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Pour une modernisation du

dialogue social
______
Rapport au Premier Ministre

Dominique-Jean CHERTIER
31 mars 2006
Sommaire

1. Propos introductifs
Divergence des logiques et confrontation des temps…………………. 4
1.1 Un grand nombre de constats communs : une société en tensions récurrentes……………… 5

1.2 La concurrence des systèmes de représentation : la querelle des frontières………………….. 8

1.3 Une confrontation conflictuelle des temps : la géométrie variable des urgences…………….. 12

1.4 La confusion des causes, des moyens et des solutions : entre l’inertie et l’action……………. 13

2. Etat des lieux du dialogue social en France


La Tour de Babel………………………………………………………... 14
2.1 Méthodes du dialogue social entre l’Etat et les partenaires sociaux : le tripartisme inavoué
et l’absence d’un langage commun………………………………………………………………15

2.1.1 Les multiples formes du dialogue social………………………………………………………...16


2.1.2 Sur le fond du dialogue : une interaction Etat-partenaires sociaux……………………………... 18
2.1.3 Sur la procédure du dialogue : une absence de cadre formalisé………………………………… 22

2.2 La multiplication des étages du dialogue social : la construction de la Tour de Babel……… 25


2.2.1 Des instances multiples contribuant à des degrés divers au dialogue et à la préparation
des décisions publiques……………………………………………………………………….. 25
2.2.2 Un fonctionnement du système institutionnel de dialogue social qui souligne la confusion
des rôles et des responsabilités………………………………………………………………... 32

2.3 Le dialogue social dans la fonction publique : une référence sans exemplarité……………… 36

3. Les exemples étrangers


Des règles du jeu diverses mais bien définies…………………………. 38
3.1 Le modèle communautaire : le temps réservé au dialogue social……………………………... 39

3.1.1 Le dialogue social européen : le modèle du temps réservé……………………………………... 39


3.1.2 Le dialogue social européen : un système qui n’a pas fait la preuve de sa capacité
à aborder les sujets les plus stratégiques………………………………………………………. 41
3.2 Le modèle allemand : le système des champs séparés………………………………………… 42
3.2.1 Un champ constitutionnellement réservé à la négociation sociale autonome…………………... 42
3.2.2 Un modèle faisant l’objet d’interrogations……………………………………………………... 43

1
3.3 Les modèles anglo-saxons : la concertation ouverte…………………………………………… 45
3.3.1 L’exemple des Commissions présidentielles américaines……………………………………….45
3.3.2 Les procédures de consultation britanniques : l’association de la société civile en amont
de la décision…………………………………………………………………………………. 46

3.4 L’exemple néerlandais : un conseil économique et social pivot du dialogue social………….. 50


3.4.1 Une répartition entre loi et négociation établie par consensus…………………………………. 50
3.4.2 Un conseil économique et social au cœur du système de régulation sociale…………………… 51
3.4.3 Un organisme tripartite au cœur de l’agenda…………………………………………………... 52
3.4.4 Une intervention dans la mise en œuvre des lois………………………………………………. 52

4. Propositions d’évolution
L’agenda partagé et le temps réservé………………………………….. 54

4.1. Construire un agenda partagé de réforme, connu de tous les acteurs…………………………56


4.1.1 Fixer un programme pluriannuel de réformes en prévoyant d’emblée les modes de
concertation et d’association des partenaires sociaux………………………………………….. 57
4.1.2 Repenser et réactualiser régulièrement l’agenda………………………………………………... 57

4.2 Prévoir un temps réservé à la concertation, voire à la négociation, dans la


conduite des réformes……………………………………………………………………………. 58
4.2.1 Instaurer pour l’ensemble des réformes, un temps réservé à la concertation……………………58
4.2.2 Pour le droit du travail, ouvrir la possibilité d’utiliser le temps réservé comme espace
de négociation………………………………………………………………………………... 60

4.3 Restructurer les lieux du dialogue social et responsabiliser les administrations


dans le processus de concertation……………………………………………………………….. 65
4.3.1 Réformer le Conseil économique et social pour en faire un organe légitime de régulation
de l’agenda partagé et d’expression des points de vue………………………………………….65
4.3.2 Stabiliser une co-production d’expertise articulée autour du centre d’analyse stratégique………. 67
4.3.3 Réexaminer l’utilité, et la composition des multiples instances existantes pour
en réduire drastiquement le nombre…………………………………………………………... 67
4.3.4 Responsabiliser les administrations dans les processus de concertation………………………... 71
4.3.5 Faire évoluer le dialogue social dans la Fonction Publique……………………………………...71

Conclusion…………………………………………………………………………………………… 73
Récapitulatif des actions à conduire pour mettre en œuvre les réformes proposées……………... 74
Annexes……………………………………………………………………………………………….. 77

2
Le présent rapport répond à une demande de M. le Premier ministre, contenue dans la lettre
jointe en annexe.

Il s’appuie sur des analyses des systèmes de dialogue et de régulation sociale dans différents
pays.

Il s’est enrichi des consultations des partenaires sociaux, personnalités qualifiées et


responsables d’administration, qui ont tous bien voulu répondre à nos invitations.

Il ne vise en aucune façon à concilier des points de vue mais se présente comme la
contribution de son auteur à un débat dont chacun reconnaît la nécessité et l’urgence.

MM. Etienne Grass et Nicolas Grivel, membres de l’inspection générale des affaires
sociales, ont participé à son élaboration avec toute leur compétence.

3
1. PROPOS INTRODUCTIFS
DIVERGENCE DES LOGIQUES ET
CONFRONTATION DES TEMPS

4
En ce début du vingt-et-unième siècle, la France est confrontée à une série de défis inédits
sans être parvenue à surmonter les difficultés du siècle passé. Le chômage persiste à un
niveau inacceptable, l’adéquation entre la formation et l’emploi reste insatisfaisante et se
précipitent désormais les bouleversements de la globalisation de l’économie mondiale, un
choc démographique sans précédent, des évolutions des mœurs et des modes de vie
accélérées par les échanges et les comparaisons internationales.
Chacun perçoit plus ou moins clairement ces défis. Certains sont parfois saisis de la
tentation de les refuser. Au-delà des résistances inévitables au changement, au-delà des
divergences démocratiques des solutions, il apparaît bien que notre pays doive moderniser
sans plus tarder les méthodes d’élaboration des normes sociales qui lui permettront de
répondre aux enjeux des temps nouveaux.

1.1 Un grand nombre de constats communs : une société en tensions


récurrentes

Tous les acteurs du changement social s’entendent sur un certain nombre de constats
communs. Ces constats pourraient être suffisants pour constituer les communs
dénominateurs, aussi petits soient-ils, d’une réforme d’ampleur des procédures d’élaboration
des normes sociales : la conscience même de la nécessité de cette réforme quand bien même
il y a divergence sur le sens de l’évolution de ces normes ; la volonté que l’Etat corrige son
travers ancien consistant à sous-estimer l’apport que constitue la société civile à la
détermination de son agenda et à sa prise de décision ; la volonté que les acteurs de la société
civile, au moins ceux qui s’organisent pour participer en toute transparence à la décision, se
renforcent ; la conscience que la multiplication à profusion des instances de concertation est
davantage le reflet d’une faiblesse, voire d’une impasse, que la manifestation d’une véritable
densité des relations1.
Dans ce contexte, les relations entre le Gouvernement et les partenaires sociaux
connaissent régulièrement dans notre pays des périodes de tension et d’incompréhension
réciproque. Chaque fois, chaque partie déploie ou pense déployer des efforts considérables
pour se faire comprendre des autres parties. De façon récurrente, toutefois, chacun accuse
son interlocuteur de ne pas respecter les règles du jeu : les syndicats reprochent au
Gouvernement de faire précéder les annonces à la concertation ; les syndicats et/ou le
patronat suspectent les autres parties de collusion avec le Gouvernement (et
réciproquement) ; les syndicats reprochent (discrètement) à la presse de les pousser à la
surenchère pour se faire entendre ; le Gouvernement accuse les partenaires sociaux de ne pas
mener des négociations à la hauteur des enjeux…

1
Ces constats ne sont pas nouveaux : c.f. la conférence animée par Jean le Garrec en 2000 sur la démocratie sociale, la mission de
Jacques Fournier sur le dialogue social dans la fonction publique, la Commission Michel Camdessus…

5
Une démocratie ne peut vivre éternellement dans l’implicite. Dans ces périodes de tension,
les relations s’effritent : chacun repose la question de la légitimité de l’autre. Certains estiment
que les organisations syndicales ne sont plus en état de négocier, c'est-à-dire, d’être en
capacité d’aller jusqu’à la contractualisation et qu’il convient donc de s’en tenir avec eux à une
simple concertation ; d’autres ne considèrent plus l’Etat comme un partenaire susceptible de
dialogue.
En l’absence de règles, le risque serait par ailleurs qu’un trop petit ou un trop grand
nombre d’acteurs prennent part au jeu sans rôle clairement défini : le Gouvernement, le
Parlement, le patronat, les syndicats, la presse, les associations, l’opinion… Dans chacun de
ces grands ensembles, des stratégies multiples de représentation sont elles-mêmes ouvertes
entre tel ou tel sous-ensemble. Les médias sont parfois amenés à quitter leur posture
d’analyse pour devenir acteurs mêmes du dialogue. Le périmètre des associations à impliquer
est souvent incertain.

Conflits du travail
Nombre de journées individuelles non travaillés (JINT) pour fait de grève dans les
entreprises
(1975-2004)

4 500

4 000
Y compris les transports Hors transports
3 500
JINT en milliers

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000

500

0
00

02
03
04
81

91

01
75
76
77
78
79
80

82
83
84
85
86
87
88
89
90

92
93
94
95
96
97
98
99
19

19

20
19
19
19
19
19
19

19
19
19
19
19
19
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19

19
19
19
19
19
19
19
19
20

20
20
20

Source : DARES 2

En l’absence de reconnaissance de son rôle, chaque partie cherche à établir la preuve de sa


force. Ainsi se trouve-t-on renforcé dans la culture du conflit qui est parfois élevée au rang de
valeur nationale. Les formes de cette culture changent toutefois. Contrairement aux idées
reçues, le nombre de jours de grèves dans notre pays est très nettement décroissant sur
longue période dans la sphère privée. Le nombre annuel de journées individuelles non
travaillées est passé de moyenne avoisinant les 3 ou 4 millions au milieu des années 1970 à
des fourchettes se situant entre 200 000 et 300 000, soit globalement une division par un
facteur 10. Les statistiques les plus fines montrent que ce mouvement est particulièrement
marqué dans l’industrie et les plus grosses entreprises (+ 500 salariés).

2 La série jointe (1975-2004) transmise par la DARES porte sur les conflits du travail dans le secteur privé hors agriculture. Cette
série comporte une rupture en 1996 : elle est redressée hors conflits généralisés et hors transports et les données relatives aux
transports figurent séparément (série 1996-2004).

6
Cette évolution pourrait laisser à penser que la conflictualité est en baisse. Il n’en est rien.
Tout d’abord, la plus faible occurrence des grèves dans le privé a été pour partie compensée
par la croissance du nombre de jours non travaillés dans la fonction publique, comme en
attestent les courbes ci-dessous. Il y a là un trait caractéristique de notre système de
régulation sociale, dans lequel les progrès du dialogue dans la sphère privée courent
régulièrement le risque d’être contrebalancés par les défauts structurels du dialogue dans le
secteur public.

Statistiques du nombre de journées individuelles non travaillées


dans la fonction publique de l'Etat et dans le privé
4000
Entreprises privées
3500 Fonction publique d'Etat

3000

JI
NT 2500
(en
mil
lier 2000
s)

1500

1000

500

0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Année

Sources : DARES, DGAFP

Enfin, la conflictualité française est devenue éruptive. Ainsi, la pratique de la grève se


réduit, sauf quand sa visibilité peut s’accroître à travers des mouvements de manifestations.
La conflictualité française se traduit de plus en plus dans les manifestations et les sondages
d’opinion. Le pic de jours d’arrêt du travail dans la fonction publique en 2003, induit par les
manifestations contre la réforme des retraites, en fournit une illustration très remarquable.
On retrouve cette tendance par l’examen des principales manifestations qu’a connu le pays
depuis le début des années 1984, qui manifeste une intensification très nette dans la période
récente.

7
Manifestations Nombre de manifestants
24 juin 1984 : Défense de l’école privée 800000 à 1,5 M
12 décembre 1995 : Réforme de la sécurité sociale 932000 à 2 M
1er mai 2002 : 2ème tour de l’élection présidentielle 1,3 à 1,5 M
13 mai 2003 : Réforme des retraites 1à2M
3 juin 2003 : Réforme des retraites 455000 à 1,5 M
10 mars 2005 : Salaires et 35 heures 570000 à 1 M
4 octobre 2005 : Emploi et pouvoir d’achat 470000 à 1 M
18 mars 2006 : Contrat Première Embauche 530000 à 1,5 M
28 mars 2006 : Contrat Première Embauche 1à3M
Commentaire : le nombre de manifestants est présenté selon une fourchette selon les sources (police et syndicats)

1.2 La concurrence des systèmes de représentation : la querelle des frontières


La représentation de la société s’est complexifiée dans toutes les démocraties occidentales.
La progression sur longue période du niveau d’éducation des citoyens a accru la compétence
civique, c’est-à-dire la capacité de chacun à participer à la décision publique3. Cette évolution
se mesure notamment par la comparaison des niveaux de diplôme d’une génération à l’autre.

Niveau d'éducation des hommes par génération

100%

90%
Décomposition par niveau de diplôme

80%

70%

60% Aucun diplôme ou CEP


BEPC seul
50% CAP, BEP ou équivalent
Baccalauréat ou brevet professionnel
40%
Baccalauréat + 2 ans
30% Diplôme supérieur

20%

10%

0%
25-34 ans 35-44 ans 45-54 ans 55-64 ans
Tranches d'âge

Source : Enquête Emploi

3
Les théoriciens de la compétence civique mettent ainsi en évidence des corrélations statistiques au niveau mondial entre les
niveaux de scolarisation des adultes, les connaissances civiques, les taux de participation aux élections municipales et même les
inégalités de revenus. Voir Henri Milner, La compétence civique, Presses de l’Université de Laval, 2004

8
Cette évolution est particulièrement marquée pour les femmes, dont le niveau d’éducation a
dépassé celui des hommes.

Niveau d'éducation des femmes par génération

100%

90%
Décomposition par niveau de diplôme

80%

70%

60% Aucun diplôme ou CEP


BEPC seul
50% CAP, BEP ou équivalent
Baccalauréat ou brevet professionnel
40%
Baccalauréat + 2 ans
30% Diplôme supérieur

20%

10%

0%
25-34 ans 35-44 ans 45-54 ans 55-64 ans
Tranches d'âge

Source : Enquête emploi


L’accroissement de la participation du citoyen à la prise de décision publique est également
devenu d’autant plus nécessaire que l’intervention publique s’est démultipliée, investissant des
champs de la société jusqu’alors réservés à l’initiative individuelle et manifestant les limites
des procédures de décision uniquement fondées sur la représentation élective. Dans le même
temps, les modalités d’intégration des individus à la société se sont complexifiées, voyant
l’émergence d’identités moins durables et moins construites que les identités nationales ou
syndicales, parfois fondées sur un projet commun (associations solidaires…), d’autre fois
fondées sur une altérité commune (associations de victimes, de malades…) ou sur une
situation partagée (associations de chômeurs, d’étudiants…), comme l’analyse Pierre
Rosanvallon.

L’image publique des différentes composantes de la société civile est contrastée et oppose
schématiquement le secteur des partenaires sociaux, considéré hâtivement comme sclérosé et
en déclin, et le secteur associatif, dont l’expansion est régulièrement soulignée. Les chiffres
sont souvent avancés : selon l’INSEE, les associations comptent 1,6 millions de salariés, 10 à
12 millions de bénévoles et près d’un français sur deux (43%) adhèrent à une association. Il
convient cependant de noter que ce constat repose sur des bases incertaines car sous la bannière commune de
l’association, figure une grande diversité d’activités, souvent bien éloignée de l’image d’Epinal des associations
culturelles et solidaires. En fait, comme on le constate dans le schéma ci-après, la forme associative n’est autre
qu’un statut juridique très plastique, qui regroupe principalement les activités sportives de notre pays, et
accessoirement des coalitions d’intérêt dont les motifs sont aussi divers que les intérêts mêmes qui traversent le
pays. Deux tiers des associations sont de taille minime. Elles ont des budgets annuels inférieurs à 7 500
euros.
9
Seules 5 % des associations, soit environ 40000 associations, disposent de budgets supérieurs à 150000
euros. Les chiffres impressionnant du nombre de salariés dans le secteur associatif correspondent pour moitié
aux activités du secteur social et médico-social, largement financées par des budgets publics. 84% des
associations n’ont aucun salarié.

Décomposition du paysage associatif (par nombre d'adhérents)

parents d'élèves
6%
groupes religieux ou
paroissiaux
6%
protection de l'environnement
4%
quartier ou locale
associations ou clubs sportifs
6%
33%
à but humanitaire
7%

clubs du 3ème âge


7%
locataires, propriétaires et syndicats ou groupements
associations culturelles ou professionnels
copropriétaires musicales
7% 9%
15%

Source : INSEE, Enquête permanente sur les conditions de vie, 2003

Les corps intermédiaires prennent ainsi de multiples visages, quitte à


permettre l’émergence d’acteurs incertains, mais en apparence plus cohérents car
souvent porteurs d’un unique combat, ce qui facilite leur portée médiatique.

Dans toutes les démocraties au monde se constate le déploiement du tissu associatif dans
de multiples directions. On décrit généralement cette évolution en utilisant le vocable de
« société civile », notion qui rassemble l’ensemble des acteurs de la sphère non publique. Ce
phénomène est en accélération dans notre pays comme indiqué en annexe.

Ainsi en France, les syndicats, porteurs d’intérêt collectif, se trouvent-ils désormais


concurrencés par de nouvelles formes de représentation, avant même d’avoir pu conforter
leur capacité et leur rôle de représentation. Les historiens expliquent généralement ces
faiblesses par la tradition contestataire des organisations sociales dans notre pays et par
l’attitude d’ignorance, voire d’opposition, de l’Etat à leur égard, héritage lointain de la
révolution française et de la loi Le Chapelier.

10
L’Etat qui s’est voulu lui-même « instituteur de la société » (Pierre Rosanvallon) s’est
comporté comme s’il pouvait définir seul l’intérêt général.
Si l’Etat n’a pas fait le choix d’une plus grande délégation de la prise de décision aux
acteurs concernés, il a par contre été conduit à une réduction substantielle de son champ
d’intervention par le jeu de multiples transferts : aux collectivités locales, à l’Union
européenne, à des agences administratives indépendantes… Et pourtant l’Etat reste pour
chacun le seul acteur de synthèse. Les citoyens attendent du gouvernement qu’il rende des
comptes sur la situation globale du pays et il a ainsi eu tendance à s’investir davantage, voire à
surinvestir, dans les champs qui lui sont restés. La législation sociale est devenue l’un des
lieux privilégiés du surinvestissement résiduel de l’Etat.

La situation est ainsi paradoxale : plus le champ de compétence de l’Etat se rétrécit, plus le
volume de la législation s’accroît. Les statistiques du Secrétariat Général du gouvernement
montrent ainsi une tendance à la hausse sur longue période du nombre de pages des lois
promulguées.
Volume des lois (en nombre de pages du recueil des
lois de l'assemblée nationale)
3000

2500

2000

1500

1000

500

0
1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005

Source : Secrétariat général du gouvernement


Cette inflation du volume des lois ne s’explique pas tant par l’accroissement du nombre de
projets que par celle de la taille moyenne des textes, c’est-à-dire la propension du
gouvernement et des parlementaires à régenter, dans le détail, les situations individuelles. On
le constate notamment au fait que le nombre des amendements déposés et adoptés connaît
lui aussi une inflation, corollaire à celle du volume des lois alors qu’au contraire le nombre de
lois, c’est-à-dire en pratique le nombre de sujets mis à l’ordre du jour du débat politique,
évolue de façon erratique. Les courbes ci-dessous montrent que le nombre de textes est
soumis à des variations cycliques essentiellement déterminées par les élections : le nombre de
lois promulguées augmente nettement dans les 2 ou 3 années qui succèdent à une élection
importante (82-84, 89-91, 92-93, 98-2000, 2003-2005) et se réduit sensiblement les années
d’élection.

11
1.3 Une confrontation conflictuelle des temps : la géométrie variable des
urgences

La temporalité de l’activité politique est essentiellement celle des échéances électorales.


Telle n’est pas la temporalité des partenaires sociaux qui s’inscrit dans la longue durée
rythmée par les congrès syndicaux et patronaux. A titre d’exemple, le nombre d’Accords
Nationaux Interprofessionnels et d’avenants signés chaque année, évolue peu d’une année
sur l’autre. On constate simplement la succession de périodes hautes (1988-1997, 2003-2004)
et basses (1978-1981, 1984-1987 et 1997-2002) du dialogue national interprofessionnel.

Nombre de lois et ordonnances publiées par année (hors loi de ratification de traité) et d'accords
nationaux interprofessionnels (y compris les avenants)

120

100
Lois et ordonnances (hors lois
de ratification)
Nombre de textes

80

60 ANI (dont avenants)

40

20

0
80

81

82

83

84

85

86

87

88

89

90

91

92

93

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05
94
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

20

20

Année

Source : Secrétariat général du gouvernement et Direction des relations du travail

La difficulté de l’Etat à déléguer aux partenaires sociaux trouve ainsi en partie sa


source dans une confrontation conflictuelle des temps, qu’on peut schématiquement
représenter comme la difficulté à joindre plusieurs ensembles :
- le temps de la société : il est celui de l’évolution des mœurs et des modes de vie ;
- le temps de l’économie : il est imposé par la nécessité de se tenir en état de compétitivité
avec le monde ;
- le temps de la politique gouvernementale : il suit le rythme des échéances éléctorales et
s’est à ce titre potentiellement raccourci avec le passage au quinquennat ;

12
- le temps du Parlement : il s’adapte au rythme des débats et des procédures mais doit tenir
compte de « l’engorgement parlementaire » ; (effet de file d’attente des lois) ;
- le temps des partenaires sociaux : il est celui du sentiment de la pérennité ou de la
continuité ;
- le temps des médias : il est celui de l’immédiateté.

1.4 La confusion des causes, des moyens et des solutions : entre l’inertie et
l’action

Notre pays ne peut choisir les difficultés socio-économiques auxquelles il est confronté. Il
doit les surmonter et le fait, certes, mais généralement à la suite de conflits générateurs de
perte de temps et sans la cohésion suffisante, garante d’efficacité. Encore faut-il souligner que
le cas n’est pas rare où les solutions adoptées ne correspondent pas au problème posé.
Ainsi, à défaut d’un diagnostic clair, d’une vision cohérente sur les solutions, les
organisations porteuses de revendications collectives peuvent être conduites à se replier sur
des demandes relatives aux moyens.
Faute de capacité à dire et expliquer les orientations, les porteurs d’autorité et de décision
trouvent souvent la voie de la réconciliation avec leurs contradicteurs, dans le
développement de structures et d’instances pléthoriques, redondantes ou sans cohérence.
La complexité des sujets, la divergence des points de vue, le poids de l’histoire et des
habitudes, la différence des temps dans lesquels il s’inscrit, rendent compliqué le dialogue
social.
Entre le risque d’être confrontés à des tensions récurrentes et stériles ou celui de se
satisfaire de l’inaction ou d’un consensus qui en serait synonyme, il y a place pour des règles
nouvelles et constructives.
Dans ce théâtre, sans unité ni de temps, ni de lieu, ni d’action, il devient, en effet,
plus qu’urgent de redéfinir le rôle de chacun ainsi que les règles du jeu.

13
2. ETAT DES LIEUX DU DIALOGUE
SOCIAL EN FRANCE
La TOUR de BABEL

14
L’observation de l’état du dialogue entre gouvernement et acteurs sociaux inspire une
double référence à la tour de Babel :
- sur la méthode, on a souvent le sentiment qu’au-delà d’échanges permanents, on peine à
trouver un langage commun permettant de se comprendre ;
- sur les lieux de dialogue social, l’impression est celle de l’accumulation d’étages successifs
d’instances de concertation visant à se rapprocher d’un idéal dont on s’éloigne en fait sans
cesse.

2.1 Méthodes du dialogue social entre l’Etat et les partenaires sociaux : le


tripartisme inavoué et l’absence d’un langage commun

« L’ultima ratio » de tout dialogue social, en France, reste la Loi. Le contrat reste un
complément ou un élément subalterne et les partenaires sociaux ne disposent pas d’une réelle
« autonomie collective ». Pour autant, le système français est caractérisé par un tripartisme qui
ne s’avoue pas comme tel. Inclassable, il ne s’assimile à aucun des grands « modèles-types »
d’articulation entre rôle de l’Etat et rôle des partenaires sociaux, qu’il s’agisse d’un partage des
champs d’intervention (modèle allemand) ou d’un partage des temps d’intervention (modèle
communautaire). Dans la conduite des réformes, il n’obéit pas non plus à une procédure
unique et souple du type des grandes commissions présidentielles ad hoc mises en place aux
Etats-Unis.
Le système français est un mélange de formel et d’informel. Il oscille entre des contacts
officieux, utiles mais indicibles, des grand-messes, visibles mais rituelles et parfois
improductives, et des procédures de consultation très formelles et souvent subalternes. La
confusion caractéristique du modèle français entre la concertation, la consultation et la
négociation est génératrice de tensions qui se sont fréquemment exprimées au cours des
dernières décennies.
La revendication d’une place plus importante des partenaires sociaux soit en autonomie
soit dans un dialogue avec le Gouvernement pose les questions de leur degré de
représentativité (pour être légitimes) et de leur capacité d’expertise (pour être à égalité
d’analyse). Or la situation actuelle ressemble à un cercle vicieux : on ne confie pas de sujets
aux partenaires sociaux au motif qu’ils ne seraient pas capables de bien les traiter, et le fait de
ne pas leur confier de responsabilités leur enlève le crédit nécessaire aux yeux de l’opinion, et
les exonère de l’obligation de contractualiser.

15
2.1.1 Les multiples formes du dialogue social
2.1.1.1 Des degrés variables, de l’information à la négociation
Le dialogue entre le gouvernement et les partenaires sociaux peut prendre différentes
formes selon le degré d’association de ces derniers à la décision. Même si les frontières
restent souvent floues, on peut schématiquement distinguer les situations suivantes :
- les partenaires sociaux peuvent être simplement informés des orientations et décisions
gouvernementales ;
- la décision peut faire l’objet d’une consultation des partenaires sociaux, qui peuvent faire
état de leurs positions. Cette prise de position peut être officieuse ou officielle si la
consultation s’inscrit dans le cadre d’instances auxquelles appartiennent les partenaires
sociaux ;
- la concertation avec les partenaires sociaux suppose quant à elle un processus interactif
permettant la prise en compte, le cas échéant par modification du projet, des positions des
partenaires sociaux, exprimées là encore officieusement ou officiellement ;
- enfin, la décision peut directement résulter d’une intervention des partenaires sociaux par
la voie de la négociation. Cette négociation peut être tripartite et faire l’objet d’un accord
entre gouvernement, organisations syndicales et patronales, ou bipartite entre les seuls
partenaires sociaux.
Dans le cadre de situations conflictuelles, les points de vue du gouvernement et des
partenaires sociaux sur le processus en cours peuvent diverger : alors qu’un gouvernement
aura eu la volonté ou le sentiment de procéder à une véritable concertation, les partenaires
sociaux l’auront ressenti comme une consultation, voire comme une simple information. A
l’inverse, les partenaires sociaux auront parfois tendance à revendiquer une véritable
négociation avec le gouvernement, tandis que celui-ci veillera à en rester à une logique de
concertation.

2.1.1.2 Des modalités différentes selon les thèmes


L’association des partenaires sociaux à la prise de décision dépend de multiples facteurs,
d’ordre politique et contextuel. Il varie aussi fortement selon les matières concernées :
- les questions relatives au droit du travail, de la formation professionnelle et à
l’indemnisation du chômage 4 sont propices à un renvoi à la négociation entre partenaires
sociaux dans la mesure où, dotés d’une forte légitimité en la matière, ils sont surtout en
capacité de conclure des accords ayant une valeur juridique reconnue et venant s’intégrer au
sein des différentes sources du droit du travail. Toutefois, cette situation ne conduit pas pour

4 Encore faut-il reconnaître que pour ce dernier sujet, se pose régulièrement la question de la frontière entre
l’assurance chômage relevant des Partenaires Sociaux et la Solidarité (ASS et RMI) relevant des Pouvoirs
Publics.

16
autant à un recours systématique à la négociation, de nombreuses réformes étant conduites
par l’Etat en associant différemment les partenaires sociaux ;
- en revanche, sur les sujets liés à la sécurité sociale, la légitimité des partenaires sociaux
liée notamment à la gestion paritaire des régimes ne conduit pas à l’idée selon laquelle ils
pourraient déterminer entre eux les règles applicables. Les choix opérés au milieu des années
1990 ont renforcé la primauté de l’Etat dans les grands choix et les grands équilibres de la
sécurité sociale, considérés comme relevant de la solidarité nationale. Pour les récentes
réformes des retraites et de l’assurance maladie, il a ainsi été clair que les décisions
appartiendraient en dernier ressort à l’Etat, même si certaines organisations auraient souhaité
que la concertation soit plus approfondie. Seule la branche des accidents du travail et
maladies professionnelles, plus directement reliée aux logiques et au monde du travail, fait
l’objet d’un traitement plus proche des questions de droit du travail. Ainsi, les partenaires
sociaux ont été invités clairement en 2004 à négocier une réforme de la branche visant à
accroître l’impact préventif du mode de financement du régime5.
- sur d’autres sujets sociaux ou sociétaux, l’implication et la légitimité des partenaires
sociaux ou des représentants de la société civile dans la prise de décision publique et la mise
en œuvre des politiques sont moins fortes et leur association prend des formes moins
intégrées. Cela n’exclut pas que leur rôle soit réel et leur intervention déterminante, mais le
registre et les finalités de leur participation à la prise de décision diffèrent. S’agissant par
exemple de la lutte contre la pauvreté, les organisations syndicales et les associations
concernées sont généralement consultées sur les réformes conduites, mais à un degré
inévitablement moindre que pour les domaines sur lesquels leur intervention peut prendre la
forme d’une négociation ou ceux où ils ont des compétences de gestion. Il en va de même
sur la plupart des champs des politiques publiques en dehors de la sphère purement sociale,
par exemple sur la politique économique, la protection des consommateurs, l’environnement,
la politique du logement, les transports, la politique d’éducation, etc. Les consultations
conduites dans l’ensemble de ces domaines, qu’elles soient institutionnalisées ou non,
participent du dialogue social et sociétal sans pour autant jamais pouvoir relever d’un renvoi
par l’Etat aux acteurs sociaux ou de la société civile. Dans certains cas, la décision publique
peut également être préparée par des instances de réflexion temporaires, qui en auditionnant
de nombreux intervenants et en consultant largement au sein de la société civile, peuvent
participer à la clarification et à l’apaisement du débat6. Enfin, de grandes campagnes de
concertation publique peuvent prendre la forme de débats publics locaux et nationaux, par
exemple pour des « Assises » ou des « Etats généraux » 7.

2.1.1.3 Le rôle de négociation des partenaires sociaux : l’acuité du sujet


Parmi ces différentes thématiques et ces formes du dialogue social, le thème de la place
des partenaires sociaux par rapport à l’Etat et du rôle de la négociation collective par rapport

5
Un premier accord sur la gouvernance de la branche vient d’être conclu début mars 2006.
6
Un bon exemple est fourni par les commissions présidées par Marceau Long sur la nationalité en 1987 ou par
Bernard Stasi sur la laïcité en 2003, ou la Commission Claude Thélot de 2004 sur le devenir de l’école. De nombreux
autres cas peuvent être recensés.
7
Par exemple : Assises de la décentralisation organisées en 2002, Etats généraux de la santé à la fin des années 1990,
etc.

17
à la loi est celui qui revient le plus fréquemment au cours des dernières années. Il sera par
conséquent plus particulièrement évoqué dans les développements qui suivent et concerne
principalement les sujets liés aux relations de travail et les règles issues du code du travail.
Deux questions sous-jacentes peuvent principalement être distinguées :
- faut-il réserver des domaines propres aux partenaires sociaux ? Cette question tient à
l’articulation matérielle entre la loi et la négociation collective.
- faut-il organiser une procédure ouvrant un espace temporel à la négociation avant toute
réforme ? Il s’agit alors plutôt d’une question d’articulation procédurale entre loi et
négociation collective.

2.1.2 Sur le fond du dialogue : une interaction Etat-partenaires sociaux

2.1.2.1 L’absence de tout domaine réservé aux partenaires sociaux


Le préambule de la Constitution de 1946 pose largement, en son alinéa 8, le « principe de
participation » des salariés : « Tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la
détermination collective des conditions de travail ainsi qu'à la gestion des entreprises ». Le Conseil
constitutionnel se fonde sur ce texte pour reconnaître un droit à la négociation collective.
D’un point de vue matériel, la répartition du champ de compétences est néanmoins
dominée par l’article 34 de la Constitution, aux termes duquel : « La loi détermine les
principes fondamentaux […] du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale ».
On sait que le Conseil constitutionnel a toujours fait prévaloir une lecture extensive de la
détermination de ces « principes fondamentaux », seules les règles de mise en œuvre relevant
du domaine réglementaire.
Or dans sa jurisprudence, le Conseil constitutionnel n’a jamais considéré que l’alinéa 8 du
préambule de 1946 venait restreindre le domaine de compétence du législateur fixé par
l’article 34. Les « délégués » des travailleurs ne bénéficient pas d’un « domaine réservé de production de
normes »8.
En revanche, il ressort clairement de la jurisprudence constitutionnelle que le législateur
peut confier aux partenaires sociaux le soin de préciser les modalités d’application des
dispositions législatives9. Lorsque la loi procède de la sorte, ce qui est rare, le pouvoir
réglementaire ne peut venir empiéter sur le domaine ainsi réservé à la négociation collective
(ainsi que l’a notamment jugé le Conseil d’Etat dans un arrêt du 28 juillet 199310).

8
Formule issue du « Rapport Robineau » : « Loi et négociation collective », rapport remis le 15 mars 1997 au
Ministre du travail et des affaires sociales par Yves Robineau, Conseiller d’Etat.
9
Conseil constitutionnel, Décision n° 89-257 DC du 25 juillet 1989, Loi modifiant le code du travail et relative à la
prévention du licenciement économique et au droit à la conversion, considérant 11 : « Considérant que, sur le
fondement de ces dispositions, il est loisible au législateur, après avoir défini les droits et obligations touchant aux
conditions de travail ou aux relations du travail, de laisser aux employeurs et aux salariés, ou à leurs organisations
représentatives, le soin de préciser après une concertation appropriée, les modalités concrètes de mise en œuvre des
normes qu'il édicte. »
10
Le conseil déclare illégal un décret ouvrant la possibilité de mettre en place un système d’horaires décalés dans la
mesure où la loi (article L212-2 du code du travail) renvoyait cette faculté à un accord collectif.

18
2.1.2.2 Un champ d’intervention pour la négociation collective qui permet
des interactions fréquentes avec la loi
Si la négociation collective ne bénéficie pas d’un domaine réservé, elle n’est pas non plus
cantonnée dans un champ d’intervention limité.
Le code du travail reconnaît en effet « le droit des salariés à la négociation collective de l'ensemble de
leurs conditions d'emploi, de formation professionnelle et de travail et de leurs garanties sociales » (art L 131-
1). Il autorise en outre les accords collectifs à « comporter des dispositions plus favorables aux salariés
que celles des lois et règlements en vigueur » (art L132-4) ce qui leur permet naturellement
d’intervenir sur les mêmes champs.
En conséquence, la négociation collective est appelée à jouer un rôle important dans de
nombreux domaines. Et fait des recouvrements de champs de compétences, elle interagit
nécessairement avec la loi, selon différentes modalités11 .

a) Les « lois négociées » ou la négociation collective directement reprise par la loi


La loi peut ainsi directement résulter de la négociation collective : la reprise par la loi du
contenu d’accords nationaux interprofessionnels est devenue une pratique assez régulière
depuis la fin des années 1960 et le début des années 1970. La législation sur le salaire
minimum (1970), la loi du 16 juillet 1971 sur la formation professionnelle (qui reprend les
accords du 9 juillet 1970), la loi du 3 janvier 1975 (qui découle des accords du 10 février 1969
sur la sécurité de l’emploi et du 14 octobre 1974 sur l’indemnisation du chômage
économique), ou encore la loi du 19 janvier 1978 sur la mensualisation (suite de l’accord du
10 décembre 1977) en fournissent les premiers exemples.
La législation sur les contrats temporaires (CDD, intérim), résulte elle aussi directement
d’un accord national interprofessionnel du 24 mars 1990.
Cette pratique est relativement fréquente au cours de la dernière décennie, notamment
dans certains domaines privilégiés :
- sur les règles de la négociation collective elle-même (loi du 12 novembre 1996 reprenant
l’ANI du 31 octobre 1995, loi du 4 mai 2004 reprenant la position commune) ;
- sur la formation professionnelle (loi du 4 mai 2004 reprenant l’ANI du 5 décembre
2003) ;
- sur les dispositifs d’assurance chômage (par exemple loi du 17 juillet 2001 permettant
l’adoption de mesures nécessaires à la mise en œuvre du PARE).
Dans beaucoup de ces cas, l’ouverture d’une négociation a largement été encouragée,
sinon suscitée, par le gouvernement qui indique alors au préalable qu’il reprendra le cas
échéant dans un projet de loi les dispositions de l’accord impliquant des évolutions
législatives.
11
Sur ce sujet, on peut voir notamment : Marie-Laure Morin, « La loi et la négociation collective : concurrence ou
complémentarité », Droit social, Mai 1998 ; Alain Supiot, « Un faux dilemme : la loi ou le contrat ? », Droit social,
Janvier 2003, pp 59-71 ; pp419-429 ; Georges Borenfreund et Marie-Armelle Souriac, « Les rapports de la loi et de
la convention collective : une mise en perspective », Droit social, Janvier 2003, pp 72-86

19
Pour autant, dans tous ces cas, le gouvernement et le Parlement ne sont pas
juridiquement liés par le contenu de l’accord et les lois citées, si elles s’appuient
pleinement sur les accords conclus, n’en reprennent pas nécessairement l’intégralité
des dispositions.
Certains partenaires sociaux savent trouver ici un argument de rapport de force dans le
cours de la négociation, ou un motif pour ne pas s’engager à conclure.

b) La loi ouvrant un espace à la négociation interprofessionnelle, puis en tirant les éventuelles


conséquences

La loi peut également ouvrir le champ à la négociation collective, avant d’intervenir une
seconde fois pour en tirer les conséquences. Cette méthode a déjà utilisée dans les années
1980, notamment en 1982 sur le droit à l’expression directe des travailleurs et en 1986 sur la
suppression de l’autorisation administrative de licenciement.
Elle a de nouveau été mise en œuvre pour la réduction du temps de travail (lois dites
Aubry I et II de 1998 et de 2000) et a été tentée sur les licenciements collectifs (la loi du 3
janvier 2003 avait ouvert un espace de 18 mois pour la négociation, qui n’a finalement pas
abouti).
Plus récemment, la loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005 a créé la convention de
reclassement personnalisé, renvoyant à la négociation le soin d’en préciser les modalités,
avant que le législateur n’adapte la législation aux termes de l’accord par quelques dispositions
de la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne.
Dans d’autres cas, le législateur invite les partenaires sociaux à ouvrir une négociation, sans
envisager une nouvelle intervention postérieure à l’accord. Ainsi, sur la question de la
pénibilité au travail, la loi sur les retraites d’août 2003 a ouvert un délai de trois ans en
invitant à une négociation sur « la définition et la prise en compte de la pénibilité au travail »,
négociation qui n’a pour l’heure pas abouti.
Cette procédure peut, à juste titre, donner le sentiment aux partenaires sociaux
qu’ils négocient sous contrainte, ou qu’à tout le moins ils négocient en présumant de
la bonne foi du gouvernement quant au respect du résultat de leur négociation.

c) La loi renvoyant à la négociation collective pour fixer ses modalités d’application ou pour permettre
l’accès à des dispositifs
Dans d’autres cas, qui concernent plus la participation des partenaires sociaux à la mise en
œuvre des réformes qu’à leur conception, la loi procède à un renvoi à la négociation
collective pour fixer les modalités d’application des principes qu’elle édicte. Cette pratique est
fréquente sur le temps de travail par exemple12 ou sur la formation professionnelle pour
laquelle la loi du 4 mai 2004 renvoie à des accords de branche.

12
Qu’il s’agisse des lois Aubry ou des lois postérieures en assouplissant les modalités de mise en œuvre.

20
La loi peut également prévoir un régime de droit commun et ouvrir la possibilité à des
accords de méthode, de branche ou d’entreprise, de fixer des règles procédurales différentes,
par exemple sur la négociation collective (loi du 4 mai 2004 dans son volet dialogue social),
ou sur le licenciement pour motif économique (loi du 3 janvier 2003 puis loi cohésion sociale
du 18 janvier 2005).
La loi peut enfin subordonner l’accès à certains dispositifs à la conclusion d’accords
collectifs, de branche ou d’entreprise. Cette incitation à la négociation collective peut passer
par l’octroi d’aides financières (allègements de charges liées à la réduction du temps de travail
par exemple) ou par des dispositions fiscales favorables accompagnant la mise en place de
régimes d’intéressement ou de participation.
Dans la situation où la négociation collective intervient en complément de la loi,
les partenaires sociaux peuvent ne pas être enclins à jouer un rôle qu’ils
considéreront comme secondaire.

2.1.2.3 La « position commune » des partenaires sociaux de 2001 s’efforçait


de définir des domaines respectifs de compétence
Dans leur « position commune » sur les voies et moyens de l’approfondissement de la
négociation collective du 16 juillet 200113, les partenaires sociaux avaient esquissé un partage
de compétences avec l’Etat leur réservant un domaine propre.

Position commune (extraits)


« Il s’agit donc de clarifier et d’articuler les domaines respectifs de compétences et de responsabilité de l’État
et des interlocuteurs sociaux en définissant :
– le domaine du législateur, dans lequel il exercerait la souveraineté qu’il tient du suffrage universel, pour
fixer, conformément à l’article 34 de la Constitution, les principes généraux destinés, d’une part, à garantir le
respect des traités internationaux ratifiés par la France et, d’autre part, à déterminer les règles relevant de
l’intérêt général de la nation tels que par exemple les durées maximales du travail, l’âge minimum d’accès au
travail, la durée du repos hebdomadaire, le droit aux congés payés, le droit à la représentation collective,
l’exercice de la liberté syndicale, le droit de grève, la protection de la maternité, etc. Ces principes généraux
devraient se voir conférer une valeur d’ordre public social,
– le domaine partagé du législatif et du réglementaire, d’une part, et des interlocuteurs sociaux d’autre part,
les modalités d’application des principes généraux fixés par la loi seraient négociées, au niveau approprié, par
les interlocuteurs sociaux. Un texte législatif ou réglementaire de substitution devrait dans tous les cas avoir été
adopté pour garantir l’application de la loi à l’ensemble des entreprises et des salariés en cas d’échec de la
négociation, sans faire obstacle pour autant à l’entrée en vigueur de modalités d’application conventionnelles.
Dans ce cadre, la transcription en droit interne des directives communautaires pourrait intervenir
prioritairement par voie conventionnelle,
– et le domaine des interlocuteurs sociaux, pour l’amélioration des dispositions d’ordre public social relatif
et la création de droits nouveaux. »

13
Signée par l’ensemble des organisations d’employeurs et de salariés à l’exception de la CGT.

21
Afin de garantir les champs d’action respectifs de la loi et de la négociation collective, la
position commune envisageait même la création d’une instance indépendante de toutes les
parties concernées (« pouvoir exécutif, législatif et interlocuteurs sociaux »).
Cette tentative de la position commune était restée relativement limitée en particulier
quant au champ propre aux partenaires sociaux. La définition d’un réel domaine propre de
compétences supposerait, outre un complet changement de culture et de pratiques, une
révision préalable de la Constitution.
Du fait de ces difficultés, la position commune n’a été suivie d’aucune suite concrète et la
loi du 4 mai 2004 n’a en rien emprunté la direction d’un partage des domaines de
compétences entre Etat et partenaires sociaux.

Au total, sur le fond du dialogue, l’absence de domaine réservé aux partenaires


sociaux n’empêche pas leur intervention fréquente en interaction avec l’Etat.

2.1.3 Sur la procédure du dialogue : une absence de cadre formalisé

2.1.3.1 Le système traditionnel français


Les exemples de renvoi par le gouvernement ou le législateur à la négociation entre
partenaires sociaux et à la reprise par la loi des dispositions des accords sont nombreux. Pour
autant, aucune procédure formalisée et systématique n’a été mise en place en France, à la
différence de celle mise en place au niveau européen (cf. infra), qui ouvre un espace temporel
pour la négociation entre partenaires sociaux avant toute initiative d’ordre législatif dans le
champ social. Les seules procédures institutionnalisées tiennent à la consultation obligatoire
d’instances auxquelles appartiennent les partenaires sociaux, mais cette consultation
intervient sur des textes déjà élaborés.

a) Une volonté de ne pas contraindre excessivement le Gouvernement


Parmi les facteurs explicatifs de l’absence de cadre formalisé, la réticence à poser des
contraintes formelles et procédurales excessives pour l’action gouvernementale pèse
fortement. Les décalages des temps politiques et sociaux, déjà évoqués, jouent ici pleinement.
Le renvoi à la négociation entre partenaires sociaux apparaît dès lors comme une modalité
parmi d’autres de la conduite de la réforme, décidée au cas par cas en fonction de
considérations d’opportunité et de calendrier.
D’un point de vue juridique, le Conseil constitutionnel a clairement posé, dans sa décision
du 10 juin 1998 sur la loi relative à la réduction du temps de travail "que ni les dispositions du
huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 invoqué par les requérants, ni aucune autre règle de
valeur constitutionnelle n'obligent le Gouvernement à faire précéder la présentation au Parlement d'un projet
de loi comportant des dispositions touchant aux principes fondamentaux du droit du travail d'une négociation
entre les partenaires sociaux."

22
b) Des hésitations à restreindre le rôle du Parlement
Dans le cadre d’une procédure formalisée, se poserait également la question du rôle du
Parlement. Le Parlement n’a-t-il qu’à « ratifier » les accords conclus par les partenaires
sociaux, en leur conférant valeur législative ? Dans quelle mesure peut-il adopter des
amendements, sans modifier l’équilibre des accords et contrevenir à la volonté des
signataires ?
Cette question est déjà présente de manière plus diffuse dans le cadre actuel lorsqu’un
projet de loi reprend un accord national interprofessionnel. Des parlementaires avaient
notamment fait entendre leurs réticences face à la limitation (politique et non juridique) de
leur pouvoir d’amendement lors des débats sur la loi du 12 novembre 1996 qui reprenait
l’accord national interprofessionnel du 31 octobre 1995 sur la politique contractuelle14. Des
remarques du même ordre se sont exprimées lors du débat sur la loi du 4 mai 2004 qui dans
ses deux volets, formation professionnelle et dialogue social, déclinait des accords entre
partenaires sociaux.
On peut à se stade relever que le législateur n’a dans ces cas de figure plus recours à la
pratique utilisée par la loi du 19 janvier 1978 sur la mensualisation qui comprenait en annexe
l’accord des partenaires sociaux en tant que tel. Des débats juridiques étaient alors nés sur la
capacité pour le Parlement d’amender cette annexe, qui était incorporée dans la loi et
susceptible de contrôle du Conseil constitutionnel15.
De manière plus générale se pose le problème de l’imbrication des logiques législatives et
conventionnelles : un domaine régi par la loi mais issu d’un accord (formation
professionnelle par exemple) ne peut politiquement pas évoluer sans recourir à la négociation
et ne peut juridiquement être modifié sans passer par la loi.

2.1.3.2 La position commune ne s’est que partiellement traduite par


l’engagement politique souscrit dans l’exposé des motifs de la loi du 4
mai 2004
Dans la position commune de juillet 2001, les partenaires sociaux s’étaient engagés assez
clairement sur la voie d’un partage procédural entre loi et négociation collective, suivant une
logique proche du système européen.

14
Le malaise était alors d’autant plus perceptible que la deuxième partie de cette loi se contentait de transposer la
directive européenne sur comité d’entreprise européen, privant là encore les parlementaires d’une grande part de leur
marge d’appréciation. Les protestations de l’époque avaient conduit le gouvernement à demander un rapport sur
l’articulation entre loi et négociation collective à Yves Robineau, rapport remis en mars 1997.
15
Sur ce sujet, voir Rapport Robineau.

23
Position commune (extraits)
« Il conviendrait de prévoir que :
- les interlocuteurs sociaux puissent au niveau national interprofessionnel, prendre, s’ils le souhaitent, le relais
d’une initiative des pouvoirs publics dans leur champ de compétence,
- les accords auxquels ils parviendraient dans une telle hypothèse, ou encore à leur propre initiative dans un
domaine qui requiert des modifications législatives, puissent entrer en vigueur dans le respect de leur équilibre.
En pratique, la mise en œuvre de ces principes est susceptible d’être organisée sous plusieurs formes. À titre
d’exemple, on pourrait concevoir que préalablement à toute initiative législative dans le domaine social, les
interlocuteurs sociaux doivent être officiellement saisis par les pouvoirs publics d’une demande d’avis sur son
opportunité. À l’issue de cette consultation, si l’initiative était maintenue, la faculté devrait leur être offerte de
traiter le thème faisant l’objet de ladite initiative par voie conventionnelle dans un délai à déterminer. En cas
de refus des interlocuteurs sociaux de traiter la question par la négociation collective ou en l’absence d’accord à
l’issue du délai fixé pour la négociation, l’initiative législative reprendrait son cours.
À l’inverse, si la négociation aboutissait à un accord, celui-ci devrait être repris par le législateur dans le
respect de son équilibre. »

Dans sa déclaration de politique générale du 3 juillet 2002, le premier ministre Jean-Pierre


Raffarin avait indiqué que « les partenaires sociaux seront consultés avant toute initiative majeure de
l'Etat. Ils se verront reconnaître une autonomie pour définir par voie d'accord, et dans le respect des principes
fondamentaux de notre droit, les règles qui déterminent les relations du travail ».
Cet engagement a été « solennellement » affirmé par le gouvernement dans l’exposé des
motifs de la loi du 4 mai 2004 : « le gouvernement prend l’engagement solennel de renvoyer à la
négociation nationale interprofessionnelle toute réforme de nature législative relative au droit du travail. Par
conséquent, il saisira officiellement les partenaires sociaux, avant l’élaboration de tout projet de loi portant
réforme du droit du travail, afin de savoir s’ils souhaitent engager un processus de négociation sur le sujet
évoqué par le gouvernement. Le gouvernement proposera à la commission nationale de la négociation collective
d’adopter une charte de méthode fixant les modalités pratiques de ce renvoi à la négociation collective
interprofessionnelle, et notamment les délais de réponse des partenaires sociaux ».
De nature politique, cet engagement a été souscrit à un moment où les partenaires sociaux
étaient notamment invités à négocier sur les règles applicables aux licenciements collectifs. Il
n’a pas depuis formellement donné lieu à une mise en œuvre concrète et la charte évoquée
par l’exposé des motifs n’a pas été à ce stade discutée au sein de la commission nationale de
la négociation collective.

Il est tout à fait intéressant de noter que :


- plusieurs tentatives ont été faites de sortir d’un tripartisme inorganisé, prouvant
la prise de conscience de sa nocivité ;
- ces tentatives sont restées pour l’heure au stade des déclarations d’intention,
prouvant la résistance des habitudes ;

24
- les orientations envisagées sont différentes des unes des autres, prouvant la
difficulté de choisir la bonne solution.

2.2 La multiplication des étages du dialogue social : la construction de la Tour


de Babel

2.2.1 Des instances multiples contribuant à des degrés divers au dialogue et à


la préparation des décisions publiques
L’idée selon laquelle les instances offrant un lieu au dialogue social sont nombreuses et
éclatées est communément admise. Pour autant, le recensement conduit dans le cadre du
présent rapport montre que la réalité se situe largement au-delà de ce constat. Encore ne
s’agit il ici que des instances nationales, lieux de dialogue avec le gouvernement ; la
multiplicité des lieux se retrouve également au niveau territorial.
Les instances sont de nature très diverses et plusieurs typologies peuvent être établies :
- selon leur fonction : certaines instances peuvent être un espace de dialogue et de
concertation, elles peuvent être formellement consultées sur des textes en préparation,
d’autres encore ont une fonction d’expertise et de diagnostic partagé, d’autres enfin sont des
quasi-lieux de négociation. Le recours à ces instances peut être lui aussi plus ou moins
formalisé, ou bien discrétionnaire ;
- selon leur composition : elles peuvent comprendre des partenaires sociaux, des
représentants de la société civile, des personnalités qualifiées, des élus (nationaux ou locaux),
des membres de l’administration. Les équilibres entre ces différentes composantes sont là
encore très variables ;
- selon leur dénomination : les termes employés − Haut Conseil, Haute Autorité, Conseil
national, Commission supérieure, Conseil supérieur, Comité national, Conseil d’orientation,
Comité consultatif etc. − peuvent être plus ou moins solennels et emphatiques, mais ils ne
correspondent à aucune classification particulière et ne recroisent pas la typologie opérée
selon la fonction des organismes ;
- selon leur texte d’origine : certaines institutions peuvent tirer leur légitimité d’une norme
élevée (Constitution pour le Conseil économique et social), d’autres sont créées par la loi, la
création de nombreuses instances relevant enfin du pouvoir réglementaire (décret ou arrêté).
Un tableau récapitulatif figurant en annexe de ce rapport vise à croiser ces différentes
typologies. La présentation retenue ici fait ressortir le rôle spécifique joué par le Conseil
économique et social et, à un degré moindre, par des instances d’expertise et de diagnostic
partagé.

25
2.2.1.1 Le Conseil économique et social occupe une place à part dans le
dialogue social et sociétal
Héritier du Conseil national économique créé dans les années 1920 et de son prédécesseur
de la IVème République, le Conseil économique et social (CES) voit son rôle défini par le
titre XI de la Constitution de 1958 qui prévoit les cas où il est consulté par le Gouvernement.
Dans son article premier, l’ordonnance organique du 29 décembre 1958 précise que le CES
« est auprès des pouvoirs publics une assemblée consultative. Par la représentation des principales activités
économiques et sociales, le Conseil favorise la collaboration des différentes catégories professionnelles entre elles
et assure leur participation à la politique économique et sociale du Gouvernement ».
Composé de 231 membres désignés par les organisations économiques et sociales ou
nommés par le Gouvernement16, le CES est le lieu de rencontre et de débat entre les
différents acteurs de la « société civile organisée ». Les partenaires sociaux constituent une
part importante mais loin d’être exclusive de cette institution17.
L’association du CES à la préparation des projets économiques et sociaux traduit son rôle
revendiqué « d’assemblée du premier mot » :
- il est obligatoirement saisi pour avis des projets de loi de programme ou de plan à
caractère économique ou social et peut être, au préalable, associé à leur élaboration.
Dans la période récente, cette consultation a par exemple eu lieu sur le projet de loi de
programme pour la recherche, sur le projet de loi d’orientation agricole, sur la loi du
programmation pour la cohésion sociale ;
- il peut être saisi des projets de loi ou de décret ainsi que des propositions de loi entrant
dans le domaine de sa compétence et peut également être consulté par le
Gouvernement sur « tout problème de caractère économique ou social intéressant la République » ;
- il peut enfin s’auto-saisir de toute question relevant de sa compétence.

16
Pour les 40 personnalités qualifiées.
17
On compte 69 représentants des organisations syndicales les plus représentatives et 72 représentants des
entreprises, dont 25 des exploitants agricoles.

26
2.2.1.2 Le rôle d’expertise et de diagnostic partagé, auparavant exercé par le
Commissariat au Plan, a désormais largement été dévolu à des
instances spécialisées
a) Le Commissariat au Plan jouait un rôle reconnu de partage de l’expertise, notamment au travers de
ses commissions spécialisées.
Beaucoup des interlocuteurs rencontrés ont souligné que le Commissariat général au Plan
avait joué dans le passé un rôle de « réducteur d’incertitudes »18, en préparant la décision
publique par une expertise élaborée en concertation avec l’ensemble des acteurs concernés.
Les commissions spécialisées mises en place au sein du Plan réunissaient de manière souple
l’ensemble des experts, partenaires sociaux, membres d’associations, qui pouvaient prendre
part au débat. La discrétion et le caractère informel de la concertation ainsi conduite dans un
contexte de neutralité constituaient également des atouts importants.
Son apport en la matière s’est progressivement estompé, jusqu’à sa récente disparition et
son remplacement par le Centre d’analyse stratégique19.
Parmi les facteurs d’affaiblissement inéluctable du rôle joué en la matière par le
Commissariat au Plan, outre la disparition de la logique intrinsèque de planification qu’il
portait, la difficulté à appréhender aujourd’hui les politiques publiques de manière globale et
transversale constitue une donnée essentielle. Le débat public se structure désormais autour
de grandes thématiques relativement cloisonnées et une instance unique ne pouvait plus
porter un discours et une expertise générale sur l’ensemble des champs concernés.
Le Centre d’analyse stratégique, directement rattaché au Premier ministre, aura vocation à
donner une dimension différente, par ses analyses et expertises, à la préparation des décisions
publiques. Le degré d’association des partenaires sociaux et des représentants de la société
civile à ses travaux demeure encore relativement incertain, mais le Centre ne se veut pas un
lieu de concertation. Il se conçoit plutôt comme une tête de réseau d’instances spécialisées
d’expertise et de diagnostic partagé.

b) La mise en place d’instances spécialisées pour les grands sujets de réforme sociale
Ces dernières années ont été marquées par la création successive de trois instances actives
en matière sociale et identifiées par l’ensemble des interlocuteurs comme étant des lieux de
dialogue social d’un nouveau type : le Conseil d’orientation des retraites (COR), créé en 2000,
le Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie (HCAAM), créé en 2003, et le Conseil
d’orientation pour l’emploi (COE), créé en 2005.

18
Pour reprendre la formule de Pierre Massé.
19
Créé par un décret du 6 mars 2006.

27
Ces instances ont vocation à réunir partenaires sociaux, membres de l’administration, élus
et personnalités qualifiées et à conduire des expertises débattues et adoptées collectivement
afin de parvenir à des diagnostics aussi partagés que possible et à des propositions de
réforme. Le croisement de ces finalités et de leur composition distingue ces organismes
d’autres instances qui peuvent conduire des travaux de même type mais en se reposant sur
des experts ou des personnalités qualifiées (par exemple le Conseil d’analyse économique ou
le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC) qui peuvent réfléchir sur
des sujets proches de ceux du COE) ou qui peuvent avoir une composition comparable sans
avoir la même fonction (par exemple Conseil supérieur de l’emploi qui est simplement
consulté sur des textes normatifs).
Le développement de ces instances spécialisées présente certains avantages par rapport à
une structure unique permanente. Elles offrent tout d’abord une visibilité et une dynamique
nouvelle pour la politique publique concernée et permettent ainsi de mieux préparer la
réforme. Elles permettent ensuite de conduire, sous la présidence de personnalités reconnues
et en présence des plus hauts responsables administratifs concernés, des réflexions qui
associent de vrais spécialistes des sujets traités, qui peuvent ainsi confronter leurs points de
vue et élever leurs compétences avant de les diffuser ensuite dans leur organisation.
En revanche, ces structures spécialisées présentent l’inconvénient de nécessiter de
recréer tout ou une partie d’un fonctionnement administratif autonome et de rendre
ainsi plus délicate la cessation de leurs travaux une fois la réforme conduite.
Significativement, les réformes et des retraites de l’assurance maladie ont chacune
conféré une pérennité aux instances qui les avaient préparées.
Pour autant, les jugements émis sur le rôle et le fonctionnement de ces instances sont
positifs. Le COR, qui bénéficie de l’antériorité, a ainsi permis de rapprocher les points de vue
sur le diagnostic du système de retraites, préalable indispensable à la réforme. Si les positions
sont restées en partie divergentes sur les orientations choisies pour la réforme, les constats
qui la sous-tendaient n’ont pas été remis en cause. En matière d’assurance maladie, le rôle
joué, dans des délais plus contraints, par le Haut conseil a également été salué. Les premiers
travaux du COE sont dans l’ensemble également jugés comme prometteurs.

2.2.1.3 Les instances de consultation, de concertation ou de dialogue se sont


multipliées
Le dialogue social et la concertation passent également par de multiples instances plus ou
moins spécialisées et dont l’activité est plus ou moins intense.
Le sentiment dominant est que chaque ministère tend à créer une instance différente pour
chacune des politiques publiques qu’il conduit et à en ajouter au minimum une à l’occasion
de chacune des réformes qu’il mène. Dans le même temps, les instances pré-existantes ne
font que très rarement l’objet d’une suppression, même lorsqu’elles ne se réunissent plus
depuis des années.

28
Le champ des politiques sociales fournit un exemple du foisonnement de ces instances,
mais il est loin d’être isolé en la matière, comme l’illustre le tableau figurant en annexe.

Les instances compétentes pour les politiques


de l’emploi, du travail et de la formation professionnelle

A titre d’exemple, dans ce domaine on recense les instances de consultation et de dialogue


suivantes (en plus du conseil d’orientation pour l’emploi déjà évoqué), qui comprennent
toutes des partenaires sociaux :
- le comité supérieur de l’emploi, chargé d’appuyer le ministre chargé de la politique de
l’emploi et de donner des avis sur l’orientation de cette politique ; il se prononce sur les textes
qui lui sont soumis, notamment en vue de l’agrément de la convention d’assurance chômage ;
- la commission nationale de la négociation collective qui examine notamment les
propositions de nature à faciliter le développement de la négociation collective et émet un
avis sur les projets de loi et de décrets relatifs à la négociation collective. Elle donne ensuite
un avis motivé au ministre chargé du travail sur l’extension et l’élargissement des accords et
sur la fixation du SMIC. Elle suit par ailleurs l’évolution des salaires effectifs et des
rémunérations conventionnelles minimales ;
- le conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie, qui a fusionné
les deux instances antérieures qui associaient l’une l’Etat et les partenaires sociaux, l’autre
l’Etat et les conseils régionaux et qui est chargé d’un rôle de concertation, d’évaluation et de
production d’avis et de rapports ;
- le conseil supérieur de la participation qui observe les conditions de mise en œuvre de la
participation et contribue à sa connaissance statistique, en élaborant notamment un rapport
annuel ;
- le conseil supérieur de la prud’homie qui émet des avis et des suggestions sur
l’organisation et le fonctionnement des conseils de prud’hommes et est consulté sur les
projets de loi et de règlements les concernant ;
- le conseil supérieur de la prévention des risques professionnels qui participe à
l’élaboration de cette politique publique en proposant toutes mesures nécessaires et en étant
consulté sur l’ensemble des textes intervenant en la matière. Le ministre présente chaque
année devant lui le bilan de l’état des conditions de travail et de la prévention des risques
professionnels ;
- le conseil national de l'insertion par l'activité économique qui peut être consulté par le
Gouvernement sur toute question relative à l'insertion par l'activité économique et aux
politiques de l'emploi et peut proposer toute étude et initiative qu'il juge nécessaire ;
- le conseil supérieur pour le reclassement professionnel et social des travailleurs
handicapés qui est consulté sur les textes législatifs, promeut toutes les initiatives utiles, réunit
les informations statistiques disponibles, etc. ;

29
- la commission nationale de lutte contre le travail illégal, qui coordonne l’action des
départements ministériels compétents et qui est le lieu d’un bilan annuel sur les actions
menées ;
- le conseil supérieur de l’égalité professionnelle entre femmes et hommes qui est consulté
sur tous les projets de texte le concernant et peut procéder à des études ou à des recherches.
Ces instances, prévues pour la plupart par le code du travail, ne sont pas exclusives de
l’intervention d’autres organismes, toujours dans le champ de ces politiques. Ainsi, sur les
questions européennes intervient le comité du dialogue social pour les affaires européennes
et internationales (CDSEI), ainsi que dans un registre différent les comités nationaux de suivi
du fonds social européen. Parallèlement, les partenaires sociaux interviennent également dans
le cadre des instances d’organismes qu’ils gèrent (Assurance chômage par exemple) ou
auxquels ils participent (Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail,
Agence nationale pour l’emploi). S’y ajoutent enfin des instances plus ponctuelles qui
associent les partenaires sociaux au suivi de la mise en œuvre de réformes, tel le comité de
suivi du plan de cohésion sociale ou le comité de suivi envisagé pour le plan d’action concerté
sur l’emploi des seniors en cours de finalisation.

Selon un processus hélas classique, les créations d’instances nouvelles donnent rarement
lieu à suppression concomitante d’autres instances, quand bien même elles auraient un objet
proche. Un simple aperçu rapide de la période récente montre que le processus est
ininterrompu :
- la loi du 11 février 2005 sur le handicap crée ainsi une conférence nationale du handicap
associant l’ensemble des acteurs concernés, et qui doit être réunie tous les trois ans, « afin de
débattre des orientations et des moyens de la politique concernant les personnes
handicapées ». Cette conférence nationale s’ajoute au conseil national consultatif des
personnes handicapées créé par la loi du 17 janvier 2002, au conseil supérieur pour le
reclassement professionnel et social des travailleurs handicapés déjà cité et placé auprès du
ministre chargé du travail et au comité de liaison pour l’accessibilité des transports et du
cadre bâti (Coliac), placé auprès du ministre de l’équipement ;
- la loi sur l'école du 23 avril 2005 a créé, en plus du Conseil supérieur de l'éducation (qui
comporte notamment huit membres représentant les fédérations et confédérations
syndicales), un Haut Conseil de l'éducation composé de neuf membres désignés pour six ans,
dont deux par le président du Conseil économique et social. Ce haut conseil est assisté d'un
comité consultatif composé de personnalités qualifiées choisies parmi des représentants des
organisations syndicales, professionnelles, de parents d'élèves, d'élèves, des associations et
toutes autres personnes ayant une activité dans les domaines qui sont de sa compétence ;
- le projet de loi sur les OGM crée un conseil des biotechnologies, qui regroupera trois
instances actuellement existantes et comprendra deux sections, dont l'une, dite section socio-
économique, sera composée de quelques personnalités scientifiques et des représentants de
milieux associatifs et professionnels concernés ;

30
- le projet de loi de programme pour la recherche crée un Haut conseil de la science et de
la technologie (HCST), organe consultatif composé de personnalités , choisies en fonction de
leurs compétences en matière de recherche. Ses réflexions donneront lieu à des
recommandations et à des communications, qui pourront être rendues publiques. Ce Haut
Conseil sera doté d'un secrétariat permanent. Les partenaires sociaux ne seront, a priori, pas
membres de ce haut conseil mais il convient toutefois de noter que cette création ne se
substitue pas au Conseil supérieur de la recherche et de la technologie comme lieu de débat
sur la politique de recherche. Ce conseil contient parmi ses 40 membres, 10 membres
nommés sur proposition des organisations syndicales nationales représentatives des salariés
et des employeurs ;
- à la suite du rapport conduit par Michel Pébereau sur la dette publique française, la
création d’un Conseil des finances publiques a été annoncée, qui pourrait prendre un profil
comparable à celui du COR ou du COE. De même et plus récemment, le Premier ministre a
décidé de la création d’un Conseil de stratégie industrielle associant les partenaires sociaux (et
devant regrouper différentes instances existantes) ;

Par ailleurs, la création de multiples organismes de régulation ou de gestion indépendants


des départements ministériels classiques contribue à la génération de nouveaux lieux de
dialogue et de concertation avec les partenaires sociaux et les représentants de la société
civile. Les nombreuses « autorités », « agences » ou établissements publics plus classiques sont
ainsi généralement dotées d’un conseil d’administration et/ou d’un conseil d’orientation
associant largement ces interlocuteurs. A titre d’exemple :
- les agences de sécurité sanitaire comprennent des conseils d’administration associant les
représentants de la société civile concernés, comme les partenaires sociaux au sein de
l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail (AFSSET20) ou des
associations de consommateurs au sein de l’Agence française de sécurité sanitaire des
aliments (AFSSA) ;
- la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE), créée par
la loi du 30 décembre 2004, est dotée d’un comité consultatif principalement composé de
représentants d’associations et d’organisations syndicales21 et professionnelles.
- l’agence nationale des services à la personne, créée en 2005, compte cinq représentants
des organisations syndicales de salariés dans son conseil d’administration ;
- l’agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations, créée elle aussi en 2005, est
dotée d’un comité consultatif dont les partenaires sociaux sont membres ;
- le conseil d’administration de la future agence nationale de la cohésion sociale et de
l'égalité des chances comprend notamment, outre des représentants de l’Etat et des élus, des
représentants des partenaires sociaux.

20
Créée par extension de l’AFSSE par une ordonnance du 1er septembre 2005.
21
A titre anecdotique, les deux places réservées aux représentants des organisations syndicales ont fait l’objet d’un
tirage au sort entre les syndicats représentatifs au niveau national et la représentation sera tournante. Toutefois, les
syndicats actuellement non représentés sont associés dans des réunions techniques.

31
2.2.2 Un fonctionnement du système institutionnel de dialogue social qui
souligne la confusion des rôles et des responsabilités

2.2.2.1 Un système dont les principes sont légitimes


Il ne s’agit pas de remettre en cause ici l’intérêt et le principe même des instances de
dialogue social, dans la mesure où elles permettent notamment :
- de favoriser des processus de décision politico-administratifs qui ne soient pas
déconnectés des préoccupations des représentants de la société civile et des partenaires
sociaux. Dans de nombreux cas, les administrations trouvent leur intérêt à la présence des
partenaires sociaux au sein des instances et évitent ainsi des erreurs en prenant en compte les
points de vue exprimés ;
- d’offrir plusieurs intérêts pour les partenaires ainsi associés, qui y trouvent des espaces
d’expression démocratique, de réception et de diffusion du savoir à des fins pédagogiques. Ils
se voient également offrir des lieux de rencontre qui présentent parfois l’avantage d’une
certaine neutralité.
Encore pourrait-on objecter que ces fonctions pourraient être au moins partiellement
assurées par des contacts directs des partenaires sociaux avec les administrations et plus
encore avec les ministres et leurs collaborateurs directs.

2.2.2.2 Des modes de fonctionnement problématiques


a) Le Conseil Economique et Social souffre d’un problème de positionnement
Le conseil s’est engagé récemment dans des réflexions sur la représentation de la société
civile et sur son propre rôle. Des propositions en ce sens doivent être présentées par le
président de cette institution.
Pour autant, l’usage qui est fait habituellement du CES par les pouvoirs publics le conduit
à hésiter entre le rôle d’alerte, de concertation ou de consultation et il souffre d’une absence
d’expertise technique autonome. Malgré le travail de clarification qu’il conduit actuellement, il
n’est pas encore parvenu à se définir une spécificité propre et reste trop enclin à reproduire
les modes de fonctionnement des deux assemblées parlementaires, alors qu’il obéit à des
logiques de représentation différentes. Il est aussi difficile de déterminer la pondération du
vote d’un membre du CES par rapport à un autre, sachant que leurs modalités de désignation
et les types d’ intérêts qu’ils représentent varient profondément.

32
Le CES n’est par ailleurs pas, sauf cas exceptionnels, positionné au cœur du processus de
dialogue entre les Gouvernements et les partenaires sociaux ou les représentants de la société
civile. Parmi les contre-exemples qui témoignent de la potentialité d’un rôle intéressant du
CES, on peut citer les travaux ayant précédé la loi dite Madelin de 1994 ou ceux sur
l’harmonisation des SMIC en 2002 qui ont accompagné les décisions gouvernementales,
quelque soit l’opinion portée sur le fond de ces sujets. Les positions du CES sur les textes sur
lesquels il est obligatoirement consulté peuvent constituer un apport important au débat
public, comme ce fut le cas pour l’élaboration de loi de cohésion sociale. Le CES peut aussi
contribuer à l’émergence de certains sujets, celui de l’emploi des seniors par exemple22.
Mais les interventions les plus fréquentes du CES restent liées à des auto-saisines. A titre
d’exemple, parmi les travaux du CES publiés en 2005, treize résultent d’une auto-saisine et
six d’une saisine gouvernementale23. Or le plus souvent, ces prises de positions ne bénéficient
pas d’une visibilité suffisante et imprègnent trop peu le débat public.
Enfin, et c’est essentiel, le CES souffre d’un réel problème d’image qui porte trop souvent
atteinte au crédit des travaux conduits en son sein. Sa composition désormais trop éloignée
des équilibres sociaux et sociétaux actuels contribue fortement à cette image et freine le
développement du rôle de consultation du Conseil qui n’est pas perçu comme suffisamment
représentatif. Le manque d’une expertise interne quantitativement et qualitativement
importante ne permet en outre pas de compenser ces éléments en rehaussant l’impact
technique des travaux du Conseil.

b) Les instances d’expertise et le diagnostic partagé ne sont pas toujours à l’abri d’une confusion des rôles
Nonobstant leur apport au débat public et à la qualité de la concertation, les instances du
type COR ou COE présentent plusieurs formes d’écueils potentiels, qu’il convient de
prendre en considération dans une perspective de pérennisation voire d’extension de la
formule :
- le Gouvernement peut être tenté de procéder à une consultation d’une telle instance sur
un sujet précis et ponctuel, ce qui la rapproche nettement de la décision publique. Si cette
pratique n’est pas gênante en elle-même, elle ne doit cependant pas amener le Gouvernement
à considérer qu’il a de la sorte conduit une concertation avec les partenaires sociaux, sauf à
brouiller la fonction originelle de ces instances. De même, alors que certains partenaires
sociaux n’hésitent pas à qualifier l’ensemble de ces instances de « ministères bis » du fait des
moyens dont elles se sont dotées, le partage entre conseil et orientation d’une part et décision
d’autre part doit rester parfaitement clair ;

22
Conseil économique et social, 2001 « Dynamique de la population active et emploi, la gestion prévisionnelle des
âges à l’horizon 2010 »
23
Le CES a par ailleurs publié en 2005 deux études et deux communications, ainsi qu’un avis de conjoncture qui
présente un caractère annuel.

33
- les membres de l’administration qui appartiennent à ces instances peuvent parfois se
trouver dans des positions ambiguës, dans la mesure où leur expression est souvent perçue
comme celle du Gouvernement. De plus, leur intervention, éventuellement dissonante, n’est
pas nécessairement souhaitée lorsqu’un consensus se dessine avec les partenaires sociaux.
Dans un registre inverse, les élus parlementaires présents dans ces organismes ne peuvent
s’exprimer qu’en leur nom propre et leurs positions ne préjugent en rien de la position que
pourra adopter leur assemblée sur tel ou tel sujet ;
- le mode de fonctionnement même des instances permet l’immixtion des médias, non
seulement en tant que commentateur mais aussi en tant qu’acteur, le moindre pré-rapport de
travail, non encore discuté par les membres, étant instantanément présenté et commenté par
la presse. En ce sens, le risque existe d’une relative précipitation des débats et d’une nouvelle
conflagration des temps (de l’analyse et du débat, des partenaires sociaux et du
Gouvernement).

c) Une multiplication des lieux de dialogue social qui accroît les risques de dysfonctionnements et de
manque de lisibilité
La juxtaposition et la sédimentation des instances concourent à l’intersection des champs
sur lesquels elles interviennent, favorisant le risque de confusion et de concurrence entre
organismes et entre processus :
- l’exemple actuel de la sécurisation des parcours professionnels est à cet égard éclairant :
alors que les ministres chargés de l’emploi sont invités à dialoguer avec les partenaires sociaux
sur le sujet, le Conseil d’orientation pour l’emploi et le Conseil économique et social ont tous
deux annoncé l’intention d’y consacrer des travaux, auxquels certains de leurs membres « bi-
appartenants » participeront donc deux fois ;
- à titre d’exemple d’empiètement des champs, le Haut conseil de la population et de la
famille s’est récemment prononcé sur la question de l’emploi des seniors et a été conduit à
s’interroger à cette occasion sur les formes de contrats de travail ;
- dans un autre registre, les textes relatifs à la sécurité sociale sont depuis 1994 soumis à
chaque conseil d’administration des caisses nationales, ce qui sur des questions transversales
donnent lieu à consultation de chacune des caisses sur les mêmes textes, pour lesquels les
représentants des partenaires sociaux émettent systématiquement le même avis. La création
dans la dernière réforme de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie (UNCAM)
conduit également désormais à la double consultation sur les mêmes textes de la caisse
nationale d’assurance maladie et de l’UNCAM ;
- en revanche et paradoxalement, certains champs constituent des « angles morts » de la
consultation juridiquement obligatoire. C’est le cas par exemple des règles régissant le contrat
de travail qui ne relève stricto sensu ni du comité supérieur de l’emploi, ni de la commission
nationale de la négociation collective.
Parallèlement, la composition même des instances de consultation illustre les difficultés de
fonctionnement de ce système :

34
- d’une part, afin de tenter d’assurer une cohérence d’ensemble et de limiter les risques de
concurrence évoqués, le choix est fréquemment opéré de croiser les participations et de
nommer es qualités comme membre d’une instance le responsable d’une autre instance. A titre
d’exemple, l’ex-commissaire au plan, le président délégué du conseil d’analyse économique et
le président du CERC appartiennent au Conseil d’orientation pour l’emploi. Pour favoriser
une synergie, le Centre d’analyse stratégique s’appuiera quant à lui sur un Comité
d’orientation qui comprend notamment les présidents du Conseil d’analyse économique, du
Conseil d’analyse de la société, du CERC, du COR, du COR et du Haut conseil à
l’intégration, ainsi qu’un membre du CES.
- d’autre part, afin d’assurer une représentation de tous les acteurs concernés (membres
d’autres instances, administrations, partenaires sociaux, représentants de la société civile), les
instances ont fréquemment des compositions pléthoriques qui nuisent à leur capacité de
travail collectif. Par exemple, la Conférence nationale de santé compte 105 membres, le COE
51 membres, le Conseil d’analyse économique 65 membres. Dans ces conditions, les
instances sont condamnées soit à ne pas travailler efficacement, soit à créer de multiples
groupes de travail qui diluent l’implication et la participation des membres aux productions
finales. Des instances aussi pléthoriques sont également facteur d’échanges d’un grand
formalisme. On est finalement conduit à se demander si la nomination dans ces instances
n’est pas parfois un gage de reconnaissance de représentation pour les organisations
concernées et une forme de « label » d’expertise pour les personnalités nommées.
Le pluralisme des organisations syndicales et patronales ainsi que la difficulté à établir des
critères de représentativité pour la société civile constituent indiscutablement des sources de
multiplication du nombre de participants à ces instances. Mais en sens inverse, l’existence de
ces organismes est aussi un facteur de pérennisation de cette dispersion, compte non tenu de
ce que la participation à ces instances constitue parfois une source de financement, même
limitée, des organisations.
Enfin, un gouvernement peut avoir la tentation de se défausser sur de telles instances des
efforts qu’il devrait produire pour conduire un processus de concertation complet, sans pour
autant parvenir au même résultat en termes d’implication des acteurs et d’acceptation des
réformes.

Au final, la multiplicité de ces structures ne semble pas justifiée. De nombreuses instances


ont été mises en place à une époque où l’Etat contrôlait tout, comme les prix, les salaires ou
le crédit et leur utilité dans le contexte actuel reste à réexaminer. On assiste ensuite à un
véritable phénomène de prolifération anarchique, chaque administration se créant de
nouveaux organismes et ceux-ci éclatant leur expertise en sous-commissions et groupes de
travail. Cette dérive conduit à l’illisibilité de l’ensemble, dilue le rôle de chacune des instances,
« fonctionnarise » les représentants des partenaires sociaux et de la société civile. On est
parvenu à un stade où, de bonne foi, la saisine d’une multiplicité d’instances n’est pas
garante d’un quelconque dialogue et à une complexité qui confine à la confusion,
alors même que l’objet du dialogue entre les pouvoirs publics et les partenaires
sociaux, devrait être de contribuer à la clarté et à la lisibilité de la prise de décision.

35
2.3 Le dialogue social dans la fonction publique : une référence sans
exemplarité
Le rôle de l’Etat dans le dialogue avec sa fonction publique est par nature ambigu :
régulateur et employeur, à la fois. Cette position particulière de l’Etat employeur fait du
dialogue social dans la fonction publique un sujet emblématique. Par voie de conséquence,
elle fait des difficultés de ce dialogue un élément de perturbation pour l’ensemble des
relations sociales dans le pays.
Les relations sociales dans la fonction publique diffèrent de celles de la sphère privée par
trois éléments au moins :
- le statut de la fonction publique garantit un « droit de participation » des fonctionnaires
(article 9) mais ne permet pas la négociation proprement dite. En pratique, le principe de
participation se concrétise par la création d’organismes consultatifs où siègent les délégués
des fonctionnaires, en particulier, les conseils supérieurs de la fonction publique et les
comités techniques paritaires. La multiplication des instances peut donner ou a pu donner
l’impression d’une co-gestion. Pourtant, de l’avis général, le fonctionnement de ces instances
est insatisfaisant24. En particulier, la règle de composition paritaire des conseils (moitié
syndicat, moitié Etat) tend à enfermer ces instances dans un grand formalisme.
- le champ d’application du principe de participation est nettement plus vaste que la
négociation collective dans la sphère privée. Selon le statut, il porte sur « l’organisation et le
fonctionnement des services publics, l’élaboration des règles statutaires et l’examen des décisions individuelles
relatives à leur carrière ». Ainsi les syndicats sont consultés dans les commissions administratives
paritaires sur les actes de gestion des carrières individuelles.
- les discussions au sein des instances ne peuvent aboutir à des conventions ayant
une force juridique. Conformément à l’article 4 du statut général de la fonction publique, en
effet, « le fonctionnaire est vis-à-vis de l’administration dans une situation statutaire et réglementaire » Les
syndicats ne peuvent en théorie que « débattre » des conditions et de l’organisation du travail
et, en théorie au moins, l’accord auquel peut conduire une négociation ne lie ses signataires
que sur le plan moral et politique.
Il s’en suit que la négociation dans la fonction publique, particulièrement la fonction
publique de l’Etat, revêt un caractère exceptionnel. Les accords interministériels sont rares :
accords-cadres sur la formation continue (1989, 1992, 1996) déclinés par des accords
négociés dans chaque ministère ; protocole d’accord sur l’hygiène et la sécurité (1994) ;
protocole d’accord sur l’emploi des travailleurs handicapés (2001). Le récent relevé de
conclusions sur l’évolution de l’action sociale et l’amélioration des carrières (2006-2008),
signé par trois organisations syndicales, pourrait préfigurer d’un rebond des discussions dans
les trois fonctions publiques.

24
Comme le note le rapport remis par Jacques Fournier en 2003, « Le fonctionnement des comités techniques est souvent dominé par le formalisme
institutionnel, ils sont alors sans véritable valeur ajoutée pour le dialogue social. Cette dérive paraît plus marquée dans les grandes institutions (grands
établissements hospitaliers, grandes villes), et dans les CTP ministériels qui sont saisis pour avis de tous les textes modifiant des règles statutaires ». Voir J.
Fournier, Livre blanc sur le dialogue social dans la fonction publique, 2003.

36
Un inconvénient essentiel de ce mécanisme réside dans le fait que n’existent pas de
critères de validité des accords. Ceci signifie qu’il revient à l’administration de déterminer
le nombre et la représentativité des organismes à l’égard desquels elle est prête à prendre des
engagements. A titre d’exemple, en février 2000, lors des négociations sur la réduction de la
durée du travail dans la fonction publique, le gouvernement a préféré retirer ses propositions,
qui n’étaient soutenues que par une organisation syndicale, que de signer un accord avec cette
organisation.
Par dérogation un thème de négociation est expressément reconnu par le statut général,
celui des rémunérations. En effet, l’article 8 de la loi du 13 juillet 1983 dispose : « les
organisations syndicales de fonctionnaires ont qualité pour conduire au niveau national avec le Gouvernement
des négociations préalables à la détermination de l’évolution des rémunérations et pour débattre avec les
autorités chargées de la gestion, aux différents niveaux, des questions relatives aux conditions et à
l’organisation du travail ». Cette rédaction, qui valide une pratique de négociation existant depuis
1970, n’est pas dénuée d’incertitudes. Elle aboutit à un mécanisme de discussions
annuelles sur la valeur du point de la fonction publique, qui suscite de vives critiques.
Quatre reproches lui sont traditionnellement adressés :
9 Cette négociation n’est organisée par aucun calendrier : son ouverture est un sujet
de négociation en soi qui dépend des circonstances économiques et politiques ; elle
s’insère souvent mal dans le calendrier budgétaire notamment parce qu’elle est
susceptible de remettre en cause les équilibres votés par le Parlement en loi de
finances.
9 Cette négociation est conduite par l’Etat alors qu’elle engage tous les employeurs
de la fonction publique, notamment les collectivités locales et les hôpitaux, lesquels
se trouvent ainsi dépossédés d’un levier essentiel d’une bonne gestion de leurs
ressources humaines.
9 Cette négociation est le plus souvent aveugle sur l’évolution réelle du pouvoir
d’achat des fonctionnaires, qui dépend également des mesures catégorielles (primes
et « pyramidage » des corps), et sans contrepartie en terme d’organisation du travail
ou de gains de productivité.
9 L’enjeu financier de la revalorisation du point, qui concerne près de 5 millions de
personnes (auxquels s’ajoutent les retraités et les anciens combattants) est tel qu’il
est de nature à biaiser le déroulement des négociations : conduites par le ministre
de la Fonction publique, elles sont suivies de très près par le Premier ministre et le
ministre des Finances, à travers des « mandats» successifs de négociation d’une telle
précision que la place pour la délibération est quasi-nulle.
Au total, cette négociation récurrente, à l’image de celle existante par ailleurs sur le niveau
du SMIC, pèse sans doute d’un poids important sur notre système de régulation sociale et
contribue à l’enfermer dans des affrontements inutiles entre l’Etat et les organisations
syndicales.
La remise à plat des procédures de dialogue social dans la Fonction Publique
apparaît indispensable à l’amélioration du dialogue social en général dans notre pays,
compte tenu de l’importance numérique de ses agents et de leur contribution à la
conflictualité sociale.

37
3. LES EXEMPLES ETRANGERS

DES REGLES DU JEU DIVERSES MAIS BIEN


DEFINIES

38
Les limites aux comparaisons internationales en matière de dialogue social sont bien
connues. D’un pays à l’autre, le paysage est plus ou moins riche en organisations de salariés et
d’employeurs, elles-mêmes plus ou moins riches en adhérents et plus ou moins orientées vers
la construction de normes collectives du travail. D’un pays à l’autre, les mécanismes
juridiques de la négociation collective diffèrent eux aussi largement : le bénéfice des accords
est parfois limité au champ des adhérents syndicaux, parfois ouvert à l’ensemble des salariés ;
auquel cas, les règles d’extension sont plus ou moins rigoureuses ; l’exigence majoritaire est
diversement appréciée.... Enfin, les relations entre la régulation sociale et la régulation
politique sont parfois moins binaires que dans notre pays, plus ou moins marquées par des
entrelacs historiques entre partis politiques et syndicats.
Au total, chaque pays forme un véritable système d’acteurs et de normes. Certains
équilibres peuvent être dits faibles (Italie, Espagne) : ils laissent peu de places à la négociation
face à la loi mais vont parfois jusqu’à intégrer la concertation avec les partenaires sociaux aux
dispositifs plus larges de consultation de la société civile (Royaume-Uni) ; d’autres sont plus
forts, au moins dans les principes (Allemagne, Danemark, Pays-Bas, Belgique) : il réserve un
espace de négociation, protégé contre l’ingérence de l’Etat et place ainsi les partenaires
sociaux en situation de responsabilité.
Il serait vain de considérer dans l’absolu la supériorité d’un système de régulation
sociale sur un autre. Il ne s’agit donc pas ici d’établir un étalonnage des différents
systèmes mais de rechercher dans les exemples étrangers des éléments, idées,
procédures susceptibles d’enrichir le système français.

3.1 Le modèle communautaire : le temps réservé au dialogue social

3.1.1 Le dialogue social européen : le modèle du temps réservé


La place confiée au dialogue social dans la construction européenne s’est définie
progressivement. Le traité de Rome avait institué un Comité économique et social européen
(CESE), systématiquement consulté pour l’application des dispositions sociales du Traité (art.
193 à 198 TCE). Au cours des années 1960 et 1970, des enceintes de la consultation des
organisations professionnelles européennes, interprofessionnelles et sectorielles, se sont
développées. A partir de 1985, la Commission Delors a pris l’initiative d’associer les
partenaires sociaux interprofessionnels à la mise en œuvre du programme pour le marché
intérieur au sein d’un comité de dialogue social tripartite de 45 membres. Ce comité avait
vocation à orienter l’ensemble des travaux et à adopter les décisions communes les plus
importantes. Cette période, dite des « avis communs », n’a été riche ni en contenu ni en effets
pour les Etats membres. Elle a toutefois eu le mérite de développer l’habitude de travailler
ensemble et de permettre la reconnaissance mutuelle des partenaires, notamment de la
Confédération Européenne des Syndicats (CES) et de l’Union des confédérations de
l’industrie et des employeurs d’Europe (UNICE). Elle a ainsi préparé le protocole d’accord
sur la politique sociale du 31 octobre 1991, qui a enfin défini les règles du jeu.

39
Ce protocole, aujourd’hui repris aux articles 138 et 139 TCE, fixe le cadre juridique d’une
négociation collective européenne, confiée à des partenaires sociaux dans tous les champs de
compétence partagée entre l’Union et les Etats membres25. Il prévoit en particulier que la
Commission, avant de présenter des propositions dans le domaine de la politique sociale,
consulte les partenaires sociaux sur l'orientation possible d'une action communautaire. Il
donne également aux partenaires sociaux le droit de se saisir de toute initiative
communautaire en matière sociale en vue de négocier un accord susceptible d’être porté dans
une directive.
Les matières pour lesquelles s’applique cette procédure de subsidiarité du dialogue social
sont listées à l’article 137 TCE et correspondent aux compétences de l’Union dans le champ
social. Il s’agit d’un champ considérable dans la dernière version du Traité : santé et sécurité
des travailleurs, conditions de travail, information et consultation des travailleurs, intégration
des personnes exclues du marché du travail, égalité entre hommes et femmes, sécurité sociale
et protection sociale des travailleurs, la protection des salariés en cas de résiliation du contrat
de travail, représentation et défense collective des intérêts des travailleurs, conditions
d'emploi des ressortissants des pays tiers se trouvant en séjour régulier sur le territoire,
intégration des personnes exclues du marché du travail.
Dans ce système, la place de la Commission par rapport aux partenaires sociaux est
déterminante. Elle influence, par ses propositions, l’agenda et le déroulement des
négociations des partenaires sociaux. Chargée par l’article 138 du traité de « promouvoir la
consultation des partenaires sociaux au niveau communautaire » et de « prendre toutes mesures utiles pour
faciliter leur dialogue en veillant à un soutien équilibré des parties », elle peut intervenir à tout moment
de la procédure. Ecarté pendant la négociation, le Conseil subit au contraire un
affaiblissement de ses prérogatives : lors de la transformation de l’accord en directive, il n’a le
choix qu’entre l’acceptation ou le rejet, sans pouvoirs d’amendement sous peine du retrait de
sa proposition par la Commission. Ainsi, alors que le Conseil ne parvenait pas à un accord
sur le paquet « emplois atypiques » proposé de longue date par la Commission, le dialogue
social européen a permis l’adoption des volets concernant les contrats à durée déterminée
(1997) et le temps partiel (1999), sous forme d’accords repris ensuite dans leur intégralité par
directives.
Certains observateurs ont pu considérer que le dialogue social européen26 correspondait
ainsi à un « échange de faiblesses »27. Selon eux, ne pouvant exercer une pression sur les
employeurs par la mobilisation ou la grève, la CES compterait davantage sur le soutien de la
Commission que sur celui de ses affiliés nationaux, inégalement favorables au développement
d’un échelon européen de négociation collective. En retour, la CES apporterait son soutien,
ou sa neutralité, aux initiatives de la Commission.

25 Rappelons que les britanniques, qui n’avaient pas signé le protocole, sont restés jusqu’en 1997 extérieurs à ce mécanisme
26 A noter que le dialogue social européen ne saurait d’ailleurs se réduire à cette procédure mais concerne aussi le dialogue sectoriel et
la consultation des partenaires sociaux dans les divers comités consultatifs placés auprès de la Commission et dont l’utilité est
diversement appréciée par les partenaires sociaux.
27 Lofaro A. Regulating Social Europe : reality and myth of collective bargaining in the EC legal order, Hart Publishing, 2000

40
3.1.2 Le dialogue social européen : un système qui n’a pas fait la preuve de sa
capacité à aborder les sujets les plus stratégiques
Depuis que les partenaires sociaux européens disposent du pouvoir de signer des accords,
seuls six accords interprofessionnels ont été adoptés, dont trois transposés par voie de
directives (congé parental, travail à durée déterminée et travail à temps partiel) et deux
accords mis en œuvre par les partenaires eux-mêmes (télétravail en 2001, stress en 2003).
Deux recommandations ont par ailleurs été adoptées (une, en 2003, sur le cadre de
compétence et l’autre, en 2005, sur l’égalité hommes/femmes).
Les clauses de compétence prévues à l’article 137 TCE semblent donc encore largement
vierges de négociation communautaire. A ce titre, les échecs du dialogue social européen sont
toutefois nombreux. Ce fut le cas des discussions concernant le comité d’entreprise européen
(1993), l’aménagement de la charge de la preuve en cas de discriminations fondées sur le
sexe, la prévention du harcèlement sexuel au travail (1996), l’information et la consultation
des travailleurs (1997), la protection des travailleurs en cas d’insolvabilité de l’employeur
(2000), le travail intérimaire (2001). En cas d’échec, la Commission peut reprendre l’initiative,
comme dans le cas du comité d’entreprise européen ou de l’information et la consultation des
travailleurs. Mais les négociations peuvent aussi échouer devant le Conseil : ce fut le cas de la
directive intérim de juin 2003.
De fait, le dialogue social européen connaît actuellement une crise, manifestée par la
difficulté des partenaires à élaborer en commun un programme de travail pour la période
2005-2008.
Par ailleurs, depuis le conseil européen de Luxembourg (1997), la question se pose de la
place des partenaires sociaux dans les diverses méthodes de coordination (Méthode ouverte
de coordination : MOC). L’adaptation du dialogue social communautaire à ce nouveau type
d’échange ne semble jamais avoir été accomplie. Les Etats membres et la Commission
avaient certes d’emblée appelé les partenaires sociaux à participer au processus de la MOC.
L’évaluation réalisée en 2002 par la Commission28 a notamment relevé la faible participation
des partenaires sociaux à la stratégie européenne pour l’emploi (SEE).
En réponse, la Commission a introduit en 2003 une série de changements et notamment
un sommet social tripartite, avant le Conseil européen de printemps, qui doit donner
l’occasion d’une concertation annuelle entre les partenaires sociaux, la Commission et les
chefs d’Etat et de gouvernement. Il doit permettre aux partenaires sociaux d’être associés à la
fois à l’élaboration des lignes directrices pour l’emploi et aux Grandes orientations de
politique économique (GOPE).
Le dialogue social européen n’a certes pas encore fait ses preuves, mais il s’est
organisé pour permettre une concertation et une négociation sur les avant-projets de
textes, préalablement au débat interétatique puis parlementaire.

28 Communication de la Commission, « Bilan de cinq années de stratégie européenne pour l’emploi », 17 juillet 2002, COM (2002) 416

final

41
3.2 Le modèle allemand : le système des champs séparés
3.2.1 Un champ constitutionnellement réservé à la négociation sociale
autonome
L'article 9-3 de la Loi fondamentale dispose que « Le droit de fonder des associations pour la
sauvegarde et l'amélioration des conditions de travail et des conditions économiques est garanti à tous et dans
toutes les professions. Les conventions qui limitent ou tendent à entraver ce droit sont nulles et les mesures
prises en ce sens sont illégales. Les mesures prises en vertu des articles 12a, 35, al. 2 et 3, 87a, al. 4 et 91, ne
doivent pas être dirigées contre des conflits du travail déclenchés par des associations au sens de la première
phrase (du présent alinéa) pour la sauvegarde et l'amélioration des conditions de travail et des conditions
économiques". Le juge constitutionnel allemand en a déduit le droit de déterminer les
rémunérations et les conditions de travail dans des accords collectifs librement négociés,
indépendamment de toute intervention, notamment de l'État : le gouvernement « est tenu
d’assurer l’applicabilité maximale de ce droit fondamental dans la mesure où cela est possible sous les
conditions existantes». Cette protection constitutionnelle s’étend aux organisations syndicales
elles-mêmes et à leur liberté de fonctionnement.
L’autonomie contractuelle des partenaires sociaux en matière de rémunération est
organisée par la loi sur les accords collectifs adoptée en 1949. Ce texte leur a conféré la
qualité de norme juridique. Le pouvoir autonome des partenaires sociaux n'est toutefois pas
illimité. Il est encadré par la loi sur les accords collectifs ainsi que par la jurisprudence, qui a
défini de façon restrictive la notion de partenaires sociaux, limité l'objet des accords et précisé
le processus de négociation.
Actuellement, la loi et les accords collectifs partagent ainsi le champ de la législation
sociale en trois ensembles :
- la sécurité sociale est essentiellement régie par la loi, quelques accords collectifs
comportant cependant des améliorations aux prestations prévues par la loi ;
- la loi détermine les dispositions minimales en matière de relations et de conditions de
travail (délais de licenciement, durée du travail et des congés, par exemple), mais des accords
collectifs améliorent de façon substantielle ces différents minimaux ;
- les conditions individuelles de travail et les rémunérations sont exclusivement fixées par
accord collectif.
Ce principe n’a pas empêché l’adoption d’un grand nombre de lois fédérales, par exemple
dans les domaines suivants :
- Relations de travail : loi fédérale sur les congés payés ; loi sur la promotion de l'emploi ;
loi sur la protection de l'emploi ; loi sur le paiement des salaires et des traitements pendant les
jours de fête et en cas de maladie ; loi sur la protection contre le licenciement ; loi sur le
transfert des employés… ;
- Formation professionnelle : loi sur la formation professionnelle ; loi sur le temps partiel
et les contrats à durée déterminée… ;

42
- Santé et sécurité au travail et conditions de travail : loi sur la protection de la maternité ;
ordonnance sur la protection des femmes enceintes sur le lieu de travail ; loi sur la protection
des jeunes travailleurs ; loi sur la durée du travail ; loi sur l'octroi de l'allocation parentale
d'éducation et du congé parental d'éducation ; ordonnance relative à l'insolvabilité…
- Résolution des conflits individuels : loi relative aux juridictions du travail… ;
Le respect du domaine de compétence des partenaires sociaux est toutefois chaque fois
garanti par la possibilité qu’ils ont de saisir le juge pour dénoncer une ingérence. La Cour
constitutionnelle apprécie alors les circonstances qui justifient l’intervention du législateur
(protection d’autres droits constitutionnels par exemple, objectif de lutte contre le
chômage…). Dans un arrêt de 1995, par exemple, elle a considéré que les obligations du
gouvernement concernaient non seulement son action dans le domaine social mais aussi son
action internationale et la signature de conventions.

3.2.2 Un modèle faisant l’objet d’interrogations


En 1998, le chancelier avait établi une concertation tripartite pérenne, appelée « Bundnis
für Arbeit » (Pacte pour l’emploi), associant l’Etat fédéral, les syndicats (DGB) et le patronat
(BDI et BDA). Cette structure, dont les résultats ont été jugés décevants, a été supprimée en
mai 2003 suite au retrait des acteurs patronaux. Elle a laissé la place à une commission
d’experts élargie, la commission Hartz, qui a abouti au programme de réforme agenda 2010.
Les syndicats regroupés au sein du Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) perdent des membres (-4,4%
d’adhérents en 2003). Cette tendance est particulièrement marquée dans les deux plus grandes fédérations
professionnelles du DGB : Verdi et IG Metall. Elle correspond à une tendance de longue période consécutive
à la réunification, qui avait provoqué un afflux d’adhésion (+3,9 M d’adhérents en 1990 et 1991, soit +
43%) suivi d’un reflux régulier d’abord dans les Länder de l’Est puis dans tout le pays. Au total, les
syndicats allemands ne comptent plus que 8,7 millions d’adhérents en 2004, contre 13,7 millions d’adhérents
en 1991. Cette tendance s’est amplifiée dans les années récentes notamment parce que la posture contestataire
adoptée par les organisations à l’égard de l’agenda 2010 du chancelier Schröder, assez inhabituelle a été mal
comprise : un sondage en 2004 montrait que seul un tiers des salariés interrogés ont qualifié le travail des
syndicats au cours des trois dernières années de bon ou très bon (contre un moitié deux ans plus tôt). A titre
d’exemple, une manifestation en mai 2003 contre ce paquet de réforme n’a réuni que 90000 personnes.

43
Les tensions entre le gouvernement et les syndicats se sont cristallisées sur le débat relatif
au salaire minimum. La loi Hartz IV sur le contrôle de la recherche d’emploi, sous la pression
de l’opposition parlementaire, a prévu que les chômeurs peuvent se voir imposer des emplois
rémunérés en dessous des normes conventionnelles localement en vigueur. Cette disposition
a provoqué un débat sur la pertinence d’une législation fédérale instituant un salaire
minimum et dérogeant ainsi aux règles de l’autonomie contractuelle en matière de
rémunération (Tarifautonomie). Le syndicat IG Metall a fortement manifesté son désaccord à
l’égard de cette idée lancée, malgré la réserve du chancelier, par les partis de l’ex-coalition
SPD-Verts. Dans une pétition signée par 750 000 personnes, IG Metall a réclamé la défense
vigoureuse du système de l’autonomie contractuelle. Pour rappeler l’importance de la
négociation syndicale sur les rémunérations, il a ensuite fait la promotion dans certains
Länder d’accords prévoyant des bonus syndicaux (prime supplémentaire pour les syndicats),
démarche dont la légalité est incertaine. A l’inverse d’autres organisations comme Verdi se
sont ralliées à l’idée d’un minimum légal. Ce syndicat de service ne dispose en effet pas
toujours de l’implantation nécessaire pour négocier des conventions collectives au bénéfice
des salariés, qui pourraient ainsi profiter d’un filet de second rang. En septembre 2004, la
confédération DGB a peiné à concilier les points de vue de ces organisations dans une
résolution qui propose simplement de rendre plus simple l’extension des conventions
collectives relatives aux rémunérations. Le système d’autonomie contractuelle semble ainsi au
milieu du gué.
La campagne électorale de 2005 a manifesté à nouveau le recul de l’autonomie
contractuelle. Le SPD a à nouveau soutenu l’idée d’un salaire minimum légal. La CDU-CSU,
pour sa part, proposait de rendre obligatoire des clauses d’ouverture dans les conventions
collectives, c’est-à-dire la possibilité de déroger au niveau de l’entreprise aux accords de
branches. Ces idées n’ont finalement pas été retenues dans le contrat de coalition finalement
adopté entre les deux principaux partis politiques en novembre 2005, lequel se contente de
prévoir la tenue d’un groupe de travail sur le salaire minimum.
Il apparaît donc bien que la séparation des champs fait débat et ne constitue pas
une garantie absolue d’étanchéité des responsabilités respectives des autorités
politiques et des partenaires sociaux, même si elle reste la règle générale présidant à
leurs relations.

44
3.3 Les modèles anglo-saxons : la concertation ouverte
3.3.1 L’exemple des Commissions présidentielles américaines
L’exemple américain frappe par sa capacité à limiter en nombre et à ne pas pérenniser les
instances de concertation.
Une commission présidentielle est un groupe de travail désigné par le président par voie
réglementaire (Executive order) pour entreprendre des investigations particulières. L’Executive
order fixe la feuille de route de la commission, en particulier ses objectifs et ses contraintes
(notamment financières), sa durée de vie et la date de sa disparition (généralement un mois
après la remise du rapport), le mode d’élaboration du rapport (généralement par le président),
les administrations supports, le coût prévisionnel du soutien à la Commission (par exemple,
770 000 $ pour la commission récente sur la sécurité sociale), le nombre de personnels requis
et la périodicité des réunions plénières.
Ces commissions sont généralement constituées pour inscrire dans le temps long l’action
de la présidence. Ces initiatives sont presque toujours consensuelles politiquement et les
Commissions sont composées de façon bipartisane. La nomination des membres de la
Commission est un élément politique fort.
Quelques commissions présidentielles ont par exemple porté sur les thèmes suivants : le
virus du VIH (1987), le statut des femmes, le patrimoine lié aux spoliations de biens juifs aux
Etats-Unis (1998), le système d’éducation spécialisé pour enfants handicapés (2001) ,le
système postal (2003), l’avenir de la NASA après la lune et mars (2004), l’action des services
de sécurité américain concernant les armes de destructions massives (2005).
Dans le champ social, deux exemples remarquables de ces commissions présidentielles
peuvent être donnés. Le premier, le plus célèbre, est la Commission réunie, sous la
présidence d’Eleonor Roosevelt, par l’administration Kennedy en 1961 sur le statut des
femmes : la réunion de cette commission a alors été conçue comme une façon de traiter du
sujet de l’égalité homme femme tout en évitant de toucher à l’amendement relatif à l’égalité
des droits. Cette commission a alors associé des économistes de renom, des personnalités de
l’administration et de la justice, des parlementaires des deux chambres (selon une règle de
parité politique), des professeurs en sciences humaines, des syndicalistes (AFL-CIO) et des
personnalités de la société civile choisies pour partie intuitu personae et pour partie pour leur
appartenance aux associations confessionnelles ou laïques de femmes. Le rapport, remis en
octobre 1963, a fait l’objet d’une vaste diffusion. Cette commission a connu une suite,
appelée Citizens Advisory Council on the Status of Women, chargé de superviser l’administration
dans la mise en œuvre de ses principales recommandations. Au moment de sa disparition en
1977, une partie des membres du conseil a souhaité poursuivre l’action de la commission,
dans une organisation non gouvernementale, la National Organization for Women (NOW).

45
Plus récemment, la Commission présidentielle pour préserver la protection sociale a été
constituée en août 2001 avec pour mandat de faire des recommandations pour moderniser le
système de retraites. Sur ce champ très vaste, plusieurs lignes directrices étaient fixées aux 16
membres de la commission : notamment le maintien du pouvoir d’achat des retraites,
l’absence de hausse des impôts, le non-investissement sur les marchés d’action par le
gouvernement des fonds de retraite publics dégagés, l’intangibilité des systèmes de retraite
particulier pour ménages handicapés et vétérans. Les nominations à la commission ont été
bipartisanes : la présidence a ainsi été divisée entre un ancien sénateur républicain et le PDG
du groupe AOL/Time Warner, choisi par le démocrates. Les membres de la Commission
étaient des directeurs d’institutions de retraites complémentaires, des anciens membres de la
haute fonction publique, des employeurs représentant les communautés hispaniques et afro-
américaine, des représentants des retraités, des économistes, des personnalités qualifiées… La
Commission a rendu son rapport en mars 2002, distinguant trois scénarios de réforme. Le
Sénat a longuement reçu la commission présidentielle pour se faire exposer ce rapport. Les
discussions sont encore en cours avec le Congrès pour aboutir à une réforme du système de
retraites.
Ce système des commissions présidentielles n’est pas sans rappeler les grandes
commissions créées en France dans les années récentes pour envisager l’actualisation de
certains piliers de notre pacte social : commissions présidées par Marceau Long sur la
nationalité (1988), par Bernard Stasi sur la laïcité (2003) ou encore par Claude Thélot sur
l’avenir de l’école (2004). Ces structures temporaires ont su, de façon diverse, associer les
citoyens à leurs travaux et animer un débat dont l’envergure a de très loin dépassé les cercles
d’experts.
L’analyse du fonctionnement et des productions de ces commissions montre que
les sillons laissés par leurs travaux dans le débat sociétal sont plus profonds et plus
durables que ceux laissés par les travaux récurrents d’ instances permanentes.

3.3.2 Les procédures de consultation britanniques : l’association de la société


civile en amont de la décision

3.3.2.1 La quasi-disparition de la négociation collective britannique depuis


les gouvernements Thatcher
Traditionnellement, la loi occupe une place limitée dans le droit du travail britannique,
essentiellement déterminé par le contrat de travail, éventuellement encadré par des accords
d’entreprise.
Il revient au contrat de travail de déterminer la durée de la période d'essai, celle du préavis
de licenciement ou encore le temps de travail... Le législateur est intervenu principalement
pour réglementer les conditions de travail de ceux dont il estime qu'ils méritent une
protection particulière, parce qu'ils ne peuvent se protéger eux-mêmes par la négociation
collective ou individuelle.

46
De même que la loi est peu présente, le système britannique ne laisse aucune place à la
négociation interprofessionnelle. Ainsi, le Trade Union Congress (TUC), qui est la seule
confédération syndicale, regroupant 67 syndicats de branche et représentant 6,5 millions
d’adhérents, ne négocie pas d'accords avec son homologue patronal, la Confédération des
industries britanniques (CBI).
Enfin, si des accords collectifs peuvent être négociés au niveau de la branche, leur
application requiert généralement la conclusion d'accords d'entreprise, dont la validité est
elle-même soumise à une référence dans le contrat de travail. La négociation de branche a
ainsi progressivement disparu, sauf dans quelques secteurs (construction, imprimerie...).
Suite à la grève des mineurs britanniques en 1984-1985, plusieurs textes ont réduit le rôle
des syndicats sous les gouvernements Thatcher. Ainsi, entre 1980 et 1993, la loi a défini
l'objet des grèves, limité les possibilités de recours à des piquets de grève, imposé
l'organisation d'un vote à bulletins secrets avant le déclenchement de toute grève, instauré la
responsabilité civile des syndicats, et très sévèrement limité le système du closed shop. Par
ailleurs, une loi de 1992 a supprimé les conseils salariaux tripartites qui fixaient les conditions
minimales de revenu et jouaient un rôle important dans les secteurs faiblement syndicalisés.
Enfin, le champ de la négociation collective est considérablement restreint29.
Dans le même temps, les réformes du Civil Service connues sous le nom de Next Step ont
conduit à la suppression d’un grand nombre d’instances placées auprès des
administrations britanniques, au terme de revues d’activité minutieuses (Scrutinies) conduites
par un groupe d’efficience placé auprès du Premier ministre. Ainsi, alors que le Royaume-Uni
a connu une expérience de Conseil économique et social, sous la forme du National Economic
Developpement Council, créé en 1962, cette assemblée n'a quasiment plus été consultée avec
l'arrivée aux pouvoirs des conservateurs au début des années 1980 avant d'être définitivement
supprimée en 1992.
Cette politique n’a été que partiellement amendée par T. Blair. La relance de la
négociation collective n’est intervenue que timidement par une loi de 1999 sur
l'emploi, qui amende la loi de 1992, pour prévoir une obligation de négociation dans les
entreprises de plus de vingt salariés sur trois sujets : les rémunérations, les horaires et les
congés.

29
Aux termes de la loi de 1992 sur les syndicats et les relations sociales, la négociation collective peut porter sur les sujets suivants :
- les modalités d'emploi et les conditions de travail, et, le cas échéant, les critères physiques de recrutement ;
- le recrutement, la suspension ou la fin du contrat de travail, ainsi que les obligations professionnelles ;
- la répartition du travail entre salariés ou groupes de salariés ;
- les questions disciplinaires ;
- l'appartenance syndicale ;
- les moyens mis à la disposition des syndicats ;
- les procédures de négociation ou de consultation sur les sujets précédents.

47
3.3.2.2 Les nouvelles procédures de concertation
Tony Blair a fait en 1997 de l’amélioration de la qualité de la réglementation (better
regulation) une de ses priorités. Pour cela, il a mis en place un dispositif à plusieurs étages :
- l’étage de coordination et d’impulsion est une commission indépendante attachée au
Cabinet Office, appelée Better Regulation Task Force30, composée de huit représentants de la
société civile31, et chargée de conseiller le gouvernement sur les principes à adopter pour
produire moins de normes et sur les procédures à construire pour consulter la société ;
- cette commission peut s’appuyer sur une structure de pilotage interministérielle placée
auprès du Premier ministre, le Better Regulation Executive ;
- au sein de chaque ministère (departments), un secrétaire d’Etat32 en charge de
l’amélioration de la qualité de la réglementation a été désigné ; cette autorité politique anime
de petites unités (better regulation units) qui doivent rendre des comptes à la commission
interministérielle sur des objectifs de réduction du nombre de normes adoptées et de respect
des délais de consultations.
Cinq principes fondamentaux de qualité de la réglementation ont été arrêtés par le Premier
ministre parmi lesquelles figure la responsabilité de l’administration auteur d’une norme
devant l’exécutif, le Parlement, mais aussi devant les utilisateurs et le public. Ce
principe se traduit notamment dans les procédures de consultation prévues depuis novembre
2000 dans un code de bonne pratique (Code of Practice on Consultation) diffusé par le Cabinet
office. Ce document, qui a été actualisé en janvier 2004, prévoit notamment que toute
initiative gouvernementale doit prévoir une période minimale de consultation de 12
semaines ou, pour prévoir une période de consultation inférieure à ce délai, justifier de
l’urgence dans laquelle se trouve la prise de décision. Les consultations écrites et informelles,
individuelles et collectives, sont reçues par les services, qui désignent le plus souvent un
coordonnateur de la consultation, chargé de produire une synthèse, qui sera un élément de
l’étude d’impact du texte (par ailleurs obligatoire). Les innovations sont encouragées et
valorisées par la Better Regulation Commission : il s’agit, par exemple, de la conduite de réunions
de quartier ou de groupes de concertation au niveau local, de la distribution de supports
interactifs (CD-ROM) ou de l’ouverture de blog « questions-réponses » sur internet.
L’administration doit par ailleurs clairement indiquer les amendements qu’elle porte à son
projet suite à la phase de consultation.

30 Depuis janvier 2006, une commission (better regulation commission) s’est substituée à ce groupe de travail, sans que son esprit soit
modifié ; le passage du statut de groupe de travail au statut de commission marque la pérennisation d’un dispositif qui était initialement
conçu comme un dispositif temporaire.
31 Représentant respectivement les entreprises industrielles, le commerce, les syndicats, le secteur public, les associations de

consommateurs, les fédérations professionnelles et les associations de bénévoles


32 Contrairement à l’organisation française, le cabinet britannique compte un petit nombre de ministre mais un très grand nombre de

secrétaires d’Etat placés auprès de ces ministres.

48
Les administrations britanniques disposent ainsi de marges de manœuvre significatives
pour conduire leurs consultations. A titre d’exemple, le secrétaire d’Etat au travail et aux
retraites, John Hutton, a récemment conduit une journée nationale des retraites (National
Pensions Day) le 18 mars 2006, qui impliquera des échanges par satellite entre six conférences
de discussions animées dans six villes du pays, associant plus d’un millier de personnes. Cet
événement doit permettre de débattre des scénarios posés par une commission indépendante
(Pensions Commission) et préfigurer un débat national sur la réforme des retraites.
L’évaluation qui a été faîte fin 2004 de la procédure de consultation montre que 76% des
ministères et agences respectent le délai de consultation33.
Il convient de noter que dans cette procédure qui concerne tous les textes, les
partenaires sociaux ne sont qu’une voix parmi d’autres. Aucune procédure particulière
de concertation n’est prévue pour les réglementations intervenant dans le champ du travail,
notamment les réglementations des deux ministères plus particulièrement concernés : le
Departement of Work and Pension Department for Trade & Industry. En pratique, les contacts
informels sont toutefois nombreux : à titre d’exemple, le ministre actuel du commerce et de
l’industrie, rencontre tous les mois les représentants des salariés et des employeurs. De
même, le gouvernement actuel dans sa totalité participe chaque année au congrès d’automne
du TUC.
Il convient également de souligner que ces procédures interministérielles de consultation
sont rendues possibles par une bonne programmation des enjeux stratégiques. Cette
programmation est notamment assurée depuis 2002 par une petite administration de mission
placée auprès du Premier ministre, la Strategy Unit34. Cette structure est chargée de conseiller
le premier ministre sur ses orientations de moyen terme et de conduire des analyses sur ses
priorités politiques. Légère, elle fonctionne presque intégralement par prescription
d’expertises universitaires ou par commande aux services ministériels compétents. Cette
structure, que pourrait préfigurer en France le conseil d’analyse stratégique, mêle des travaux
ponctuels (politiques de renouvellement urbain, du handicap…) et des « issues » permanentes
sur la réforme des services publics, du système éducatif et du système de protection sociale.
Le nouveau système de dialogue social britannique, qui a succédé à une opération
de table rase, se caractérise par un mélange de formalisme rigoureux, de
transparence de fonctionnement, au moins apparente, et de large débat en amont de
la décision.

33Cabinet office, Rapport annuel, « Code of Practice on Consultation Assessment of Performance : 2004 », 2004.
34La création de la strategy unit a été réalisée par fusion de deux organismes d’évaluation, la Performance and Innovation Unit (PIU) et la the
Prime Minister's Forward Strategy Unit (FSU).

49
3.4 L’exemple néerlandais : un conseil économique et social pivot du dialogue
social
3.4.1 Une répartition entre loi et négociation établie par consensus
Un champ réservé à la négociation collective néerlandaise est défini par une loi de 1927.
Cette loi n’est toutefois guère plus opérante en pratique. Il n'existe en fait aucune
délimitation claire entre, d'une part, le champ de la loi et du règlement et, d'autre
part, celui des accords collectifs. Les matières qui peuvent être régies par un accord
collectif peuvent l'être aussi par la loi, et inversement.
Le système de régulation sociale néerlandais est largement fondé depuis 1945 sur des
consensus sociétaux établis au lendemain des élections parlementaires. Une répartition des
responsabilités entre gouvernements et syndicats semble ainsi acquise pragmatiquement à
l’occasion de la formation des coalitions politiques. Elle est donc plus ou moins aboutie. Le
célèbre accord de Wassenaar en 1982 a renforcé ces pratiques : les partenaires sociaux y
convenaient de réductions du temps de travail et de créations d’emplois (à temps partiel) en
échange d’une modération des revendications salariales. De son côté, le gouvernement
acceptait de modifier la loi de 1970 sur la formation des salaires et de s’abstenir d’intervenir
dans le processus de fixation des salaires, qui relevait dès lors de l’entière responsabilité des
partenaires sociaux.
Dans ce contexte de co-production des normes sociales, les instances de
régulation créées après-guerre continuent de jouer un rôle-clef tant de négociation
que de programmation de l’activité gouvernementale :
La Fondation du travail (Stichting van de Arbeid : STAR) a été créée le 17 mai 1945,
quelques semaines seulement après la fin officielle de la guerre. De formation bipartite, la
fondation est le lieu permanent de rencontre entre les organisations patronales et les
syndicats pour établir les règles de la négociation collective et conclure des
arrangements/accords collectifs. Cette fondation établit également des concertations avec
le gouvernement pour coordonner les politiques économiques et sociales (flexibilité du
marché du travail, apprentissage tout au long de la vie, etc.)
Le Conseil économique et social (Sociaal Economische Raad –SER-) a été institué en 1950
par la loi sur l’organisation économique. Sa tâche est de conseiller le gouvernement, en étant
consulté ou par auto-saisine, sur toutes les questions économiques et sociales importantes. Ce
conseil, qui comprend 33 membres, est tripartite : employeurs et salariés (les partenaires
sociaux) y sont représentés par l'intermédiaire de leurs organisations centrales. Un troisième
groupe siège à leurs côtés : celui des membres nommés par la Couronne.
Ces membres désignés sont des experts indépendants, désignés par le gouvernement, pour
leur compétence dans les domaines économique, financier, juridique ou social ; ils sont le
plus souvent professeurs d'université. Leur désignation se fait en tenant compte de la
représentation au sein du conseil des différentes spécialités et en prenant en considération les
différents courants politiques du pays. Le président de la Banque centrale des Pays-Bas (De
Nederlandsche Bank) et le directeur du Bureau central du plan (Centraal Planbureau) en font
partie de droit.
50
Des représentants des ministères assistent en qualité d'observateurs à toutes les séances du
conseil, publiques d'ordinaire, ainsi qu'à toutes les réunions des commissions et des groupes
de travail, qui se déroulent le plus souvent à huis clos. Ce sont des fonctionnaires spécialisés
dans la politique sur certains domaines. Cette pratique permet un échange d'information
régulier avec les différents ministères.
Un conseil de direction veille à ce que les tâches du conseil soient préparées et expédiées
conformément à la procédure. Le conseil se réunit au complet en principe une fois par mois,
le troisième vendredi du mois. Ces séances sont consacrées principalement à l'examen et
l'établissement d'avis à l'intention du gouvernement. Une préparation intensive en
commission ou au sein d'un groupe de travail précède le moment où un avis est adopté. S'il
n'y a pas unanimité sur certains points, les différents points de vue sont mentionnés dans
l'avis mais il n’est pas procédé à un vote.
Pour la préparation et l'exécution de ses tâches, le conseil a constitué un grand nombre de
commissions et de groupes de travail. De même que celle du conseil, leur composition est
tripartite, et ils comprennent des représentants des employeurs, des représentants des salariés
et des experts indépendants. Les commissions préparent les avis. Certaines, les commissions
dites de l'article 43 (de la loi sur l'organisation de l'économie) peuvent conseiller directement
le gouvernement. La présidence d'une commission est en principe assurée par un membre
nommé par la Couronne.
Le conseil dispose d'un secrétariat pour la préparation et l'exécution des différents travaux
et ses services sont conséquents (environ 160 personnes).

3.4.2 Un conseil économique et social au cœur du système de régulation sociale


Le Conseil économique et social néerlandais est placé au cœur de la régulation sociale
néerlandaise de deux façons :
- il lui est revenu de définir les critères de représentativité syndicale : ces critères n'ont en
principe aucune valeur juridique, mais ils sont unanimement respectés et les tribunaux les
utilisent. En pratique, cette représentativité n'a aucune conséquence pour ce qui concerne les
relations sociales, et tout employeur est libre de négocier ou non avec les organisations
syndicales. Mais ces critères, qui valent pour la désignation au SER emportent également
présomption pour la représentation dans toutes les instances de concertation
gouvernementale. De la sorte, le SER se trouve être l’organisation pivot de toute la procédure
de concertation sociale néerlandaise ;
- la loi sur l'organisation de la vie économique confie au SER la charge de surveiller les
groupements professionnels et interprofessionnels de droit public, ainsi que les groupements
qui les chapeautent. Il y en a près de quarante au total.

51
3.4.3 Un organisme tripartite au cœur de l’agenda
Le SER est chargé de donner son avis sur la politique économique et sociale à moyen
terme, la politique industrielle, la protection sociale, le droit du travail et le droit des
entreprises, la participation à la gestion, la relation entre le marché du travail et
l'enseignement, la politique européenne, les questions des transports et les questions touchant
aux consommateurs. Les avis, publiés généralement sous forme de livres, sont publics. Ils ne
sont pas impératifs. La gouvernement n'est pas tenu de les suivre ; par contre, il est convenu
qu'il informe le SER de I'usage qu'il en fait et des motifs qui l’inspirent.
Chaque année, le SER établit un calendrier des avis prévus, qui participe grandement à la
définition de l’agenda social du pays. Cela a notamment été le cas dans les années récentes
pour mettre à l’agenda la question de l’emploi des seniors. Ce programme de travail est fondé
essentiellement sur un courrier reçu chaque année du ministre des Affaires sociales et de
l’Emploi.
Le programme de travail comprend aussi des saisines du Parlement. Le Sénat a ainsi
demandé en novembre 2005 l’avis du SER sur le nouveau texte de loi relatif à la clause de
non-concurrence dans les contrats de travail et la Chambre des Représentants l’a saisi fin
décembre 2005 au sujet du cofinancement de la politique agricole commune.
Tous les deux ans, le SER rend un avis sur les grandes orientations de la politique
économique et sociale. Cet avis réalise notamment une vérification du respect des
objectifs de taux d’emploi de la stratégie de Lisbonne.

3.4.4 Une intervention dans la mise en œuvre des lois


Bien que la responsabilité de fixer et d'exécuter les lois revienne en dernier ressort à l'Etat,
le SER est chargé d'appuyer la mise en œuvre dans un certain nombre de cas. Des
compétences administratives sont ainsi régulièrement déléguées au SER. A titre d’exemples :
- une loi sur les agences d'assurances prévoit que le SER tienne à jour un registre des
courtiers en assurance ;
- une loi de 1954 sur la création des entreprises donne compétence au SER pour permettre
aux créateurs d’entreprise de déroger aux règles d’aptitude professionnelle établies.
La loi relative aux comités d'entreprise confie la possibilité au SER d’accorder des
dérogations à l’obligation pour toutes les entreprises comptant plus de 35 salariés d'instituer
un comité d'entreprise.
Enfin, un point remarquable concerne la régulation des fusions d’entreprise. En 1970, le
Conseil économique et social a adopté un arrêté relatif aux règles de conduite en matière
d'offres publiques d'achat d'actions et de fusions d'entreprises (SER-besluit Fusiegedragsregels),
aussi appelé le Code des fusions du SER. Ces règles de conduite visaient à protéger les
intérêts des actionnaires en cas d’offre publique d’achat d’actions et ceux des salariés lors
d’une fusion d’entreprises. Ce Code n’a pas force de loi et s’appuie sur la volonté des
entreprises néerlandaises d’observer volontairement les règles mais, depuis 2001, toutes les
fusions projetées doivent être notifiées au secrétariat du SER.

52
La caractéristique du dialogue social néerlandais semble bien être l’existence
d’une instance prépondérante de consultation, largement associée à l’élaboration de
l’agenda social.

53
4. PROPOSITIONS D’EVOLUTION

L’AGENDA PARTAGE ET LE TEMPS RESERVE

54
Réussir une réforme, c’est d’abord se poser les bonnes questions. La réforme de notre
système de régulation sociale achoppe souvent du fait d’une mauvaise formulation des
enjeux, d’une tendance à s’enfermer dans des alternatives qui n’en sont pas ou des schémas
stéréotypés. Ainsi, revendiquer un système idéal, quel qu’il puisse être, en sachant que sa mise
en œuvre ne tiendrait pas compte de notre histoire, de nos pratiques et de leurs dérives, reste,
pour certains, le meilleur moyen de s’assurer de la pérennité du système actuel.
Parmi les mauvaises questions, les plus récurrentes sont les suivantes :
- Peut-on s’appuyer sur les partenaires sociaux alors qu’ils sont structurellement trop
faibles dans notre pays ?
Cette question manifeste une vision réductrice de ce qui fait le poids des organisations
sociales, laquelle est dans ce raisonnement implicitement appréciée en fonction du seul
nombre des adhérents. Les comparaisons montrent que le poids des syndicats est le plus
souvent déterminé par l’espace qui leur est réservé. Ainsi, le jeu et les acteurs se renforcent-ils
mutuellement. En définissant préalablement et durablement des règles du jeu, on consolidera
les acteurs syndicaux et patronaux.
- Faut-il réviser la Constitution pour y inscrire un espace, temporel ou thématique, réservé
au dialogue social ?
Les comparaisons, notamment avec le modèle communautaire, montrent qu’il est vain de
tout miser sur une procédure de concertation miracle. Aucune procédure n’est de nature à
faire basculer à elle seule notre système de régulation d’un système fait d’incompréhension et
de crispation à un système de construction en commun des réformes par le dialogue et la
négociation. Une révision de la Constitution n’est ainsi pas une fin en soi. A l’inverse,
une simple évolution des pratiques ne semble ni crédible sans aiguillon normatif, ni à
la hauteur des enjeux. La question des instruments de la réforme est donc une mauvaise
question, au moins à court terme ; elle dépend de la réponse donnée à la véritable question,
qui est celle du chemin à emprunter pour réformer ensemble la société. La définition d’un
chemin implique non seulement des procédures, mais comporte plus encore la mise sur
l’agenda de questions de fond dont on a vu qu’elles ne peuvent être ignorées sans handicaper
lourdement notre démocratie sociale. A titre d’exemple, on peut mentionner l’évolution du
statut de la fonction publique, le volume et la complexité du code du travail et plus
généralement, l’usage des instruments de conciliation entre les exigences de préservation de
l’attractivité du territoire et de soutien du pouvoir d’achat des salariés. Avant de discuter
d’une révision constitutionnelle, il faut donc prendre la mesure des possibilités de définir
ensemble un agenda de réformes.

55
- La loi doit-elle garder un monopole de la production des normes ou des champs de
négociation autonomes peuvent-ils être réservés aux partenaires sociaux ?
Le croisement des exemples allemands et néerlandais nous montre qu’en pratique la
question de la place respective de la loi et des accords et conventions ne peut être posée de
façon binaire : les néerlandais, qui ne reconnaissent pas les accords autonomes, ont abouti
avec les accords de Wassenaar à un système équivalent en pratique au système de l’autonomie
tarifaire ; à l’inverse, le principe de Tarifautonomie n’empêche pas à l’heure actuelle les autorités
politiques allemandes d’avoir pour projet d’intervenir législativement pour fixer un salaire
minimum. La question du domaine réservé aux partenaires sociaux n’est donc pas tant une
question juridique qu’une question pratique de juxtaposition des temps de la délibération
sociale et de la délibération parlementaire. La vraie question est ainsi de savoir comment
organiser une mise en harmonie des dialogues, qui implique le respect de trois critères.
D’abord que le Parlement français soit en mesure de prendre toute sa place en amont dans
les consultations publiques sur les projets de texte, à l’image des procédures anglo-saxonnes
de hearings. Ensuite que les acteurs de la société civile disposent du temps de l’expertise et de
la maturation par une consultation précoce mieux organisée, mais bénéficient aussi sur
certains sujets d’un moment réservé, ouvrant la possibilité de négocier. Cette fenêtre de
dialogue pourra être mobilisée ou pas. Dans tous les cas, elle aura son utilité en montrant
l’état des forces sociales. Parfois elle aboutira à des réformes négociées. Enfin, l’harmonie ne
sera gagnée que si aucun instrument ne recouvre l’autre. En pratique, cela signifie que sur
certains sujets et sous certaines conditions, les négociations ne doivent pas être perturbées ni
par les initiatives gouvernementales, ni par la perspective d’une remise en cause au Parlement
du texte négocié. Des garanties sont à construire à cette fin.

Les pistes proposées ici empruntent trois voies, qui pourraient s’envisager
séparément mais qui se complètent naturellement dans l’optique de clarifier les rôles
de chacun :
- construire en amont un agenda de réforme qui soit partagé et connu de tous les
acteurs, puis régulièrement repensé et actualisé ;
- prévoir, pour la conduite de la réforme, un temps réservé à la concertation, voire à
la négociation ;
- s’appuyer sur des instances rénovées et responsabilisées.

4.1 Construire un agenda partagé de réforme, connu de tous les acteurs


Le premier niveau de clarification consisterait à inscrire l’action des pouvoirs publics dans
un cadre clair, connu à l’avance et prévoyant un partage des tâches et des calendriers entre
gouvernement, Parlement, partenaires sociaux et acteurs de la société civile. Cette évolution
repose davantage sur des pratiques et une volonté politique que sur des évolutions
normatives, même si elle peut donner lieu à formalisation pour certains aspects.

56
4.1.1 Fixer un programme pluriannuel de réformes en prévoyant d’emblée les
modes de concertation et d’association des partenaires sociaux
A l’heure actuelle, un gouvernement ne dispose en guise de programme de travail que des
grandes orientations fixées dans le discours de politique générale du Premier ministre devant
le Parlement. Ces grandes lignes donnent souvent des éléments de calendrier et parfois des
indications sur l’articulation avec les partenaires sociaux et acteurs de la société civile.
Le programme de réformes d’un gouvernement pourrait donner lieu à une formalisation,
axée sur le calendrier, ainsi que sur le partage des rôles entre pouvoirs publics et partenaires
sociaux pour les sujets qui peuvent donner lieu à négociation et sur les modalités de
concertation envisagées pour les autres thèmes. L’établissement de ce programme s’inscrirait
le plus naturellement au début d’une nouvelle législature ou à l’occasion d’un changement de
gouvernement. Il constituerait une forme de déclinaison du discours de politique
générale, mais pourrait faire l’objet d’une préparation avec les acteurs concernés, de
manière informelle et/ou dans le cadre du Conseil économique et social. Une fois
élaboré, il pourrait être présenté par le Premier ministre devant ce Conseil.
Les sujets de réformes identifiés comme étant du ressort du gouvernement donneraient
lieu à des initiatives gouvernementales selon le calendrier envisagé et s’inscriraient dans le
cadre de la procédure du « temps réservé » à la concertation décrite ci-dessous. A l’inverse, les
sujets de l’agenda partagé pour lesquels une négociation entre partenaires sociaux est prévue
ne nécessiteraient pas de nouvelle initiative gouvernementale et la négociation s’ouvrirait
dans les délais envisagés. Ce n’est qu’en cas d’échec de ces négociations à l’échéance
initialement fixée que le gouvernement recouvrerait la possibilité d’une initiative sur le thème
(cf. schéma récapitulatif infra).

4.1.2 Repenser et réactualiser régulièrement l’agenda


Il va de soi qu’un gouvernement ne peut fixer de manière intangible son programme de
réformes sur plusieurs années. La crédibilité et la viabilité de la procédure nécessite donc
d’une part une actualisation régulière et concertée, d’autre part une réelle souplesse
permettant, en tant que de besoin, le lancement de réformes en dehors de cet agenda partagé.

4.1.2.1 Une actualisation régulière reliée à l’élaboration du programme


national de réformes présenté au niveau européen
Sur la base de l’agenda partagé établi par exemple en début de législature, une actualisation
pourrait être opérée chaque année pour tenir compte des sujets déjà traités, ajuster le cas
échéant des éléments de calendrier et ajouter de nouveaux thèmes à l’agenda. Cette échéance
annuelle constituerait une forme de rendez-vous du programme d’action concerté du
gouvernement. Le Premier ministre pourrait à cette occasion tenir un discours annuel
devant le Conseil économique et social, qui s’approcherait d’une forme de discours
sur l’état du dialogue social national.

57
Cette procédure annuelle devrait être directement reliée à l’exercice auquel le gouvernement doit se livrer
dans le cadre européen : l’établissement d’un programme annuel de réformes (PNR). Ce document existe
depuis 2005 et est issu du rapprochement, dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, des processus de grandes
orientations de politique économique d’une part et de lignes directrices pour l’emploi d’autre part. Il a vocation
à réunir l’ensemble des axes stratégiques du gouvernement en matière de réformes économiques et sociales. L’un
des reproches adressés à cette nouvelle procédure est son manque de visibilité et son articulation assez faible
avec les partenaires sociaux. L’établissement d’un programme d’action gouvernemental et d’un agenda partagé
fournirait l’occasion de donner une nouvelle dimension nationale et européenne à cet exercice.

4.1.2.2 La possibilité d’initiatives décidées hors de l’agenda partagé, tout en


préservant l’exigence de concertation
Même actualisé chaque année, l’agenda partagé ne saurait prétendre à l’exhaustivité des
réformes engagées par un gouvernement, qui peuvent être décidées rapidement pour
répondre à des problèmes nouvellement identifiés ou à des exigences politiques particulières.
Si elles doivent rester d’un nombre limité, des initiatives gouvernementales doivent donc
pouvoir être prises en dehors de cet agenda. Elles n’échapperaient cependant pas, sauf
urgence particulière, à la nécessité d’une concertation qui trouverait son espace dans le cadre
d’une procédure de « temps réservé ».

4.2 Prévoir un temps réservé à la concertation, voire à la négociation, dans la


conduite des réformes
Toutes les réformes d’initiative gouvernementale, quelque soit la politique publique
concernée, ont vocation à donner lieu à un processus de préparation incluant une phase de
concertation. Certaines d’entres elles, parce qu’elles concernent le droit du travail, peuvent
aller plus loin et donner lieu à un recours préalable à la négociation collective entre
partenaires sociaux.

4.2.1 Instaurer pour l’ensemble des réformes, un temps réservé à la concertation


Afin de conférer à la concertation avec les partenaires sociaux et les acteurs de la société
civile une visibilité et une crédibilité accrues, une procédure de « temps réservé » pourrait être
organisée de manière transversale, sur l’ensemble des sujets. Elle deviendrait un élément, à
part entière, du processus de conception des réformes. Elle s’inscrirait dans un cadre
juridique précis sans créer de contraintes formelles excessives.

58
4.2.1.1 Un cadre temporel qui reste compatible avec une logique de
pragmatisme et de souplesse
La procédure de « temps réservé » consisterait à poser l’exigence d’un délai minimal à
respecter entre l’annonce d’un projet d’une réforme (et le cas échéant de ses grandes lignes)
et l’adoption du texte correspondant en Conseil des Ministres. Ce délai pourrait être de
l’ordre de trois mois, à l’instar de la pratique mise en place au Royaume-Uni. Il n’allongerait
pas sensiblement les processus actuels de préparation des textes mais amènerait à les repenser
pour inscrire la concertation à un stade où elle est souvent absente actuellement et à ne pas la
restreindre à une consultation formelle dans les dernières étapes du processus.
Cette procédure ne poserait pas de prescription quant aux modalités de la concertation,
qui relèveraient de la responsabilité politique et pourraient varier selon l’état d’avancement du
projet et éventuellement se combiner entre elles : passage au Conseil économique et social,
recours à des instances consultatives ou d’expertise, consultations informelles, etc. Cette
formule laisse donc la place à des solutions pragmatiques et adaptées à chaque projet de
réforme.
En revanche, la méthode retenue devrait être clairement affichée lors du lancement de
l’initiative gouvernementale et expressément présentée dans le document ayant vocation à
servir de base à la concertation.
Enfin, il conviendrait de préserver la possibilité pour le gouvernement d’indiquer qu’il n’a
pas recours, pour des raisons tenant à une urgence particulière ou à des mesures techniques
d’ampleur limitée, à la procédure normale du temps réservé et qu’il l’enserre dans des délais
plus courts, six semaines par exemple. Ces justifications seraient néanmoins l’objet d’un
contrôle d’ordre juridictionnel. Le recours à cette voie simplifiée, notamment sur le
fondement de l’urgence, aurait également à être assumé politiquement.

4.2.1.2 Un cadre juridique qui permet d’insérer le processus de concertation


dans une logique du « mieux légiférer »
La procédure proposée prendrait la forme suivante :
- l’initiative gouvernementale, qui pourrait par exemple s’appuyer sur un avant-projet de
texte, un livre vert ou blanc35 ou un document d’orientations, donnerait lieu à une
communication en conseil des ministres ou à une simple annonce publique pour les sujets de
moindre importance. Une publication au journal officiel permettrait en complément de
marquer le début de la procédure au sens juridique ;
- au terme de la procédure de concertation, d’une durée de trois mois, le texte normatif
support de la réforme passerait en conseil des ministres selon la procédure habituelle. Il serait
néanmoins complété d’un document qui, à l’instar d’une pratique espagnole, présenterait le
déroulement de la concertation et les suites qui y ont été données.

35
Pour reprendre la terminologie, d’origine britannique, fréquemment employée notamment au niveau
communautaire. Le livre vert se situe généralement plus en amont de la décision que le livre blanc.

59
Le Conseil d’Etat qui s’interroge dans son récent rapport annuel sur les moyens de
garantir davantage de sécurité juridique36, souligne qu’il est « aujourd’hui nécessaire de s’interroger
sur l’opportunité de recourir à un instrument juridique de rang plus élevé dans la hiérarchie des normes et
tendant à fixer quelques obligations de procédure ». Les obligations de concertation s’inscriraient
parfaitement dans ce cadre, au même titre que d’autres dispositifs comme l’évaluation
préalable de l’impact de la réforme. Outre l’espace qu’elle ouvrirait au dialogue et à la
concertation, la procédure de concertation serait directement liée avec le souci de « mieux
légiférer » : elle offrirait une possibilité d’améliorer les textes sur le fond mais correspondrait
aussi à une période que certains qualifient de « refroidissement » permettant le cas échéant de
reconsidérer l’opportunité de telles ou telles dispositions.
Comme le propose le Conseil d’Etat, ces règles procédurales pourraient être
prévues par une loi organique dédiée à la procédure d’élaboration des textes. Une
révision très limitée de la Constitution serait nécessaire pour prévoir cette loi
organique, laquelle pourrait servir de support à l’ensemble des dispositions
envisagées ici au titre du « temps réservé ».
Le contrôle du respect de ces dispositions serait assuré par le Conseil d’Etat au stade de la
préparation des projets (avis sur projets de loi et décrets en Conseil d’Etat), puis par le
Conseil constitutionnel sur les textes législatifs et le Conseil d’Etat au contentieux sur les
textes réglementaires.

4.2.2 Pour le droit du travail, ouvrir la possibilité d’utiliser le temps réservé


comme espace de négociation
Au sein de l’ensemble des politiques publiques, le droit du travail présente des spécificités
fortes, déjà évoquées, qui sont liées au rôle et à la légitimité des partenaires sociaux le
concernant et à l’existence de sources du droit directement issues de la négociation collective.
Par conséquent, la procédure de temps réservé pourrait connaître une variante
renforcée en matière de droit du travail, qui serait organisée par la loi organique
mentionnée. En cas d’accord, l’articulation avec le gouvernement et le Parlement pour la
transcription normative devrait également évoluer.

36
Rapport annuel 2006, Considérations générales sur la sécurité juridique et la complexité du droit.

60
4.2.2.1 Une variante du schéma de droit commun pouvant déboucher sur des
négociations et un allongement du délai sur des sujets « réservés »
a) Les champs concernés
La définition matérielle des champs susceptibles de donner lieu à renvoi à la négociation
n’est pas nécessairement évidente. L’exposé des motifs de la loi du 4 mai 2004 se référait à
« toute réforme de nature législative relative au droit du travail ». La référence pourrait être
faite à toute réforme touchant au code du travail, mais le périmètre du code du travail est
aujourd’hui largement déterminé par des considérations historiques et par la codification ou
non des réformes successives. Le processus de recodification en cours, qui devrait s’achever à
la fin 2006, devrait permettre de clarifier l’ensemble. Mais le risque de dispositions ultérieures
non codifiées pourrait persister. Par conséquent, la définition matérielle la plus simple est
certainement celle des champs ouverts à la négociation collective, énoncée à l’article L 131-1
du code du travail qui pose « le droit des salariés à la négociation collective de l'ensemble de leurs
conditions d'emploi, de formation professionnelle et de travail et de leurs garanties sociales ».
Sans faire de ces domaines des champs réservés aux partenaires sociaux au sens du modèle
allemand précédemment exposé, la procédure du temps réservé appliquée au droit du travail
a vocation à permettre aux partenaires sociaux de se saisir de l’ensemble des sujets le
concernant. Elle pourrait permettre de dépasser les oppositions de principe entre tenants
d’une négociation qui occupe tout l’espace des relations professionnelles à l’exception de
quelques grands principes d’ordre public social fixés par la loi et défenseurs d’une vision
selon laquelle l’Etat prévoit l’ensemble des règles applicables, la négociation n’intervenant
que pour créer de nouveaux droits et compléter la loi. En somme, en clarifiant les conditions
dans lesquelles les partenaires sociaux peuvent devenir les artisans de la loi, cette procédure
met fin la confusion du système actuel qui vise à considérer comme identiques les deux
dichotomies Etat/partenaires sociaux d’un côté et loi/négociation collective de l’autre. Il
appartiendra aux partenaires sociaux de démontrer leur capacité de parvenir à des
accords et de d’inscrire dans une logique de simplification du droit du travail.

b) Procédure applicable
La procédure initiale serait la même que pour l’ensemble des autres réformes : le
gouvernement lancerait le processus en annonçant son intention de conduire une réforme
dans le champ du droit du travail et en publiant un document support à la concertation.
Mais dans ce cas, les partenaires sociaux pourraient, dans un délai d’un mois, faire
connaître par écrit au gouvernement leur intention de se saisir ou non du sujet. S’ils font le
choix de ne pas en faire un thème de négociation, par exemple parce qu’un accord
apparaîtrait d’emblée impossible, le gouvernement redevient maître de la procédure et achève
le processus de concertation dans la période de trois mois initialement ouverte.

61
En revanche, si les partenaires sociaux indiquent leur intention de négocier entre eux sur le
sujet de réforme envisagée, le gouvernement doit suspendre son initiative et un nouveau délai
s’ouvre. La question de l’articulation du temps politique et du temps de négociation se pose
alors clairement. Le risque d’une procédure de temps réservé à la négociation sociale est pour
le gouvernement celui d’une perte de temps, sans avoir même la garantie de parvenir à un
accord. Ce risque apparaît cependant, si la durée est raisonnable, moins important que celui
lié à des décisions immédiates susceptibles d’engendrer des crispations et d’empêcher toute
application.
Dans ces conditions, le délai de neuf mois retenu par les traités sur l’Union européenne
pour la période de négociation semble difficilement transposable au contexte politique
français. Mais on peut par exemple envisager que la décision des partenaires sociaux de
négocier ouvre un délai de l’ordre de trois ou quatre mois pour parvenir à un accord (sachant
que des premiers contacts auront pu être pris pendant le premier mois de la procédure). Ce
délai pourrait le cas échéant être prolongé en fonction des chances réelles de parvenir à un
accord. Il est d’ailleurs également envisageable de ne pas prévoir de délais fixés à l’avance, le calendrier
pouvant être déterminé au cas par cas en concertation entre gouvernement et partenaires sociaux.
Pendant cette période dédiée à la négociation, le gouvernement ne pourrait prendre
d’initiative dans le même domaine. La question est plus délicate s’agissant de la possibilité
pour les parlementaires d’exercer leur droit d’amendement sur d’autres textes pour inclure
des dispositions sur des sujets en phase de « temps réservé ». On pense par exemple aux
amendements récents introduits au Sénat dans le projet de loi relatif à l’égalité des chances et
visant à organiser les procédures de recrutement par curriculum vitae anonymes, que les
partenaires sociaux ont critiqué dans la mesure où ils venaient d’ouvrir une négociation sur la
diversité dans l’entreprise. Même si le sujet est délicat, on peut envisager de prévoir une
procédure proche de celle prévue à l’article 41 de la Constitution pour faire respecter le
partage entre dispositions législatives et réglementaires, qui devrait faire l’objet d’une
prochaine réactivation sous l’impulsion du président de l’Assemblée nationale. En l’espèce, le
gouvernement ou un président de commission Parlementaire (commission des lois ou des
affaires sociales) pourrait soulever l’irrecevabilité d’un amendement portant sur le champ
d’une procédure de « temps réservé » en cours.
En l’absence d’accord au terme des échéances fixées ou en cas de constat de désaccord au
cours de la période, le gouvernement recouvrerait son droit d’initiative. En cas d’accord,
subsiste la question des suites qui lui sont données.

4.2.2.2 Les suites à donner à un accord


Les questions des suites juridiques à donner à un accord se posent aussi bien dans le cadre
de la procédure du temps réservé que dans les autres cas envisageables : négociations prévues
dans l’agenda partagé ou négociations à l’initiative des partenaires sociaux. Dans tous les cas
de figure, la combinaison entre démocratie politique et démocratie sociale mérite d’être
clarifiée et précisée.

62
a) Conditions de validité et légitimité de l’accord
Le fait de laisser du temps à la négociation et de prendre des engagements, politiques ou
juridiques, sur la transcription d’un éventuel accord n’est possible que si les partenaires
sociaux sont en mesure de prendre une part active à ce processus et que si les accords
auxquels ils parviennent sont dotés d’une forte légitimité. A cet égard, même si le présent
rapport n’a pas vocation à se prononcer sur ce sujet, les critères de représentativité
des acteurs sociaux et les modes de validation des accords méritent d’être réexaminés
à l’aune des pouvoirs qui pourraient être conférés aux partenaires sociaux dans le
cadre de ces nouvelles procédures.

b) Accord, droit d’initiative du gouvernement et pouvoirs du Parlement


On a déjà mentionné à quel point le cours des négociations pouvait être perturbé par la
certitude des différents acteurs de pouvoir jouer d’influence pour obtenir de la part des
pouvoirs publics une modification de leur équilibre. Cette situation ne favorise ni la
propension des organisations à conclure des accords, ni la lisibilité sociale des responsabilités
endossées.
Dans cet esprit, à l’issue de la période réservée au dialogue, si les partenaires sociaux sont
parvenus à un accord valide, la marge de manœuvre du gouvernement devrait être
strictement encadrée : il aurait le choix entre adopter le texte négocié sans possibilité
d’altération de son contenu ou le refuser en apportant des justifications.
De la même façon, le Parlement ne verrait sa possibilité de s’exprimer souverainement que
partiellement restreinte : il pourrait soit refuser l’accord en bloc, soit l’accepter en bloc, mais
ne pourrait en modifier le contenu. Plusieurs voies sont envisageables à cette fin. La plus
simple juridiquement verrait le gouvernement s’engager à recourir à la procédure du vote
bloqué sur l’ensemble du projet de loi, mais elle susciterait assurément des réticences
politiques fortes. La solution maximaliste consisterait à procéder à une révision
constitutionnelle créant une forme de loi de ratification des accords interprofessionnels
comme il existe des lois de ratification des accords internationaux. Mais la solution la plus
équilibrée et la plus prometteuse consisterait à proposer au Parlement le vote d’une
loi d’habilitation permettant au gouvernement de transcrire par voie d’ordonnance
l’accord des partenaires sociaux. Cette solution aurait plusieurs avantages : elle permettrait
de préserver le rôle du Parlement qui pourrait ne pas voter cette loi s’il s’opposait à l’accord,
elle favoriserait des processus de transposition relativement rapides, elle ne placerait pas les
parlementaires en porte-à-faux pour voter des dispositions qu’ils ne peuvent modifier et enfin
elle favoriserait le tri à opérer par le gouvernement entre dispositions selon leur nature
législative ou réglementaire. Le recours aux ordonnances est d’ailleurs de plus en plus
fréquent pour la transposition des directives communautaires qui placent les parlementaires
dans une position relativement semblable.

63
Schéma récapitulatif

Agenda partagé Autre projet de réforme du


gouvernement

Sujets ouverts à
la négociation Sujets laissés à Sur tous les
Sujets liés au
entre l’initiative du thèmes sauf
droit du travail
partenaires gouvernement droit du travail
sociaux

Initiative gouvernementale
(publication d’un avant-projet de texte, d’un livre vert, d’un
document d’orientations)

Si les partenaires
« Temps réservé » sociaux
Période de concertation de demandent
trois mois d’ouvrir des
négociations

1) Si pas 1) Si pas
Passage du texte en Conseil des d’accord : retour
d’accord : retour
ministres, accompagné d’un document à l’initiative du
à l’initiative du
présentant le processus de gouvernement
gouvernement
concertation et les suites données
2) Si accord : 2) Si accord :
reprise ou non de reprise ou non de
l’accord par le l’accord par le
Passage au Parlement gouvernement et
gouvernement et pour les textes législatifs le parlement ;
le Parlement ;

Adoption de la réforme

64
4.3 Restructurer les lieux du dialogue social et responsabiliser les
administrations dans le processus de concertation

Les réformes et les changements de méthode préconisés devront pouvoir s’appuyer sur
des lieux du dialogue social fortement redynamisés autour des principes de clarification des
rôles, de simplification du paysage d’ensemble et des procédures et de responsabilisation des
acteurs. L’ambition de l’action conduite en la matière devra être d’autant plus déterminée
qu’elle se heurtera nécessairement à des forces d’inertie importantes.

4.3.1 Réformer le Conseil économique et social pour en faire un organe


légitime de régulation de l’agenda partagé et d’expression des points de
vue
Le Conseil économique et social est le lieu où, par principe même, se retrouvent et
s’expriment les représentants de la société civile et les partenaires sociaux.
A l’instar de ce qui existe aux Pays-Bas, il peut devenir l’instance centrale et privilégiée de
consultation de ces représentants et partenaires, et l’instance pivot de régulation de l’agenda
social.
Mais ce rôle privilégié suppose une réforme en profondeur de cette institution.

4.3.1.1 Revoir la composition et les modes de fonctionnement du CES


L’évolution du rôle confié au CES dans le cadre des procédures nouvelles ne peut
réellement se concevoir dans le cadre actuel, où la légitimité et la crédibilité de l’institution
sont trop souvent remises en cause. Des changements importants sont proposés dans
plusieurs directions. Ils sont formulés ici en contribution aux réflexions et travaux conduits
actuellement par son président.

a) Composition
Il importe en premier lieu de faire du CES une assemblée plus représentative de l’état de la
société française, tout en structurant mieux la représentation de ses membres en trois
collèges : représentants des salariés, représentants des employeurs, représentants de la société
civile. Dans ce dernier ensemble, l’ouverture pourrait être plus large aux associations
porteuses de grandes problématiques sociétales actuelles. Les collèges salariés et employeurs
seraient chacun composés d’un groupe unique, susceptible d’exprimer une position
cohérente, avec le cas échéant l’expression d’opinions divergentes.
Les personnalités qualifiées seraient expressément considérées comme des représentants
de la société civile et devraient être nommées dans cet esprit ainsi que de celui de la
diversification des compétences du Conseil. Des juristes, des économistes, des scientifiques
pourraient ainsi être plus fréquemment désignés. La procédure de nomination des
personnalités qualifiées devrait par ailleurs s’inspirer de celles applicables dans les corps de
fonctionnaires au tour extérieur : expression en amont de besoins en compétences
particulières par le président de l’institution, avis public de celui-ci sur la proposition de
nomination.

65
Le nombre de membres du CES pourrait être ajusté à la hausse pour favoriser la diversité
de représentation, sans diminuer drastiquement le nombre de membres actuellement désignés
par les différentes organisations. Sa composition ne devrait cependant pas devenir
pléthorique pour préserver des modes de fonctionnement efficaces.
Enfin, la composition du Conseil devrait être réexaminée périodiquement (tous les douze
ans par exemple), pour tenir compte des évolutions de la société.

b) Renouvellement
Afin d’éviter le phénomène de profond renouvellement du Conseil tous les cinq ans, qui
nuit à la qualité et à la continuité des travaux, un système de renouvellement périodique
comparable à celui du Sénat pourrait s’envisager. Le mandat pourrait par exemple être porté à
six ans et le renouvellement organisé par tiers tous les deux ans. Cette réforme limiterait
également les conséquences de nominations trop politiquement marquées selon l’époque de
nomination.

c) Fonctionnement en bureau
Dans une perspective d’efficacité, le fonctionnement en bureau du Conseil devrait être
renforcé. Le bureau serait resserré autour de neuf membres, trois par collège. Il serait chargé
d’animer l’ensemble des interventions du CES dans le processus de concertation et de
dialogue social.

d) Votes et prises de position


Le vote individuel n’a pas, ainsi qu’il a été dit, de réelle signification au sein d’une
organisation comme le CES. L’organisation en collèges pourrait permettre l’expression
d’opinions sur des textes, des rapports, des prises de position, sans qu’il soit nécessaire de
connaître une opinion d’ensemble de l’institution. Des positions divergentes pourraient
également être formalisées. Cette évolution permettrait aux pouvoirs publics de mieux
connaître les positions des représentants des partenaires sociaux et de la société civile.

e) Expertise interne, expertise externe


Le CES devrait enfin développer des modes d’expression différents, tenant compte de sa
faible capacité d’expertise interne mais lui permettant d’intervenir plus largement et
fortement dans le débat public. Il pourrait ainsi commander des expertises universitaires ou
publiques et délibérer à leur sujet. Il pourrait aussi se saisir d’expertises déjà produites par
ailleurs. Il pourrait enfin plus systématiquement procéder aux auditions des responsables
administratifs chargés des grandes politiques publiques sur lesquelles il est amené à se
prononcer.

66
4.3.1.2 Placer le CES au cœur des processus de concertation
Ainsi réformé, le CES sera mieux à même de jouer un rôle important dans les processus
de concertation envisagés. Il pourrait ainsi, on l’a évoqué, constituer le lieu de convergence
des réflexions et des échanges conduisant à l’établissement de l’agenda partagé. Il pourrait
également, à l’occasion du discours annuel du Premier ministre prévu dans ce cadre,
présenter un rapport sur le fonctionnement du dialogue social et des procédures d’agenda
partagé et de temps réservé. Enfin, s’il se positionne mieux et affirme sa crédibilité, le CES
pourrait plus fréquemment être choisi par le gouvernement comme l’enceinte de synthèse ou
de convergence des processus de concertation conduits dans le cadre de la procédure du
temps réservé.

4.3.2 Stabiliser une co-production d’expertise articulée autour du centre


d’analyse stratégique
Le dispositif d’expertise partagée connaît actuellement une modification potentiellement
importante avec la mise en place du Centre d’analyse stratégique. Il convient sans doute de
laisser le temps à cet organisme de trouver sa place, en lien avec les procédures proposées ici,
dont il pourrait être à divers égards la cheville ouvrière. D’une manière générale, il sera
assurément appréciable qu’il puisse assurer une fonction d’appui au fonctionnement des
instances d’expertise thématiques qui lui sont rattachées et qu’il puisse s’assurer de la non-
duplication des travaux entre eux.
Encore convient-il d’être clairs et de ne pas reproduire à travers cette institution la
confusion dénoncée dans le diagnostic de ce rapport.
Le Centre d’Analyse Stratégique doit être un outil d’expertise et de synthèse au service des
réflexions et des décisions du Premier Ministre et de son Gouvernement.
Par voie de conséquence, il ne doit pas recourir, pour assurer sa légitimité et sa pérennité à
des artifices traditionnels portant sur sa composition.

4.3.3 Réexaminer l’utilité, et la composition des multiples instances existantes


pour en réduire drastiquement le nombre
Le constat des dysfonctionnements du système institutionnel de concertation
aurait pu conduire à la proposition d’ajouter un nouvel étage à la tour de Babel pour
créer une instance placée à un niveau supérieur, chargée de chapeauter l’ensemble
des processus de dialogue social et de concertation. Telle n’est pas l’orientation
choisie par le présent rapport qui, fort de ses constats, s’appuie sur l’idée que des procédures
améliorées et fluidifiées permettront aux instances existantes de mieux jouer leur rôle. A
l’inverse, de nombreuses instances existantes pourront utilement voir leur existence remise en
cause et la création de nouvelles instances devrait être davantage encadrée.

67
L’intérêt des instances de concertation et de consultation, comparativement aux
consultations informelles ou aux procédures ouvertes de concertation, réside en effet
principalement dans les habitudes de travail en commun et la capacité à conduire une
démarche itérative avec les administrations centrales. A l’inverse, cet intérêt est nul si le
champ de compétence de l’instance est flou, si l’ordre du jour est mal programmé, si
l’absentéisme prévaut, si le mandant des représentants désignés au sein des instances est
imprécis, si le poids de ces représentants est faible ou si un trop grand nombre de
représentants empêche des délibérations sérieuses. Auquel cas, l’animation des instances
devient pour les administrations qui sont chargées de leur secrétariat une tâche souvent
lourde (désignation, convocations, procès verbaux…), parfois sans valeur ajoutée évidente et
de nature à détourner les concepteurs de politique publique de leur cœur de mission. Le plus
souvent les instances sont alors vécues comme une charge et non comme une opportunité.
Le nombre des organismes de consultation doit revenir à la mesure à la fois des capacités
de représentation des organisations de la société civile et des capacités de gestion des
administrations. Cette exigence, qui semble simple, est rarement prise en compte car les
réformes des organismes de consultation sont abordés de façon séquentielle. Ainsi, alors que
chacun s’accorde sur le diagnostic d’un trop grand nombre d’instances, dès qu’on évoque le
cas précis d’une commission ou d’un conseil, la posture des interlocuteurs est à front
renversé : dans un contexte de profusion, la meilleure stratégie n’est jamais de la combattre
seul, mais plutôt d’y participer en exigeant de disposer d’un représentant dans chaque
instance. En outre, tout projet de suppression d’une instance est immédiatement perçu
comme une marque de désintérêt pour la politique publique concernée ou de défiance vis-à-
vis de ses membres. Pour autant, un processus de simplification et de redynamisation des
instances existantes s’impose, autour des axes suivants.

4.3.3.1 Passer en revue les instances existantes et procéder à la suppression


de nombre d’entre elles
La majorité des observateurs s’accorde pour considérer le grand intérêt des nouvelles
instances de diagnostic (généralement partagé) et d’orientation tel que le COR, le COE et
l’HCAAM. Ces mêmes observateurs espèrent beaucoup de la mise en place de la nouvelle
Commission sur les finances publiques et certains souhaiteraient qu’une cinquième,
fusionnant plusieurs instances existantes, soit chargée des questions relatives à la population
et à l’intégration.
Il faut toutefois bien s’entendre sur les limites de ces commissions et ne pas chercher à
leur faire jouer un rôle de concertation et à fortiori de consultation ou de négociation qu’elles
ne sont pas, par nature, en mesure d’assumer.
Pour ce qui concerne toutes les autres instances leur foisonnement rend délicat un
inventaire précis de l’existant. Depuis une dizaine d’années, un document budgétaire
accompagnant le projet de loi de finances dresse chaque année une « liste des commissions et
instances délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres ». En
2006, il correspond à un tableau de 96 pages. En annexe du présent rapport figure également
un tableau recensant les principales instances exerçant une fonction de dialogue social ou
sociétal, leur composition et leur fonction.

68
Mais au-delà d’un simple travail de recensement plus exhaustif qui s’impose en tout état de
cause, un passage en revue complet d’ordre plus qualitatif est indispensable. Il devrait
faire l’objet d’un pilotage par le Parlement, au titre de sa compétence de contrôle de
l’action gouvernementale mais aussi de contrôle du bon usage des deniers publics, la
multiplication des instances générant également des coûts budgétaires non négligeables. Pour
mener cet indispensable contrôle extérieur, le Parlement pourrait s’appuyer sur la Cour
des comptes, qui pourrait établir un bilan annuel de l’action de simplification
conduite. Il pourrait également demander des comptes sur ces sujets au ministre chargé de la
réforme de l’Etat et à la nouvelle direction générale de la modernisation de l’Etat. Celle-ci
pourrait aussi diligenter des travaux conduits, ministère par ministère, dans le cadre des
audits de modernisation confiés depuis peu aux inspections générales de l’Etat37.
Après cet inventaire poussé, un programme de simplification drastique devrait être
élaboré, sur le modèle de celui conduit pour les instances locales placées sous la présidence
des préfets38. Des instances pourraient être regroupées, d’autres subsister de fait mais
disparaître en droit au sein d’une instance dite pivot. Surtout, de nombreuses instances
devraient être supprimées. Leurs attributions pourraient aisément être transférées à d’autres
instances déjà existantes, qui pourraient par exemple tenir des réunions périodiques sur les
thèmes que portent actuellement séparément plusieurs instances.
Ce travail de simplification pourra s’appuyer, pour les instances régies par des textes
législatifs, sur le recours à des ordonnances prises sur habilitation parlementaire, dès lors que
le Parlement serait parallèlement régulièrement informé des progrès accomplis en termes de
simplification.

4.3.3.2 Rationaliser les instances qui subsisteront et celles qui pourraient


être ultérieurement créées
A l’issue de ce travail, un registre des instances de consultation pourrait être tenu par le
Secrétariat Général du Gouvernement. Une typologie des instances pourrait être construite,
aboutissant à l’élaboration d’un vocabulaire normalisé sur le nom des instances (conseil
supérieur, haut conseil, haute autorité…), en lien avec leurs fonctions.

37
Circulaire du Premier ministre du 29 septembre 2005.
38
Simplification conduite à la suite de plusieurs rapports de l’Inspection générale de l’administration du ministère de
l’intérieur sur les « Commissions présidées de droit par les préfets », le rapport général datant de décembre 2003.

69
A partir de cette typologie, le Secrétariat Général du Gouvernement pourrait
rédiger un vade-mecum du fonctionnement des instances précisant plusieurs règles
de base, à l’instar de ce qui est exigé des entreprises en matière de gouvernance. Il est
en effet frappant que le droit public ignore presque totalement ce pan de l’action
publique. Des normes simples semblent pourtant s’imposer : critères de décision à prendre
en compte pour la composition d’une instance, généralisation des désignations intuitu personae
et encadrement des règles de suppléance, et de modalités d’indemnisation, des règles de
fonctionnement budgétaires, des règles de délibération, de publicité des comptes-rendus… A
titre d’exemple, il convient sans doute de s’interroger sur la pratique consistant à désigner
quasi-systématiquement des représentants du Parlement dans les commissions ou conseils,
dont la présence, quelque soit leur qualité, est parfois source de confusion des
responsabilités. Autre exemple, la pratique courante consistant à subdéléguer les
représentations ministérielles au sein des instances, peu respectueuse des interlocuteurs
présents, gagnerait à être mieux encadrée. De même, le principe d’exclusion des membres
absents à trop grand nombre de reprises pourrait être posé.
Pour vérifier régulièrement la vitalité de chaque conseil ou commission, un tableau de
bord interministériel des instances pourrait être tenu à jour précisant pour chacune d’entre
elle leur volume, le taux de présence moyen, le rythme des réunions, la publicité des débats,
etc. Ces indicateurs pourraient servir de support à un exercice régulier de simplification. Le
document budgétaire actuellement établi ne joue que partiellement ce rôle d’information et
ne se traduit par aucun processus de simplification.
Plusieurs règles pourraient enfin être prévues pour contenir la tendance spontanée
à la profusion : il pourrait par exemple s’agir de plafonner le nombre d’instances
existantes ou d’imposer que la création d’un nouvelle instance soit systématiquement
« gagée » par la suppression d’une autre. De même, dans le cadre des études
d’impact préalable à l’adoption d’un texte, la création proposée d’une nouvelle
instance devrait donner lieu à justification de l’impossibilité d’en confier les fonctions
à une instance existante.
Certains considèrent que ces techniques utilisées à l’étranger sont mal adaptées au contexte
français. Pour le cas particulier des instances de consultation (type CSE, CNNC…), une
alternative pourrait consister à adosser systématiquement les instances aux directeurs
d’administration centrale, chargés de les composer et de garantir leur meilleur
fonctionnement. Dans ces conditions, la règle d’une instance unique par directeur
d’administration centrale pourrait être posée. Cette dernière solution apparaît d’autant plus
satisfaisante qu’elle offrirait le levier d’une responsabilisation des administrations (cf. infra).

70
4.3.3.3 Revoir les dispositifs de consultation obligatoire
Si les dispositifs d’agenda partagé et de temps réservé fonctionnent, les
mécanismes de consultation obligatoire sur des textes, qui arrivent souvent
tardivement dans la procédure, perdraient de leur justification. Ils pourraient sans
doute être alors considérablement allégés, en étant a minima transformés en simple
information susceptible de générer une réaction si le gouvernement s’écarte des
suites données à la concertation, voire pour nombreux d’entre eux supprimés dès lors
qu’une obligation de concertation préalable a été satisfaite.
Par ailleurs, cette évolution vers des mécanismes de concertation ouverts et pragmatiques,
combinée au regroupement entre instances, permettrait d’éviter des interstices et des zones
de conflits négatifs de compétence entre organismes. L’exemple fréquemment cité de
l’incertitude quant au lieu adéquat de consultation sur les sujets liés au contrat de travail (ni la
commission nationale de la négociation collective, ni le comité supérieur de l’emploi) n’aurait
ainsi plus lieu d’être, dès lors qu’en amont de la procédure, le gouvernement aura
clairement déterminé la méthodologie et les interlocuteurs de la concertation et que les
partenaires sociaux auront été mis en position de s’emparer du sujet.

4.3.4 Responsabiliser les administrations dans les processus de concertation


A l’image des pratiques observées au Royaume-Uni ou en Espagne39, chaque directeur
d’administration centrale pourrait se voir confier la responsabilité d’animer une consultation
publique, selon des modalités qu’il lui reviendrait de définir. Il pourrait être le porteur
identifié d’un certain nombre de procédures de concertation identifiées dans le cadre du
« temps réservé » proposé. A l’image des travaux de la « better regulation commission », le Conseil
économique et social rénové pourrait suivre l’application de cette procédure et contribuer à
l’évaluation des directeurs d’administration centrale sur leur efficacité dans sa mise en œuvre.
Par ailleurs, une évolution vers le regroupement des instances de concertation autour des
directions d’administration centrale offrirait aux directeurs un espace d’échange et de
compte-rendu sur leurs orientations stratégiques et leurs actions. L’ensemble de ces
changements serait cohérent avec les logiques de responsabilisation des directeurs
d’administration centrale à l’œuvre dans le cadre de la nouvelle gestion publique et
budgétaire.

4.3.5 Faire évoluer le dialogue social dans la fonction publique


Une rénovation profonde des lieux et des processus de dialogue social dans la fonction
publique offrirait une occasion d’en atténuer le formalisme excessif et de lui faire gagner en
efficacité.

39 Une loi espagnole du 27 novembre 1997 sur le gouvernement, « ley del Gobierno », prévoit (articles 22.2 et 24.1b) que tous les

projets de loi et de règlement doivent être accompagnés d’une étude d’impact. Les citoyens et les entreprises dont les intérêts seront
affectés par la réglementation en préparation doivent être obligatoirement consultés et les modalités de cette consultation ou la
justification de l’absence de consultation figure en annexe au projet de texte.

71
Le rapport de Jacques Fournier en 200340 avait réussi à établir des positions de consensus
et avancer des pistes de réformes. Trois idées en particulier, qui sont avancés dans ce rapport,
ne semblent pas périmées :
- la révision du principe d’organisation paritaire des instances pour leur permettre de
conduire un véritable « dialogue sur le dialogue », de nature à enrichir les thèmes de
négociation ;
- la reconnaissance, dans certains domaines, de la valeur juridique des conventions entre
l’Etat (ou les autres employeurs publics) et les organisations syndicales et la création d’une
procédure d’homologation de ces accords ;
- une « réarticulation » du dialogue social par une meilleure distinction entre d’une part, les
sujets communs aux trois fonctions publiques et les sujets particuliers à chacune d’elles, une
répartition plus précise des thèmes et des lieux du dialogue au sein des échelons ministériels
et territoriaux.
La logique de contractualisation promue par le rapport Fournier fournirait également
l’occasion de rapprocher les logiques procédurales applicables à la fonction publique de celles
proposées dans le présent rapport, la seule différence étant que les pouvoirs publics sont
alors partie à la négociation.
Enfin, la réflexion d’ensemble sur la réorganisation et le regroupement des instances de
consultation pourrait offrir l’occasion de créer davantage de liens et de passerelles entre des
politiques publiques conduites aujourd’hui séparément pour le secteur privé et pour le secteur
public. Des sujets relevant quasiment de l’ordre public social, tels que les libertés
fondamentales des travailleurs, l’égalité hommes-femmes et la non-discrimination, les
conditions de travail ou la formation professionnelle obéissent à des logiques proches sinon
identiques dans le privé et le public et pourraient donner lieu à des processus de concertation
conjoints ou parallèles.
Cette amélioration du dialogue social devra contribuer à la modernisation de la Fonction
Publique par une responsabilisation plus grande de ses agents et de leurs dirigeants, une
meilleure prise en compte de leurs aspirations, et un meilleur service aux citoyens, dans le
respect d’une gestion saine des deniers publics.

40
Jacques Fournier, Livre blanc sur le dialogue social dans la fonction publique, 2003

72
Conclusion

L’ensemble des propositions de modernisation du dialogue social, tel que présenté


dans ce rapport, se veut comme une contribution à un débat indispensable et non
comme un objet fini.
Il s’inspire des meilleures pratiques observées à l’étranger, sans chercher pour
autant à importer tel ou tel système.
Il préconise une évolution pragmatique mais rapide de notre modèle de dialogue
social.
Il ne faut, toutefois, pas sous-estimer le temps et surtout l’opiniâtreté qui seront
indispensables pour passer d’une situation trop marquée par des monologues
improductifs, des contestations conflictuelles et des commentaires évènementiels à
une modernité fondée sur un dialogue constructif, des responsabilités clairement
assumées, des analyses objectives des complexités et des nécessités.

La démarche globale consiste en effet à faire de la concertation (et éventuellement


de la négociation) l’instrument même de toute réforme, en la plaçant en amont de la
décision, et ce dans une stricte maîtrise du temps.
Le processus ainsi inversé conduira à l’obsolescence et la disparition d’instances à
l’utilité déjà incertaine.

Ces propositions reposent sur quelques convictions fortes.


Celle, d’abord, du retard pris dans la conduite de réformes économiques, sociales
et sociétales du fait, non d’une absence de conscience de leur urgence, mais d’un
défaut de méthode -auquel chacun contribue.
Celle, ensuite, de la nécessité de revaloriser sans délai les corps intermédiaires en
définissant clairement et publiquement les responsabilités de chacun.
Celle, enfin, qu’une démocratie, fondée sur le principe même de la représentation
et donc l’existence de ces corps intermédiaires, ne peut fonctionner sans règles
définies et explicites.

DJ Chertier
31 mars 2006

73
Récapitulatif des actions à conduire pour mettre en œuvre
les réformes proposées

Construire un agenda partagé de réforme, connu de tous les acteurs


Action n°1.
Elaborer de manière concertée un programme pluriannuel de réformes prévoyant les modes
d’association des partenaires sociaux et acteurs de la société civile
Action n°2.
Actualiser chaque année cet agenda partagé, en lien avec le programme national de réformes
présenté par la France au niveau européen
Action n°3.
Procéder à une présentation de cet agenda partagé, et de ses actualisations annuelles, par le
Premier ministre devant le Conseil économique et social

Prévoir un temps réservé à la concertation, voire à la négociation, dans la


conduite des réformes
Action n°4.
Réviser la Constitution pour indiquer, à l’article 39, qu’une loi organique est chargée de
préciser les conditions d’élaboration des projets de loi préalablement à leur présentation en
Conseil des ministres
Action n°5.
Introduire dans le cadre de cette loi organique41 une procédure de « temps réservé » à la
concertation, posant l’exigence d’un délai minimal de trois mois entre l’annonce d’un projet
d’une réforme et l’adoption du texte correspondant en conseil des ministres. Les
propositions suivantes n°6 à 10 seraient traduites dans cette loi organique.
Action n°6.
Indiquer qu’en amont dans de cette procédure, le gouvernement aurait à préciser les
modalités de concertation retenues par lui.

41 Parmi d’autres dispositions visant à améliorer la qualité et la sécurité juridique.

74
Action n°7.
Prévoir qu’en aval, lors de la présentation en conseil des ministres, le gouvernement aurait à
présenter un document sur le déroulement de la concertation et les suites qui y ont été
données.

Action n°8.
Organiser une variante de la procédure de temps réservé pour les réformes liées au droit du
travail, afin de permettre aux partenaires sociaux de se saisir, s’ils le souhaitent, du thème de
réforme et de conduire des négociations sur le sujet. Le délai de la procédure serait allongé
pour permettre à ces négociations d’aboutir.
Action n°9.
Prévoir qu’un domaine sur lequel des négociations sont engagées par les partenaires sociaux
ne puisse pas, pendant la période concernée, faire l’objet d’initiatives de réforme
gouvernementales ou parlementaires.
Action n°10.
Prévoir qu’en cas d’accord, le gouvernement ne peut que reprendre le texte des partenaires
sociaux ou renoncer à son projet de réforme. De même, le parlement ne pourrait qu’accepter
ou refuser en bloc le projet de loi issu de l’accord des partenaires sociaux.

Mener une simplification et une clarification drastique des instances de


concertation pour parvenir à un paysage ordonné
Action n°11.
Modifier la loi organique relative au Conseil économique et social pour revoir la composition
de cette instance afin de rendre cette assemblée plus représentative et l’organiser en trois
collèges : représentants des salariés, représentants des employeurs, représentants de la société
civile.
Action n°12.
Revoir la procédure de nomination des personnalités qualifiées en prévoyant en amont
l’expression de besoins en compétences de l’institution et en aval un avis public de son
président.
Action n°13.
Instaurer un système de renouvellement périodique par tiers du CES et porter le mandat à 6
ans. Revoir tous les 12 ans sa composition pour tenir compte des évolutions de la société

75
Action n°14.
Mettre fin au système de vote individuel sur des textes au CES et organiser l’expression des
positions par collèges, avec la possibilité d’opinions divergentes des membres et
organisations.
Action n°15.
Conduire, sous le contrôle du parlement, un inventaire exhaustif des instances de
concertation existantes
Action n°16.
Adopter une loi d’habilitation autorisant le gouvernement à procéder par une ordonnance à
une simplification drastique du paysage des instances, par suppression, fusion et
rapprochement des instances existantes. Faire un rapport régulier au rapport sur cette
simplification.
Action n°17.
Préparer, sous l’égide du secrétariat général du gouvernement, une typologie des instances, un
vade-mecum de leurs règles de fonctionnement et des lignes directrices quant à leur
composition. Tenir un tableau de bord interministériel sur le fonctionnement réel des
instances existantes.
Action n°18.
Mettre en place des règles strictes pour éviter la profusion des instances, par exemple en
prévoyant la suppression d’au moins une instance pour chaque nouvelle création ou en fixant
la règle d’une instance unique par direction d’administration centrale.
Action n°19.
Revoir les dispositifs de consultation obligatoire sur des textes dès lors que des concertations
approfondies auront été conduites en amont de la préparation des textes.
Action n°20.
S’appuyer sur une rénovation des instances et des procédures pour faire évoluer le dialogue
social dans la fonction publique.

76
ANNEXES

77
ANNEXE 1
Annexe 2
Liste des personnes rencontrées 1
1. Partenaires sociaux
CFDT
François CHEREQUE Secrétaire Général
Rémi JOUAN Secrétaire National
Stanley JACQUET Secrétaire Confédéral

CFTC
Jacques VOISIN Président
Michel COQUILLION Secrétaire Général Adjoint

CGT
Pierre-Jean ROZET Président du Groupe CGT au CES
Marie-Pierre ITURRIOZ Conseillère Confédérale

CGT-FO
Jean-Claude MAILLY Secrétaire Général
René VALLADON Secrétaire Confédéral
Didier HOTTE Assistant du Secrétaire Général

CFE/CGC
Bernard VAN CRAEYNEST Président
Alain LECANU Secrétaire National
Catherine LOPEZ Directeur de Cabinet du Président
Laurence MATTHYS Chargée des études Secteur Social

UNSA
Alain OLIVE Secrétaire Général
Jacques MAIRE Secrétaire général Adjoint

FSU
Gérard ASCHIERI Secrétaire Général
Bernard BOISSEAU Secrétaire National
Gilles MOINDROT Secrétaire National

MEDEF
Laurence PARISOT Présidente
Jean-René BUISSON Membre du Bureau du Conseil Exécutif du Medef -
Président de la Commission Protection Sociale
Denis GAUTIER-SAUVAGNAC Membre du Bureau du Conseil Exécutif du Medef -
Président de la Commission Relations du Travail et Emploi
Jacques CREYSSEL Directeur Général

CGPME
Jean-François ROUBAUD Président
Jean-Eudes DUMESNIL- DUBUISSON Secrétaire Général
Jean-François VEYSSET Vice Président chargé des Affaires Sociales
Georges TISSIE Directeur des Affaires Sociales

UPA
Pierre PERRIN Président
Pierre BURBAN Secrétaire Général

1
Certaines personnes ont été auditionnées, sans que leur nom ne figure dans cette liste.
2. Institutions et Administrations
Conseil Economique et Social
Jacques DERMAGNE Président
Marie-Claude DARDAYROL Directeur de Cabinet du Président

Centre d’Analyse Stratégique


Sophie BOISSARD Directrice Générale

Ministère de l’Emploi
Jean-Denis COMBREXELLE Directeur des Relations du Travail
Françoise BOUYGARD Déléguée Général Adjointe

Ministère de la Santé et des Solidarités


Dominique LIBAULT Directeur de la Sécurité Sociale

DGAFP
Christine LE BIHAN-GRAF Directrice Adjointe
Aimeric RAMADIER Chef de bureau Statut Général

DGEFP
Jean GAEREMYNCK Délégué Général Emploi et Formation
Isabelle EYNAUD-CHEVALIER Sous Directrice Mutations Economiques
Laurence MERLIN Chargée de Mission Sous Direction « Synthèse »

INSEE
Jean-Michel CHARPIN Directeur Général

Conseil d’Orientation des Retraites (C O R)


Yannick MOREAU Présidente

Conseil d’Orientation pour l’Emploi (C O E)


Raymond SOUBIE Président

Conseil National pour la Formation tout au long de la vie


Dominique BALMARY Président (Conseiller d’Etat)

3. Personnalités Qualifiées
Jean-Paul BAILLY Président Directeur Général de la Poste
Bernard BRUHNES Vice Président et D.G. de B.P.I.
Godefroy de COLOMBE Directeur des Affaires Publiques de la SCOR
Raphaël HADAS-LEBEL Président de la section sociale du Conseil d’Etat
Georgina HILL Conseillère Sociale à l’Ambassade du Royaume-Uni en France
Denis KESSLER Président de la S C O R
Pascal LAMY Directeur général de l’OMC - Ancien Commissaire
Européen
Georges LEFEBVRE Directeur général Groupe la Poste
Foucauld LESTIENNE Directeur délégué en charge des Ressources
Humaines de la Poste
Bernadette MALGORN Préfète de la Région Bretagne
Serge MILANO Ancien Conseiller de l’Ambassade de France en Allemagne
Michel PEBEREAU Président du Conseil d’Administration de BNP Paribas
Pierre STEINMETZ Membre du Conseil Constitutionnel
Henri VACQUIN Sociologue
Michel de VIRVILLE Secrétaire Général Renault
Marie WIERINK DARES, spécialiste des Pays-Bas.
Annexe 3

ASSOCIATIONS, FONDATIONS, CONGREGATIONS


Source : Ministère de l’Intérieur

1. Les associations françaises en chiffres


ANNÉES DÉCLARATIONS DE CREATION DÉCLARATIONS DE DISSOLUTION
(L1901) (L1901)
1963 13 000
1964 15 000
1965 17 672
1985 47 803 3 381
1986 50 607 3 868
1987 54 130 4 044
1988 50 650 4 613
1989 60 630 5 802
1990 60 190 6 289
1991 58 840 6 930
1992 70 403 9 507
1993 62 736 7 738
1994 65 056 8 746
1995 65 588 9 274
1996 67 528 11 814
1997 62 646 11 070
1998 62 708 12 374
1999 58 293 13 599
2000 59 975 13 213
2001 68 209 12 211
2002 57 727 10 140
2003 70 283 12 116
2004 65 349 11 301
2005 66 986 12 159

ƒ Une enquête de 1999 - auprès de 13 000 associations, par l’intermédiaire de1400 communes, portant sur
un échantillon de 5213 associations appartenant à tous les départements sauf la Corse (Source : Revue des
études coopératives, mutualistes et associatives, n° 272, 1999, Viviane TCHERNONOG, « Trajectoires associatives . Premiers
éléments sur la mortalité des associations) - permet d’estimer à environ 880 000 les associations déclarées
« actives» en France, dont 145 000 associations employeurs (soit 16% de la totalité). Le chiffre exact
est impossible à connaître car on manque de données statistiques complètes et exploitables sur le monde
associatif très mouvant et diversifié. En effet si les services de l’Etat dans les départements ont été
autorisés à créer un traitement automatisé d’informations concernant les associations, aucun fichier
national n’a jusqu’à présent été mis en place au nom du principe de liberté associative. La création en
cours par le ministère de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales d’un répertoire
national des associations françaises (WALDEC) permettra à terme de mieux connaître le « stock »
(1 900 000 dossiers répertoriés dans les préfectures en 1999). 350 000 associations environ sont
inscrites au répertoire SIRENE de l’INSEE qui recense les associations soumises à impôts, employant
des salariés) ou percevant des subventions publiques.
ƒ Plus de 63 000 associations déclarées (hors les associations inscrites d’Alsace Moselle) sont créées
chaque année en moyenne depuis 10 ans. En 2000 le taux de création en France est de 1,03
association pour 1000 habitants. Les créations 2000 se répartissent ainsi par secteur d’activité :

- secteur culture, tourisme, échanges internationaux - 28,70%


- secteur loisirs, jeunesse – 14,91%
- secteur sports - 11,58%
- secteur commerce, activités économiques, emploi, consommation – 11,41%
- secteur santé, action sociale et familiale, personnes âgées - 9,92%
- secteur divers vie sociale - 8,85%
- secteur éducation , formation - 7,55%
- secteur logement, habitat, habitat, environnement – 5,27%
- secteur chasse, pêche – 1,29%
- secteur indéterminé – 0,53%
(source : rapport CNVA 2003 sur la vie associative

2. Poids socio-économique du secteur associatif


ƒ L’enquête de 1999 donne la répartition suivante des associations par activité, en faisant apparaître que
la vie associative française est largement dominée par les secteurs sportif, culturel ou de loisirs (60%) :

- sports – 22%
- loisirs, tourisme social – 20%
- culture - 18%
- opinion, expression, défense des droits et des intérêts – 17%
- action caritative et humanitaire, sanitaire et sociale – 14%
- éducation , formation et insertion - 6%
(source : rapport CNVA 2003 sur la vie associative)

ƒ On estime à 1 650 000 les personnes (soit 5% de la population active) travaillant dans les 145 000
associations employeurs, soit 907 000 salariés en équivalent temps plein. 21 0000 associations
emploient à elles seules 80% de ces salariés. 71% des emplois associatifs sont occupés par des femmes.

ƒ On estime à 11 000 000 le nombre de bénévoles qui à des degrés divers consacrent une partie de leur
temps à la vie associative. La valeur économique du bénévolat associatif a été évaluée à environ
716 000 équivalents temps plein.

ƒ Le budget cumulé du secteur associatif est évalué à 46,9 milliards d’euros, soit 3,7% du PIB. 5% des
associations réalisent les 4/5 de ce budget cumulé ; les 3/4 des associations, avec un budget annuel de
moins de 15 244 euros en réalisent 4%. Les associations employeurs concentrent 88% du total des
ressources budgétaires du secteur associatif.

ƒ Les ressources privées constituent 46% des ressources budgétaires (cotisations des membres 10% ; dons
des particuliers et mécénat d’entreprises 5% et recettes d’activité 31%). Les ressources publiques
représentent 54% des ressources, dont 9% provenant des organismes sociaux (prix de journée et 45% de
financements publics stricto sensu (Etat 15%, communes 15%, départements 9%, régions 3%,
Europe 1%). 80% des associations fonctionnent avec des ressources privées majoritaires.

ƒ Le montant des dons manuels déclarés à l’administration fiscale pour l’année 2001 se monte à 1,076
milliards d’euros. En outre, chaque année en France, environ 300 millions d’euros font l’objet de
libéralités au profit d’associations et de fondations faisant appel à la générosité publique.
3. Statistiques concernant les associations et fondations reconnues d’utilité publique
(ARUP et FRUP), les fondations d’entreprise (FE) et les congrégations :

ƒ Au 15/09/04 on peut recenser : 1931 associations RUP (1942 au 18/03/05 – 1953 au 31/03/06 dont la +
ancienne date de 1695 – Académie de Villefranche du Beaujolais); 485 fondations RUP (493 au
18/03/05 - 513 au 31/03/06 -dont la + ancienne date de 1666 – Hospice d’orphelins de Blérancourt);
639 congrégations (645 au 18/03/05 – 646 au 31/03/06); 92 fondations d’entreprise (105 au 18/03/05
– 125 au 31/03/06).

ƒ classification par catégorie d’objet social des Associations et fondations reconnues d’utilité publique,
des Fondations d’entreprise (au 15/09/04) :
Catégorie (nomenclature ARUP FRUP FE
d’objet social du MISILL)
01 Armée 87 11 -
02 Sports 64 - 3
03 Intérêts communs 31 8 4
04 Economie 117 11 14
05 Santé 288 90 16
06 Social 473 171 19
07 Education 315 35 3
08 Culture et Sciences 297 49 6
09 Mass média 3 1 -
10 Religion 12 19 -
11 Politique 5 7 -
12 Environnement-Ecologie- 80 15 8
Animaux
13 Loisirs 31 2 -
14 Arts-Patrimoine 96 64 19
15 Famille 22 2 -
16 Transport - - -
17 Sécurité 10 - -
Total 1931 485 92

ƒ A titre d’exemple, classification par catégorie d’objet social des associations déclarées de la préfecture
de Lyon (comptage du stock des dossiers 2003).

Catégorie (nomenclature Associations déclarées


d’objet social du MISILL) de la préfecture de Lyon
01 Armée 513 – 0,9%
02 Sports 7362 – 13,2%
03 Intérêts communs 7414 – 13,3%
04 Economie 2849 – 5,1%
05 Santé 2753 – 4,9%
06 Social 4668 – 8,3%
07 Education 5001 – 9,8%
08 Culture et Sciences 5998 – 10,7%
09 Mass média 1104 – 1,9%
10 Religion 1034 – 1,8%
11 Politique 861 – 1,5%
12 Environnement-Ecologie- 942 – 1,6%
Animaux
13 Loisirs 6861 – 12,3%
14 Arts-Patrimoine 7923 – 14,2%
15 Famille 202 – 0,3%
16 Transport 100- 0,1%
17 Sécurité 86 – 0,1%
Total 55 671
Annexe 4

Recensement des instances


d’expertise, de concertation, de consultation

Le recensement conduit ici vise à identifier les instances qui, à un titre ou à un autre,
participent aux fonctions d’expertise, de concertation ou de consultation dans le cadre du
dialogue social et sociétal avec le gouvernement.

Il n’est naturellement pas exhaustif, tant les instances sont nombreuses, mais permet
déjà d’identifier plus de 100 lieux de dialogue et de concertation. Un document budgétaire
accompagnant chaque année le projet de loi de finances recense un nombre plus
important d’instances, mais nombre d’entre elles n’ont qu’une vocation qu’interne à
l’administration et d’autres ne peuvent être considérées comme un lieu de dialogue social.
A l’inverse, certaines instances figurant ici ne sont pas identifiées par le document
budgétaire. Des conseils d’administration d’agences ou d’établissements publics peuvent
ainsi jouer un rôle de concertation et de consultation sur des textes.

Ce tableau ne recense en outre pas tous les lieux où les partenaires sociaux sont
présents au titre d’une gestion paritaire (Unédic, AGEFIPH, caisses de retraite
complémentaire, organismes gestionnaires de la formation professionnelle), où ils doivent
déléguer des représentants et où ils exercent des missions d’intérêt général.

Ce recensement n’inclut par ailleurs les autorités administratives indépendantes, qui


tendent également à se multiplier, que dans la mesure où elles sont dotées d’instances
consultatives associant les partenaires sociaux et/ou les représentants de la société civile.

Enfin, seules les instances nationales sont ici recensées, mais la multiplicité des lieux de
dialogue social se retrouve également au niveau territorial.

Après le tableau, une liste des instances où sont présentes les organisations de
consommateurs au niveau national donnent en complément une idée de la multiplicité et
de la diversité des lieux de participation des représentants de la société civile.
Texte
Instance Type de membres1 Type de fonction
d’origine
Nombre Représentants Elus Person- Expertise / Dialogue, administration
Partenaires Membres de l’ Consultation concertation, ou orientation
de de la société nationaux nalités diagnostic
sociaux administration sur des textes 2
membres civile ou locaux qualifiées partagé proposition d’un organisme
Conseil
Constitution-
1. économique 231 X X X X X
Loi organique
et social
Décret
Centre
n°2006-260
2. d’analyse - X X
du 6 mars
stratégique
2006
Conseil
Décret du 10
3. d’orientation 32 X X X X X X
mai 2000
des retraites
Haut conseil
Décret
pour l’avenir
n°2003-959
4. de 45 X X X X X X
du 7 octobre
l’assurance
2003
maladie
Décret
Conseil
n°2005-326
5. d’orientation 51 X X X X X
du 7 avril
pour l’emploi
2005
Décret n°97-
Conseil
766 du 22
6. d’analyse 40 X X X
juillet 1997
économique
Conseil Décret
7. 25 X
d’analyse de n°2004-666

1 Ces catégories sont établies en fonction des textes constitutifs des instances. Il va de soi que lorsque ces textes prévoient la nomination de personnalités qualifiées, celles-ci
peuvent être choisies parmi les partenaires sociaux, les organismes et associations considérés comme représentant la société civile ou les élus, mais elles restent ici
comptabilisées au titre des personnalités qualifiées.
2 Cette fonction délibérément large a vocation à couvrir l’ensemble des instances ne rentrant pas dans les autres cas de figure.
Nombre Représentants Elus Person- Expertise / Dialogue, administration
Partenaires Membres de l’ Consultation
de de la société nationaux nalités diagnostic concertation, ou orientation
sociaux administration sur des textes
membres civile ou locaux qualifiées partagé proposition1 d’un organisme

la société du 8 juillet
2004
Décret n°89-
Haut conseil 912 du 19
8. 20 X X
à l’intégration décembre
1989
Conseil de
l'emploi,
Décret n°
des revenus et
2000-302 du
9. de la 9 X X X
7 avril 2000
cohésion
sociale
(CERC)
Commission
Article L136-
nationale de
10. 1 du code du 40 X X X X
la négociation
travail
collective
Article L511-
Conseil
4
11. supérieur de 23 X X X X
du code du
la prud’homie
travail
Article L444-
2
Conseil du code du
supérieur de travail- Loi
12. 27 X X X X X
la nº94-640 du
participation 25 juillet
1994

Conseil Loi n° 76- 50


supérieur des 1106 du 6 plénière,
13. risques décembre 96 X X X X X
profession- 1976 commis-
nels sions
Conseil Ordonnance
14. d’administrati no 2005-1087
on de du 1er
Nombre Représentants Elus Person- Expertise / Dialogue, administration
Partenaires Membres de l’ Consultation
de de la société nationaux nalités diagnostic concertation, ou orientation
sociaux administration sur des textes
membres civile ou locaux qualifiées partagé proposition1 d’un organisme

l’Agence de septembre
sécurité 2005
sanitaire de
l’environnem
ent et du
travail
Article L322-
comité
2
15. supérieur de 34 X X X
du code du
l'emploi
travail
Conseil
national de décret n° 91-
16. l'insertion par 422 du 7 mai 40 X X X X X X
l'activité 1991
économique
Conseil article L.
national des 311-10-3
17. 58 X X X X X
missions du code du
locales travail
Commission arrêté du
interprofes- ministre de
18. sionnelle l’emploi 16 26 X X X
consultative février 2000

Conseil
supérieur de
Article L330-
l’égalité
2
19. profession- 36 X X X X X
du code du
nelle
travail
femmes-
hommes
Commission Décret
nationale n°2001-1240
contre les du 21
20. 23 X X X X X
violences décembre
envers les 2001
femmes
Nombre Représentants Elus Person- Expertise / Dialogue, administration
Partenaires Membres de l’ Consultation
de de la société nationaux nalités diagnostic concertation, ou orientation
sociaux administration sur des textes
membres civile ou locaux qualifiées partagé proposition1 d’un organisme

Comité du
dialogue
Décret n°98-
social pour
1080 du 30
les questions
21. novembre 16 X X X
européennes
1998
et
internationale
s
comité de
suivi du plan
Arrêté du 4
22. de cohésion 29 X X X X
mars 2005
sociale

Conseil
d’administrati
Article
on de
D129-17
23. l'Agence 48 X X X X X X
du code du
nationale des
travail
services à la
personne
Conseil
d’administrati
on de
l’Agence LOI n° 2006-
nationale 396 du 31
24. X X X X X X
pour la mars 2006
cohésion
sociale
et l'égalité des
chances
Conseil
national de la loi du 4 mai
25. formation 2004 ; code 62 X X X X X X X
professionnell du travail
e tout au long
Nombre Représentants Elus Person- Expertise / Dialogue, administration
Partenaires Membres de l’ Consultation
de de la société nationaux nalités diagnostic concertation, ou orientation
sociaux administration sur des textes
membres civile ou locaux qualifiées partagé proposition1 d’un organisme

de la vie

Commission
nationale de
loi du 17
la
26. janvier 2002 44 X X X X X X
certification
(n°2002-73)
professionnell
e
Commission article L 114-
des comptes 1 du code de
27. 54 X X X X X X
de la sécurité la sécurité
sociale sociale
l’article 41 de
Conférence
28. la loi du 25 X X X X X X
de la famille
juillet 1994
Décret n° 85-
1125 du 23
Haut conseil
octobre 1985
de la
29. , Article 18 X X
population et
D141-1
de la famille
ss du CASF

Article
Conférence D1411-37
30. nationale de du code de la 110 X X X X X
la santé santé
publique
Décret n°
Haut Comité 91.1216 du 3
31. de la santé décembre 26 X X X
publique 1991

Article L114-
conférence 2-1 du code
32. nationale du de l’action X X X X X X
handicap sociale et des
familles
Nombre Représentants Elus Person- Expertise / Dialogue, administration
Partenaires Membres de l’ Consultation
de de la société nationaux nalités diagnostic concertation, ou orientation
sociaux administration sur des textes
membres civile ou locaux qualifiées partagé proposition1 d’un organisme

(inséré par
Loi nº 2005-
102 du 11
février 2005
conseil article L 146-
national 1 du code de
33. consultatif l’action 65 X X X X X X
des personnes sociale et des
handicapées familles
Conseil
supérieur
pour le
Article R323-
reclassement
34. 81 du code du 52 X X X X X X
professionnel
travail
et social des
travailleurs
handicapés
Conseil
national des Article L143-
politiques de 1 du code de
35. lutte contre la l’action 38 X X X X X X
pauvreté et sociale et des
l'exclusion familles
sociale
Commission Décret
nationale n°2003-1120
consultative du 24
36. 41 X X X X X X
des gens du novembre
voyage 2003

comité
livre III du
d'enquête sur
titre II du
le coût et le
37. code des 28 X X X X
rendement
juridictions
des services
financières
publics
Nombre Représentants Elus Person- Expertise / Dialogue, administration
Partenaires Membres de l’ Consultation
de de la société nationaux nalités diagnostic concertation, ou orientation
sociaux administration sur des textes
membres civile ou locaux qualifiées partagé proposition1 d’un organisme

Commission
nationale
consultative
décret du 30
38. des droits de 119 X X X X X X X
janvier 2004
l’homme
(CNCDH)

Conseil
d’orientation
de l’obser- Décret n°
vatoire 2003-529 du
39. national de la 19 15 X X X
démogra-phie juin 2003.
des
professions
de santé
Union
Décret nº
nationale des 3
40. 2005-590 du 46 X X
profession-
27 mai 2005
nels de santé
Conseil
d’administrati
loi du 2
on de l’
41. janvier 2004 31 X X X X
observatoire
de l’enfance
en danger
Observatoire
Décret n° 95-
de la parité
1114 du 18
entre les
42. octobre 1995 33 X X
femmes et les
modifié.
hommes.

loi du 29
Observatoire
43. juillet 1998 22 X X X X
de la pauvreté

3
Il s’agit des organisations syndicales représentatives des professions de santé.
Nombre Représentants Elus Person- Expertise / Dialogue, administration
Partenaires Membres de l’ Consultation
de de la société nationaux nalités diagnostic concertation, ou orientation
sociaux administration sur des textes
membres civile ou locaux qualifiées partagé proposition1 d’un organisme

Comité article L.113-


national de la 2 du code de
44. coordination l'action 34 X X X X X
gérontolo- sociale et des
gique familles
Article D149-
Comité
1
national des
du code de
45. retraités et 33 X X X X X X
l'action
des personnes
sociale et des
âgées
familles
Loi n° 2002-2
Conseil
du 2 janvier
national de
2002. Code
l'évaluation
46. de l’action 56 X X X X X
sociale et
sociale et des
médico-
familles
sociale
Conseil Décret n°
national de la 2003-1100 du
47. 76 X X X X
vie 20 novembre
associative 2003
Comité
consultatif de
l’Agence
Article R341-
nationale de
48. 15 du code du 28 X X X X
l’accueil des
travail
étrangers et
des
migrations
Décret
Conseil
n°2005-333
national de
49. du 7 avril 160 X X X X X X
l'information
2005
statistique
Nombre Représentants Elus Person- Expertise / Dialogue, administration
Partenaires Membres de l’ Consultation
de de la société nationaux nalités diagnostic concertation, ou orientation
sociaux administration sur des textes
membres civile ou locaux qualifiées partagé proposition1 d’un organisme

Conseil
national pour Décret n° 93-
l’intégration 290 du 5
50. des mars 60
populations 1993
4
immigrées
articles R.
361-1 à R.
Conseil 361-20 du
51. national de code de la 72 X X X X X X
l’habitat construction
et de
l’habitation
Conseil décret n°85-
National de 1282 du 27 5
52. 47 X X X X X
l'Alimentatio novembre
n 1985
Conseil
national de
l'aménageme LOI no 95-
53. nt et du 115 du 4 72 X X X X X
développeme février 1995
nt du
territoire
Conseil
Décret n°93-
national des
54. 724 du 29 47 X X X X
professions
mars 1993
du spectacle
Conseil
national des décret n°88-
55. villes et du 1015 du 28 55 X X X X X
développeme octobre 1988
nt urbain

4
Ne s’est pas réuni depuis 1996, ses membres n’ont pas été renouvelés.
5
Niveau fédéral
Nombre Représentants Elus Person- Expertise / Dialogue, administration
Partenaires Membres de l’ Consultation
de de la société nationaux nalités diagnostic concertation, ou orientation
sociaux administration sur des textes
membres civile ou locaux qualifiées partagé proposition1 d’un organisme

Conseil
d’orientation
de
Loi 2003-710
l’Observatoir
du
56. e national des 38 X X X X
01.08.2003
zones
urbaines
sensibles

Loi n° 82-155
du 11 février
Haut Conseil 1982 relative
57. du secteur aux 21 X X X X X
public nationalisatio
ns

Loi n° 82-155
Haut Conseil
du 11 février
du secteur
1982 relative
financier
58. aux 26 X X X X X
public et
nationalisatio
semi-public
ns.

Décret n°99-
Conférence
417 du 26
économique
59. mai 21 X X X X
annuelle
1999.

Arrêté du 16
mai 1997
portant
Conseil
création du
national de la
60. Conseil 42 X X X
création
national de la
d'entreprises
création
d'entreprises
Nombre Représentants Elus Person- Expertise / Dialogue, administration
Partenaires Membres de l’ Consultation
de de la société nationaux nalités diagnostic concertation, ou orientation
sociaux administration sur des textes
membres civile ou locaux qualifiées partagé proposition1 d’un organisme

Commission
nationale de
Décret n°
concertation
2003-15 du 3
61. des 49 X X X X
janvier 2003.
professions
libérales

Décret n° 98-
Observatoire
1071 du 27
national du
62. novembre 17 X X X X X
commerce
1998

Conseil
Décret n°
supérieur de
63. 2006-366 du 38 X X X X X X
l'énergie
27 mars 2006
Conseil Décret n° 83-
national de la 462 du 12
64. 42 X X X
consom- juillet 1983.
mation
Comité Décret n° 69-
consultatif 948 du 10
65. 27 X X X X X
des foires et octobre 1969
salons
Décret n° 87-
commission 989 du 9
des comptes décembre
66. 50 X X X X X
des services 1987 modifié
par

Article L351-
Conseil des
1 du code des
67. prélève-ments 17 X X X
juridictions
obligatoires
financières
Conseil loi n° 73-639
68. supérieur de du 11 juillet 62 X X X X X X
l’informa-tion 1973
Nombre Représentants Elus Person- Expertise / Dialogue, administration
Partenaires Membres de l’ Consultation
de de la société nationaux nalités diagnostic concertation, ou orientation
sociaux administration sur des textes
membres civile ou locaux qualifiées partagé proposition1 d’un organisme

sexuelle, de
la régulation
des
naissances et
de
l’éducation
familiale
Comité
consultatif
Article
national
R1412-1
d'éthique
69. du code de la 41 X X X
pour les
santé
sciences de la
publique
vie et de la
santé
Décret n° 89-
Conseil 83 du 8
70. national du février 23 X X X
sida 1989.

Conseil Décret n° 76-


supérieur de 356 du 20
71. la avril 33 X X X
coopération. 1976

Comité
décret du 23
consultatif de
72. août 2001. 67 X X X
l’économie
sociale.
Article L411-
Conseil
1
73. supérieur de 58 X X X X X X X
du code de la
la mutualité
mutualité
Conseil Décret nº
supérieur des 2005-1539 du
74. 15 X X X
systèmes 8 décembre
d'information 2005, Article
Nombre Représentants Elus Person- Expertise / Dialogue, administration
Partenaires Membres de l’ Consultation
de de la société nationaux nalités diagnostic concertation, ou orientation
sociaux administration sur des textes
membres civile ou locaux qualifiées partagé proposition1 d’un organisme

de santé D1411-31
CSP
Article D142-
1
Conseil
du code de
75. supérieur du 67 X X X X X X X
l’action
travail social
sociale et des
familles
Commission
profession-
nelle Arrêté du 11
consultative septembre
76. 40 X X X X X
du travail 2002
social et de
l'intervention
sociale
loi n° 2005-
157 du 23
février 2005
Conférence relative au
77. 53 X X X X X X
de la ruralité développeme
nt des
territoires
ruraux
Conseil Décret n°
national pour 2003-36 du
78. le dévelop- 13 91 X X X X X X X
pement janvier 2003.
durable
Décret n° 98-
Commission 623 du 21
des comptes juillet 1998.,
et de article D133-
79. 43 X X X X X X
l'économie de 35 du code de
l'environneme l’environnem
nt ent
Nombre Représentants Elus Person- Expertise / Dialogue, administration
Partenaires Membres de l’ Consultation
de de la société nationaux nalités diagnostic concertation, ou orientation
sociaux administration sur des textes
membres civile ou locaux qualifiées partagé proposition1 d’un organisme

Commission Décret n°
des produits 2004-187 du
80. chimiques et 26 30 X X X X X X X
biocides. février 2004.

Article L
Commission
341-17 du
supérieure
code de
des sites,
81. l'environneme 31 X X X X
perspectives
nt.
et paysages

D.n°58-538
du 7/6/1982
modifié par le
Conseil
décret
82. national du 73 X X X X X X X
n°2000-662
bruit
du 6 juillet
2000

Décret no 97-
Conseil
432 du 29
83. national de 30 X X X X X X
avril 1997
l’air
décret n°65-
Comité
749 du
84. national de 77 X X X X
3/9/1965
l’eau
Articles R
Conseil
251-1 et
national de la
suivants
85. protection de 40 X X X X X
du code de
la
l'environne-
nature
ment
Conseil Article 33 de
86. national des la loi n° 84- 104 X X X X X X
activités 610
Nombre Représentants Elus Person- Expertise / Dialogue, administration
Partenaires Membres de l’ Consultation
de de la société nationaux nalités diagnostic concertation, ou orientation
sociaux administration sur des textes
membres civile ou locaux qualifiées partagé proposition1 d’un organisme

physiques et du 16 juillet
sportives 1984
Décret
n°2001-252
du 22 mars
2001
Article 33 de
Comité
la loi n° 84-
national de la
610
recherche et
du 16 juillet
de la
87. 1984 17 X X X X X
technologie
Décret
en activités
n°2001-252
physiques et
du 22 mars
sportives
2001
Article L230-
1 du code de
Comité l’éducation
consultatif du (inséré par
88. X X X X
Haut Conseil Loi nº 2005-
de l'éducation 380 du 23
avril 2005)

Code de
Conseil l'éducation
89. supérieur de art. 97 X X X X X X
l’éducation L231.1

Conseil
Loi n° 84-52
national de
du 26 janvier
l'enseignemen
1984.Décret
90. t supérieur et 61 X X X X
n° 89-1 du 2
de la
janvier 1989.
recherche

Haut comité Décret n°


91. 41 X X X X X
éducation- 2000-216 du
Nombre Représentants Elus Person- Expertise / Dialogue, administration
Partenaires Membres de l’ Consultation
de de la société nationaux nalités diagnostic concertation, ou orientation
sociaux administration sur des textes
membres civile ou locaux qualifiées partagé proposition1 d’un organisme

économie- 6
emploi mars 2000.

Comité
92. consultatif de 18 X X
la HALDE
Comité de
surveillance décret n° 99-
93. du Fonds de 898 du 22 30 X X X X X
solidarité octobre 1999
vieillesse
Conseil de
surveillance
Décret n°
94. du Fonds de 20 X X X X X
2001-1214
réserve des
retraites
Conseil
d’administrati
95. 30 X X X X
on de
l’ACOSS
Conseil de
l’Union article L 182-
nationale des 2-2 du code
96. 18 X X
caisses de la sécurité
d’assurance sociale
maladie
commission
des accidents Article L221-
du travail et 5
97. des maladies du code de la 10 X
profession- sécurité
nelles de sociale
l’UNCAM
Conseil Article R221-
d’administrati 2 du code de
98. 35 X X X X X
on de la la sécurité
CNAMTS sociale
Nombre Représentants Elus Person- Expertise / Dialogue, administration
Partenaires Membres de l’ Consultation
de de la société nationaux nalités diagnostic concertation, ou orientation
sociaux administration sur des textes
membres civile ou locaux qualifiées partagé proposition1 d’un organisme

Conseil Article L223-


d’administrati 3 du code de
99. 35 X X X X X
on de la la sécurité
CNAF sociale
Conseil Article L222-
d’administrati 5 du code de
100. 30 X X X X
on de la la sécurité
CNAV sociale
Conseil
d’orientation
de l’union des
Article L224-
101. caisses X X X
5-1
nationales de
sécurité
sociale
Conseil
d’administrati
on de
Article L200-
l’agence
7
102. nationale 27 X X X X
du code du
d’amélioratio
travail
n des
conditions de
travail
Représentations des consommateurs dans des instances officielles et privées
Niveau national

ADMINISTRATION
Comité d’orientation pour la simplification du langage administratif

AGRICULTURE
Commission nationale de l’agriculture raisonnée et de la qualification des exploitations

ALIMENTATION
Agence française de sécurité sanitaire des aliments
Commission interministérielle et interprofessionnelle de l’alimentation animale
Commission nationale des labels et des certifications de produits agricoles et alimentaires :
section « agrément des organismes certificateurs »
Commission nationale des labels et des certifications de produits agricoles et alimentaires :
section « agriculture biologique »
Commission nationale des labels et des certifications de produits agricoles et alimentaires :
section « examen des référentiels »
Conseil national de l’alimentation
Conseil national du froid
Conseil supérieur d’orientation et de coordination de l’économie agricole et alimentaire
Observatoire des consommations alimentaires

AMENAGEMENT DU TERRITOIRE
Commission interprofessionnelle consultative : métiers de l’agriculture, de l’agro-industrie et
de l’espace rural

ASSURANCES
Bureau central de tarification
Commission de suivi de la convention Belorgey
Conseil national des assurances : commission consultative de l’assurance
Conseil national des assurances : commission de la réglementation de l’assurance
Fonds de compensation des risques de l’assurance de la construction

COMMERCE
Commission d’examen des pratiques commerciales
Commission nationale d’équipement commercial
Conseil de la concurrence
Observatoire national du commerce
Office de développement de l’économie agricole des départements d’Outre-mer
Office national interprofessionnel des céréales
Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture
Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers
Office national interprofessionnel des plantes à parfum, aromatiques et médicinales
Office national interprofessionnel des produits de la mer et de l’aquaculture
Office national interprofessionnel des viandes, de l’élevage et de l’aviculture
Office national interprofessionnel des vins

COMMUNICATION
Comité de la télématique ayme
Commission de la rémunération pour copie privée
Conseil supérieur de la propriété littéraire et artistique
Conseil supérieur de la télématique
Forum des droits sur l’Internet

CONSOMMATION
Commission des clauses abusives
Conseil national de la consommation
Institut national de la consommation

ECONOMIE
Conseil national de l’information statistique
Observatoire économique des prix des produits agricoles et alimentaires

ENVIRONNEMENT
Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie
Agence française de sécurité sanitaire environnementale
Comité national des boues d’épuration
Comité d’orientation pour des pratiques agricoles respectueuses de l’environnement
Comité technique de la distribution du gaz
Commission d'agrément des organismes chargés de la collecte des emballages
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
Commission consultative pour l’élaboration du plan national de décontamination et
d’élimination des appareils contenant des PCB et PCT
Commission consultative de gestion des déchets résultant de l’abandon des emballages
Commission d’étude de la dissémination des produits issus du génie biomoléculaire
Commission des matières fertilisantes et des supports de culture
Commission nationale du débat public
Commission des produits antiparasitaires à usage agricole
Conseil national de l’air
Conseil national du bruit
Conseil national des déchets
Conseil national de l'emballage
Conseil national du paysage
Institut français de l’environnement : comité des usagers

JUSTICE
Conseil national de l’aide juridique

LOGEMENT-CONSTRUCTION-URBANISME
Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat
Agence nationale d’information sur le logement
Comité d'orientation des centres d'études sur les réseaux des transports, l'urbanisme et la
construction publique
Comité d'orientation du plan d'urbanisme construction et architecture
Commission nationale de concertation
Commission du règlement de construction
Commission relative à la copropriété
Conférence permanente habitat – construction - développement durable
Conseil national de l’habitat
Conseil national du mouvement HLM

MONNAIE-FINANCES
Comité consultatif
Comité de médiation bancaire
Comité national de l’euro
Conseil national du crédit et du titre
Observatoire de la sécurité des cartes de paiement

PRECARITE
Comité consultatif du fonds de solidarité pour l’eau

QUALITE DES PRODUITS ET DES SERVICES


Association française de normalisation
Comité français d’accréditation
Comité d’orientation et de suivi des activités de consommation
Conseil supérieur de la qualité artisanale
Institut national d’appellations d’origine
Laboratoire national d’essais

SANTE
Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé
Agence nationale d’accréditation et d’évaluation en santé
Comité national de l’alimentation et de la nutrition des établissements de santé
Comité national de l’organisation sanitaire et sociale
Comité stratégique du programme national nutrition santé
Comité technique national de prévention
Commission chargée du contrôle de la publicité et de la diffusion de recommandations sur le
bon usage des médicaments
Commission chargée du contrôle de la publicité des objets, appareils et méthodes
Commission nationale des accidents médicaux
Conférence nationale de santé
Conseil supérieur des hôpitaux
Institut national de prévention et d’éducation pour la santé
Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies
Observatoire de la démographie des professions de santé et de l’évolution de leur métier
Observatoire d’éthique clinique
Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des
infections nosocomiales

SECURITE
Commission de la sécurité des consommateurs

SERVICES PUBLICS)
Comité national de l’eau
Conseil national des opérations funéraires
Conseil supérieur de l’électricité et du gaz
Conseil supérieur du service public ferroviaire
Observatoire de la diversification des activités d’Electricité de France destinées aux clients
éligibles et éligibles
Observatoire de l’eau

TOURISME
Conseil national du tourisme

TRANSPORTS
Comité des usagers du transport aérien
Commission centrale des automobiles et de la circulation générale : sous-commission chargée
des questions de contrôle technique
Commission nationale chargée d’arrêter la liste des experts en automobile
Commission des téléphériques
Conseil national des transports
Conseil supérieur de l’enseignement de la conduite automobile et de l’organisation de la
profession

VIE ASSOCIATIVE
Conseil national de la vie associative
Groupe permanent de la vie associative