'existenced'uneautorit administrativeensollicitantunouplusieursde cescritres4. Figurententoutcasaunombredesautoritsadministrativesfdrales,leRoi (pour lesaffairescouvertesparlaresponsabilit ministrielle),lesministres5,certainsfonctionnaires agissant en excution d'une dlgation (comme ladministrateurdlgu du SELOR), les services publics dcentraliss fonctionnellement qui ont un pouvoir de dcision autonome et qui sont situs dans l'orbite des autorits fdrales (l'Office national d'allocations familiales pour travailleurs salaris, la Commission bancaire), les entreprises publiques autonomes6 (Belgacom, La Poste7, la S.N.C.B.), les organismes consultatifs publicsdansleursrapportsavecleurpersonnel (leConseilcentraldel'conomie,leConseil suprieur des classes moyennes, le Conseil national du travail) et enfin, les organismes professionnels de droit public lorsqu'ils n'agissent pas en qualit de juridictions administratives(l'ordredesmdecins,lordredespharmaciens,lordredesmdecinsvtrinaires, lordredesarchitectes...). 2.Lesactes.
33

Celan'emportepasquel'institutionainsiviseestuneautorit administrativechaquefoisqu'elle prendunedcision.Ilconvientenralit d'examinerlasituationaucasparcas,ainsiquelemeten lumirel'arrts.a.BtimentsetPontsconstruction,n 65.920du18avril1997:enl'occurrence,il s'agissaitdedterminersiladcisiond'attributiondumarch detravauxconcourraitounon la missiondeservicepublic.Adde:arrta.s.b.l.CroixjauneetblancheduHainaut,n 64.602du19 fvrier 1997, J.T., 1997, p. 270, avec l'avis de l'auditeur Batrice Haubert (les mutualits sont des institutionsprives,agrespourassurerunemissiondeservicepublic).
4

Le domaine de l'enseignement libre atteste de faon clatante des avances mais aussi des ttonnementsdujugedanssonoprationd'identification:voy.l'arrtDecaux,n 54.149du30juin 1995,avecdesextraitsdurapportdel'auditeurPh.Bouvier,J.T.,1996,p.172.
5

Mais, conformment la jurisprudence, les membres des cabinets ministriels ne sont pas des autoritsadministratives(parexemple,arrtMichel,n5.478du1erfvrier1957).
6

Dumoinspourl'heure...

Ledbitdesvaleursd'affranchissementestunemissiondeservicepublic;cetitre,LaPosteagiten tantqu'autorit administrative(arrts.p.r.l.AMGConsultant,n 65.975du22avril1997).Ilenva videmmentdemmedanssesrelationsavecsonpersonnelstatutaire(arr tVanHeghe,n64.557du 17fvrier1997solutionimplicite).

5 L'actevisparlamotivationestainsidfiniparl'article1erdelaloidu29juillet1991: ils'agitdel'acteadministratifunilatraldeporteindividuelle manantd'uneautorit administrative etquiapourbutdeproduire des effets juridiques l'gardde un oude plusieursadministrsoud'uneautreautoritadministrative.

a)l'actejuridique,pasl'actematriel. Laloinevisequelesactesquiproduisentdeseffetsdedroit.Lesactesmat rielssont doncexclusdesonchampd'application.Ainsienvatildutransfertmat rield'un dossierouencore,pourreprendrel'exemplecit danslestravauxprparatoires,de l'invitationdjeuner8. D'autres actes ne produisent pas d'effets de droit et ne doivent donc pas tre motivs:c'estlecasdesmesuresprparatoires9,desrenseignementsetexplications10, desactesconfirmatifsoudclaratifsdedroits(ladiffrencedesactesconstitutifsdedroit11). b)l'acteunilatral,paslecontrat. Lescontratsdel'administration,fruitsd'un changedeconsentements, chappent galement l'obligationdemotivation.Telestlecasdescontratsd'entreprises,de fournituresetdeservices,maisladcisiondepasserunmarchpublicformeunacte ditdtachableducontrat12etdoit,cetitre,tremotive.

Ann.parl.Snat,sancedu24avril1991,p.2.013.

Arrts Blaffart, n 66.083 et Detry, n 66.084 du 25 avril 1997. Une mesure prparatoire peut cependant perdre ce caractre en raison de son destinataire. Est prparatoire, la mesure qui juge recevablelacandidaturedetelcandidat unepromotion.Unecandidaturejugeirrecevableest,en revanche,lefruitd'unedcision(encesens,arrtDelvaux,n 6_.4t9du9octobre1996,J.T.,1997,p. 45).
10

ArrtCremer,n50.978du23dcembre1978:uncertificatd'urbanismeapourobjetdefournirdes renseignementssurlasituationd'unbienimmobilierauregarddesprescriptionsurbanistiquesetn'a devaleurjuridiqueproprequedansl'hypothseoiln'existepasdeprescriptionrglementaire.

11

Estconstitutivededroit,ladcisionportantmiseendisponibilitd'unagentquiapuissonquota dejoursdemaladie(arrtsDelsa,n41.550du11janvier1993etAbeloos,n64.390du5fvrier1997).
12

Parexemple,arrtsVanHool,n 44.399du7octobre1994etn 44.936du17novembre1993,J.T., 1994,p.122.

c)l'acteindividuel,pasl'acterglementaire13.(voirannexe) L'laboration des actes rglementaires est dj entoure de certaines garanties comme,parexemple,laconsultationdelasectiondel gislationduConseild'Etatsur letexte l'tatdeprojet.Enoutre,lamiseaupointd'unemotivationadquatene pourraittreobtenuequ'auprixdedifficultsparfoisinsurmontables:quel'onsonge cesarrtsfleuvesauxobjetsaussimultiplesquevaris. Onsaitquel'acterglementaire,ausenso l'entendlasectiond'administrationdu Conseil d'Etat ne revt pas ncessairement un tel caractre pour sa section de lgislation:c'estlecasdesarrtsfixantlecadredupersonneld'uneadministration, parcequ'ilssontdpourvusdedispositionsnormatives,pournecontenirgureque dessuitesdechiffres.Onretiendraque,selonlajurisprudence,l'acterglementairese caractriseparsapermanenceetparsavocation treappliqu dansunnombre indtermindecas14. La frontire entre l'acte rglementaire et l'acte individuel n'est pas non plus hermtique. Plus exactement, certains actes paraissent transcender cette classification:quefautilpenser,parexemple,d'unarrt portantclassementd'un site?D'aucunsvoquentunecatgorieparticulire:lesactescollectifs,ceuxlmme quelepromoteurdelaloia cart duchampd'applicationdecelleciaucoursdes travauxprparatoires15.Araison?Nousnelepensonspas:leclassementd'unsite concerned'abordlespropritairesdeslieuxviss.Onpourraitconsidrerqu'ils'agit d'unecollectiond'actesindividuels,pourgommerl'actecollectif...etlefairetomber danslechampd'applicationdelaloidu29juillet1991.C'estd'ailleurslavoiechoisie parleConseild'Etat l'gardd'untelacte16,ainsiqu' proposd'unarrt portant
13

ArrtsDeman,n 43.836du29juillet1993etVannerem,n 66.068du24avril1997(pouravoirun caractrerglementaire,lepermisdelotirnetombepasdanslechampd'applicationdelaloidu29 juillet 1991, mais l'obligation de motivation repose sur l'article 54, 2, du Code wallon de l'amnagementduterritoire,del'urbanismeetdupatrimoine;cependant,l'arrtVermeirenetcrts,n 66.884du20juin1997annuleunpermisdelotirsurlabased'unmoyenprisdelaviolationdelaloi du29juillet1991).
14

Voycepropos,M.LEROY:Lesrglementsetleursjuges,Bruxelles,Bruylant,1987,p.20ets.

15

Doc.parl.Snat,S.E.1988,n215/3,p.22.

16

Arrtss.a.Sabig,n45.966du2fvrier1994etTriquet,n52.157du24mars1995.

7 reconnaissancederadiosprives:pourdcide leConseild'Etatchacunedes radiosqu'ilreconnatetlaquelleilattribueunstatut,unepuissance,unefrquence etunehauteurd'antenne,l'arrtestunacteindividuelquientredanslesprvisions delaloidu29juillet199117 d)lesdcisionscontentieusesadministratives. Cette loi reste galement trangre aux dcisions contentieuses administratives vises,ellesaussi, l'article14,alina1er,desloiscoordonnessurleConseild'Etat. Les dcisions juridictionnelles doivent en effet tre motives en application de l'article149delaConstitution18.Iienvaainsi,parexemple,pourlesdcisionsprises parleconseild'appeldesallocationsetdesprtsd'tudesenCommunautfranaise, lesdcisionsdelacommissionpermanentederecoursdesrfugisouencorecelles qui manent de la commission pour l'aide aux victimes d'actes intentionnels de violence. e)lecasdeladcisionimplicite. Autermed'uneanalyseminutieusedestravauxprparatoires,R.ANDERSENetP. LEWALLE aboutissent la conclusion que seuls les actes explicites et crits l'exclusion des actes implicites et verbaux sont soumis l'exigence de la motivation19. Nousreviendronssurlesactesverbaux.Pourlesactesimplicites,cettesolutionest celledubonsens:lesilencepeut treassortid'unsens,pasd'uneexplication.Le Conseild'Etatn'arienditd'autredansunarrtLesSabliresRunies,n39.207du10 octobre1992:encorequelaloidu29juillet1991n'taitpasapplicable l'espce,ila considr qu'une dcision implicite tait, par nature, insusceptible d'tre motive formellement, dfautdesupport crit. Cettejurisprudence a t confirme sous l'empiredelaloidu29juillet199120. Selonl'article14,alina2,desloiscoordonnessurleConseild'Etat,lesilencegard parl'autorit pendant4moisaprsunemiseendemeure,alorsqu'elleesttenuede statuer,estrputvaloirunedcisionimplicite.Onpourraitsoutenir,enselimitant lalettredesarticles1eret2delaloidu29juillet1991,que,dsormais,touslesactes
17

Arrtsa.s.b.l.DiffusionBrabant,n48.511du6juillet1994etn61.892du20septembre1996.Adde: arrtsa.s.b.l.Mtropoleetcrts,n63.646du18dcembre1996ets.a.Frquencemdia,n64.518du12 fvrier1997.

18

Cetarticleporte:Toutjugementestmotiv.Ilestprononcenaudiencepublique.

19

R.ANDERSENetP.LEWALLE:Lamotivationformelledesactesadministratifs,AP.T,1993/2, p.p.6768.
20

ArrtOvart,n57.560du17janvier1996.

8 juridiquesunilatrauxdeporteindividuelledoivent tremotivsenmaniretelle que les refus implicites, non susceptibles de l'tre, seraient bannis de l'univers juridique.Ceraisonnementrevient direquelelgislateurde1991auraitabrog implicitementl'article14,alina2,desloissurleConseild'Etat.Ilnenouspara tpas permisd'alleraussiloin.L'abrogationtacitesupposequeletextenouveaun'estpas conciliableavecletexteancien:voil pourquoiCh.LAMBOTTEapprhendaitune telleabrogationaveccirconspection21. f)lecasdeladcisionverbale. On connat la position de P. LEWALLE et R. ANDERSEN: les actes verbaux chappent largledelamotivation22.L'arrtLesSabliresRuniesneditpas autre chose, puisqu'il subordonne l'exigence de la motivation l'existence d'un supportcrit. Pasplusqueladcisionimplicite,l'acteverbalnepeut tremotiv 23.Maislaraison diffre. Pour la premire, on se perdrait en conjectures vouloir exprimer l'inexprim. Pour l'acte verbal, c'est plutt un problme de preuve: une dcision purement verbale n'est, en effet, assortie d'aucun crit ... dfaut de quoi elle changeraitdenature! g)lecasdeladcisionpriseauscrutinsecret. M.LEROY crit qu'aucoursdestravauxprparatoires, ilavait t avanc que la motivationconsisteraitenlamentiondursultatduvoteetdelaconstatationquele candidatremplitlesconditions;ilsoulignequ'ilseraitentoutcasexcludechercher identifierlesmobilesdesdiffrentespersonnesquicomposentl'assembleauseinde laquellelevoteaeulieu24. C'estbienllaraisond'treduscrutinsecret:l'arrtZoete,n22.446du8juillet1982 indiquaitdj quelesecretdesdlibrationsnevautquepourlesprisesdeposition individuelle. Lesensduvoteauscrutinsecrettantainsirappel,faitilobstaclelamotivationde ladcision?

21

Techniquelgislativeetcodification,Bruxelles,StoryScientia,1988,p.p.

117118.

22

Op.cit.,P;P.6768. ArrtsLimi,n58.204du20fvrier1996etNgounga,n58.409du26fvrier1996. Contentieuxadministratif,Bruxelles,Bruylant,1996,p.p.299300.

23

24

9 Ds1990,M.QUINTINcrivaitqu'iln'yaaucuneincompatibilitdeprincipeentrele caractresecretduvoteetl'obligationquiestprvue,danscertainesmatires,de motiverenlaformeunedcision25. UnarrtVrijens,n39.777du23juin1992dmontre,demanireclatante,l'absence d'unetelleincompatibilit:l'onaperoitdifficilementcommentl'exigencequ'unedcision administrative doit toujours reposer sur des motifs admissibles, qui relve de la lgalit interne,pourraittresacrifieauprofitdusecretduvote,quirelvedelalgalitexterne26. P.LEWALLEetR.ANDERSENembotentlepas cetarrtensuggrant,lorsque c'estncessaire,desoumettreauvotedel'organecollgialunprojetdedlibration mentionnantlesmotifsdenature servirdesoutnement ladcisionproprement dite27. Unejurisprudenceaujourd'huibienfournieabondedanscesens 28.Riennes'oppose donccequ'unedcisionpriseparunorganecollgial29auscrutinsecret,fassel'objet d'une motivation formelle: d'une part, le secret des votes couvre seulement les opinionsindividuellesdesmembresdecetorgane,d'autrepart,lamotivationn'est quelamiseenformedesmotifs,lesquelsdoiventtoujoursexister, peinedeverser dansl'arbitraire. h)l'acteausensdelaloidu29juillet1991etausensdesloiscoordonn essurle Conseild'Etat. Aladiffrencedelanotiond'autoritadministrative,iln'yapasdecorrespondance entrel'acteadministratifvisl'article1erdelaloidu29juillet1991etlesactesviss l'article14,alina1er,desloiscoordonnessurleConseild'Etat,mmesilesdeux conceptsserecouvrentlargement.
25

AvisdelauditeurQuintin,avantlarrtCompre,n33.872du17janvier1990,A.P.T.,1992/3,p. 212.
26

Voy.aussiarrtn51.171du21fvrier1995,T.B.P.,1995,p.743:ladcisionpriseparunorgane collgialauvotesecretdoitreposersurdesmotifslgaux;envertudelaloidu29juillet1991,ces motifsdoiventdsormaisfigurerdansladcisionellemme.

27

Op.cit.p.154.

28

Arrts Van Hove, n 46.903 du 19 avril 1994, Labbe, n 50.620 et Dewandre, n 50.621 du 7

dcembre1994,Tombu,n55.194etThoumsin,n55.197du18septembre1995,Feuillen,n57.936du 31janvier1996,Govaerts,n 59.551du8mai1996,Vandenberghe,n60.357du21juin1996,Colleye, n64.486du12fvrier1997,Knapenetcrts,n64.559du17fvrier1997,Vanlombeek,n64.752du24 fvrier1997,Caudron,n64.988du5mars1997,GobertetOlivier,n65.254du17mars1997,VanDe Wouwer,n 66.237,Lambrecht,n 66.238etCadet,n 66.240du14mai1997.Cependant,arrtKrier, n 64.252 du 29 janvier 1997 (le caractre secret du vote est invoqu par le Conseil d'Etat pour admettrequelesraisonsduchoixopr nesoientpasexplicites,maiscetarrta t formellement dsavouparl'arrtThimister,n67.859du29aot1997!).
29

Unconseilcommunal,unjuryd'examen...

10

L'acte administratif au sens de la loi du 29 juillet 1991 est plus large que l'acte administratif au sens de l'article 14, alina 1er, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnes le 12 janvier 1973: titre d'exemple, si le refus de reconnatre ou d'excuter une obligation correspondant un droit, tel le droit au traitement du fonctionnaire, chappe lajuridictiondu Conseild'Etat pour relever dupouvoir judiciaire30,ladcisionquilecontientdoitcependanttremotive.

P.LEWALLEetR.ANDERSEN voquentencorelecasdedcisionsnondfinitives, tel l'acte soumis approbation ou encore l'acte soumis un recours pralable obligatoire31.Lespremiresontvocation produiredeseffetsdedroit,lessecondes enproduisent.Laprudencecommandedelesmotiver,commelesugg rentd'ailleurs cesauteurs. B.Lecontenudelamotivation. L'article3delaloidu29juillet1991estrdig encestermes:Lamotivationexige consiste en l'indication, dans l'acte, des considrations de droit et de fait servant de fondementladcision. 1.Lesmotifsdedroitetlesmotifsdefait. Lesmotifsdedroittiennentdanslamentiondestextesauxquelsl'autorit serfre pour prendre la dcision en cause32. Les motifs de fait sont fournis par les circonstancesconcrtesquiontamenl'autoritadoptertelledcision. 2.Lamotivationdoittredanslinstrumentum Imposerquelamotivationfiguredansl'acte,entranepourconsquencequeseuls cesmotifspeuventtreprisenconsidrationparlejuge. Cetteaffirmation33estcomprendre.

30

Voy.lesarticles144et145delaConstitution.

31

Op.Cit.,p.71.

32

Atitred'exemple,arrtUnionnationaledesmutualitsneutresetcrts,n 52.782du12avril1995, J.T.,1995,p.682,obs.D.Lagasse.

33

Arrtss.a.LagnraleTraiteur,n40.578du2octobre1992etVandenbemptetSteeno,n59.470du 2mai1996.

11 D'abord,rienneparats'opposer cequelejugeait gardaux lmentscontenus dans le dossier administratif, qui viendraient dans le prolongement des motifs dpossengermedansl'acte,toutenclairantlaportedeceuxci.

Ensuite, le Conseil d'Etat admet la motivation par rfrence un avis ou une proposition, laconditionqueceuxcisoientannexs ladcisionpourfairecorps avecelle34.Encorefautilbienvidemmentqu'ilapparaissesanscontestequel'auteur deladcisionafaitsiennelapositionprisedansledocumentqu'ilvise 35:s'ils'en carte,illuiappartientdexpliquerpourquoi36.Demmeestilrequisqueceluici, auquelladcision,serfresoitcommuniquauxintresss,fautedequoi,lemoyen prisdudfautdemotivationest,enrgle,retenu37. Parailleurs,etd'aprsunejurisprudencefermement tablieduConseild'Etat,un vicedans lanotificationde l'acte attaqu n'affecte pas,enprincipe, lalgalit de celuici38.Cecisecomprendsanspeine: partirdumomento lalgalit d'unacte s'apprcie aumomento ilestprisetque,parhypothse, sanotificationluifait
34

52.782,prcit,ets.a.Madiroets.a.Walco,n53.788du16juin1995.
35

ArrtsC.P.A.Sd'Eupen,n52.150du9mars1995,Unionnationaledesmutualitsneutresetcrts,n

ArrtPeuskens,n53.813du19juin1995.

36

ArrtsThys,n 46.330du1ermars1994,d'Anethan,n 52.790du12avril1995et59.743du15mai 1996,ainsiqueBertholet,n63.648du18dcembre1996.

37

ArrtsDimitrov,n40.086du12juin1992,Fedala,n41.592du15janvier1993,Delsienne,n42.963 du17mai1993,C.P.A.S.deWoluwStPierre,n44.546du15octobre1993s.a.Orbetra,n50.697du 14dcembre1994,Bouche,n 52.215du14mars1995,Donny,n 54.079du29juin1995,Chau,n 57.548du17janvier1996,Preud'homme,ns59.788et59.789du24mai1996(cesderniersprennenten considrationunemotivationpar rfrence unavissoitjoint,soit communiqu antrieurement) Lorand,n 61.695du11septembre1996etMiok,n 65.330du18mars1997(lacommunicationdela motivation doit avoir lieu au plus tard la notification). Contra: arrts Zakota, n 45.319 du 15 dcembre1993,s.a.Locationgrance,n 46.049du8fvrier1994etAgyemang,n 47.175du4mai 1994,pourlesquelslanoncommunicationneviciepasl'acteattaqu.
38

Ilarrivecependantaulgislateurd'attacherunteleffet l'absencedenotificationdansledlaiqu'il fixe(voy.parex.l'art.52,2,al.4et5duCodewallondel'am nagementduterritoire,del'urbanisme etdupatrimoine,ainsiquelesart.307et315delaNouvelleloicommunale).D'autrepart,lorsqu'une notificationestanormalementtardive,leConseild'Etatr puteprim l'acteattaqu (arrtsC.P.A.S d'Anvers,n28.048du4juillet1987etcommunedeSchaerbeek,n40.279du9septembre1992).

12 forcment suite, celleci ne pourrait le vicier. La consquence d'une notification dficienteestsansdoutequ'enraisondelenoncommunicationdelamotivation,la connaissance de l'acte est insuffisante, de sorte que le d lai pour agir devant le Conseild'Etatnecourtpas39 Faudraitil, prsentcensurerl'atebienmotiv mais dontlanotificationnereproduitpaslamotivationdeladcision?Paradoxalement, lelgislateurdu29juillet1991alimitl'obligationdemotiverl'acteluimme,tout enayantpourobjectifquecellecisoitportelaconnaissancedesondestinataire.

IlestentoutcasdjarrivauConseild'Etatdedciderclairementquelaloidu29 juillet1991n'imposelamotivationformellequedesdcisionsadministratives,noncelledes actesquienportentnotification 40c'estque,parhypothse,l'acteluimmeest l'abri detoutecritiquesousl'angledelamotivation,desorteques'il taitannulaumotif quecellecin'apas t reproduitesurlanotification,ilpourraitquandmme tre refaittelquel41. 3.Lamotivationdoittreadquate. L'adjectif adquat n'est sans doute pas le plus ... adquat pour qualifier la motivationrequise.Ilestacquis,entoutcas,qu'ilnesignifiepasquelamotivation doit tre proportionne l'importance de la dcision. Qu'estce d'ailleurs qu'une dcisionimportante? Ildonne penserquelamotivationdoit treclaire,prciseetconcrte...enbref, suffisante.Sansdoutesignifietilencorequ'elledoit trepertinente,c'estdireen rapport avec l'acte attaqu. Une chose est sre: avec ce terme, on enjambe la frontire,audemeurantassezdiscrtepournepasdirefloue,quisparelalgalit externedelalgalit internedeladcision.Onquitteledomainedelamotivation formellepourpntrerdansceluidelamotivationmatrielle. Ilfautinsistersurlefaitquedanslhypoth sedunenomination,motivercenestpas seulementexpliquerpourquoitelchoixetfaitmaisaussipourquoitelautrenelest pas.

39

ArrtChaou,n 45.417du22dcembre1993:laconnaissancesuffisanted'un checscolairen'est acquisequepar,toutlemoins,lacommunicationdespointsobtenus.

40

ArrtsVerhelst,n 53.587du7juin1995,Degesves,n 60.762du4juillet1996,Cocu,n 61.890et Hayette,n61.891du20septembre1996,Mottet,n 64.028du5janvier1997,Mossaid,n 67.287du2 juillet1997etarrtRoquet,n67.739du28aot1997.

41

Danslerespectduprincipedelanonrtroactivitdesactesadministratifs...etdestempraments ceprincipe!

13 Ensomme,latchedel'administrationdepuisl'entreenvigueurdelaloidu29 juillet1991revientfinalement mettreenformedesmotifsqui,avantcettedate, devaientdj servirdesoutnement l'acte.Lerlecorrlatifdujugeestdevrifier l'existencedecettemiseenforme,soncaractresuffisantet,commec'taitdjlecas auparavant,lalgalitducontenudecettemotivation,c'estdirelesmotifsdel'acte. L'tenduedelamotivationrequiseaujourd'huinediffrepas,quant soncontenu, decelledesmotifsd'hier.Lavaleurajoute,c'estlamiseenforme!

C.Lesprcisionsdulgislateur. 1.Lesexceptionsl'obligationdemotiver. a)lascuritextrieuredel'Etatetl'ordrepublic. Aucune motivation n'est requise quand elle emporterait la divulgation d'informationspouvantnuirelascuritextrieuredel'Etat. De mme, aucune motivation n'est requise ds lors qu'elle mettrait en pril la scuritnationaleetl'ordrepublic,disentlestravauxprparatoires42. Acertainsprofesseursdereligionislamiquequisollicitaientlacensuredelad cision ministriellerefusantdeleuraccorder,pourl'annescolaire19961997,ladrogation laconditiondenationalitpourdesraisonsdesretpublique,leConseild'Etat arponduaprsavoirsoulignqueladcisionportaitsurunefaveuretquelacause invoque taitlasret publique,quel'autorit n'estpastenuedemotiverendtail sonrefus...ainsiqueleluipermetl'article4,1 et2,delaloidu29juillet1991,ni d'entendre le requrant pralablement la prise de dcision43. Ces arrts sonten totalecontradictionavecd'autresarrtsduConseild'Etatmettantencauselesmmes personnesetrelatifs desdcisionssemblables,maiscouvrantl'annescolaire1995 1996:ici,lahautejuridictionadministrativeajug qu'unetellemesurenepouvait treprisesansl'auditionpralabledesintresss. b)ledroitaurespectdelaviepriveetlesecretprofessionnel

42

Ann.parl.Snat,sancedu24avril1991,p.2.008. ArrtsBelkadi,n64.605etTabtietcrts,n64.606du19fvrier1997.

43

14 Ilfautsoulignerquecesexceptionsnepeuvent treinvoquesparlautorit pour justifierledfautdemotivationformelledunedcisionindividuellequiconcernerait unepersonneprotgeparlesdispositionsrelativesaurespectdelaviepriv eou parcellesquiconcernentlesecretprofessionnel. LeConseild'Etataeneffetjugquenilerespectdelavieprive,nilesecretmdical, dontlaraisond'tren'estpasdeprotgerlecitoyencontreluimme,n'autorisent l'auteurd'unedcisionnepasencommuniquerlesmotifs lapersonnequienfait l'objet44. Enrevanche,certainsfonctionnairessonttenusausecretenvertudedispositions lgislatives spcifiques, qui ont pour objet de sanctionner toute divulgation de renseignementsconfidentielsobtenusdansl'exercicedeleursfonctions 45telestlecas desfonctionnairesdudpartementdesFinances46. 2.L'urgenceetlamotivation. L'article5delaloidu29juillet1991portequel'urgencen'apaspoureffetdedispenser l'autoritadministrativedelamotivationformelledesesactes.Acoupsr,lelgislateur avoulu,defaonradicale,fairecheclamoindretentativedes'accrocherlaboue del'urgencepoursedispenserdeformulerl'explicationdesonaction. 3.L'adagespecialiaaumodemineur. L'adage Specialia generalibus derogant47 est connu des familiers du droit administratif Ici, le lgislateur s'en carte nettement. Sans doute, les rgimes particuliersimposantlamotivationpourdesactesdterminsl'emportentilssurla nouvelleloiMAISuniquement laconditionquelesobligationsinstituesparce rgimesoientpluscontraignantesquelergimegnral.Enprsenced'unrgime particulier,ilresteradterminers'ilestpluscontraignantquelergimegnral.On nes'tonnerapassidecetexerciced'apprciation,s'lventdesnotesdiscordantes.

44

Voy.lesarrtsJander,n41.211du27novembre1992,Gilbert,n48.480du4juillet1994,Magnette, n52.627du31mars1995,Toussaint,n 53.387du19mai1995etz7.908du31janvier1996ainsique VanAcker,n58.953du28mars1996.Voy.aussi,C.Trav.Gand,14dcembre1994,Journ.dr.J.,1995, p422,obs.J.JACQMAIN.Adde:arrtGilbert,n48.480du5juillet1994.Cependant,arrtRoquet,n 67.73,prcit:lorsquelesmotifsmdicauxdeladcisionont t dmentcommuniqusaumdecin traitantdel'agent,c'estsanspertinencequeceluiciprtendentreignorant.

45

Nepasrespectercedevoir,c'ests'exposerdepleinfouetauxsanctionsinscrites l'article458du Codepnal.

46

Article337duCodedesimptssurlesrevenus.Voy. galementsupra,deuximepartie,lafonction publique.

47

Lesloisspcialesdrogentauxloisquiontuneportegnrale

15 Ajoutons, lasuite de lasection de lgislationdu Conseild'Etat, et ainsique le soulignent P. LEWALLE et R. ANDERSEN 48, qu'il est aujourd'hui unanimement admisquesilaprotectionminimaleducitoyencontrel'arbitraireadministratifrel ve delacomptencedulgislateurfdral,lesCommunautsetlesRgionspeuvent galement intervenir dans ce domaine pour les matires qui relvent de leurs comptences.Aubnficedel'article6,ellespeuventcomplter,affiner,renforcerles obligationsminimalescontenuesdanslaloidu29juillet1991.Maisellesnepeuvent pasdrogerl'obligationgnraledemotiverenlaformelesactesadministratifs49.

ANNEXES 1er.Lesactesrglementairesetindividuels50. A.L'acterglementaire 1.Notion L'acte rglementaire a pour objet de pourvoir, par des dispositions g nrales et abstraites,l'tablissementdenormesdeconduitepourleprsentetpourl'avenir.Il visedemanireimpersonnelleunnombreindtermin desituationsdfiniesselon descritresobjectifs.Aladiffrencedesdcisionsindividuelles,iln'puisepasses effetsparsonapplication. Certainsactesrevtentuncaractrerglementaireauregarddelacomptencedela sectiond'administrationduConseild'Etat,touten tantdpourvusdecettenature aux yeux de sa section de lgislation. Ainsi, les arrts fixant les barmes de rmunration des fonctionnaires ne prsententils qu'un caractre partiellement rglementaire: si la section d'administration leur reconnat un tel caractre et contrleleurlgalitcetitre,lasectiondelgislationconsidrequ'ilsnedoiventpas tresoumis sonavisavantleuradoptionaumotifque,pournecontenirgu reque dessuitesdechiffres,ilsneformulentaucunerglededroit 51.C'estgalementlecas de l'arrt qui fixe le montant du budget global des moyens financiers pour les
48

Op.Cit.,p.80. ArrtRies,n63.965du10janvier1997.

49

50

VoyMLEROYop.cit.,Bruxelles,Bruylant,1987.

51

C'est galementlecasdel'arrt quifixelemontantdubudgetglobaldesmoyensfinancierspour lesprestationsdebiologieclinique(arrtsprlBiorim,n 45.711du21janvier1994)etdel'arrt qui numre les grades dont les titulaires ne peuvent bnficier d'une interruption de carrire (arrt Brouillardetcrts,n45758du26janvier1994).

16 prestationsdebiologieclinique(arrtsprlBiorim,n 45.711du21janvier1994)etdel'arrt quinumrelesgradesdontlestitulairesnepeuventbnficierd'uneinterruptionde carrire(arrtBrouillardetcrts,n45758du26janvier1994). 2Modesd'exercice Lepouvoird'adopterdesrglementsestattribu detrsnombreusesautoritspar laConstitutionoupardesloisprisesenvertudecelleci:titred'exemple,citonsle Roi,lesministres,lesgouvernementscommunautairesetrgionaux,lesmembresde ceuxci, les organes des pouvoirs locaux, les ordres professionnels, certains fonctionnaires. Une fois attribue, la comptence rglementaire ne peut tre dlgue,sicen'estdanslamesureprvueparlaloioupourl'adoptiondergles accessoires.

Il peut paratre anormal, dans un rgime parlementaire, que des fonctionnaires puissent,parlavoierglementaire,faireprvaloirleurconceptiondel'intrtgnral dansun secteur dtermin sansavoir, dfaut d'tre investid'uneresponsabilit politique, rpondredeleurchoixdevantuneassembledmocratiquement lue. Les ncessits pratiques l'emportent ici sur les impratifs lis l'organisation politique:cesontlespersonnesconfrontesquotidiennement l'applicationd'une rglementationquisontlesmieuxmmed'apprcierl'opportunitd'enchanger.De tellesattributionsdepouvoirsnesonttoutefoisadmissiblesquesiellesdemeurentde stricteinterprtation52. 3Porteeteffets Laforcejuridiqueattribueauxrglementsvarieselonlesautoritsquiles dictent: sil'arrtroyaletl'arrtd'ungouvernementrgionalontlammeintensitdeforce obligatoire,cesrglesl'emportentsurdesarrtsministriels,lesquelsprimentles rglements communaux. Sans former une catgorie juridique homogne, ils ont cependant encommundeprendre toujours place,danslahi rarchie desnormes, aprslaloietledcret. Demmelapublicit quileurestrservevarieselonleurnature53 etselonqu'ils intressentlagnralit descitoyensouunpublicrestreint 54.Enprincipe,l'entreen vigueur d'un acte rglementaire est cependant toujours subordonne sa publication.
52

Voy.supra,premirepartie,lessourcesdudroitadministratif.

53

Unrglementcommunalestpubliparvoied'affichage.

54

UnarrtroyalquiintresselagnralitdescitoyensestpubliauMoniteurbelge.

17 Forment encore autant de traits communs aux rglements, le fait qu'ils peuvent toujours treabrogsetqueleurillgalit peuttoujours treinvoque,demanire incidente55,tantdevantlesjuridictionsde l'ordre judiciaire que devantleConseil d'Etat.

BL'acteindividuel 1Notion. L'acte individuel se caractrise par sa porte limite. Il a pour destinataires des personnesdtermines56ouconcernedessituationsconcrtes57. Un acte collectif est un acte individuel: il s'agit d'une collection de dcisions particulires58.Unactedemeureindividueldslorsquelenombrededestinataires,si lev soitil, n'empche pas de les identifier tous59. A l'inverse, un acte est rglementaire quand bien mme ne concerneraitil, pour l'heure, qu'une seule personne, ds lors qu'en raison de son caractre permanent, il est susceptible de s'appliquer,l'avenir,d'autrespersonnes60.

55

Article159delaConstitution.

56

Lasanctiondisciplinaireinflige unfonctionnaire,l'octroid'unesubvention,l'agrment d'une entreprise.

57

L'ordrededmolirunimmeubleinsalubre,l'autorisationd'tablirundptdedchetstoxiques.

58

d'unarrtquiattribuechacunedesradiosqu'ilvise,unstatut,unepuissance,unefr quenceetune hauteurd'antenneSurlafrontireentrel'acterglementaireetl'acteindividuel,voy.infra,troisime partie,chapitre2,lamotivationdesactesadministratifs.

59

ArrtsasbldiffusionBrabant,n48511du6juillet1994etn61892du20septembre1996,propos

Unedcision confrant unedcoration plusieurs centaines depersonnes n'apasdecaractre rglementaire.

60

Unedcisionattribuantuneindemnit defonctionsenconsidrationdel'emploioccup revtun caractrerglementaire

18 L'acteindividuel puise sonautorit enunseulcoup.Iln'estpasncessairement phmre pour autant: ainsi, la nomination d'un fonctionnaire constitue une dcisionindividuellequiamnerasonbnficiaireexercerlongtempsdesfonctions quil'autoriserontprendredesdcisionsl'gardd'ungrandnombredepersonnes. De mme, le classement d'une zone comme site naturel protg entrane des contraintesdurablespoursesusagersIls'agitchaquefoisd'actesadministratifsdont l'effet instantan est de dclencher l'application durable d'un rgime juridique prdtermin.Ilnepeut tremisfinauxeffetsd'unacteindividuelqueparunautre actequimodifiel'tatdedroitcrparlepremier.

2Modesd'exercice. Alors que l'action rglementaire s'accomplit d'initiative, l'acte administratif individuel est gnralement accompli sur demande61, sur rclamation62 ou sur dclaration63.Ilpeutrequrirunactedevolontdelapartdesonbnficiaire64. Aladiffrencedel'acterglementaire,l'acteindividueln'estpasncessairementcrit ilpeut treverbalIlpeutmmesedduiredusilencedel'autorit,enraisondes effets que la loi attache celuici: on parle de dcisions implicites. La peine disciplinaire inflige un agent communal est, aux termes de l'article 307 de la Nouvelleloicommunale,rputerapportesiellen'estpasnotifiel'intressdans lesdixjoursouvrables.Demme,selonl'article14,alina2,desloissurleConseil d'Etat,estrputconstituerunedcisionderejet,lesilencedel'autoritpersistantau deld'undlaide4moisprenantcours daterdelamiseendemeuredesatisfaire sonobligationdestatuer. La loi du 29 juin 1991 relative la motivation formelle des actes administratifs imposequelesactesindividuelssoientrevtusdesmotifsdefaitetdedroitquila justifient65.
61

Parexemple,lepermisdebtir

62

Parexemple,lerecoursl'autoritdetutelle Parexemple,latranscriptiond'undivorce

63

64

Parexemple,l'acceptationd'unenomination,exprimeparlaprestationdeserment

65

Voirsupra.

19

3Porteeteffets L'acteindividuelestsubordonnaurglement:ilnepeutluitrecontraire.C'estune application du principe de la hirarchie des normes. En particulier, l'auteur d'un rglementnepeutpasprendreunedcisionindividuellequinesoitpasconformeau rglementqu'ilaluimmeadopt.C'estcequ'exprimel'adagepaterelegemquamipse fecisti66. Selonlesrglesapplicables,l'auteur de l'acteindividueldispose,danssamission visant assurer l'intrt gnral, d'une marge de manuvre plus ou moins importante. Sa comptence est qualifie de discrtionnaire lorsque plusieurs solutionss'offrent lui67.Elleestditelielorsquelanormesuprieureluiimpose lasolution68. L'entreenvigueurd'unedcisionindividuelleestenprincipeconditionn eparsa notificationlapersonnevise. Unacteindividueldevientdfinitifs'iln'apasfaitl'objetd'unrecoursenannulation devantleConseild'Etatdansledlaide60jours,requisparlerglementgnralde procdure applicable devant cette juridiction. Sa lgalit ne pourra plus tre contestedevantlejugeadministratif,mmeparlavoieincidente.Lejugejudiciaire, quant lui, s'il n'est pas comptent pour annuler un tel acte, s'autorise, en tout temps,encarterl'applications'illejugeillgal.Cettedivergencedejurisprudence entreleConseild'Etatetlesjuridictionsdel'ordrejudiciaire,auxquellesseralliela Courdescomptes,estpeuttrelaconsquencelaplusmarquantedeladualit du systmejuridictionnelbelge.

66

Respectelaloiquetuasfaite. Parexemple,lepermisdebtirdlivrselonlebonamnagementdeslieux.

67

68

Par exemple, la nomination dagents recruts sur concours requiert le respect de lordre de classementdeslaurats.