Le management territorial stratégique

Michel Casteigts

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Michel Casteigts. Le management territorial stratégique. Ali Sedjari (dir.). Gouvernance et conduite
de l’action publique au 21ème siècle, L’Harmattan, 2003, 9782296279452. �halshs-01528106�

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 Le management territorial stratégique

Michel Casteigts

Inspecteur général de l’administration

Professeur associé à l’Université de Pau et des pays de l’Adour *

Publié dans Sedjari A. (dir.)« Gouvernance et conduite de l’action publique au 21ème

siècle », 2003, Paris, L’Harmattan

Résumé :Dans les dernières décennies, l’action publique a été marquée, partout dans le
monde, par les confrontations des logiques institutionnelles et des logiques territoriales.
L’évolution des enjeux sociaux et des contenus techniques des politiques publiques conduit à
en diversifier les échelles spatiales et les modes de régulation, ce qui s’accommode mal de pé-
rimètres institutionnels rigides. Cette désinstitutionnalisation des territoires instaure une nou-
velle configuration d’action publique, ici désignée sous le terme générique de « management
territorial stratégique »(MTS). Au confluent du management des organisations publiques et
de l’aménagement des territoires, le MTS accompagne la territorialisation des politiques pu-
bliques et l’émergence du territoire comme acteur stratégique, sur la base de conventions
communes (au sens de la théorie des conventions), où le paradigme du développement du-
rable occupe une place centrale.

Mots-clés : Territoire ; politique publique ; gouvernance ; management territorial ; stratégie ;

conventions ; développement durable.

*
michel.casteigts@univ-pau.fr

1
 Le management territorial stratégique
Michel Casteigts
Université de Pau et des pays de l’Adour
IAE - Centre de recherches en gestion (CREG)

Dans les dernières décennies du 20ème siècle, l’évolution des modalités de l’action publique a
été marquée, partout dans le monde, par la confrontation des logiques institutionnelles et des
logiques territoriales. Malgré l’extraordinaire diversité des situations et des contextes, les
mêmes processus sont à l’œuvre, différents dans leurs manifestations extérieures mais très
proches dans leurs mécanismes intimes. L’éclatement d’un empire soviétique incapable de
contenir l’expression de ses diversités territoriales, les autocritiques plus ou moins sincères
des organisations financières internationales reconnaissant qu’il n’était pas raisonnable d’im-
poser un modèle unique de développement à l’ensemble de la planète, la décentralisation ou
l’évolution vers le fédéralisme de grands Etats européens sont autant de symptômes d’un
même phénomène. Le mouvement est d’ailleurs loin d’être linéaire : avant la dévolution à
l’Ecosse et au Pays de Galles d’importantes responsabilités, le Royaume Uni avait connu une
forte réduction de l’autonomie communale par rapport au pouvoir central, sous le gouverne-
ment de Madame Thatcher au début des années 1980.

Cette évolution dénote une relation très ambivalente entre institutions et territoires. Décentra-
lisation et fédéralisme traduisent l’aspiration à un portage institutionnel renouvelé des diversi-
tés locales. Dans le même temps, la sophistication croissante des politiques publiques et leur
volonté de s’ajuster exactement aux réalités de la société imposent des cadres territoriaux di-
versifiés, aux échelles multiples et changeantes, incompatibles avec des périmètres institution-
nels rigides et intangibles. Cette action publique à géométrie variable implique de nouveaux
types de relation aux territoires, de nouvelles formes de partenariat entre collectivités pu-
bliques et société civile et de nouveaux modes de régulation qui bouleversent les cadres de
l’action publique, en marquant le divorce du couple millénaire institution - territoire.

Ce processus impose une redéfinition de l’articulation des politiques sectorielles et des dyna-
miques spatiales. L’émergence du territoire comme acteur collectif, doté d’instruments organi-
sationnels et décisionnels spécifiques, implique une mutation radicale des dispositifs de mise
en cohérence des politiques publiques et de coordination des stratégies des partenaires publics
et privés. C’est cette nouvelle configuration d’action publique que nous désignons sous le
terme générique de management territorial stratégique (MTS). Le recours à la notion de ma-
nagement montre que le territoire est, dans ce contexte, conçu comme une organisation glo-
bale, au delà de ses segmentations institutionnelles ou de ses fragmentations sociales : c’est
bien en tant que tel, et en tant que tel seulement, qu’il peut relever du management, « façon de
diriger et de gérer rationnellement une organisation (entreprise, organisme public, associa-
tion…), d’organiser les activités, de fixer les buts et les objectifs, de bâtir des stratégies »
(Cremer et Monteil, 1975).

Au confluent du management des organisations publiques et de l’aménagement des territoires,

le MTS répond aux exigences d’une indispensable territorialisation des politiques publiques
(1), prend acte de l’émergence du territoire comme acteur stratégique (2) et met en œuvre des

Casteigts M., Le management territorial stratégique, in Sedjari A., « Gouvernance et conduite de l’action publique au 21ème siècle » 2
processus cognitifs fondés sur des conventions communes (3). Dans ce dispositif, la référence
partagée au paradigme du développement durable est un élément central de cohésion1.

1- La territorialisation des politiques publiques

La notion de territorialisation des politiques publiques renvoie à une réalité trop longtemps
oubliée : en matière d’action publique, l’inscription territoriale n’est pas une exception, mais
la règle. Toute politique, quels que soient ses objectifs ou ses moyens, a vocation à être mise
en œuvre dans des contextes territoriaux différenciés. Pour l’Etat, territorialiser ses politiques
n’est donc pas une concession consentie aux particularismes locaux, mais la condition même
de l’efficacité de son action. Cette évidence fut longue à s’imposer, tant en Europe les poli-
tiques nationales furent conçues pour effacer les spécificités régionales.

1.1 Le développement des politiques sectorielles

1.1.1 La naissance des politiques publiques en Europe

A la fin du 19ème siècle, les politiques publiques, au sens actuel du terme, se sont développées
dans une logique de spécialisation sectorielle, de façon uniforme sur l’ensemble des territoires
nationaux. Cette homogénéité était obtenue par des systèmes rigoureux de prescriptions tech-
niques émanant des gouvernements centraux : à une époque qui avait une confiance sans li-
mite aux vertus du progrès, l’Etat moderne était un Etat technicien. Pour des raisons diffé-
rentes, l’Allemagne et la France en fournissent de remarquables exemples.

En Allemagne, l’unification politique s’est réalisée autour d’un projet économique qui seul
pouvait fédérer la mosaïque d’Etats préexistants. La condition de cette ambition industrielle
était un règlement volontariste de la question sociale : le chancelier Bismarck conçut et mit en
œuvre un dispositif d’une remarquable efficacité, comportant à la fois une forte répression du
mouvement socialiste et la mise en place d’un système novateur de protection sociale. Ce der-
nier était très incitatif pour le développement du salariat, la couverture des risques sociaux
étant la contrepartie directe de l’activité salariée. La légitimité du nouvel Etat a beaucoup dû
à la large adhésion populaire à ce dispositif, révolutionnaire pour l’époque.

En France, la principale préoccupation de la troisième république naissante était de refonder

la République sur un socle solide de valeurs et de principes. Une forte intégration linguistique
semblait indispensable pour en cimenter l’unité, dont l’annexion par l’Allemagne de l’Alsace
et de la Moselle avait montré la fragilité. L’idée prévalait que les particularismes culturels lo-
caux avaient servi de prétexte à l’impérialisme prussien et qu’il convenait de les éradiquer sur
l’ensemble du territoire. Cela paraissait d’autant plus nécessaire que se mettait en place un
système de recrutement des élites fondé sur le principe du concours : la garantie de l’égalité
des chances passait par la maîtrise de la langue et par des performances scolaires aussi homo-
gènes que possible. Au nom du principe d’égalité, il s’agissait de libérer les citoyens des dé-

1
Ce texte constitue la première présentation synthétique et systématique des résultats d’un travail de recherche
engagé en 1998 sur le territoire comme organisation. Cette démarche s’est traduite jusqu’ici par la publication de
résultats partiels (Casteigts ; 1999a, 1999b, 2001, 2002a, 2002b, 2002c, 2003a, 2003b), dont le rappel ici n’a
d’autre but que d’étayer la synthèse et non de flatter vaniteusement l’ego de l’auteur.

Casteigts M., Le management territorial stratégique, in Sedjari A., « Gouvernance et conduite de l’action publique au 21ème siècle » 3
terminismes géographiques pour leur garantir partout un traitement identique, notamment
dans le domaine de l’accès au savoir.

Une politique ambitieuse d’instruction publique, fortement identifiée au personnage tutélaire

de Jules Ferry, constitua la traduction directe des principes républicains : lois sur l’obligation
pour les communes de financer la construction des écoles (1878), sur les écoles normales
(1879), sur l’enseignement secondaire des jeunes filles (1880), sur la gratuité de l’enseigne-
ment primaire (1881), sur l’obligation et la laïcité de l’enseignement primaire (1882), sur la
répartition des dépenses scolaires entre l’Etat et les communes (1889). Ce déploiement systé-
matique, cohérent et continu d’un dispositif ambitieux d’action publique a servi de matrice et
de référence pour toutes les politiques publiques mises en place en France jusqu’à nos jours.
Ainsi, certaines mesures envisagées en 2003 pour la décentralisation de l’enseignement se-
condaire restent dans le droit fil de la loi de 1889 sur la répartition des dépenses scolaires, en
étendant aux collèges et lycées les principes définis à l’époque pour l’école primaire.

1.1.2 La montée en puissance des politiques sectorielles

En France, c’est donc sur le modèle de l’instruction publique, qu’ont été progressivement ins-
taurées les grandes politiques sectorielles. Ainsi, en une dizaine d’années a été adopté en ma-
tière de santé un train législatif comportant la réforme de la profession médicale (1892), la dé-
claration obligatoire des maladies contagieuses (1892), l’assistance médicale (1893), la légis-
lation sur les accidents du travail (1898) et enfin une loi générale sur la santé publique (1902).
Cette action de l’Etat a été souvent relayée par une action volontariste des communes qui
créent parallèlement bureaux d’hygiène et dispensaires . C’est en 1920 qu’est créé le premier
ministère de l’Hygiène, de l’Assistance et de la Prévoyance sociales.

Dans le même temps se sont mises en place des politiques ambitieuses et coordonnées de dé-
veloppement des infrastructures de communication, d’aménagement urbain et de services pu-
blics nationaux (poste) ou locaux (approvisionnement en eau). Beaucoup de ces dispositifs
faisaient déjà appel à une coopération des communes ou des départements à l’action de l’Etat,
mais à l’initiative de ce dernier et sous son strict contrôle : les préfets exerçaient sur les déci-
sions communales une stricte tutelle et détenaient les fonctions exécutives des départements.

1.2 Les différentes étapes de la territorialisation des politiques publiques en France

Depuis la fin de la seconde guerre mondiale, la nécessité d’une différenciation des politiques
publiques pour mieux les adapter aux réalités territoriales s’est progressivement imposée, à
partir du constat que, loin de se réduire, les inégalités entre régions s’aggravaient. Dans un
Etat fédéral, comme l’Allemagne, la dévolution des responsabilités aux Länder a conduit tout
naturellement à la différenciation progressive des politiques transférées. Dans les Etats uni-
taires, comme la France ou la Grande-Bretagne, le cheminement fut plus chaotique. Dans le
cas de la France, sur lequel sont centrés les développements suivants, l’aménagement du terri-
toire, la déconcentration et la décentralisation ont été les principaux instruments de la territo-
rialisation des politiques publiques.

1.2.1 Les débuts de l’aménagement du territoire

Casteigts M., Le management territorial stratégique, in Sedjari A., « Gouvernance et conduite de l’action publique au 21ème siècle » 4
La tendance à la métropolisation de la région parisienne au détriment du reste du territoire
français, a été dénoncée dans « Paris et le désert français », ouvrage publié en 1947 par J. F.
Gravier. Cette tendance fut paradoxalement aggravée par le succès de la politique de moderni-
sation de l’agriculture française engagée dès l’immédiat après-guerre et accélérée au début
des années 1960 sous l’impulsion d’Edgar Pisani, ministre de l’agriculture. De 1950 à 1995,
la production agricole a plus que doublé, grâce aux progrès de la productivité et à l’ouverture
d’importants débouchés, liés notamment à la politique agricole commune de la Communauté
européenne. Pourtant, dans le même temps la population agricole active a connu une réduc-
tion spectaculaire, de 5,5 millions d’actifs en 1950 à un peu plus d’un million en 1995.

Esquissée dès les années 1950, la politique d’aménagement du territoire s’est développée à
partir de 1963, avec la création de la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action ré-
gionale (DATAR). Dans un premier temps, elle fut conçue comme une politique sectorielle de
plus, avec pour objet de rééquilibrer la croissance entre la région parisienne et la province. La
croissance de l’Ile-de-France (moins de 10% de la population française au début du siècle der-
nier et aujourd’hui 20%) s’est essentiellement faite au dépend de la moitié sud-ouest du pays,
la plus rurale. Priorité était donnée au renforcement de métropoles régionales d’équilibre, afin
de contrebalancer la croissance de l’agglomération parisienne et d’entraîner un développe-
ment régional. Cette politique a été confortée par la création des établissements publics ré-
gionaux en 1972 puis par la mise en place, avec la décentralisation, de régions de plein exer-
cice.

La deuxième génération des politiques d’aménagement du territoire a eu pour objectif un ré-

équilibrage interne aux régions. Le dynamisme des métropoles régionales a provoqué encom-
brement et rareté foncière, comme à Paris. La métropolisation régionale s’est faite beaucoup
plus au détriment de l’espace rural environnant que de la région parisienne. Pour corriger cette
tendance, dans les années 1970, a été mise en place une politique de villes moyennes, mieux
placées que les métropoles régionales pour garantir la qualité de vie de leurs habitants, pour
offrir aux petites et moyennes entreprises les conditions du développement et pour fournir au
monde rural des services de proximité. Une nouvelle conception de l’aménagement du terri-
toire a ainsi émergé, incluant tous les maillons de l’armature urbaine (métropoles régionales ;
villes moyennes ; bourgs ruraux) et substituant une culture de la complémentarité à une lo-
gique de l’antagonisme ( Paris /province ; agglomération /pays ruraux ; centres/périphéries).

1.2.2 De l’aménagement du territoire à la territorialisation des politiques

Quelque soit son intérêt, ce dispositif comportait de graves lacunes. Historiquement centré sur
les problématiques d’équipement, d’infrastructures et de développement économique, il lais-
sait de côté les enjeux considérables liés aux politiques sociales dont la logique restait essen-
tiellement technique. Par ailleurs, destiné à assurer le rééquilibrage du territoire national, il
restait essentiellement conçu à Paris et piloté par les administrations centrales.
Une démarche plus radicale s’avérait donc nécessaire pour parvenir à une adaptation réelle de
l’action publique aux réalités du terrain. Au début des années 1980, la territorialisation des po-
litiques publiques à pris la voie d’une double réforme institutionnelle :
- la décentralisation, qui transfère des compétences de l’appareil l’Etat aux collectivités ter-
ritoriales ;
- la déconcentration, qui déplace le pouvoir de décision des ministères vers les préfets et les
services territoriaux de l’Etat .

Casteigts M., Le management territorial stratégique, in Sedjari A., « Gouvernance et conduite de l’action publique au 21ème siècle » 5
Cette mutation institutionnelle ouvre la voie à une territorialisation stratégique et managé-
riale : différenciation progressive des politiques décentralisées mais aussi des stratégies terri-
toriales de l’Etat. La première décennie de la réforme (1982-1992) a été dominée par la mon-
tée en puissance des collectivités décentralisées. A compter de 1992, la loi sur l’administration
territoriale de la République (loi ATR) a permis d’engager une réelle dynamique de déconcen-
tration. La diversification locale de l’action de l’Etat s’est notamment concrétisée par l’adop-
tion pour chaque département et chaque région de projets territoriaux de l’Etat.

Cette évolution traduit un changement de nature dans les relations entre administrations cen-
trales et services déconcentrés. Les politiques nationales ne sont plus des dispositifs standardi-
sés qu’il conviendrait d’appliquer de façon homogène sur l’ensemble du (des) territoire(s) ; ce
sont des boîtes à outils dans lesquelles les représentants locaux de l’Etat viennent chercher les
instruments dont ils ont besoin pour atteindre les objectifs qui leur sont assignés : on est passé
de la logique instrumentale d’une régulation par les moyens à la logique stratégique d’une ré-
gulation par les objectifs.

Dans ce dispositif, la cohérence globale de l’action publique n’est pas spontanément garantie.
L’échelle territoriale pertinente pour chacune des politiques ne coïncide pas nécessairement
avec le périmètre de l’institution qui en est chargée et l’exercice de compétences connexes re-
levant de collectivités différentes doit souvent être coordonné sur un territoire donné. C’est
donc au développement de procédures contractuelles qu’il revient de mettre en cohérence les
stratégies des uns et des autres.

1.2.3 Cohérence et contractualisation

Dans la tradition juridique occidentale, héritée du droit romain, les institutions politiques se
définissent par rapport à un territoire qui délimite leur aire de souveraineté et de compétence.
Ce cadre territorial a été longtemps stable. Pour chaque échelle territoriale il y avait une insti-
tution de référence : la commune pour la vie quotidienne ; le département pour les solidarités
élargies ; l’Etat garant de l’unité nationale et de l’ouverture sur le monde. Entre ces différents
niveaux, la répartition des compétences était l’héritage de l’histoire, avec chevauchements et
redondances, mais sans que soit remise en cause la cohérence globale. La décentralisation de
1982 a marqué à la fois le point d’aboutissement et le début de démantèlement de ce dispositif
territorial. Le renforcement inexorable des régions, la création des politiques communautaires
de développement et l’essor de l’intercommunalité ont bouleversé les équilibres territoriaux
traditionnels.

Parallèlement, le principe de subsidiarité est devenu la référence dans la répartition des com-
pétences entre les collectivités. Postulant que toute décision doit être prise au plus près des
personnes auxquelles elle s’applique, il s’oppose à l’affectation de blocs homogènes de com-
pétences à un seul niveau d’administration. Dans un même domaine plusieurs collectivités
sont donc appelées à intervenir simultanément pour des actions différentes mais étroitement
liées. La confusion est accrue par le fait que la querelle entre « régionalistes » et « départe-
mentalistes » n’a jamais été arbitrée et que la région exerce bien des compétences auxquelles
le département n’a pas totalement renoncé.

Par ailleurs, les dispositifs techniques, d’une complexité croissante, génèrent leurs propres pé-
rimètres de référence. Une multitude de services spécialisés (agences techniques ou finan-
cières de l’Etat, outils d’aménagement créés par les collectivités, autorités administratives in-
dépendantes) sont appelés à intervenir à divers titres, ajoutant à la confusion générale. Dans
ce contexte, la recherche du cadre spatial le plus adapté pour mener chaque action publique

Casteigts M., Le management territorial stratégique, in Sedjari A., « Gouvernance et conduite de l’action publique au 21ème siècle » 6
conduit de plus en plus à s’écarter des limites institutionnelles. La coordination des politiques
mises en œuvre ne relève plus de dispositions juridiques intangibles et formalisées, mais de
partenariats dont la configuration s’adapte à chaque action (Casteigts M., 1999b).

Le recours à une régulation institutionnelle de type hiérarchique est exclu, dans la mesure où
le principe constitutionnel de libre administration de collectivités locales interdit toute tutelle
d’une collectivité sur une autre. La récente réforme constitutionnelle sur la décentralisation a
atténué un peu la rigueur de ce principe, en acceptant que pour un projet déterminé une collec-
tivité assure la fonction de chef de file. Mais il s’agit là d’une responsabilité purement opéra-
tionnelle, sans autorité réelle pour assurer sur la durée la coordination d’une politique pu-
blique impliquant plusieurs collectivités sur un même territoire. Cette complexité institution-
nelle appelle des outils de mise en cohérence efficaces. D’un point de vue juridique, les ins-
truments contractuels permettent de concilier l’expression d’une volonté commune et la libre
détermination de chacun des partenaires. De plus l’idéologie du contrat social a fortement im-
prégné la culture des principaux courants politiques français. Rien d’étonnant dans ces condi-
tions que l’on assiste depuis quelques années à une véritable prolifération de contrats de col-
lectivités entre elles et avec des partenaires divers, destinés à assurer une coordination entre
les niveaux de régulation des politiques publiques et à éviter toute contradiction majeure dans
les actions menées .

Depuis les premières lois de décentralisation jusqu’à la récente loi d’orientation pour l’aména-
gement et le développement durable du territoire n° 99-533 du 12 juillet 1999 (dite loi Voy-
net), des dispositifs contractuels de plus en plus sophistiqués se sont développés et enrichis.
La génération de contrats de plan couvrant la période de 2000 à 2007 a introduit un certain
nombre de novations directement issues de la loi Voynet. A côté du volet régional déterminant
les objectifs communs que se fixent l’Etat et la région en matière d’aménagement et de déve-
loppement à l’échelle de la région, un volet territorial sert de base à la négociation des
contrats de pays et des contrats d’agglomération. Ces contrats doivent être précédés de l’adop-
tion d’un projet global d’aménagement et de développement durable de l’agglomération ou du
pays concerné. Périmètres de pays et périmètres d’agglomérations deviennent donc des
échelles essentielles de conception et de mise en œuvre de l’action publique sans correspondre
au territoire des institutions politiques de plein exercice (communes, départements, régions,
Etat).

Par ailleurs, autour du noyau dur constitué par les contrats de plan, une multitude de procé-
dures contractuelles spécialisées se greffe : contrats de ville ; chartes pour l’environnement et
le développement durable ; contrats de rivière ; contrats quadriennaux avec les agences de
bassin ; contrats sur la valorisation des déchets etc. Aux périmètres institutionnels ou statu-
taires traditionnels viennent donc s’ajouter un grand nombre de périmètres contractuels, dessi-
nant une carte territoriale à géométrie variable (Casteigts, 2002a), dont les citoyens et la plu-
part des décideurs n’ont qu’une image très imprécise.

Cette contractualisation généralisée a une portée ambivalente. En effet, de génération de

contrats de plan en génération de contrats de plan, une part de plus en plus importante des cré-
dits d’Etat s’est trouvée contractualisée, avec de fortes différences dans le choix des priorités
d’une région à une autre. Les procédés contractuels, conçus initialement comme instruments
de cohérence, sont aujourd’hui des vecteurs essentiels de différentiation et participent à l’au-
tonomisation croissante des dynamiques territoriales par rapport à leurs supports institution-
nels. Il en résulte un basculement des systèmes d’action publique d’un dispositif unilatéral, à
base réglementaire dans un cadre statutaire, vers un dispositif négocié, à base contractuelle
dans un cadre informel. Ce mouvement de désinstitutionnalisation des territoires est incon-
testablement une des caractéristiques majeures de ce début de siècle.

Casteigts M., Le management territorial stratégique, in Sedjari A., « Gouvernance et conduite de l’action publique au 21ème siècle » 7
2- Le territoire comme acteur collectif
Le sens commun assimile souvent territoire et espace. Ainsi on parle indistinctement, et abusi-
vement, d’espaces ou de territoires transfrontaliers (Casteigts, 2001 et 2003a). Quant à l’iden-
tification territoire et institution, elle est extrêmement fréquente en sciences administratives.
Quand on parle de région ou de département, seul le contexte permet de savoir si on désigne
une échelle territoriale ou une collectivité, et encore ne le permet-il pas toujours. Pour évaluer
la portée réelle de la montée en puissance du fait territorial dans l’action publique, il y a lieu
de préciser cette double articulation espace/territoire et territoire/institution.

2.1 Territoire et projet

2.1.1 De l’espace au territoire

L’espace est un lieu de confrontation de stratégies d’acteurs dont les intérêts et les projets sont
souvent divergents. Ainsi, au XVIIIème siècle en Angleterre, le développement des clôtures
(enclosures) a marqué la suprématie des grands propriétaires sur les petits exploitants. Provo-
quant l’exode rural, il créait les conditions de la révolution industrielle et du développement
urbain. Les mutations spatiales traduisaient une nouvelle logique économique et la modifica-
tion du rapport de forces social. Mais l’espace est aussi le lieu des arbitrages entre l’indivi-
duel et le collectif : habitat regroupé ou dispersé, appropriation individuelle ou collective des
espaces agricoles, régimes de l’exploitation forestière, nature et importance des équipements
et services collectifs sont autant de traductions de l’identité politique des communautés
concernées (Casteigts, 1999a).

De simple lieu géographique, l’espace se mue en territoire : « Le territoire est généré à partir
de l’espace, il est le résultat d’une action conduite par un acteur syntagmatique (acteur réali-
sant un programme) à quelque niveau que ce soit. En s’appropriant concrètement ou abstrai-
tement (par exemple par la représentation) un espace, l’acteur territorialise l’espace. » (Raf-
festin,1980). Le territoire est ainsi non seulement un espace physique, doté de propriétés ob-
jectives, mais aussi un espace vécu : investi des valeurs affectives héritées du passé, il est sup-
port de projets et garant d’avenir. Dans les situations de difficultés, quand les modalités habi-
tuelles de positionnement social ne fonctionnent plus, la référence au territoire s’exacerbe.
C’est dire l’importance d’une réponse politique pertinente aux demandes des territoires. Telle
est précisément la fonction du projet de territoire.

L’Association française de normalisation définit un projet comme « un système complexe

d’intervenants, de moyens et d’actions, constitué pour apporter une réponse à une demande
élaborée pour satisfaire au besoin d’un maître d’ouvrage ». Dans le cas particulier du projet
de territoire, un enjeu essentiel est l’organisation d’une maîtrise d’ouvrage partenariale et non
institutionnelle. C’est la condition à remplir pour que le territoire émerge réellement comme
acteur collectif . La désinstitutionnalisation des territoires appelle une ré-institution, non plus
dans un cadre juridique formel mais sur la base de représentations et de volontés collectives.
Le projet est le point focal de l’institution imaginaire du territoire, au sens où C. Castoriadis
parlait de « l’institution imaginaire de la société »(1975).

Casteigts M., Le management territorial stratégique, in Sedjari A., « Gouvernance et conduite de l’action publique au 21ème siècle » 8
2.1.2 Les enjeux du projet entre biens collectifs et activités marchandes

Aucun des acteurs publics ou privés du territoire n’en a le monopole. C’est fondamentalement
un bien partagé, où chacun peut bénéficier de la dynamique d’ensemble, à charge pour lui d’y
contribuer. Dès lors, tout le monde aurait à perdre si d’éventuelles contradictions entre princi-
pes de régulation appliqués par les collectivités publiques et modalités de coordination des
acteurs économiques hypothéquaient la performance collective. Une articulation cohérente
des deux logiques est une condition essentielle pour atteindre une efficacité optimale : tel est
précisément l’objet de l’élaboration et de la mise en œuvre d’un projet stratégique commun.

Un petit détour par la théorie économique – en l’occurrence celle des biens collectifs et des
externalités – permet d’en cerner les enjeux. En 1890, A. Marshall avait fixé le cadre d’ana-
lyse : la compétitivité des entreprises dépend des économies d’échelle qu’elles peuvent réali-
ser, de façon interne par l’augmentation du volume de production ou externe, grâce à une
concentration géographique qui permet de mutualiser avec d’autres entreprises le coût de cer-
taines ressources. Cette approche microéconomique converge avec la théorie des biens collec-
tifs, qui après une longue disgrâce fait un retour en force, en raison de sa pertinence pour
l’analyse des problèmes d’environnement et de cohésion sociale.

Un bien collectif est irréductible à l’ensemble des biens particuliers qui le constituent. Il est
indispensable à de nombreuses activités, mais sa consommation est, comme sa production, in-
divisible. Les mécanismes de marché sont largement inopérants pour en réguler la gestion car
ils peinent à prendre en compte les éléments qualitatifs et les logiques de long terme. Cette
notion de biens collectifs s’étend à l’ensemble des facteurs qui contribuent à l’attractivité et
au dynamisme d’un territoire sans relever d’un acteur particulier : agrément du cadre de vie
ou de travail, accessibilité des centres urbains ou richesse de l’offre d’enseignement et de re-
cherche etc..

La qualité et la diversité de ces biens collectifs sont autant de sources d’économies externes
pour les entreprises. Il y a donc là matière à synergies et partenariats entre collectivité pu-
bliques, qui jouent un rôle essentiel dans la régulation des biens collectifs, et acteurs socioéco-
nomiques. Une échelle territoriale appropriée est indispensable pour que ces synergies et par-
tenariats puissent se manifester : un cadre trop restreint n’offrirait pas de réelles marges de
manœuvre stratégiques ; une échelle trop large empêcherait la concentration des énergies et
diluerait les interactions. C’est dire qu’un territoire ne se décrète pas. Il doit, pour être perti-
nent, correspondre à une communauté de vie et d’intérêts qui légitime le projet dans sa double
fonction de désinstitutionnalisation et de réinstitution. Là résident les ressorts de la dyna-
mique du projet dans la structuration du territoire, car c’est bien « le projet qui fait le terri-
toire et non l’inverse » (Béhar et Méjean, 2000). Mais alors, qui fait le projet ? Pour répondre
à cette question centrale, il y a lieu d’analyser les corollaires organisationnels (design organi-
sationnel territorial) et décisionnels (gouvernance) des projets de territoire.

2.2 Les corollaires organisationnels et décisionnels

2.2.1 Le design organisationnel territorial

Un peu partout dans le monde, les territoires les plus dynamiques connaissent l’émergence
d’un nouveau type de partenariat entre entreprises et collectivités publiques, avec une redistri-
bution des tâches qui relève de ce que les sciences de gestion appellent le « design organisa-
tionnel ». La relation traditionnelle administration/administré est délaissée au profit de la
conception et de la mise en œuvre de projets communs, s’inscrivant dans des perspectives

Casteigts M., Le management territorial stratégique, in Sedjari A., « Gouvernance et conduite de l’action publique au 21ème siècle » 9
stratégiques partagées. Dans cette nouvelle distribution des rôles, non seulement l’entreprise
est un acteur spatial, mais le territoire devient un acteur économique à part entière, offrant aux
activités productives des ressources communes qui sont autant d’opportunités d’économies
externes.

En effet, l’organisation des activités économiques s’est profondément modifiée. Les prévi-
sions des années 80, selon lesquelles l’internationalisation des échanges se traduirait par la
migration des activités de production vers les pays à faible niveau de salaire, à la recherche
d’une réduction des coûts internes, ont été largement démenties. Dans la plupart des secteurs,
des politiques de recentrage sur les cœurs de métier et d’externalisation des activités non stra-
tégiques ont été systématiquement menées. C’est à cette occasion que sont apparues les dé-
marches de réingénierie et de design organisationnel. Dans ce contexte, la compétitivité des
entreprises est largement liée à la richesse de leur environnement en matière de ressources hu-
maines et technologiques et de diversité de l’offre de sous-traitance et de partenariats poten-
tiels, en d’autres termes aux opportunités d’économies externes (cf. supra 2.1.2).

Dans la plupart des cas, les deux systèmes d’acteurs, publics et privés, abordent en ordre dis-
persé les évolutions majeures que constitue pour les uns la territorialisation de l’action et pour
les autres l’externalisation des activités. Chacun subit les reconfigurations de l’autre, bien plus
sensible à leurs inconvénients supposés qu’à leurs avantages réels. Les entreprises voient dans
la transformation du dispositif public une complexité croissante, des charges fiscales nou-
velles, des contraintes réglementaires alourdies. La nouvelle organisation industrielle fait
craindre aux collectivités publiques une précarisation de l’emploi, une grande volatilité de la
localisation des activités et donc une inquiétante fragilité fiscale et budgétaire.

Pourtant, la concomitance des deux évolutions constitue une chance exceptionnelle d’optimi-
sation globale, si le territoire est appréhendé comme un tout et si les reconfigurations organi-
sationnelles sont conçues à cette échelle. De telles démarches sont déjà à l’œuvre dans les do-
maines les plus divers, pour une utilisation optimale de ressources ou pour la gestion collec-
tive de contraintes. L’émergence d’un design organisationnel territorial ouvre la voie à des
pratiques nouvelles où collectivités publiques et entreprises définissent les règles d’un jeu ga-
gnant–gagnant (Casteigts, 2002c). C’est dans les domaines où les biens collectifs ont l’in-
fluence la plus directe sur les performances des entreprises que les procédures de design orga-
nisationnel territorial se sont prioritairement développées : management des connaissances ;
efficacité des systèmes de communication ; gestion des contraintes spatiales ou environne-
mentales etc. Encore faut-il que soit mis en place un cadre décisionnel adéquat. C’est une des
fonctions essentielles des procédures de gouvernance.

2.2.2 La gouvernance comme élaboration de la décision commune

Présente dans la philosophie politique scolastique dès le 13ème siècle, la notion de gouver-
nance ressurgit dans le champ économique en 1937 quand R. Coase l’utilise dans « The Na-
ture of the firm », article dans lequel il montre comment l’efficacité des procédures internes à
l’entreprise (son système de gouvernance) assure la compétitivité de la firme intégrée par rap-
port à un recours systématique au marché, qui implique des coûts de transaction. En 1975,
O.E.Williamson reprend et développe la théorie des coûts de transaction. Il définit la gouver-
nance comme les mécanismes de coordination interne à l’entreprise (corporate governance)
ou comme les procédures de co-décision entre la firme et ses partenaires stables (governance
structures), notamment dans le cadre de dispositifs contractuels qui réduisent les coûts de
transaction sans la contrainte d’une organisation hiérarchique (Williamson O.E., 1979). De-
puis une quinzaine d’années, le concept s’est progressivement imposé dans le champ politique

Casteigts M., Le management territorial stratégique, in Sedjari A., « Gouvernance et conduite de l’action publique au 21ème siècle » 10
deux acceptions différentes, comme synonyme de principes de gouvernement ou comme
mode de décision collective élargie au delà du cadre institutionnel2.

Pour ce qui est des territoires, et particulièrement des villes, la gouvernance est devenue une
référence obligée pour caractériser les processus d’élaboration de compromis qui fédèrent les
stratégies des partenaires locaux. Dans l’introduction au dossier documentaire consacré à la
gouvernance par le Centre de documentation de l’urbanisme du ministère français de l’Equi-
pement (CDU, 2000), il est indiqué que la gouvernance « repose sur une dénonciation du mo-
dèle de politique traditionnel qui confie aux seules autorités politiques la responsabilité de la
gestion des affaires publiques… ; elle met l'accent sur la multiplicité et la diversité des ac-
teurs qui interviennent ou peuvent intervenir dans la gestion des affaires publiques…; elle at-
tire l'attention sur le déplacement des responsabilités qui s'opère entre l'Etat, la société civile
et les forces du marché lorsque de nouveaux acteurs sont associés au processus de décision et
sur le déplacement des frontières entre le secteur privé et le secteur public… ; la notion de
gouvernance met également l'accent sur l'interdépendance des pouvoirs associés à l'action
collective … »

Ce succès, d’autant plus significatif que le terme est utilisé non seulement par les observa-
teurs, mais aussi par les acteurs de terrain, a des origines multiples. Le pouvoir local tradition-
nel, inscrit dans une logique institutionnelle, souffre de la crise que connaissent tous les sys-
tèmes hiérarchiques centralisés et monolithiques dans un monde qui requiert souplesse, réacti-
vité et capacité à articuler des éléments contradictoires. Par ailleurs, la complexité juridique,
financière ou technique des dispositifs d’action publique suppose l’intervention d’une multi-
tude de partenaires qui doivent se coordonner pour assurer la cohérence des actions mises en
œuvre. Un traitement en série de ces procédures conduirait à des délais de décisions aberrants
et à de graves risques d’incohérence. Pour assurer l’efficacité de la décision collective, il est
nécessaire d’user de procédures interactives, rapides et peu formalisées. Le cadre décisionnel
de la gouvernance répond exactement à ce type d’exigences.

Dans la logique de la gestion des biens collectifs, les enjeux de la gouvernance ont un carac-
tère plus directement économique puisqu’en la matière, l’optimum économique est indisso-
ciable de l’optimum décisionnel :
« L’essentiel est ceci : l’individu, à condition qu’il puisse jouer un rôle dans la décision col-
lective, peut contribuer à donner à l’activité de l’économie publique l’orientation qu’il sou-
haite. En concourant, en proportion des pouvoirs dont il dispose, à la décision collective qui
porte sur le coût et la quantité des biens publics, l’individu se trouve dans une situation plus
ou moins proche de celle du marché de concurrence où, dans des limites de ses ressources et
avec des prix fixés en dehors de lui, il conserve le droit de déterminer librement la quantité
des différents biens privés qu’il consommera. » (Wolfelsperger, 1969)

La gouvernance, qui stabilise et élargit les processus de décision collective, permet de réduire
à la fois :
- les coûts de transaction (entendus dans un sens plus large que chez Coase et Williamson,
puis qu’étendus aux transactions non marchandes), grâce notamment aux relations de
confiance nouées entre les différents partenaires ;
- les coûts de contrainte, en élargissant le consensus autour des options retenues sans utili-
sation de procédures réglementaires ou hiérarchiques ;

2
L’expression gouvernance territoriale (ou urbaine) se réfère à cette seconde acception et c’est dans ce sens
qu’elle sera utilisée dans cette communication.

Casteigts M., Le management territorial stratégique, in Sedjari A., « Gouvernance et conduite de l’action publique au 21ème siècle » 11
- les coûts de complexité, en permettant la mise en oeuvre collective de démarches de desi-
gn organisationnel territorial.
Dans cette perspective, la gouvernance politique peut être considérée comme un cas particu-
lier de la gouvernance économique, étendue aux secteurs non-marchands dans le cadre de la
gestion des biens collectifs et des externalités.

Enfin, la revendication des interlocuteurs économiques et sociaux et des citoyens à participer

à la décision collective conduit à un partage croissant de décisions qu’une collectivité ne peut
plus prendre seule. La démocratie française, comme celles de la plupart des pays occidentaux,
connaît une évolution paradoxale : le désintérêt croissant des électeurs pour les échéances
électorales révèle une crise de la citoyenneté mais s’accompagne d’un développement sans
précédent du mouvement associatif et d’une forte revendication de concertation locale. Il
semble que la désaffection pour les procédures de la démocratie représentative n’altère en rien
l’intérêt des citoyens pour la chose publique, dès lors qu’ils ont la possibilité d’y participer
plus directement.

A cette aspiration à une démocratie plus participative, plus directe, la gouvernance semble ap-
porter une réponse pertinente. Il convient cependant de nuancer le propos . A l’échelle d’un
quartier ou d’une petite commune, sur un projet déterminé, les habitants ont la possibilité ef-
fective de s’exprimer directement. A d’autres échelles de la scène urbaine, l’intermédiation as-
sociative est incontournable. Dès lors, la question de la légitimité reste entière : le mode de
désignation des responsables associatifs est peu transparent et n’apporte aucune garantie réelle
de représentativité. Dans ces conditions, les procédures de gouvernance ne traduisent pas né-
cessairement un enrichissement du débat démocratique. Elles peuvent conduire à la monopoli-
sation de la concertation par un petit nombre d’intervenants maîtrisant les logiques de négo-
ciation et produisant du compromis interinstitutionnel et/ou social pour s’exonérer du contrôle
des instances démocratiquement élues. En tant qu’outil de régulation des situations com-
plexes, la gouvernance n’est-elle pas d’abord au service de ceux dont le métier est précisé-
ment de gérer la complexité, c’est à dire la technostructure?

Les nouvelles formes de gouvernance doivent donc être un instrument d’amélioration des pro-
cédés de gouvernement et non une alternative au politique, sinon le risque serait grand de dé-
mobiliser les élus ou de les pousser à des dérives populistes. Pour que la gouvernance contri-
bue à élargir la légitimité démocratique de la décision collective et non à la diluer, il faut la ré-
intégrer, au moins partiellement, dans les procédures institutionnelles formalisées, comme l’a
fait en France la loi Voynet avec la création des conseils de développement des aggloméra-
tions ou des pays 3.

3 Le management territorial stratégique comme processus cognitif

3.1 Enjeux et méthodes du management territorial stratégique

3.1.1 Pourquoi territorial et pourquoi stratégique ?

Pourquoi territorial ? Le management territorial est le point de convergence du double proces-

sus de différenciation locale des politiques nationales et d’accroissement des turbulences dans
3
Pour une analyse plus systématique de l’histoire et de la portée de la notion de gouvernance se reporter à « La
gouvernance urbaine entre science et idéologie » (Casteigts, 2003b)

Casteigts M., Le management territorial stratégique, in Sedjari A., « Gouvernance et conduite de l’action publique au 21ème siècle » 12
la régulation des systèmes locaux. Il s’attache à optimiser les décisions collectives et à piloter
leur mise en œuvre, à l’échelle de son territoire de référence. A la diversification du système
d’acteurs, institutionnels ou autres, répond nécessairement des configurations organisation-
nelles nouvelles (Découtère et al., 1996). Parler de management territorial, c’est prendre acte
du statut du territoire comme acteur collectif et comme organisation globale, c’est associer au
management des dynamiques locales le management stratégique des interventions publiques
dans le territoire. Le MTS ne concerne donc pas seulement l’action des collectivités locales ou
l’aménagement du territoire, mais constitue une façon renouvelée de mettre en œuvre l’en-
semble des politiques publiques dans un projet cohérent.

Pourquoi stratégique ? Dans une organisation quelle qu’elle soit, la démarche stratégique est
l’outil de mise en cohérence des finalités à long terme, des objectifs à moyen terme et des ac-
tions à court terme. Tel est bien l’enjeu au sein d’un territoire dont les nombreuses parties pre-
nantes sociales, économiques ou institutionnelles ont des préoccupations, des champs d’action
et des horizons géographiques et temporels totalement différents. La démarche stratégique
permet d’unifier les projets individuels dans un projet collectif, en réduisant les tensions liées
aux contradictions d’intérêt à court terme par une projection dans le futur. La solidarité ainsi
construite accentue sa capacité à réduire les incertitudes et à offrir, dans un univers turbulent,
« un îlot de stabilité temporaire »(Boltanski et Chiapello, 1999).

Comment territorial et stratégique ? Le MTS, ce n’est pas l’application systématique d’un

plan stratégique établi une fois pour toutes mais un processus continu et itératif
d’élaboration/mise en oeuvre du projet commun. Il n’y a aucune dichotomie entre une phase
de conception qui serait à dominante stratégique et une phase de réalisation à dominante terri-
toriale : ce qui fonde la notion même de MTS, c’est précisément que logique territoriale et lo-
gique stratégique sont indissociablement emboîtées.

3.1.2 Un processus d’apprentissage

L’émergence d’une dynamique collective est largement fonction de la capacité des acteurs du
territoire à sortir de son système de références pour prendre en compte objectifs et valeurs de
ses partenaires. Mener ensemble un projet de territoire, c’est accepter d’engager un processus
d’apprentissage collectif, accepter que la façon dont les autres voient le présent et imaginent
l’avenir modifie ses propres visions, accepter d’inventer en commun règles et repères. Une
stratégie commune n’est pas simplement le résultat d’une négociation ponctuelle entérinant
des rapports de forces locaux, mais un jeu complexe, à somme positive, où l’efficacité de la
coalition mise en place détermine la performance de chacun des partenaires.

Ce sont les territoires confrontés aux plus grandes difficultés qui ont les premiers pris la me-
sure de l’importance d’un apprentissage collectif des nouvelles règles du jeu. Zones rurales
fragilisées, régions industrielles en reconversion ou quartiers urbains marginalisés, ils ont
une conscience aiguë de leur vulnérabilité face aux défis de la globalisation. Faute de masse
critique dans la plupart des domaines où se joue leur avenir, leurs animateurs ont cherché,
avant les autres, à compenser par la qualité de leur stratégie collective les atouts dont ils
étaient individuellement dépourvus. Par la force des choses, la pratique précédant largement
la théorie, ces territoires sont devenus, sans le savoir, des organisations apprenantes. La dé-
marche a progressivement gagné l’ensemble des territoires, car tous sont confrontés au grand
vent de la compétition mondiale et aucun ne dispose d’une telle surabondance de moyens et
de talents qu’il puisse se permettre de les gaspiller. On retrouve les conditions qui induisent
l’émergence des organisations apprenantes dans les entreprises : « Les besoins de coordina-

Casteigts M., Le management territorial stratégique, in Sedjari A., « Gouvernance et conduite de l’action publique au 21ème siècle » 13
tion latérale l’ont emporté sur les bénéfices générés par la spécialisation des fonctions et des
individus » (Tarondeau et Wright, 1995).

Dans un tel contexte, la mutualisation des connaissances est un processus stratégique qui mo-
difie la connaissance elle-même. Ses formes multiples répondent toutes à une logique de ré-
seau, ce qui a conduit à retenir le terme générique de réseaux territoriaux de savoirs (RTS)
pour désigner les dispositifs de mutualisation des connaissances entre acteurs institutionnels
et /ou sociaux. Ce concept récent rend compte d’une réalité émergente. Au delà de la diversité
de leur objet, de leur histoire ou de leur mode de fonctionnement, les RTS s’inscrivent en pro-
fondeur dans la recomposition des territoires, contribuant à leur performance et/ou à celle de
leurs acteurs. Leur efficacité réside dans leur capacité à faire naître une nouvelle intelligence
collective et à la mettre immédiatement au service de l’action (Casteigts, 2002b).

Si l’unification des horizons stratégiques des partenaires implique la mise en commun des in-
formations essentielles et des grilles d’analyse, il ne s’agit pas simplement de mutualiser des
compétences ou de partager un stock de données préexistantes. Comme le note Guy Le Boterf
(1994), « la compétence ne réside pas dans les ressources (connaissances, capacités…) à mo-
biliser mais dans la mobilisation même de ces ressources…Le concept de compétence désigne
une réalité dynamique, un processus. » Dans une démarche stratégique territoriale, ce proces-
sus s’engage dès la première étape de l’élaboration du projet, celle du diagnostic préalable,
qui doit être d’entrée de jeu un diagnostic partagé.

3.1.3 De l’élaboration à la mise en œuvre d’un projet de territoire

Il n’y a de cohérence stratégique que dans une vision claire de ce que le territoire veut devenir
à long terme. Cette vision commune n’est pas donnée d’entrée de jeu à l’ensemble des parte-
naires, c’est une construction mentale progressive et systématique qui fonde les ambitions du
futur sur l’analyse du présent. Pour renforcer la légitimation rationnelle des choix effectués,
on présente les options retenues pour le long terme comme une réponse logique aux juge-
ments sur le présent. Qu’on ne s’y trompe pas, il n’en est rien : c’est au contraire la vision que
l’on a de l’avenir qui détermine le plus souvent l’évaluation de la situation actuelle. Réussir
un diagnostic partagé, c’est avant tout rapprocher les horizons stratégiques de chacun afin que
tous se sentent pleinement engagés.

L’établissement d’un consensus stratégique passe par un mode de management de projet qui
replace les actions communes dans une approche systémique des dynamiques sociales, spa-
tiales et organisationnelles. C’est dans ce cadre que pourront se conclure, entre logiques et in-
térêts contradictoires, des compromis managériaux à même de donner sa pleine efficacité à
chaque action particulière, même modeste, alors qu’une simple juxtaposition d’opérations
ponctuelles, aussi nombreuses et coûteuses soient elles, n’a jamais créé la moindre dynamique
globale. La détermination des objectifs particuliers et l’établissement des plans d’action sont
les moments privilégiés pour que surviennent ces compromis stratégiques, fondés sur la re-
cherche de l’efficacité collective et non sur l’abandon des identités individuelles.

Dans la phase de mise en œuvre comme dans celle d’élaboration, le pilotage de la démarche
stratégique incombe au dispositif de gouvernance locale. Sa tâche n’est pas facile : dans la
mesure où les partenaires restent simultanément partie prenante de dispositifs de solidarité
non territorialisés4, il y a lieu de procéder à des arbitrages permanents entre logiques territo-
riales et sectorielles. Selon les circonstances, les contraintes de la régulation globale ou au
contraire les dynamiques locales l’emportent. La plupart du temps, ce sont des compromis in-
4
Notamment à caractère technique, économique ou hiérarchique.

Casteigts M., Le management territorial stratégique, in Sedjari A., « Gouvernance et conduite de l’action publique au 21ème siècle » 14
termédiaires qui se dégagent, déterminant une articulation originale du local et du global, car
le jeu des solidarités verticales reste suffisamment souple pour offrir une réelle marge d’initia-
tive aux acteurs locaux. Les procédures d’accompagnement public de l’implantation de nou-
veaux établissements industriels illustrent cette confrontation subtile des orthodoxies hiérar-
chiques et des compromis locaux : le préfet, intransigeant quand il énonce en réunion la posi-
tion officielle de l’Etat ou de l’Union Européenne sur les plafonds de subvention, fait preuve
d’une imagination débordante pour aider, quelques heures plus tard, le président du Conseil
régional à trouver la parade. Pour chaque partenaire, dans ce type de situation, toute l’habile-
té est de savoir, quand il le faut, oublier ses prérogatives sans perdre de vue ses responsabilités

La coordination des responsabilités opérationnelles est un enjeu technique délicat en l’absence

de maîtrise d’ouvrage intégrée, mais ce n’est généralement pas une difficulté politique. Il re-
vient au dispositif de gouvernance locale, ou à une structure technique qui en serait l’émana-
tion, de répartir entre les partenaires la maîtrise d’ouvrage de chacune des actions composant
le projet global. Chaque maître d’ouvrage ainsi désigné devient un mandataire commun qui
gère l’action selon ses propres procédures mais en rend compte aux autres parties prenantes.
La gestion du calendrier général du projet, l’arbitrage des difficultés éventuelles et le suivi
d’ensemble restent du ressort de l’instance de gouvernance locale. A cela s’ajoute la mise en
place d’opérations d’évaluation in itinere qui permettront de revoir le dispositif en tant que de
besoin.

La place prise par le projet dans les paragraphes précédents ne doit pas susciter de malenten-
dus. Le MTS est un management par projet et non un management de projet : la réalisation du
projet n’est pas un but en soi, il n’est qu’un instrument. Au travers du projet, ce qu’il s’agit de
manager, c’est la synergie des actions publiques et des initiatives privées, la construction de
représentations partagées et, au delà, l’institution du territoire comme référence commune et
légitime pour tous.

3.2 MTS et conventions territoriales

Tout ce qui précède implique que les principaux acteurs d’un même territoire considèrent
qu’il est de leur intérêt commun d’établir durablement des relations stables, fondées sur la
confiance. Les collectivités publiques, qui sont normalement en charge de fonctions de régu-
lation unilatérale, doivent notamment accepter de remplir leur mission sur le mode de la coor-
dination et de l’ajustement mutuel. Parallèlement les entreprises et les associations, qui ont
l’habitude de se positionner à l’égard des pouvoirs publics sur un registre conflictuel (généra-
lement défensif pour les premières et offensif pour les secondes), doivent accepter de baisser
la garde et de s’engager dans un partenariat. Le même chemin est à parcourir pour les forces
qui ont une tendance naturelle à s’affronter à l’intérieur de ce que l’on appelle de façon trop
sommaire la société civile5, comme les chefs d’entreprise et les syndicats salariés. Cela n’est
possible parce que de nouvelles règles s’imposent à chacun, de façon souvent implicite. La
théorie des conventions permet de rendre compte des processus permettant l’évolution des re-
présentations de chacun, l’établissement corrélatif de nouvelles règles du jeu et les recomposi-
tions organisationnelles qui en résultent.

3.2.1 La théorie des conventions entre coordination et régulation

5
Cette expression, dont la critique mériterait à elle seule de longs développements, met implicitement l’accent
sur l’opposition latente entre système institutionnel et forces sociales et gomme artificiellement tout ce que ces
dernières recèlent de conflictualité interne.

Casteigts M., Le management territorial stratégique, in Sedjari A., « Gouvernance et conduite de l’action publique au 21ème siècle » 15
Un des fondateurs de la théorie des conventions, O. Favereau (1999) les définit comme un en-
semble de règles de formulation vague, d’origine obscure, de caractère arbitraire et dépour-
vues de sanctions juridiques, ce qui les distingue des contrats. Elles ont été initialement intro-
duites dans le champ microéconomique pour rendre compte de l’efficacité de la coordination
par le marché : les agents économiques ont des informations très incomplètes sur les transac-
tions dans lesquelles ils s’engagent, surtout quand elles sont appelées à se dénouer au bout
d’un certain temps ; si cela ne les paralyse pas, c’est que les échanges sont réglés par des
conventions non écrites qui complètent les dispositions formelles et garantissent que les com-
portements de chacun seront conformes à certains usages. Ces conventions complètent les mé-
canismes de coordination liées au jeu du marché par un dispositif de régulation qui en garantit
la stabilité et la fiabilité. Elles ne sont pas établies un fois pour toutes car elles sont le produit
des échanges sociaux en même temps qu’une condition de leur réalisation.

Au delà de son domaine d’origine, la notion de convention a prouvé sa pertinence dans des
domaines de plus en plus larges de la vie sociale, chaque fois qu’il s’agissait de rendre compte
d’ un « ensemble d’anticipations et de comportements se renforçant mutuellement, émergeant
d’une série d’interactions décentralisées » (Boyer, 2002). La théorie des conventions définit
les conditions de réalisation d’une opération collective en mettant en avant un certain nombre
de principes, parmi lesquels la nécessité de structurer la démarche autour de ce qu’elle appelle
un point focal. C’est cette focalisation qui permet de réorganiser de façon cohérente l’en-
semble du dispositif, en dotant les partenaires d’un repère fort, collectivement produit et re-
connu, autour duquel se réorganisent représentations et stratégies individuelles (Orléan,
1994). Pour être efficace ce point focal doit pouvoir être pris en compte à la fois par les procé-
dures de coordination et par les mécanismes de régulation en vigueur dans le champ concerné.

3.2.2 Conventions et compromis territoriaux

Dans le champ territorial, c’est au projet que revient cette position focale. C’est au cours de
son élaboration que chacun apprend à se situer par rapport aux règles communes et que le dis-
positif conventionnel atteste de son efficacité. C’est là que sont à l’oeuvre les mécanismes
cognitifs permettant la mutualisation des savoirs, le partage des expériences et des diagnos-
tics, le rapprochement des cultures et des représentations du monde. C’est encore là qu’est
mise à l’épreuve l’acceptation par tous de conventions territoriales, qui sont communes aux
entreprises et aux collectivités, aux associations et aux simples citoyens et qui permettent de
transcender les différences de statut, de fonction ou de culture.
La théorie des conventions n’est sortie que récemment du domaine économique où elle a pris
naissance. Son application aux problématiques territoriales ne peut prétendre ni à l’exhaustivi-
té empirique ni à la maturité théorique. Sous ces réserves, on peut considérer qu’aujourd’hui
les conventions constitutives de la territorialité sont au moins au nombre de quatre :
- une convention de proximité porte en elle la conscience d’appartenir à un même espace et
conduit à considérer que « ce qui est proche pour moi (ici, maintenant) est plus important
que ce qui est lointain (ailleurs, autrefois, plus tard) » (Moles,1992) ;
- une convention de solidarité, liée au sentiment de relever d’une communauté de destin,
contribue à effacer les tensions antagonistes et à privilégier les comportements coopératifs
par rapport aux attitudes de concurrence ;
- une convention de qualité fait bénéficier les acteurs du territoire d’un préjugé favorable
pour la qualité de leurs apports relationnels et opérationnels, ce qui permet d’instaurer un
climat de confiance ;
- une convention de durabilité consacre l’accord des partenaires autour d’un modèle com-
mun de développement durable du territoire.

Casteigts M., Le management territorial stratégique, in Sedjari A., « Gouvernance et conduite de l’action publique au 21ème siècle » 16
C’est autour de ces conventions territoriales que se négocient et se concluent les compromis
managériaux dont nous avons vu qu’ils étaient au cœur de la démarche stratégique (cf. supra
3.1.3).

Conclusion : management territorial stratégique et développement durable

La présence dans les conventions territoriales des principes de durabilité montre à la fois la
plasticité du dispositif conventionnel et la place prise par le paradigme du développement du-
rable dans les stratégies des collectivités, des entreprises et des acteurs sociaux. Utilisée pour
la première fois en 1980 dans un rapport de l’Union Internationale pour la Conservation de la
Nature et de ses Ressources, l’expression développement durable a été précisée en 1987
comme étant une forme de «développement qui répond aux besoins du présent sans compro-
mettre ceux des générations futures » (Commission mondiale sur l’environnement et le déve-
loppement présidée par Madame Brundtland, Première Ministre de la Norvège). La confé-
rence de Rio (1992) a complété cette définition en indiquant qu’il s’agissait de concilier les
exigences de la croissance économique, de la cohésion sociale et de la préservation de l’envi-
ronnement . Le traité d’Amsterdam (1997) a inclus le développement durable parmi les objec-
tifs de l’Union Européenne. En une vingtaine d’années, le développement durable s’est donc
imposé à la fois comme norme internationale d’action publique et comme modèle de dévelop-
pement.

A ces enjeux nouveaux correspondent des réponses nouvelles. Le développement durable

constitue non seulement un sujet de préoccupation commun aux entreprises et aux collectivi-
tés, mais un nouveau domaine de coopération, appelant souvent le recours à des instruments
identiques. Ainsi, en matière de management environnemental, non seulement la norme ISO
14000 offre un cadre d’action aussi pertinent pour les services publics que pour les entre-
prises, mais de plus sa mise en œuvre implique souvent une coopération entre les uns et les
autres.

Cette irruption du développement durable dans le champ de l’action collective renforce la

place de la problématique des biens collectifs dans l’articulation du politique, de l’écono-
mique et du social. En outre, la mutation des questions environnementales traditionnelles en
problématiques de développement durable transforme les paramètres de la gestion des exter-
nalités et des biens collectifs : puisque viennent en balance paramètres économiques, sociaux
et environnementaux, le champ d’une coordination purement marchande se restreint d’autant ;
corrélativement, la complexité des dispositifs de régulation est sensiblement accrue , car des
interactions systémiques entre domaines jusque là autonomes doivent être prises en considéra-
tion. Or, sur ce registre, c’est précisément le territoire qui est à même de faire système, d’offrir
à ses acteurs les conditions de proximité, de stabilité et d’interdépendance nécessaires pour
qu’entre eux les réactions en chaîne se produisent, au delà des barrières institutionnelles ou
sociales qui usuellement les séparent.

Tout cela nous livre une des clés de la cohérence globale des métamorphoses actuelles de l’ac-
tion publique. Territorialisation, gouvernance, développement durable, design organisationnel
ne sont pas des phénomènes séparés dont le hasard seul aurait réglé la concomitance. Ils sont
des manifestations particulières d’un processus unique de transformation des mécanismes de
régulation des sociétés complexes dans un environnement instable. Un tel contexte appelle
des règles du jeu plus interactives qu’unilatérales, plus managériales que juridiques, plus stra-
tégiques que procédurales, plus systémiques qu’institutionnelles. C’est de cette nouvelle
donne que le concept de management territorial stratégique entend rendre compte.

Casteigts M., Le management territorial stratégique, in Sedjari A., « Gouvernance et conduite de l’action publique au 21ème siècle » 17
Références :

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