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R

SU

les

dans le monde
En qute de solidarit

HAUT COMMISSARIAT DES


NATIONS UNIES POUR LES RFUGIS

2012

rfugis

Prsentation
Ce document propose une synthse de louvrage phare du Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis (HCR),
The State of the Worlds Refugees: In Search of Solidarity (Les rfugis dans le monde : en qute de solidarit).
Le contenu de cet ouvrage rdig en 2011-2012 repose sur lexprience du HCR acquise ces sept dernires annes. Il comprend
huit chapitres thmatiques qui, eux tous, traduisent la situation des rfugis dans le monde.

Davantage de personnes sans protection de ltat


Dans un premier temps, louvrage souligne le nombre croissant des personnes
ne bnficiant pas de lentire protection
de leur tat. Dbut 2011, des dizaines de
millions de personnes dont 33,9 millions
relevant de la comptence du HCR sont
donc particulirement vulnrables. La
plupart sont exposes aux conflits arms
et la violence politique lintrieur de
leur communaut ou de leur pays dorigine : civils pris dans des conflits, rfugis,
demandeurs dasile, rfugis en situation
prolonge et personnes dplaces lintrieur de leur pays (dplacs internes). Ces
dernires annes, les dplacs internes
taient les plus nombreux bnficier de
la protection et de lassistance du HCR
14,7 millions pour 27 pays dbut 2011,
mais leur nombre total pourrait sle-

plutt que dans les camps. Ces dernires


annes, le nombre de personnes dplaces
cause des catastrophes naturelles a tant
augment quil a dpass celui des personnes dplaces cause des conflits. Au
cours des prochaines dcennies, les changements climatiques pourraient grossir ce
nombre par millions.

ver 27,5 millions en raison des conflits.


Lagence uvre galement au bnfice
de 10,5 millions de personnes rfugies
cause des conflits.
Dautres populations relevant de la
comptence du HCR, peut-tre moins
touches par les conflits, se trouvent
pourtant dans des situations de vulnrabilit quivalente mais sans bnficier de
lentire protection de leur tat. Il sagit
notamment des apatrides, des rfugis et
des personnes dplaces dans les zones urbaines, et des personnes dplaces cause
de catastrophes naturelles ou des conditions climatiques. Au total, 12 millions
de personnes seraient apatrides. De plus
en plus de rfugis, de dplacs internes
et de rapatris vivent en milieu urbain

Les tendances conomiques et sociales mondiales indiquent que les dplacements ne cesseront de samplifier ces
dix prochaines annes et quils seront
aggravs par laccroissement dmographique, lurbanisation, les catastrophes
naturelles, les changements climatiques,
laugmentation des prix des produits alimentaires et celle des conflits autour de
ressources rares.

La protection internationale sous tension


Le deuxime point fort de louvrage dcrit
un systme de protection internationale
des rfugis sous trs grande tension,
tension qui sexplique par laugmentation
du nombre et des catgories de personnes
ayant besoin dune protection. Ce systme, tabli en 1951 sur les principes de
responsabilit nationale et de solidarit
internationale, a t voulu non seulement
pour porter protection et assistance aux
populations relevant de sa comptence
mais aussi pour faire face lvolution
des pratiques de dplacements forcs.
Le HCR et ses partenaires humanitaires
sont notamment soumis une pression
croissante pour rpondre aux besoins
en matire de protection dans les zones
de conflit, et cela sans tenir compte des

Table
des matires

hors des frontires de leur pays cause


de catastrophes naturelles et des changements climatiques se heurtent des
vides juridiques en matire de protection,
puisque la Convention de 1951 relative au
statut des rfugis ne leur est pas applicable. Paralllement, les rfugis peuvent
de moins en moins rsoudre leurs difficults par le biais des solutions traditionnelles et quelque 7,2 millions de personnes sont bloques dans une situation
dexil prolonge. Les pays htes, les pays
dorigine et les pays donateurs semblent
tre moins aptes travailler ensemble
pour trouver des solutions, les pays
htes rsistant lintgration sur place
et les autres offrant trop peu de places de
rinstallation.

risques de plus en plus nombreux pour la


scurit des travailleurs humanitaires et
des difficults pour accder aux populations vulnrables.
Le systme de protection internationale doit faire face des difficults incluant les menaces pesant sur linstitution
de lasile et la disparition progressive des
solutions traditionnelles aux problmes
des rfugis. Les demandeurs dasile se
retrouvent dans un systme offrant des
degrs de protection variables selon les
pays, systme qui est aussi caractris par
des approches divergentes, des pratiques
contradictoires, des obstacles aux mouvements migratoires mixtes et des restrictions de droits. Les personnes dplaces

12

I N T RO D UC T I O N

C H AP ITRE 1

C H AP ITRE 2

C HAPIT R E 3

Les tendances
en matire de
dplacements forcs

Conflits, dplacements
et espace
humanitaire

Prserver lefficacit
des systmes dasile

Dgager des solutions


durables

Les pratiques novatrices du HCR


En troisime partie, louvrage met en
lumire les nouvelles pratiques et approches dveloppes par le HCR et ses
partenaires, en collaboration avec les
tats, pour rpondre lvolution des
dfis mondiaux poss par les dplacements forcs :
Pour rpondre aux besoins des civils

pris dans une situation de conflit arm,


le HCR et ses partenaires des Nations
Unies sont passs dune stratgie de
limitation des risques la gestion
des risques . Lapproche, recentre sur
le comment rester plutt que sur le
quand partir , encourage l acceptation des nouveaux venus par les populations locales.
Pour protger les rfugis au sein

des mouvements migratoires mixtes,


le HCR et ses partenaires ont labor,
en 2006, un plan daction en dix points
relatif la protection des rfugis et aux
mouvements migratoires mixtes. Il a
pour objet dinciter les tats intgrer
la protection des rfugis dans des politiques migratoires plus ouvertes et garantir un traitement quitable et digne
pour tous les migrs.
Pour dfendre linstitution de lasile et

obliger les tats respecter leurs obligations au titre de la convention de 1951, le


HCR a soumis de plus en plus daffaires
devant les tribunaux nationaux et rgionaux afin quil y ait un meilleur suivi
dans lapplication des dcisions dasile.
Pour rsoudre des situations de

rfugis prolonges, le HCR a essay


dadopter des stratgies globales qui intgrent les trois solutions durables traditionnelles : le rapatriement librement
consenti, lintgration sur place et la
rinstallation.

La solidarit : un
impratif international

des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD) et la Banque mondiale ont


lanc, en 2010, lInitiative de solutions
transitoires.
Pour que les propres priorits des r-

fugis soient prises en compte dans la recherche de solutions leurs problmes,


le HCR a dclar que la mobilit pouvait fortement contribuer la mise en
place de solutions durables en faveur
des rfugis ; une tude des possibilits
offertes par les canaux migratoires a t
lance dans cette optique.
Pour rpondre aux problmes de lapa-

tridie, le HCR a encourag les tats


signer la Convention de 1961 sur la rduction des cas dapatridie et modifier
leur lgislation en matire de nationalit
afin quelle soit conforme aux normes de
la Convention.
Pour rpondre aux besoins des rfu-

gis dans des zones urbaines, le HCR a


adopt, en 2009, une nouvelle politique
sur la protection des rfugis et sur les
solutions en milieu urbain. Lagence
pour les rfugis a commenc rajuster ses oprations vers les zones urbaines
et collecter des donnes de base sur les
bonnes pratiques.
Pour amliorer le rle et la qualit des

mesures de protection, le HCR a organis, en 2011, une runion ministrielle


dont lobjet tait de renforcer la fois
la responsabilit nationale et la solidarit internationale envers les rfugis
et les apatrides. Plus de cent tats ont
pris des engagements concrets sur un
large ventail de questions relatives la
protection des rfugis et aux problmes
lis lapatridie.

Pour que les rfugis, les rapatris

La quatrime thmatique de louvrage


insiste de manire permanente sur la
ncessit dun renforcement de la solidarit internationale pour faire face aux
difficults dcoulant des dplacements
forcs dans le monde.
La responsabilit des tats et la solidarit internationale sont toutes deux
essentielles pour garantir le bon fonctionnement du systme de protection
internationale, rsoudre les problmes
de plus en plus nombreux que connat le
monde en matire de dplacements de
population et apaiser les tensions au sujet de la gouvernance de la protection internationale. La solidarit internationale
principe selon lequel il faut rsoudre
les problmes ns de la mondialisation
en rpartissant les cots et les charges
quitablement est une question cruciale puisquun petit nombre dtats accueille lui seul la majorit des rfugis
du monde, la proximit gographique
de ces tats avec ceux touchs par des
conflits expliquant en grande partie cette
disparit.
La solidarit des principaux acteurs
du systme de protection internationale
est indispensable. Avant tout, elle est attendue des tats notamment les pays
dorigine et les pays htes qui doivent
agir de manire responsable pour protger les droits de toutes les personnes
prsentes sur leur territoire et remplir
leurs obligations envers les rfugis, les
dplacs et les apatrides. La communaut internationale est elle aussi tenue de
faire preuve de solidarit pour aider les
tats htes assumer pleinement leurs
responsabilits travers, par exemple, un
soutien financier, un appui technique,
des places de rinstallation, une participation en matire de gouvernance.
Enfin, la solidarit vient aussi des
organisations de la socit civile, des
communauts et des personnes qui semploient btir le systme de protection
et, souvent, apportent les contributions
les plus prcieuses lamlioration de la
situation des rfugis dans le monde. n

et les dplacs internes soient pris en


considration dans la planification plus
gnrale en matire de reconstruction et
de dveloppement dans les cas du rapatriement librement consenti et de lintgration sur place, le HCR, le Programme

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22

26

29

C HAP I TR E 4

CHAPITRE 5

C HAP ITRE 6

C HAP ITRE 7

C HAP ITRE 8

Rsoudre le problme
de lapatridie

Protger les dplacs


internes

Dplacements et
urbanisation

Dplacements,
changements
climatiques et
catastrophes naturelles

Responsabilit des
tats et solidarit
internationale

Introduction

Les tendances
en matire de dplacements forcs
Cette synthse de The State of the Worlds Refugees : in Search of Solidarity (Les rfugis dans le monde : en qute de
solidarit) est destine aux diffrents acteurs et personnes concerns par le travail du Haut Commissariat des Nations Unies
pour les rfugis (HCR) et par les dplacements forcs.
Louvrage est disponible ladresse suivante : http://ukcatalogue.oup.com/product/9780199654758.do

L ES R FUG IS DANS LE MOND E 2 0 1 2 | R S UM | HC R

Les tendances en matire de dplacements forcs | INTRODUCTION

e systme de protection internationale des rfugis a t


tabli avec la cration du Haut Commissariat aux rfugis
des Nations Unies (HCR) en 1950 et avec ladoption de la
Convention relative au statut des rfugis (Convention de 1951).
Le systme avait t conu pour faire face aux effets potentiellement dstabilisateurs des mouvements de population issus de la
Seconde Guerre mondiale, pour dfendre les droits des rfugis
et pour soutenir les pays daccueil. Depuis, la Convention a t
complte par le Protocole de 1967 et par des rgimes de protection dans plusieurs rgions du monde.

Le HCR a pour mission de diriger et de coordonner laction


internationale visant protger les rfugis et rsoudre les
problmes de rfugis dans le monde entier. Son mandat le distingue des autres acteurs humanitaires,
car lorganisation doit, de plus, offrir une
protection internationale aux rfugis
ne bnficiant pas de la protection de
leur gouvernement. Il reconnat aussi
que la coopration et le soutien internationaux doivent venir renforcer les
efforts du pays hte, qui il incombe
la responsabilit premire de rpondre
aux besoins des rfugis. Dans une priode de difficults conomiques et face
leurs proccupations grandissantes en
matire de scurit, les tats tendent
naturellement privilgier le bien-tre
de leur propre peuple. Mais les dfis mondiaux qui dcoulent des
dplacements forcs exigent de renforcer, et non de laffaiblir, la
coopration et la solidarit internationales.

ment et demploi dans les villes ; des changements climatiques et


des catastrophes naturelles, qui dracinent dj des millions de
personnes chaque anne ; de laugmentation des prix des produits
alimentaires (elle-mme lie lurbanisation et la diminution
de la production agricole en Afrique et en Asie) et de la multiplication des conflits autour de ressources rares, ce qui pourrait
entraner le dpeuplement de certaines zones.
Les changements dans le systme international ont aussi
influenc les mesures prises au niveau mondial pour faire face
la situation des rfugis et des personnes dplaces. Les rformes
humanitaires lances par lONU en 2005 ont rendu laction humanitaire internationale plus performante, plus transparente et
plus prdictible. Ladhsion du Conseil de scurit de lONU la
doctrine de la responsabilit de protger
et limportance nouvelle accorde la
protection des civils dans les oprations
de maintien de la paix ont contribu
la protection des droits humains fondamentaux dans les situations de conflit
arm. La Cour pnale internationale,
ainsi que des mcanismes aux niveaux
nationaux et rgionaux, ont permis
de renforcer la responsabilisation des
acteurs arms. Il est aujourdhui couramment admis quil faut assurer la protection des dplacs internes. Le Comit
permanent interorganisations (IASC),
dirig par les Nations Unies, a pos une dfinition de la protection au sens large. En outre, le HCR et dautres acteurs humanitaires considrent de plus en plus quils sont dabord responsables
et au service des populations quils aident.

Les tendances
conomiques et sociales
mondiales indiquent
que les dplacements de
populations ne cesseront
daugmenter ces dix
prochaines annes.

H C R / P. TAG G A R T

Les tendances actuelles en matire de dplacements forcs


de populations nont jamais autant prouv le systme international. Environ 33,9 millions de personnes relevaient de la comptence du HCR dbut 2011, soit une trs forte augmentation
par rapport aux 19,2 millions de 2005. Un grand nombre dentre
elles ntaient pourtant pas des rfugis, la proportion de rfugis
parmi les personnes relevant de la comptence de lagence ayant
diminu de 48 % 29 % ces six dernires annes. Le HCR a renforc son action auprs des dplacs internes, des apatrides, des
populations touches par les catastrophes naturelles de grande
ampleur et des personnes dplaces dans
Des milliers de personnes les zones urbaines. Lorganisation a fait
fuient la zone de Kibati au
face de nouvelles situations durgence
Nord-Kivu, en Rpublique
dans des pays comme la Libye et la Cte
dmocratique du Congo.
dIvoire, tout en continuant de grer des
situations de dplacement prolong, depuis et vers des pays tels
que lAfghanistan, lIraq, la Rpublique dmocratique du Congo,
la Somalie et le Soudan. Compte tenu de la diversit des populations dplaces et de leurs besoins, lagence a pris des mesures
pour adapter ses programmes aux diffrentes variables, et sa
politique en matire dge, de sexe et de diversit nonce publiquement son engagement garantir des solutions quitables.
Les tendances conomiques et sociales mondiales indiquent
que les dplacements de populations ne cesseront daugmenter
ces dix prochaines annes, sous des formes nouvelles et diffrentes : ils seront dpendants de laccroissement dmographique
sept milliards dhabitants aujourdhui, 10,1 milliards lhorizon
2100 , principalement en Afrique et en Asie ; de lurbanisation,
qui absorbe lexode rural croissant des jeunes fuyant la pauvret
et linscurit alimentaire, ce qui augmente les difficults de loge-

La sixime dition de louvrage Les rfugis dans le monde


offre une vue densemble des grandes volutions en matire
de dplacements forcs de 2006 2011, une priode qui correspond au premier mandat de cinq ans (mi-2005 juin 2010) du
Haut Commissaire des Nations Unies pour les rfugis, Antnio
Guterres, et au dbut de son second mandat. Rdig par le HCR
en collaboration avec des experts indpendants, louvrage entend
apporter une contribution aux politiques et pratiques mondiales
en matire de dplacements forcs.
Ayant pour thme gnral la solidarit, louvrage est divis
en huit chapitres thmatiques. Le premier chapitre est ax sur
les conflits arms et les interventions humanitaires, et sur le
contexte dans lequel le HCR mne aujourdhui de nombreuses
oprations. Le chapitre 2 examine les tendances en matire dasile
et les changements survenus dans lenvironnement de protection des rfugis soixante ans aprs ladoption de la Convention
de 1951. Le chapitre 3 se penche sur la recherche de solutions
durables et sur les contraintes grandissantes les appliquer. Le
chapitre 4 rexamine dun il neuf lapatridie, un problme
rcurrent. Le chapitre 5 aborde laction du HCR auprs des dplacs internes et son rle qui sest considrablement dvelopp ces
dernires annes. Le chapitre 6 traite des dplacements dans les
environnements urbains et des dfis qui en dcoulent en matire
de protection. Le chapitre 7 propose un nouveau regard sur les
dplacements dus aux changements climatiques et aux catastrophes naturelles. Le chapitre 8 rend compte de la recherche
permanente en matire de responsabilit nationale et de solidarit internationale pour renforcer la protection des rfugis et
celle des peuples dplacs. n
H CR | R SU M | L E S R F UG I S DA N S L E M ON D E 2 012

Chapitre 1

Conits, dplacements et
espace humanitaire
Ce chapitre traite des consquences des conflits, de linscurit qui rgne sur les dplacements forcs et des rponses
humanitaires dans le monde. Aujourdhui, les conflits dracinent des dizaines de millions de personnes. Il est ici question
de la nature changeante du conflit, des difficults qui en dcoulent pour laction humanitaire et de lapproche axe sur la
gestion des risques adopte par le HCR et par dautres acteurs humanitaires. La conclusion expose succinctement les dfis
quil faudra relever pour faire face aux dplacements forcs lors de conflits.
n 2011, le HCR sest engag dans laide humanitaire parfois dans le cadre de situations de conflit arm, comme
jamais auparavant en soixante ans dhistoire. La majorit
des 10,5 millions de rfugis relevant de sa comptence fuyait
des conflits, dAfghanistan, dIraq et de Somalie pour plus de la
moiti dentre eux. Ds dbut 2011, lagence a d faire face de
nouveaux afflux depuis la Somalie, la Cte dIvoire, la Libye, le
Mali et le Soudan tout en continuant de rpondre aux besoins
dun grand nombre (deux tiers de la totalit des rfugis) dont
lexil prolong sexplique par des conflits qui nen finissent pas et
offrent peu de perspectives de retour. En outre, compte tenu du
rle largi quil joue auprs des dplacs internes depuis 2005,
le HCR participe la rponse des situations durgence, qui
sont complexes en quasi-totalit. En 2011, quelque 27,5 millions
de personnes ont t dplaces lintrieur de leur pays cause
de conflits et la situation de la plupart dentre elles demandait
une protection.

La prsence du HCR dans les zones de conflit est toutefois


relativement rcente. La premire fois avait eu lieu dans les Balkans en 1991-1995, puis ce furent lex-Zare (Rpublique dmocratique du Congo), lAfghanistan, la Colombie et lIraq dans les
annes 1990 et 2000. Cet engagement croissant concide avec
laugmentation de laction humanitaire internationale dans
les zones de conflit, mais aussi avec laugmentation du soutien
financier des donateurs, de lintrt des mdias et des attentes
pour des interventions humanitaires rapides.

volution des conflits


Au cours des 25 dernires annes, le HCR sest engag de faon
croissante laide humanitaire dans des conflits de nature
diverse. Les conflits actuels impliquent souvent des groupes
ethniques ou religieux diffrents, conjuguant alors des violences
dordre politique, communautaire et criminel. Des actes de violence en apparence aveugles peuvent aussi cibler dlibrment
certains groupes de civils et comprendre une part de violence
sexuelle et sexiste. Ces conflits arms, qui visent parfois protger un pouvoir social ou conomique, touchent en gnral
des zones de manire cyclique. Lors de la cration du HCR en
1950, ces conflits taient le plus souvent des guerres opposant
des tats, et la porte de laction humanitaire tait en gnral
limite la fin de la guerre.
Aujourdhui, les agents de la violence se sont multiplis.
la place de forces en uniforme et dacteurs non tatiques
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L ES R FUG IS DANS LE MOND E 2 0 1 2 | R S UM | HC R

exerant de facto un contrle sur les territoires et les personnes,


les conflits associent frquemment une multitude de commanditaires privs, qui ne semblent gure avoir conscience de leur
responsabilit lgard des populations locales. Parmi ces acteurs
privs, des organisations criminelles qui cherchent prendre le
contrle des terres et des territoires des fins conomiques, ou
des individus associs des mouvements idologiques internationaux qui cherchent exploiter les revendications locales.
Aujourdhui, la distinction entre civils et combattants un fondement du droit international humanitaire sestompe.
Alors que les guerres daujourdhui semblent tuer moins de
personnes que les conflits passs, de plus en plus de civils sont
exposs la violence, surtout l o ltat noffre quune protection limite ses citoyens. Dans de telles situations, les populations ne ressentent pas tout de suite les dysfonctionnements du
gouvernement : perte des moyens dexistence, pnurie des produits de premire ncessit mais aussi catastrophes naturelles et
pressions dmographiques arrivent plus tard. Tous ces facteurs
contribuent alors leur inscurit, favorisent leur dplacement
et renforcent leur vulnrabilit. Les conflits actuels sont souvent lourds de consquences pour
les civils, en particulier pour les Une femme au milieu des
ruines de sa maison Och, au
groupes vulnrables, savoir les
Kirghizistan, aprs une vague
enfants, les personnes handicapes
de violences ethniques en
juin 2010.
et les personnes ges. Nombreux
sont ceux qui sont forcs dabandonner leur foyer pour des lieux prcaires, des zones urbaines,
des pays o laccs au droit dasile est limit ou pour des destinations lointaines. Les conflits prolongs se traduisent aussi
par des dplacements en apparence dfinitifs o, souvent, les
conditions de vie sont dplorables et dpendantes de laide.
Dans de nombreux conflits, les conditions ne permettent
pas aux personnes de bnficier dune protection internationale
et dune assistance humanitaire. Lespace humanitaire cest-dire les conditions permettant aux personnes dans le besoin de
pouvoir accder une protection et une assistance, et aux acteurs humanitaires de rpondre ces besoins rtrcit. Il arrive
que le HCR ne soit pas autoris excuter son mandat de base,
savoir fournir une protection internationale aux rfugis et
aider les gouvernements leur trouver des solutions durables.
Les dernires crises, nombreuses, ont reprsent un dfi de
taille pour laction humanitaire, particulirement dans les pays
o les dplacements de population et les graves violations des
droits de lhomme sexercent en toute impunit, comme lAfgha-

Conflits, dplacements et espace humanitaire | CHAPITRE 1

nistan, la Cte dIvoire, la Rpublique dmocratique du Congo,


la Libye et le Ymen. Ces difficults ont tendance saccrotre
tant quune solution politique au conflit na pas t trouve.

Dfis humanitaires

U N H C R / S. S C H U L M A N

Laction humanitaire se fonde sur le respect de principes fondamentaux : humanit, impartialit, neutralit et indpendance.
Le Statut du HCR prcise que son travail est totalement apolitique et uniquement caractre humanitaire. Les principes
humanitaires ont aussi leur importance pour les organisations
oprant dans des contextes peu srs, car seules celles qui les
respectent ont droit une protection en vertu du droit international. De plus, les organisations respectueuses de ces principes semblent tre mieux acceptes par les acteurs arms et
les communauts touches. Mais cela nest pas suffisant pour
garantir lefficacit de laction humanitaire. Il faut aussi que les
parties au conflit les respectent. En pratique, elles les bafouent
souvent et les tats les subordonnent des impratifs politiques
et scuritaires. Les organisations doivent frquemment choisir
entre le mal et le pire quand elles doivent composer avec des
acteurs arms qui peuvent faciliter ou bloquer laction humanitaire selon lide quils en ont et la faon dont elle peut servir
leurs objectifs.
Malgr tous ses efforts pour conserver sa neutralit, laction
humanitaire peut prendre une tournure politique quand elle est
troitement lie laction politique. Les oprations multidimensionnelles de maintien de la paix ou les missions politiques des
Nations Unies sont organises autour du principe dintgration et cherchent harmoniser les objectifs et les oprations de
toutes les institutions des Nations Unies avec ceux des forces en
prsence. Les organismes humanitaires se sont dits proccups
par les consquences de missions dintgration sur la neutralit
et lindpendance de laction humanitaire. Soutenir un processus de transition politique implique, en effet, un certain
degr de partialit, surtout dans les cas o les forces des Nations
Unies pour le maintien de la paix doivent prendre des mesures
propres assurer le respect de la loi. L o les impratifs humanitaires et politiques sont en opposition, nombreux sont ceux
qui craignent que les seconds prvalent systmatiquement. Le
HCR estime que lintgration peut rellement tre positive en
phase de consolidation de la paix mais, si le conflit perdure, il
faut viter que les acteurs humanitaires soient suspects dengagement des fins politiques ou scuritaires.

HCR / S. SCHULMAN

Les orientations en matire de stabilisation adoptes par


les membres de lOTAN et par dautres pays dans des tats en
faillite ou affects par le conflit soulvent des proccupations
similaires puisque, pour renforcer la scurit des populations
et des tats, il leur faut aussi prendre en compte des questions
de politique trangre et militaires paralllement des activits
dassistance. Cela a parfois donn tort un rle humanitaire
des programmes dassistance militaire et civile. De telles confusions contribuent restreindre lespace humanitaire, parce
quelles entravent les efforts dploys pour faire accepter laction
humanitaire et mettent en danger les quipes sur place, qui
peuvent tre prises pour cibles comme on la vu, entre autres,
en Iraq et en Afghanistan.
La nature changeante des conflits a boulevers les oprations humanitaires de faon significative, en restreignant laccs
aux bnficiaires potentiels et en menaant la scurit des traH CR | R SU M | L E S R F UG I S DA N S L E M ON D E 2 0 12

HCR / L. BOLDRINI

CHAPITRE 1 | Conflits, dplacements et espace humanitaire

vailleurs humanitaires. Le nombre dattaques contre les travailleurs a augment de manire inquitante, bien au-del des
risques dj encourus par le seul fait dintervenir dans une zone
de violence. Certaines difficults sont spcifiques aux oprations
daide aux rfugis et les responsabilits du HCR lobligent
parfois sopposer directement aux forces
qui ciblent ou menacent les rfugis et les
Des jeunes, migrants
ou demandeurs dasile, personnes dplaces. Laction humanitaire
sont dtenus dans un
ne peut supprimer les causes des dplacentre de rtention
cements. Toutefois il est fondamental de
bond Lesvos, une le
renforcer le rle des institutions lgales et
grecque.
de la gouvernance pour briser des cycles
de violence : le systme judiciaire international permet notamment que les auteurs de violences massives
sur des civils rpondent de leurs actes. Comme les besoins sont
gnralement plus importants l o les risques sont plus levs,
les organisations humanitaires y maintiennent trs souvent
leurs oprations, mme lorsque les principes humanitaires
sont menacs. Il est difficile de dterminer quand les problmes
rencontrs vont lemporter sur lefficacit des oprations daide
humanitaire et les organisations humanitaires sont toujours
rticentes faire une telle estimation.

des autorits afin quelles soient confrontes leur devoir de


protection vis--vis des travailleurs humanitaires et, l o les
risques demeurent, dautres mesures peuvent tre prises telles
quelles sont nonces dans les Normes minimales de scurit
oprationnelle des Nations Unies (MOSS).
Le HCR a considr quil tait vital dencourager lacceptation, en sassurant que toutes les parties concernes, en particulier les communauts locales, comprennent et acceptent
lobjectif et le caractre apolitique de son travail. Lagence a aussi
dcid dhabiliter ses quipes tablir des partenariats locaux
officiels dans les pays o elles se trouvent tout en sassurant
quil ny ait pas un transfert de risques sur elles et de mettre
en place de nouveaux mcanismes chargs de suivre lexcution
des programmes. Dans certains contextes, la poursuite de laction humanitaire nest possible que si le HCR coopre avec les
forces armes gouvernementales du pays hte, avec les forces
des Nations Unies ou avec dautres forces militaires trangres.
Toutefois, lefficacit des oprations du HCR est toujours trs
largement tributaire de la formation de ses quipes locales sur
lvaluation et les procds de gestion des risques en matire
de scurit.

Gestion des risques

Prparer lavenir

Aujourdhui, il est manifeste que linscurit est le plus grand


dfi relever par le HCR et les organisations humanitaires.
Cest pourquoi une grande place a t accorde la recherche
de moyens permettant dintervenir en toute scurit dans des
zones haut risque. Au sein des Nations Unies, la stratgie a
t roriente, passant dun objectif de limitation des risques
ax sur le quand partir une gestion des risques centre
sur un comment rester (cf. To Stay and Deliver, tude ralise en 2011). La mise en place de ce type de stratgie exige
une tude minutieuse des menaces prsentes par le contexte
oprationnel. Il est donc ncessaire, dans un premier temps, de
dterminer dans quelles probabilits les vnements dangereux
peuvent se produire puis quels en seront les effets et, dans un
second temps, de mettre en balance la prise de risque avec la
ncessit de lengagement pour une aide humanitaire. Vient
ensuite ladoption des mesures visant rduire les probabilits
ou les effets. Une premire mesure est de soutenir les actions

Les conflits actuels posent quantit de problmes aux organisations humanitaires, et leur action est entrave par de multiples
facteurs sur lesquels elles nont gure le contrle. Ces dernires
annes, en dpit dobstacles plthoriques, le HCR et ses partenaires ont pu poursuivre leurs oprations dans de nombreux
environnements complexes et dangereux. Les tendances en
matire de dplacements forcs indiquent quil y aura toujours
une demande permanente et certainement croissante pour
se maintenir et assurer de laide dans de tels contextes, ce qui
signifie que le HCR et ses partenaires devront faire appel
des mesures novatrices, de la discipline, de la morale et du
ralisme. Pourtant, laction humanitaire la plus efficace ne
restera que palliative : pour sattaquer aux causes profondes des
dplacements forcs, il faut dautres actions. Sans ces nouvelles
actions, la solidarit internationale entre les rfugis, les dplacs internes, les tats htes et les communauts devra tre
renforce. n

L ES R FUG IS DANS LE MOND E 2 0 1 2 | R S UM | HC R

Chapitre 2

Prserver
lefficacit des systmes dasile
Ce chapitre explique quil est de plus en plus complexe de prserver la protection des rfugis et lintgrit des systmes
dasile. Il dcrit tout dabord le cadre juridique international pour la protection des rfugis, puis expose les contradictions
qui lentourent et les liens troits quelle entretient avec dautres formes de mouvements migratoires. Il se penche ensuite
sur la ncessit de renforcer la gouvernance du systme de protection internationale des rfugis. Enfin, il dresse une
liste de mesures pour prserver lefficacit des systmes dasile.

Deux jeunes filles


afghanes dans leur
salle de classe. Elles
sont scolarises dans
lcole dun camp de
rfugis Islamabad.

Linstitution de lasile est aujourdhui


menace par des conceptions qui sopposent. Des signes montrent quon a affaire
deux systmes parallles : un systme
dasile dans le monde du Nord, et un systme de rfugis dans les pays du Sud. Aujourdhui, la plupart
des personnes dplaces fuient des conflits situs, par exemple,
en Afghanistan, en Iraq et en Somalie, et certains pays en dveloppement doivent donc faire face des afflux massifs de la plus

grande ampleur. Ces pays ont tendance accueillir des rfugis


et leur offrir une protection prima facie ou collectivement, ce
qui les prmunit contre les refoulements (retour forc). Dans
bien des cas, ces pays limitent strictement les droits des rfugis quils confinent dans des camps. linverse, les pays plus
riches, gographiquement loigns des zones de crise, ont mis
en uvre de nombreuses mesures pour dcourager et prvenir
les arrives de demandeurs dasile et de rfugis. Auparavant,
seuls des pays dEurope et dAmrique du Nord avaient mis en
place des procdures permettant de dterminer de manire individuelle si la personne pouvait accder au statut de rfugi ou
pas. En 2010, 167 pays et territoires ont reu 850 000 demandes
individuelles dasile ; 10 pays ont reu plus de la moiti dentre
elles et lAfrique du Sud a reu, elle seule, 180 600 demandes.

Le cadre de protection
La Convention de 1951 relative au statut des rfugis et son
Protocole de 1967 restent les piliers du systme de protection
internationale des rfugis. La Convention de 1951 a t rdi-

HCR / S. PHELPS

e rgime de protection internationale des rfugis a t


cr pour offrir une protection internationale aux rfugis ne pouvant bnficier de celle de leur propre tat. Le
droit international ne propose pas de dfinition pour le terme
asile, mais il a fini par faire rfrence un statut qui garantit
aux rfugis la jouissance des droits humains fondamentaux
dans le pays hte. Cela fait plus de 60 ans que le HCR est charg
dapporter une protection internationale aux rfugis, en coopration avec les tats, et quil fait face la complexit croissante
de lenvironnement pour la protection.

H CR | R SU M | L E S R F UG I S DA N S L E M O N D E 2 0 12

CHAPITRE 2 | Prserver lefficacit des systmes dasile

ge pour tre un instrument universel de dfense de droits de


lhomme permettant de protger les rfugis contre les perscutions, dempcher leur refoulement, et de leur garantir la
jouissance de tous leurs droits. Aujourdhui, les membres de
lONU reconnaissent toujours le bien-fond et la pertinence
de la Convention et de son Protocole, mme si tous ne les appliquent pas systmatiquement : certains ne sont pas signataires
et dautres nont pas traduit les dispositions dans leur lgislation
nationale. Depuis 1951, le rgime de protection des rfugis a t
bien renforc par ladoption de mesures rgionales en Afrique,
en Amrique latine et dans lUnion europenne ainsi que par
lvolution du droit international des droits de lhomme, du
droit international humanitaire et du droit pnal international.
Son application tant loin dtre universelle, le systme de
protection des rfugis sen trouve affaibli. En 2011, 148 pays au
total avaient ratifi la Convention de 1951 et/ou son Protocole
de 1967. Pourtant, plus de 40 % des rfugis relevant de la comptence du HCR ont t accueillis par des tats qui nadhraient
pas ces instruments. Quand des tats nadhrent pas la
Convention, nen respectent pas les obligations ou formulent des
rserves au texte, il est difficile dtablir un systme fond sur la
comprhension mutuelle et la collaboration.

Pratiques contradictoires
La pratique de lasile est pleine de contradictions qui nuisent
aussi lintgrit du systme de protection internationale des
rfugis. Les tats montrent des divergences sur la manire
dapprcier les besoins en matire de protection et, parmi les
pays daccueil les plus importants dans le monde en dveloppement, nombreux sont ceux qui ont recours aux procdures prima facie, tandis que les pays dvelopps utilisent plutt les procdures individuelles. Entre 2001 et 2010, quelque 2,1 millions
de personnes ont obtenu, aprs de nombreuses vrifications, un
statut de rfugi en vertu des dispositions de la Convention de
1951 ou ont pu bnficier dune forme de protection complmentaire. Dans la plupart des cas, cela donne accs des droits qui
permettent leur intgration dans le pays daccueil. Au cours de
la mme priode, le statut de rfugi a t accord prima facie
ou collectivement 2,7 millions de personnes, principalement
dans des pays limitrophes du leur, souvent avec une restriction
de leurs droits.
Le HCR se prononce lui-mme sur plus dun dixime des
demandes individuelles de statut de rfugi dans le monde. En
2010, 100 pays avaient tabli des procdures nationales de dtermination de ce statut mais, dans 46 pays, le HCR a continu dy
procder dans le cadre de son mandat. La mme anne, lorganisation a enregistr 89 000 nouvelles demandes dasile et dlivr
61 000 dcisions sur le fond 11 % de lensemble des dcisions
concernant les demandes individuelles dasile dans le monde.
Les tats diffrent galement quant leur manire daccorder leur protection aux gens qui fuient la violence ou les
conflits. Des tats dAfrique et dAmrique latine laccordent
sur cette seule base tandis que dautres, en Europe et ailleurs,
exigent ltablissement dun lien prcis avec les critres noncs
dans la Convention de 1951. En outre, les tats ne saccordent pas
non plus sur le concept de perscution en raison de leur appartenance un groupe social particulier, certains la reliant des
lments objectifs, dautres des perceptions sociales. Une tude
ralise par le HCR en 2011 et mene dans six pays de lUnion
10 L ES R FUG IS DANS LE MOND E 2 0 1 2 | R S UM | HC R

europenne a montr des diffrences importantes dans la prise


de dcision pour des demandes dasile lies des situations de
violence.
Par ailleurs, signataires ou non signataires, les tats accordent aux demandeurs dasile des degrs de protection trs
diffrents, allant de la pleine reconnaissance et jouissance des
droits conomiques et sociaux la restriction de ces droits,
en passant par le placement long terme dans des camps et
la dtention comme moyen de dissuasion. Nombre dtats
signataires respectent scrupuleusement les dispositions de la
Convention de 1951 et du Protocole de 1967. Dautres mettent
des rserves juridiques concernant des droits essentiels prvus
par ces instruments et dautres encore nont toujours pas rdig
de lois nationales partir des dispositions de la Convention. Les
violations de la Convention vont du dni ou du non-respect des
droits socio-conomiques des rfugis des actes inqualifiables
de refoulement.

Mouvements migratoires mixtes


Les mouvements de population mixtes et le renforcement du
contrle des frontires par des tats contraints de le faire ont
rendu laccs lasile extrmement compliqu. Laugmentation
excessive de la mobilit humaine au niveau mondial concide
avec laugmentation de la migration irrgulire, celle des flux
migratoires complexes, des problmes de scurit et des clandestins qui franchissent les frontires dans diverses circonstances et pour des raisons varies. Des tats se sont battus pour
grer limmigration et respecter le droit international des rfugis et les droits de lhomme, certains ayant recours plusieurs
moyens de contrle des frontires : fermetures des frontires,
refoulements, interceptions en mer, exigences en matire de
visas, sanctions contre les transporteurs et contrles frontaliers
en haute mer. Tous ces facteurs peuvent empcher les rfugis
davoir accs une protection.
Pour faire face ce phnomne, le HCR et quelques-uns
de ses partenaires ont cherch quels autres moyens pourraient
assurer la protection des rfugis. En 2006, lorganisation a labor un plan daction en dix points relatif la protection des rfugis et aux mouvements migratoires mixtes dont lobjectif est
dinciter les tats intgrer la protection des rfugis dans les
politiques migratoires plus gnrales et de sassurer que tous les
migrants sont traits avec dignit. Entre 2008 et 2011, le HCR a
conduit des consultations rgionales pour mieux faire connatre
la protection dans les mouvements migratoires mixtes et pour
amliorer les rponses aux besoins en matire de protection via
une meilleure coopration entre les principaux acteurs et par
llaboration de stratgies rgionales globales.
Le HCR a soulign que les victimes de la traite des tres
humains constituent un groupe de migrants dont les besoins
en matire de protection ne sont parfois pas suffisamment pris
en considration dans les mouvements migratoires mixtes. Les
tats doivent dterminer si les peurs exprimes par une victime
sont bien les consquences dune traite et peuvent tre assimiles une perscution. Dans certains cas, le traitement inflig
est si atroce quil constitue dj en lui-mme une perscution.
Le HCR a reconnu que les proccupations scuritaires nes
des attentats terroristes du 11 septembre 2001 New York et de
ceux qui ont suivi dans dautres villes ont rendu les tats forte-

HCR/S. SCHULMAN

Prserver lefficacit des systmes dasile | CHAPITRE 2

ment inquiets, leur crainte tant dintroduire sur leur territoire


un terroriste se faisant passer pour un rfugi ou un demandeur
dasile. En 2010, lagence a mis en place une nouvelle unit
ddie aux questions de protection et de scurit nationale. Cela
tant, la filire de lasile est lun des canaux dentre migratoires
les plus rglements, et les rdacteurs de la Convention de 1951
avaient dj intgr des dispositions qui rpondent fort bien aux
proccupations des tats en matire de scurit.

Renforcer la gouvernance
Prserver lintgrit de lasile implique de renforcer la gouvernance internationale en la matire, tant au niveau institutionnel que politique. Le Comit excutif du HCR (ExCom),
compos de 85 tats en 2011, est depuis longtemps lorgane
directeur de la gouvernance en matire dasile. Depuis 1975, il
adopte des Conclusions annuelles qui permettent de maintenir
un consensus mondial sur le rgime de protection internationale. Mais, ces dernires annes, le Comit excutif a d
lutter pour parvenir un consensus, et les dbats sur lasile ont
fini par crer des groupes au niveau rgional. Depuis 2007, le
Dialogue du Haut Commissaire sur les dfis de protection est
devenu le principal forum mondial o se dbattent les questions
gnrales sur la protection des rfugis, dbats confirms par la
mise en place dactions.
Le HCR, qui reste charg de veiller lapplication de la
Convention de 1951, lutte pour que les tats respectent leurs
obligations. La Convention ne dispose daucun moyen de surveillance semblable ceux dautres instruments onusiens pour
la dfense des droits de lhomme. Le HCR se tourne de plus en
plus vers les tribunaux nationaux et rgionaux pour quils se
prononcent sur une meilleure cohrence dans lapplication des
dcisions en matire dasile.

Lasile relve en premier lieu des Ces jeunes rfugis


ivoiriens sont arrivs au
tats, mais les responsables politiques,
Libria aprs les lections
les dirigeants locaux et les mdias
contestes de fin 2010
en Cte dIvoire.
peuvent contribuer crer un climat
de tolrance permettant de le grer
de manire approprie. Dans de nombreux pays, les dbats sur
lasile et sur limmigration sont troitement lis et des responsables politiques ont pris position contre limmigration. Les
opinions dfavorables sont facilement alimentes par les inquitudes portant sur les cots du maintien des systmes dasile et
de laccueil des rfugis. Pour crer un climat propice lasile, il
est indispensable dexpliquer la diffrence entre la question de
lasile en lui-mme et limmigration dans sa globalit, en insistant, via lducation et travers les mdias, sur les dplacements
forcs et en luttant contre la xnophobie et lintolrance.

Concrtiser les aspirations


La Convention de 1951 relative au statut des rfugis vise
confrer un droit la protection internationale pour les
personnes vulnrables, puisquelles ne bnficient daucune
protection nationale, et de garantir aux rfugis la jouissance
la plus large possible de leurs droits. Mais concrtiser cette
aspiration nest pas une mince affaire. Pour que lasile conserve
toute sa signification, il faut que tous les rfugis soient en
mesure dexercer leurs droits, que la protection des rfugis ne
soit pas tributaire du lieu o la demande dasile est faite, que
les mthodes de dtermination du statut des personnes ou des
groupes soient harmonises, notamment lors de conflits, que
des structures de gouvernance relatives lasile soient tablies
afin dapaiser les tensions entre tats et que le HCR serve
toujours les questions dasile, au titre de partenaire et comme
organisme de veille des diffrents pays et de la communaut
internationale. n
H CR | R SU M | L E S R F UG I S DA N S L E M ON D E 2 012

11

Chapitre 3

Dgager des solutions durables


Ce chapitre examine comment le cadre tabli des trois solutions durables pourrait tre modifi pour mieux
rpondre aux besoins des rfugis aujourdhui. Il prsente tout dabord les trois solutions durables traditionnelles,
puis explique limportance des stratgies globales, qui intgrent le dveloppement et la consolidation de la paix,
et analyse comment les rfugis eux-mmes conoivent les solutions durables. Enfin, il propose des orientations
politiques pour relancer la recherche de solutions.

ultime objectif de la protection des rfugis est, terme,


dapporter des solutions durables leur situation. Ces
solutions peuvent tre un retour au pays dorigine (rapatriement librement consenti), ltablissement permanent dans
le pays o le rfugi sest vu offrir une protection (intgration
locale) et linstallation dans un pays tiers qui accorde un droit de
sjour permanent (rinstallation). Par dfinition, une solution
durable supprime le caractre ncessaire du statut de rfugi,
puisquelle permet une personne dobtenir, ou de rcuprer,
lentire protection assure par un tat.

De nombreux rfugis ne bnficient daucune de ces solutions. En 2011, le nombre de rfugis en situation dexil prolonge et relevant de la responsabilit du HCR a atteint 7,2 millions
de personnes. Les efforts internationaux dploys pour parvenir
des solutions se sont trouvs dans une impasse, les pays dorigine, les pays htes et les pays donateurs ne souhaitant pas ou ne
pouvant plus travailler ensemble. Ces efforts ont davantage t
entravs par linsistance des donateurs pour trouver des solutions proches des pays dorigine, par la complexit croissante des
problmes des rfugis, qui dsamorce les solutions faciles, et
par lintrt croissant port aux dplacs internes. Depuis plus
de 60 ans, le HCR semploie aider les gouvernements faire
merger des solutions durables. En 2008, le Haut Commissaire
a lanc lInitiative sur les situations de rfugis prolonges et a
utilis son Dialogue annuel sur la protection pour attirer lattention sur cette question.

Les solutions existantes


Le rapatriement librement consenti
Si les annes 1990 ont t surnommes la dcennie du rapatriement , le nombre global de rfugis rentrs de plein gr
dans leur pays a fortement diminu les 10 premires annes
du xxie sicle pour atteindre, en 2010, son niveau le plus bas
depuis 20 ans. Pour de nombreuses populations rfugies, le
rapatriement est impossible pour de multiples raisons : le conflit
perdure et des violences localises clatent toujours dans le pays
dorigine, les infrastructures et les marchs sont endommags
ou dtruits et les moyens dexistence tout comme laccs aux
services de base sont limits. Quand un conflit a entran des
violences entre communauts, il est parfois difficile de mettre
en place des mcanismes de justice transitionnelle et de rtablir
des relations viables entre les communauts, surtout quand subsistent des querelles foncires ou des rparations. Lexprience
12 L ES R FUG IS DANS LE MOND E 2 0 1 2 | R S UM | HC R

du HCR en Afghanistan et au Soudan du Sud montre quel


point il est difficile dessayer de rsoudre les problmes des rfugis quand des crises politiques et de gouvernance perdurent.
Pour que les rapatriements librement consentis soient durables,
il faut que de nombreux protagonistes, outre le HCR, prennent
part sur le long terme aux processus de rintgration, de rconciliation et de reconstruction. De plus, des exemples de retour
en Afghanistan, au Soudan du Sud et en Bosnie-Herzgovine
montrent dvidence que les rfugis et les dplacs internes
se dplacent encore aprs leur retour. De nombreux rfugis
gagnent les zones urbaines ou de nouvelles communauts, ou
repartent de leur pays.
Lintgration locale
Bien que des tats aient accept de travailler activement
la solution de lintgration sur place en 2005, de nombreux
pays htes continuent dopposer une rsistance cette solution,
alors que les pays donateurs ne cessent de lencourager. Les
pays htes sont souvent rticents lide de permettre linstallation massive des populations rfugies au niveau local et
optent pour des politiques de placement dans des camps. Dans
certains contextes, les responsables des gouvernements htes
voient dans la prsence des rfugis un intrt politique ou
conomique et sarrangent pour les dissuader dadopter lune
ou lautre solution, mme quand elles existent. Pourtant, les
rfugis apportent souvent des contributions importantes aux
communauts locales, surtout quand la possibilit de sintgrer
leur est donne. Lintgration finit invariablement par oprer
diffrents niveaux lorsque les rfugis vivent dans le pays daccueil depuis des annes o quand ils y sont ns. Dans certains
cas, les rfugis ont obtenu la nationalit de leur pays dasile,
titre individuel ou de groupe.
La rinstallation
La rinstallation est un outil efficace pour protger les rfugis
en danger, mais le nombre de places disponibles ne peut contribuer de manire significative aux solutions durables. En 2011, le
HCR a estim que 805 000 rfugis avaient besoin dune place
de rinstallation dans un pays tiers, mais que seulement 10 %
dentre eux y auraient accs. En 2010, quatre pays ont accueilli
eux seuls prs de 94 % de lensemble des rfugis rinstalls :
lAustralie, le Canada, la Sude et les tats-Unis, qui rinstallent
chacun davantage de rfugis que nimporte quel autre pays du
monde. Le HCR a plaid pour que dautres pays encore mettent
en uvre des programmes de rinstallation et, de 15 en 2005, ils

Dgager des solutions durables | CHAPITRE 3

sont passs 24 en 2012. Mais le nombre de places de rinstallation reste limit. Le HCR et ses partenaires ont donc cherch
utiliser la rinstallation de manire plus stratgique, en maximisant ses effets bnfiques pour les autres parties.

Les stratgies globales


plusieurs occasions, le HCR a essay de rgler des situations
de rfugis prolonges en appliquant des stratgies globales qui
intgrent les trois solutions durables. Quil sagisse de lintgration locale ou du rapatriement librement consenti, chacun sait
maintenant quil est ncessaire de relier les solutions concernant les rfugis aux efforts plus larges de consolidation de la
paix et de dveloppement. La consolidation de la paix est un
processus multidimensionnel, centr tout autant sur le rtablissement de la primaut du droit et les systmes de gouvernance
que sur lconomie, les infrastructures et les services publics
des tats qui sortent dun conflit et risquent dy retomber. La
scurit et la stabilit sont des conditions pralables aux solutions durables. Lintgration locale et le rapatriement librement
consenti en appellent lengagement total des acteurs du dveloppement. Ainsi, ltablissement en 2010 dun Programme sur
les dplacements forcs par la Banque mondiale, le lancement,
la mme anne, de lInitiative de solutions transitoires (TSI) par

une source de gains pour lensemble de la famille. Le dcalage


entre lapproche des rfugis et celle de la communaut internationale explique pourquoi des rfugis peuvent attendre avec
dtermination que leur solution privilgie se prsente ou
pourquoi il leur est possible de contourner les critres officiels.
Quand les rfugis sont activement associs la recherche
de solutions, ils accordent souvent une plus grande priorit la
mobilit. Les motifs de migration durant un conflit sont prexistants celui-ci. Ces motifs antrieurs permettent de rpondre
aux besoins post-conflit et de dgager des solutions. Dans certains cas, lenvoi de fonds de ltranger par des membres de
la famille peut tre deux fois plus efficace que laide qui leur
est apporte sur place. Les rfugis et les dplacs internes
pratiquent de plus en plus de dplacements pendulaires :
ils vivent en dehors de leur communaut dorigine mais ils sy
rendent rgulirement. En dpit des orientations de la politique
mondiale de ces 10 dernires annes en matire de restriction des migrations, les rfugis et les rapatris ont souvent eu
recours la migration irrgulire pour trouver des solutions.
Le cadre des solutions durables ne prend actuellement pas en
considration la mobilit des rfugis et les solutions envisages par les acteurs internationaux le sont dans une optique
sdentaire. Le HCR a reconnu que la mobilit peut largement

Les solutions recherches par la communaut internationale


concernent gnralement
une personne ou un groupe alors que, la plupart du temps,
les rfugis prennent leurs dcisions en famille.
le HCR et le Programme des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD) en collaboration avec la Banque mondiale ont t
des tapes importantes. Le propos de lInitiative est dintgrer
les besoins des rfugis, des rapatris et des dplacs dans un
processus plus gnral de reconstruction et dans un planning
de dveloppement avec le soutien du HCR pour lenseignement
et la formation, afin que les rfugis deviennent autonomes et
participent la vie de leur communaut.
La Convention de 1951 relative au statut des rfugis et la
Convention de lOUA (Organisation de lUnion africaine) de
1969 rgissant les aspects propres aux problmes des rfugis
en Afrique permettent toutes les deux la cessation du statut
de rfugi quand des changements durables sont intervenus
dans le pays dorigine et que les causes premires de la fuite en
exil ont disparu. La cessation du statut de rfugi, en jouant un
rle de catalyseur, peut aussi contribuer trouver des solutions
durables.

Lavis des rfugis


Lune des critiques les plus rcurrentes portant sur les efforts
dploys pour trouver des solutions est que les rfugis euxmmes ny sont pas suffisamment associs. Les solutions
recherches par la communaut internationale concernent
gnralement une personne ou un groupe alors que, la plupart
du temps, les rfugis prennent leurs dcisions en famille. Cette
approche maintient la flexibilit, optimise la scurit et reste

contribuer lmergence de solutions durables et il a commenc


tudier les possibilits offertes par les canaux de migration
pour renforcer la protection des rfugis et mettre en place des
solutions.

La voie suivre
Sans volont politique des tats, les obstacles aux solutions durables ne pourront tre levs. Depuis 2006, des solutions ont t
trouves pour plus de trois millions de personnes en situation
de rfugis prolonge, notamment des Soudanais du Sud, des
Burundais et des rfugis originaires du Bhoutan. Mais beaucoup de situations de rfugis prolonges nont pas t rsolues,
et le HCR considre dsormais que remdier aux dplacements
prolongs est une priorit institutionnelle. Pour parvenir des
solutions, il faut surtout que les tats respectent le droit dasile
et sabstiennent dorganiser des retours prmaturs ou involontaires, quils reconnaissent la ralit de lintgration locale pour
les dplacements qui sternisent, quils inscrivent clairement
des solutions pour les rfugis dans leur programme de dveloppement, quils sengagent plus avant dans la rinstallation
et dans la mise dispositions de places pour la rinstallation
sur leur territoire, quils intgrent la mobilit des rfugis dans
le cadre des solutions et quils associent plus activement les
rfugis dans la recherche de solutions. Tout cela en appelle au
partage de la solidarit, de la coopration et de la responsabilit
au niveau international.
n
H CR | R SU M | L E S R F UG I S DA N S L E M ON D E 2 012

13

Chapitre 4

Rsoudre le problme de lapatridie


Ce chapitre examine les progrs raliss pour traiter le problme de lapatridie au niveau mondial. Il dcrit tout dabord
le cadre juridique international, expose les diverses causes de lapatridie, puis prsente plusieurs initiatives pour y
remdier. Le chapitre avance enfin que les problmes dapatridie peuvent souvent tre rsolus et voque les nouveaux
engagements internationaux pris cette fin.

out individu a droit une nationalit , affirme larticle 15 de la Dclaration universelle des droits de
lhomme. Avoir une nationalit est la clef qui permet
souvent lexercice de nombreux autres droits comme les droits
lducation, aux soins de sant, au travail et lgalit devant la
loi. Deux instruments internationaux donnent des orientations
sur les droits des apatrides et sur les moyens dempcher lapatridie : la Convention de 1954 relative au statut des apatrides et la
Convention de 1961 sur la rduction des cas dapatridie.

Pourtant, des apatrides sont prsents sur chaque continent, et quasiment dans chaque pays. Labsence de citoyennet
est pour eux une inquitude permanente et ils font partie des
personnes les plus vulnrables du monde. Au dbut des annes
1990, lclatement de lUnion sovitique, de la Rpublique socialiste fdrative de Yougoslavie et de la Tchcoslovaquie ainsi
que lmergence de nouveaux tats indpendants ont conduit
une forte augmentation du nombre dapatrides. Ces vnements
ont montr combien il tait ncessaire de traiter la question de
manire plus efficace.
Le HCR a particip llaboration des Convention de 1954
et de 1961. En 1974, lAssemble gnrale des Nations Unies
la dsign, en vertu de la Convention de 1961, comme tant
lorganisme vers lequel les apatrides pouvaient se tourner pour
prsenter leur demande auprs des autorits gouvernementales.
Plus rcemment, en 2011, le HCR sest employ renforcer les
efforts dploys pour rsoudre des situations dapatridie, tout
particulirement en encourageant ladhsion aux conventions.
Depuis, le nombre dtats parties aux Convention de 1954 et
de 1961 a augment, pour passer respectivement de 65 et 37 en
2010 71 et 42 en 2011. Les gouvernements comprennent de plus
en plus quil nest pas dans leur intrt de recevoir un grand
nombre dapatrides sur leur territoire.

Cadre international
Si le droit international a toujours reconnu un large pouvoir
discrtionnaire aux tats pour dfinir les critres dacquisition
de la nationalit, les Conventions de 1954 et de 1961 constituent
le pilier du cadre juridique international en matire dapatridie.
La Convention de 1954 tablit un rgime de protection des apatrides, trs proche de celui de la Convention de 1951 relative au
statut des rfugis. Elle dfinit un statut dapatride reconnu au
niveau international et accorde aux apatrides certains droits,
comme le droit dexercer un recours en justice, le droit des
pices didentit et des titres de voyage, au travail, lduca14 L ES R FUG IS DANS LE MOND E 2 0 1 2 | R S UM | HC R

tion et la libert de circulation. La Convention de 1954 entend


par apatride une personne quaucun tat ne considre
comme son ressortissant par application de sa lgislation ; cette
personne est perue comme faisant partie intgrante du droit
international coutumier. La Convention de 1961 tablit un cadre
pour prvenir lapparition des cas dapatridie, faisant obligation
aux tats de veiller ce que leurs lois et pratiques relatives
la nationalit ne donnent pas lieu des cas dapatridie. Malgr
une faible adhsion ce trait, plusieurs de ses mesures de
protection, comme accorder la nationalit aux enfants trouvs

Rsoudre le problme de lapatridie | CHAPITRE 4

et prvenir lapatridie lors dun changement de nationalit, sont


appliques par des tats non signataires.

Cession de souverainet
Des personnes peuvent devenir apatrides quand un tat cesse
dexister et que leur nationalit nest pas transfre ltat
successeur. Des millions de personnes se sont retrouves apatrides aprs lclatement de lUnion sovitique, de lancienne
Yougoslavie et de la Tchcoslovaquie dans les annes 1990. Les
migrants ainsi que les groupes sociaux et ethniques marginaliss ont t particulirement touchs. La plupart des cas ont t
rsolus, mais plus de 600 000 personnes se seraient retrouves
apatrides dans cette rgion, en grande majorit dans des pays
de lex-Union sovitique. Des cas dapatridie dcoulant dune
succession dtat ont aussi persist en Afrique, en Asie et au
Moyen-Orient. Plus rcemment, la cration du Soudan du Sud
en 2011 a montr quune apatridie massive pouvait dcouler des
complexits dune succession dtat.

De nombreux instruments internationaux sur la dfense


des droits de lhomme renferment aussi des principes qui limitent la marge de manuvre des tats en matire de nationalit. Les Conventions de 1954 et de 1961 sont en outre compltes par des normes fixes dans les instruments rgionaux,
qui reconnaissent le droit une nationalit et imposent des
obligations supplmentaires aux tats pour empcher les cas
dapatridie. Les normes les plus prcises en matire de nationalit ont t adoptes en Europe par la Convention du Conseil de
lEurope sur la prvention des cas dapatridie en relation avec la
succession dtats de 2006. Les organes rgionaux chargs de
la dfense des droits de lhomme aux Amriques, en Europe et
en Afrique ont aussi rcemment redoubl defforts pour attirer
lattention sur la situation tragique des apatrides et y remdier.
Mais en dpit de ce cadre juridique universel, lapatridie subsiste presque partout.

Contradictions entre les lois relatives la nationalit


Des contradictions dans lapplication par des tats diffrents
des lois relatives la nationalit peuvent tre lorigine de cas
dapatridie. Les tats appliquent deux principes bien distincts
pour accorder la nationalit la naissance : le jus soli (ou le droit
du sol) et le jus sanguinis (ou le droit du sang). De nombreux
enfants naissent apatrides pour avoir vu le jour dans un pays
qui napplique le droit du sang quaux parents rfugis relevant
de ce droit, cest--dire des parents originaires dune rgion o
la transmission de nationalit par le sang est elle aussi conditionne par la naissance de lenfant dans cette mme rgion. Le
risque dapatridie chez les enfants est encore plus lev quand
lun des parents est lui-mme apatride.

Causes de lapatridie
Les causes de lapatridie sont nombreuses, ce qui peut laisser
entendre quelles sont juridiques ou techniques. Cependant,
elles impliquent souvent une discrimination fonde sur le sexe,
la race, lethnie, la religion, la langue, le handicap

Obstacles administratifs
Lapatridie peut avoir pour origine des problmes administratifs et pratiques, surtout si les personnes appartiennent un
groupe cibl par la discrimination officielle ou soumis des
procdures administratives onreuses. Elles peuvent tre en
droit dacqurir la nationalit, mais sans pouvoir en mener les
dmarches ncessaires. Il leur est parfois demand dassumer
des frais exorbitants pour obtenir des pices dtat civil ou de
respecter des dlais irralistes pour accomplir certaines formalits, leur enregistrement, par exemple. Or, dans les situations
perturbantes de conflit ou daprs-conflit, de simples dmarches
administratives peuvent paratre
Ce bb et ses parents
lourdes mener.
comptent parmi les nombreux

HCR / G.M.B. AKASH

Biharis au Bangladesh avoir


obtenu la confirmation de leur
nationalit, grce une dcision
de la Haute Cour en 2008.

Discrimination ethnique
Lapatridie peut aussi dcouler dune
discrimination fonde sur des motifs
dappartenance raciale ou ethnique. Il arrive que des minorits
ethniques soient arbitrairement prives de citoyennet et que
cette forme de discrimination soit inscrite dans la loi. Des minorits transfres dans un pays durant la priode coloniale pour
excuter des travaux spcifiques ont t prives de citoyennet
quand les tats indpendants se sont ensuite forms. Ce fut notamment le cas des Tamouls des collines au Sri Lanka et des
Nubiens au Kenya. Des groupes autochtones se sont galement
retrouvs apatrides pour des raisons diverses, notamment certaines tribus montagnardes en Thalande. Les nomades, dont le
mode de vie les conduit traverser les frontires, peuvent tre
tiquets comme tant des trangers et ne se voir accorder
le statut de citoyen dans aucun pays. Des minorits ethniques,
raciales, religieuses ou linguistiques sont devenues apatrides
sur une dcision arbitraire qui les a dchues de leur nationalit.
Les minorits peuvent aussi rencontrer des difficults consiH CR | R SU M | L E S R F UG I S DA N S L E M O N D E 2 012

15

CHAPITRE 4 | Rsoudre le problme de lapatridie

drables pour obtenir des certificats de naissance ou tout autre


document ncessaire pour acqurir une citoyennet ou pour la
voir confirme.
Discrimination lencontre des femmes
Lapatridie peut aussi dcouler des lois sur la citoyennet
qui naccordent pas des droits quitables aux hommes et aux
femmes. Avant ladoption des instruments actuels de dfense
des droits de lhomme, le principe dunit de nationalit dans
la famille impliquait que, souvent, les femmes perdaient automatiquement leur nationalit en pousant un tranger, et que
les enfants ne pouvaient accder qu la nationalit du pre. Les
progrs accomplis pour liminer la discrimination sexuelle dans
les lois sur la nationalit sont issus des volutions du droit international des droits de lhomme et de la Convention sur llimination de toutes les formes
de discrimination lgard
les femmes (CEDAW). Ces
progrs garantissent aux
femmes des droits gaux
ceux des hommes en
ce qui concerne lacquisition, le changement et la
conservation de la nationalit, mais aussi la transmission de leur nationalit
aux enfants. Une analyse
prliminaire effectue par
le HCR a rvl que plus
de 40 pays pratiquent toujours une discrimination lencontre
des femmes dans ces domaines mais, en mme temps, lanalyse
montre que les tats tendent de plus en plus revenir sur

lingalit fonde sur le genre de leurs lois sur la citoyennet,


surtout au Moyen-Orient et en Afrique du Nord.

Rsoudre les questions dapatridie


mesure que crot la prise de conscience, davantage defforts
sont dploys pour rsoudre les problmes dapatridie dans le
monde. Les mthodes principales sont la reconnaissance, la
prvention et la rduction des cas dapatridie et la protection
des apatrides.
Reconnaissance de lapatridie
Si trs peu de pays ont tabli des procdures qui permettent
de dterminer les cas dapatridie, lidentification prcise des
apatrides avec la reconnaissance officielle de leur statut
est essentielle pour quils
puissent exercer leurs
droits tant quils nont pas
obtenu une nationalit.
La qualit des donnes
de rfrence sur les populations apatrides samliore, et le HCR possde
aujourdhui des donnes
sur 65 pays, contre 30
en 2004. De 2009 2011,
lagence a procd
lidentification de cas
dapatridie dans 42 pays.
En 2010, les informations dont elle disposait faisaient tat de
3,5 millions dapatrides dans le monde. Elle a pu constater
que le problme tait plus pressant en Asie du Sud-Est et en

HCR / J. RAE

Lidentification prcise des apatrides


avec la reconnaissance officielle de
leur statut est essentielle
pour quils puissent exercer
leurs droits tant quils nont pas
obtenu une nationalit.

16 L ES R FUG IS DANS LE MOND E 2 0 1 2 | R S UM | HC R

H C R / G . CO N STA N TI N E

Rsoudre le problme de lapatridie | CHAPITRE 4

sept principes qui doivent guider laction du


Asie centrale, au Moyen-Orient, en Europe en Ukraine avait t dporte vers
systme onusien pour rpondre aux problmes
centrale, en Europe orientale et dans certains
lOuzbkistan en 1944. En 1997, elle
est retourne en Ukraine dont elle a
de lapatridie et explique clairement que cette
pays dAfrique. Les pays comptant le plus
enfin obtenu la nationalit.
dmarche est partie intgrante et fondamengrand nombre dapatrides, et pour lesquels
tale des efforts des Nations Unies pour renfordes donnes existent, sont lEstonie, lIraq, la
cer ltat de droit. Si le HCR est lorganisme charg de collaborer
Lettonie, le Myanmar, le Npal, la Syrie et la Thalande. Le
avec les gouvernements sur les questions dapatridie, il sappuie
HCR estime toutefois que le nombre dapatrides dans le monde
aussi sur la coopration et les contributions dautres institutions
pourrait slever 12 millions.
des Nations Unies, sur des organisations rgionales et sur la
socit civile. travers une srie de manifestations rgionales
Rformes lgislatives
organises entre 2009 et 2011, le HCR et ses partenaires ont
Ces dernires annes, la plupart des initiatives nationales en
cherch sensibiliser les tats, les organisations internationales
matire dapatridie portaient sur des rformes lgislatives. Des
et rgionales et les acteurs de la socit civile la situation des
tats parties et non parties la Convention de 1961 ont montr
apatrides et encourager lchange de bonnes pratiques concerune relle volont pour mettre en conformit leur lgislation
nant les problmes dapatridie. Ces efforts ont dbouch sur
nationale avec les normes de la Convention tats parmi
plusieurs initiatives concrtes, notamment sur une campagne
lesquels le Brsil, la Gorgie, lIraq, lIndonsie, le Kenya, le
publique visant recenser toutes les personnes sans papiers au
Kirghizistan, la Lituanie, la Syrie et le Viet Nam. La loi sur la
Turkmnistan, dont beaucoup sont apatrides. Cette campagne a
citoyennet adopte par la Fdration
Des enfants rfugis
donn lieu lenregistrement de 20 000 personnes depuis 2007.
de Russie en 2002 est un exemple de
apatrides du Bhoutan
scolariss dans un camp de bonne pratique : sur la base de procrfugis au Npal.
dures de naturalisation simplifies, elle
Engagements constructifs
permettait danciens ressortissants
dUnion sovitique devenus apatrides dacqurir la citoyennet
Lexprience acquise au niveau international ces 20 dernires
sils rsidaient de faon permanente sur le territoire russe au
annes montre que de nombreux cas dapatridie peuvent tre
1er juillet 2002. Ces personnes ont aussi t exonres de frais
vits si les normes en vigueur sont correctement appliques
et que lapatridie ne doit pas tre vue comme un problme
administratifs. Quand la procdure a t abandonne en 2009,
politique insoluble. la runion ministrielle organise par
plus de 600 000 apatrides avaient obtenu la nationalit russe.
le HCR en dcembre 2011 loccasion du 50e anniversaire de la
Convention de 1961, de nombreux tats ont pris lengagement
Partenariats
de prvenir ou de rduire les cas dapatridie, de reconnatre le
De plus en plus dacteurs interviennent dans le domaine de
statut des personnes apatrides et dadhrer aux Conventions
lapatridie. En juin 2011, le Secrtaire gnral des Nations Unies,
de 1954 et de 1961. Les progrs seront mesurs par la mise en
Ban Kimoon, a publi une note dorientation sur la prvention
uvre de ces engagements. n
et la rduction du nombre de cas dapatridie. La note nonce
Cette femme originaire de Crime

H CR | R SU M | L E S R F UG I S DA N S L E M ON D E 2 012 17

Chapitre 5

Protger les dplacs internes


Ce chapitre passe en revue ce que les six dernires annes
ont permis daccomplir dans la formation dune notion
plus claire de la protection effective des dplacs internes
et il explique le besoin permanent dune aide nationale
et internationale. Il montre tout dabord pourquoi le
dplacement de personnes lintrieur de leur pays est
une question proccupante au plan international, puis
il prsente le rle de la communaut internationale,
notamment en matire de protection juridique et
oprationnelle. Il envisage ensuite les conditions ncessaires
pour mettre un terme au dplacement. Il propose enfin
une valuation des perspectives davenir et plusieurs
orientations pour raliser de nouveaux progrs.

18 L ES R FUG IS DANS LE MOND E 2 0 1 2 | R S UM | HC R

es dernires annes, les dplacs internes ont constitu


le plus grand groupe de personnes auxquelles le HCR
assure protection et assistance. En 2011, lagence stait
engage auprs de 14,7 millions de dplacs internes dans
26 pays, dans des contextes allant des oprations durgence aux
dplacements prolongs en passant par les rpercussions des
violences intercommunautaires. Daprs lObservatoire des
situations de dplacement interne (IDMC) du Conseil norvgien pour les rfugis, les personnes dplaces lintrieur de
leur pays par une situation de conflit en 2011 concernaient en
majorit la Colombie, lIraq, la Rpublique dmocratique du
Congo (RDC), la Somalie et le Soudan. Depuis 2009, lIDMC
tablit aussi les estimations mondiales du nombre de dplacs
cause de catastrophes naturelles et les chiffres dpassent de loin
le nombre de personnes dplaces cause de conflits.

Protger les dplacs internes | CHAPITRE 5

bloquer toute intervention de la communaut internationale.


Aprs les dveloppements importants de ces dernires annes,
lAssemble gnrale des Nations Unies reconnat aujourdhui
avec dautres organisations que lintrt de la communaut
internationale pour les dplacs internes et la protection de
leurs droits est lgitime. Il est aussi de plus en plus admis que
la protection des rfugis doit sajouter celle des dplacs
internes, et que cette protection nest pas un substitut lasile et
quelle ne nuit pas cette institution.

En 2006, le HCR avait la responsabilit premire de la


protection des personnes dplaces lintrieur de leur pays en
raison dun conflit arm, dans le cadre du principe de la responsabilit sectorielle du systme humanitaire de lONU, un
mcanisme conu pour apporter une rponse plus prdictible
et mieux coordonne aux besoins des dplacs internes. Lorganisation sest aussi vu confier la coresponsabilit du secteur des
abris durgence ainsi que de la gestion et de la coordination des
camps. En dpit des interrogations mises quant aux capacits
et aux ressources du HCR pour cette mission, son action auprs
des dplacs internes est aujourdhui bien accepte, en interne
et par lensemble de la communaut internationale.

tre dplac est une exprience dvastatrice, ayant souvent pour consquence la perte soudaine de sa maison, des
moyens dexistence, des liens communautaires, et exigeant des
solutions viables et durables. Mais chaque dplacement interne
est dj unique du fait de son origine : un conflit arm, de la
violence, des violations des droits de lhomme, des causes de
nature humaine (des projets de dveloppement ou des actions
de protection de lenvironnement, par exemple) ou bien une
catastrophe naturelle. Le dplacement peut toucher aussi bien
quelques familles que des millions de personnes. Face cette
diversit dlments intervenant dans un dplacement, les
mesures prises en rponse doivent tre exhaustives. Au lieu
de se limiter lassistance humanitaire, elles doivent semparer
de tous les aspects du dplacement et tre appliques aussi
longtemps que les besoins et les problmes inhrents au dplacement lui-mme persistent quel quen soit le motif et que les
dplacs aient trouv un refuge lintrieur ou lextrieur dun
camp, dans des zones urbaines ou rurales.

Un problme international
La situation des personnes dplaces lintrieur de leur pays
est foncirement diffrente de celle des rfugis puisque les
dplacs internes restent dans leur propre pays, et cest leur
gouvernement que revient la responsabilit premire de leur
assurer protection et assistance mme sil nen a pas les capacits ou sil est le principal responsable de leur dplacement.
Auparavant, le principe de souverainet des tats suffisait pour

Une rponse complte aux besoins des dplacs internes


demande une solidarit trois niveaux. En premier lieu, la solidarit incombe aux communauts qui accueillent les dplacs :
ce niveau est particulirement important lorsquil est question
de dplacs internes puisquil concerne la fois les communauts htes et celles dans lesquelles ils retourneront plus tard.
Le deuxime niveau en appelle la
solidarit des gouvernements envers
Ce
camp,
au
nord-ouest
du

Ymen, accueille des civils


leurs citoyens dplacs. Il est commudplacs par le conflit.
nment admis que les autorits nationales ont la responsabilit premire
dassister et de protger les dplacs internes mais, lorsquelles
ne peuvent assumer pleinement leurs responsabilits en dpit
de leur volont, la solidarit internationale prend le relais. Le
troisime niveau de solidarit pour porter assistance et assurer
la protection aux dplacs internes est donc celui de la communaut internationale. Les cas o les autorits nationales ne sont
pas disposes agir habilitent ou astreignent la communaut
internationale sengager.

HCR / H. MACLEOD

Renforcer la protection
Ces dernires annes, la communaut internationale sest
employe amliorer la rponse apporte aux dplacements
internes et la rendre plus prdictible et fiable. La communaut
internationale comprend un large ventail dacteurs gouvernementaux et dONG impliqus dans lassistance humanitaire et
dans la coopration au dveloppement. Sy ajoutent des civils et
du personnel militaire associs la consolidation et au maintien de la paix. Dans les situations durgence, les travailleurs
humanitaires distribuent des vivres, acheminent de leau par
camions, montent des tentes et prodiguent des soins de sant.
Mais, lorsquune protection physique est ncessaire, les humanitaires atteignent rapidement les limites de leurs comptences.
H CR | R SU M | L E S R F UG I S DA N S L E M O N D E 2 012 19

CHAPITRE 5 | Protger les dplacs internes

La protection physique peut exiger lintervention des forces


de police, voire de larme. Ces derniers temps, les troupes des
Nations Unies pour le maintien de la paix ont t de plus en
plus sollicites pour protger les populations civiles, et parfois
les dplacs internes, comme au Tchad, en Cte dIvoire et en
Rpublique dmocratique du Congo. Quand les besoins lis
aux dplacements internes des populations ou leur protection
persistent aprs la phase durgence, labandon progressif de
lassistance humanitaire doit dclencher une acclration des
activits de relvement et de dveloppement pour viter une
rupture dans la protection des personnes dplaces ou le risque
dun dplacement prolong.
Reconnaissant que les dplacs internes passent souvent
travers le filet de lassistance humanitaire, lancien Secrtaire
gnral des Nations Unies, Kofi Annan, a enclench, en 2005,
une rforme institutionnelle pour ainsi rpondre aux alas
des interventions et aux lacunes de la coordination entre les
acteurs humanitaires. La rforme introduisait le principe de la
responsabilit sectorielle, un mcanisme de coordination visant
faire face aux situations durgence humanitaire (qui comprend notamment le groupe sectoriel de la protection charg
didentifier et dvaluer les besoins en matire de protection des
dplacs internes) et lancer et coordonner des interventions.
Le mcanisme est dirig par le HCR dans les situations de
conflits arms et, au besoin, de catastrophes naturelles. Depuis,
la protection des dplacs internes est une mission reconnue
aux niveaux international, rgional et national. Lexprience
en la matire reste nanmoins limite, les parties prenantes
ntant pas toujours daccord sur ce que signifie la protection en
pratique et sur la faon de dfinir les priorits. Des organismes
ont eu tendance dfinir les priorits la lumire de leur mandat et de leur programme de travail plutt quen fonction des
besoins valus. En 2011, le HCR sest lanc dans un examen
approfondi du Groupe de la protection lchelle mondiale et,
en 2012, en est ressorti une nouvelle dfinition de sa mission
et une nouvelle stratgie visant garantir une approche plus
complte de la protection.
Protection juridique
Les dplacs internes doivent pouvoir jouir de toutes les garanties accordes par le droit international des droits de lhomme
et par le droit international humanitaire, en complment des
droits quils possdent dans leur pays en tant que citoyens et
rsidents. Des progrs significatifs ont t accomplis ces 10 dernires annes pour renforcer le cadre juridique international
et durcir les lois sur la protection. Les Principes directeurs de
1998 relatifs au dplacement de personnes lintrieur de leur
propre pays font lobjet dune large adhsion et ont t confirms par des instances rgionales. La Convention de lUnion
africaine sur la protection et lassistance aux personnes dplaces en Afrique (Convention de Kampala, 2009) va plus loin
en demandant aux tats parties dincorporer les obligations
de la Convention dans leur propre lgislation et dadopter des
politiques ou des stratgies nationales relatives au dplacement
interne. Cependant, le manque de moyens la disposition des
dplacs internes pour voir leurs droits respects et appliqus
ou pour quils aient force excutoire au niveau national reste
une lacune majeure dans le systme de protection. Pourtant,
plus de 20 pays ont adopt des lois et des politiques relatives
aux dplacements internes tandis que dautres sont en passe de
le faire et que dautres encore ont dj inscrit des dispositions
qui rglementent les dplacements dans leur lgislation sur la
20 L ES R FUG IS DANS LE MOND E 2 0 1 2 | R S UM | HC R

gestion des catastrophes. Laugmentation du nombre de pays


disposant dune lgislation nationale sur le dplacement interne
est un phnomne continu et positif.
Les tribunaux nationaux et les organismes des droits de
lhomme au niveau rgional et au niveau de lONU restent sousutiliss en matire de protection des dplacs internes, mais des
signes encourageants montrent quils le sont de moins en moins.
Au niveau national, la Cour constitutionnelle de Colombie se
distingue depuis quelle a rendu une dcision phare en 2004, par
laquelle elle dclare que le mpris des droits fondamentaux des
personnes dplaces lintrieur de leur pays est contraire la
Constitution, et elle a rendu une srie dordonnances visant
amliorer leur situation. Les cours et les instances rgionales de
dfense des droits de lhomme dont
la Cour interamricaine des droits
de lhomme, la Cour europenne des Des Hatiens dplacs par
le sisme de 2010 sont
droits de lhomme et la Commission
hbergs par une famille
hte.
africaine des droits de lhomme et des
peuples commencent jouer un rle
plus actif dans la protection des droits de lhomme des dplacs
internes. Les cours pnales internationales, telles que le Tribunal pnal international pour lex-Yougoslavie (TPIY) et la Cour
pnale internationale (CPI), ont aussi commenc tenir pour
responsables des personnes impliques dans les cas les plus
flagrants de dplacements arbitraires.
Protection oprationnelle
Pour que les droits des dplacs internes soient pleinement
respects, la protection juridique doit tre complte par des
activits sur le terrain durant et aprs les situations durgence
humanitaire. De fait, les organisations humanitaires distinguent
souvent quatre catgories dactivits de protection des personnes dplaces lintrieur de leur pays. Premire catgorie :
les activits concernant les dommages passs, prsents ou futurs
en violation des garanties de droits de lhomme, catgorie
incluant les actions de scurit visant prvenir ou faire
cesser la violence. Deuxime catgorie : les activits traitant
du manque daccs des biens et des services de base, tels que
la nourriture, leau et lassainissement, les abris, la sant, lducation, etc. Troisime catgorie : les activits luttant pour les
dplacs contre limpossibilit de faire valoir leurs propres droits.
Quatrime et dernire catgorie : les activits ayant trait la
discrimination lencontre de certains dplacs internes.

Solutions
Retourner chez soi ou dcider de sinstaller sur place pour
mettre un terme la phase de dplacement ne sont pas des
options aussi simples quil en parat. Les organismes humanitaires considrent quun dplacement prend fin quand les
anciens dplacs internes nont plus de besoins spcifiques lis
cette condition.
En 2009, le Comit permanent interorganisations a adopt
le Cadre conceptuel sur les solutions durables pour les personnes dplaces lintrieur de leur propre pays, cadre qui souligne que la recherche de solutions durables nest efficace que si
les dplacs internes peuvent faire un choix libre et clair et
participer la planification et la gestion des solutions durables.
Le cadre fixe quatre critres indispensables pour parvenir une
solution durable : (i) la sret, la scurit et la libert de mouvement long terme ; (ii) un niveau de vie suffisant, avec laccs

HCR / J. BJRGVINSSON

Protger les dplacs internes | CHAPITRE 5

la nourriture, leau, un logement, aux soins de sant et


une ducation de base ; (iii) laccs un emploi et des moyens
dexistence et (iv) laccs des dispositifs efficaces qui leur restituent leur logement, leurs terres ou leurs biens ou qui prvoient
une indemnisation.

t accomplis dans de nombreux pays, le HCR et les autres


organisations humanitaires doivent maintenir le problme des
dplacements prolongs parmi les questions prioritaires.

Le dplacement prolong est souvent li aux politiques


locales. Dans 40 pays au moins, des personnes ont t dplaces
pendant plus de cinq, dix, voire 15 ans. Dans bien des cas, ces
personnes demeurent socialement et conomiquement marginalises, avec un niveau de vie infrieur celui des personnes
dmunies non dplaces. Elles vivent dans des conditions hostiles et ne peuvent jouir de leurs droits fondamentaux, notamment leurs droits conomiques, sociaux et culturels. Les dplacs internes subissent ces conditions plus particulirement dans
les pays qui les maintiennent politiquement dans une situation
incertaine afin de les inciter repartir. Cest pourtant lorsque
les personnes peuvent reprendre leur vie en main et devenir
autonomes quelles sont dans une bien meilleure position pour
trouver une solution durable, dont celle du retour. Dans dautres
cas, les dplacements prolongs rsultent de labsence dinvestissement gouvernemental ou de la communaut internationale
dans la reconstruction des zones dtruites par un conflit ou une
catastrophe naturelle. De telles situations exigent des efforts
trs importants pour rtablir les droits conomiques, sociaux
et culturels des dplacs internes et mettre un terme leur
marginalisation. Si, ces dernires annes, des progrs ont dj

Les situations de dplacement interne demeurent trs instables


et, fait alarmant, le nombre total de personnes dplaces
lintrieur de leur pays reste lev, alors quil existe pourtant des
moyens vidents pour renforcer laction en faveur des dplacs
internes en sappuyant sur des dmarches positives. Des efforts
permanents sont ncessaires pour consolider laction des institutions nationales et des acteurs internationaux, y compris du
HCR, en matire de dplacement interne. Il faut que lcart se
rtrcisse entre laide et le dveloppement et que les politiques
de dplacement prolong disparaissent. Il faut la fois rendre
responsables de leurs actes les auteurs de dplacements arbitraires et mettre en place pour leurs victimes une justice rparatrice qui leur accorde une plus grande attention. Depuis que
la majorit des dplacs interne ne vit plus dans des camps ni
dans des abris collectifs, les gouvernements et les communauts
humanitaires ont besoin dtre mieux prpars pour identifier,
aider et protger ceux qui vivent hors des camps notamment en milieu urbain et pour soutenir leurs communauts
daccueil. Il est dcisif, pour relever tous ces dfis, de maintenir
une solidarit constante aux niveaux communautaire, national
et international. n

Perspectives

H CR | R SU M | L E S R F UG I S DA N S L E M O N D E 2 0 12 21

Chapitre 6

Dplacements et urbanisation
Ce chapitre jette le dfi dune nouvelle rflexion sur les actions du HCR menes pour les rfugis en milieu urbain.
Il explique tout dabord lvolution de la politique du HCR relative aux rfugis urbains, met ensuite en avant les difficults
particulires de la protection dans les villes puis dcrit des oprations adaptes et les bonnes pratiques de lagence.
Enfin, le chapitre explique que, pour relever ces dfis, il faut des partenariats largis et des fonds suffisants.

Les rfugis et les personnes dplaces ont souvent de la


peine survivre dans les quartiers pauvres et trs peupls, o
les communauts sont hostiles leur prsence et les services
publics essentiels sont peu nombreux. Les politiques publiques
les contraignent souvent rester dans les camps. Dans certaines
villes, leur prsence acclre lurbanisation et modifie la composition de la population.

volution des politiques du HCR


En 1997, le HCR formulait sa premire politique concernant les
rfugis vivant en milieu urbain. Elle reconnaissait que les rfugis jouissent dun droit la libert de circulation en vertu du
droit international, mais sous-entendait que les flux de rfugis
vers les villes ntaient pas souhaitables et quil tait prfrable
de les orienter vers les camps. Cette politique a t critique par
des groupes militants et par des valuations du HCR qui ont
indiqu que sa mise en uvre prsentait des contradictions et
que ses effets taient souvent prjudiciables. partir de 2003,
les mesures prises par le HCR pour faire face lexode de rfugis iraquiens ont lanc une rflexion nouvelle qui a abouti la
politique sur les rfugis vivant en milieu urbain.
En 2009, le HCR a adopt une nouvelle politique sur la
protection des rfugis et les solutions en milieu urbain. Axe
sur les droits et le respect des rfugis, elle prne lexpansion de
lespace de protection dans les villes et insiste sur le fait que les
responsabilits statutaires de lagence lgard des rfugis sont
universelles et ne sont pas tributaires du lieu de rsidence. Elle
met aussi laccent sur la politique du HCR prenant en compte
les critres dge, de genre et de diversit.
En dcembre 2009, le Haut Commissaire, Antnio Guterres, a ddi son Dialogue annuel aux dfis relever pour
protger les rfugis et autres personnes vivant en milieu urbain qui relvent de la comptence du HCR. Lun des objectifs
majeurs tait de dvelopper la coopration avec de nouveaux
partenaires, surtout les municipalits. Le Haut Commissaire y
22 L ES R FUG IS DANS LE MOND E 2 0 1 2 | R S UM | HC R

prenait aussi lengagement dvaluer dans plusieurs villes les


programmes de lagence en faveur des rfugis et dintroduire
progressivement la nouvelle politique dans le monde entier.

Risques en matire de protection


Les rfugis en milieu urbain sont confronts une grande
accumulation de risques en matire de protection : interdictions
de circulation et de sjour, absence de papiers didentit, menace
darrestation et de dtention, harclement et exploitation, faim,
logement de mauvaise qualit, accs limit aux systmes officiels de sant et dducation, exposition la violence sexuelle et
sexiste et au VIH/sida, trafic et traite des tres humains
Documents didentit
En milieu urbain, les rfugis sans papiers doivent affronter
de nombreux problmes en matire de protection. Il leur
est difficile de signer un bail, encaisser un chque, recevoir
des versements ou obtenir un crdit. Ils vivent aussi dans la
peur des pouvoirs publics et courent
Des dplacs se rendent
le risque dtre arrts ou dtenus, de pied vers un centre
devoir verser des pots-de-vin et de
de formation, financ
par le HCR, Soacha en
subir des intimidations. Leur fournir
Colombie.
des attestations didentit et de statut
peut empcher ou rsoudre ces problmes. Quand ltat refuse
de dlivrer des papiers, le HCR tablit ses propres documents
attestant de lidentit et du statut de la personne. Toutefois, les
tats imposent souvent des restrictions svres en matire de
circulation et de sjour des rfugis, ce qui, dans certains pays,
peut compromettre lapplication de la nouvelle politique.
Logement
Les rfugis et les personnes dplaces en milieu urbain font
face des difficults en termes de logement et de pauvret.
Beaucoup dentre eux sont contraints de sinstaller en zones
priphriques, sur des terres non adaptes au dveloppement
des logements, exposes des risques de catastrophe naturelle
et ne prsentant aucune garantie de maintien sur place. Les
rfugis, les personnes dplaces et les rapatris sont en concurrence sur le march du logement bon march, mais ils ont rarement assez dargent pour dposer une caution ou pour obtenir
les rfrences locales ncessaires. Ils sont aussi frquemment
exploits par les propritaires.
Sant
Dans bien des villes, les rfugis rencontrent des difficults
pour accder aux soins de sant, et ils sont nombreux souffrir

H C R / P. S M I T H

mesure que le monde surbanise, les rfugis et les


personnes dplaces vivent de plus en plus dans les
villes. Il est difficile de connatre le nombre exact de
rfugis, de rapatris et de dplacs internes vivant en milieu
urbain. Mais on sait que ces populations sont htrognes et
se composent notamment de jeunes hommes clibataires, de
femmes, denfants, de personnes ges et de personnes extrmement vulnrables.

Dplacements et urbanisation | CHAPITRE 6

H CR | R SU M | L E S R F UG I S DA N S L E M O N D E 2 012 23

CHAPITRE 6 | Dplacements et urbanisation

de troubles post-traumatiques. Depuis 2009, le HCR labore


une stratgie pour amliorer laccs des rfugis et des autres
personnes relevant de sa comptence aux services de sant.
Paralllement, il arrive que des rfugis et des dplacs internes
dans les villes souffrent de malnutrition mais passent inaperus
et ne reoivent aucune aide alimentaire. Contrairement aux
acteurs humanitaires des camps de rfugis, ceux travaillant
dans les villes ont souvent peu dinformations sur la scurit
alimentaire et ltat nutritionnel des rfugis urbains et des
dplacs internes.

ducation
Les rfugis vivant dans les villes ne bnficient pas dun accs
quitable lducation, et de nombreux enfants rfugis en ge
de frquenter lcole primaire ne sont pas scolariss. Certains
pays ne disposent daucun cadre rgissant ladmission de ces
enfants lcole publique. La priorit du HCR dans les villes
est de les orienter dans le systme dducation nationale, pour
quils puissent profiter dans un premier temps de leur droit
fondamental lducation primaire. Depuis 2009, le HCR a
renforc son plaidoyer en faveur des enfants rfugis afin quils
aient accs aux tablissements scolaires locaux, et a amlior,
lorsque cela tait possible, le potentiel des coles. Son budget
pour le soutien aux activits ducatives en milieu urbain a
certes augment, mais il reste limit, en particulier sagissant
de lenseignement secondaire et suprieur.

Moyens dexistence
En milieu urbain, les rfugis, les rapatris et les dplacs
internes doivent travailler pour se nourrir et payer leur logement. Pour eux, protection et moyens dexistence vont donc
souvent de pair. Pour sen sortir, la plupart des rfugis urbains
travaillent illgalement, ce qui les met en concurrence avec la
Problmes lis au sexisme
main-duvre locale pour des emplois manuels mal pays et
Les femmes rfugies et les personnes dplaces dans les villes
dangereux, ou alors ils font preuve desprit dentreprise. Leurs
signalent rgulirement des actes de violence sexuelle et sexiste
opportunits de travail dpendent gnralement de laccs quils
ainsi que des actes de harclement et dintimidation. Dans de
ont des emplois dans les secteurs formels ou informels. Le
nombreuses villes, les femmes semblent trouver du travail plus
droit au travail fait partie intgrante de la protection et des solufacilement que les hommes, gnralement comme domestiques.
tions durables. De nombreux acteurs humanitaires, notamment
La carence en emplois pour les hommes et les adolescents
le HCR, encouragent en priorit le renforcement
masculins peut engendrer des violences envers
femme rfugie
des moyens dexistence et laccs lautosuffisance. Une
les femmes. Dans certains cas, les femmes rfudu Myanmar regarde
Convaincre les autorits en ce sens est un lment
gies recourent la prostitution pour subvenir aux
les toits des immeubles
voisins, New Delhi.
dimportance.
besoins de leur famille. En 2008-2010, les rfugis

24 L ES R FUG IS DANS LE MOND E 2 0 1 2 | R S UM | HC R

Dplacements et urbanisation | CHAPITRE 6

Dans certaines villes, les habitants croient fermement


que les nouveaux arrivants, notamment les rfugis, volent
les emplois de la population locale.
Il nen reste pas moins que la prsence des rfugis peut aussi avoir
des retombes conomiques positives.
(hommes et femmes) consults dans six villes diffrentes ont
demand davantage de soins mdicaux, daide psychologique et
dassistance juridique pour des violences sexuelles et sexistes.

ment communautaire dans des villes comme Sanaa (Ymen),


Carthagne (Colombie) et Kuala Lumpur (Malaisie).
Exploiter les nouvelles technologies : en Syrie et en Jordanie,

Adapter les oprations


Depuis 2009, le HCR recentre ses oprations vers les zones urbaines. Il a commenc dvelopper des moyens pour identifier
les rfugis vulnrables et les dplacs internes dans les villes,
pour les soutenir et pour uvrer auprs des gouvernements
afin quils acceptent leur prsence et protgent leurs droits. Il
est essentiel dentrer en contact avec les rfugis urbains, mais
ils sont gnralement pris par leur survie du quotidien qui
les rend trs mobiles, et les femmes sont confines au foyer.
Par ailleurs, il peut sembler compliqu aux rfugis dentrer
en contact avec le HCR, les organisations humanitaires ou les
institutions publiques.
Les oprations humanitaires sont parfois plus coteuses et
longues excuter dans les zones urbaines que dans les camps
de rfugis. Le nouveau dfi du HCR et de ses partenaires est de
mobiliser des ressources financires pour les rfugis en milieu
urbain. Les lois et les politiques des tats htes limitent aussi
la dlivrance de permis de travail aux rfugis et les moyens
pour subvenir une partie de leurs propres besoins. Certaines
autorits prfrent fermer les yeux sur leur prsence.
Bonnes pratiques
Rcemment, le HCR sest employ collecter des donnes sur
les exemples russis de rponse aux besoins des rfugis en
matire de protection et dassistance dans les zones urbaines.
Plusieurs bonnes pratiques sont ressorties :
Dialogue avec les autorits municipales : depuis 2009, les

bureaux du HCR dans les villes qui accueillent dimportantes


populations de rfugis et de dplacs internes collaborent avec
un plus grand nombre encore dautorits municipales, en particulier en Amrique latine o de grands centres urbains se sont
engags devenir Villes de la solidarit.
Convaincre : au Kenya, une coalition forte a vu le jour, com-

pose de reprsentants des rfugis, de reprsentants religieux,


de militants des droits de lhomme et de responsables politiques.
Elle a exhort le pays travailler avec le HCR et dautres acteurs
des Nations Unies pour adopter une politique sur le statut des
rfugis urbains qui soit fonde sur les droits.
Documents didentit : le HCR a encourag les autorits na-

HCR / T. BAHAR

tionales dlivrer des papiers aux rfugis urbains au Ghana et


en quateur, par exemple.
Associer les bnficiaires : le HCR a vivement encourag la

participation des rfugis et des personnes dplaces en milieu


urbain aux questions qui les concernent. Il a soutenu lengage-

le HCR a utilis avec succs de nouveaux outils, tels que les


bons dchange lectroniques prpays, les cartes de retrait
despces et les messages textes pour enregistrer, aider et communiquer avec les rfugis disperss en milieu urbain.
Soins de sant : au Costa Rica, les rfugis peuvent se tourner

vers le systme national de sant pour tous les soins durgence,


et les rfugis sans ressources peuvent senregistrer pour que
leurs frais soient pris en charge par ltat.
Soutien lducation : le HCR encourage ladmission des

enfants rfugis dans les coles locales en milieu urbain. Il a rhabilit des coles et cr des salles de classe Damas (Syrie) et
Amman ( Jordanie) pour accueillir un grand nombre denfants
iraquiens rfugis.
Consquences
Les donnes sont toujours peu nombreuses sur les consquences
de la prsence de rfugis et de personnes dplaces dans les
villes, notamment sur le plan financier. De toute vidence, des
charges importantes psent sur les budgets des administrations
centrales et locales, mais on note aussi une tendance surestimer ces effets. Des tensions entre les habitants dune ville et les
nouveaux arrivants existent dans le monde entier et de nombreuses agressions contre les rfugis et les dplacs internes
en milieu urbain sont aussi passes sous silence. Dans certaines
villes, les habitants croient fermement que les nouveaux arrivants, notamment les rfugis, volent les emplois de la population locale. Il nen reste pas moins que la prsence des rfugis
peut aussi avoir des retombes conomiques positives.

Nouveau modle
Pour rpondre aux besoins des rfugis en matire de protection
et dassistance en milieu urbain, les organisations humanitaires, les organismes de dveloppement et les gouvernements
htes devront collaborer plus troitement et de manire plus
homogne. Le HCR a soulign que le lien entre dplacement et
urbanisation doit tre tay par une base de donnes plus fournie, partir de laquelle des directives oprationnelles pourront
tre dveloppes. La mise en uvre de la nouvelle politique
de lagence sur les rfugis urbains vient dtre amorce. Elle
ncessitera de nouveaux partenariats et une prise de conscience
importante de la part des gouvernements htes, des gouvernements donateurs et des autres acteurs humanitaires. Le HCR et
dautres grandes organisations humanitaires mettent au point
des bonnes pratiques et semploient les classifier. La question
de la situation des rfugis urbains, comme bien dautres situations, dpendra en grande partie de la disponibilit des fonds. n
H CR | R SU M | L E S R F UG I S DA N S L E M O N D E 2 012 25

Chapitre 7

Dplacements, changements
climatiques et catastrophes naturelles
Ce chapitre se penche sur les mesures prises au niveau international pour faire face aux dplacements
provoqus par les changements climatiques et les catastrophes naturelles. Il dcrit tout dabord les difficults,
puis expose les lacunes potentielles en matire de normes de protection des personnes dplaces ltranger
cause de ces phnomnes. Enfin, il explique que la communaut internationale doit combler ces lacunes et
que les consquences des changements climatiques mettront lpreuve la solidarit.

La communaut internationale se proccupe de plus en


plus des effets des changements climatiques sur la mobilit
humaine. En 2010, la Confrence des parties la Conventioncadre des Nations Unies sur les changements climatiques a
reconnu combien il tait important de prendre en considration
les dplacements de personnes causs par les changements
climatiques. La Commission du droit international labore un
texte qui pourrait servir de base ltablissement dune loi internationale ayant force excutoire sur la protection des personnes
dans les situations de catastrophe.
Comme il est expos dans les Principes de Nansen de 2011,
le HCR considre que la communaut internationale doit
mettre en place une action plus efficace et mieux coordonne
face aux dplacements dus des catastrophes soudaines et aux
changements climatiques. Le mandat initial du HCR ne mentionne pas les dplacements causs par les catastrophes naturelles et les changements climatiques, mais lorganisation est
bien concerne par de tels mouvements, et elle a les capacits
de rpondre aux besoins des personnes touches.

Changements climatiques
Les migrations et les dplacements gnrs par des facteurs
environnementaux pourraient prendre des proportions sans
prcdent. Lampleur de ces mouvements pourrait varier entre
26 L ES R FUG IS DANS LE MOND E 2 0 1 2 | R S UM | HC R

25 millions et un milliard de personnes en 2050. Les changements climatiques pourraient entraner ou intensifier diffrents
mouvements de population :
Des personnes peuvent tre forces au dplacement en raison

de catastrophes hydromtorologiques, telles que les inondations,


les ouragans, les typhons, les cyclones et les glissements de
terrain. Ces dplacements sont habituellement de nature temporaire et peuvent dpasser les frontires.
Des dplacements de population peuvent tre causs par

la dgradation de lenvironnement et les catastrophes volution


lente. Les personnes peuvent tre amenes se dplacer vers
dautres rgions de leur pays, ou vers dautres pays sil nexiste
pas de possibilit de rinstallation lintrieur du leur. Il sagit
la plupart du temps dun dplacement dfinitif.
Dans le cas de linondation des petits tats insulaires cause par

la hausse du niveau des mers, cest toute la population dune le


qui peut tre contrainte de se dplacer de faon dfinitive.
Quand des catastrophes soudaines ou volution lente

rendent certaines zones inhabitables, il peut tre indispensable


de procder lvacuation et la rinstallation des personnes dans
des zones sres. De tels mouvements peuvent tre temporaires
ou permanents selon les conditions dans la rgion dorigine.
Enfin, des dplacements de dure variable peuvent avoir

lieu quand des conflits arms ou des situations de violence sont


causs par une pnurie de ressources essentielles (eau, nourriture)
due aux changements climatiques.
Les catastrophes volution lente voques ci-dessus sont
susceptibles dengendrer les mouvements de population les
plus importants, mais chaque catgorie pose ses propres dfis
en termes de protection et de solutions long terme. Les personnes dplaces lintrieur de leur pays sont des dplacs
internes , et leur situation est rgie par les Principes directeurs des Nations Unies relatifs au dplacement de personnes
lintrieur de leur propre pays. Certaines personnes dplaces
dans un autre pays cause dun conflit arm ou dune situation

HCR / S. PHELPS

es changements climatiques, un problme majeur de


notre poque, vont accrotre lampleur et la complexit
des dplacements de population. Les personnes dplaces chaque anne cause des catastrophes naturelles sont dj
plus nombreuses que celles qui sont dplaces en raison des
conflits. Les consquences des changements climatiques sur le
long terme devraient entraner des mouvements de population
de plus grande ampleur lintrieur des pays et dun pays
lautre. Lvolution du climat acclre aussi dautres tendances
mondiales comme les conflits, lurbanisation et les ingalits
conomiques qui gnrent des rfugis et des dplacs internes
ou dtriorent leur situation. Les dplacements gnrs par
les changements climatiques et les catastrophes naturelles
permettront dvaluer les capacits dintervention du systme
humanitaire international.

Dplacements, changements climatiques et catastrophes naturelles | CHAPITRE 7

de violence induits par les changements climatiques peuvent


relever de la comptence du HCR ou bnficier dune forme
complmentaire de protection. Mais de nombreuses personnes
contraintes de quitter leur pays pour des raisons imputables
aux changements climatiques ou aux catastrophes naturelles se
retrouvent face un vide juridique, car aucun cadre de protection ne sapplique leur situation.
Au niveau individuel ou de la famille, les effets du changement climatique vont exacerber des vulnrabilits dj en place
et crer des situations qui mnent les personnes dcider quil
est temps de partir soit parce quil nest plus possible de survivre
l o elles sont, soit parce quun mieux est envisag ailleurs. Le
systme international fait actuellement une distinction entre les
dplacements volontaires (la migration) et les mouvements de
population forcs (le dplacement), mais les dplacements dus
aux changements climatiques demandent tre plus nuancs.
En outre, les personnes contraintes de quitter leur communaut
cause de phnomnes mtorologiques extrmes ou dautres
risques naturels ont des besoins vidents en termes dassistance
matrielle et, parfois, des besoins en matire de protection.

catastrophes. En revanche, les actions de lhomme accentuent


les effets des phnomnes naturels, ce qui peut engendrer des
catastrophes. Les consquences des catastrophes naturelles
dpendent la fois de la gravit du risque naturel et de la capacit dune population y faire face. Il est donc indispensable de
prendre en compte la notion de vulnrabilit pour comprendre
les effets de ces catastrophes sur les communauts. Les modes
dtablissement humain (sdentaire ou nomade) dterminent
si oui ou non un risque naturel constitue une catastrophe. Les
zones marginales en milieu urbain ont plus de chances dtre
gravement touches par les catastrophes, puisque le taux durbanisation augmente partout dans le monde. Un travail men
rcemment a permis de recueillir des donnes sur le nombre
de personnes dplaces par les catastrophes naturelles, mais
ce travail concernait uniquement les cas des catastrophes soudaines. Il ny a pas de collecte systmatique de donnes relatives
aux mouvements transfrontaliers causs par des catastrophes.

Risques en matire de protection


Les valuations des oprations conduites pour faire face au
tsunami dans lOcan indien en 2004 ont permis de mieux faire
comprendre limportance de la protection dans les situations de
catastrophe naturelle. Elles ont mis en avant plusieurs types
Catastrophes naturelles
de risques en la matire : la hausse de la traite des enfants, la
violence sexuelle et sexiste dans les abris temporaires, lintenLe nombre de catastrophes soudaines a considrablement
sification de la discrimination, la perte des documents didenaugment ces dernires dcennies. Daprs de nombreux
tit et labsence daccs des services, et les problmes lis au
experts, elles sont lune des consquences du rchauffement
logement, la terre et la proprit. Les gouvernements sont
climatique et lun des effets particuliers du rgime des prciparfois rticents lide de considrer les personnes ayant
pitations qui entrane la hausse le nombre de catastrophes
d quitter leur logement cause dune catastrophe naturelle
hydromtorologiques. Alors que 133 catastrophes naturelles ont
comme tant des dplacs internes. Le
t enregistres en 1980, ce nombre a
Reprsentant du Secrtaire gnral sur
augment pour dpasser 350 par an ces En 2010, le Pakistan a subi les plus graves
inondations du sicle. En aot 2011, les lourdes
les personnes dplaces dans leur propre
dernires annes. Les risques naturels
prcipitations de mousson ont de nouveau inond
le pays, dracinant des millions de personnes.
pays a labor les Directives oprationne constituent pas en eux-mmes des

H CR | R SU M | L E S R F UG I S DA N S L E M O N D E 2 0 12 27

HCR PHOTO

Un garon au milieu des ruines de

jour, ou un sursis de renvoi, des personnes dont


nelles sur la protection des personnes affectes
sa maison, aprs que celle-ci ait
t dtruite au passage du cyclone
le pays dorigine a t frapp par une catastrophe
par des catastrophes naturelles, directives que
Nargis au Myanmar, en 2008.
naturelle ou un phnomne extrme. Un cadre
le HCR a contribu rdiger et tester sur le
international largi donnant des directives sur la
terrain. Elles expliquent comment les catasprotection des personnes dplaces dans un pays
trophes naturelles mettent mal les droits de
tranger pour des raisons lies lenvironnement permettrait
lhomme et elles proposent un classement des mesures de pronanmoins aux tats de comprendre et dassumer les respontection prendre dans ces situations.
sabilits qui leur incombent dans ces situations. Actuellement,
llaboration dun nouvel instrument international ayant force
Laction du HCR
excutoire ne reoit pas une grande adhsion au niveau poliDans un pays touch par une catastrophe o il est dj bien tatique. Toutefois, le HCR a fait savoir quil serait dispos colbli, le HCR propose souvent ses services en appui aux autorits.
laborer avec les tats et avec dautres acteurs pour laborer un
Lexamen de 58 situations de catastrophe naturelle durant la
cadre ou un instrument directeur concernant les dplacements
priode 2005-2010 a rvl que lagence remplissait une fonc ltranger auxquels ne sapplique pas la Convention de 1951,
tion oprationnelle dans 13 dentre elles et apportait un soutien
en particulier les dplacements causs par les changements
dans cinq autres. LONU a dsign le HCR pour prendre la
climatiques et les catastrophes naturelles.
direction des oprations sur les questions de protection dans les
situations durgence complexes, mais aucun rle quivalent na
t attribu sur le terrain pour la protection dans les situations
La solidarit mise lpreuve
de catastrophe naturelle. Au contraire, les trois institutions de
lONU uvrant dans le domaine de la protection le HCR, le
Sil est difficile de faire la distinction entre les dplacements
Fonds des Nations Unies pour lenfance (UNICEF) et le Haut
inhrents aux changements climatiques et ceux imputables
Commissariat des Nations Unies aux droits de lhomme
aux catastrophes naturelles, les lacunes en matire de protecdevraient se concerter et dterminer laquelle dentre elles est
tion concernent bel et bien les personnes dplaces ltranger
la plus mme de prendre la tte des oprations dans une
cause dune catastrophe soudaine ou des consquences des
situation durgence spcifique. En pratique, cela a engendr des
changements climatiques sur le long terme. Il faut combler ces
retards et des vnements imprvus. Le Haut Commissaire a
lacunes maintenant pour pouvoir affronter plus tard laugmenexprim sa volont dendosser un rle plus anticipatif, mais il a
tation probable des dplacements. Il conviendra dadapter et de
t difficile de trouver un accord sur la marche suivre.
renforcer les lois et politiques nationales et de concevoir des
normes rgionales et sous-rgionales, afin que les gouvernements soient en mesure de se retourner vers les responsabilits
Lacunes en matire de normes
de chacun quant aux mesures prises lors de dplacements dus
au changement climatique. Au niveau international, il ny a
Les personnes dplaces hors de leur pays cause des cataspas dinstitution qui prenne en charge elle seule les questions
trophes naturelles et des consquences des changements
relatives lvolution du climat. Pour lutter contre ses effets,
climatiques sont exposes un vide juridique en termes de
il faudra donc tablir de nouvelles formes de coopration mulprotection. Comme lont clairement prcis diffrentes cours
tilatrale. Il y a fort parier que les changements climatiques
de justice dans le monde et le HCR lui-mme, la Convention de
mettront la solidarit mondiale lpreuve dune manire tota1951 ne sapplique pas aux personnes qui fuient les catastrophes
lement indite. n
naturelles. Les tats accordent souvent une autorisation de s28 LES RFUG IS DANS LE MON D E 2 0 1 2 | R S UM | HC R

Chapitre 8

Responsabilit des tats


et solidarit internationale
Ce chapitre examine comment la solidarit internationale peut aider les tats assumer leurs responsabilits envers
les rfugis, comment elle peut contribuer amliorer leur protection et trouver des solutions durables leurs
problmes. Il dcrit tout dabord la solidarit internationale et ses effets sur les rfugis dans les pays htes. Puis
il prsente des pratiques en matire de rpartition des responsabilits parmi les tats et des efforts dploys pour
renforcer la solidarit internationale. Il conclut en exposant nouveau les dfis en constante volution et explique que,
pour les surmonter, il faut des tats responsables, une coopration internationale et une solidarit digne de ce nom.

e systme de protection internationale des rfugis


repose sur la responsabilit des tats et sur le respect de
leurs obligations juridiques envers les rfugis et les personnes vulnrables en vertu de traits et du droit international
coutumier. Paralllement, il est fonction de la solidarit internationale, principe selon lequel il faut rsoudre les problmes
ns de la mondialisation en rpartissant les cots et les charges
quitablement. La solidarit est importante car, sans elle, cest
ltat hte que revient lentire responsabilit des rfugis. Les
pays les plus touchs par les flux migratoires demandent rgulirement davantage de soutien international. Toutefois, il ny
a pas de critres prcis dfinissant comment les tats doivent
sentraider pour laccueil des rfugis et il est souvent jug
ncessaire de faire preuve de solidarit cause des connotations
politiques dune crise ou de sa visibilit.

Face aux situations de rfugis prolonges et aux nouvelles


situations durgence, le Haut Commissaire pour les rfugis,
Antnio Guterres, a expliqu quil fallait une nouvelle donne
dans la rpartition des charges. La solution aux tensions grandissantes au sein du systme mondial de rfugis est, selon ses
propos, tout simplement une plus grande solidarit internationale. La Convention de 1951 fixe le champ de la responsabilit des tats envers les rfugis, et son prambule explique
que la responsabilit nationale et la solidarit internationale
sont des notions qui se renforcent lune lautre. Une approche
quivalente a t formule dans des instruments rgionaux
pour lAfrique et lAmrique latine et dans les Principes directeurs relatifs au dplacement de personnes lintrieur de leur
propre pays de 1998. Depuis la guerre froide, la dynamique des
politiques relatives aux rfugis et de la solidarit internationale
a t freine par la divergence entre les intrts des rfugis et
ceux des pays du monde dvelopp, qui ont appliqu de nouvelles mesures pour restreindre laccs des demandeurs dasile,
et par la division au sein du Comit excutif du HCR selon le
clivage Nord-Sud.
En 2000, le HCR a lanc une srie de consultations mondiales sur la protection internationale pour examiner des
moyens de redynamiser le rgime de protection international.
Ces consultations ont dbouch sur un agenda de grande enver-

gure, lAgenda pour la protection. En 2002, le processus de la


Convention Plus a donn lieu des dbats constructifs et des
documents-cadres, mais na pas abouti un accord ferme sur
une rpartition des charges. En dcembre 2010, les participants
au Dialogue du Haut Commissaire sur les dfis de protection se
sont accords sur une rpartition plus large des responsabilits
tout au long du cycle de dplacement forc. Une runion dexperts organise par le HCR en 2011 a convenu quil tait ncessaire de renforcer la coopration internationale, mais a indiqu
quil fallait en redfinir le sens et son champ dapplication.

Consquences sur les pays htes


La majorit des ouvrages sur la question des rfugis fait la
distinction entre pays daccueil et pays donateurs. Les pays
daccueil sont plutt des pays revenu faible ou intermdiaire
parmi les pays en dveloppement. Ce sont eux qui reoivent le
plus grand nombre de rfugis. Les tats proches des zones en
crise sont sollicits pour accueillir la majorit des rfugis dans
le monde. Dbut 2011, les pays en dveloppement abritaient 80 %
des 10,5 millions de rfugis relevant de la comptence du HCR.
Plus de la moiti des 20 pays comptant le plus de rfugis par
rapport leur produit intrieur brut (PIB) faisaient partie des
pays les moins avancs (PMA). Il nest toutefois pas toujours pertinent de comparer les populations de rfugis entre diffrentes
rgions du monde. Les cots se rpartissent gnralement entre
trois catgories : les cots supports par les services publics, les
cots supports par lconomie, lenvironnement et les infrastructures, et les cots supports par ltat hte, sagissant de la
scurit, du tissu social et de ses relations avec les autres tats.
Les enqutes sur laccueil des rfugis font gnralement
ressortir des points ngatifs, alors que les rfugis peuvent
apporter des contributions bnfiques aux pays et aux communauts qui les accueillent. Le HCR et les donateurs essaient
de faire en sorte que les communauts retirent des avantages
de leur accueil. Cela dit, les rpercussions de laccueil de rfugis sont rarement examines dans les pays dvelopps, alors
que certains acceptent de trs grands nombres de demandeurs
dasile, accordent lasile et proposent des programmes de rinstallation grande chelle.
H CR | R SU M | L E S R F UG I S DA N S L E M O N D E 2 012 29

CHAPITRE 8 | Responsabilit des tats et solidarit internationale

Partage des responsabilits


Le partage des responsabilits est lexpression de la mise en pratique de la solidarit. La coopration internationale en matire
de partage des charges et des responsabilits consiste faire
face aux consquences de laccueil des rfugis, principalement
par un soutien financier et technique ou par la rinstallation
de rfugis.
Soutien financier et technique
Le soutien financier aux cots engendrs par la protection
et lassistance accordes aux rfugis et aux personnes dplaces fait depuis longtemps partie du cadre de la coopration
internationale. Ces dernires annes, plusieurs mcanismes
novateurs ont t introduits dans le financement des oprations
humanitaires : le financement commun, le Fonds central des
Nations Unies pour les interventions durgence (CERF) et le
processus dvaluation des besoins globaux (EBG) conduit par
le HCR. Le budget de lagence a atteint un niveau sans prcdent en 2011, anne o elle a reu deux milliards de dollars de
contributions volontaires somme qui couvre moins de 60 %
des besoins identifis. De plus, les trois quarts des contributions
reues par le HCR ne provenaient que de 10 donateurs, et plus
de la moiti tait verse par quatre donateurs seulement : les
tats-Unis, le Japon, la Commission europenne et le RoyaumeUni. Par ailleurs, de nombreux pays fournissent une assistance
technique pour aider les pays htes renforcer leurs capacits
daccueil et de protection des rfugis et rsoudre les difficults inhrentes. Le renforcement des capacits peut englober une
gamme dactivits trs varies, allant du dveloppement des
capacits en matire dinterventions durgence ltablissement
de systmes nationaux dasile, en passant par des activits de
rinstallation et dintgration des rfugis et de dveloppement
communautaire.

HCR / B. ZOMA

Rinstallation
La rinstallation est un autre outil de grande utilit pour le
partage des responsabilits avec les pays daccueil bien que les

30 L ES R FUG IS DANS LE MOND E 2 0 1 2 | R S UM | HC R

tats ne soient pas juridiquement tenus dy prendre part. Son


potentiel reste considrable pour jouer un rle plus important
dans le partage des responsabilits. Un dsquilibre persiste
dans les efforts dploys au niveau mondial, avec prs des deux
tiers de lensemble des rfugis rinstalls accueillis aux tatsUnis contre 10 % seulement dans des pays dEurope. Par ailleurs,
le HCR ne peut pas toujours compter sur une rponse positive
aux appels durgence pour des places de rinstallation, comme il
la constat en 2011 quand il a lanc des appels pour des places de
rinstallation supplmentaires lintention de rfugis, principalement Somaliens et rythrens, qui avaient fui le conflit en
Libye. Au sein de lUnion europenne, un systme pilote a t
mis en place en 2009 pour un partage des responsabilits entre
les pays de lUE, partage qui sopre travers la rinstallation
des bnficiaires dune protection internationale dun tat
membre lautre. En 2011, la Commission europenne a propos
que lUnion europenne envisage dinstitutionnaliser un accord
pour la rinstallation.
Autres modalits
Des accords officiels sur le partage des responsabilits pour laccueil des rfugis et des demandeurs dasile peuvent permettre
dviter une rpartition unilatrale des charges et de rduire
le risque de refoulements en chane (retour forc). Parmi ces
accords figurent laccord de 2002 entre le Canada et les tatsUnis et le rglement Dublin II de lUnion europenne. Enfin,
des dbats ont lieu priodiquement sur les nouvelles formes
daccs aux procdures dasile, aux procdures dambassade
ou aux procdures dentre protges, que les demandeurs
dasile et les rfugis pourraient utiliser directement depuis
leur premier pays dasile pour entrer dans un autre pays dasile
potentiel.

Renforcement de la solidarit
Dans le rgime de protection internationale des rfugis, la
solidarit devrait permettre damliorer la qualit et lefficacit
de la protection. Trois principes fondamentaux sous-tendent les

HCR / G. GORDON

Responsabilit des tats et solidarit internationale | CHAPITRE 8

Le chauffeur librien dune moto taxi

tion environnementale. Dans le communiqu


efforts que dploie le HCR pour promoutransporte un rfugi ivoirien g.
final, les tats membres de lONU se sont
voir la coopration et la solidarit internaengags aider les pays accueillant un grand nombre de rfutionales. Premirement, la coopration internationale vient
gis couvrir les besoins de ces derniers tout en sefforant de
complter les responsabilits des tats et ne sy substitue pas ;
promouvoir leur autosuffisance. Dans les annes qui viennent,
les tats ne peuvent pas transfrer leurs responsabilits des
le HCR devra veiller ce que les tats maintiennent leurs
organisations internationales. Deuximement, lobjectif fondclarations et les transforment en actions concrtes.
damental des accords de coopration doit tre le renforcement
de la protection des rfugis et les perspectives de solutions
durables. Troisimement, les accords de coopration doivent
Conclusions
toujours tre guids par les principes fondamentaux dhumanit
et de dignit et tre conformes au droit international relatif au
Comme cela a t reconnu la runion ministrielle en 2011, les
statut des rfugis et aux droits humains.
pratiques de dplacements forcs sont en constante volution,
et la rponse de la communaut internationale doit sy adapter
En dcembre 2011, le HCR a organis une runion ministpour veiller ce que toutes les personnes chasses de leur foyer
rielle historique visant renforcer la fois la responsabilit et la
bnficient dune protection et dune assistance. La responsabisolidarit internationales relatives aux rfugis et des apatrides.
lit premire incombe aux tats les pays htes ainsi que les
Tous les tats membres de lONU taient invits : 155 ont parpays dorigine des rfugis et des dplacs internes , qui il
ticip et 102 ont pris des engagements concrets sur un grand
est demand de protger les droits des rfugis et des apatrides
nombre de questions concernant la protection des rfugis et
qui sont sur leur territoire, de mme que ceux de leurs propres
lapatridie. De nombreux engagements avaient directement trait
citoyens touchs par des conflits ou des crises. Le rle de toute
lamlioration des actions nationales de protection et beaucoup
la communaut internationale est de faire preuve de solidarit
concernaient les solutions durables en faveur des rfugis. Noen aidant les tats assumer ces responsabilits de manire
tamment, prs de 20 pays, majoritairement africains, se sont encohrente et efficace.
gags faciliter lintgration locale
des rfugis de longue date. La plus
Enfin, la nature et lampleur des flux de rfugis, des dpla Les troupes des
Nations Unies assurent
grande avance portait sur lapacements internes et de lapatridie mettent une pression norme
lacheminement et la
tridie, puisque le nombre dtats
sur les systmes nationaux et internationaux. La runion minisdistribution de leau potable
aux villageois en Cte
parties aux deux conventions en la
trielle a permis la communaut internationale de raffirmer
dIvoire.
matire a augment pour atteindre
haut et fort quaucun gouvernement ne peut traiter ces prorespectivement 71 et 42. Lexamen
blmes de manire isole. Mais la solidarit nest pas du ressort
des nouveaux facteurs de dplacement a donn lieu des dbats
seul des tats. Ce sont souvent des organisations de la socit
anims, et plusieurs tats ont pris lengagement dtudier pour
civile, des communauts et des personnes individuelles qui
mieux les comprendre les mouvements frontaliers provoqus,
apportent les contributions les plus significatives pour amliopar exemple, par les changements climatiques ou la dgradarer la situation des rfugis dans le monde. n
H CR | R SU M | L E S R F UG I S DA N S L E M ON D E 2 012

31

Remerciements
The State of the Worlds Refugees: In Search of Solidarity (Les
rfugis dans le monde : en qute de solidarit) a t labor
par une quipe de rdaction du HCR, en troite collaboration avec des contributeurs extrieurs. Louvrage contient
50 tudes de cas soumises par des collaborateurs du HCR.

quipe rdactionnelle
Rdactrice en chef Judith Kumin
Rdacteur adjoint Andrew Lawday
Conseil ditorial Jeff Crisp, Erika Feller,
Volker Trk
Statistiques Tarek Abou Chabake
Cartographie Yvon Orand, Luc St Pierre
Design Franoise Jaccoud,
Stphanie Gomez de la Torre,
Julie Schneider
Secrtariat de rdaction Stphanie de Hemptinne
Edition franaise Haude Morel

Contributeurs extrieurs
Elizabeth G. Ferris, Susan Forbes Martin,
Walter Klin, Anna Lindley, Katy Long,
Maureen Lynch, Erin Mooney, Nicholas Morris,
Timothy Morris, Nina Schrepfer and
Joanne van Selm.

Collaborateurs du HCR
Allehone Abebe, Mirna Adjami, Kylie Alcoba Wright,
Guido Ambroso, Geraldine Ang, Areti Sianni,
Christoph Bierwirth, Jorunn Brandvoll,
Vincent Cochetel, Peter Deck, Leo Dobbs,
Julie Dunphy, Alice Edwards, Leigh Foster,
Bilqees Esmail, Montserrat Feixas Vih,
Madeline Garlick, Radha Govil, Karen Gulick,
Andrew Harper, Katherine Harris, Susan Hopper,
Arjun Jain, Arafat Jamal, Stphane Jaquemet,
Anne Kellner, Andreas Kiaby, Anja Klug,
Ewen Macleod, Mark Manly, Ann Maymann,
Jozef Merckx, Juan Carlos Murillo, Shigeko Nambu, Kai
Nielsen, Mildred Ouma, Andrew Painter,
Matthias Reuss, Natalia Prokopchuk, Marc Rapoport,
Jos Riera, Kimberly Roberson, Roland Schoenbauer,
Paul Spiegel, Elizabeth Tan, Blanche Tax, Gisela Thater,
Vicky Tennant, Brinda Wachs Kees Wouters and
Josep Zapater.

SOWR
Introduction Box N 1

Somalie : le microcosme des rfugis dans le monde


La crise complexe qui se droule en Somalie illustre la plupart des thmes examins dans cette dition de
Les rfugis dans le monde (The State of the Worlds Refugees). La nature violente et imprvisible du
conflit na laiss que peu de place laction humanitaire, alors mme que le dplacement interne a pris
des proportions inquitantes. Le conflit, conjugu une scheresse que les Nations Unies considrent
comme la plus grave en 60 ans, a conduit en 2011 une trs forte augmentation de lexode vers les pays
voisins : cette anne-l, prs de 300 000 Somaliens ont fui au Kenya, en thiopie, au Ymen et Djibouti.
Les capacits de ces pays daccueil ont t mises rude preuve, que les rfugis se soient installs
dans des camps ou en milieu urbain, et peu de solutions durables ont t trouves lheure actuelle pour
les rfugis somaliens. Dans ce contexte difficile, la solidarit et le partage des responsabilits doivent
tre encourags.
La Somalie est en crise depuis lclatement de la guerre civile en 1991, avec des consquences
humanitaires dramatiques. La guerre des clans, le conflit politique et lactivit militaire ont grandement
prouv la population. Plus dune dizaine dinitiatives de paix ont chou. Le pays a connu des
interventions externes priodiques, plusieurs dploiements de forces des Nations Unies et, plus
rcemment, la cration en 2007 de la Mission de lUnion africaine en Somalie (AMISOM). Alors que la
Rpublique autodclare du Somaliland au nord-ouest et la rgion semi-autonome du Puntland au nordest ont atteint un certain degr de stabilit, le centre et le sud de la Somalie ont t mis mal par un
conflit quasiment ininterrompu et en constante volution.
Fin 2011, le groupe insurg Al-Shabaab (dont le nom signifie la jeunesse ) contrlait de vastes rgions
du sud du pays. Auparavant, il avait tenu en son pouvoir Mogadiscio, la capitale, puis sen tait retir. Ce
groupe arm combat le gouvernement fdral de transition, soutenu par les forces de lAMISOM, et
plusieurs autres groupes trangers et internes. Le conflit svissant toujours Mogadiscio et dans dautres
rgions du pays, les civils continuent de courir des risques majeurs.
Personne ne sait combien de civils ont pri ou ont t blesss au cours des 20 dernires annes, ni
combien de personnes vivent toujours en Somalie ou ont quitt le pays. Aucun recensement ny a t
effectu depuis 1975, date laquelle 3,3 millions dhabitants avaient t dnombrs. En 2011, les
estimations officielles faisaient tat de 7,5 millions dhabitants. En revanche, quantifier le nombre de
personnes qui ont fui le pays est difficile, toutes ntant pas enregistres auprs du HCR ou des autorits
des pays o elles ont trouv refuge.
Fin 2011, prs dun million de rfugis somaliens taient enregistrs dans les pays de la rgion,
notamment au Kenya (520 000), au Ymen (202 000), en thiopie (186 000) et Djibouti (18 700). Par
ailleurs, on estimait 1,4 million le nombre de personnes dplaces lintrieur mme de la Somalie.

Dplacement interne accru et espace humanitaire rtrci


Le Haut Commissaire des Nations Unies pour les rfugis sest rendu Mogadiscio en aot 2011 pour
mettre en lumire les souffrances des populations civiles et pour appeler davantage de solidarit
internationale. Lobjectif ne devrait pas tre de vider la Somalie, mais plutt de faire notre possible pour
1
apporter de laide lintrieur , a-t-il dclar . Mais, les Nations Unies et les autres acteurs humanitaires
rencontrent de nombreuses difficults pour intervenir dans le pays et ne peuvent rpondre qu une
fraction des besoins de la population.
La Somalie est sans aucun doute lun des pires endroits au monde pour tre victime du dplacement. Les
dplacs internes voient leur scurit physique constamment menace. Ils constituent le groupe de
population le plus touch par la crise alimentaire provoque par la conjugaison de la scheresse et du
conflit. Presque aucun enfant dplac ne peut aller lcole. La violence lencontre des femmes est
galement trs rpandue dans les camps de dplacs, et la promiscuit, le manque deau potable et
labsence dinstallations dassainissement posent de graves risques sanitaires. Enfin, les dplacs
internes nont que peu, voire pas, de possibilits de subvenir leurs besoins.

SOWR
Introduction Box N 1
Le simple fait de suivre lvolution du dplacement interne est un dfi en soi. Le HCR a financ
llaboration dun systme de suivi des mouvements de population destin rassembler toutes les
donnes disponibles sur ceux des dplacs. Il gre aussi un portail dinformation sur la crise du
dplacement trs utilis par les organismes daide humanitaire.
La capacit du HCR et dautres institutions des Nations Unies mener des activits dans le centre et le
sud de la Somalie a t srieusement entrave par la nature du conflit. Trouver des moyens de fournir
une assistance humanitaire en Somalie reste lune des principales priorits des Nations Unies, ce qui a
t soulign par le Secrtaire gnral Ban Ki-moon loccasion de sa visite dans le pays en
dcembre 2011. Lorsque lurgence de la situation a atteint son pic en 2011, le HCR a pu organiser trois
ponts ariens pour approvisionner Mogadiscio. Ctait la premire fois depuis des annes que lONU
ralisait une telle opration, et des secours durgence ont ainsi pu tre distribus prs de
400 000 personnes. Avec des partenaires, le HCR sest employ sans relche couvrir le sud de la
Somalie, frapp par la scheresse. En 2011, laction humanitaire a contribu faire diminuer le taux de
mortalit et rduire le nombre de cas de malnutrition aigu, mais fournir une aide aux personnes
vulnrables na pas t une tche facile.
Les travailleurs humanitaires courent un risque permanent, et les agences daide humanitaire doivent
trouver un quilibre entre les impratifs de scurit de leur personnel, les normes besoins de la
population et le maintien de leur indpendance oprationnelle lgard de lAMISOM, qui mne des
activits humanitaires paralllement son opration militaire. Partout en Somalie, les partenaires locaux
sont des acteurs vitaux de lassistance humanitaire. Pourtant, ils sont eux aussi menacs par les groupes
arms. La situation sest encore complique fin 2011, lorsque les milices Al-Shabaab ont interdit
16 institutions daide humanitaire, y compris des agences des Nations Unies et des ONG, dintervenir
dans les zones sous son contrle. Le rapport indpendant intitul 2011 Aid Worker Security Report
souligne que si la Somalie semble ntre que le troisime pays le plus dangereux pour les travailleurs
humanitaires (aprs lAfghanistan et le Soudan) au regard du nombre de blesss et de morts, cest
2
uniquement parce quune grande partie du personnel expatri a quitt le pays .

Protger les demandeurs dasile


En octobre 2010 dj, le Haut Commissaire avait dclar son Comit excutif que les Somaliens taient
devenus une population rfugie quasi-permanente , cherchant asile dans le monde entier depuis le
Costa Rica jusquau Npal. Il avait dclar quen labsence dune avance politique majeure, les
Somaliens continueraient derrer dans le monde en qute de scurit et dune possibilit de reconstruire
3
leur vie . Aucune avance politique na t observe, et lexode sest poursuivi. Les pays voisins ont fait
preuve dune solidarit remarquable envers les rfugis somaliens, les accueillant en trs grand nombre
et ouvrant de nouveaux camps. Toutefois, linscurit dans les zones frontalires, comme dans et autour
des camps, reste une proccupation.
Le HCR a apport un soutien aux gouvernements pour instaurer des dispositifs daccueil, pour mettre en
uvre des processus de contrle lors de lenregistrement, pour prserver le caractre civil des camps de
rfugis et pour y faire rgner lordre. Fin 2011, le camp de rfugis de Dadaab, au nord-est du Kenya,
tait devenu le plus vaste camp de rfugis au monde, comparer avec une ville de taille moyenne
comptant une population de prs dun demi-million de personnes. Pendant lanne, de nouveaux sites ont
t ouverts lintention des rfugis somaliens Dollo Ado, dans le dsert recul de lOgaden, en
thiopie. la fin de lanne, ces nouveaux sites hbergeaient 140 000 rfugis.
Des rfugis somaliens ont continu de traverser le golfe dAden pour gagner le Ymen, en dpit des
dangers auxquels ils sexposaient et des troubles politiques dans ce pays. Si beaucoup ont perdu la vie
dans leur tentative de traverse, 25 000 Somaliens sont parvenus atteindre les rives du Ymen
en 2011. Par ailleurs, des milliers de Somaliens qui, au fil des ans, staient rfugis en Libye sont
demeurs dans ce pays malgr la violence, tentant dsesprment de survivre pendant que dautres
traversaient la frontire tunisienne ou gyptienne en qute de scurit et dans lespoir de se rinstaller
ailleurs.
Bien quil soit difficile pour les Somaliens de voyager au-del de leur rgion immdiate, les statistiques
du HCR montrent quun million environ de Somaliens ont dpos une demande dasile individuelle dans
les pays industrialiss au cours des deux dernires dcennies. Ces dernires annes, de nombreux

SOWR
Introduction Box N 1
Somaliens ont aussi cherch et trouv protection en Afrique du Sud. Les pays de transit et de destination
sont aux prises avec des flux migratoires mixtes, de nombreuses personnes originaires du centre et du
sud de la Somalie voyageant en compagnie dautres personnes qui migrent pour des motifs non lis leur
protection. En Europe, les autorits et juridictions comptentes en matire dasile ont adopt diffrentes
approches vis--vis des demandes de protection dposes par des Somaliens, estimant dans certains
cas que ces derniers ne peuvent pas bnficier du statut de rfugi au titre de la Convention de 1951
parce quils ont fui une violence gnralise plutt que cible leur encontre.
Tout au long de 2011, le HCR a maintenu sa position selon laquelle les personnes fuyant le centre et le
sud de la Somalie doivent bnficier dune protection internationale. Sur le continent africain, elles sont
gnralement considres comme des rfugis aux termes de la dfinition largie consacre par la
Convention de 1969 rgissant les aspects propres aux problmes des rfugis en Afrique ; elles
obtiennent souvent le statut de rfugi prima facie, mme si beaucoup rpondent aussi la dfinition dun
rfugi selon la Convention de 1951.
Le HCR a demand instamment aux gouvernements de respecter ses lignes directrices concernant la
protection des Somaliens et de sabstenir de renvoyer quiconque dans le centre ou le sud de la Somalie
contre sa volont.

Trouver des solutions durables


Le retour des rfugis et des dplacs dans leurs rgions dorigine ne sera pas possible tant que la paix
et la stabilit ne seront pas restaures. Les familles dplaces en Somalie devraient autant que possible
recevoir une aide sous la forme dallocations dargent en espces, de semences et dengrais, afin de leur
permettre de se forger une rsilience et datteindre un certain degr dautonomie. En outre, la capacit
des autorits et des communauts somaliennes dabsorber et dutiliser lassistance internationale doit tre
amliore afin que les agriculteurs, les pcheurs et les leveurs puissent renforcer les mcanismes de
survie qui leur permettent de rsister aux dures conditions environnementales lies au changement
climatique.
Dans les pays de la rgion, les rfugis somaliens sont la plupart du temps confins dans des camps, o
ils sont tributaires de laide humanitaire. Bien que certains, comme la vaste communaut somalienne
Nairobi, aient gagn des zones urbaines et soient devenus autonomes, lintgration locale nest pas une
solution qui leur est officiellement offerte, mme si cest celle que beaucoup dentre eux prfreraient.
Le HCR continue dappeler les gouvernements de la rgion autoriser les rfugis somaliens exercer
leur libert de mouvement et accder aux possibilits demploi et de moyens dexistence.
En 2011, le HCR cherchait des lieux de rinstallation pour quelque 35 000 rfugis somaliens afin
dassurer leur protection ou pour quils puissent tre runis avec leurs familles disperses. Les pays de
rinstallation restent toutefois rticents lide daugmenter significativement les possibilits de
rinstallation pour les Somaliens, voquant des inquitudes lies la scurit et des difficults
dintgration. Mais, il existe une diaspora somalienne trs puissante en Europe, en Amrique du Nord ou
ailleurs, dispose et capable de soutenir la rintgration de ses compatriotes. Les statistiques du HCR
montrent que 90 000 rfugis somaliens ont t rinstalls au cours de la priode 1991-2010,
principalement aux tats-Unis dAmrique, au Canada et dans les pays nordiques.

En qute de solidarit
Les pays voisins assument de faon disproportionne la charge reprsente par lafflux continu de
rfugis somaliens. Ils ont maintenu leurs frontires ouvertes et ont partag leurs maigres ressources
avec eux.
Au fil des ans, la communaut internationale a mobilis dnormes ressources pour mener une action
humanitaire lintrieur et autour de la Somalie. Pourtant, dimmenses besoins ne sont pas encore
satisfaits, et une certaine lassitude des donateurs sest installe. En 2011, le HCR a lanc un appel se
montant 400 millions de dollars pour aider les Somaliens lintrieur et lextrieur du pays. la fin de
lanne, environ 70 % de la somme avait t collecte.
Lappel consolid 2012 des Nations Unies pour la Somalie demandait 1,5 milliard de dollars aux
donateurs pour rpondre la situation durgence. Dans un contexte conomique difficile, la communaut

SOWR
Introduction Box N 1
humanitaire doit trouver de nouveaux donateurs. Le fait que lUnion africaine et lOrganisation de la
coopration islamique ont organis des confrences dannonces de contributions en faveur de la Somalie
est un signe positif. Les tats du Golfe et la Turquie sont dsormais dimportants donateurs, et des ONG
provenant de ces pays sont de plus en plus actives en Somalie. Ces nouveaux acteurs devraient tre
encourags participer aux mcanismes de planification et de consultation existants, dans lintrt dune
rponse coordonne.
1

Communiqu de presse du HCR, Le chef du HCR, Antnio Guterres, appelle un renforcement de laide
lintrieur de la Somalie , 31 aot 2011.
2

A. Stoddard, A. Harmer et K. Haver, Humanitarian Outcomes, Aid Worker Security Report 2011: Spotlight on
Security for National Aid Workers : Issues and Perspectives , aot 2011.
3

A. Guterres, Haut Commissaire des Nations Unies pour les rfugis, Dclaration liminaire du Haut Commissaire
des Nations Unies pour les rfugis la soixante et unime session du Comit excutif du Programme du Haut
Commissaire , Genve, 4 octobre 2010.

SOWR
Chapt. 1 Box n 1

LArme de rsistance du Seigneur :


une menace transnationale
LArme de rsistance du Seigneur (LRA) attaque des civils depuis des dcennies dans la rgion des
Grands Lacs et en Afrique centrale, dpeuplant des rgions entires et entravant laccs de laide
humanitaire aux populations touches. En 2011, la communaut internationale et lUnion africaine (UA) se
sont de nouveau montres dtermines mettre un terme cette industrie du crime et de la terreur.
Reste savoir si linitiative russira.
Alors que la LRA tait par le pass un groupe rebelle ougandais, elle semble aujourdhui navoir quun
objectif, celui dentretenir ses hauts responsables et de perptrer des atrocits contre les civils. la suite
dune campagne militaire lance par les forces ougandaises fin 2008 et dbut 2009, et aprs des
ngociations de paix inabouties menes auparavant entre le gouvernement ougandais et la LRA, lArme
de rsistance du Seigneur sest retire de lOuganda pour se disperser dans les pays voisins o elle a
intensifi ses attaques.
Entre 2006 et 2011, les combattants de la LRA, qui ne seraient pas plus de 500, auraient, selon les
estimations, tu 2 000 personnes, enlev 2 600 individus et gnr plus de 400 000 dplacs en
Rpublique centrafricaine, en Rpublique dmocratique du Congo (RDC) et au Soudan du Sud.
Nanmoins, des attaques du mme type menes par dautres lments arms permettent difficilement de
dterminer les responsabilits.
En Ouganda et dans les pays limitrophes, les combattants de la LRA ont commis des actes dune extrme
violence lencontre des civils : assassinats aveugles, enlvements denfants, viols et mutilations,
pillages, saccage ou destruction des biens par le feu. Terrifis, les villageois ont fui en masse. La plupart
du temps, lArme de rsistance du Seigneur a pris pour cible des villages isols o les infrastructures et
les communications taient minimales, voire inexistantes. chaque fois que des forces militaires
tatiques lont traque, la LRA sest systmatiquement retourne en reprsailles contre les civils.
Les personnes touches sont en majorit des petits fermiers, dont les moyens de subsistance ont t
entirement dtruits. Craignant de rentrer dans leurs communauts isoles, ils ont fui en qute de scurit
dans dautres villages, sollicitant encore davantage les coles, les centres de soins, les forces de police et
les administrations civiles aux capacits dj faibles.
Anne aprs anne, la LRA a continu de semer la terreur en toute impunit, bien que la Cour pnale
internationale (CPI) ait inculp ses responsables en 2005. Alors que les institutions daide humanitaire,
dont le HCR, se sont efforces de venir en aide aux communauts touches, bon nombre dattaques se
sont droules dans des zones au rseau routier limit et secoues par dautres conflits et diverses
formes de banditisme.
En dpit des atrocits perptres par les rebelles sanguinaires de la LRA dans ces quatre pays, les
gouvernements ne sont pas encore parvenus se mobiliser ensemble pour faire faire sa menace dans
le cadre dune priorit commune. Avec le soutien des tats-Unis, cest lOuganda qui a le plus fortement
contribu combattre la LRA. Surexploites, les forces armes de la RDC et de la Rpublique
centrafricaine nont pu consacrer que peu de ressources pour la combattre. Quant aux autorits du
Soudan du Sud, elles se sont concentres sur la construction de leur nouvel tat.
En 2011, une approche plus cohrente du problme a commenc merger. En juin 2010, un groupe de
travail international a t cr pour changer les informations et coordonner les actions mener pour
lutter contre la LRA. Se trouvent dans ce groupe : lUnion africaine, lUnion europenne, les Nations
Unies, les tats-Unis dAmrique et plusieurs pays europens. En mai 2011, une valuation
interinstitutions des Nations Unies ralise dans les quatre pays touchs a appel une ligne de conduite
commune, lintensification des efforts dploys par les forces militaires pour protger les civils et au
renforcement de lintervention humanitaire. En novembre 2011, le reprsentant spcial des Nations Unies
pour lAfrique centrale a inform le Conseil de scurit des Nations Unies sur la menace constitue par
la LRA. Le mme mois, le Secrtaire gnral des Nations Unies a publi un rapport sur les rgions

SOWR
Chapt. 1 Box n 1
touches. Dans ce rapport, il est aussi question de lvolution des tentatives internationales pour contrer
cette menace.
Au niveau rgional, lUA joue un rle moteur dans la coordination des efforts dploys par les pays
touchs afin de lutter contre la LRA. lissue dun sommet de lUA tenu Bangui en juillet 2010, les
quatre tats ont mis en place des dispositifs pour monter une mission, autorise par lUA, qui liminerait
cette menace. Ces plans prvoyaient la nomination dun envoy spcial, ltablissement dun centre
dopration conjoint et le dploiement dune force dintervention rgionale (Regional Task Force) dote
dune composante militaire forte de 5 000 hommes. Linitiative a reu le soutien de la communaut
internationale, les reprsentants amricains et europens demandant que la protection des civils soit
incluse dans les objectifs stratgiques. En octobre 2011, les tats-Unis ont annonc le dploiement de
conseillers militaires pour aider les forces rgionales combattre la LRA.
Le HCR a accueilli prudemment linitiative de lUA, soulignant galement quune telle force dintervention
devrait assurer la protection des civils, prvenir le dplacement de populations, faciliter laccs
humanitaire et crer les conditions ncessaires un retour des dplacs en toute scurit. Avec dautres
institutions daide humanitaire, le HCR a appel lextension du mandat des forces de maintien de la paix
des Nations Unies, y compris la MONUSCO en RDC et la MINUSS au Soudan du Sud, afin dy englober
clairement la responsabilit de protger les civils.
En tant quinstitution humanitaire, le HCR doit maintenir son indpendance vis--vis des forces militaires
de lUA. Cependant, si laccs est amlior et si les donateurs procurent les ressources ncessaires,
le HCR et dautres agences seront mieux mme daider les populations civiles touches, notamment en
proposant un soutien psychosocial aux victimes. Le HCR semploie aussi transfrer les personnes
dplaces loin des zones frontalires, pour ainsi contribuer prserver la nature civile des camps.
Enfin, le HCR reconnat que les interventions de dveloppement sont essentielles pour amliorer la
scurit des populations rurales et de leurs moyens de subsistance. cet gard, les gouvernements et
les donateurs doivent renforcer les administrations civiles, les forces de police et les capacits de
maintien de lordre dans les villages isols cibls par la LRA.

SOWR
Chapt. 1 Box N1-5

Ymen : un environnement complexe


Au Ymen, le HCR et ses partenaires ont t confronts de nombreux obstacles dans la mise en
uvre de leurs activits, notamment du fait de l'instabilit politique en 2011. Les organisations
humanitaires ont nanmoins trouv des mthodes novatrices pour rester prsentes dans le pays et venir
en aide un grand nombre de rfugis et de dplacs internes.
Le Ymen est le seul tat de la pninsule arabique avoir ratifi la Convention de 1951 relative au statut
des rfugis. Le HCR y a tabli une prsence pour la premire fois en 1992, en rponse lexode des
Somaliens qui na jamais cess depuis. Fin 2011, plus de 200 000 rfugis somaliens taient enregistrs
au Ymen, parmi lesquels 25 000 nouveaux arrivs pour la seule anne 2011. Le Ymen demeure lun
e
des pays les plus pauvres du monde, occupant la 136 place sur 170 du classement 2011 de lindice de
dveloppement humain.
Ces dernires annes, les dfis auxquels le HCR et les autres acteurs humanitaires ont d faire face au
Ymen se sont multiplis. Outre lafflux continu de rfugis et de demandeurs dasile en provenance de
Somalie, dthiopie et drythre, le conflit vieux de sept ans entre le gouvernement et le mouvement AlHouthi dans le nord du pays a engendr une crise massive du dplacement interne. Ce conflit, conjugu
de nouveaux troubles et dplacements de populations dans le sud du pays, la lutte contre le terrorisme
et lclatement de violences politiques en 2011, a cr dnormes obstacles laction humanitaire.
Entre 2004 et 2010, les combats dans le nord du Ymen ont caus la mort de milliers de civils, dplac
environ 350 000 personnes et touch plus de 800 000 dans cinq gouvernorats. Le conflit sest intensifi
avec six vagues successives de combats. Des informations ont fait tat de violations du droit humanitaire
et des droits de lhomme, dont des bombardements ariens, le pilonnage de zones civiles et lemploi
darmes sous-munitions.
En 2011, prs de 90 % des personnes dplaces dans le nord vivaient dans des installations spontanes,
les 10 % restants vivant dans des camps Hajja et Saada. La plupart des dplacs avaient t forcs
dabandonner leur btail, souvent leur principale source de revenus, et ne trouvaient que trs rarement de
nouveaux moyens de subsistance. Leurs besoins, ainsi que ceux des communauts daccueil, taient
immenses mais, cause des problmes de scurit, il a t difficile pour le HCR et les autres
organisations de les valuer de manire approfondie. De plus, en dpit dun cessez-le-feu conclu en
fvrier 2010, des affrontements se sont poursuivis de faon sporadique.
Laccs aux populations touches est rest limit. Le mouvement Al-Houthi maintenait le contrle sur
de vastes rgions du gouvernorat de Saada, et les organismes humanitaires nont pu accder que
sporadiquement la province la plus septentrionale du pays. En juin 2010, les parties intervenant dans le
conflit taient convenues de renforcer le cessez-le-feu afin de permettre aux dplacs de rentrer chez
eux, mais peu de retours ont eu lieu. Jusquen mars 2011, le mouvement Al-Houthi a contrl la ville de
Saada, ce qui a signifi de facto le contrle de lensemble du gouvernorat. Le HCR, avec lensemble de la
communaut humanitaire, sest employ parvenir une comprhension commune avec ces autorits
de facto, afin de faciliter laction humanitaire et de permettre aux diffrentes organisations datteindre les
personnes dplaces et les communauts touches.
Le gouvernement, le HCR et dautres organisations ont cherch coordonner les activits de secours. En
2009, le gouvernement a mis en place un comit interministriel de haut niveau, dirig par le Ministre de
la Sant, pour les oprations de secours. Au niveau oprationnel, il a cr une Unit excutive pour les
dplacs internes charge de coordonner lintervention humanitaire, de faciliter laccs et de collecter des
fonds. Dans le but de renforcer les capacits institutionnelles, le HCR a appuy un Groupe de travail
stratgique sur les dplacs, compos de reprsentants des autorits, des Nations Unies et de la socit
civile. Fin 2010, la Stratgie nationale sur le dplacement interne caus par les catastrophes naturelles,
les conflits et autres causes a t finalise.
Toutefois, cette stratgie na pas pu tre mise en uvre cause de linstabilit politique qui a secou le
Ymen en 2011 et elle est rapidement devenue inutile. Les troubles ont en effet entran de nouveaux
dplacements, en particulier dans le gouvernorat dAbyan, dans le sud du pays, o, pendant les mois
dt, les affrontements entre factions progouvernementales et opposants ont fait des dizaines de milliers

SOWR
Chapt. 1 Box N1-5
de dplacs. Des affrontements ont aussi provoqu des dplacements dans dautres gouvernorats, y
compris dans la capitale Sanaa. Fin 2011, le Ymen avait enregistr plus de 450 000 dplacs internes.
Lespace humanitaire a continu de se rtrcir avec la propagation des troubles politiques. Les
organisations humanitaires ont d intensifier leurs interventions pour venir en aide au grand nombre de
personnes fuyant les combats dans le sud du pays, dont beaucoup arrivaient sans le moindre bien dans
des districts voisins o le fonctionnement des services publics tait perturb. Paralllement, linscurit a
caus la mort de civils et multipli les obstacles laide humanitaire, conduisant lvacuation des
travailleurs humanitaires.
Sajoutant au dplacement interne massif, des migrants et des rfugis ont continu darriver au
Ymen en provenance du golfe dAden et de la mer Rouge, principalement des Somaliens, des
thiopiens et des rythrens. Entre 2008 et 2011, quelque 265 000 personnes ont ainsi rejoint les ctes
du Ymen en qute de protection et de meilleures conditions de vie, ou y sont en transit avant de
poursuivre leur route pour lArabie saoudite et au-del. Depuis longtemps, le Ymen considre de prime
abord tous les Somaliens comme des rfugis, alors que le statut de rfugi pour les autres nationalits
doit tre dtermin par le HCR. Sagissant des thiopiens, environ 20 % seulement des nouveaux arrivs
demandent lasile, tandis que presque tous les rythrens le font.
Tout au long de lanne 2011, les communauts de rfugis dans les zones urbaines ont t en proie la
peur face au conflit arm men par moment de manire plus intensive. Plus de 80 % des rfugis vivent
dans les zones urbaines du pays, plus particulirement Sanaa, o des affrontements ont clat au
moins trois reprises en 2011. Contrairement aux citadins ymnites, les rfugis nont pas de villages
dans lesquels ils peuvent aller se mettre labri lorsque la violence envahit la ville.
Les oprations humanitaires au Ymen en faveur des rfugis comme des dplacs ont t entraves
par la capacit limite du gouvernement fournir des services de base ses propres citoyens, et par les
capacits des partenaires nationaux du HCR, qui restent trs modestes dans bien des cas. Or, les
partenaires nationaux sont devenus plus indispensables que jamais mesure que linscurit a rduit de
manire croissante la prsence internationale : les combats dans le nord, plusieurs actes terroristes, les
oprations de contre-terrorisme et les enlvements de travailleurs humanitaires ont oblig les Nations
Unies strictement limiter le nombre de personnes autorises travailler simultanment dans le pays.
Laccs aux populations ayant besoin dassistance est rest irrgulier. La fourniture de laide humanitaire
a t restreinte par les tribus dans plusieurs gouvernorats, ainsi que par le gouvernement et les forces
rebelles dans le cadre des troubles civils. Des embuscades et des contrles visant sapproprier une
partie des secours destins aux dplacs ont galement entrav lacheminement de laide. Par ailleurs,
une certaine hsitation de la part des donateurs financer des activits humanitaires au Ymen est venue
sajouter la difficult du contexte oprationnel.
Linstabilit politique et les troubles ont perturb les activits du HCR, comme celles des autres institutions
daide humanitaire. Le bureau de lagence pour les rfugis, situ Sanaa, a d fermer 18 fois en 2011
cause de linscurit, notamment lorsque des tirs au mortier ont atteint les locaux. Au second
semestre 2011, seul 30 % du personnel expatri du bureau tait prsent dans le pays, les autres
employs ayant t vacus en attendant que la situation se stabilise. Fin 2011, une opration daide
humanitaire a t mise sur pied hors des frontires du Ymen afin de fournir une assistance distance.
Dans ce contexte extrmement dlicat, le HCR a eu recours plusieurs approches la fois pour
maintenir une assistance aux dplacs dans le nord et le sud du Ymen, aux rfugis installs dans les
zones urbaines, ceux du camp de Kharaz dans le sud du pays ou ceux des centres daccueil ouverts
le long des ctes. Lagence a tent de rduire son exposition aux risques les plus graves, tout en
cherchant rpondre aux besoins par tous les moyens disponibles.
Le HCR a galement dploy de nombreux efforts pour renforcer lacceptation de ses activits par les
autorits centrales et locales, car dans les situations de troubles civils, toute action perue comme non
neutre risquerait dengendrer une menace supplmentaire.

SOWR
Chapt. 2 Box N2-3

Lasile et la migration mixte en Afrique australe


Ces dix dernires annes, des personnes en nombre croissant ont voyag de la Corne de lAfrique
et de la rgion des Grands Lacs en direction du sud du continent, plus particulirement de lAfrique du
Sud, dsormais le pays qui reoit la majorit des demandeurs dasile. Ce flux vers le sud est form de
rfugis, de demandeurs dasile, de personnes recherchant un emploi, une ducation, un regroupement
familial, etc.
Le mouvement originaire de la Corne de lAfrique se compose de Somaliens, dthiopiens et drythrens
qui parcourent plus de 4 500 kilomtres, en transitant surtout par le Kenya, puis la Tanzanie, le Malawi, le
Mozambique et le Zimbabwe. La violence est le premier dclencheur qui pousse la majorit des
Somaliens fuir leur pays mais, dans bien des cas, ce sont des raisons conomiques, ducatives et
familiales qui les poussent se rendre plus au sud. Certains dposent des demandes dasile au Malawi
ou au Mozambique et sarrtent dans des centres daccueil pour rfugis, avant de poursuivre leur route
en direction de lAfrique du Sud.
Les personnes qui quittent la rgion des Grands Lacs sont surtout originaires de la Rpublique
dmocratique du Congo (RDC). Depuis les annes 1990, leur nombre na cess de crotre et, selon les
estimations, 30 000 40 000 Congolais sont maintenant tablis en Afrique du Sud. Beaucoup
recherchent de meilleures opportunits professionnelles ou scolaires, mais un grand nombre dentre eux,
surtout ceux qui proviennent de lest de la RDC, ont souvent besoin galement dune protection
internationale.
Un troisime flux est issu de la rgion de lAfrique australe elle-mme. Des Zimbabwens fuient toujours
les troubles conomiques, sociaux et politiques qui secouent leur pays. Certains commentateurs
suggrent mme que si bon nombre dentre eux nentrent pas dans la dfinition dun rfugi selon la
convention de 1951, ils devraient tre considrs comme une nouvelle catgorie de migrants forcs, les
migrants de survie .
Ces mouvements de population se caractrisent gnralement par des difficults extrmes, des violations
des droits des personnes et des besoins insatisfaits en matire de protection. Si le sort des enfants non
accompagns, des femmes seules, des personnes ges et des infirmes et celui des victimes de la
traite dtres humains soulve des inquitudes particulires sur les plans humanitaires et de protection,
dautres personnes peuvent faire lobjet de mauvais traitements pendant leur voyage.
Il est impossible de connatre le nombre exact de personnes qui ont pass la frontire de lAfrique du
Sud ces dernires annes. En 2009 et 2010, environ 400 000 demandes dasile ont t dposes dans
ce pays, soit environ 25 % du total mondial. Les demandeurs venaient en majorit du Zimbabwe, puis de
lthiopie, de la RDC et de la Somalie.
Cet afflux a lourdement pes sur le tissu social et conomique de lAfrique du Sud, dj mis rude
preuve par le chmage lev et limportante migration rurale. En mai 2008, le pays a t secou par
lclatement de violences xnophobes qui ont caus la mort de dizaines dtrangers et contraint au
dplacement de 100 000 personnes environ. Des incidents xnophobes sporadiques continuent toujours
de se produire.
Face de tels mouvements, lun des principaux dfis est de veiller ce que les personnes qui
recherchent une protection aient vritablement accs aux procdures dasile. La situation est complique
lorsque des demandeurs dasile et des rfugis voyagent en compagnie de migrants et lorsque les
individus ont pris la route pour des raisons multiples (politiques, environnementales, conomiques et
personnelles). Les pays daccueil doivent disposer des mcanismes justes et efficaces pour identifier les
personnes qui ont besoin de protection et doivent avoir la capacit de prter cette protection, dapporter
une aide matrielle et dassurer les services vitaux.

Restrictions croissantes
Dans ce contexte, soucieux de dfendre leur souverainet et leur scurit, les gouvernements
dAfrique australe ont pris des mesures pour renforcer les contrles aux frontires et prvenir les arrives

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Chapt. 2 Box N2-3
clandestines. LAfrique du Sud, le Zimbabwe, le Mozambique, la Tanzanie, le Malawi, la Zambie et le
Kenya examinent les questions relatives la migration un niveau bilatral. En Afrique australe, les
dbats en cours ressemblent de plus en plus ceux mens en Europe ou ailleurs, notamment parce quil
y est suggr que les rfugis devraient chercher une protection dans le premier pays sr quils
atteignent.
En Afrique du Sud, le ministre des Affaires intrieures a affirm que le droit international reconnaissait le
principe du premier pays dasile . Le ministre des Affaires intrieures a indiqu que son ministre
envisageait dadopter cette approche ou, dfaut, la notion de pays tiers sr , ce qui signifierait le
renvoi des demandeurs dasile et des rfugis dans les pays o ils ont sjourn ou par lesquels ils ont
transit, comme le Kenya, le Zimbabwe ou le Mozambique. Le ministre des Affaires intrieures na pas
confirm la mise en uvre de lune ou lautre de ces nouvelles politiques, mais des ONG rapportent que
de nombreux Somaliens et thiopiens ont t refouls la frontire sans valuation de leur besoin dasile.
En septembre 2011, lAfrique du Sud a recommenc expulser des Zimbabwens, et des craintes ont t
formules concernant la police qui ne vrifiait pas si des demandes dasile taient en cours. En avril 2009,
le gouvernement sud-africain a fix un moratoire sur lexpulsion des ressortissants du Zimbabwe et a
accord un bref dlai aux Zimbabwens prsents dans le pays pour dposer une demande de
rgularisation. Pendant ce dlai, environ 275 000 sur 1,5 million de Zimbabwens vivant en Afrique du
Sud selon les estimations ont dpos une demande.
En Afrique du Sud, le systme naissant de protection des rfugis a subi de fortes tensions. Le pays
a commenc pour la premire fois accepter des demandes dasile en 1994, et le systme dasile tabli
par la loi de 1998 relative aux rfugis est entr en vigueur en 2000. Ltat a ainsi endoss ses
responsabilits, octroyant aux demandeurs dasile et aux rfugis le droit dexercer leur libert de
mouvement et de travailler, et a investi des ressources considrables dans le systme dasile. Mais,
lorsque de nombreux migrants ont fini par regarder la voie de lasile comme tant le seul moyen de rester
dans le pays, le volume des demandes a trs vite submerg la capacit des services examiner
correctement les cas.
Lafflux de personnes sollicite aussi les zones urbaines de lAfrique du Sud, o les rfugis ont tendance
rester et chercher du travail la journe ou dans les industries de service. Johannesburg, par
exemple, laccs aux services publics est limit pour les rfugis et les demandeurs dasile, et seul un
soutien pisodique est offert par les organisations de la socit civile. Beaucoup de rfugis vivent dans
des logements insalubres, sans approvisionnement fiable en eau potable et en lectricit et sans systme
dassainissement.
Face linquitude gnrale suscite par les nouvelles arrives, le Malawi, le Mozambique, la Zambie et
le Zimbabwe ont adopt des diffrentes approches telles que des politiques de confinement, le
renforcement de la scurit et des forces de police, linterception, la dtention et lexpulsion, des barrages
routiers et des fermetures de frontires. Or, il existe un risque trs rel que les expulsions en chane
conduisent au refoulement.
Parmi toutes ces rponses, le Mozambique a renvoy des Somaliens et des thiopiens en Tanzanie, o
ils ont souvent t dtenus. Dautres ont t rejets vers le Malawi, o la plupart se contentent dattendre
un peu avant de tenter de retraverser la frontire. Le Malawi envisage dempcher les migrants de
transiter par son territoire, mais il reste savoir comment il entend mettre cela en pratique. La Zambie
diffre les dcisions relatives au statut de rfugi pour dabord savoir si les demandeurs dasile ont
vritablement lintention de rester. Le Zimbabwe aurait ferm sa frontire septentrionale aux arrivants
sans papiers, y compris aux demandeurs dasile. Le Malawi et le Zimbabwe ont mis en place des centres
de transit aux postes frontires stratgiques. En 2011, le Mozambique envisageait den tablir un sa
frontire nord.

Stratgies long terme


Les mesures restrictives ont un effet dissuasif temporaire et apaisent les craintes de la population,
mais elles ont peu de chances de constituer une stratgie efficace long terme. Compte tenu des
facteurs incitant au dpart dans la Corne de lAfrique et la rgion des Grands Lacs, il est littralement
impossible de contenir les gens dans ces rgions. Une approche purement rpressive risque dabsorber

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Chapt. 2 Box N2-3
les ressources tatiques sans entraner une diminution correspondante de la migration mixte et sans
assurer la protection des droits fondamentaux. Les efforts dploys pour confiner les rfugis dans des
camps de rtention et empcher quils poursuivent leur voyage se sont galement rvls inefficaces.
Pour ces raisons, le HCR sest beaucoup investi en Afrique du Sud. Il a aid le pays renforcer ses
capacits pour quil puisse traiter les demandes de statut de rfugi, tout en prconisant la mise en place
de stratgies de gestion de la migration plus efficaces qui permettraient dcarter des procdures dasile
les demandes non fondes. Ainsi, les prises de dcisions sur le statut de rfugi seraient amliores et
les processus dappel acclrs. De plus, le HCR a demand le maintien du moratoire sur lexpulsion des
Zimbabwens et quil soit permis ceux nayant pas dpos une demande de statut de rgulariser leur
situation par dautres moyens.
En recentrant en priorit ses efforts sur les rfugis des zones urbaines, lAfrique du Sud pourrait tre un
exemple remarquable pour la rgion et au-del. Une approche axe sur les communauts, en lien avec la
police et les responsables locaux, permettrait de renforcer la dtection des signes avant-coureurs de
violence xnophobes, de favoriser le rglement des diffrends et dagir en faveur dune coexistence
pacifique. Elle pourrait sappuyer sur les russites du Groupe de travail interinstitutions pour la protection
constitu lors des violences de 2008 par le HCR, le Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de
lhomme et lorganisation nationale. La rinstallation dans un pays tiers pourrait toujours tre une solution
durable dans le cas des rfugis ayant besoin dune protection spcifique, comme les femmes risque,
les survivants dactes de torture ou les victimes de violences xnophobes.
Ailleurs en Afrique australe, le HCR sest aussi employ renforcer les systmes dasile nationaux et
amliorer les conditions de vie des rfugis. Il a encourag les pays revoir leurs politiques de
confinement et offrir des possibilits aux rfugis, en particulier ceux des zones urbaines, de sorte
quils se sentent moins contraints de migrer plus au sud. Les pays qui maintiennent leurs camps
pourraient suivre lexemple du camp de Maratane, au Mozambique, o les rfugis sont en mesure de
poursuivre de facto leur intgration locale.
Au niveau rgional, le HCR et ses partenaires ont encourag llaboration de stratgies coordonnes
concernant la migration mixte et la protection des rfugis. En 2010, lagence et lOrganisation
internationale pour les migrations (OIM) ont organis une confrence sur le sujet, accueillie par le
gouvernement tanzanien Dar es-Salaam. Les participants, issus des gouvernements, de la socit civile
et dorganisations internationales et rgionales, ont appel davantage de coopration, notamment par
lintermdiaire des organismes rgionaux tels que la Communaut de dveloppement de lAfrique
australe (SADCC) et la Communaut de lAfrique de lEst (CAE). Ils ont aussi soulign la ncessit
damliorer les politiques et les cadres juridiques nationaux de manire apporter une rponse la
migration mixte, ont raffirm combien il tait important de renforcer les capacits nationales afin de
pouvoir rpondre aux dfis dans le respect des droits de lhomme et avec le souci de protection, et ont
reconnu que des donnes plus fiables et des analyses plus compltes taient ncessaires pour garantir
llaboration de politiques fondes sur les faits.
Les autorits de la rgion de lAfrique australe peuvent tre tentes par des initiatives semblant offrir des
solutions rapides. Mais les mesures restrictives ne permettent que rarement datteindre les objectifs
voulus. En revanche, elles risquent de crer de nouveaux itinraires clandestins, de relever les niveaux de
corruption et de subornation et de multiplier les dangers pour les rfugis, les demandeurs dasile et les
migrants.
La situation de lAfrique australe reflte celle des autres parties du monde galement en proie au
phnomne contemporain de la migration mixte. Une coopration internationale permanente sera
ncessaire pour renforcer la capacit des tats de la rgion grer ces flux migratoires complexes et
prserver lespace et le droit dasile pour les personnes ayant besoin dune protection internationale.

SOWR
Chapt. 3 Box N3-3

Npal : la rinstallation, une approche stratgique


Lorsque des rfugis originaires du Bhoutan ont commenc arriver au Npal au dbut des
annes 1990, la nouvelle na pas vritablement fait les gros titres hors de la rgion. Et quand une telle
crise se produit en silence, il nest pas rare quelle donne lieu ce quon appelle par euphmisme une
situation de rfugis prolonge , dans laquelle le manque dintrt politique, le dclin du financement
de laide humanitaire et la difficult trouver des solutions durables se conjuguent pour crer des
gnrations de rfugis.
Fin 1995, plus de 90 000 personnes, soit 18 % environ de la population du Bhoutan, avaient fui et
travers la frontire indienne avant de poursuivre leur route jusquau Npal. Connus comme les
Lhotshampa, le peuple du sud , ces rfugis provenaient de diverses minorits du Bhoutan et parlaient
gnralement le npalais. Ils taient pour la plupart devenus apatrides avec la Loi sur la citoyennet
adopte par le Bhoutan en 1985.
Les rfugis vivaient dans sept camps dans lest du Npal. En 2007, lorsquun enregistrement exhaustif a
t effectu, ils taient prs de 108 000, en grande partie cause de la croissance naturelle de la
population.
Bien que parlant la mme langue que la population locale et partageant sa religion et sa culture, les
rfugis avaient peu de chance dtre autoriss sinstaller au Npal. Pendant de nombreuses annes, le
Npal sest galement montr rticent laisser les rfugis se rinstaller dans des pays tiers, craignant
que cela compromette toute perspective de retour volontaire au Bhoutan. Les nombreuses tentatives
visant promouvoir un tel retour, notamment par lintermdiaire de ngociations directes entre les deux
pays concerns, ont chou.
En 2005, un groupe pilote de huit pays ont dcid dunir leurs efforts afin de trouver une solution cette
situation. Ces pays, lAustralie, le Canada, le Danemark, les tats-Unis, la Nouvelle-Zlande, les PaysBas et le Royaume-Uni, ont annonc leur volont de rinstaller les rfugis originaires du Bhoutan en
esprant que cela permettrait de sortir de limpasse, et ils se sont pour cela runis rgulirement
Genve et Katmandou. Katmandou, les ambassadeurs ont rencontr les reprsentants de
lOrganisation internationale pour les migrations (OIM), du HCR et du Programme alimentaire
mondial (PAM) et ont par la suite su faire entendre leur voix pour soutenir ces rfugis.
Fin 2007, le Npal a consenti autoriser la rinstallation des rfugis, et les premiers dparts ont eu lieu
au printemps 2008. Des tensions sont toutefois nes au sein mme de la communaut des rfugis, entre
ceux qui taient en faveur de la rinstallation et ceux qui sy opposaient, un grand nombre restant indcis.
Le groupe anti-rinstallation craignait que cette solution anantisse toute chance de rapatriement
volontaire, bien que le HCR ait assur aux rfugis quil continuerait promouvoir dautres solutions. Fin
2011, plus de 58 500 rfugis avaient quitt le Npal pour tre rinstalls, et un peu moins de
55 000 restaient dans les camps.
Pourquoi les pays de rinstallation ont-ils fait preuve de tant de gnrosit ? Quels sont les
enseignements tirer de cette exprience ? Dun point de vue strictement humanitaire, les pays de
rinstallation ont saisi loccasion de mettre un terme une crise de rfugis prolonge. En outre, aprs
des annes de discussions sur l utilisation stratgique de la rinstallation, il tait temps de transformer
la thorie en pratique.
Fin 2011, compte tenu de lintrt manifest par les rfugis restants pour la rinstallation et du taux
dacceptation extrmement lev des demandes, la rinstallation tait devenue la principale solution
durable pour cette population de rfugis. Il est donc juste de se demander si la rinstallation a permis de
trouver dautres solutions comme cela tait initialement prvu. Les possibilits de rapatriement volontaire,
par exemple, restent limites, mme si des discussions se poursuivent avec le Gouvernement npalais
afin de trouver des solutions pour les rfugis qui noptent pas en faveur de la rinstallation.
Quoi quil en soit, la rinstallation grande chelle a rduit de manire significative la population des
camps et a fourni une solution durable des dizaines de milliers de rfugis. En 2010, le Npal a accept
le plan de rationalisation des camps de rfugis et le Programme de dveloppement

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Chapt. 3 Box N3-3
communautaire (CBDP) proposs par le HCR dans le but de mettre en place des services sociaux et des
possibilits sur les moyens dexistence pour la population locale et les rfugis restants. En 2011, le
gouvernement du Bhoutan sest dclar dispos reprendre les discussions sur le rapatriement
volontaire un pas important sachant quaucun rfugi originaire du Bhoutan na pu rentrer dans son
pays au cours des 20 dernires annes.

SOWR
Chapt. 3 Box N3-5

Les Afghans : encore en route


Le plus vaste programme de rapatriement volontaire mis en uvre par le HCR au cours de la
dernire dcennie a permis plus de cinq millions dAfghans de rentrer chez eux. Malgr les
changements intervenus sur les plans politique et scuritaire, qui ont conduit des retours en masse,
lAfghanistan reste au cur de lune des situations de dplacement forc les plus anciennes et les plus
complexes auxquelles la communaut internationale ait jamais eu faire face.

Une situation de dplacement extrmement complexe


Fin 2011, soit plus de 30 ans aprs linvasion sovitique, plus de 2,6 millions dAfghans taient
toujours enregistrs comme rfugis en Iran et au Pakistan. De plus, on estime quun nombre similaire
dAfghans migrent clandestinement dans la rgion et au-del, principalement pour trouver du travail et de
meilleures perspectives conomiques. Les Afghans constituent toujours lun des plus importants groupes
de demandeurs dasile au monde, une proportion inquitante dentre eux tant des mineurs non
accompagns. Le nombre de dplacs internes en Afghanistan tait estim plus de 400 000 en 2011.
Ces chiffres en disent long sur ltat de consolidation post-conflit de la nation, sur la complexit des
mouvements de population contemporains, sur lvolution de la situation au niveau scuritaire et sur les
tendances plus globales qui influencent lenvironnement dans lequel le HCR et les autres agences daide
humanitaire seront appels travailler dans les prochaines annes. Ils suggrent que la formule
traditionnellement applique pour rsoudre les situations de rfugis prolonges doit tre rexamine, et
que de nouvelles modalits de travail seront peut-tre ncessaires pour pouvoir grer les schmas de
dplacement complexes.
e

Cinq tendances influenant la scurit humaine en ce XXI sicle sous-tendent la longue qute de paix et
de stabilit de lAfghanistan : la croissance dmographique, le changement climatique, lurbanisation, la
migration et les nouvelles formes de conflit et de violence. Ces tendances constituent un norme dfi pour
les tats faibles qui luttent afin dtablir leur lgitimit dans un climat politique et scuritaire dfavorable.
Elles menacent galement de rendre obsolte un modle dassistance ax sur le retour volontaire, qui
constituait jusqualors pour le HCR la principale solution durable.
Pendant une bonne partie des 20 dernires annes, lapproche de la communaut internationale en
matire de consolidation post-conflit dune nation sappuyait sur le paradigme des secours durgence, de
la rhabilitation et du dveloppement. Rcemment, une politique encore plus ambitieuse ayant la faveur
des pays donateurs a merg. Elle intgre les interventions de la diplomatie, de la dfense et du
dveloppement en soutien aux oprations de construction de la paix.
Cependant, le cas de lAfghanistan montre que ces deux approches buttent contre des obstacles lorsque
lconomie politique, la culture et les traditions locales ne sont pas propices aux pratiques modernes de
dveloppement mettant laccent sur le soutien technique et financier aux institutions publiques. Par
ailleurs, les actions militaires nont pas contribu rsoudre les problmes politiques profondment
ancrs, et un accord de paix formel et inclusif semble rester hors datteinte.

Le rapatriement et ses dfis


Jusqu peu, les rapatriements volontaires en Afghanistan ont continu de seffectuer un rythme
relativement lev. De nombreux rfugis sont revenus dexil avec un capital, des biens et un savoir-faire
plus que ncessaires au pays. Toutefois, ces retours ont fait crotre la population afghane denviron 20 %,
et loffre de logements, de terrains et de services a trs vite t dpasse par la demande. La
concurrence pour les ressources naturelles limites sest intensifie et donne rgulirement lieu des
diffrends entre des leveurs nomades et des agriculteurs sdentaires. Lconomie informelle,
prdominante en Afghanistan, na pas fourni suffisamment de possibilits demplois une main-duvre
largement non qualifie. Dans les villes afghanes, les rfugis de retour dexil, les personnes dplaces
du fait de linsurrection et la migration depuis des zones rurales ont fait grossir la population bien au-del
des faibles capacits des services municipaux. En 2006 dj, il semblait vident que la capacit
dabsorption et la gestion publique du pays taient mises rude preuve.

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Chapt. 3 Box N3-5
la fin de la dcennie, la reconstruction et le dveloppement faisaient face toute une srie de
problmes politiques, de gouvernance et de scurit. Le rapatriement volontaire ntait alors plus, comme
quelques annes auparavant, lindicateur positif du relvement de lAfghanistan. Ainsi, bon nombre
danciens rfugis ont de plus en plus de mal assurer leur rinsertion sociale et conomique et mme
accder aux services essentiels et aux moyens dexistence. En parallle, la conjugaison de facteurs
scuritaires, conomiques et sociaux a entran une hausse de lmigration, principalement irrgulire. Le
volume et la complexit de ces mouvements migratoires posent de vritables dfis aux gouvernements de
la rgion, ainsi quau HCR, habitus examiner les mouvements de population sur la base dun cadre
juridique et oprationnel conu pour les rfugis.

La mobilit comme partie intgrante de la solution


La mobilit, y compris les mouvements transfrontaliers saisonniers, a toujours t lune des
caractristiques de la vie conomique afghane, mme pendant des priodes plus stables. Au cours des
30 dernires annes, les dplacements de rfugis ont cr des liens transnationaux dans la rgion et audel, ce qui a facilit le dveloppement des rseaux commerciaux tant formels quinformels. La mobilit a
constitu une stratgie de rpartition des risques et de survie pour les familles afghanes et les Afghans en
gnral, au travers de la migration saisonnire, des envois de fonds et des rseaux de solidarit. Par leur
nature mme, ces approches sont dpendantes de mouvements et dchanges transfrontaliers frquents,
contredisant le modle de rfrence de lasile ou de la rinstallation permanente dans les villages
dorigine aprs le retour. Mais les progrs ont t fort modestes pour mettre en place un cadre juridique et
politique, assorti de mesures concrtes et destin rguler une mobilit si complexe.
Quelques progrs ont bien t enregistrs dans la mise sur pied de dispositifs plus prcis pour la gestion
du sjour des rfugis long terme, mais le problme de la dfinition de leurs droits et des procdures
administratives correspondantes sest pos lorsquil sest agi de leur trouver des statuts dimmigration
alternatifs. Des obstacles similaires ont entrav les discussions bilatrales sur la gestion des mouvements
irrguliers, mme si lIran et le Pakistan affirment maintenant que les migrants clandestins sont plus
nombreux sur leur territoire que les migrants enregistrs comme rfugis. Dans le mme temps,
linstabilit politique et la monte de linsurrection en Afghanistan ont soulev des inquitudes quant
lapparition de nouveaux besoins de protection parmi la population de rfugis.

La ncessit dune approche globale


Dans la rgion, la rflexion portant sur lamlioration de la gestion des frontires et des mesures
visant identifier les rfugis et les sparer des flux migratoires plus globaux est passe au second
plan. En revanche, les proccupations humanitaires lies aux dplacements potentiels dans et partir de
lAfghanistan, de mme que le besoin de prserver lespace dasile, ont une nouvelle fois gagn en
importance. Le dilemme classique relatif au maintien du rapatriement volontaire pour prserver lespace
de protection des rfugis a fait son retour, mais il est maintenant plus ambigu compte tenu de linstabilit
croissante qui rgne en Afghanistan et du rle de la mobilit en tant que rponse la situation
conomique.
Par deux fois au cours des 20 dernires annes, lAfghanistan a de nouveau sombr dans le conflit la
suite daccords ayant chou trouver une solution aux tensions politiques et structurelles, un schma
typique de bien dautres situations daprs-conflit. Les Afghans constituent toujours lun des principaux
groupes de demandeurs dasile dans le monde, quils proviennent directement dAfghanistan ou quils
soient issus des populations afghanes installes au Pakistan et en Iran.
Alors que cela fait maintenant plus de 30 ans que le HCR apporte protection et assistance aux rfugis et
aux dplacs afghans, une action politique visant assurer la paix et la stabilit dans le pays se fait
toujours attendre. Sans une telle action, la transition entre lassistance humanitaire, le dveloppement et
la reconstruction restera une promesse vaine, et il sera difficile de trouver des solutions durables au sort
des rfugis et au dplacement.
Dans une nouvelle tentative mene afin de rsoudre cette situation de rfugis prolonge, le HCR et les
gouvernements dAfghanistan, dIran et du Pakistan ont lanc en 2011 un processus consultatif
quadripartite pour laborer une stratgie pluriannuelle et multisectorielle. Cette Stratgie de solutions,
visant appuyer le rapatriement volontaire, la rintgration durable et lassistance aux pays htes, a pour

SOWR
Chapt. 3 Box N3-5
objectif dancrer les rfugis rapatris en Afghanistan avec des moyens dexistence long terme et de
prserver lespace de protection dans les pays voisins. Un fonds rgional daffectation spciale
multidonateur est par ailleurs en train dtre mis sur pied, afin de permettre la mise en uvre de projets
communautaires sappuyant sur une vaste palette de comptences et de ressources de dveloppement.
Assurer un avenir durable aux personnes dplaces dAfghanistan demeure essentiel la stabilit globale
du pays. Dans lintervalle, les acteurs humanitaires et de dveloppement devront peut-tre accorder
davantage dattention aux mesures permettant de rduire la vulnrabilit des rfugis, des dplacs et
des rapatris afghans et de renforcer leur rsilience, afin de les aider surmonter les nouvelles tensions
et crises auxquelles ils risquent de devoir faire face.

SOWR
Chapt. 4 Box N4-1

La citoyennet lheure de la cration


du Soudan du Sud
En janvier 2011, aprs des dcennies de guerre civile, la population du Soudan du Sud a vot une
crasante majorit en faveur de lindpendance vis--vis du Soudan, au nord. Six mois plus tard, le
9 juillet 2011, un nouveau pays est n sur le continent africain : le Soudan du Sud. Le chemin de
lindpendance na pas t de tout repos et, pendant la premire anne, le risque dun nouveau conflit
arm entre le Nord et le Sud est toujours rest prsent.
Lindpendance du Soudan du Sud a par ailleurs soulev un problme particulier : le risque dapatridie.
On craignait quavec la cration du nouvel tat, des dizaines de milliers, voire des centaines de milliers,
de personnes vivant des deux cts de la frontire se retrouvent soudain sans nationalit. Les
inquitudes se fondaient sur les lacunes dans la lgislation sur la nationalit des deux Etats, sur
laccessibilit aux documents attestant lascendance et le lieu de naissance de ces personnes et sur le fait
que la population ntait pas vraiment consciente des problmes lis la nationalit. Des efforts sans
prcdent ont donc t dploys au niveau local, national et international pour viter que lindpendance
du Soudan du Sud ne donne lieu une crise de la nationalit. Si le scnario du pire a pu tre vit, il est
ncessaire de poursuivre les activits de sensibilisation et de rester vigilants, car des risques subsistent.
Lorsquil sest agi didentifier et de traiter de potentiels problmes en termes dapatridie, une attention
particulire a t porte au grand nombre de personnes dorigine sud-soudanaise vivant au Soudan. Leur
nombre exact nest pas connu, mais les Nations Unies lont estim en 2011 quelque 700 000. Beaucoup
avaient fui le conflit au Soudan du Sud pendant la longue guerre civile et staient installes depuis des
annes au Nord en tant que dplacs, principalement Khartoum, la capitale. Dautres familles ont aussi
migr au Nord, mais pour des motifs conomiques, et parfois plus dun sicle auparavant.
Mais le risque dapatridie concernait galement les personnes originaires du Nord et installes dans le
Sud et les membres des communauts transfrontalires. Indpendamment du lieu o elles vivaient, bon
nombre de ces personnes entretenaient des liens avec les deux pays, ayant, par exemple, un parent
originaire du Soudan et lautre du Soudan du Sud. Au fur et mesure que lindpendance approchait,
certaines questions se prcisaient de manire cruciale : lun ou lautre des deux pays allait-il revendiquer
ces personnes comme ses ressortissants ? Les personnes concernes seraient-elles en mesure
dacqurir les documents ncessaires et dexercer leurs droits lis la nationalit ?
Ces dfis lesprit, le HCR a travaill en coopration avec les deux gouvernements afin dviter un
problme dapatridie gnralis. Il a apport au gouvernement naissant du Soudan du Sud des conseils
techniques en matire de lgislation relative la nationalit. Il a aussi coopr avec lancienne Mission
des Nations Unies au Soudan ainsi quavec la nouvelle Mission des Nations Unies tablie au Soudan du
Sud au moment de lindpendance. Il a notamment travaill avec lUNICEF, ONU Femmes et les
ambassades des pays intresss afin de sassurer que les dispositions relatives la nationalit dans la
Constitution du nouveau pays et les autres lois connexes sont conformes aux normes internationales. Ce
faisant, le HCR faisait la promotion active des normes nonces par la Commission du droit international
1
dans les articles sur La nationalit des personnes physiques en relation avec la succession dtats .
En juin 2011, lAssemble lgislative du Soudan du Sud a adopt sa premire loi relative la
nationalit, qui fournit un cadre juridique lacquisition et la perte de la nationalit dans le nouvel tat
indpendant. bien des gards, cette loi a dmontr lengagement du Soudan du Sud envers une
approche de la nationalit axe sur les droits de lhomme. Elle autorise la double nationalit et ne fait pas
preuve de sexisme, puisquelle prvoit notamment que les hommes et les femmes ont chacun le droit de
transmettre leur nationalit leurs enfants. En vertu de cette nouvelle loi, les personnes dorigine sudsoudanaise vivant au Soudan acquirent automatiquement la nationalit sud-soudanaise.
Si la loi sud-soudanaise sur la nationalit rduit fortement le risque dune apatridie gnralise, elle ne le
fait pas disparatre pour autant. En aot 2011, peu aprs lindpendance du Soudan du Sud, le Soudan a
amend sa propre lgislation de manire ce que toute personne reconnue comme citoyenne du Soudan
du Sud en vertu de la nouvelle loi sur la nationalit perde automatiquement sa nationalit soudanaise.

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Chapt. 4 Box N4-1
Cette modification de la lgislation du Soudan a eu des consquences pratiques et juridiques. Avec la
perte de la nationalit soudanaise, les personnes originaires du Sud qui vivaient au Nord, parfois depuis
des dcennies, ont aussi perdu les droits qui y taient lis, y compris le droit la proprit, celui tre
employ dans le secteur public et la capacit deffectuer certaines dmarches officielles de base. Ntant
plus en mesure dacqurir les documents attestant de leur nationalit sud-soudanaise, ces personnes ne
pourront pas rgulariser leur statut de rsident au Soudan.
Autrement dit, la perte de la nationalit soudanaise ouvre la porte au risque dapatridie. Que se passerat-il si le Soudan considre quune personne est citoyenne du Soudan du Sud mais que celle-ci est
incapable de dmontrer son lien avec le nouvel tat conformment sa loi sur la nationalit ? Labsence
de documents dtat civil (certificats de naissance ou papiers didentit) est tout aussi courante au Soudan
quau Soudan du Sud, ce qui rend extrmement difficile, voire impossible, de prouver que ses parents,
grands-parents ou arrire-grands-parents sont ns au Sud, un critre cl pour lacquisition de la
nationalit dans le nouvel tat. Si des personnes perdent leur nationalit soudanaise et dans le mme
temps sont incapables de prouver leur droit la nationalit sud-soudanaise, alors elles deviennent
apatrides.
Cest pourquoi la communaut internationale a recommand la prise de prcautions afin de garantir
que personne ne perde la nationalit soudanaise sans quil soit clairement tabli quil ou elle a acquis la
nationalit sud-soudanaise. Le HCR poursuit ses efforts de sensibilisation auprs des deux
gouvernements pour, entre autres, faciliter laccs des personnes sud-soudanaises vivant au Soudan aux
documents de nationalit dlivrs par le Soudan du Sud. Il coopre galement avec Plan International
pour amliorer laccs des communauts sud-soudanaises installes au Soudan aux formulaires
denregistrement des naissances. Les certificats de naissance peuvent, en effet, constituer une preuve
essentielle didentit et peuvent tre utiliss comme justificatif du droit la nationalit sud-soudanaise.
Khartoum, en coopration avec lUNICEF, le HCR a apport des conseils et un soutien aux autorits
charges du registre dtat civil pour que les procdures denregistrement des naissances, de
confirmation de la nationalit soudanaise et dtablissement des documents dattestation de la nationalit
soient plus transparentes et quitables. Lagence a galement organis des sances de sensibilisation
lintention des groupes communautaires, des organisations dassistance juridique et des assistants
juridiques dans les rgions o vivent de nombreux Sud-Soudanais. Il collabore aussi avec le PNUD pour
veiller ce que les personnes originaires du Soudan du Sud et installes au Soudan soient bien
conseilles sur leur nationalit et les droits qui y sont lis par les prestataires pour laide juridique
Juba, la capitale du nouvel tat indpendant, le HCR fournit un soutien technique au Ministre de la
Justice et a aid le Ministre de lIntrieur laborer un rglement dapplication pour la nouvelle Loi sur la
nationalit. Depuis lindpendance du Soudan du Sud, il a t particulirement urgent de renforcer les
capacits du personnel de la nouvelle Direction gnrale de la nationalit, des passeports et de
limmigration. Le HCR fournit galement un soutien technique et financier pour permettre la Direction
dorganiser des missions sur le terrain dans les secteurs o vivent de trs nombreuses personnes
rapatries depuis le Soudan, afin de leur fournir les documents ncessaires. Il est galement important de
veiller ce que les groupes de la socit civile au Soudan du Sud soient bien informs sur la Loi sur la
nationalit et les lois connexes.
Le HCR continuera de soutenir et de suivre la mise en uvre des dispositions relatives la nationalit
au Soudan et au Soudan du Sud et va poursuivre ses efforts afin de rduire les risques dapatridie dans
ces deux pays.
1

Commission du droit international, La nationalit des personnes physiques en relation avec la succession dtats
(1999), tel quannex la Rsolution A/RES/55/153 du 30 janvier 2001 de lAssemble gnrale des Nations Unies.

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Chapt. 4 Box N4-4

Dnombrer les personnes apatrides : un dfi


Identifier les personnes apatrides et comprendre les causes de leur apatridie sont des pralables
essentiels au rglement de ce problme dans un pays, quel que soit ce pays. Mais rien nest aussi simple.
La plupart des gouvernements ne sont pas en mesure de fournir des informations fiables sur les
populations apatrides. Seuls quelques tats ont mis en place des systmes permettant de dterminer
lapatridie dune personne et doctroyer celle-ci un statut officiel. Bien que le HCR et dautres institutions
des Nations Unies effectuent frquemment lenregistrement de rfugis et, dans certaines circonstances,
de dplacs internes, il est rare quils enregistrent des apatrides.

Comment identifier les populations apatrides ?


Ces dernires annes, un nombre croissant de projets ont vu le jour dans le but explicite didentifier les
populations apatrides et de recenser leurs besoins de protection. De telles activits de cartographie ,
qui peuvent tre coteuses et exigeantes en temps, demandent tre soigneusement planifies.
Diffrentes mthodes permettent de rassembler des statistiques sur les personnes apatrides, notamment
lanalyse des registres des naissances et dtat civil, le recensement des populations, des enqutes par
questionnaires et des approches bases sur les systmes dinformation gographique.
Les directives des Nations Unies sur la conduite des recensements de la population soulignent quel
1
point il importe dy inclure des questions sur la citoyennet, y compris lapatridie . Toutefois, la prcision
des donnes dpend de la fiabilit des dclarations faites par les rpondants. Le fait quune personne soit
apatride ou non doit gnralement tre dtermin sur la base de la lgislation et des pratiques des tats
concerns, lauto-identification pouvant tre trompeuse.
Lors dun recensement, une personne peut, pour diverses raisons, se dclarer tort comme apatride. Par
exemple, elle ne comprend pas correctement les termes d apatride et de citoyen , ou ne sait pas
avec certitude si elle est apatride ou non. Des questions indirectes lies au pays de naissance du
rpondant ou de ses parents, de mme quune srie de questions sur le lieu de rsidence pralable,
peuvent tre des indicateurs utiles sur une situation et sur les causes possibles de lapatridie. De telles
questions peuvent aussi rvler la nature des liens que des personnes apatrides entretiennent avec leur
pays de rsidence et dautres pays, donnant ainsi un aperu des solutions qui leur permettraient
dacqurir une nationalit sur la base de leur naissance, de leur descendance, de leur lieu de rsidence
ou de leur mariage.
Une autre difficult porte sur les informations rassembles par lintermdiaire de questions indirectes ou
de lauto-identification qui doivent souvent tre examines avec prudence et tre recoupes. Dterminer
si des individus sont citoyens dun tat donn implique souvent de sonder la position de ltat concernant
la situation de populations particulires. Il peut donc tre ncessaire de prendre contact avec les autorits
du pays o les apatrides rsident ou des pays avec lesquels ils ont un lien par leur naissance, leur
descendance, leur mariage ou leur ancienne rsidence. Ce processus peut prendre beaucoup de temps
et exiger un volume de travail lev.
De nombreuses personnes, y compris celles qui sont apatrides, vitent intentionnellement et pour
diverses raisons dtre enregistres ou de participer aux recensements. Le fait dtre identifies comme
apatrides pourrait exposer certaines personnes une intervention non dsire de la part des autorits
dun pays donn, do leur rticence participer. Cest notamment le cas des migrants qui vivent sans
papiers dans un pays et risquent la dtention ou lexpulsion en cas de dcouverte de leur situation.
Il arrive aussi que les donnes relatives lapatridie soient politiquement sensibles, en particulier lorsque
lapatridie est la cause dune discrimination, dune privation de la nationalit ou des deux la fois. Dans
de tels contextes, les pouvoirs publics peuvent tre peu enclins autoriser laccs des chercheurs
certaines populations.
Estimant quil tait fondamental didentifier correctement les cas dapatridie, le Comit excutif du HCR la
engag mieux comprendre la nature et lampleur de ce phnomne, en travaillant pour cela avec un

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Chapt. 4 Box N4-4
large ventail de partenaires, et amliorer ses mthodes de collecte de donnes sur les personnes
apatrides.

Cartographie de lapatridie : quelques expriences rcentes


Plusieurs bonnes pratiques en matire de collecte de donnes sur les personnes apatrides ont
merg dans le cadre des rcents exercices de cartographie, notamment lors dune enqute ralise en
Serbie en 2010. Dans ce pays, lapatridie, ou le risque dapatridie, tait connue pour toucher de manire
disproportionne les populations rom, ashkali et gyptienne (RAE). Du fait de la marginalisation et de la
discrimination dont ils sont victimes, et du manque dinformation ou de connaissance des procdures
administratives, les Roms ne font pas toujours enregistrer la naissance de leurs enfants ni ne possdent
dautres documents personnels. En outre, beaucoup ont des liens avec plusieurs pays, ce qui rend parfois
difficile dtablir clairement de quel pays ils sont ressortissants. Dans ces circonstances, bon nombre sont
incapables de prouver leur nationalit.
Lenqute, finance par le HCR, avait les objectifs suivants : tablir le nombre de personnes courant un
risque dapatridie, leurs documents tant insuffisants ; dterminer les lieux o ces personnes rsidaient ;
valuer quel point cette population tait consciente de la ncessit de possder des pices didentit et
une nationalit et identifier les raisons pour lesquelles certaines personnes ne dtenaient pas ces pices
didentit. Lun des avantages cls de cette enqute tait que la taille et le lieu dtablissement de la
population touche avaient dj t estims par le Gouvernement serbe. Lenqute a ainsi pu reposer sur
une mthode dchantillonnage statistique pour dterminer au hasard les foyers auxquels le questionnaire
allait tre soumis. En extrapolant les rsultats, elle a conclu que 7 % environ de la population rom, ashkali
et gyptienne, soit quelque 30 000 personnes, pouvait potentiellement tre apatride ou courir le risque de
le devenir. Cette information a permis au HCR de planifier et de promouvoir des programmes sur les
documents dtat civil devant aider confirmer la nationalit de chacun.
Toute cartographie dune situation concerne par lapatridie constitue un dfi. LUNESCO, par exemple, a
men deux enqutes destines valuer la prvalence et les consquences de lapatridie au sein des
tribus montagnardes du nord de la Thalande. Des donnes gouvernementales sur les populations de
rfrence de la rgion taient disponibles et pouvaient tre utilises pour laborer une mthodologie
dchantillonnage, mais dautres problmes se sont ajouts, tels que la barrire linguistique, linscurit
dans la rgion, les infrastructures limites et la mfiance de la population concerne. Nanmoins, les
recherches de lUNESCO ont rvl que labsence de citoyennet tait le premier facteur de risque de
traite dtres humains ou dautre forme dexploitation pour les jeunes filles et les femmes issues des tribus
montagnardes du nord de la Thalande, en grande partie parce que cette absence de citoyennet
constitue un obstacle lducation et un emploi rgulier.
Dautres dfis peuvent survenir lorsquil sagit de rassembler des informations sur les personnes apatrides
en situation irrgulire. En 2010 et 2011, le HCR et lONG Asylum Aid ont mis sur pied un projet visant
dnombrer les personnes apatrides au Royaume-Uni et tablir leur profil. Deux mthodes diffrentes de
collecte de donnes ont t appliques dans le cadre de ce projet. La premire a consist avoir des
entretiens avec des informateurs cls, par exemple des avocats spcialiss en droit de limmigration, pour
mieux comprendre les difficults auxquelles les apatrides sont confronts. Avec la seconde mthode,
lchantillonnage en boule de neige , un systme de rfrence en chane a t employ pour identifier
et interroger un certain nombre de personnes apatrides, dont la plupart navaient aucun statut juridique
dans le pays. Parmi les personnes interroges, on comptait des membres dun grand nombre des
populations apatrides connues, comme les bidounes du Kowet. Si cet exercice de cartographie na pas
permis dtablir une estimation fiable du nombre dapatrides au Royaume-Uni, il a en revanche soulign la
ncessit de la conduite dun processus national pour dterminer le statut des apatrides. Lenqute a
galement mis en lumire des problmes de protection au sein de cette population, et a formul des
recommandations politiques.
Le HCR est dtermin amliorer ses mthodes denqute. Depuis 2010, son Unit charge de
lapatridie et sa Section dappui linformation et la coordination sur le terrain organisent des formations
conjointes lintention du personnel de linstitution et des partenaires externes sur la manire de
surmonter les obstacles dune cartographie des populations apatrides et de fixer les priorits des projets
futurs. Diffrentes tudes ont t lances en 2011, dont certaines sont encore en cours en 2012,

SOWR
Chapt. 4 Box N4-4
notamment une tude du HCR au Npal sur les personnes sans certificat de citoyennet et des tudes
visant identifier les personnes apatrides dans les pays dAsie centrale, au Burundi, au Cameroun et au
Mozambique. Dautres tudes ont aussi t lances dans le contexte migratoire de pays tels que la
Belgique, les Pays-Bas et le Royaume-Uni.
1

Principes et recommandations concernant les recensements de la population et des logements, deuxime


rvision , Nations Unies New York, 2009.

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Chapt. 5 Box N5-2

La Convention de Kampala : un cadre juridique


pour la solidarit
En 2009, les tats africains ont adopt un instrument international pionnier sur les dplacements
internes de populations. Connue sous le nom de Convention de Kampala , la Convention de lUnion
africaine sur la protection et lassistance aux personnes dplaces en Afrique poursuit les efforts du
continent africain qui a pour tradition dtablir des normes sur le dplacement forc.
La Convention a t approuve au Sommet de lUnion africaine (UA) sur le dplacement forc qui sest
tenu Kampala, en Ouganda, en octobre 2009. Quarante ans plus tt, Addis-Abeba, ce qui tait alors
lOrganisation de lunit africaine avait adopt la Convention rgissant les aspects propres aux problmes
des rfugis en Afrique.
La Convention de Kampala propose des rponses toutes les phases du dplacement interne de
populations, de la prvention aux solutions. Le HCR a t troitement associ son laboration et a aid
les tats et le Secrtariat de lUA assurer la cohrence du nouveau trait avec les normes
internationales existantes, en particulier les Principes directeurs des Nations Unies relatifs au
dplacement de personnes lintrieur de leur propre pays, qui datent de 1998. La Convention traduit les
problmatiques couvertes par les Principes directeurs en un instrument juridique contraignant et
largit le cadre normatif en y intgrant de nouvelles dispositions.
Plus prcisment, la Convention stipule que les tats ont la responsabilit premire de prvenir les
dplacements internes de populations, de protger les droits de lhomme des personnes dplaces et de
chercher des solutions durables au problme du dplacement. Elle exige que les tats prennent en
compte les besoins des communauts daccueil, tout en rpondant aux besoins de protection et
dassistance des dplacs, en particulier ceux qui prsentent potentiellement des vulnrabilits
spcifiques, comme les femmes, les enfants ou les communauts pastorales. De plus, les tats
signataires doivent adopter un rglement de mise en uvre et nommer une personne charge dassurer
la coordination approprie au niveau national.
La Convention de Kampala couvre tous les aspects de la responsabilit des tats lgard des
dplacs internes. Elle interdit le dplacement arbitraire, exige des tats quils fournissent protection et
assistance aux dplacs internes, fait la promotion des solutions durables et reconnat le droit des
dplacs internes tre ddommags en cas de violations de leurs droits. Elle est applicable aux
dplacements provoqus par diverses causes, notamment les conflits arms, les violations des droits de
lhomme, les catastrophes naturelles et le changement climatique. Elle adopte galement une approche
progressive en reconnaissant la responsabilit des tats de prvenir lexclusion et la marginalisation
politiques, sociales, culturelles, susceptibles de causer le dplacement [] . Par ailleurs, il est demand
aux tats dtablir des systmes dalerte prcoce, dadopter des plans de situations durgence et des
mesures de gestion des crises et de mettre en place des stratgies de prvention des catastrophes.
La Convention de Kampala spcifie aussi lobligation faite aux tats de veiller ce que les acteurs non
tatiques (groupes arms, entreprises multinationales, socits de scurit prives, etc.) responsables ou
complices de dplacements arbitraires rpondent de leurs actes.
Au-del de la responsabilit des tats, la Convention constitue une plate-forme pour la coopration
rgionale. Elle vise, entre autres, mettre en place un cadre juridique de solidarit [] et dappui mutuel
entre les tats parties, en vue de combattre le dplacement forc et de prendre en charge ses
consquences . Elle ritre aussi le droit octroy lUnion africaine, par son Acte constitutif, dintervenir
dans un tat membre sur dcision de la Confrence de lUnion en cas de crimes de guerre, de gnocide
et de crimes contre lhumanit.
La Convention cherche aussi explicitement prserver et tendre la place de laction humanitaire. Dans
cette optique, les tats parties doivent assurer le respect de certains principes, dont la protection du
personnel humanitaire contre toute forme dattaque ou de prjudice. Ils doivent autoriser le libre passage
des secours et faciliter le rle des acteurs humanitaires locaux et internationaux. Lorsque les tats ne
sont pas en mesure de fournir une protection et une assistance suffisantes aux dplacs internes, ils

SOWR
Chapt. 5 Box N5-2
doivent cooprer et demander laide dinstitutions humanitaires et dautres acteurs pertinents. Le
prambule de la Convention cite spcifiquement lexpertise du HCR en matire de protection comme
source de soutien possible.
Les obligations nonces par la Convention doivent tre traduites dans les lois nationales. Dans
certains pays, cela ncessitera une vaste rforme de la lgislation. Fait notable, la Convention demande
aux tats parties dtablir et de tenir jour un registre de tous les dplacs internes sous leur juridiction et
de dlivrer ces personnes les documents ncessaires lexercice de leurs droits. Fin 2011, 32 pays
avaient sign la Convention de Kampala, alors que huit autres avaient dpos leur instrument de
ratification auprs de lUnion africaine. La Convention entre en vigueur 30 jours aprs le dpt du
e
15 instrument de ratification.

SOWR
Chapt. 5 Box N5-3

Colombie : les dplacs internes


et la Cour constitutionnelle
La Colombie dispose de lun des cadres institutionnels les plus dvelopps en matire de protection
des dplacs internes. La Cour constitutionnelle le soutient vivement travers diverses actions, la plus
notable tant une dcision sans prcdent rendue en 2004.
En Colombie, en vertu de la procdure connue sous le nom d accin de tutela , un individu peut en
effet saisir la Cour constitutionnelle pour faire valoir ses droits. Fin 2003, les demandes de plus dun millier
de familles dplaces internes avaient fait leur chemin jusqu la plus haute juridiction du pays.
Cependant, compte tenu de lampleur du dplacement interne de populations en Colombie (en 2011, le
gouvernement a valu 3,8 millions le nombre de dplacs internes dans le pays), le potentiel de
demandes individuelles est quasiment illimit, et la Cour constitutionnelle a estim quexaminer
individuellement chaque cas ntait pas la manire la plus efficace de rpondre aux violations des droits
de lhomme. La juridiction a donc ax son travail sur la promotion de lois et de politiques nationales
garantissant aux dplacs internes la pleine jouissance de leurs droits. Le clbre arrt T-025/04, rendu
par la Cour en janvier 2004, illustre cette approche structurelle .
Cet arrt a t rendu par la Cour aprs lexamen de 108 cas volontairement regroups, chaque cas
reprsentant de nombreuses familles dplaces sur tout le territoire. Ces familles recherchaient une
action de la Cour lencontre de plusieurs organes tatiques et municipaux, affirmant que ces autorits
avaient manqu leur devoir de protection des populations dplaces et navaient pas rpondu
efficacement aux appels lancs par les dplacs pour recevoir une assistance matrielle et pour accder,
notamment, aux moyens dexistence, aux services de sant et lducation.
Dans son arrt, la Cour a considr que les dplacs internes avaient subi des violations multiples et
permanentes des droits de lhomme, les autorits comptentes ayant t incapables de rpondre
leurs besoins. Elle a jug leurs conditions de vie inhumaines et leur traitement inconstitutionnel . La
Cour a accord une attention toute particulire la situation des communauts indignes et afrocolombiennes, ainsi quaux personnes vulnrables, comme les personnes ges, les femmes chef de
famille et les enfants. Elle na pas attribu ces violations une autorit en particulier, mais a jug quelles
taient le rsultat de lacunes structurelles et a ordonn que ces lacunes soient combles et que des
politiques soient conues afin de remdier la situation.
Avec larrt T-025/04, les questions relatives aux dplacs internes sont maintenant un lment cl des
politiques publiques en Colombie. Les ressources alloues par le gouvernement central pour rpondre
aux besoins des dplacs sont ainsi passes de 177 millions de dollars US en 2004 950 millions
en 2011. Un systme dindicateurs a t mis en place pour dterminer dans quelle mesure les dplacs
internes peuvent faire valoir leurs droits. Les politiques ont t adaptes dans de nombreux secteurs,
comme la sant, lducation, le logement, la proprit foncire et lenregistrement. Enfin, plus rcemment,
le gouvernement a adopt en 2011 une loi historique sur les victimes et la restitution des terres.
Lorsque la Cour a rendu larrt T-025/04, elle a simultanment tabli deux nouveaux mcanismes pour
sassurer quil soit respect. Dune part, des audiences publiques sont tenues rgulirement depuis
juin 2005 afin dvaluer le respect de la dcision. Ces audiences permettent la population dplace, aux
ONG nationales et internationales, aux reprsentants gouvernementaux, au bureau du Dfenseur du
peuple (Defensora del Pueblo) et au HCR, notamment, dexprimer leur opinion. Dautre part, la Cour rend
priodiquement des dcisions quant aux progrs raliss dans la mise en uvre des dispositions de
larrt.
Lune des lacunes dordre structurel mises en lumire par larrt T-025/04 tait labsence de politiques
spcifiques relatives aux dplacs internes les plus vulnrables. Dans une dcision de 2006 (218/06), la
Cour a not que les progrs raliss cet gard taient insuffisants. Par consquent, partir de 2008,
elle a commenc mettre des injonctions afin de garantir des rponses suffisamment diffrencies. Par
exemple, dans sa dcision de suivi 004 de 2009, elle a tabli une protection spciale pour les peuples

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Chapt. 5 Box N5-3
indignes et a alert sur le fait quau moins 35 groupes indignes taient en danger dextinction physique
et culturelle cause de limpact du conflit et du dplacement forc.
Malgr laction de la Cour et les efforts du gouvernement, les suivis effectus par le HCR montrent que le
conflit continue de faire payer un lourd tribut aux groupes indignes. Sur le seul premier semestre 2011,
au moins 900 personnes issues de groupes risquant lextinction ont t dplaces et 20 autres ont t
tues, alors mme que la Cour a rendu des dcisions spcifiques en vue dassurer la protection des
communauts indignes awa, jiw et hitnu.
Au bout du compte, dimportants progrs ont t accomplis en faveur des dplacs internes
colombiens, mais beaucoup reste encore faire. Il ne fait aucun doute quil sera demand la Cour
constitutionnelle de poursuivre dans ce rle unique qui consiste surveiller la rponse du gouvernement
au dplacement interne massif.

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Chapt. 5 Box N6-1

Changer les politiques et la pratique Delhi


LInde accueille dimportantes populations de rfugis dans ses zones urbaines et rurales, bien
quelle ne soit pas partie la Convention de 1951 relative au statut des rfugis ni son Protocole de
1967. Ces dernires annes, la population relevant de la comptence du HCR dans la capitale indienne
est devenue plus htrogne, et linstitution sest employe mettre en uvre sa nouvelle Politique sur la
protection des rfugis et des solutions adaptes aux zones urbaines.
Fin 2011, Delhi comptait approximativement 22 000 rfugis et demandeurs dasile, dont quelque
11 000 originaires dAfghanistan, 10 000 du Myanmar et 1 000 de Somalie et dailleurs. Les Afghans en
qute de protection sont autoriss entrer sur le territoire indien depuis des dcennies et, une fois
reconnus en tant que rfugis par le HCR, peuvent demeurer dans le pays. Beaucoup, dont les sikhs et
les hindous, viennent de milieux urbains et sont relativement bien installs. Les personnes originaires du
Myanmar, principalement issues de lethnie chin et des communauts rurales, font face davantage de
difficults, dont la discrimination, la pauvret et la violence lencontre des femmes. Les rfugis
somaliens, galement confronts une marginalisation, rencontrent les plus grandes difficults.
LInde ne dispose pas dun cadre lgislatif national relatif aux rfugis, mais les demandeurs dasile et les
rfugis sont en principe protgs en vertu de larticle 21 de la Constitution indienne, qui consacre le droit
la vie et sapplique de la mme manire aux Indiens et aux trangers. Les rfugis et les demandeurs
dasile sont ainsi autoriss accder aux services publics, et nombre dentre eux trouvent du travail dans
le secteur informel.
Cependant, en labsence de mesures juridiques spcifiques, la situation globale des demandeurs
d'asile et des rfugis en milieu urbain reste prcaire et ils risquent d'tre les victimes d'actes racistes et
xnophobes. Delhi, les rfugis originaires dAfghanistan et du Myanmar peuvent demander un permis
de sjour, dlivr la discrtion du gouvernement pour des priodes dun an ou deux, mais les Somaliens
et les autres groupes de rfugis nont pas cette possibilit. Plus gnralement, la situation des rfugis
Delhi contraste avec celle des rfugis tibtains et sri lankais en zones rurales, bien plus nombreux, qui
reoivent une protection et une assistance directes de la part du gouvernement.
Lengagement du HCR auprs des rfugis Delhi remonte 1981, lorsque lagence avait rtabli sa
prsence en Inde aprs cinq ans dabsence et avait rpondu lafflux de rfugis conscutif linvasion
sovitique de lAfghanistan en 1979. lpoque, le HCR avait surtout octroy une allocation mensuelle de
subsistance aux rfugis afghans prsents dans la ville. Dix ans plus tard, le programme du HCR Delhi
venait en aide quelque 26 000 Afghans, et 80 % du budget du programme couvrait des allocations de
subsistance.
La situation a volu en 1993, aprs une enqute du HCR sur les rfugis afghans Delhi mene pour
identifier les personnes autosuffisantes, ou qui pouvaient le devenir, et les Afghans les plus vulnrables
qui devaient absolument bnficier dun soutien. La plupart des rfugis de longue dure valus comme
autosuffisants ont alors vu leurs allocations tre supprimes, une dcision qui na pas t accueillie sans
crer des tensions.
En 1995, lInde a rejoint le Comit excutif du HCR et, au cours des dernires annes, linstitution a
renforc sa coopration avec ce pays devenu un important partenaire au niveau mondial. Le HCR et
lInde tiennent des consultations bilatrales de haut niveau depuis 2008, et le Haut Commissaire a
effectu des visites officielles dans le pays en 2006 et en 2009.
En labsence de lois nationales sur le statut des rfugis en Inde, le HCR continue dassumer, en vertu de
son mandat, la responsabilit de dterminer si les demandeurs dasile Delhi sont admissibles une
protection au titre de rfugis. cet gard, linstitution sest efforce de renforcer lefficacit et la qualit
de ses procdures denregistrement, didentification et de dtermination de statut. Le Gouvernement
indien respecte les dcisions du HCR et reconnat les documents que linstitution dlivre aux rfugis et
aux demandeurs dasile.
Conformment sa nouvelle politique relative aux rfugis urbains, le HCR prne laccs des
rfugis aux principaux services publics du gouvernement. Malgr leur droit daccs, les rfugis et les

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Chapt. 5 Box N6-1
demandeurs dasile Delhi ont souvent des difficults pour recourir aux services comme ceux de sant et
ducation, et cela faute dinformations spcifiques et dun soutien linguistique. Avec ses partenaires, le
HCR encourage les coles primaires et secondaires accepter les rfugis et les demandeurs dasile,
dispense des cours de mise niveau et accorde une aide pour les frais de scolarit. Le HCR a galement
travaill avec des partenaires pour offrir des services de conseil et de traduction qui doivent permettre aux
rfugis et aux demandeurs dasile daccder aux soins de sant publique. Il a aussi mis sur pied des
centres dans plusieurs communauts locales de Delhi afin que les rfugis puissent bnficier de
services de soutien dans les zones o ils vivent, notamment la garde denfants, la formation et des
conseils.
Paralllement, le HCR plaide la cause des rfugis auprs des autorits et des organisations de la socit
civile. Les efforts dploys par linstitution afin de sensibiliser les forces de police de la ville ont, par
exemple, encourag les rfugis faire appel elles lorsquils sont confronts des propritaires sans
scrupule ou dautres types de problmes.
Compte tenu de la nature prolonge des conflits qui secouent les pays dorigine des rfugis, les
perspectives de rapatriement volontaire restent limites, et peu de rfugis se voient offrir une possibilit
de rinstallation. Avec des organisateurs partenaires, le HCR semploie donc promouvoir
lautosuffisance des rfugis en soutenant des programmes demploi intgrant, notamment, des
formations professionnelles, des placements et des centres de production novateurs o les rfugis
fabriquent des vtements et dautres objets destins la vente.
Lautosuffisance est toujours difficile atteindre pour les rfugis qui luttent dans le secteur informel
de lemploi contre la concurrence de centaines de milliers de migrants indiens qui, chaque anne, quittent
les zones rurales pour la capitale. Habituellement, les rfugis gagnent un salaire si bas quil ne couvre
pas leurs besoins lmentaires du fait, notamment, des cots levs du logement et du transport. De
mme, les divers objets vendus par les rfugis ne peuvent rivaliser avec les produits de haute qualit et
peu onreux de la forte concurrence qui rgne sur le march de Delhi, et les petits entrepreneurs rfugis
ne bnficient pas dun accs officiel au crdit. Les perspectives des professionnels qualifis,
principalement des Somaliens et des Afghans, sont encore plus sombres dans la mesure o ils ne sont
pas autoriss travailler dans le secteur formel.
Delhi comme ailleurs, un long chemin reste parcourir dans la mise en uvre de la nouvelle politique
du HCR sur la protection et lassistance des rfugis vivant en milieu urbain. Offrir ces rfugis un statut
juridique formel et un permis de travail constituerait un grand pas en avant.

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Chapt. 3 Box N6-3

Damas : des volontaires rfugies aident


des rfugis vulnrables
En Syrie, le HCR a mis en place de nouvelles mthodes pour venir en aide aux rfugis iraquiens
vivant dans la capitale, Damas et ses deux millions dhabitants, en mobilisant notamment des femmes de
la population rfugie pour identifier des compatriotes rfugis vulnrables et leur fournir une assistance.
LOutreach Volunteer Initiative, un programme daide assure par des volontaires lanc en 2007, est un
modle qui pourrait tre reproduit dans tous les contextes urbains.

Lexode dIraq
La vague massive de rfugis ayant fui lIraq la suite de lintervention militaire conduite par les tatsUnis en 2003 sest fortement intensifie en 2006 avec la monte de la violence sectaire dans le pays. Les
rfugis ont principalement fui vers les pays voisins, sinstallant en majorit Damas et ses alentours,
ainsi qu Alep, la deuxime ville syrienne. Seuls peu de rfugis se sont prsents pour se faire
enregistrer par le HCR, mais leur nombre a atteint un pic en 2008, date laquelle le HCR avait enregistr
plus de 200 000 rfugis iraquiens (environ 55 000 familles), pour la plupart Damas. Beaucoup de
rfugis, mais pas tous, possdaient un bon niveau dducation et provenaient des zones urbaines de
lIraq, o ils occupaient des emplois corrects et jouissaient dune qualit de vie relativement leve.
Un grand nombre de rfugis avaient vu ou subi des actes d'une extrme violence et souffraient de
squelles motionnelles et physiques. En 2009, plus de 30 % des rfugis iraquiens enregistrs auprs
du HCR ont t valus comme tant particulirement vulnrables, et ce chiffre grimpait 50 % si on y
ajoutait des problmes mdicaux. Bon nombre dentre eux avaient dclar avoir survcu en Iraq des
actes de torture et/ou de violence sexuelle ou lencontre des femmes.
En Syrie, les rfugis taient en scurit, mais faisaient face dautres problmes : isolement social,
manque de structures de soutien communautaire, volution du rle des hommes et des femmes au sein
des familles, dtrioration du statut socioconomique et aggravation de la pauvret. Le bien-tre
psychosocial de beaucoup tait touch, en particulier celui des hommes qui, souvent, avaient le sentiment
de ne plus tre utiles.
Prs de 10 % des familles enregistres auprs du HCR prsentaient des difficults psychosociales et des
problmes de sant mentale tels quanxit, dpression et autres troubles de lhumeur, ainsi que des
symptmes dpuisement ou des douleurs. Dans certains cas extrmes, la souffrance les amenait se
retourner contre eux-mmes ou sen prendre aux autres. Il a ainsi t fait tat de tentatives de suicide,
de cas de maltraitance denfants et dautres formes de violence familiale.

Sadapter une nouvelle situation


Contrairement beaucoup dautres situations dafflux massif de rfugis, les rfugis iraquiens en
Syrie ntaient pas hbergs dans des camps. Or, le HCR navait encore que peu dexprience dans la
gestion de grands groupes de rfugis en milieu urbain ni de modle suivre. Linstitution sest donc
employe trouver la meilleure manire dentrer en contact avec les rfugis, de dterminer leurs
besoins, de comprendre leurs intentions et didentifier les personnes les plus vulnrables. Les difficults
pour atteindre la population fortement disperse des rfugis urbains, qui se sont ajoutes au manque de
ressources du secteur psychosocial, au petit nombre dONG partenaires et un systme de soutien
communautaire limit, ont contribu mettre le bureau du HCR sous pression tandis que, chaque jour, il
se voyait sollicit par une forte affluence de rfugis.
la suite de la Confrence internationale sur la rponse aux besoins humanitaires des rfugis iraquiens
et des dplacs internes organise par le Haut Commissaire en avril 2007 pour attirer lattention sur cette
crise, la communaut internationale a montr un intrt accru et le HCR a t en mesure de mobiliser des
ressources consquentes, dintensifier rapidement ses activits, de dployer davantage de personnel sur
le terrain et de mettre sur pied des programmes novateurs destins rpondre aux particularits urbaines
spcifiques de la situation.

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Chapt. 3 Box N6-3
Lune des innovations notables a t ltablissement dun rseau de volontaires de proximit et de
groupes de soutien composs de rfugis qualifis. Dautres programmes ont consist crer des
centres communautaires proposant des activits sociales et rcratives aux rfugis ou lancer des
campagnes dinformation de masse par lintermdiaire de SMS qui leur taient envoys. Le HCR a
galement ouvert un guichet unique, lextrieur de la ville, o les rfugis pouvaient trouver rponse
leurs diffrents besoins : enregistrement, services de conseil, distribution de nourriture, etc.

Aider les rfugis les plus vulnrables


Toutefois, les rfugis les plus vulnrables ne venaient pas ncessairement solliciter de laide, et le
HCR a compris quil lui faudrait un soutien lintrieur de la communaut des rfugis pour entrer en
contact avec eux. Le programme dapproche par des volontaires, cr en septembre 2007, avait ainsi
pour objectif didentifier les rfugis vulnrables en milieu urbain.
Le programme a dbut lorsque le HCR a invit des rfugies iraquiennes une discussion de groupe et
a recrut des volontaires pour aller la rencontre des rfugis vulnrables et difficiles atteindre. En
2009, lagence avait engag 76 volontaires, couvrant 38 quartiers de Damas et des alentours. Les
volontaires graient jusqu 7 000 cas par mois, principalement au travers de services de conseils et de
visites domicile et en apportant diffrents types de service et de soutien communautaires. Seul un petit
nombre de rfugis devaient tre adresss au HCR pour un suivi.
Les volontaires ont t choisies en fonction de leur motivation, de leurs capacits et de leur acceptabilit
par la communaut rfugie. La prfrence avait t donne au recrutement des femmes car elles
pouvaient accder plus facilement aux foyers risque, en particulier ceux dirigs par des femmes.
Au total, 135 volontaires ont suivi un stage sur le mandat et le code de conduite du HCR. Elles ont t
formes la communication et aux moyens dapporter un soutien et de sengager efficacement au sein de
leur communaut. Elles ont sign un accord les engageant respecter la confidentialit et adopter une
approche non discriminatoire lgard des rfugis. Elles nont reu aucun salaire, mais ont peru une
petite somme destine couvrir leurs frais de transport et de tlphone.
Entre autres fonctions, les volontaires devaient : identifier les rfugis particulirement vulnrables et leur
rendre visite ; fournir des conseils et une assistance pratique ; faciliter laccs des rfugis aux diffrents
services ; trouver et mobiliser des ressources communautaires ; permettre au HCR de mieux connatre la
population rfugie et relayer le travail dinformation de lagence auprs public. Le programme a permis
de redonner espoir et dignit aux rfugis en gnral, et surtout aux volontaires elles-mmes, qui
ntaient, sinon, pas autorises travailler en Syrie.

Renforcement des capacits nationales


Les volontaires ont jou un rle particulirement important pour aider les rfugis surmonter des
difficults dordre psychosocial. En temps normal, pour rpondre de tels problmes, le HCR aurait
orient les personnes concernes vers des praticiens locaux de sant mentale. Mais cela ntait pas
toujours possible Damas, dans la mesure o le secteur syrien de la sant mentale manquait de
ressources et ne comptait que 89 psychiatres pour une population estime 22 millions de personnes en
2010, alors que le ratio minimum recommand par lOrganisation mondiale de la Sant est 25 fois
suprieur.
En 2008, le HCR a lanc une innovation, le Programme de sant psychosociale et mentale, qui sappuyait
sur les ressources disponibles au sein de la communaut rfugie pour aider ceux qui en avaient besoin
et englobait une composante visant renforcer les capacits nationales.
En 2011, 17 des 135 volontaires de proximit avaient t formes au soutien psychosocial et aux
premiers secours par le nouveau programme et aidaient identifier les rfugis vulnrables, fournir des
services de conseils par des visites domicile et assurer la liaison avec les services locaux de sant
mentale et de soutien psychosocial. Un groupe plus nombreux de rfugies volontaires grait par ailleurs
un centre de consultation de proximit cr par le HCR dans un quartier de Damas abritant des rfugis
et o 16 types dactivits psychosociales et de loisir taient proposs.

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Chapt. 3 Box N6-3
La partie du programme portant sur le renforcement des capacits nationales a aussi contribu
consolider les services locaux de soutien psychosocial et en matire de soins de sant mentale grce la
formation et des programmes ducatifs. Par ailleurs, des praticiens confirms de sant mentale ont t
forms au travail avec les rfugis et, leur tour, ont pu soutenir le personnel non spcialis en premire
ligne.
Grce aux capacits supplmentaires apportes par les rfugies volontaires et aux capacits nationales
accrues, le programme du HCR relatif la sant psychosociale et mentale avait bnfici, fin 2011, plus
de 6 000 familles rfugies.

Enseignements tirs
Le HCR ne considre cependant pas la solution des volontaires de proximit comme la panace. En
Syrie, en effet, il na pas t facile de suivre leur travail et leur taux de rotation sest rvl lev avec le
dpart de certains rfugis pour une rinstallation. En outre, la prfrence accorde au recrutement de
femmes, quoique justifie compte tenu des circonstances, a soulev des questions sur lapplication de la
politique du HCR relative la prise en compte des critres dge, de sexe et de diversit.
Le programme a nanmoins dmontr tre un moyen prcieux pour venir en aide la population rfugie.
Une valuation interne a conclu quil avait non seulement aid apporter une assistance durable aux
rfugis les plus vulnrables, mais aussi donn des moyens dagir aux volontaires, renforc la
reprsentation des rfugis et la sensibilisation leur sort, et enfin amlior les relations au sein de la
communaut rfugie elle-mme et celles entre la communaut et le HCR.

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Le cas particulier des petits tats insulaires


La situation des petits tats insulaires a bnfici dune attention considrable car elle pourrait illustrer
de manire dramatique les dplacements forcs induits par le changement climatique. Les recherches
scientifiques, y compris celles du Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat (GIEC),
indiquent que le niveau des mers slve et continuera de le faire.
En 2001 dj, le GIEC a soulign que les petits tats insulaires taient parmi les plus vulnrables aux
effets du changement climatique, bien quils ne soient responsables que de moins dun pour cent des
missions mondiales de gaz effet de serre. Il a attir lattention sur le fait que les pertes de terres dues
llvation du niveau des mers sur les atolls et les les calcaires de faible altitude pourraient y bouleverser
compltement les secteurs conomique et social. La population, a-t-il averti, naurait pour seule option
que la migration.
La perspective de la monte des eaux constitue une menace particulire pour les petites les au relief peu
lev. Laltitude moyenne des les Tuvalu et des Maldives, par exemple, nest que dun mtre environ, ce
qui rend ces deux pays vulnrables la fois aux catastrophes soudaines, comme les tsunamis causs par
des tremblements de terre, et llvation du niveau des mers d au rchauffement de la plante.
Mme sil est beaucoup question que des les coulent ou se retrouvent compltement inondes
cause de cette hausse de la mer, de tels vnements ne se produiront pas en une nuit. En revanche, il
est probable que le rchauffement plantaire engendre une multitude de problmes (endommagement ou
destruction des rcifs coralliens, augmentation de la salinit de leau, diminution de la production
alimentaire, dommages lindustrie du tourisme, etc.) qui pousseront la population quitter les les bien
avant quelles ne soient submerges par la monte des eaux. De fait, on considre que llment
dclencheur de la migration et du dplacement forc a plus de chances de rsulter de la rarfaction de
leau potable que de linondation des terres. La proclamation de ltat durgence nationale Tuvalu en
septembre 2011 cause de la scheresse persistante, du niveau critique des rserves deau
communautaires et des dommages subis par les units de dessalement en est dj un mauvais prsage.
La vulnrabilit particulire des petits tats insulaires dmontre quil est ncessaire de mettre en uvre
des mesures dattnuation pour limiter llvation probable du niveau des mers et dlaborer des plans de
prparation communautaire et dintervention durgence. Au niveau gouvernemental, il faut dvelopper
davantage de ressources efficaces de planification, de surveillance et de rponse face aux dplacements
forcs induits par le changement climatique.
La vulnrabilit des petites les souligne galement combien il est important dtudier des mesures
dadaptation qui permettraient aux populations de demeurer l o elles sont, malgr le cot prohibitif de
telles mesures. Elle montre de plus quil faut prendre en compte des scnarios dans lesquels une
rinstallation grande chelle se rvlerait ncessaire, quand bien mme les rinstallations de
populations, par exemple dans la rgion du Pacifique, ont laiss un mauvais souvenir.
Reste savoir si la situation des petits tats insulaires soulvera des ractions appropries ou recevra
une rponse internationale attache respecter les droits des populations touches, notamment le droit
leur identit nationale.

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Les Principes humanitaires de Nansen :


la voie suivre ?
La Confrence Nansen sur le changement climatique et les dplacements de populations forcs au
e
XXI sicle a t organise en juin 2011 par le Gouvernement de Norvge, loccasion du
e
150 anniversaire de la naissance de Fridtjof Nansen, chercheur, explorateur et humaniste norvgien
nomm Haut Commissaire aux rfugis par la Ligue des Nations en 1921.
Tenue Oslo, la Confrence a runi des experts et des reprsentants des gouvernements, de la socit
civile et des institutions des Nations Unies pour tudier les consquences humanitaires du changement
climatique. Prside par Margareta Wahlstrm, Sous-Secrtaire gnrale des Nations Unies pour la
rduction des risques des catastrophes, la Confrence a propos que les dix principes suivants, connus
sous le nom de Principes Nansen , guident les actions futures.
I. Les rponses aux dplacements lis au climat ou lenvironnement doivent reposer sur des
connaissances suffisantes et tre guides par les principes fondamentaux dhumanit, de respect de la
dignit humaine, des droits de lhomme et de coopration internationale.
II. Les tats ont pour responsabilit premire de protger leur population et daccorder une attention
particulire aux besoins spcifiques des personnes les plus exposes et les plus touches par le
changement climatique, ou par dautres risques environnementaux, notamment les personnes dplaces
ou menaces de dplacement et les communauts daccueil. Ltablissement de lois, de politiques,
dinstitutions, avec linvestissement de moyens appropris, sont des lments cls cet gard.
III. Lautorit et lengagement des gouvernements locaux, des communauts, de la socit civile et du
secteur priv sont ncessaires pour rpondre efficacement aux dfis poss par le changement climatique,
y compris ceux lis la mobilit humaine.
IV. Lorsque les capacits nationales sont limites, des cadres rgionaux et une coopration
internationale devraient venir soutenir laction du pays concern et contribuer au renforcement des
capacits nationales afin de soutenir les plans de dveloppement, de prvenir le dplacement forc,
dassister et de protger les personnes et les communauts touches par le dplacement forc et de
trouver des solutions long terme.
V. La prvention et la rsilience doivent tre davantage renforces tous les niveaux, en particulier par
le biais de ressources suffisantes. Les acteurs internationaux, rgionaux et locaux ont la responsabilit
commune de mettre en uvre les principes noncs par le Cadre daction de Hyogo pour 2005-2015 :
instaurer la rsilience des nations et des collectivits face aux catastrophes.
VI. Renforcer les capacits nationales et locales pour se prparer aux catastrophes et pouvoir y
rpondre est essentiel. Paralllement, le systme international dintervention en cas de catastrophe doit
tre consolid. Dans cette perspective, la mise au point de systmes dalerte rapide multirisque reliant le
niveau local linternational est cruciale.
VII. Les normes existantes du droit international devraient tre pleinement utilises et les lacunes
normatives combles.
VIII. Les Principes directeurs sur le dplacement interne offrent un cadre juridique solide pour
rpondre aux problmes de protection qui dcoulent du dplacement interne li au climat ou
lenvironnement. Les tats ont invits sassurer que ces principes seront bien appliqus et oprationnels
au travers des lois, des politiques et des institutions nationales.
IX. Une approche plus cohrente et plus rigoureuse au niveau international est ncessaire pour
rpondre aux besoins de protection des personnes dplaces lextrieur de leur pays cause de
catastrophes soudaines. En la matire, les tats, conjointement avec le HCR et dautres acteurs
concerns, pourraient laborer un cadre directeur ou un document de rfrence.
X. Les politiques et les interventions nationales et internationales, y compris la rinstallation
planifie, doivent tre appliques conformment aux principes de non-discrimination, de consentement,

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Chapt. 7 Box N7-7
dautonomisation et de participation des personnes directement touches. Elles doivent tre mise en
uvre en partenariat avec elles, en accordant une attention particulire aux aspects lis lge, au genre
et la diversit. Les dplacs, tout comme les personnes menaces de dplacement forc, de la perte de
leur foyer ou de leurs moyens dexistence, doivent pouvoir faire entendre leur voix et leurs opinions
doivent tre prises en compte. Les personnes qui choisissent de rester o elles se trouvent ne peuvent
pour autant tre ngliges.

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LUnion europenne et le Rglement Dublin II


Larticle 80 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne (UE), le Trait de Lisbonne, prvoit que
les politiques et les pratiques de lUnion en matire dasile sont rgies par les principes de solidarit et de
partage quitable des responsabilits. Les dveloppements rcents relatifs au Rglement Dublin II ont
toutefois mis rude preuve le concept de solidarit au sein de lUE.
Le Rglement Dublin II rpartit la responsabilit du traitement des demandes dasile entre les 31 tats
1
participants . Adopt en 2003, il a remplac la Convention de Dublin de 1990 qui ne concernait
initialement que 12 pays.
Dublin II a pour objectif dassurer que les demandeurs dasile ont accs aux procdures dvaluation de
leurs demandes, dempcher quune personne ne dpose des demandes dans plusieurs pays et de
dterminer aussi rapidement que possible ltat responsable de lexamen dune demande. Le systme
sest impos comme ncessaire lorsque les contrles aux frontires dans certaines rgions dEurope ont
commenc disparatre, les gouvernements craignant alors que les demandeurs dasile remplissent
plusieurs demandes ou se dplacent travers le continent pour trouver de meilleures conditions et avoir
plus de chances de recevoir une protection, en se livrant au dpt de demandes multiples en matire de
protection internationale, phnomne connu sous le nom de asylum shopping .
La rgle gnrale de Dublin II prvoit que le pays responsable de lexamen dune demande est le premier
tat signataire joint par le demandeur sil sagit dune entre irrgulire. Si le demandeur est entr
lgalement, la responsabilit incombe ltat qui a dlivr lautorisation dentre. Des critres spcifiques
sappliquent aux enfants non accompagns ou aux familles spares, afin de veiller respecter lintrt
suprieur des enfants et prserver lunit familiale.
Si le Rglement attribue la responsabilit de lexamen des demandes dasile, il ne prvoit pas de
mcanisme pour garantir une rpartition quitable de la responsabilit. Dans les faits, la majeure partie
des demandeurs dasile arrivant par la route et traversant la frontire extrieure de lUE sans autorisation,
la responsabilit daccueillir les demandeurs dasile et dexaminer leurs demandes incomberait
principalement aux pays bords par cette frontire si le Rglement tait appliqu comme prvu.
Dublin II tait suppos rsoudre la controverse qui avait mis mal la Convention de Dublin. Cette dernire
avait t adopte avant que la dcision ne soit prise dtablir un rgime dasile europen commun et avait
t critique pour avoir ignor sciemment et volontairement les divergences entre les systmes de
2
protection des tats membres . Or, des critiques similaires sont maintenant formules lgard du
Rglement Dublin II.
Comme son prdcesseur, le Rglement est fond sur le principe de confiance mutuelle. Il repose sur
lhypothse que tous les tats participants sacquitteront de la mme manire de leurs responsabilits
envers les demandeurs dasile. Mais, au fil des ans, cette hypothse a t remise en question, dabord
par des juridictions nationales, puis au niveau rgional. Les deux Cours rgionales europennes ont ainsi
confirm quun pays qui renvoie un demandeur dasile ne peut pas simplement tenir pour acquis, en vertu
du systme tabli par le Rglement, que le pays de destination respectera ses obligations internationales.
En janvier 2011, la Cour europenne des droits de lhomme a statu dans laffaire qui opposait un
ressortissant afghan contre la Belgique et la Grce quun tat qui transfre un demandeur dasile doit
3
vrifier que le pays daccueil concern remplit ses obligations internationales . Aucun pays ne peut
renvoyer un demandeur dasile dans un autre pays, dit la Cour, sil risquait dy tre tortur ou de subir des
traitements inhumains et dgradants. Ces actes sont interdits par larticle 3 de la Convention europenne
des droits de lhomme mais la Cour, en concluant que des violations de larticle 3 taient possibles au sein
de lUE, a branl les fondements du systme Dublin. Par ailleurs, la Cour a clairement nonc quun
demandeur dasile ntait pas tenu de prouver que le pays vers lequel il allait tre renvoy ne sacquittait
pas de ses obligations et que la prsomption de respect peut tre rfute par des sources externes. cet
gard, la Cour a accord une importance particulire lavis du HCR.
En dcembre 2011, la Cour de justice de lUnion europenne a galement prcis quil nest pas possible
dinvoquer le principe de confiance mutuelle de manire automatique. Dans des deux affaires traites

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Chapt. 8 Box N8-4
conjointement et opposant des demandeurs dasile aux autorits du Royaume-Uni et de lIrlande qui
4
avaient dcid de les transfrer en Grce , la Cour sest penche sur la lgalit du transfert vers ce pays
en vertu du Rglement Dublin II, cette fois au regard de la lgislation europenne, notamment de la
Charte des droits fondamentaux et de son article 4 qui interdit galement la torture et les peines ou
traitements inhumains ou dgradants.
cet gard, la Cour de justice a statu quun tat membre de lUE na pas le droit de transfrer un
demandeur dasile dans un autre tat membre lorsquil ne peut pas ignorer les lacunes systmiques des
procdures dasile et des conditions daccueil de ltat concern. En dautres termes, sil existe des motifs
raisonnables de croire que le demandeur dasile risquerait de se voir rserver un traitement contraire
larticle 4 de la Charte, ltat membre nest pas autoris procder au transfert et doit examiner lui-mme
la demande dasile. Concernant la manire dont le risque de traitement inhumain ou dgradant peut tre
valu, la Cour a attir lattention sur lexistence de sources dinformation comme les rapports publis par
les ONG, les documents prpars par la Commission europenne ou les donnes fournies par le HCR.
Outre ces arrts cls, dautres dcisions rendues fin 2011 et dbut 2012 par des juridictions nationales ou
par la Cour europenne des droits de lhomme suspendent les transferts au titre de Dublin dans des tats
membres de lUE autres que la Grce, au motif que les demandeurs dasile ne pouvaient pas se voir
garantir les normes dun traitement correct.
Ces rcents dveloppements sont extrmement importants pour la mise en uvre du Rglement Dublin II
et du rgime dasile europen commun dans son ensemble. Ils ont conduit les responsables de lUE et les
tats membres reconnatre que davantage defforts doivent tre dploys afin de veiller ce que les
obligations nonces dans la lgislation europenne relative lasile soient traduites dans la pratique sur
tout le territoire de lUnion.
1

Le rglement Dublin II a pour nom officiel Rglement (CE) n 343/2003 du Conseil du 18 fvrier 2003 tablissant
les critres et mcanismes de dtermination de ltat membre responsable de lexamen dune demande dasile
prsente dans lun des tats membres par un ressortissant dun pays tiers . Les tats participants sont les 27 tats
membres de lUE, ainsi que lIslande, le Liechtenstein, la Norvge et la Suisse.
2

G. Noll, Formalism v. Empiricism : Some Reflections on the Dublin Convention on the Occasion of Recent
European Case Law , Nordic Journal of International Law, 70, 2001, 161.
3

M.S.S. c. Belgique et Grce, Requte n 30696/09, Conseil de lEurope : Cour europenne des droits de lhomme,
21 janvier 2011.
4

N. S. c. Secretary of State for the Home Department et M. E. et autres c. Refugee Applications Commissioner,
Minister for Justice, Equality and Law Reform, C 411/10 et C 493/10, Union europenne : Cour de justice de
lUnion europenne, 21 dcembre 2011.