FINANCES ET COMPTES PUBLICS

LES FINANCES
PUBLIQUES LOCALES
Synthse du rapport sur la situation financire
et la gestion des collectivits territoriales
et de leurs tablissements publics
Octobre 2015

g AVERTISSEMENT

Cette synthse est destine faciliter la lecture et lutilisation

du rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les rponses des administrations et des collectivits figurent
la suite du rapport.

SOMMAIRE

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1 Les collectivits locales et le redressement des comptes publics . . .9
2 Lvolution de la situation financire des collectivits locales
en 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
3 Limpact des normes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
4 Lenjeu de linvestissement local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23

Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

5 La fiabilit limite des donnes budgtaires et comptables . . . . .31

INTRODUCTION
Larticle L. 132-7 introduit dans le code des juridictions financires par la loi du
7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique prvoit
que la Cour des comptes tablit chaque anne un rapport portant sur la situation
financire et la gestion des collectivits territoriales et de leurs tablissements
publics. Ce rapport est remis au Gouvernement et au Parlement.
Le prsent document est le troisime rapport que la Cour consacre aux finances
publiques locales et le premier au titre des nouvelles dispositions lgislatives.
Conduit dans le cadre dune formation commune la Cour et aux chambres rgionales et territoriales des comptes, ce rapport analyse la situation financire des
collectivits territoriales et des tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI).
La publication dun rapport spcifique sur les finances publiques locales se justifie
par leur importance. Les administrations publiques locales (APUL) constituent
lun des trois secteurs des administrations publiques avec celles de ltat et de la
scurit sociale. En 2014, les dpenses des APUL reprsentaient 20 % des
dpenses publiques.

Source : Cour des comptes donnes INSEE

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

Part des APUL dans la dpense publique en 2014

Introduction
Part des collectivits locales dans les dpenses
et recettes des APUL en 2014

Au sein des APUL, les collectivits

locales1 sont largement prpondrantes
en termes de dpenses devant les
organismes divers dadministration
locale (ODAL)2.

Source : Cour des comptes donnes INSEE

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

Part des APUL dans la dette publique

en 2014

La dette des APUL (188 Md en 2014)

reprsente 9 % de la dette publique. la
diffrence de ltat et des administrations
de scurit sociale, les collectivits locales
ne peuvent recourir lemprunt que pour
financer leurs dpenses dinvestissement.

Source : Cour des comptes

______________________
1 En comptabilit nationale, lagrgat des collectivits locales est constitu des comptes des budgets
principaux et des budgets annexes des collectivits territoriales (communes, dpartements, rgions) et
de leurs groupements (communauts de communes, communauts dagglomration, communauts
urbaines, mtropoles), des comptes des syndicats intercommunaux nexerant pas dactivit
industrielle et commerciale et des comptes des rgies sans autonomie de gestion.
2 Les ODAL regroupent les tablissements publics locaux disposant dune comptence spcialise
et dune autonomie de dcision : centres communaux daction sociale (CCAS), caisses des coles,
services dpartementaux dincendie et de secours (SDIS), organismes consulaires, tablissements
publics locaux denseignement, etc.

Introduction
En tant quadministrations publiques, les collectivits territoriales et leurs
groupements sont concerns, au mme titre que ltat et les organismes de
scurit sociale, par le respect des engagements europens de la France en vue
du redressement de ses comptes publics, rsultant notamment du trait sur la
stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG) du 2 mars 2012. La loi organique
du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des
finances publiques, vote en application de ce trait, sapplique aux administrations
publiques locales. Lvolution de leurs dpenses et de leur solde est intgre aux
lois de programmation pluriannuelle des finances publiques et aux programmes
annuels de stabilit.
ce titre, le prsent rapport analyse la contribution en 2014 des collectivits
locales au redressement des comptes publics (chapitre I).

Les collectivits locales mettent souvent laccent sur les cots supplmentaires
qui leur sont imposs par des dcisions prises au plan national. La question des
normes , notion relativement imprcise, constitue lun des enjeux de leur dialogue
avec ltat. Le rapport prsente le dispositif dvaluation de limpact des dcisions de
ltat caractre normatif, dont il tudie des exemples significatifs (chapitre III).
Les enseignements tirs de lanne 2014 et les lments de prospective relatifs
la priode 2015-2017 permettent dvaluer dans quelle mesure limportance de
lenjeu qui sattache linvestissement local peut tre concilie avec la ncessit
pour les collectivits locales, par une matrise plus rigoureuse de leurs dpenses,
de prendre leur juste part au redressement des comptes publics (chapitre IV).
Enfin, les apprciations portes sur la situation financire des collectivits locales,
prises dans leur ensemble ou individuellement, se heurtent encore la fiabilit
perfectible des donnes budgtaires et comptables quelles produisent
(chapitre V).

______________________
3 partir du chapitre II du rapport, les termes de collectivits locales dsignent les
collectivits territoriales et leurs groupements, cest--dire les communes et les groupements
intercommunaux, les dpartements et les rgions.

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

Il tudie ensuite les effets sur les finances des collectivits locales3 de la baisse
des dotations de ltat, intervenue pour la premire fois en 2014 hauteur de
1,5 Md, qui doit se poursuivre hauteur dun montant cumul de 10,75 Md
au cours de la priode 2015-2017, en application de la loi de programmation
pluriannuelle des finances publiques du 29 dcembre 2014 (chapitre II).

Les collectivits locales

et le redressement
des comptes publics

Une nouvelle dgradation de

la situation financire des
collectivits locales
Pour la premire fois depuis 2010, les
dpenses des APUL (251,5 Md) ont
baiss en 2014 (- 0,3 %). Cette volution
a repos sur les collectivits locales
dont les dpenses ont recul de 0,6 %.
Les recettes des APUL ont progress de
1,4 % et celles des collectivits locales
de 1,3 %, comme en 2013.

Les dpenses et les recettes des collectivits locales slevaient respectivement

230 Md et 225 Md en 2014 en
montants consolids, cest--dire aprs
neutralisation des flux croiss entre
collectivits locales (subventions,
cofinancements, fonds de concours,
etc.). Le bloc communal (communes
et groupements intercommunaux
fiscalit propre) reprsente plus de la
moiti des dpenses des collectivits
locales.

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

Dcomposition de lagrgat des collectivits locales en comptabilit nationale en 20144

Source : Cour des comptes donnes INSEE

_________________________

4 La part des budgets annexes et des budgets principaux est issue des comptes de 2013.

Les collectivits locales et le redressement

des comptes publics
La poursuite de leffet de ciseaux
Pour la troisime anne conscutive,
les dpenses (177 Md) et les recettes
(214 Md) de fonctionnement des

collectivits locales ont connu en 2014

une volution divergente, qualifie
deffet de ciseaux , les premires
augmentant plus vite que les secondes,
soit respectivement de 2,2 % et de 1,3 %.

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

volution des dpenses et des recettes des collectivits locales

(base 100 en 2010)

10

Source : Cour des comptes donnes INSEE

Les dpenses de rmunration

(62,5 Md), dont la Cour avait dj
soulign le rythme de progression
trop rapide en 2012 (+ 3,4 %) et en
2013 (+ 3,3 %), ont augment un
rythme encore acclr en 2014
(+ 4 %).
Lpargne brute des collectivits locales
(37,4 Md) a de nouveau diminu

sensiblement (- 2,7 %) ainsi que, par

suite, leurs dpenses dinvestissement.
La formation brute de capital fixe des
collectivits locales (43,3 Md) sest
rduite de 9,8 % pour retrouver son
niveau de 2011 (42,9 Md). Cette
volution de la FBCF a t particulirement marque dans les communes
et groupements intercommunaux
fiscalit propre (- 12 %).

Les collectivits locales et le redressement

des comptes publics
volution de la formation brute de capital fixe des collectivits locales5

Laugmentation de la dette
La dette des APUL au sens du trait
de Maastricht slevait 188 Md la
fin de 2014, en hausse de 3,2 % par
rapport 2013. La dette des collectivits
locales (179 Md), qui reprsente la
presque totalit de celle des APUL, a
augment de 2,6 %.

Lobjectif dvolution de la
dpense locale
Mettant en uvre une recommandation
de la Cour6, la loi de programmation des
finances publiques pour 2014-2019 a
ajout, pour la premire fois, un objectif
dvolution de la dpense publique locale
(ODEDEL), fix 1,2 % en 2014, 0,5 % en
2015, 1,9 % en 2016 et 2,0 % en 2017.

Lvolution de la dpense de fonctionnement a t fixe respectivement

2,8 %, 2,0 %, 2,2 % et 1,9 %. La dfinition
de lODEDEL dans la loi de programmation est un progrs dans la mesure o
elle prcise le lien entre lvolution des
dpenses des collectivits locales et le
respect des engagements europens de
la France.
La Cour a valu le respect de cet
objectif en 2014 en considrant les
dpenses des collectivits locales au
sens de la comptabilit nationale qui
inclut les budgets annexes : la dpense
publique locale a diminu de 0,24 % hors
syndicats7 et de 0,64 % y compris ceux-ci.
Les dpenses de fonctionnement ont
augment respectivement de 2,4 % et
2,2 %. Quel que soit le primtre retenu,
lobjectif prvu en 2014 a t respect.

______________________
5 Hors syndicats intercommunaux et syndicats mixtes.
6 Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, La
Documentation franaise, juin 2014, 248 p., disponible sur www.ccomptes.fr
7 Syndicats intercommunaux et syndicats mixtes.

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

Cour des comptes donnes INSEE

11

Les collectivits locales et le redressement

des comptes publics
Mais la forte progression tendancielle
des dpenses de rmunration et des
dpenses sociales fait courir un risque
lev de sortie de la trajectoire dvolution des dpenses de fonctionnement
prvue par la loi de programmation. En
effet, depuis 2010, leur progression
annuelle, avec ou sans les syndicats,
na jamais t infrieure au taux de

2 % fix pour 2015 par la loi. Si elles

continuaient de crotre au mme
rythme quentre 2011 et 2014, soit de
2,8 % en moyenne, lODEDEL ne pourrait
tre respect que moyennant une
rduction des dpenses dinvestissement
de 7,6 % en 2015 puis 1,9 % en 2016
et 1,6 % en 2017, alors que la loi de
programmation prvoit leur reprise.

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

volution du solde des APUL

12

Cour des comptes donnes INSEE

Lamlioration du solde des APUL

La diminution du besoin de financement

Si les budgets vots des collectivits

locales sont quilibrs par construction,
cet quilibre est obtenu par la souscription demprunts, uniquement destins
financer une partie de leurs dpenses
dinvestissement, lexclusion des
dpenses de fonctionnement.

Estim en comptabilit nationale

4,5 Md, le besoin de financement des
APUL sest rduit de 48 % en 2014 du
fait dun recul de 8,6 % des dpenses
dinvestissement (- 5,1 Md), largement
suprieur celui de lpargne
(- 1,2 Md).

Les collectivits locales et le redressement

des comptes publics

Au plan national, le dficit public sest

tabli en 2014 3,9 % du produit
intrieur brut (PIB) au lieu de 4,1 % en
2013. Alors que le dficit de ltat
sest aggrav de 0,1 point de PIB, la
rduction de 0,2 point de celui des
APUL, ainsi que de 0,1 point de celui
des organismes de scurit sociale, a
contribu lamlioration du solde
national.

Le renforcement souhaitable de
la gouvernance des finances
locales
La Cour relve que le respect de
lODEDEL en 2014 na pas empch la
situation financire des collectivits
locales de se dgrader.
La ncessit dun dialogue institutionnel
entre ltat et les collectivits locales
La dfinition de la trajectoire dvolution
de la dpense locale, inscrite dans la loi
de programmation des finances
publiques pour 2014-2019 ou dans
le programme de stabilit pour
2015-2018, na pas t concerte avec
les collectivits territoriales.
La cration de lInstance de dialogue
national des territoires, installe en
fvrier 2015 par la ministre de la
dcentralisation et de la fonction
publique et par le secrtaire dtat la
rforme territoriale, pourrait constituer
une premire tape en ce sens.
Pourtant, il napparat pas ce stade
que cette instance qui ne sest runie
quune seule fois, sans aborder la

question de la baisse des concours

financiers de ltat, permette damliorer
substantiellement la gouvernance des
finances locales.
La construction doutils communs
danalyse et de prvision
Sil revient au Parlement dadopter
des prvisions dvolution des
recettes et des objectifs indicatifs de
dpenses des collectivits locales, il
serait lgitime que ces dernires
soient associes leur laboration
par les services de ltat. La confrence
annuelle des finances publiques rassemble, parmi lensemble des
acteurs concerns, des reprsentants
des collectivits territoriales. De
mme, le comit des finances locales
(CFL) est une instance dinformation
devant laquelle la direction du budget
a prsent en juillet 2015 la ralisation
des objectifs de dpenses publiques
puis, en septembre, la dcomposition
de lODEDEL par catgorie de collectivits, avant son application compter
de 2016.
Toutefois, linstauration dun dialogue
plus efficace entre ltat et les collectivits locales ncessite que leurs
reprsentants au sein des instances
de concertation se voient ouvrir laccs
aux donnes financires consolides,
ainsi quaux outils danalyse et de
prvision utiliss par les services de
ltat, qui doivent tre dvelopps.

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

La contribution des APUL lamlioration du solde national

13

Les collectivits locales et le redressement

des comptes publics
La perspective dune loi de financement
des collectivits locales

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

Contrairement aux finances de ltat

et de la scurit sociale, il nexiste pas
de cadre lgislatif dfinissant les
conditions de lquilibre prvisionnel
des finances locales. Le Parlement
vote annuellement une loi de finances
pour ltat et une loi de financement
pour la scurit sociale mais il nen
existe pas dans le secteur public local.
Par analogie avec la scurit sociale,
une loi de financement permettrait de
mettre en cohrence, pour chaque
catgorie de collectivits locales, les

14

prvisions de dpenses, travers des

objectifs indicatifs constituant une
dclinaison de lODEDEL, de recettes,
en tenant compte notamment de la
baisse des dotations de ltat et des
mesures fiscales nouvelles, et de
solde. Une telle loi de financement ne
devrait pas poser de problme de
compatibilit avec larticle 72 de la
Constitution qui prvoit que, si les
collectivits locales sadministrent
librement, elles le font dans les
conditions prvues par la loi. La Cour
ritre donc sa recommandation en
ce sens.

Dans lensemble, la baisse relativement

limite des dotations de ltat en
2014, conjugue au ralentissement
des ressources fiscales, sest traduite
par une contrainte financire accrue
sur la gestion des collectivits locales,
qui ne sest pas exerce de la mme
manire sur les diffrentes catgories
de collectivits et en leur sein.

Une
nouvelle
financire

contrainte

La premire baisse des concours

financiers de ltat
En 2014, pour la premire fois, la
dotation globale de fonctionnement
(DGF) verse aux collectivits territoriales (40,1 Md) a t rduite de
1,5 Md (- 3,3 %) au titre de leur
contribution au redressement des
comptes publics. Cependant, lensemble
des concours financiers de ltat
(71,4 Md) a baiss de seulement
0,59 Md (- 0,8 %) primtre constant
(hors rforme du financement de la taxe
professionnelle).
La fiscalit transfre aux collectivits
territoriales a progress de prs de
3 Md, essentiellement en faveur des
dpartements et des rgions. Pour
les aider faire face la croissance
soutenue de leurs dpenses sociales,
les dpartements ont bnfici de la
facult de relever le taux des droits
de mutation titre onreux (DMTO)
au-del de 3,80 % et dans la limite

de 4,50 %. De plus, ltat leur a

transfr 841 M de ressources fiscales
supplmentaires sous la forme dune
rtrocession de frais dassiette et de
recouvrement de la taxe foncire sur
les proprits bties. Les rgions ont
bnfici dun accroissement de la
quote-part de la taxe intrieure sur la
consommation de produits nergtiques (TICPE) au titre dun ajustement
des droits compensation des transferts
de comptences rsultant de lacte II
de la dcentralisation.
En consquence, le total des transferts
financiers de ltat (103 Md en 2014)
a progress de 0,88 Md, soit de 0,9 %,
mais cette progression na pas
concern toutes les catgories de
collectivits : si les transferts financiers
ont augment de 1 Md dans les
dpartements (+ 2,5 %) et de 0,2 Md
dans les rgions (+ 1,2 %), ils ont recul
de 0,2 Md dans le secteur communal
(- 0,5 %).
Une faible volution de la fiscalit
locale
Globalement, les ressources fiscales
des collectivits locales ont progress
de 3,3 % en 2014, soit un surcrot de
3,8 Md.
Les communes, les groupements
intercommunaux fiscalit propre et
les dpartements ont utilis avec
modration le levier de la fiscalit
directe pesant sur les mnages. La

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

Lvolution de la situation
financire des collectivits
locales en 2014

15

Lvolution de la situation financire

des collectivits locales en 2014
progression des produits correspondants a, pour lessentiel, rsult de la
croissance des bases locatives cadastrales et non dune hausse des taux.
Elle a atteint 2,1 % dans le secteur
communal et 2,4 % dans les dpartements. Les rgions, qui ne disposent
plus depuis 2010 de ressources perues
sur les mnages, nont pu bnficier
dune telle progression.

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

La croissance de la fiscalit directe

locale (+ 1,5 %) a t fortement ralentie
par le recul du produit de la cotisation
sur la valeur ajoute des entreprises
(CVAE), de 2,5 % pour chaque catgorie
de collectivits. Les rgions en ont t
particulirement affectes, la fiscalit
conomique reprsentant un cinquime
de leurs produits de fonctionnement.

16

Une dgradation densemble,

avec des volutions diffrentes
par catgorie
Les finances communales
La situation financire des communes,
prises dans leur ensemble, sest dgrade
en 2014, poursuivant la tendance des
deux annes prcdentes, aggrave
par la baisse de la DGF, dun montant
de 670 M comparer avec celle de
leur pargne brute, estime 930 M.
La baisse de la DGF ne constitue pas le
seul facteur explicatif de la dgradation
de la situation financire des communes
en 2014, qui a aussi rsult de leffet de
ciseaux constat depuis plusieurs
annes entre la progression de leurs

ressources fiscales et celle de leurs

charges de fonctionnement. Mme si
une partie des communes ont engag
des efforts dconomies, notamment
sur les achats de biens et services
(- 2 %), la progression de leur masse
salariale est reste trop vive (+ 4 %).
Les communes ont globalement vu la
croissance de leurs produits fiscaux se
ralentir fortement (+ 0,77 % en 2014
au lieu de + 2,5 % lanne prcdente).
Le faible surcrot de ressources fiscales
(+ 370 M) na permis de compenser
que la moiti de la baisse de la DGF.
Diffrent selon les strates dmographiques, ce bilan a t le plus ngatif
pour les communes de moins de
3 500 habitants et celles de 50 000
100 000 habitants. Il na t positif que
pour celles comprises entre 3 500 et
10 000 habitants. Par rapport leur
rythme dvolution en 2013, le ralentissement des ressources fiscales a eu
un impact dun montant quivalent
la baisse de la DGF.
Les investissements ont marqu un
recul de 3,6 Md (- 14 %) largement
suprieur celui de lpargne brute
(- 930 M). Il a t li en partie
leffet de cycle lectoral, sans doute
particulirement marqu du fait de la
forte proportion de changements
dexcutifs lissue des lections
municipales. Dans ces conditions,
lendettement des communes (hormis
celles de plus de 100 000 habitants) a
globalement peu augment (+ 0,9 %)
mais leur capacit de dsendettement
a continu se dgrader.

Lvolution de la situation financire

des collectivits locales en 2014

Contrairement lanne 2013 qui

avait vu lvolution de la situation
financire des tablissements publics
de coopration intercommunale (EPCI)
se distinguer de celles des communes,
lanne 2014 a t marque par une
chute de 12 % de leur pargne brute
(- 610 M), largement suprieure la
baisse de la DGF (- 252 M).
La dtrioration de la situation
financire des EPCI a dabord t
provoque par la progression de
leurs dpenses de fonctionnement
(+ 3,5 %) qui, soutenue par la forte
croissance de leurs dpenses de
personnel (+ 7,1 %), a t trop rapide,
malgr certains efforts de gestion, au
regard de la quasi-stagnation de
leurs recettes de fonctionnement
(+ 0,4 %).
Cette dgradation de lpargne brute
a contribu au recul de 7,2 % des
dpenses dinvestissement (- 680 M)
et laccroissement de 2,6 % de la
dette des EPCI.
Les finances dpartementales
En 2014, la dgradation de lquilibre
financier des dpartements sest
poursuivie. En raison essentiellement de
la dynamique de leurs dpenses sociales
(+ 4,0 %) et, dans une moindre mesure,
de leurs dpenses de personnel (+ 1,9 %),
leurs charges de fonctionnement ont
continu, malgr la rduction dautres
postes de dpenses, augmenter plus
vite que leurs produits. Lrosion de
lpargne brute des dpartements
(-190 M) a t infrieure celle de la
DGF verse par ltat (- 476 M). Leurs
dpenses dinvestissement ont recul
de 3,7 % (- 410 M).

La Cour a dj soulign, dans ses

prcdents rapports, la fragilit de la
structure financire des dpartements,
due la dpendance de leurs recettes
aux alas du march immobilier. Ce
constat est renforc par lanalyse de
leur situation financire en 2014 mme
si le relvement du taux plafond des
droits de mutation titre onreux
(DMTO), en stimulant provisoirement le
dynamisme de leurs ressources fiscales,
a pu mnager une pause relative dans
le mouvement de dgradation.
Le risque est que lanne 2015
connaisse une nouvelle acclration
de leffet de ciseaux. Aussi, dans un
contexte de baisse des dotations de
ltat, dabsence de levier fiscal et
dvolution toujours soutenue de leurs
dpenses sociales, les dpartements
sont confronts la ncessit de raliser
dimportants efforts dconomies pour
prserver leur quilibre budgtaire.
Dici 2017, lgislation constante,
certains dentre eux pourraient tre
dans lincapacit dquilibrer leur
budget. En effet, la baisse cumule de
la DGF devrait reprsenter environ 6 %
de leurs recettes de fonctionnement,
toutes choses gales par ailleurs. Or, si
leur taux dpargne brute tait en
moyenne de 11 % en 2014, il tait
infrieur ou gal 6 % dans neuf
dpartements qui ne pourront donc
vraisemblablement pas absorber la
baisse de la DGF prvue.

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

Les finances des groupements

intercommunaux

17

Lvolution de la situation financire

des collectivits locales en 2014
Les finances rgionales

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

Globalement, la situation financire des

rgions est marque par une tendance
la dgradation du fait dun effet
de ciseaux entre lvolution de leurs
charges et de leurs produits de
fonctionnement, qui sest aggrav
en 2014 cause du recul des
seconds (- 1,2 % contre + 1,5 %
pour les charges). Aussi, malgr les
efforts de matrise des dpenses de
fonctionnement, hors personnel,
manifests par certaines dentre elles,
la baisse de lpargne brute des rgions
(- 540 M) a t nettement suprieure
celle de la DGF (- 184 M). Les
rgions ont quand mme globalement
accru leurs investissements (+ 3,4 %) au
prix dune nouvelle mobilisation de
leurs fonds de roulement et dun
endettement supplmentaire (+ 8,5 %).

18

Avec en moyenne un taux dpargne

brute de 21 % de leurs recettes relles
de fonctionnement en 2014, les
rgions paraissent globalement en
mesure dabsorber la baisse de la DGF
prvue de 2015 2017, qui reprsente
environ 6 % de ces recettes, toutes
choses gales par ailleurs. Cependant,
du fait de leur diversit, certaines
dentre elles pourraient se trouver
dans une situation financire dlicate
en raison de la part importante des
dpenses sur lesquelles elles nont
que peu de prise (participations verses
la SNCF notamment) et de leur quasiincapacit agir sur les taux de leurs
impts locaux.

*
**

Au total, lanalyse de lexercice 2014

laisse entrevoir la difficult de certaines
collectivits, en proie aux situations
financires les plus dgrades,
quilibrer leurs budgets de fonctionnement dans un contexte de baisse
acclre des dotations de ltat. La
rpartition uniforme de la baisse de
la DGF, calcule au prorata des
recettes des collectivits, ne parat
pas adapte la grande diversit des
situations, y compris au sein de
chaque catgorie.
cet gard, le rapport de la Cour sur
les finances publiques locales de 2014
avait soulign lefficacit limite des
dispositifs de prquation pour rduire
les carts de richesse, notamment au
sein du bloc communal, et insist sur la
ncessit de les faire voluer.
Aussi, pour pouvoir tre applique
la hauteur prvue, soit 10,75 Md
dici 2017, la baisse de la DGF
devrait tre opre selon une
logique de prquation plus affirme
en fonction dindicateurs reprsentatifs
des niveaux de richesses et de charges
des collectivits.

Les dcisions de ltat, de nature

lgislative ou rglementaire, ont un
impact sur les conditions dexercice
des missions des diffrents acteurs de
la vie publique, dont les collectivits
territoriales. Cet impact prend
diverses formes : transposition en droit
franais de normes internationales ou
europennes, mesures dharmonisation
(entre fonctions publiques par
exemple), mise en uvre dun choix
de politique publique impliquant les
collectivits locales (rforme des
rythmes scolaires, par exemple).

Lvaluation du cot des normes :

un dispositif perfectible
Lvaluation de limpact des textes
applicables aux collectivits territoriales
relve de deux instances, lune politique,
le Conseil national dvaluation des
normes (CNEN), dont le secrtariat est
assur par la direction gnrale des
collectivit locales (DGCL), et lautre,
administrative, le Secrtariat gnral
du Gouvernement (SGG), responsable
de la mise en uvre dune mesure de
gel de la rglementation.
Un double dispositif
Deux instances aux missions distinctes
Le CNEN, compos en majorit
dlus locaux, travaille en lien avec les
associations nationales de collectivits
locales. Il est dot dattributions
accrues par rapport la Commission

consultative dvaluation des normes

(CCEN) quil a remplace partir du
3 juillet 2014. Il doit tre consult par le
Gouvernement sur limpact technique
et financier sur les collectivits locales
des projets de textes rglementaires
ainsi que des projets de loi crant ou
modifiant des normes qui leur sont
applicables. la diffrence de linstance
qui la prcd, le CNEN est galement
comptent pour valuer le stock des
normes rglementaires en vigueur.
Le SGG est responsable du gel de la
rglementation depuis le 1er septembre
2013 dans les conditions dfinies par
une circulaire du Premier ministre du
17 juillet 2013. Dsormais, tout projet
de texte rglementaire imposant des
charges nouvelles aux collectivits
territoriales, aux entreprises ou au
public (particuliers, associations) ne
peut tre adopt que sil saccompagne
dune simplification quivalente.
Le champ dapplication de la mission
dvolue au SGG est diffrent de celui
du CNEN. Ainsi, sont exclus du gel les
dispositions portant premire application des lois ou transposition de normes
europennes, les textes dorganisation
interne des administrations, les mesures
nouvelles en matire de fonction
publique et les textes porte purement
financire (taxes, redevances, cotisations
et prestations sociales, pnalits).

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

Limpact des normes

Le champ de saisine du CNEN est plus

large que celui du SGG qui ne porte que
sur les textes de nature rglementaire.

19

Limpact des normes

Des mthodes dvaluation en partie

diffrentes
Alors que les mmes fiches dimpact
leur sont transmises par les ministres
producteurs de normes, le CNEN et le
SGG les exploitent de faon diffrente
en fonction de leurs missions respectives : si le CNEN a pour mission dvaluer
limpact financier des normes applicables
aux collectivits locales et dmettre
un avis sur leur acceptabilit, le SGG
veille la compensation des charges
cres dans un projet de texte par un
texte publi ou un projet de texte en
cours dlaboration. Ces diffrences
de mthode expliquent les carts
dvaluation de limpact budgtaire
sur les collectivits territoriales de
mesures rglementaires adoptes au
plan national.

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

La fiabilit limite des fiches dimpact

loccasion de ses sances mensuelles,
le CNEN peut, le cas chant, contester
la fiabilit des valuations qui lui ont t
prsentes. Sil retient le plus souvent
les chiffrages des fiches dimpact, il lui
arrive de sen carter lorsquils lui
paraissent insuffisamment justifis.
Lorsque le SGG demande un service
producteur de normes de modifier une
fiche dimpact, la fiche modifie est en
principe transmise aux membres du
CNEN avant la sance, ce qui leur
permet de dlibrer sur la mme
version que le SGG. Ces corrections
mettent en vidence la ncessit
dune meilleure justification par les
ministres du cot des mesures
produites.
Des progrs souhaitables

20

Depuis le dbut de lanne 2015,

dans le but damliorer la fiabilit des
valuations, le secrtariat du CNEN et

le SGG se runissent lissue de chaque

sance du CNEN pour raliser une
mesure des carts de chiffrages entre
les deux services. Dautres mesures ont
t prises par le SGG, notamment une
simplification de la fiche dimpact et
des actions de formation.
Les collectivits territoriales et leurs
groupements ne sont pas toujours
associs la prparation des textes
soumis au CNEN. En 2014, seuls
65,6 % des textes prpars par les
administrations avaient fait lobjet dune
concertation avec des reprsentants
des collectivits locales (associations
dlus locaux, Conseil suprieur de la
fonction publique territoriale, Centre
national de la fonction publique territoriale, etc.).
La publicit donne lvaluation
du cot des normes parat encore
insuffisante. La circulaire du Premier
ministre du 17 juillet 2013 a prvu
que les tudes dimpact sont
rendues publiques au moment de la
publication du texte . Tous les avis
rendus par le CNEN sont publis,
comme la loi lexige, et sont disponibles sur son site internet. Cependant,
alors que la circulaire a aussi prvu
que le cot des normes serait rendu
public tous les six mois, aucun bilan
global na encore t publi.
Le CNEN met un avis sur chaque texte
examin mais le gouvernement et le
lgislateur peuvent sen carter. Or,
dans la plupart des cas, malgr des avis
dfavorables, les textes ne sont pas
modifis. Le recours frquent la procdure de lextrme urgence vite la
tenue dune seconde dlibration. La
publication des raisons pour lesquelles
les avis du CNEN nont pas t suivis
amliorerait le dispositif.

Limpact des normes

Pour apprcier la part des dcisions

de ltat dans laugmentation des
dpenses locales, la Cour a examin
toutes les fiches dimpact transmises
en 2013 et 2014 par les ministres la
CCEN puis au CNEN, en procdant le
cas chant des corrections au
regard des mthodes dvaluation
retenues. La Cour sest aussi appuye
sur les travaux des chambres rgionales
des comptes. Cette analyse a port sur
quatre domaines daction publique parmi
les plus significatifs financirement.
La rforme des rythmes scolaires
La mesure de limpact sur les
dpenses des collectivits locales de
la rforme des rythmes scolaires est
complexe. Cette rforme a des effets
sur lorganisation et la frquentation
des activits priscolaires organises
par les collectivits ainsi que sur la
restauration scolaire. Elle a entran
des dpenses supplmentaires (frais
de personnel, prestations de services,
chauffage et clairage des btiments,
matriel pdagogique). Elle a aussi
pu bnficier de recettes nouvelles
(participation tarifaire des familles, aides
financires de la caisse dallocations
familiales, fonds damorage cr par
ltat). Son cot est variable selon les
collectivits.
Si son valuation prcise est dlicate,
limpact de la rforme des rythmes
scolaires na pas t budgtairement

neutre pour les collectivits concernes.

La compensation accorde par ltat
na pas couvert totalement le surcot
support par les communes et les
EPCI. On peut estimer entre 30 % et
50 %, selon les communes, la part qui
est reste leur charge, soit un cot
global compris entre 350 M et 620 M.
Les normes techniques nationales
Dans les domaines techniques, limpact
des dcisions de ltat sur les dpenses
locales a surtout rsult des textes
relatifs laccessibilit des quipements
publics (transports, tablissements
recevant du public).
En matire de transports publics, le
cot des normes techniques est en
grande partie li au dcret du
4 novembre 2014 sur laccessibilit des
points darrt des transports publics.
Son cot brut a t estim par le CNEN
466 M en 2015, dont 44 % psent
sur les communes et EPCI, 8 % sur les
dpartements et 48 % sur les rgions.
Le cot de mise aux normes des points
darrt des transports publics ne se
limite pas aux 466 M de lanne 2015
mais simputera aussi sur les annes
suivantes, soit un cot annuel moyen
de 453 M jusquen 2019. En matire
daccessibilit des tablissements
recevant du public, limpact des textes
examins en 2014 par le CNEN a t
estim par lui un surcot de 245 M.
Au total, le cot brut global des textes
relatifs aux normes techniques soumis
en 2014 au CNEN a t valu
720,4 M pour 2015.

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

Limpact significatif des normes

sur les finances locales

21

Limpact des normes

La politique de lemploi public

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

Entre 2013 et 2014, les dpenses de

personnel des collectivits locales ont
augment de 2,4 Md soit 4 %. Si le gel
du point dindice depuis 2011 limite
laccroissement de la masse salariale,
des mesures nationales interviennent
cependant chaque anne, notamment
pour revaloriser les salaires dune partie
des agents territoriaux.

22

Dans leur grande majorit, ces mesures

sont gnrales et concernent les trois
fonctions publiques : revalorisation
indiciaire des agents de catgorie B et
C, extension du champ dapplication de
la prime dite de garantie individuelle de
pouvoir dachat (GIPA), revalorisation
du SMIC entranant un ajustement du
minimum de traitement, nouvelles
perspectives de fin de carrire pour les
agents de catgorie C. Certaines
mesures adoptes en 2013 mais
dapplication progressive en 2014
doivent galement tre prises en
compte (modification du taux de
contribution employeur la Caisse
nationale de retraites des agents des
collectivits locales, modification de
lge douverture du droit la retraite
anticipe, fixation du taux de cotisation
obligatoire pour les emplois davenir).
Au total, limpact des dcisions
nationales sur les dpenses de personnel des collectivits locales en 2014
peut tre estim environ 1 Md, soit
42 % de la progression de la masse
salariale. En 2015, les mesures nationales devraient contribuer une augmentation des charges de personnel
des collectivits denviron 450 M, soit
un impact infrieur de plus de la moiti
celui de 2014.

La revalorisation du revenu de solidarit

active
Au total, la revalorisation pluriannuelle
du montant forfaitaire du RSA, afin
quil retrouve un niveau reprsentant
50 % du SMIC, et sa revalorisation
annuelle auront en 2015 un impact
estim 420 M.
*
Mme si le dispositif dvaluation des
normes parat oprationnel, il reste
difficile dapprcier de faon globale
et fiable limpact des normes sur les
finances publiques locales du fait de
lexistence de deux instances, aux
objectifs, champs dintervention et
mthodes de chiffrage distincts, charges de se prononcer sur lvaluation
des divers cots et gains induits par
les textes.
Il parat souhaitable de renforcer lefficacit et la lisibilit du dispositif national
dvaluation des normes.
Ltat pourrait paratre contradictoire
sil sefforait dinciter les collectivits
locales inflchir lvolution de leurs
dpenses sans avoir lui-mme une
connaissance prcise et fiable du cot
budgtaire de ses propres dcisions.
Lapprofondissement du dialogue
entre ltat et les collectivits locales,
indissociable de leur plus grande
implication dans le redressement des
comptes publics, rend donc ncessaire
de parvenir une apprciation juste et
partage du cot global des dcisions
nationales caractre normatif qui
sappliquent celles-ci. La dfinition
du cadrage financier gnral de
lvolution des finances locales en
sera amliore.

Les dpenses dinvestissement des

collectivits locales constituent en
France lun des moteurs principaux de
linvestissement public (4,5 % du PIB).
La formation brute de capital fixe
(FBCF) des administrations publiques
locales (APUL) sest leve 58 % de
la FBCF des administrations publiques.
De 1978 2008, linvestissement public
local a plus que doubl en volume. Cette
forte croissance a t due notamment
la dcentralisation qui a transfr dimportantes comptences de ltat aux
collectivits territoriales. Au cours de la
priode 2008-2013, en dpit dune

croissance conomique trs faible, leurs

dpenses dinvestissement sont restes
pratiquement stables.

Le lien entre la baisse des concours

financiers et linvestissement
La diminution des concours financiers
de ltat est susceptible davoir un
impact sur les dpenses dinvestissement des collectivits locales dans la
mesure o, toutes choses gales par
ailleurs, lexcdent de la section de
fonctionnement sen trouve rduit.

Le budget dune collectivit locale :

section de fonctionnement et section dinvestissement

Source : Cour des comptes

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

Lenjeu de linvestissement
local

23

Lenjeu de linvestissement local

Le recul de linvestissement des collectivits locales constat en 2014 ne

peut tre expliqu en totalit par la
baisse des concours financiers de
ltat. Tout au plus, sagissant du bloc

communal, celle-ci peut en expliquer

une partie, difficile dterminer, en
comparant le recul de 12 % en 2014 et
les volutions enregistres au dbut
des cycles prcdents lectoraux.

La thorie du cycle lectoral

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

Les dpenses dinvestissement des collectivits territoriales fluctuent dans le temps.

Pour le bloc communal, leurs fluctuations sont en partie lies au cycle lectoral.
Elles augmentent progressivement au cours du mandat, connaissent gnralement
un pic lapproche des lections puis flchissent au dbut du mandat suivant. La
thorie du cycle lectoral prsente de nombreuses limites. Le profil des cycles dinvestissement nest pas identique dun mandat lautre. Il est dform par des facteurs externes. Ainsi, le dbut du cycle lectoral 2008-2014 a t marqu par la crise
financire mais aussi par un plan de relance qui comportait notamment le remboursement anticip des dotations du FCTVA. Les dpenses dinvestissement du bloc
communal ont augment de 5 % en 2001 et baiss de 6 % en 2002, mais recul de
6 % en 2008 et stagn en 2009. Enfin, perceptible pour les communes, le lien entre
cycle lectoral et dpenses dinvestissement lest moins pour les groupements intercommunaux et surtout pour les dpartements et les rgions.

24

De mme, lanalyse de la situation

financire des collectivits locales en
2014 ne permet pas dtablir une
relation directe entre la baisse de
leurs investissements et celle de la
DGF verse par ltat. Certes, on peut
faire lhypothse que lvolution des
transferts financiers, qui reprsentent
prs de la moiti (46 %) des recettes
consolides des collectivits locales,
influe sur celle de leur pargne brute.
Il nexiste en revanche pas au niveau
global de lien direct entre lvolution
de cette pargne brute et celle de
leurs dpenses dinvestissement.
Par exemple, le recul des dpenses
dinvestissement du bloc communal
(- 3,6 Md) a t beaucoup plus
important en 2014 que celui de leur
pargne brute (- 930 M).

Lvolution de linvestissement
local
Si la baisse des concours financiers de
ltat na eu quun impact limit en
2014, lacclration de cette baisse de
2015 2017 est de nature, du fait de
son ampleur, modifier le modle
dquilibre financier des collectivits.
Les perspectives dvolution des
recettes
La premire baisse des transferts
financiers de ltat
En 2014, lenveloppe totale de la DGF
slevait 40,1 Md et reprsentait 39 %
des transferts financiers de ltat en
faveur des collectivits locales. Elle
formait en moyenne 20 % de leurs

Lenjeu de linvestissement local

La loi du 29 dcembre 2014 de programmation des finances publiques pour

les annes 2014 2019 accrot la
contribution des collectivits territoriales
au redressement des comptes publics.
Les concours financiers de ltat doivent
diminuer de 3,42 Md en 2015, de
3,66 Md en 2016 et de 3,67 Md en
2017, soit une baisse cumule de
10,75 Md.
En 2015, la baisse des dotations a
t rpartie entre les catgories de
collectivits au prorata de leurs
recettes, comme lanne prcdente,
soit : 2,071 Md pour le bloc communal
(56 % du total), 1,148 Md pour les
dpartements (31 %) et 451 M pour les
rgions (12 %). Elle reprsente en
moyenne 1,9 % de leurs recettes de
fonctionnement et 1,6 % de leurs
recettes totales.
Afin de rendre soutenable la rduction
des dotations de ltat pour les collectivits les plus fragiles, la loi de
finances pour 2015 a prvu, lintrieur
de lenveloppe globale, de relever les
dotations de prquation financire
de 307 M au sein du bloc communal
et de 20 M entre les dpartements.
La baisse de la DGF devrait tre partiellement attnue en 2015 par lvolution
des autres concours financiers de
ltat, notamment le versement du
FCTVA et surtout les compensations
de dgrvements lgislatifs dimpts
locaux. Le montant de lensemble des
concours financiers prvu par la loi de
finances pour 2015 est donc infrieur
de 2,7 Md celui de 2014.

De plus, aprs ajout de la fiscalit

transfre, dont de nouvelles ressources
affectes aux rgions en contrepartie du
financement de lapprentissage, la baisse
des transferts financiers aux collectivits
locales devrait stablir 1,97 Md en
2015, soit 1,9 %.
Une hausse modre de la fiscalit locale
En outre, la loi de finances pour 2015 a
prvu une revalorisation forfaitaire de
0,9 % des bases cadastrales, qui
devrait provoquer une augmentation
de 520 M du produit de la fiscalit
directe locale. Elle a aussi prvu
diverses autres dispositions fiscales
permettant certaines collectivits
daugmenter le rendement de leurs
impts (taxe de sjour, versement
transport, taxe damnagement, etc.).
Le rendement total de ces diverses
mesures a t estim 1,2 Md
dans le programme de stabilit
davril 2015. Il devrait bnficier
pour lessentiel au bloc communal,
exception faite des taxes institues
au bnfice de la rgion le-de-France
et de la revalorisation forfaitaire des
bases cadastrales, qui bnficie aussi
aux dpartements (taxe sur le foncier
bti).
Lvolution spontane, taux constants,
du produit de la fiscalit directe locale
sur les mnages et les entreprises
devrait procurer aux collectivits un
surcrot de ressources estim 1,9 Md
(dont la revalorisation forfaitaire des
bases vote en loi de finances), soit
610 M pour les communes, 647 M
pour les EPCI, 529 M pour les
dpartements et 111 M pour les
rgions.

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

recettes de fonctionnement, cette part

tant lgrement plus importante au
sein du bloc communal (22 %).

25

Lenjeu de linvestissement local

Il devrait sy ajouter 0,9 Md rsultant

des hausses de taux votes par les
assembles dlibrantes. Ce dernier
montant pourrait tre surestim
comme le suggrent les enqutes
ralises par divers organismes ou
lexamen de lvolution des taux de
fiscalit des villes chef-lieu de dpartement. Ainsi, les fortes augmentations
votes par certains conseils municipaux
ne traduisent pas un mouvement
gnral de hausse.

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

Un important effort dajustement

budgtaire

26

Au total, les ressources fiscales des

collectivits territoriales devraient
progresser de 3,2 Md en 2015.
Dduction faite de la baisse des
transferts financiers de ltat, prvue
hauteur de 2,0 Md (cf. supra), les
collectivits locales prises dans leur
ensemble disposeraient en 2015
dune marge de 1,2 Md pour faire face
leurs dpenses de fonctionnement
sans amputer davantage leur pargne
brute. Il conviendrait donc, pour
interrompre la dgradation de leur
situation financire, que leurs dpenses
de fonctionnement progressent de
0,7 % au lieu de 2,2 % en 2014.
Cette contrainte ne sapplique pas de
manire gale toutes les catgories de
collectivits. Le surplus de recettes
rsultant de la hausse des taux bnficie
principalement au bloc communal, de
mme que la taxation des rsidences
secondaires. Ajout lvolution
spontane de la fiscalit directe, la
croissance de la fiscalit du bloc
communal pourrait atteindre 2,3 Md
et compenser ainsi en totalit la
baisse de la DGF (- 2,1 Md). Pour les
dpartements, la croissance spontane

de la fiscalit directe et la hausse des

DMTO atteindrait 830 M et couvrirait
72 % de la baisse de la DGF. Les rgions
disposeraient dun surplus de 251 M
qui couvrirait 55 % de la baisse de la
DGF mais seulement 25 % hors la
rgion le-de-France qui bnficie de
nouvelles ressources fiscales.
Laccs des collectivits locales au
crdit
Les conditions demprunt des collectivits paraissent favorables en 2015 en
raison de la baisse des taux dintrt,
de lallongement de leur dure et
dune offre de crdit excdentaire.
Les taux dintrt pays par les collectivits locales sur lensemble de leurs
crdits long terme se sont levs, en
moyenne, 2,40 % en 2014 contre
3,08 % en 2013. Cette baisse est due
lvolution des taux sur les marchs
mais galement une rduction
continue des marges bancaires.
Paralllement, la dure des crdits
sest allonge. Pour les collectivits
ayant une bonne situation financire,
les dures peuvent atteindre 25 ans.
Porte par de nombreux oprateurs
privs et publics, loffre de crdit aux
collectivits locales est dsormais
abondante. Cette situation devrait
peser sur les marges et donc les taux.
Labondance de loffre pourrait inciter
les collectivits locales sendetter
davantage pour limiter la baisse de
leurs investissements et compenser
ainsi la contraction de lautofinancement
disponible. Les prteurs font cependant
preuve dune slectivit accrue. Les
collectivits dont la situation financire
est tendue rencontrent des difficults
couvrir leurs demandes et, a fortiori,

Lenjeu de linvestissement local

Pour autant, au regard de lobjectif de

rduction de la dette publique, ltat
devrait veiller ce que la pluralit des
organismes prsents sur le march du
crdit aux collectivits locales nalimente
pas lavenir un excs de loffre.
La poursuite de la baisse des investissements partir de 2015
Diffrents facteurs laissent prvoir une
baisse durable des investissements
publics locaux. En particulier, lexamen
des comptes rendus des dbats
dorientation budgtaire et des rapports
de prsentation des budgets primitifs
des villes de plus de 100 000 habitants

confirme ce diagnostic : au moins 20

dentre elles ont prvu en 2015 de
rduire leurs dpenses dinvestissement,
en moyenne de 15 % par rapport
lanne prcdente.
Si, en 2014, la diminution de la DGF na
pas constitu le principal facteur de
recul de linvestissement local, sa
baisse accrue de 2015 2017, de
10,75 Md dont plus de 6 Md pour le
bloc communal, devrait avoir un
impact plus significatif. Elle sera la
fois forte et rapide au regard de
lpargne nette des collectivits
locales (15,3 Md) et de leurs
dpenses dinvestissement (55 Md).
Elle induira un ajustement budgtaire
qui, court terme, est suscceptible
de porter prioritairement sur les
dpenses dinvestissement.

Limpact de la baisse de la DGF dans les villes de plus de 100 000

habitants en 2014 et sur la priode 2015-2019
Lexemple des 37 villes de plus de 100 000 habitants (hors Paris et loutre-mer),
confirme le constat dun impact variable de la baisse de la DGF sur lautofinancement, notamment en fonction du dynamisme respectif des ressources fiscales et
des charges courantes. Il fait aussi ressortir le lien distendu entre lautofinancement
et linvestissement. Parmi les 29 villes de cet chantillon dont la capacit dautofinancement a baiss en 2014, sept ont tout de mme choisi de maintenir ou daccrotre
leur effort dquipement, parfois dans de fortes proportions. Dans les autres villes,
leffort dquipement a suivi le mouvement de baisse de lautofinancement mais sans
vritable corrlation. Le premier a pu baisser dans une proportion trs infrieure
au second.
La Cour a ralis une analyse prospective sur ces villes pour la priode 2015-2019. Cette
analyse, en quatre scnarios, montre que, mme en acceptant un recul limit de
linvestissement et un surcrot supportable dendettement, les collectivits doivent
renforcer substantiellement leur excdent brut de fonctionnement grce des
conomies sur leurs dpenses ou des produits fiscaux supplmentaires. Le seul
recours lemprunt ne pourrait permettre de freiner la baisse de linvestissement
puisque cette dernire trouve sa source dans lrosion de lautofinancement net qui
serait elle-mme acclre par un surcrot de charge dintrts.

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

des prix comptitifs. Cette situation

devrait donc les inciter modrer leur
recours la dette pour empcher le
recul de leurs investissements.

27

Lenjeu de linvestissement local

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

Le recul de linvestissement risque, de

plus, dtre accentu par leffet cumulatif
de la diminution des cofinancements. En
2014, les subventions dinvestissement
reues ont reprsent 6,8 Md dont
3,3 Md perus par le bloc communal en
provenance des dpartements et des
rgions. Il est probable que le recul des
subventions verses aux communes et
aux EPCI amplifiera leffet de la baisse de
la DGF.

28

Ces lments danalyse prospective

laissent prvoir la poursuite en 2015
du recul de linvestissement local. La
dgradation des marges de manuvre
des collectivits, lie la baisse de la
DGF et leffet de ciseaux observ
depuis plusieurs annes, perturbe le
cycle habituellement constat et
rend peu crdible le redressement de
linvestissement court terme,
contrairement la trajectoire dfinie
dans la loi de programmation des
finances publiques pour 2014-2019.

Pour une meilleure matrise de

linvestissement public local
Pour viter que la dgradation de la
situation financire densemble des
collectivits locales nait des incidences
graves sur les dpenses dinvestissement,
deux leviers principaux soffrent
elles : la recherche plus systmatique
dconomies de fonctionnement et
une slectivit accrue des choix
dinvestissement en fonction de leurs
capacits financires.

Certaines collectivits ont dores et

dj pris des dcisions en ce sens
pour leurs dpenses de gestion ou
dintervention.
La masse salariale
La masse salariale, qui reprsente 35 %
des dpenses de fonctionnement des
collectivits locales prises dans leur
ensemble, mais plus de 50 % dans le
bloc communal, constitue un gisement
potentiel dconomies. Si sa progression
rsulte pour partie de dcisions qui
leur chappent, les excutifs locaux
disposent de leviers pour la ralentir.
Comme la Cour la dj relev dans ses
rapports annuels de 2013 et 2014, et
comme les travaux des chambres
rgionales des comptes continuent de
le constater, des surcots importants
rsultent de pratiques telles que des
dures effectives de travail infrieures
la dure lgale, une lutte insuffisante
contre labsentisme ou le recours
excessif aux heures supplmentaires.
Au-del de ces efforts, une rduction
significative de la masse salariale ne
saurait tre obtenue sans une action
sur les effectifs au moyen du nonremplacement systmatique des agents
partant la retraite.
Les changes entre les juridictions
financires et les collectivits locales
peuvent laisser penser quune prise de
conscience est en train doprer au sein
des excutifs locaux, dont les effets
devront tre valus.

Des conomies de fonctionnement

Les mutualisations
Un effort accru de matrise des dpenses
de fonctionnement permettrait aux
collectivits locales de limiter la
dgradation de la capacit dautofinancement de leurs investissements.

La mutualisation peut prendre la forme

dune mise disposition de services ou
dquipements des communes au profit
du
groupement
intercommunal

Lenjeu de linvestissement local

Cependant ce mouvement est encore

hsitant. Souvent limit aux services
du groupement et de la ville-centre, il
est rarement tendu lensemble
des communes membres. De plus,
parce quelle permet de prserver les
prrogatives des maires, la mutualisation
ascendante peut apparatre comme
une alternative lintgration du bloc
communal .
Enfin, en dpit de son encouragement
par le lgislateur depuis dix ans, les
mutualisations nont pas encore produit
un impact financier vraiment visible. De
fait, elles ont le plus souvent servi
galiser le niveau de services entre les
communes de lintercommunalit ou
crer de nouveaux services publics,
plutt qu rechercher des conomies
budgtaires.
Il convient dintensifier la mutualisation
et de la recentrer sur la recherche
dconomies nettes en privilgiant la
mutualisation descendante et en la
faisant porter sur les fonctions
support informatique, gestion des
ressources humaines, achats, etc. Afin
de mesurer les progrs raliss, les

schmas de mutualisation devraient

contenir un objectif chiffr dconomies.
Lachat public
Il existe dsormais de nombreux
exemples de collectivits qui recherchent une plus grande efficience
conomique en recourant des commandes groupes ou une centrale
dachats pour limiter les cots
internes des procdures. Dans tous
les cas, lobjectif est de prendre en
charge des processus administratifs
complexes ou de bnficier dconomies dchelle. Ces exemples rvlent
les marges budgtaires susceptibles
dtre dgages par loptimisation des
procdures dachat public et montrent
tout lintrt de gnraliser ces bonnes
pratiques.
Une slectivit accrue des choix
dinvestissement
La programmation pluriannuelle des
investissements, dj pratique par
les grandes collectivits, devrait tre
davantage employe en vue daccrotre
la slectivit des choix dinvestissement,
notamment par lvaluation ex ante et
ex post de leur utilit conomique et
sociale. Les contrles des chambres
rgionales des comptes montrent quil
reste encore gnraliser la dmarche
de programmation pluriannuelle des
investissements, portant sur lensemble
des oprations prvues et assortie dun
plan de financement dot dune
dimension prospective.
Si la plupart des grandes collectivits
valuent lutilit socio-conomique de
leurs oprations dinvestissement lors
de leur programmation, la dmarche
nest pas non plus systmatique. Une
tude de la Caisse des dpts et

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

(mutualisation ascendante ) ou
linverse (mutualisation descendante ).
La couverture dsormais intgrale
du territoire par des groupements
intercommunaux et le renforcement
des comptences transfres par les
communes sont de nature favoriser
de nouvelles mutualisations et
dgager des conomies de gestion.
Les travaux des chambres rgionales
des comptes mettent en vidence
lintrt du dveloppement de services
mutualiss et le caractre encourageant
de certaines bonnes pratiques.

29

Lenjeu de linvestissement local

consignations estime entre 70 % et

75 % la proportion des collectivits
qui nont mis en place aucun dispositif
de suivi de leurs investissements. La
diminution des investissements des
collectivits locales devrait les inciter
approfondir leurs procdures de
programmation. La priorisation et la
slection des projets dinvestissements
devraient sen trouver renforces.

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

Larticle 107 de la loi du 7 aot 2015

portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique prvoit dsormais
que, pour toute opration exceptionnelle
dinvestissement dont le montant est
suprieur un seuil fix par dcret en
fonction de la catgorie et de la population de la collectivit ou de ltablissement, lexcutif dune collectivit
territoriale ou dun groupement de

30

collectivits doit prsenter son

assemble dlibrante une tude
relative limpact pluriannuel de
cette opration sur les dpenses de
fonctionnement. Dans le respect du
principe de libre administration des
collectivits territoriales, la loi pourrait
imposer aux collectivits dvaluer
leurs projets dquipement au moyen
dtudes pralables portant non seulement sur les cots induits en fonctionnement mais aussi sur lutilit
socio-conomique de ces projets.
Conduite dans des conditions institutionnelles et selon des mthodes
adaptes aux spcificits des collectivits, une telle dmarche contribuerait amliorer la transparence et lefficience des choix dinvestissements,
sans remettre en cause le pouvoir de
dcision des lus locaux.

La qualit des comptes est une des

conditions de la transparence de la
gestion locale. Or, lanalyse de la
situation financire des collectivits
territoriales et de leurs groupements
est rendue dlicate par la fiabilit
imparfaite des donnes budgtaires
et comptables sur lesquelles elle
repose. Cette insuffisance, perceptible
au niveau des collectivits prises individuellement, altre aussi les dispositifs
dagrgation nationale des donnes
extraites de leurs comptes de gestion.

structurs aux contrats souscrits

compter du 1er janvier 2014 nuit
lapprciation immdiate et intgrale de
la situation financire et patrimoniale
des collectivits concernes.

La qualit insuffisante des

comptes locaux

Enfin, le suivi et la gestion patrimoniale

font lobjet dune insuffisante attention
qui nuit la sincrit de lvaluation de
lactif et du patrimoine des collectivits.

Lapprciation
densemble
des
finances locales est affecte par
limparfaite qualit des comptes locaux
lorsque celle-ci obre la sincrit des
comptes ou contribue ne pas donner
une image fidle de leur situation.
Une qualit comptable imparfaite
Les chambres rgionales des comptes
continuent de relever des insuffisances
dans lapplication des rgles budgtaires
et comptables, telles que le dfaut ou
linsuffisance de rattachement des
charges et des produits lexercice
auquel ils se rapportent.
La constatation de provisions est une
obligation rsultant du principe
comptable de prudence, qui est souvent
nglige ou mal mise en uvre. cet
gard, la restriction de lobligation
de provisionner les risques lis la
souscription de produits financiers

Visant compenser la dprciation

des lments dactifs, les dotations
aux amortissements constituent une
charge de fonctionnement qui doit
tre couverte. Le champ de lamortissement obligatoire nest aujourdhui
quimparfaitement respect.

Des perspectives de progrs

Des perspectives de progrs existent
cependant sagissant de linformation
comptable. Elles rsultent, pour une
large part, du renforcement du rle du
comptable public, du dveloppement
de la coopration de lordonnateur et
du comptable, de la rnovation des
tats financiers dans la perspective de
la cration dun compte financier
unique, ainsi que, dans les plus
grandes collectivits, de la mise en
place de dispositifs de contrle
interne.
Le lancement de la dmarche de
certification, dans le cadre de lexprimentation prvue par la loi du 7 aot
2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la Rpublique, permettra,

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

La fiabilit limite des donnes

budgtaires et comptables

31

La fiabilit limite des donnes budgtaires

et comptables

terme, de donner une image plus

fidle de la situation financire des
collectivits locales.

Une information financire

globale renforcer
Lamlioration de la qualit de linformation comptable collecte au sein
de chaque collectivit devrait aider
raliser des agrgations, notamment
au niveau des groupements intercommunaux et de leurs communes
membres. Par ailleurs, il reste aussi,
lchelon global, amliorer la
connaissance des risques financiers
lis aux emprunts structurs.

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

Des agrgations de donnes

amliorer
La production de donnes financires
agrges suppose un degr satisfaisant
de qualit des imputations comptables,
qui nest pas atteint, notamment dans
le secteur communal, et qui nuit
lagrgation des oprations des budgets
principaux et des budgets annexes
ainsi que celles des EPCI et de leurs
communes membres.
La ralisation dune telle agrgation
constituerait un progrs un double
titre. Au niveau local, elle permettrait
de porter une apprciation plus juste
sur lvolution de leurs recettes et de
leurs charges, notamment au regard
des efforts attendus de mutualisation.
Au niveau global, il en rsulterait une
analyse plus pertinente de la trajectoire
financire du bloc communal. Il serait
souhaitable que de telles agrgations,
ralises annuellement, soit rendues
publiques.

Des informations renforcer sur

les risques financiers
Les collectivits locales franaises ont
massivement souscrit des emprunts
structurs risque dans les annes
2000. En novembre 2011, lencours de
ces emprunts slevait 23,3 Md
dont 11,6 Md considrs comme
trs risqus8. En 2015, lencours de la
dette risque des collectivits locales,
qui reprsenterait encore 8 Md, na
t rduit que de 30 %.
Si la rglementation interdit, depuis
2013, la souscription de certains
types demprunts, le suivi statistique
de lencours risque de la dette des
collectivits locales manque de fiabilit.
La Cour avait soulign, ds fvrier
2009, la ncessit dun recensement
de ltat de cette dette, puis nouveau
en juillet 2011 en recommandant la
publication dun rapport annuel
national sur ce sujet.
Malgr lobligation fixe par la loi
depuis 2013, le Gouvernement na
pas publi ni en 2013, ni en 2014, de
rapport recensant au 31 dcembre le
volume des emprunts structurs des
collectivits. De mme, il nexiste
aucune centralisation exploitable des
donnes relatives cette dette.
Le renforcement de linformation
statistique pourrait tre obtenu en
imposant aux tablissements financiers
qui possdent, dans leur bilan, des
emprunts structurs accords des
structures publiques franaises, de
communiquer leur montant chaque
anne ltat .

______________________

32

8 Rapport tabli par la commission denqute de lAssemble nationale sur les produits
financiers risques souscrits par les acteurs publics locaux .

RECOMMANDATIONS
En ce qui concerne les collectivits
locales et le redressement des
comptes publics :

En ce qui concerne limpact des

dcisions de ltat caractre
normatif :

doter les services concerns de

ltat doutils de suivi de lexcution
des budgets des collectivits locales
et de simulation de limpact des
mesures, votes par le Parlement,
relatives leurs recettes et leurs
dpenses et les partager avec
lInstance de dialogue national des
territoires, le comit des finances
locales et les associations dlus ;

amliorer la fiabilit des tudes

dimpact financier produites par les
ministres lappui des projets de
textes rglementaires imposant des
normes nouvelles aux collectivits
territoriales, notamment en associant
davantage ces dernires en amont de
la prparation des textes ;

adopter une loi de financement

des collectivits territoriales retraant
lensemble de leurs relations financires
avec ltat et fixant pour lanne
venir, par catgorie de collectivits, les
conditions de lquilibre global en
cohrence avec la loi de programmation
des finances publiques (recommandation ritre et prcise) ;
appliquer la baisse des dotations de ltat selon une logique de
prquation en fonction dindicateurs
reprsentatifs des niveaux de richesses
et de charges des collectivits
(recommandation ritre) ;

En ce qui concerne lenjeu de linvestissement local :

prvoir lvaluation des projets

dquipement au moyen dtudes
pralables portant, entre autres, sur
les cots induits en fonctionnement et
sur leur utilit socio-conomique ;
tablir une programmation
pluriannuelle des investissements qui
porte sur lensemble des oprations
prvues et qui soit assortie dun plan
de financement dot dune dimension
prospective ;

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

inclure dans les travaux de

linstance charge du dialogue entre
ltat et les collectivits locales la
dfinition et le suivi, sur la base de
donnes partages, des objectifs
dvolution des recettes, des
dpenses, du solde et de la dette des
diffrentes catgories de collectivits ;

renforcer la porte des avis

rendus par le CNEN en amliorant la
transparence sur les suites rserves
ces avis et en publiant un bilan chiffr
annuel du cot global des normes sur
les finances des collectivits locales ;

33

RECOMMANDATIONS
dvelopper les actions de
modration de la masse salariale,
notamment travers une gestion
plus rigoureuse des effectifs ;
associer aux schmas de
mutualisation un objectif chiffr
dconomies ;

Synthse du rapport sur les finances publiques locales

En ce qui concerne la fiabilit limite des

donnes budgtaires et comptables :

34

renforcer la fiabilit de linformation financire des collectivits et

tablissements publics locaux,
notamment en ce qui concerne les
obligations de recensement exhaustif
de leurs actifs et de leurs passifs et de
production dinformations dtailles
sur leurs engagements pluriannuels
et, pour les plus grandes collectivits,
dvelopper les dispositifs de contrle
interne ;

mettre en place un compte

financier unique, sous lgide du comit
relatif la fiabilit des comptes locaux,
en sappuyant sur les possibilits
offertes par la numrisation et la
dmatrialisation des comptabilits ;
laborer des comptes agrgs des
communes et de leurs tablissements
de coopration intercommunale ainsi
que des budgets principaux et des
budgets annexes ;
rendre obligatoire, pour les
tablissements financiers qui possdent, dans leur bilan, des emprunts
structurs accords des structures
publiques franaises, la communication
au ministre charg des finances dune
information prcise sur le montant de
cet encours au 31 dcembre de chaque
anne.