Monsieur Denis Levy

Le Cabinet du prsident des tats-Unis

In: Revue franaise de science politique, 4e anne, n2, 1954. pp. 363-383.

Citer ce document / Cite this document : Levy Denis. Le Cabinet du prsident des tats-Unis. In: Revue franaise de science politique, 4e anne, n2, 1954. pp. 363383. doi : 10.3406/rfsp.1954.452652 http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfsp_0035-2950_1954_num_4_2_452652

it du

Prsident des

Etats Un!

DENIS LEVY

LA terminologie franaise de droit constitutionnel et de science politique connat deux sens diffrents pour le mot de Cabi net . C'est d'une part le terme qui dsigne, en rgime parle mentaire, e Conseil, form par la runion des ministres et qui est appel laborer la politique gnrale du gouvernement. C'est d'autre part, appliqu une personnalit de la vie politique, comme le prsident de la Rpublique, les prsidents des Assembles par lementaires, et surtout les ministres, un groupe de collaborateurs intimes, librement choisis par cette personnalit, et qui l'assistent dans l'excution des tches de direction qui lui sont imparties. Le Cabinet du prsident des Etats-Unis n'appartient ni l'une ni l'autre de ces deux catgories. Certes il est constitu par la runion des ministres, ou plus exactement des secrtaires, mais les EtatsUnis ne connaissent pas le rgime parlementaire. Certes, le prsi dent choisit lui-mme, en pleine libert, les personnes qui partic iperont au Cabinet, mais ces membres n'ont pas pour tche unique ni mme pour tche essentielle de l'assister dans son rle de direc tion comme chef de l'Excutif, puisque ce sont avant tout les hommes placs la tte, de chacune des grandes branches de l'Administration. C'est donc assez improprement que le mot anglais de Cabi net est traduit par Cabinet, puisque cet organe a une physionomie propre, et i importe donc d'asalyser les traits essentiels du Cabinet du prsident des Etats-Unis afin de prciser les caractres de cette institution, A cet gard, puisque les Etats-Unis sont le pays o naquit le droit constitutionnel crit moderne, la solution semble devoir pouvoir tre fournie par la Constitution de 1787, Or, si Ton se reporte ce texte, ainsi qu'aux amendements qui y ont t apports par la suite, .

Denis Levy on constate bien vite qu'ils ne comprennent aucune disposition rela tive au Cabinet, Le Cabinet est, aux Etats-Unis, comme en GrandeBretaone, une institution coutumire. I faut donc voir dans quelles circonstances il a pris naissance et comment il a ensuite volu, si l'on veut, a fois, le situer dans le cadre qui lui est propre, et comprendre ce qu'il est exactement. la Convention de 1787, Philadelphie, il fut vivement et trs longuement discut de l'opportunit de doter la Fdration d'un Conseil excutif, d'un organe qui pourrait aider le prsident fo rmuler sa politique. En effet les Constituants avaient sous les yeux l'exemple anglais ; d'autre part, les gouverneurs des Treize Colonies avaient tous ct d'eux un conseil qui faisait la liaison avec l'a ssemble locale et les assistait. Mais il tait difficile de faire une place un tel organe dans le cadre du rgime prsidentiel, et prcisment l'exemple britannique du Ministre de Lord North, qui gouverna douze ans par a corruption, ne pouvait qu'loigner davan tage la Convention de ce type d'organe. L'accord ne put donc se faire, et la lettre de la Constitution ne contient que quelques vestiges de l'ide initiale. En effet l'article II, section il, paragraphe 1, dclare que le prsident pourra requrir i'opinion par crit du principal fonctionnaire de chacun des dpar tements excutifs sur tout objet se rapportant leur service et attributions respectives ; il n'est plus question de Conseil, un iquement de la possibilit, trs limite, pour les secrtaires de cons eiller, sur sa demande, le prsident. C'est qu'en effet dans l'esprit des Constituants, le rle de ce Conseil excutif devait tre tenu par le Snat. A l'origine, on l'oublie trop souvent, la Chambre Haute du Congrs a bien plus le caractre d'un conseil que celui d'une Assemble, ne serait-ce que parce qu'elle ne comprend que 26 memb res. Par ailleurs les dispositions constitutionnelles, qui prcisent que le Snat devra approuver traits et nominations aux principales fonctions publiques, sont interprtes cette poque comme la mar que du caractre de Conseil excutif de cette Assemble, qui tait de la sorte appele collaborer avec le prsident dans un esprit de coopration confiante *. Et la meilleure preuve en est que George Washington lui-mme, ds ls premiers temps qui suivirent . Il semblait trs difficile aux Constituants d'admettre que le pouvoir excutif dans son ensemble pt tre fdral et chapper totalement aux Etats, ce qui explique le rle donn cette assemble, forme l'origine de dlgus des divers Etats fdrs. Les premiers Snats des Etats-Unis rappellent bien plus le Comit des ministres que le Snat des projets constitutionnels europens. 86k

Le Cabinet du Prsident fies Mats-Unis son entre en fonction, en 1789, se re'ndit au Snat pour y sou mettre ia question d'un trait avec les Indiens du Sud : e problme tait prsent sous la forme de sept paragraphes auxquels il pouvait tre rpondu par F affirmative ou par la ngative. Le Snat refusa de se prononcer immdiatement et renvoya le sujet une commiss ion de cinq membres, malgr les protestations de Washington eu comble de la fureur. Lorsqu'il revint le xmdi suivant chercher ses rponses, il tait calm, niais la eon ne fut pas perdue, et plus jamais aucun prsident ne vint demander conseil au Snat k\ Celui-ci d'ailleurs persista dans la mme attitude, et iorsqu'en 1795 il se vit soumettre le trait jay conclu avec. a Grande-Bretagne, l en dis cuta comme en matire lgislative, voulant l'amender, au lieu de l'approuver purement et simplement ou de le rejeter, L'Administ ration, cette fois-ci, ne s'y opposa point, malgr les vives protes tations que le Gouvernement anglais avait tout d'abord leves, et de la sorte le caractre de Conseil excutif du Snat acheva de disparatre au profit de son rle lgislatif. Comme, la mme poque, la Cour Suprme s'tait refuse rendre des avis consultatifs sur la demande du prsident 3 et avait dclar qu'elle ne pouvait se prononcer que si elle tait dment saisie d'un litige, et que la Chambre des Reprsentants, sur les instances de Jefferson, accueillait -avec la plus extrme mauvaise grce les secrtaires venus prsenter des rapports, rpondre des questions, ou pour toute autre raison4, force fut donc au prsident de se tourner vers ses ministres pour obtenir des avis sur la poli tique qu'il voulait adopter. Les dispositions de l'article IL section h de la Constitution pr voyaient une relation consultative unilatrale, conduite par crit, avec les ministres, sparment et individuellement, et portant seul ement sur les matires de leur comptence respective . Si elles avaient t interprtes strictement, d'une manire limitative, comme excluant tout autre procd de consultation,"- et c'est de cette manire exclusive que la Cour Suprme allait interprter l'ar ticle ill, section n, dfinissant sa propre comptence dans l'affaire Marbury v. Madison & , elles auraient conduit dclarer- incons titutionnel le Cabinet. 2. 3. 4. Press, 5. , Journal ..(d. E.S.. Maday), p. 131. Voir James Bradley Thayer, Legal Essays, pp. 53-54. 1908. Henry Barret Learned, The President'' s Cabinet, p. 122, Yale University 1912. 1 Cranch Reports, p. 170. S65

Denis Levy Mais a crise diplomatique de 1793 allait faire du Cabinet un rouage organis de la vie constitutionnelle. La guerre entre Ja France et l'Angleterre mettait les Etats-Unis dans une situation dlicate, et de graves dcisions s'imposaient. Washington avait auparavant dj runi un certain nombre de fois les trois secrtaires et l'ttorney-Gnra pour les consulter, mais ce moment l les sances se multiplirent et Jefferson crit qu'elles furent presque quotidiennes jusqu' la fin de l'anne 6. La plus notable en tout cas fut celle du 19 avril au cours de laquelle le Cabinet se mit d'accord sur a clbre Proclamation de Neutralit. E^s cette priode le terme de Cabinet commence a tre employ, et Ton peut considrer que l'histoire de l'institution entre dans une premire phase qui se terminera avec le tournant marqu par a prsidence de Jackson. L'volution au cours de cette premire phase se fera en trois tapes, L'tape initiale est celle o le Cabinet runit un certain nombre d'hommes autour du prsident pour dlibrer ; elle durera de 1793 1795. A ce moment s'ouvre la deuxime tape, o il est admis que les hommes ainsi appels dlibrer en commun devront avoir la mme opinion. En effet, en 1795, Washington remanie son Cabinet, la suite de l'attitude quivoque du secrtaire d'Etat Randolph au cours des ngociations qui aboutirent la conclusion du trait Jay. A l'origine il avait conu son Cabinet comme devant runir toutes les opinions, et on y voyait cte cte des adversaires aussi affi rms que Jefferson et Hamilton. Aprs 795, le Cabinet deviendra fermement hamitonien, c'est--dire fdraliste, et la base du recru tement sera la loyaut affirme l'gard de la politique du prsident. Le prcdent sera suivi dans l'ensemble par tous les chefs d'Etat amricains, mais il ne recevra sa forme dfinitive qu'en 1829. C'est ainsi qu'en 1797, Adanis conserve tous les secrtaires de Washingt on. Si en 1801, avec le changement de majorit, le Cabinet de Jefferson devient compltement rpublicain, dans a suite et tant que les rpublicains demeureront au pouvoir, le Cabinet va appar atre comme un ensemble de techniciens qui se maintiennent au gouvernement malgr leurs dissensions personnelles, et il faudra attendre l'lection de Jackson pour voir cet tat de choses se modif ier. C'est a troisime tape du dveloppement dix Cabinet, qui devient alors un organisme o l'on dcide en -commun. Jefferson introduit une nouvelle notion du rle du Cabinet., notion qui va 6. Jefferson, Writings, VI, 250. 366

Le Cabinet du Prsident des Etats-Unis subsister jusqu'en 1829. Pendant toute cette priode., les EtatsUnis connatront en fait un raime directorial et Jefferson crit en 1807 : . Toutes les questions importantes ou dlicates sont soumises aux chefs des Dpartements composant le Cabinet : quelquef ois par le prsident les consultant sparment et successive ment dans Tordre o ils se trouvent venir le voir, mais dans les cas les plus graves, en les runissant, en discutant fond la question et en procdant finalement au vote, vote dans lequel le prsident ne se comptera que pour une seule voix ... De la sorte dans tous les cas importants l'Excutif est en fait un directoire que, sans doute, le prsident pourrait diriger, mais cela est sans exemple aussi bien durant la premire Administrat ion que durant la prsente [la sienne] ^. Et de 1801 829, on voit toute une quipe rester au pouvoir, le secrtaire d'Etat succdant au prsident la fin de son mandat. Jefferson Madison Monroe John Quincy Adams. la fin de cette premire phase, on peut croire que les Etats. Unis auront comme la Suisse un Excutif collgial, et il est bien possible que sans la rvolution jacksonienne on et effectivement assist au spectacle d'une constitution prsidentielle devenue par le jeu d'une coutume constitutionnelle, d'une de ces conventions non crites, mais fidlement observes, une constitution directoriale. Mais ds que Jackson est lu, il modifie compltement la rgle cons titutionnelle en formation, sur ce point comme sur tous les autres. Il dcide que dsormais les secrtaires ne seront plus que les chefs des diffrentes administrations, et ne runit pratiquement plus le Cabinet. Il maintient qu'il n'est pas tenu de consulter ses ministres, et que, mme s'il le fait, il reste le seul pouvoir dcider. A ct du Cabinet officiel., il se constitue un Cabinet personnel, le Kitchen Cabinet comme on l'appellera, avec tin certain nombre d'amis intimes (William B, Lewis; Amos Kendall Duff Gres Isaac Hill), et c'est avec eux qu'il discute les questions importantes, Depuis cette date le Cabinet a connu des fortunes diverses, et son rle a vari selon la personnalit du prsident. Alors que des tempraments trs personnels comme Lincoln, Th. Roosevelt, "Wil son, pour n'en citer que quelques-uns, -lai font peu- de place, des prsidents- moins nergiques comme Pierce et Harding runiront constamment leur Cabinet et suivront presque toujours son avis 7, Works (Ford, d.), t. IX, 69 ; Ibid., 273, 367 .

Denis Levy On le volt, le Cabinet du prsident des Etats-Unis est donc une institution dont les contours sont assez flous, assez imprcis, et dont le rle est susceptible de diffrer selon le caractre des hommes qui le composent et la personnalit de celui qui e dirige. Cependant est possible de dgager certains traits permanents et les tendances rcentes de l'volution constitution ne lie des EtatsUnis ont encore renforc ces caractres. Ces caractres., l'examen de la naissance et du dveloppement ultrieur de l'institution le montrent, remontent l'origine mme, la dcision de la Convention de Philadelphie. C'est juste titre que les Constituants se sont vu obligs de renoncer l'instauration d'un vritable Conseil excutif ; dans la mesure o ils avaient dcid de crer un gouvernement o les pouvoirs seraient rigidement spar s, il ne pouvait y avoir de place pour un corps intermdiaire entre le pouvoir lgislatif et le chef de l'Excutif. Dans le systme ainsi organis,, le Congrs et le prsident, indpendants l'un de l'autre, sont responsables directement devant le peuple ; le Cabinet, lui, est sans rapports avec les lecteurs. Il tait impossible qu'il s'appuyt sur le Congrs, cause de la sparation des pouvoirs ; il tait impossible aussi qu'il jout dans le cadre du rgime un rle de direction dans la conduite de l'Excutif, puisque la Constitution ne connat que la responsabilit du prsident. Quelles que soient les dcisions prises par l'Administration, elles sont considres comme les dcisions du prsident 8, ce n'est jamais que sa politique qui est approuve ou critique, ses mesures d'excution qui sont condamn es ou admises par la Cour Suprme, son prestige personnel qui est mis en cause par une dfaite devant le Congrs. Associer plus troitement le Cabinet la conduite des affaires aurait constitu, et l'exprience du dbut du xixe sicle le montre bien, une dfor mation du rgime. Elle et conduit remplacer le gouvernement pr sidentiel par un gouvernement directorial, elle et t, en fait, inconstitutionnelle. C'est donc la forme mme du rgime prsident iel qui a empch le Cabinet d'voluer. Au moment prcis o les pres de a Constitution amricaine taient en train de poser ces principes, le Cabinet britannique avec Pitt commenait prendre sa physionomie moderne d'organe parlementaire, et cette volution allait se poursuivre jusqu'au type de gouvernement que nous voyons en Angleterre l'heure actuelle. La Convention de Philadelphie n'a pas pera la possibilit de ce dveloppement et elle a fig le Cabinet 8. Madison c. Masbury (1803) prcit. 368

Le Cabinet du Prsident des Etats-Unis dans les formes du xvne et du xviir3 sicle. maints gards cet organe est plus proche du Conseil d'Etat de Loiiis XIV ou de Charles il d'Angleterre que de l'un de nos gouvernements modernes. Et ce n'est par hasard que les mots de Council of State et de Secretaries avaient t employs en 1787 ; on y retrouve les noms mmes qui sont familiers l'historien du droit public. Calqu sur le Conseil du Monarque de l'Ancien Rgime9, le Cabinet au prsident des Etats-Unis en conserve les traits prin cipaux et nous allons voir que, d'une part, le Cabinet est un organe collectif et non collgial, que, d'autre part, le Cabinet est un conseil consultatif et non un organe de gouvernement.

Le Cabinet du prsidant des Etats-Unis est un organe eoilesfif et non collegia! Ce caractre est la consquence directe du fait que le Cabinet n'a pas d'existence constitutionnelle ni mme proprement parler pas d'existence lgale. Non seulement aucune disposition consti tutionnelle ne le prvoit, mais mme aucune loi n'en prcise l'orga nisation ou les fonctions, et il a fallu attendre 1907 avant qu'un texte lgislatif 10 n'en fasse mention. Si le prsident dcidait de le supprimer, aucun recours constitutionnel ou juridique ne pourrait tre soulev, et nous avons vu qu' plusieurs reprises le chef d'Etat a cess de le runir, sans que personne ne protestt, sauf peuttre les secrtaires, et encore entre eux et d'une manire toute plato nique.- Le Cabinet n'est donc pas une entit, mme coutumire. C'est uniquement un groupe de personnages que le prsident runit autour de lui3 lorsqu'il le juge utile ou ncessaire. Et ceci se trouve hitn marqu dans les faits comme dans le cadre du systme prsidentiel. Dans les faits, en ce qui concerne sa composition, qui le constitue en vrit souvent en un ensemble assez disparate ; dans le cadre du rgime, en ce qui concerne l'inexistence de responsabilit collec tive,de solidarit entre ses membres, qui interdit presque toujours toute autre cohsion que celle qui lui est donne par l'impulsion et la direction de son chef. 9. Voir Henry B. Learned, The President's Cabinet, p. 4, Yak University Press, 1912. 10. Loi du 26 fvrier 1907. . S69

Denis Levy A. SA COMPOSITION Ds r lection du prsident se pose la question de a composition du Cabinet, cet gard le problme est double. Thoriquement, il faut d'abord dterminer quelles sont les fonctions do\i les titu laires feront partie du Cabinet, ensuite quels seront les hommes qui ces fonctions seront confres. Pratiquement; d'ailleurs, la solution donne la deuxime question commande souvent la rponse apporter la premire. C'est ainsi par exemple qu'il fut dcid en 1945 que le directeur de la Federal Loan Agency sigerait au Cabinet parce que ce directeur tait Henry Wallace, dont Ja nomination comme secrtaire au Commerce avait t com battue par le Snat, et que le prsident Truman dsirait qu'il ft cependant partie du Conseil des Ministres. Les fonctions

Dans le choix des fonctions qui donnent accs au Cabinet, il y a ainsi un lment coutumier et un lment de pouvoir discrtionnaire laiss au prsident. a) L'lment coutumier, - Les fonctions qui donnent de droit {coutumier) accs au Cabinet sont les postes de secrtaires. A l'or igine les trois premiers Ministres tablis par a premire session du Congrs taient celui des Affaires trangres, qui devait rap idement devenir e poste de secrtaire d'Etat , celui de la Guerre et celui des Finances, le secretary of the Treasury . L' atto rney-general , qui ne devait tre mis la tte d'un Dpartement ministriel, celui de la Justice, qu'en 1870, fit ds le dbut partie du Cabinet, et le postmaster general fut invit en tre membre ds 1829, alors que le Ministre des Postes ne fut cr qu'en 1874. Le poste de secrtaire la Marine fut cr en 1798, celui de secr taire l'Infrieur en 849 ; e Secrtariat l'Agriculture date de 1889 et le Ministre du Commerce et du Travail fut institu en 1903 : ce n'est qu'en 1913 que les deux Administrations furent spa res et constitues chacune en un dpartement distinct. Par contre, le Secrtariat la Guerre. e Secrtariat la Marine et e Secrtariat l'Air ont t tout rcemment coiffs par un secrtaire la Dfense, qui fait maintenant seul partie du Cabinet l'exclusion des ministres militaires techniques, A l'exception de ces trois secrtaires mili taires, la rgle est donc que tous les chefs de dpartement excutif sont membres du Cabinet, .

Le Cabinet du Prsident des Etais-Unis h) L'lment discrtionnaire. Mais ct de ces secrtaires, il existe dans l'Administration fdrale amricaine un certain nom bre d'agences, a agencies , qui ont dans leur domaine propre des comptences analogues celles des dpartements proprement dits, mais qui ont t crs par un acte du pouvoir excutif, et non par la loi. Les chefs de ces administrations sont quelquefois appels au Cabinet, selon le bon paisir du prsident. C'est ainsi qu'en, 1942 le directeur de la National Housing Agency , l'quivalent du Ministre de la Construction et de l'Urbanisme, fut invit au Cons eil. Pour cette catgorie de chefs de service,, l'analogie est totale avec le Conseil du Roi o Louis XlV convoquait qui bon lui semblait * !. Enfin le vice-prsident des Etats-Unis fait quelquefois partie du Cabinet bien qu'il n'y ait ce point de vue aucune rgle tablie. Washington convoquait aux sances du Conseil Adams, le premier vice-prsident. Coolidge, lorsqu'il tait vice-prsident, avait accept du prsident Harding l'offre de faire partie du Cabinet, mais luimme, devenu prsident, ne put obtenir du vice-prsident Dawes qu'il lui apportt le mme concours. Roosevelt appela au premier Cabinet le vice-prsident Garner, mais cette dcision n'eut gure de rsultats heureux, les deux hommes s'opposant sur toutes les questions et se heurtant continuellement. Le vice-prsident Nixon ne fait pas partie du Cabinet 12. 2 Les titulaires.

Si le vice-prsident, au cas o il est appel faire partie du Cabinet, est un membre dont la nomination ne dpend pas du prsident, au contraire celui-ci doit choisir ses autres conseillers, ses ministres. C'est en effet lui qui les propose et qui, avec l'accord du Snat, les nomme. Il serait inexact d'affirmer que cette Assemble n'intervient jamais et elle a notamment refus en 1925, pour e poste d' attorneygeneral, le nom de Charles B. Warren que lui soumettait le prsi dent Cooidge. Tout rcemment encore, le Snat n'a approuv la nomination par le prsident Eisenhower du secrtaire la Dfense Charles Wilson, qu'aprs avoir soulev nombre de difficults et pos certaines conditions. Mais 11 est juste de dire que le Snat 11. M. Henry Stassea, directeur de la Mutual Security Agency , et Mrs Oveta Gulp Hobby, directeur de la Scurit sociale, foci partie du Cabinet- actuel. 12. La manire dont est choisi e vice-prsident pour reprsenter la tendance oppose celle du prsident au sein de son parti, et gagner ainsi des suffrages complmentaires, rend difficile la collaboration entre les deux hommes, ' 811 "

Denis Levy n'abuse pas de son pouvoir de contrle en plus de 160 ans, il n'a refus que sept nominations et que, mme lorsque le prsi dent appartient au parti minoritaire dans cette assemble, le Snat n'entrave pas systmatiquement le choix que fait le chef de l'Etat de ministres appartenant son propre parti. En d'autres termes,, le Snat a refus a tentation du parlementarisme qui aurait pu s'i ntroduire par cette voie dtourne dans a Constitution des EtatsUnis, puisque a Chambre Haute a un droit de regard sur la cra tion du Cabinet et quelle aurait pu le vouloir son image. Il n'en est rien, et le Snat considre que, puisque en dfinitive c'est le prsident qui est responsable de son administration, il serait injuste et peu conforme l'esprit de la Constitution de le gner dans le choix de ses collaborateurs ; pratiquement le prsident a les mains libres pour former son Cabinet, tout au moins en ce qui concerne le Snat et les obstacles juridiques qu'il pourrait opposer, car un certain nombre de raisons, surtout politiques, s'imposent au prsi dent et viennent peser sur sa dcision. Tout d'abord des raisons constitutionnelles limitent son champ d'action. Alors qu'en Angleterre en droit, du fait des conventions de la Constitution, et dans les autres pays parlementaires en fait, les ministres sont choisis dans le sein du Parlement parmi les leaders politiques, constitutionnellement le prsident ne peut nom mer aucun membre du Congrs, moins que celui-ci ne renonce ses fonctions lgislatives. C'est l encore une application stricte du principe de la Sparation des Pouvoirs. En fait les reprsentants sont des gens sans grand clat qui il n'est pratiquement jamais demand de devenir ministre, et les fonctions de snateur ont autant sinon plus de prestige que celles de secrtaire, ne serait-ce que parce que le snateur est assur d'un mandat de six ans, normale ment renouvel, alors que le ministre ne survivra pas le terme du prsident, et risque encore, en cas de divergences de vues avec ce dernier, d'tre rvoqu ayant la fin du mandat prsidentiel. Pour ces raisons, les membres du Congrs ne deviennent pratiquement jamais secrtaires, mme au prix d'une dmission. C'est donc en dehors du Congrs que le prsident va former son Cabinet Une premire servitude qui s'impose lui dans un pays fdral, est d'assurer une quitable rpartition gographique, il n'a, certes, cet gard, aucune obligation juridique, et il arrive quelquefois que deux ou mme trois secrtaires appartiennent au mme. Etat (gnralement New York), mais il est politiquement ncessaire que l'Est, le Sud, le Centre-Ouest et la cte du Pacifique 372

Le Cabinet du Prsident des- -Etats-Unis aient des reprsentants au. Cabinet, -sous peine de susciter de graves difficults. Le Cabinet actuel comprend comme hommes de l'Est, M. Foster Dulles et M, Weeks, secrtaire au Commerce (Massac husetts) ; le Centre-Ouest est trs fortement reprsent, et l'Ohio notamment possde deux secrtaires ; M. Me Kay, secrtaire l'I ntrieur est de l'Orgon, sur la cte du Pacifique, -et Mrs.-. Oveta Cup Hobby est du Texas, De mme, il est bon d'essayer d'amener au Cabinet un mthod iste, ttn catholique ou un presbytrien eminent (M. Foster Dulles est un membre trs influent de l'Eglise presbytrienne) On dit que Thodore Roosevelt nomma Oscar Strauss au Commerce pour gagner au parti rpublicain les suffrages juifs. D'autre part, le mme souci de concilier a politique du pr sident de larges secteurs de l'opinion publique conduit en gnral nommer au Travail un syndicaliste comme l'avait fait le gnral Eisenhower en la personne de Martin Durkin, et lorsque Franklin D. Roosevelt ngligea cette tradition en nommant ce poste Miss Frances Perkins, il eut faire face un certain nombre de diffi cults. La nomination d'une femme comme membre du Cabinet est devenue, la suite de ce prcdent, une mesure trs souhaitable et une organisation politique aussi puissante que la League of Women Voters y attache du prix. C'est peut-tre la raison pour laquelle l'administrateur de la Scurit sociale sige au prsent Cabinet, car le titulaire Mrs Oveta Culp Hobby a beaucoup milit dans les mouvements fminins. Politiquement aussi, depuis Jackson, les ministres appartiennent au parti du prsident, mais la rgle n'est pas absolue, puisque le prsident dmocrate Cleveland nomma secrtaire la Guerre un homme qui avait failli tre le candidat rpublicain la vice-prsi dence. De mme, les prsidents rpublicains Th. Roosevelt et Ta ft eurent des secrtaires la Guerre dmocrates, et en 1940 Franklin D. Roosevelt nomma la Guerre Stimson, rpublicain qui n'avait pas vritablement milit dans son parti, mais aussi, la Marine, Knox qui avait le candidat rpublicain la vice-prsidence quatre ans auparavant. Avec Mrs Oveta Culp Hobby, le parti dmocrate est reprsent au Cabinet actuel, encore qu'elle ait surtout port son activit du ct des mouvements para-politiques. Au sein mme de son parti, le prsident veut quelquefois mna ger les diverses tendances ; c'est ainsi qu'en 1913 Wilson nomma William Jennings Bryan secrtaire d'Etat peur satisfaire l'aile gauche du parti dmocrate,- et que Lincoln en 1861 avait voulu ras-

Denis Levy sembler dans son Cabinet toutes les tendances nombreuses qui se partaoeaient le ietme oarti rpublicain, et qu'il aboutt ainsi former ainsi un groupe effroyablement divis et oppos. Le prsident doit aussi quelquefois rcompenser les artisans de son lection, et par exemple le prsident du Comit lectoral national du parti a t deux reprises nomm secrtaire en la personne de William H. Hayes et de James A. Farley. Ou bien encore le prsi dent choisit un homme qui a de l'influence au Congrs de manire faciliter ses rapports avec celui-ci ; c'est de la sorte que 's'expl iquent des nominations comme celles de Cahoun, de Webster ou de Clay. Celle de Walter Brown par le prsident Hoover et celle de Farley par Franklin D, Roosevelt peuvent aussi rentrer dans cette catgorie. Mais les nominations d'hommes politiques importants sont en gnral assez rares, car le poste de secrtaire n'est pas une tape normale dans une carrire politique, qui passe par le Snat pour aboutir en cas de plein succs la prsidence, et le Cabinet ne donne gnralement pas suffisamment d'occasions de se mettre en vidence. D'autre part, les membres du Cabinet sont avant tout les chefs des diffrentes branches de l'Administration, et ils sont souvent choisis pour la comptence administrative, dont ils ont fait preuve ou qu'on leur suppose, dans le domaine o ils auront l'exercer. Ce fut notamment le cas d'Eiku Root, de Melon, de Me Adoo, d'Herbert Hoover et de Henry Wallace, et aussi jus qu' un certain point de M. Foster Dulles. Enfin le prsident nomme presque toujours un ou deux de ses amis personnels dont il aime prendre les avis, comme M. Harry Hopkins et M. Frank Murphy du temps de Franklin Roosevelt. lin recrutement aussi divers, aussi fragmentaire, ne peut aboutir la constitution d'une quipe ; le prsident forme ainsi un groupe d'hommes aux vues diffrentes, aux manires de voir et d'agir trs dissemblables. Le seul dnominateur commun entre ces membres du Cabinet est le prsident lui-mme. Tous doivent suivre sa politique personnelle et essayer d'harmoniser leurs points de vue propres .prolong' avec le sien. La sanction d'un dsaccord est e dpart/ du Cabinet, du secrtaire. En gnral un ministre reste en fonctions pendant toute la dure du mandat prsidentiel, mais ds que sur vient une divergence srieuse, il est contraint de quitter son poste. Il est rare, mais non sans exemples, qu'un secrtaire soit rvoqu -S 13. Wilson rvoqua son secrtaire d'Etat Lansing. 37%

Le Cabinet du Prsident des Etats-Unis et le prsident peut e faire librement, sans contrle du Snat. Plus gnralement c'est le ministre qui dmissionne 14. De mme lorsqu'un prsident succde un prsident du mme parti que lui, il ne conserve pas son Cabinet, et cet gard est significatif, de .noter que e prsident Truman avait au bout de detix mois compltement .remani le Cabinet de son prdcesseur, dans lequel i ne restait plus un seul membre ayant appartenu la premire formation, encore que M. Truman ait t e vice-prsident lu en mme temps que Roosevelt. Ainsi la mthode suivant laquelle le Cabinet est mis sur pied s'oppose en fait ce qu'il forme une quipe ; ce n'est qu'un ensemble de personnalits diverses, plus ou moins brillantes, plus ou moins reprsentatives. Le systme constitutionnel empche aussi que se forme au sein du cabinet une unit de vues et d'opinions qui lui donnerait la consistance d'un vritable collge. B. L'ABSENCE DE RESPONSABILITE COLLECTIVE Le rgime prsidentiel en effet ne saurait admettre la solidarit ministrielle pour deux raisons complmentaires; d'une part il ignore la responsabilit collective du Cabinet, d'autre part, et essen tiellement, il pose le principe fondamental de la responsabilit directe du prsident devant la nation. 1 La sparation des pouvoirs exige que la responsabilit de l'Excutif ne puisse tre mise en jeu devant le Congrs, Par cons quent, les ministres n'ont pas justifier devant les Assembles leur politique personnelle, toujours plus ou moins lie la politique gnrale du gouvernement. A fortiori, le Cabinet dans son ensemble n'a aucune responsabilit politique l'gard du lgislatif. Le gou vernement en tant que tel n'est pas responsable non plus devant un parti ni devant les lus de ce parti, ni mme devant e pays. On ne saurait trouver la moindre trace de responsabilit du Cabinet, qui ressemble mme de trs loin la responsabilit du rgime parle mentaire oa conventionnel. Sans responsabilit collective, en ne peut concevoir de politique collective ; lorsqu'un secrtaire a noe poli tique propre, elle lui est strictement personnelle tant que e prsident ne l'endosse pas. On a vu en France un ministre dnussonier parce 4. Rcemment il est arriv qu'un secrtaire soit sactiSc ia state de la pression exerce par le Snat sur le prsident. C'est dsss ces conations que M. Acheson a remplac le gnral Marshall 375

Dems Levy qu'il n'tait pas d'accord avec la politique du ministre des Affaires trangres : l'opinion publique amricaine et t absolument stu pfie d'apprendre qu'un secrtaire dmissionnait parce qu'il n'tait pas d'accord sur le pian Marshall. 2 D'autre part, le prsident est seul responsable devant le pays, et ce fait empche aussi que le Cabinet constitue un organisme colgia, La responsabilit politique du prsident devant l'opinion publique est mise en jeu travers le parti auquel il appartient. Le prsident sait que dans la mesure o les actes de son administ ration auront dplu au corps lectoral, il ne sera pas rlu, ou, s'il ne se reprsente pas, le candidat de son parti ne sera pas lu. C'est donc toute l'administration au pouvoir qui lait l'objet du jugement de l'opinion, mais c'est au travers de l'lection du seul prsident. Lorsque le prsident vient solliciter les suffrages populaires, ce n'est pas entour de son gouvernement, de son Cabinet, mais c'est au sein de son parti, et il est jug sur sa politique, la politique dont lui seul est responsable. Puisque, coristitutionnllement, le Cabinet ne saurait tre associ devant l'opinion, en tant que corps (et non pas en tant que groupe d'excutants subordonns), la politique du prsident, car alors on aurait un gouvernement directorial, com pos d'un lu et de quelques coopts, il est exclu qu'il puisse exister indpendamment du prsident. Il ne pourrait avoir de vie distincte qu'avec et autour du prsident, et ce n'est constitutionnellement pas possible ; i serait inconcevable qu'il s'affirmt contre le prsident. La logique du systme veut que lorsque le Cabinet est d'accord avec le prsident, ce soient les vues de celui-ci qu'il adopte, et non, mme si c'tait la ralit, le prsident qui paraisse se rallier l'opi nion collgiale de son Cabinet. Par consquent le Cabinet ne pourr aitconstituer une unanimit que contre le prsident. Ceci est par fois arriv, notamment sous la prsidence de Lincoln qui vit un jour l'ensemble de son Cabinet d'un avis oppos au sien. Il maint int sa dcision et la fit excuter, ce qui prouve bien que cette oppos ition unanime du Cabinet est sans pouvoir, si elle se forme occa sionnellement. Elle serait totalement absurde, si elle devenait rgul ire, et le prsident aurait le choix entre la rvocation de ses ministres ou la non-reunion du Cabinet. Donc la volont du Conseil ne peut tre que celle du prsident et il ne peut se crer de volont ou d'opinion collective distincte de celles de chacun des membres du ..Cabinet. Le chef de l'Excutif n'a jamais ses cts que des conseillers Individuels, fussent-ils d'accord : le Cabinet n'a pas le caractre collgial, 376

Le Cabinet du Prsident des Etats-Unis Cette irresponsabilit constitutionnelle du Cabinet, oppose la responsabilit personnelle du prsident, va avoir pour consquence le deuxime trait caractristique du gouvernement amricain.

II Le Cabins! du prsident des Etats-Unis n'est pas un organe de gouvernement, c'est un conseil consultatif Cette position subordonne, qui rsulte de la lettre et de l'esprit de la Constitution, du texte comme de la pratique suivie, qui font peser sur l prsident, et sur lui seul, la charge et la responsabilit finales du pouvoir excutif, se manifeste un double point de vue. Tout d'abord le Cabinet n'a aucun pouvoir de dcision et ne fix pas la politique gnrale du gouvernement, c'est un simple organe de conseil. Mais il y a plus, car mme comme organe consult atif,il ne jouit que de comptences limites. Ce sont ces deux points que nous allons maintenant examiner. A. LE CABINET N'EST PAS UN ORGANE DE GOUVERNEMENT 1 Le Cabinet n'a pas de pouvoir de dcision Tous les auteurs s'accordent reconnatre qu'il n'est rien de ce qui a t fait aux Etats-Unis par un prsident avec l'approbation de son Cabinet qui n'aurait pu tre ralis sans cet accord. C'est la consquence du caractre monocphalique du pouvoir excutif aux Etats-Unis : le prsident seul dcide. Mais cette affirmation ne signifie videmment pas que le prsident ne tienne aucun compte des avis ou des opinions de son Cabinet. Simplement, lors que son sige est fait, il n'a pas prendre en considration les vues opposes des membres du Cabinet, celui-ci ft-il unanime contre lui. Il n'est que trs rarement procd un vote au sein du Cabinet, et le prsident n'est en aucune faon tenu par les rsul tatsqui se dgagent de ce vote. D'autre part, comme en France sous la troisime Rpublique, on ne tient pas de procs- verbaux des discussions ni des dcisions prises, ce qui fait qu'il y a souvent doute sur ce qui s'est fait ou ce qui s'est dit au cours des sances du Cabinet, et qui donne encore une plus grande libert au prsident. 377 25

Denis Levy Une autre preuve du caractre consultatif du Cabinet est fournie par le fait qu'il ne peut pas se runir en l'absence du prsident Ne pouvant par lui-mme prendre aucune dcision, et n'agissant que comme conseil, il serait superflu et inutile qu'il tnt des sances et se livrt des discussions en ce cas. Lors de l'absence du prsi dent Wilson, parti en Europe pour ngocier le trait de Versailles, c'est sur sa demande expresse et selon ses directives que le viceprsident Marshall runit le Cabinet ; et encore le vice-prsident fit-il les plus extrmes rserves. Au contraire lorsque, pendant la maladie du mme Wilson, le secrtaire d'Etat Lansing crut bon de runir le Conseil pour prendre d'importantes dcisions qui s'im posaient et ne pouvaient pas tre retardes (il s'agissait d'une grve des chemins de fer de porte trs tendue), sans avoir au pralable reu l'accorl du prsident avec lequel il tait impossible de com muniquer, celui-ci en apprenant le fait rvoqua immdiatement son ministre en dclarant qu'il avait eu une attitude incorrecte et inconst itutionnelle. Bien qu'il faille tenir compte du fait que le prsident tait alors un homme malade, aigri par les difficults innombrables qu'il rencontrait pour obtenir la ratification du trait de Versailles, et devenu d'une susceptibilit ultra-sensible pour tout ce qui tou chait ses prrogatives, il n'en reste pas moins que l'opinion et les auteurs ont considr qu'il n'avait nullement outrepass en cette occasion ses pouvoirs. Ainsi un prsident nergique et dcid peut gouverner en plein dsaccord avec son Cabinet, mais ce n'est pas toujours le cas, et les prsidents aux personnalits moins marques ont eu tendance s'appuyer sur le Conseil et suivre ses avis. Quelquefois une telle attitude a eu pour effet de faciliter la rsistance du prsident devant les prtentions exagres d'un Congrs entreprenant, soit contre les tentatives d'empitements d'une majorit appartenant au parti mme du prsident, soit contre les critiques de ses adversaires politiques. Dans ces conditions, le Cabinet a jou un grand rle dans l'laboration de la politique gnrale du gouvernement, mais sur ce point encore cela a t un tat de fait, car en droit le Cabinet n'a pas fixer les grandes lignes de l'action gouvernementale. 2 Le Cabinet ne dtermine pas la politique gnrale En effet seul le prsident est comptent en droit pour tablir sa politique et dans bien des circonstances graves, il a pris seul sa dcision, ne suivant pas en cela le prcdent cr par Washington en 1793. 378

Le Cabinet du Prsident des Etats-Unis : v La consquence de cette prdominance du prsident est que c'est lui seul qui fixe l'ordre du jour du Cabinet, et au moment mme de sa runion. On ne discute que les sujets qu'il propose. Il dirige les dbats, pose des questions, demande des avis et des renseigne ments, et suscite des discussions sur les points qui l'intressent. Le rle relatif des divers participants aux runions du Cabinet pr sente ce point de vue une certaine analogie avec la procdure suivie au Conseil suprieur de la Magistrature tabli par la Constitution franaise de 1946 : l aussi les membres donnent des avis indivi duels et le prsident dcide. Le Cabinet a donc en matire gouvernementale des attributions trs limites. Et pourtant il se runit une fois par semaine, en prin cipe le vendredi. Pourquoi rassembler ainsi des hommes extrme ment occups, si c'est pour si peu de choses ? Mais, s'il n'est point organe o se dcident les questions essentielles, le Cabinet reste un conseil administratif, analogue une runion de directeurs et de chefs de service dans un Ministre donn. Si Jackson et Lincoln ont pu ngliger de convoquer leur Cabinet pendant d'assez longues priodes, . c'est qu' cette poque l'Admin istration fdrale tait assez peu dveloppe, et pourtant ces mthodes donnaient de mauvais rsultats sur le plan administratif. A l'heure actuelle, les tches administratives se sont dveloppes pour une double raison : on a assist un mouvement de central isation, qui a fait passer bon nombre de comptences du plan exclusif des Etats au plan fdral ; les pouvoirs du prsident ont par ailleurs t accrus. Cette extension du champ des activits de l'Excutif fdral ne permettrait plus au prsident d'en assurer seul la direction. Dans ce rle administratif, le Cabinet a deux fonctions princi pales : l doit d'abord informer le prsident des rsultats administ ratifs obtenus par les diffrents services, de l'tat d'avancement des projets en cours, et plus gnralement de a situation et des ralits du moment, afin d'clairer le chef de l'Excutif et de lui donner les lments qui lui permettront de formuler, en connaissance de cause, sa politique gouvernementale. C'est, ensuite, aussi au Cabinet qu'il appartient sous la con duite du prsident, de coordonner la marche des diffrentes admin istrations afin de raliser une action cohrente dans tous les domaines. Cette coordination se fait en gnral par simple infor mation suivie d'harmonisation des mesures envisages ou entre319

Denis Levy prises. Mais, si cela est ncessaire, les diffrends entre ministres sont soumis aux sances du Cabinet l'arbitrage du prsident. Ce dernier peut aussi avoir statuer sur des demandes qui lui sont soumises en appel des dcisions de tel ou tel ministre ; ces demandes de revision des dcisions ministrielles manent d'organisations puissantes, syndicats ouvriers, groupements agricoles ou gros int rts industriels ou conomiques, et le prsident examine avec atten tion leurs revendications qui, si elles taient trop sommairement cartes, risqueraient d'aliner l'Administration, c'est--dire en fin de compte au prsident et son parti, un nombre important de suffrages, B. LE CABINET N'A QUE DES ATTRIBUTIONS LIMITEES En tant qu'organe administratif d'information et de coordinat ion, on pourrait penser que le Cabinet est appel exercer une certaine influence. Il n'en est rien, car d'une part le Cabinet n'est pas obligatoirement consult, et d'autre part il est loin d'tre le seul conseil auprs de qui le prsident puisse trouver avis et rense ignements. On a mme dit qu'un prsident ne consultait son Cabinet que lorsqu'il ne pouvait pas faire autrement, car les secrtaires taient, en fait, les pires ennemis du prsident, et que seul le viceprsident pouvait lui tre plus hostile. 1 Le Cabinet n'est pas obligatoirement consult Aucune disposition crite ou simplement aucun usage ne rend nces saire la consultation du Cabinet ; il n'est aucune circonstance dans laquelle le prsident soit tenu de se faire soumettre un avis, mme purement consultatif, du Cabinet. A ce point de vue, le Conseil d'Etat franais, auquel le gouvernement envoie ses projets de loi pour avis, a plus de pouvoirs. Et il arrive que le Cabinet soit tenu l'cart dans des cas o des dcisions importantes sont sur le point d'tre prises : c'est ainsi qu'en 1937 Roosevelt fit mettre au point le plan de rorganisation de la Cour Suprme sans consulter le Cabinet. Des mesures d'une porte considrable ont pu tre dci des sans que le Cabinet en soit mme inform, C'est par exemple Lincoln qui s'est engag seul dans la guerre de Scession, c'est Thodore Roosevelt qui a trait toute la question de Panama avec le seul secrtaire Knox. C'est Wilson qui aprs le torpillage du Lusitania n'a pas runi de Conseil de Cabinet, mais a simplement 380

Le Cabinet du Prsident des Etats-Unis remis au secrtaire d'Etat Lansing une note destine l'Allemagne, et qui n'a pas lu au Cabinet le message d'entre en guerre des Etats-Unis. 2 Le Cabinet n'a pas le monopole de la consultation En effet le prsident dispose d'autres conseillers que son Cabin et, Ces conseils peuvent tre classs en deux groupes : d'une part ceux qui drivent du Cabinet, d'autre part les conseils qui proviennent de source totalement, ou presque totalement, distincte. a) Dans la premire catgorie, celle des Conseils qui font une place aux secrtaires, on trouve soit des organismes plus vastes que le Cabinet, soit au contraire des organismes plus troits. C'est ainsi que Franklin D. Roosevelt a commenc par runir, ds aprs son lection, un National Emergency Council , qui comprenait non seulement les secrtaires, mais aussi environ deux douzaines de directeurs de diverses Federal Agencies , ces bureaux admin istratifs crs par l'Excutif. C'est ce Conseil, bien plus que le Cabinet, qui a labor le New-Del et contribu la mise en uvre initiale des mesures qui en dcoulaient. D'autre part, il est arriv souvent que le prsident consulte plus particulirement un ou deux secrtaires qui avaient toute sa confiance, habituellement ses amis personnels, et qu'il laisse le reste de son Cabinet dans l'ignorance complte. C'est notamment ce que fit Franklin Roosev elt avec le fameux brain trust . b) Mais il peut se faire aussi que les avis qui viennent au pr sident aient une origine qui soit sans lien avec le Cabinet. Ces avis et renseignements proviennent alors de deux directions distinctes, l'une qui est organique, l'autre que l'on pourrait appeler occasionn elle. Le prsident dispose en effet d'un Bureau excutif, The Exe cutive Office of the President , qui est un organe administratif qui ne dpend que de lui, et sur lequel il a de plus en plus tendance s'appuyer. Ce Bureau comprend tout d'abord les bureaux de la Maison Blanche, qui lui constituent un Cabinet analogue celui du prsident de la Rpublique franaise, un Cabinet personnel de secrtaires, d'officiers suprieurs et de conseils juridiques. A ct de cet tat-major personnel, on trouve le Bureau du Budget, qui prpare ce document et en suit l'excution, ce qui lui donne des vues extrmement prcises et une grande autorit sur l'ensemble de l'activit administrative. La direction de ce Bureau est en con381

Denis Levy tact quotidien avec le prsident et lui fournit des avis fort import ants, notamment lorsqu'il veut exercer son droit de veto. Le Bureau excutif du prsident comporte encore un Council of Economic Advisers , compos de trois membres, pour l'laboration de la politique conomique, le National Security Ressources Board et Y Office of Defense Mobilization , et surtout le National Security Council . Cet organisme prend de plus en plus d'import ance., et tend devenir le pcdnt o s'labore vritablement la poli tique amricaine. Il a pour mission de coordonner, sous la direction du prsident et sous sa responsabilit, la politique trangre, la politique militaire et la politique intrieure en ce qu'elles affectent la scurit nationale, la dfense du pays au sens large du terme. Les seuls ministres qui fassent partie du Conseil sont le secrtaire d'Etat et le secrtaire la Dfense. Les autres membres du Conseil sont le prsident, le vice-prsident, le chef du National Security Resources Board , le directeur de la Scurit mutuelle. Les chefs d'Etat-Major combin, le secrtaire aux Finances, et le directeur du Service central de Renseignements assistent normalement aux sances. Dans une priode de tension diplomatique et de guerre froide, le Conseil qui dtermine en fonction des ncessits strat giques la politique suivre, exerce une influence considrable, de loin suprieure celle du Cabinet. A l'heure actuelle il se runit, comme lui, une fois par semaine, le mercredi aprs-midi, et toutes les dcisions importantes et secrtes lui sont soumises. Pour toutes les matires de la comptence du Bureau Excutif du prsident, et nous venons de voir qu' l'heure actuelle cette comptence s'tend trs loin, les avis du Cabinet sont pratiquement remplacs par ceux de, fonctionnaires ou de militaires. Mais, de plus, certains prsidents ont affectionn de consulter des Cabinets non officiels, des Cabinets personnels comme le Kitchen Cabinet de Jackson. Ainsi firent notamment Lincoln et Th. Roosevelt. Plus rcemment on a parl des trois H , les confi dents et conseillers intimes de trois des derniers prsidents ayant cette lettre pour initiale : aux cts de Wilson on trouve le colonel House, Roosevelt s'appuyait sur Harry Hopkins, et Truraan con sultait essentiellement Averel Harriman. Dans ce dernier cas, le Cabinet est dpossd au profit de per sonnes prives, sans fonctions officielles. Mais ceux qui critiquent cet tat de choses, il est facile de rpondre que ceci est conforme la logique du systme constitutionnel, et que les ministres euxmmes ne sont pas responsables devant une autre autorit que le

Le Cabinet du Prsident des Etats-Unis prsident, que c'est lui qui librement les choisit et les rvoque, et qu'ils ne sont pas vritablement reprsentatifs de l'opinion. Pour le spcialiste europen habitu aux formes du gouverne ment parlementaire, du gouvernement de Cabinet, l'organe falot, irresponsable et sans pouvoirs, presque sans consistance propre, qui porte ce nom aux Etats-Unis peut apparatre surprenant. Rptons que dans le cadre du rgime prsidentiel, et moins de lui faire subir de profondes transformations, il ne saurait en tre autrement. La Constitution amricaine fait du prsident l'homme le plus seul du monde, Sur ses paules pse un fardeau presque impossible de responsabilits supporter. Il a prendre des dcisions que tout autre chef de gouvernement laisserait au mieux ses ministres. Et ces responsabilits considrables, il doit les assumer seul sans l'appui d'hommes qui partageraient avec lui l'aventure et les charges du pouvoir 3.. Le Cabinet n'est pas et ne peut pas tre ce qu'il est par exemple pour un Premier britannique, une quipe unie et ncess aire. C'est seul, et avec les conseils de ceux qu'il croit tre ses amis, que le prsident doit aller, soumis une tension d'esprit constante, jusqu'au bout de son mandat, o il affrontera la sanction du verdict populaire1*5.

15. Harol J. Laski, The American Presidency, p. 98, London, Allen and Unwin, 1940. 16. Voir aussi Edward S. Corwin, The President. Office and Powers, 2e di tion, 1948.