mopupigug du genaaat es es Auronrré DE REGULATION DES MancHés Pustics ~~ ARM DECISION N° 158/16/ARMP/CRD DU 1° JUIN 2016 DU COMITE DE REGLEMENT DES DIFFERENDS STATUANT EN COMMISSION LITIGES SUR LES RECOURS DE HACHETTE LIVRE INTERNATIONAL ET DES EDITIONS DES ECOLES NOUVELLES AFRICAINES CONTESTANT L’ATTRIBUTION PROVISOIRE DU MARCHE RELATIF A L’ACQUISITION DE MANUELS SCOLAIRES DE LA 3°" ETAPE DU CURRICULUM DE L’EDUCATION DE BASE EN APPROCHE PAR LES COMPETENCES (CEB/APC) LANCE PAR LE MINISTERE DE L'EDUCATION NATIONALE LE COMITE DE REGLEMENT DES DIFFERENDS STATUANT EN COMMISSION LITIGES, VU la loi n° 65-51 du 19 juillet 1965 portant Code des Obligations de I'Administration modifiée par la loi n° 2006-16 du 30 juin 2006, notamment en ses articles 30 et 31 ; VU le décret n° 2007-846 du 25 avril 2007 portant organisation et fonctionnement de l'Autorite de Régulation des Marchés Publics (ARMP), notamment en ses articles 20 et 21 VU le décret n°2014-1212 du 22 septembre 2014 portant Code des Marchés publics VU la décision n° 005/ARMP/CRMP du 20 mai 2008 portant réglement intérieur du Conseil de Régulation des Marchés publics ; VU la résolution n’°14-13 du 03 novembre 2013 portant nomination des membres du Comité de Reglement des Différends (CRD) de !ARMP VU les recours de Hachette Livre International et des Editions des Ecoles Nouvelles Africaines (EENAS) ; VU les quittances de consignations produites par Hachette Livre International et EENAS VU les décisions de suspension portant les numéros 129/16/ARMP/CRD du 29 avril 2016 et 136/16/ARMP/CRD du 4 mai 2016 Aprés avoir entendu le rapport de Madame Henriette Diop TALL et Monsieur Ousseynou CISSE, présentant les moyens et conclusions des parties | En présence de Monsieur Mademba GUEYE, Président, de Messieurs Samba DIOP, Boubacar MAR et Cheikhou Issa SYLLA, membres du Comité de Réglement des Différends (CRD) ; De Monsieur Saer NIANG, Directeur général de 'ARMP, rapporteur général du CRD ‘Aprés en avoir délibéré conformément a la loi et aux principes généraux de la régulation ; Adopte la présente décision ; ‘8: 11303. TEL: + 221 33 88911 60 - EMAIL :armpéarmpnPar lettres du 25 avril 2016 regue le lendemain au secrétariat de | ARMP et lettre du 2 mai 2016 recue le méme jour a ARMP, la société Hachette Livre International et les Editions des Ecoles Nouvelles Africaines (EENAS) ont saisi, respectivement, le Comité de Reglement des Differends (CRD) pour contester les attributions provisoires du marché, objet de l'appel d'offres international n* AO! n°08/15/BCI, relatif a acquisition de manuels scolaires de la troisiéme étape du Curriculum de I'Education de Base en Approche par les Compétences (CEB/APC), lancé par le ministére de |'Education nationale, SUR LA JONCTION DE L'EXAMEN DES DEUX RECOURS Considérant que les recours de Hachette Livre International et des Editions des Ecoles Nouvelles Africaines (EENAS) présentent le méme objet et visent a contester les résultats issus de 'évaluation des offres dans le cadre de la procédure de passation du marehé lancé par le Ministére de 'Education nationale pour l'acquisition de manuels scolaires de la troisieme étape du Curriculum de |'Education de Base en Approche par les Compétences (CEB/APC) ; Qui y a lieu d'ordonner leur jonction pour y statuer par une seule et méme décision. LES FAITS Le Ministére de |'Education nationale (MEN) a obtenu du Budget Consolidé d'Investissement de la gestion 2015 et de la Coopération canadienne, des crédits afin de financer le Programme d'Investissement dans 'Ecole Publique au Sénégal (PIEPS / AMS). A cet égard, un avis d'appel d'offres a été publié dans le journal « Le Soleil » du 8 mai 2015 pour l'acquisition de manuels scolaires de la troisiéme étape du Curriculum de l'Education de Base en Approche par les Compétences (CEB/APC), sous forme de marché de clientéle. Le marché est composé de trois lots distincts et divisibles par Inspection de |'Education et de la Formation (IEF) ° > lot 1; mathématiques - 226.400 manuels de mathématiques CM1 ~ 233.260 manuels de mathématiques CM2 - 12.960 guides d'utilisation mathématiques CM1-CM 2 lot 2: Langue et Communication - 226.400 manuels de langue et communication CM 1; - 233.260 manuels de langue et communication CM 2; - 12.980 guides d'utilisation Langue et Communication CM 1- CM2 ; ® Lot 3: Découverte du monde - 226.400 manuels de Découverte du monde GM 1 - 233.260 manuels de Découverte du monde CM 2 ; - 12.960 guides d'utilisation Découverte du monde CM 1-CM2.A ouverture des plis, les offres suivantes ont été lues publiquement = CELI EDITION ; ~ DAR NACH AL MAARIFA ; — EDITIONS DES ECOLES NOUVELLES AFRICAINES SENEGAL (EENAS) ~ MICHEL LAFON ; EDITION DES 3 FLEUVES ; EDITION BELIN ; DAR EL FIKR ~ IMPRIMERIE DU CENTRE - NOUVELLES EDITIONS AFRICAINES DU SENEGAL (NEAS) ; - HACHETTE LIVRE INTERNATIONAL ; - DIDACTIKOS ; Lors de l'examen préliminaire de lévaluation de la conformité des offres en vue de lagrément des manuels, trois (03) offres ont été rejetées. II s'agit de l'offre de Celi Edition pour absence de garantie de soumission en bonne et due forme, de celle de DAR Nachr ‘Al Maarifa pour production de manuels fongibles et celle des Nouvelles Editions Africaines du Sénégal (NEAS) pour fourniture d'une maquette non préte 4 « photographier pour le lot 1. Les manuels des candidats suivants, ayant obtenu le score minimum requis de 60 points, ont été agréés et eligibles a l'examen de la pertinence = - EENAS pour les lots 1,2 3; - Editions Belin pour les lots 1 et 2; — Michel Lafon pour le lot 1 Dar El Fikr pour le lot 1 ~ Hachette Livre pour les lots 1,2, 3; ~ Didactikos pour les lots 1,2 et 3. Lavis relatif aux manuels agréés et éligibles a ’évaluation de la pertinence a été publie dans le journal « Le Soleil » du 8 janvier 2016. Aprés la phase d’examen de la conformité en vue de l'agrément des manuels, la deuxiéme phase de l'opération a porté sur 'évaluation de la pertinence des manuels agréés pour retenir le manuel le plus pertinent pour une circonscription donnée, pour une matiére et un niveau donnés. Ce travail de sélection est effectué au niveau déconcentré sous la responsabilité de la Commission des Marchés du Ministére de |'Education nationale ‘Au terme de |'évaluation de la pertinence, la commission des marchés du Ministére de l'Education nationale a procédé a l'ouverture des offres financiéres. A lissue de |'évaluation combinée des notes techniques et financiéres par la commission des marchés, |'autorité contractante a procédé a l'attribution provisoire des lots 1,2 et 3 ainsi qu'il suitPr Attributaires LOTS “MONTANTS EN FCFA HT. Lot 1: Mathématiques - 128.758.995 EENAS Lot 2: Langue et Communication | 227.263.140 _ Lot 3 : Découverte du monde 126.795.375 HACHETTE LIVRE | Lot 1: Mathématiques _ 7.016.400 INTERNATIONAL Lot 3: Découverte dumonde | MICHEL LAFON Lot 4 : Mathématiques 123,635,030 Lot 1: Mathématiques 348.935.100 DIDACTIKOS SUARL | Lot 2: Langue et Communication - 422.313. Lot 3 écouverte du monde ___-421.102.600 Dés Ia publication de l'avis d’attribution provisoire dans le journal «Le Soleil » du 19 avril 2016, les éditeurs Hachette Livre International et EENAS ont saisi l'autorité contractante d'un recours gracieux pour contester la procédure d'attribution. Niayant pas regu de réponse favorable, ces demiéres ont saisi le CRD pour contester les résultats de l'attribution provisoire Le CRD, suivant décisions portant les numéros 129/16/ARMP/CRD du 29 avril 2016 et 136/16/ARMP/CRD du 4 mai 2016 et a déclaré les recours recevables, ordonné la suspension de la procédure de passation du marché litigieux et requis de l'autorité contractante la transmission des piéces du dossier. Par bordereau n°0851/MEN/SG/DAGE/DM/as du 12 mai 2016, le Ministére de I'Education nationale a transmis a 'ARMP les documents. LES MOYENS DEVELOPPES A L’APPU! DES RECOURS. Au soutien des recours, Hachette Livre International et EENAS contestent l'attribution du marché en excipant plusieurs griefs La société Hachette Livre Intemational rappelle que lappel d'offres a comporté deux phases d'évaluation technique, l'une au niveau central, l'autre au niveau déconcentré. Elle marque son étonnement de n’obtenir qu'une faible part du marché alors que les notes techniques la plagaient toujours en bonne position avant la société Didactikos qui, finalement, a obtenu la plus grosse part du marché sur chacun des lots. En outre, la société Hachette Livre soutient que son offre tarifaire, tres proche de ce concurrent, était toujours parmi les meilleures. |./ Elle ajoute que l'autorité contractante a rejeté son recours gracieux aux motifs, d'une part, / que les critéres de sélection utilisés au niveau déconcentré étaient différents de ceux utilisés au niveau central et, d’autre part, que la note financiére ne pése que 20% de la | note globale, Hachette Livre International conteste la réponse de l'autorité contractante en { alléguant que les analyses techniques des manuels du concurrent sont médiocres puisque ces manuels contiennent des erreurs, imperfections, incohérences et non-conformités aux principes de I'Approche Par les Competences (APC) Par ailleurs, Hachette Livre International s'interroge sur la pertinence de la méthode de cotation en particulier le recours 4 un nombre d’évaluateurs déconcentrés. Selon elle, ces évaluateurs qui sont instituteurs ou directeurs d'école n’ayant pas été formés en matiere d'édition scolaire, n'ont pas eu le temps d’étre formés (2 jours avant évaluation) pour juger de la qualité des ouvrages, ce qui explique les différences de notation durant les phases d’agrément et d'évaluation de la pertinence.abu En outre, Hachette Livre International estime que les nombreuses anomalies constatées dans les manuels du concurrent obérent la volonté des pouvoirs publics d'améliorer les performances de lenseignement scolaire au Sénégal. Elle rappelle que ce concurrent aurait dai étre éliminé lors de l'ouverture des offres puisqu'il n’avait pas fourni de maquettes en blanc requises (trois maquettes pour un Jot fourni sur neuf demandées pour les trois lots), Sur un autre registre, la société Hachette Livre International soutient que le processus d'évaluation au niveau déconcentré n'a pas été respecté comme prévu dans le dossier d'appel d'offres. En effet, selon elle, au lieu de faire I'évaluation au niveau des Inspections de I'Education et de la Formation (IEF) (58 IEF pour 16 IA), les évaluateurs ont été regroupés dans deux structures hdteliéres a Saly ; ce qui les a rendus plus accessibles vinfluence. Quant a léditeur EENAS, initiateur du deuxiéme recours, il reléve que les notes de pertinence ont montré des écarts importants, par endroit, dans les bassins IA entre les performances réussies par les candidats a la conformité et celles réalisées au niveau de la pertinence. EENAS rappelle que son score sur la conformité en Langues et Communications est de 95,38 sur 100 et en déduit que cette note excellante devait préfigurer d'une bonne note pour la pertinence. Selon l'éditeur EENAS, dans l'approche IA, lattributaire principal du marché a bénéficié d'excellentes notes a la phase pertinence dans les différents domaines ‘en se classant réguliérement 1° ou 2°, pour prendre 80% des parts du marché. A titre d'exemple, il cite le cas du lot 2 Langue et Communication oi lattributaire est 10 fois premier et 2 fois deuxiéme sur 13 En outre, le requérant fait cas de rumeurs persistantes sur linefficacité des dispositions sécutitaires et préventives mises en place a Saly et la présence, sur les lieux, de visiteurs nocturnes qui y ont cdtoyé des évaluateurs. Le requérant estime étre en droit de slinterroger sur la nature de ces visites (courtoisie ou volonté d'influer sur le mode de passation du marché et les résultats). EENAS se demande si l'autorité contractante ne devrait pas vérifier formellement leur materialité avant de prendre des décisions importantes et irréversibles sur les manuels scolaires de la troisieme étape qui engageraient des générations futures. Par ailleurs, EENAS suspecie l'existence d'offres anormalement basses. A ce propos, il soutient que le dumping sur les guides pédagogiques a impacté sur les résultats et en déduit que lAdministration doit se protéger contre des offres peu sérieuses et éventuellement compromettantes pour l'avenir du systéme éducatif. SUR LES MOYENS DE L'AUTORITE CONTRACTANTE En réponse aux griefs relatifs 4 la variation des notes entre la phase agrément et 'étape pertinence, le Ministére de Education nationale fait observer que les deux étapes sont distinctes et n'obéissent pas aux mémes critéres d'évaluation des caractéristiques des manuels. L’Autorité contractante rappelle que l'existence de ces deux grilles d’évaluation a été une condition de l'ARMP lors de l'adoption du dossier d'appel d'offres type pour l'acquisition de manuels scolaires. Elle précise que la premiére étape consiste a évaluer la conformité des ensembles didactiques. A cet égard, les évaluateurs sont appelés @ verifier si 'ensemble didactique (manuels+guide d'utilisation) est globalement conforme aux prescriptions du programme d'enseignement et des devis pédagogiques et techniquesé a > A cette étape, selon 'Autorité contractante, il est prévisible et normal que tout un ensemble didactique renferme certaines faiblesses qui le maintiennent néanmoins, dans les normes d'un ensemble globalement conforme S'agissant de la seconde étape, 'Autorité contractante indique qu'elle reléve d'un exercice complétement différent de I'étape précédente. Ainsi, les évaluateurs ont pour mandat, a cette étape, d'évaluer la pertinence des ensembles didactiques afin d’en retenir le plus adéquat (pertinent) pour les écoles de leur circonscription. Au cours de cette étape, les évaluateurs ne se demandent plus si ensemble pédagogique répond au programme, mais, ils s'interrogent sur les perspectives de son utilisation en classe en tenant compte des réalités locales ; par conséquent, ils doivent déterminer l'ensemble didactique qui répond le mieux au besoin de la classe. L’Autorité contractante en conclut quil est prévisible que les candidats, ayant été classés premiers 4 I'étape conformité, ne le soient plus a étape pertinence et vice-versa Par ailleurs, ‘Autorité contractante rappelle que la part de marché est déterminée par la note technique, la note associée au prix et le bénéfice de la marge de preference nationale En ce qui concere les moyens des requérants sur l'insuffisance des dispositions sécuritaires et préventives, l'autorité contractante précise qu'elle s'est toujours employée, dans le cadre de ses acquisitions de biens et services, a se conformer 4 la réglementation en matiére de commande publique. Elle rappelle que 'éditeur EENAS en est un témoin privilégié puisque lorsque des soupgons de conflit dintérét ont été porlés a sa connaissance avant lévaluation de la pertinence, les évaluateurs incriminés ont été remplacés comme en attestent les lettres n’016L01 MG/AS et 00000088/MEN/SG/DAGE/D/as. Le Ministére de I'Education nationale (MEN) ajoute que la détermination des prix de chaque ensemble didactique est de la responsabilité de 'éditeur qui aura compris que Joffre financiére proposée vaut 20% sur la note finale et que, par conséquent, sa fixation ne doit rien laisser au hasard Par ailleurs, dans une note complémentaire adressée au CRD, le MEN soutient que tout manuel scolaire peut comporter des déviations mineures tant sur le plan pédagogique que technique. Ces déviations peuvent échapper aux évaluateurs mais ne remettent pas en cause la qualité du manuel et sont toujours corrigées par |éditeur définitivement retenu avant 'exécuition du marché. Le Ministére précise qu'il prend toujours le soin de rappeler au titulaire, au moment de la notification du marché, 'exigence qui lui est faite de procéder a la révision compléte des ensembles didactiques, objet du marché, avant le tirage définitf. En outre, le MEN fait noter qu’avant toute livraison des manuels sur site, une commission pédagogique et technique, composée dexperts es-qualité, procéde, par échantillonnage aléatoire, a une demiere vérification de la conformité pédagogique et technique des manuels soumis. Selon |'Autorité contractante, tout ensemble didactique qui ne respecterait pas les prescriptions pédagogiques et techniques établies, est purement et simplement récusé, en plus des poursuites que pourrait encourir léditeur. Liautorité contractante fait appel a la rigueur du CRD pour rejeter ces recours afin de finaliser la procédure a bonne date pour permettre la disponibilité de ces manuels dans les classes dés la prochaine rentrée scolairePe OBJET DU LITIGE Il résulte de la saisine et des faits qui la sous-tendent que le litige porte sur la régularité de Vévaluation des offres, notamment, en ce qui conceme les écarts entre les notes accordées pour I'agrément des manuels et celles attribuées pour la pertinence ainsi que sur les suspicions d'influence extérieure des évaluateurs, EXAMEN DE LA DEMANDE 1) Sur la variation des notes entre la phase « agrément» et celle relative a la « pertinence » des manuels Considérant que dans le dossier d'appel d’offres, il est précisé dans une note explicative, le processus et les modalités d'attribution des marchés qui se déroulent en deux grandes étapes | Considérant que la premiére étape, effectuée au niveau central du Ministére de Education nationale, consiste a évaluer les manuels proposés par les candidats afin d'en déterminer la conformité par rapport aux critéres pédagogiques et techniques, lesquels reposent, spécifiquement, sur la conformité aux programmes en vigueur (couverture de l'ensemble du programme), a ‘approche pédagogique préconisée, avec le découpage de l'année scolaire, au respect des valeurs socio-culturelles et de toute minorité lige @ la confession, ethnic, aux us et coutumes, respect des valeurs transversales comme |'égalité entre filles et gargons, respect de l'environnement, des enfants A besoins spéciaux, la correction linguistique et typographique, respect des principales normes de lisibilité, etc. ; Qu’a l'issue de cet exercice, les manuels substantiellement conformes sont « agréés » et éligibles a la deuxiéme étape de |'évaluation qui vise a sélectionner les manuels par circonscription et niveau ; Quil ressort de 'examen de la note explicative que la deuxiéme étape consiste a retenir, sur la liste des manuels scolaires et guides d'utilisation agréés, le manuel le plus pertinent a la circonscription pour une matiére et un niveau donnés. Considérant que l'évaluation, effectuée au niveau déconcentré sur la base d'une grille d'évaluation, repose sur des critéres mesurant la pertinence des manuels agréés pertinence (en termes de traitement des contenus notionnels, de démarche méthodologique, d’activités proposées, de consignes, de pertinence et d'attrait des illustrations et de leur traitement, du traitement des valeurs sociales et culturelles, etc.), adéquation avec le milieu et la diversité des réalités géographiques, sociales¥et culturelles ete. ; Quiil ressort de ce qui précéde que, comme mentionné dans la note explicative, les critéres d’évaluation appliqués au niveau central, lors de la premiére phase du processus pour l'agrément des manuels, sont distincts de ceux effectués au niveau déconcentré pour déterminer la pertinence Que des lors, les critéres n'étant pas les mémes, il est bien possible qu'il y ait variation des notes entre la phase d'agrément et celle relative a l'examen de la pertinence Qu'en conséquence, le grief soulevé par les requérants concernant l'écart des notes entre 'étape d’évaluation pour 'agrément et celle d'examen de la pertinence, n'est pas fonde ; Quil ya lieu de le rejeter ;Soa 2) Sur les suspicions d'influence des évaluateurs Considérant que les requérants suspectent une influence des évaluateurs en invoquant des visites nocturnes a Saly ; Que ces allégations n’étant pas étayées par des preuves, il y a lieu de les déclarer non fondées ; 3) Sur N'existence de fautes, de non conformités et d'incohérences invoquées dans loffre de Didactikos Considérant que le requérant Hachette Livre International conteste la note attribuée aux manuels de Didactikos aux motifs que ceux-ci contiennent des fautes, des incohérences par rapport a la méthode basée sur l'Approche par les Compétences ; Qu'en réponse, |'Autorité contractante a d’abord considéré que le fait de prendre connaissance du contenu de ‘offre d'un concurrent viole le principe de la confidentialité de l'évaluation et estime qu'Hachette qui en est l'auteur s'est adonné a une incitation a la corruption en infiltrant les évaluateurs ; Que dans une note complémentaire, le MEN a précisé que les manuels peuvent comporter des déviations mineures qui peuvent échapper aux évaluateurs mais yne remettent pas en cause la qualité des manuels et sont toujours corrigées par léditeur, définitivement retenu, avant 'exécution du marché ; Considérant que méme si l'autorité contractante a raison de reprocher au requérant de disposer diinformations supposées confidentielles sur le processus d’évaluation, il [ui incombe toutefois de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la confidentialité de la procédure ; Considérant qu'il est d'usage, dans le domaine du marché des livres, qu'un manuel scolaire, avant sa mise sur le marché, soit corrigé par !'éditeur et par une commission de 'autorité contractante chargée de procéder aux demiéres vérifications ; Que par conséquent, il y a lieu de rejeter ce grief ; 4) Sur le caractére bas de offre Considérant qu'EENAS suspecte l'offre du concurrent Didactikos d'étre anormalement basse Considérant que cette suspicion n'est étayée par aucun élément de preuve d'autant plus que la commission des marchés, qui a la faculté de juger qu'une offre est anormalement basse, compte tenu des réalités économiques en application de l'article 59.4 du Code des Marchés publics, n’en a pas fait état ; Considérant, en définitive, que les recours de Hachette et EENAS n’ont pas prospéré, il y a lieu d’ordonner la confiscation de leurs consignations PAR CES MOTIFS 1) Ordonne la jonction des recours de Hachette Livre International et de EENAS pour y statuer par une seule et meme décision ; 2) Constate que le DAO, dans sa note explicative, a prévu que les critéres d'évaluation appliqués au niveau central lors de la premiere phase du processusoy pour l'agrément des manuels, sont distincts de ceux effectués au niveau des services déconcentrés pour déterminer la pertinence et, de maniére subséquente, fa sélection ; 3) Dit, en conséquence, que le grief soulevé par les requérants tiré de I'écart des notes entre létape d’évaluation pour l'agrément et celle d'examen de la pertinence, n’est pas fondé ; 4) Dit que le grief tiré des suspicions d’influence extérieure des évaluateurs n'est pas fondé ; 5) Dit qu'il incombe a |'autorité contractante de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la confidentialité de la procédure ; 6) Constate que dans le domaine du marché des livres, il est d'usage, qu’un manuel scolaire, avant toute publication, soit corrigé par l'éditeur et par une commission de 'autorité contractante chargée de procéder aux demiéres vérifications ; 7) Dit que le grief tiré des fautes, incohérences et non conformités n’est pas fonde ; 8) Dit que la suspicion de EENAS sur le caractére bas de l'offre d'un concurrent n'est pas fondé ; 9) Dit que les recours de Hachette Livre International et des Editions des Ecoles Nouvelles Africaines (EENAS) ne sont pas fondés ; 10) Ordonne fa continuation de la procédure de passation du marché ; 11) Ordonne, en conséquence, la confiscation des consignations 12) Dit que le Directeur général de [Autorité de Régulation des Marchés publics (ARMP) est chargé de notifier aux sociétés Hachette Livre Intemational et les Editions des Ecoles Nouvelles Africaines (EENAS), au Ministére de I'Education nationale ainsi qu’a la Direction centrale des Marchés publics (DCMP), la présente décision qui sera publiée sur le portail des marchés publics Les membres du CRD Dy ‘ a ET «€ : Samba DIOP ‘Chreikhou Issa SYLLA_~ ve Le Directeur Gén Rapporteur/