DATE DOWNLOADED: Fri Feb 25 07:55:55 2022

SOURCE: Content Downloaded from HeinOnline

Citations:

Bluebook 21st ed.

Ovidiu Podaru, Actul Administrativ - Forma si Elemente de Forma, 2007 SUBB
Jurisprudentia 88 (2007).

ALWD 7th ed.

Ovidiu Podaru, Actul Administrativ - Forma si Elemente de Forma, 2007 SUBB
Jurisprudentia 88 (2007).

APA 7th ed.

Podaru, O. (2007). Actul Administrativ Forma si Elemente de Forma. Studia
Universitatis Babes-Bolyai Jurisprudentia , 2007(2), 88-104.

Chicago 17th ed.

Ovidiu Podaru, "Actul Administrativ - Forma si Elemente de Forma," Studia
Universitatis Babes-Bolyai Jurisprudentia 2007, no. 2 (2007): 88-104

McGill Guide 9th ed.

Ovidiu Podaru, "Actul Administrativ - Forma si Elemente de Forma" [2007] 2007:2 SUBB
Jurisprudentia 88.

AGLC 4th ed.

Ovidiu Podaru, 'Actul Administrativ - Forma si Elemente de Forma' [2007] 2007 Studia
Universitatis Babes-Bolyai Jurisprudentia 88.

MLA 8th ed.

Podaru, Ovidiu. "Actul Administrativ - Forma si Elemente de Forma." Studia
Universitatis Babes-Bolyai Jurisprudentia , vol. 2007, no. 2, 2007, p. 88-104.
HeinOnline.

OSCOLA 4th ed.

Ovidiu Podaru, 'Actul Administrativ - Forma si Elemente de Forma' (2007) 2007 SUBB
Jurisprudentia 88

-- Your use of this HeinOnline PDF indicates your acceptance of HeinOnline's Terms and
Conditions of the license agreement available at
https://heinonline.org/HOL/License
-- The search text of this PDF is generated from uncorrected OCR text.
-- To obtain permission to use this article beyond the scope of your license, please use:
Copyright Information
 II. Aiticole

Ovidiu PODARU*, ACTUL ADMINISTRATIV - FORMA 51 ELEMENTE DE FORMA

Rsum: L'acte administratif - forme et elements de forme. On voit le principe du formalisme

s'imposer en droit administratif.Car l'activite de l'administration,avec sa tendance vers la limitation des
droits et libertesfondamentaux des citoyens, doit tre rigoureusementsoumise aux rigueurs d'ordreformelet
de procedure.
L'acte administratifdoit ftre emis en forme ecrite, sous la peine de l'inexistante (avec quelques exceptions
legales). L'ecrit envisage donc l'existence de l'acte, pas seulement sa validit.
Mais laforme ecrite n'est pas la seule contraintea laquelle l'administrationest assujettie. Il y a aussi quelques
elementsformels - la signatureet le contreseing,le sceau (en Roumanie, la vedette incontestableparmi tous les
elementsformels), le titre, la date, la langue utilis&, la motivation de l'acte. La premiere est aussi une condition
d'existence. On pent conclure donc que le minimum d'un acte administratifest un ecrit signe.
Des autres elements lui sont aussi essentiels pour le rendre valide: d'une part, ceux qui ont pour but la
protection des droits et libertes fondamentaux des citoyens; d'autre part, ceux qui affectent decisivement la
volonte de l'autoriteadministrativequi emet l'acte.
Enfin, la derniere categorieest composee par les e~ements qui ne sont pas essentiels, l'acte etant valable meme si
l'administrationne les observe pas: leur seul but est d'assurerplus d'efficacite a l'activit administrative.
Il vaut la peine de reunir tous ces elements pour les analyser ensemble, car - des qu'on sait - ce tableau
composite n'a pas ete etudie jusqu'aujourd'hui en Roumani. Mfions-nous quand meme d'une question
importante: une analyse complete doit comprendre deux parties. Une sur la forme et ses elements - oi le
formalisme statique (objet de notre etude), et une seconde dediee a la procedure et a ses elements - oi le
formalisme dynamique, auquel unefuture analyse lui sera consacree.

Daca in dreptul privat fonna nu este o conditie de valabilitate a actului juridic civil decat in mod
excepoionall, caci aceastA divizitme a dreptului este dominatA de principiul consensualismului,
,,indiferenta Codului civil fata de forma concretA a consimtamantului" 2 , in dreptul public forma
este esentialA. Mai mult, aproape intotdeauna ea este dublata 5i de o procedura riguroasa, a carei
nerespectare atrage adeseori sanctiuni pentru actul emis in aceste conditii: constatam a~adar ca
principiul formalismului reprezinta o dominantA a dreptului public.
Explicatia diferentei fundamentale rezida in insai esenta celor doua diviziuni ale dreptului: dreptul
privat - un drept al intereselor private, egale intre ele - este un drept al libertatii; este permis tot ceea ce
nu este expres interzis de lege. Or, libertatea se exercita ...liber, daca ne este ingaduit un truism; sau, cu
alte cuvinte, vointa se exteriorizeaza indiferent de formA3 . Dimpotriva, dreptul public - un drept
creat pentru a proteja interesul public, care trebuie sa prevaleze in fata intereselor private - este un

* Lector dr., Facultatea de Drept a Universitatii ,Babe5-Bolyai" Cluj-Napoca,

opodaru@law.ubbcluj.ro.
1 De pilda, potrivit art. 858 C.civ., ,Un testament poatefi sau olograf saufacut prin act autentic,

sau informa mistica", art. 859, 860 5i 864 aratand care sunt elementele acestor forme.
2 P. Vasilescu in I.Reghini, $. Diaconescu, P. Vasilescu, Introducere in dreptul civil, vol. II, Ed.

Sfera juridica, Cluj-Napoca, 2007, p. 259

3,,eprimam cum dorim ceca ce dorim" - ibidem.
88
SUBB lurisprudentianr. 2/2007
 Ovidiu PODARU, Actul administrativ - forna §i elemente de forna

drept al constrdngerilorl; de aceea, pentru administratie este permis numai ceea ce este expres permis de
lege. Prin urmare, pentru a se putea verifica riguros conformitatea comportamentului organelor
administrative cu legea pe care o aplica, acest comportament trebuie sa se muleze pe anumite tipare
stricte: vointa se poate exterioriza numai in forme predefinite. Limitand drepturile §i libertatile
fundamentale 2, actele administrative trebuie sa respecte o anumitA forma, caci orice ingerin a
trebuie sA fie bine definitA pentru a nu deschide drumul arbitrariului 5i abuzului.
Fonn i procedura. Sau, altfel spus, formalism static i formalism dinamic. Vom intelege a~adar
prinforma totalitatea elementelor formale continute de un act administrativ privit ca instrumentum
iar prin procedura totalitatea elementelor fonale pe care legea le prevede ca fiind necesare pentru
emiterea unui act administrativ, dar care sunt extrinseci instrumentului care conline vointa
administratieP.
Nu trebuie, deci, sa confundam forma cu procedura, de~i tentatia este mare; a le distinge insemna a
accepta o analiza care opune ,,facerea", adica modalitatile de ,,fabricare" a actului administrativ 5 i
,fifcutul", adica produsul acestor operatiuni.
Ne-am propus sa analizam in prezentul studiu aspectele juridice care tin de forma actului
administrativ; este insa adevarat ca vom trata 5i elemente pe care unii autori romdni le considera ca
tinand de procedur.

L Fonna scrisd, conditie de existentd a actului administrativ

De~i singura definitie legala a actului administrativ (cea din art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ) nu o prevede expres, i de~i doctrina majoritara' sustine

1 Autoritatile publice, prin activitatea lor restrang libert~tile cettenilor tocmai pentru a
,face loc" interesului public.
2 Pentru a da un banal exemplu, dreptul de proprietate asupra unui teren (drept real
absolut) include 5i dreptul de a construi pe acesta, drept care insa se vede limitat prin
regulamentele 5i planurile de urbanism, puse in aplicare in fiecare caz in parte prin emiterea
certificatului de urbanism §i a autorizatiei de construire.
3 Traditional (T. Draganu, Actele de drept administrativ, Ed. Qtiintifica, Bucure~i,
1959, p. 120
i urm., R.-N. Petrescu, Drept administrativ,Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 298-314 dar §i
alti autori), problema formalismului este tratata de catre autorii de drept administrativ
discutAndu-se, pe de o parte, problema formei scrise (singurul element de forma in aceste
opinii) iar, pe de alta, elementele procedurale, analizate tripartit, in functie de un criteriu
cronologic: cele anterioare emiterii actului administrativ, cele concomitente *i cele
posterioare acestui moment. Acestei opinii i se pot aduce doua repro~uri: pe de o parte, ca
nu distinge in mod riguros intre forma §i procedura; pe de alta, ca formele procedurale
,concomitente" reprezinta o categorie inexacta; emiterea actului administrativ reprezinta un
moment punctual, bine identificat temporal. Or, din acest punct de vedere, este greu de
sustinut ca exact in acela~i moment administratia indepline~te 5i alte formalitati necesare
emiterii valabile a actului administrativ. In realitate, unele dintre aceste ,,forme
concomitente" sunt, in realitate, formalitati anterioare (cvorumul de prezenta orj cel de vot)
iar altele nu sunt elemente procedurale ci de forma a actului administrativ. Tocmai de aceea,
in organizarea materiei acestui capitol am procedat in consecinta.
4 G. Dupuis, La presentation de 'acte administratif, in G. Dupuis (coord.), Sur la
forme et la
procedure de l'acte administratif, Economica, Paris, 1978, p.9-10
89
SUBB lurisprudentianr. 2/2007
 II. Aiticole

altceva2 , noi avem o parere tran~anta: cu foarte puine exceptii, un act administrativ nescris nu
exista. De altfel, art.13 din lege permite instantei sa solicite autoritAtii emitente comunicarea de
urgenja a actului atacat. De unde vom putea deduce ca insu.i legiuitorul a prezumat forma scrisa
(deci comunicabila) a actelor administrative 3. Ea este, deci, esentiala pentru actele provenite de la
administratie, lipsa ei echivaland, aproape intotdeauna, cu inexistenta defapt a acestora 4 . Pe de altA
parte, dacAforma surisu nu ar fi un principiu al actelor administrative (care, deci, de regula trebuie
respectata), cum am putea pretinde ca dreptul administrativ este guvernat de principiul
formalismului? In fine, actele administrative intra in vigoare de la semnarea lor. Or, cum ar putea fi
semnat un act administrativ daca nu ar unbraca forma scrisa? Lipsa acesteia trebuie sa raman",
a~adar, cu totul exceptionala.
Pe linga forma scrisa ordinar3 , in practica administrativa se intAlnesc 5i forme speciale (acte-tip). 0
diploma universitara ori de bacalaureat, un pa~aport, un titlu de proprietate emis in temeiul legilor
fondului funciar sunt imprimate pe o hartie speciala (carton colorat), sunt inseriate 5i scrise cu
diferite tipuri de cerneala. In ce ne prive~te credem ca aceasta forma scrisa speciala nu reprezinta, in
sine, o conditie de valabilitate a actului astfel emis ci doar un mijloc de prevenire a infractiunilor de
fals. Dar, tocmai de aceea, de facto, un act emis fara respectarea acestor conditii va fi ignorat (chiar
contestat) in practica administrativa 5i, prin urmare, fnfapt nu 5i-ar produce efectele juridice.

1 A. lorgovan (Tratat de drept administrativ, vol.II, Editia 4, Ed. All Beck, Bucure~ti, 2005, p.5 2 )
retine, totui, forma scrisa ca un principiu al actelor administrative. Lucru curios insa, in
opinia acestuia o doctrind majoritards-a format in acest sens.
2 Atat doctrina franceza (B. Seiller, Droit administratif tome 2 - L'action administrative,
Flammarion, Paris, 2001, p.151, Y. Gaudemet, Droit administratifgn&al, tome I, 16-e edition,
LGDJ, Paris, 2001, p. 614-615), cat 5i cea romana (R.N.Petrescu, op.cit., p. 299, I. Iovana5,
Drept administrativ,Ed. Servo Sat, Arad, 1997, p.41), sustin ca lipsa formei scrise nu este o
ilegalitate in sine, atAta timp cat legea nu prevede expres exigenta acesteia. Opinia de
autoritate a lui T.Draganu (op.cit., p. 122-124) este pe de o parte nuantata, forma scrisa fiind
in toate cazurile obligatorie la actele normative in vederea publicarii; in ce prive~te actele
individuale, de asemenea forma scrisa este obligatorie daca necesitatea ei rezulta din
interpretarea legii (a), ori daca e vorba despre organe colegiale (b). Dar nici T. Draganu nu
recunoa~te in forma scrisa un principiu al actelor individuale. in ce ne prive~te credem ca,
daca la data emiterii acestei opinii (1959), cand nu exista o lege a contenciosului
administrativ, ea putea fi sustinuta, in prezent, raportat la dispozitiile art.13 din Legea nr.
554/2004 (republicata), forma scrisa se prezuma 5 i pentru actele individuale.
3Uneori, forma scrisa este prevazuta in mod expres de lege. De pilda,
potrivit art. 38 alin.1
C.pr.fisc., ,Actul administrativfiscal se emite numai fn forma scrisa". De asemenea, potrivit art.
175 C.pr.fisc., ,,Decizia de solutionarea contestatiei se emite fnformf scrisa".
4De pilda, o ,,dispozitie" a primarului de restituire in natura a unui imobil
preluat abuziv
de catre Statul Roman, emisa verbal, nu exista nici macar in fapt. Exceptiile de la aceasta
,,sanctiune" (inexistenta de fapt este mai mult decat o sanctiune) se suprapun peste
exceptiile de la necesitatea formei scrise. Doctrina noastra, a~teptAnd, probabil, o solutie
salvatoare de la viitorul Cod de Procedura Administrativa nu trateaza problema sanctiunii
lipsei formei scrise; un singur autor (A. lorgovan, op.cit., p.54) sustinea ca aceasta este o
conditie ad validitatem, de unde noi intelegem ca sanctiunea ar fi nulitatea actului, caci altfel
ea ar fi fost considerata o conditie de existenta a actului administrativ.
5 Aceasta semnificand, in esenta, ca forma scrisa trebuie sa existe, insa nu este necesara
o
anumitu formA scrisA, specialA.
90
SUBB lurisprudentianr. 2/2007
 Ovidiu PODARU, Actul administrativ - forni §i elemente de forna

A Avantajelefonnei scrise
AvAnd in vedere ca forma scrisa conditioneaza insai existenta actului administrativ, este impropriu
sa vorbim de ,,avantajele" acesteia 5i fu despre ,,necesitatea" ei. Totu~i, daca ar fi sa comparam un
act administrativ scris cu unul dintre putinele cazuri de act administrativ valabil emis verbal vom
conchide 5i noi ca forma scrisa inlatura orice dubiu care ar putea plana asupra continutului actului,
asigura posibilitatea publicarii ori a comunicarii sale, constituie o proba in litigiul de contencios
administrativ, delimiteaza clar actul insu.i de simplele opinii exprimate in 5edinta de adoptare a
acestuia (in cazul organelor pluripersonale)1 .
Avantaje, dar pentru cine? Pentru particulari, desigur, absenta formalismului fiind intotdeauna
recunoscuta in profitul acestora 5 i in detrimentul administratiei, caci aceasta din urma nu cAtiga
nimic daca nu se pliaza pe exigentele fornale 2. 5i asta intrucat forma, ,,inamicul juratal arbitrariului"
5i ,sora geamana a libertatii" dupa formulele lui Thering este, intr-adevar, garantia unei actiuni
rationale, egalitare, previzibile 5i vizibile3 .
B. Exceptfi de lafonna scrisdcare nu atragnevalabilitateaactului
ExistA anumite situatii in care chiar legea (ori alte izvoare ale dreptului) reglementeaza posibilitatea
emiterii unor acte administrative fara ca forma scrisa sa fie respectat: le vom analiza pe rind.
1. Actul administrativ verbal
a) Exemplul clasic oferit de catre doctrina noastra4 este cel prevazut de art. 38 alin.1 din OG nr.
2/2001 privind reglementarea §i sanctionarea contraventiilor: ,Aoertismentul se adreseaza oral atunc
cnd contraveniwntul este prezent la constatarea contraventici i sanctiunca este aplicata de agentul
constatator". Trebuie precizat insa pentru claritatea expunerii: nu avertismentul (care este o
sanctiune contraventonala) ci actul administrativ de aplicare a acestei sanctiuni (care, aplicind art.
15 alin.1 din ordonanta, se nume~te proces ...verbal"!) reprezintA exceptia de la principiul
formalismului. latA, a~adar, cum stau lucrurile cu adevdrat, in viziunea doctrinei noastre: actul
administrativ poate fiemis §i oral dar numai atunci cand un text de lege prevede expres acest lucru.
Importanta practica a recunoa~terii unui act administrativ in forma orala, existent in aceastA situatie,
am evidentiat-o 5i cu altA ocazie: avAnd in vedere ca acesta produce efecte extinctive (stingerea
raportului juridic de contraventie), este ilegala revocarea lui 5i imlocuirea cu un alt proces verbal care
sa continA o sanctiune mai grava (ex: amenda).
b) Dintr-un alt punct de vedere, nu exista viciu de forma (ori de procedura) daca respectarea acestor
reguli ar fi imposibila pentru adninistratie 6. 0 aplicare a acestei idei ar fi aceea cu privire la forma
actelor administrative emise in circumstante exceptionale: calamitAti naturale, de pilda. Este astfel

1
in acela~i sens a se vedea 5 i T. Draganu, op.cit., p.121, A. lorgovan, op.cit., p. 53, I. Iovana5,
op.cit., p. 41, R.N.Petrescu, op.cit., p. 2 99
2 B. Seiller, op.cit., p.143
3 Ibidem, p. 144
4 A. lorgovan, op.cit., p.52 , R.N.Petrescu, op.cit., p.2 99
5Ov. Podaru, R.Chirita, Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 comentata i adnotata, Ed. Sfera
5
juridica, Cluj-Napoca, 2005, p. 181-182
A se vedea G. Vlachos, Droit administratifgeneral, I-ere ed., L'Hermes, Lyon, 2001, p. 29 6
precum 5i jurisprudenta indicata de acesta; J.M. de Forges, Droit administratif,6-e edition,
PUF,Paris, 2002, p. 57
91
SUBB lurisprudentianr. 2/2007
 II. Aiticole

evident ca dispozitiile unor primari ori ordinele unor prefeci (autoritAi care au competentA in
domeniu), aflati la fata locului, nu pot respecta forma scrisa datb fiind situatia.
2. Actul administrativ tacit
Potrivit art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, ,,Se asimileaz4 actelor
administrativeunilateralk i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim oi, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantulnifn tennenul legal (s.n., Ov.-L. Podaru)".
Frn a intra in polemica (aparent fara sfar~it, fara o concluzie certa §i fara o finalitate practica) asupra
naturii juridice a tAcerii administratiei' 5i refinind ca suntem in prezenta unui act administrativ
negativ, fara indoiala ca acesta nu respectA forma scrisa. De fapt, nu respectA niciun fel de forma,
intrucat, in aceastA situatie, vointa adninistratiei nu este exteriorizatA, semnificatia tacerii find
stabilitA de catre legiuitor: ca regula - refuz de solutionare a cererii, prin exceptie - acceptare a
acesteia2 .
3. Acte administrative emise intr-o alta formA
Prezenta stranie in peisajul administrativ, aceste acte formal atipice sunt semnalate de catre doctrina
noastr 3 inca de la mijlocul secolului trecut, intr-o lucrare de referintA: indicaile agentului de
circulatie (act administrativ emis prin gestun), culorile semaforului ori indicatlile barierelor de
trecere peste calea feratA (acte administrative prin semnalizare)4.
Dar care este importanta practica a calificarii acestor manifestari de vointa ca fiind acte
administrative?
In primul rand,incluzAndu-le in aceasta categorie le recunoa.tem caracterele actului administrativ, in
primul rand cel obligatoriu §i executoriu; nerespectarea lor justifica astfel sanctiunea care poate fi
aplicata.
In al doilea rdnd, va fi aplicabil regimul juridic contencios specific actelor administrative. Astfel,
calificand semnalihArile semaforului ori ale barierei de trecere a cii ferate ca fiind acte
administrative normative, in situatia functionarii defectuoase a acesteia, particularul interesat
(bunaoara contravenientul care a fost sanctionat pentru nerespectarea acestor semnale) ar putea
ataca acest act in contencios adninistrativ pentru nelegalitate, urmand ca plangerea
contraventionala sa fie suspendata, in temeiul art. 244 alin.1 pct.1 C.pr.civ. 5, parA la solutionarea

1 A se vedea, de pilda, I.Iovana5, op.cit., p. 10-11

2 Pentru detalii, a se vedea 5 i studiul nostru Paradoxuriletncerii: de la non-voint la act. Studiu
,de drept administrativ,in SUBB, seriae jurisprudentia, nr. 1/2003 p. 94-96
3 T. Draganu, Actele... op.cit., p.
122
4 Trebuie facuta distinctia intre actul administratiei de a implanta un anumit indicator
de
circulatie intr-un anumit loc (act care va fi fara indoiala emis in forma scrisa) i actul emis
prin semnalizare: de pilda, instalarea unei bariere la un pasaj de cale ferata se face in urma
adoptarii unui act administrativ scris; in schimb, coborarea §i ridicarea barierei sau
semnalele luminoase emise, reprezinta un act administrativ distinct, provenind de la
functionarul direct insarcinat cu acest lucru.
Potrivit acestuia, ,,Instanta poate suspenda judecata: 1. cand dezlegarea pricinii atarna, in
totul sau in parte, de existenta sau neexistenta unui drept care face obiectul unei alte
judecAti".
92
SUBB lurisprudentianr. 2/2007
 Ovidiu PODARU, Actul administrativ - forna §i elemente de forna

actiunii in contencios administrativ, urmand a fi admisa la randul sau in eventualitatea anularii

actului administrativ emis ,,prin semnalizare"'.

II. Alte elemente deformd

Analizand aspectul exterior al diferitelor acte din practica curentA a administratiei, vom observa
anumite ,constante" ale formei acestora: semnatura (uneori 5 i contrasemnatura), 5tampila, antetul
cu numarul de ie~ire, continutul divizat pe articole numerotate etc. In mod frecvent actele
adninistrative (in special cele defavorabile particularului) sunt §i motivate. Vom analiza pe rand
aceste elemente de forma.

A. Sernnarea icontrasemnarea
1. Semnatura reprezintA numele patronimical unei autoritati administrative,scris cu mdna autorului la
finalul textului actului; ea are ca scop stabilirea originii actului §i certificarea continutului sau:
aplicand semnatura, autorul i s i apropriaza, in principiu, continutul inscrisului, atest~ndu-i
sinceritatea i asumandu-§i raspunderea2 .
in consecint, semn-Atura este o conditie de existenta a actului administrativ, in lipsa acesteia
inscrisul nefiind decAt un simplu proiect. Cu alte cuvinte, un act administrativ nesemnat este
inexistent3. 5i, de~i o alta semnatura decat cea a organului competent sa-l emita ar trebui sa
echivaleze cu lipsa semnaturii (5 i sa atraga, deci, aceea5i sanctiune), am putea vorbi, totu5i, de
nulitate atunci cand actul ar avea o aparenta de legalitate4. Actele complexe (conjuncte) trebuie sa
poarte semnatura ambilor emitenfi, care, fiind co-semnatari, vor avea o contributie egala la
producerea efectelor de catre actul in cauza 5.

1 Nu cunoa~tem sa existe jurisprudenta in acest sens; teoretic, ea este plauzibila. Desigur,

pentru admiterea unei asemenea actiuni incontencios administrativ instanta trebuie sa fie in
yrimul rAnd deschisa la nou.
F. Bellanger, Authenticite et sincerite des actes administratifs, RDP, 1968, p.543, apud R.
Hostiou, Procedure et Formes de l'acte administratif unilateral en droit fran~ais, LGDJ,
Paris, 1975, p. 199
3 In general, autorii francezi se contrazic cu privire la aceasta problema: astfel, unul dintre
ace~tia (B. Seiller, op.cit., p.155) arata ca ,un act administrativnu intra fn vigoare decat, evident,
din momentul zn care el exist, adicf din momentul semnirii sale". Anterior insa (p.15 2 ) acesta
sustine ca lipsa semnaturii atrage nulitatea actului. Or, consecintele acestei distinctii pot fi
importante.
De pilda, in situatia unei delegari de atributii inexistente ori neregulate, dar fara a fi
intrunite conditiile aplicarii teoriei functionarilor de fapt. Caci, in caz contrar, actul ar fi
chiar valabil. Pentru verificarea provenientei, doctrina franceza (F. Bellanger, op.cit, p.57 1,
apud R. Hostiou, op.cit., p.2 01) sustine necesitatea existentei unei semnaturi ,,Iizibile §i
descifrabile"; in cazul in care reclamantul are indoieli asupra acesteia, se poate trece la
frocedura verificarii de scripte, prevazute la noi de art. 177 i urm. C.pr.civ.
H. Belrhali, Les coauteurs en droit administratif,LGDJ, Paris, 2003, p.5 0 ; R. Hostiou, op.cit.,
p.207, nota 31 de la subsol
93
SUBB lurisprudentianr. 2/2007
 II. Aiticole

Uneori - in mod cu totul bizar 5i nejustificat - actul trebuie sa fie semnat de catre mai multe
persoane. De pilda, potrivit art. 47 alin.1 teza a II-a, ,,In cazul fn care pre~edintele de edint lipsete sau
refuza sn semneze, hotardreaconsiliului local se semneaza de 3-5 consilieri locali". De ce 3 sau 4 sau 5
senaturi? $i cine anume stabile§te exact numarul acestora? Din formularea laxa a acestui text legal
se pot desprinde, in opinia noastra, cel putin doua concluzii:
a) in cazul in care semneaza 4 sau 5 consilieri, una, respectiv doua dintre acestea sunt formalitati
neesentiale', a caror nerespectare nu poate atrage nicio sanctiune, de vreme ce, in viziunea
legiuitorului 3 semnaturi sunt suficiente;
b) in cazul lipsei unei semnaturi dintre cele 3 minime prevazute, sanctiunea este, in opinia noastra,
nulitatea actului (dar nu inexistenta - sanctiunea obi~nuita in aceste situatii) intrucAt, pe de o parte,
o aparenta de legalitate exista de vreme ce actul a lost adoptat in mod legal 5i exista cel putin o
semnatura pe acesta; pe de alta parte, date f'ind aceste constatari, nu se poate sustine nici ca actul
este inca in stadiu de proiect 2.
Alteori, legiuitorul prevede expres valabilitatea actului administrativ nesemnat. Bunaoara, potrivit
art. 38 alin.3 C.pr.fisc., ,Actul administrativfiscal emis in conditiile alin. (2) prin intermediul tehnicii de
calcul este valabil ifn cazul fn care nu poart4 semnatura persoanelor fndreptdtite potrinit lcgti i tampila
organului emitent, daca fndeplinete cerintele legale aplicabile in materie". S-a apreciat, probabil, ca, in
conditiile dezvoltarii informaticii, semnificatia semnaturii (in special ideea de insu~ire a actului
administrativ 5i delimitare a acestuia de simplul proiect) este suplinita cu succes de inregistrarea
continutului actului intr-un sistem ordonat, dublata eventual de imprimarea acestuia 5 i
comunicarea catre particular.
In practica noastra administrativa, in conditiile exploziei fara precedent a activitatii organelor
adninistratiei, s-a conturat o uzantd a carei legalitate pare indoielnica: confectionarea unei parafe
care imita semnatura olografa a unei persoane care ocupa o functie de conducere, parafa care, cu
5tiinta acesteia, este aplicata de catre un subaltern pe diferite acte. In ce ne privete, credem ca un act
,,semnat" in aceste conditii poate fivalabil numai daca:
- exista o delegare de semnatura valabila (caci numai pin acest mecanism putem explica, legal
aplicarea ,,semnAturii-parafe" de catre o alta persoan;
- sunt respectate limitele delegrii (in ce privete persoana delegata, actele pentru care s-a facut
delegarea, termenul delegarii).
Sistemul, de~i are ca avantaj rapiditatea, este periculos pentru delegant, caci un eventual abuz in
utilizarea parafei, de principiu nu-i poate fi opozabil, ulterior, particularului care ar profita in unna
emiterii actului in acest mod.
2. In ce privete contrasemnftura, aceasta a fost definita in literatura de specialitate ca fiind
semntura aplicatd do cdtre o autoritate pe un act doja somnat do catre o alt4 autoritat - autorul actului -

1 Pentru distinctia formalitati esentiale - formalitati neesentiale, a se vedea infra

2 Intr-o alta opinie (R.N.Petrescu, op.cit., p.314-315, nota 32 de la subsol), semnarea unei

hotarAri de consiliu local de catre consilierul care a condus 5edinta este o formalitate
neesentiala i, prin urmare, lipsa acesteia nu atrage nicio sanctiune, consilierul in cauza
putAnd semna aceasta hotarAre in 5edinta urmatoare. In ce ne privete noi imparta~im
opinia contrara: nu poate fivorba despre act administrativ pana la semnare (,,actul" ramane
la stadiul de proiect); semnarea ulterioara nu echivaleaza cu confirmarea retroactiva a
actuluci numai cu intrarea lui in vigoare pentru viitor.
94
SUBB lurisprudentianr. 2/2007
 Ovidiu PODARU, Actul administrativ - forna §i elemente de forna

pentru a autentifica aceastd semnatura i a marca colaborareaautorittilorsemnatare'. In primul rind ea

este a~adar un element al inscrisului, aplicarea ei materiala pe act fiind necesara; un acord verbal
sau chiar o scrisoare separatA a autoritatii competente a contrasemna actul neffind suficiente2.
Pentru a intelege mai bine aceasta formalitate este necesard §io scurta privire istorica asupra
acesteia3 (a). Vom face apoi o trecere in revistA a unor situatii in care dreptul nostru pozitiv o
pretinde (b), urmand ca, la final, sa determinan consecinta nerespectarii sale (c).
a) Cea mai veche semnificatie a contrasemnaturii, seculara, este aceea de autentificarea semnAturii
Suveranului. Astfel, stramo~ul indepartat al acesteia il constituie pecetea, incredintata de regula unui
Cancelar care, aplicand-o pe actele semnate de suveran, alaturi, eventual, de propria
4
(contra)semnatura, ii autentifica provenienta, jucind astfel rolul de ,martor al actului" 5i
impiedicand (sau, cel putin, ingreunind) falsificarea acestuia.
O semnificatie mai noua a contrasemnAturii se intemeiaza pe ideea de publicitate5: prin
contrasemnatura desemnAndu-se deja astfel ministrul insarcinat cu aplicarea actului 5 i care, in acest
mod, devine constrans de acest act. Ideea de publicitate insa nu se raporteaza numai la
contrasemnatar, ci 5i la terti, carora lise aduce astfel la cuno~tintd persoana insarcinatA cu punerea
in aplicare a actului 6.
Ambele semnificatii sunt formale. Pe langa acestea, mai exista §i o a treia, substantiala: asocierea
niitrilor la emiterea actului implica de asemenea ideea angajarii raspunderii acestora pentru
aplicarea actului, raspundere care este exclusa in cazul efului statului, emitentul actului7.
b) Potrivit art. 100 alin.2 din Constitutie, ,Decretele emise de Pre~edintele Romdniei in exercitarea
atributifior sale prevzute in articolul 91 alineatele (1) i (2), articolul 92 alineatele (2) i (3), articolul 93
alineatul (1) 5i articolul 94 literele a), b) i d) se contrasemneaza de primul-ministru".Apoi, potrivit art. 198
alin.4 teza I din Constitutie, ,,Hotardrile i ordonantele adoptate de Guvern se semneaz de primul-
ministru, se contrasemneaza de minitrii care au obligatia punerii Ior rn executare i se publici in Monitorul
Ofi cial al Romanici".
Fara indoiala ca posibilele semnificatii ale contrasemnaturii, evidentiate anterior, se regdsesc 5 i in
aceste texte constitutionale. Ceea ce ne propunem noi sa stabilim este sanctiunea care va fi atrasa de
lipsa contrasemnturii. Pentru aceasta insa va trebui sa raspundem la intrebarea: lipsa
contrasemnaturii evoca un caz de necompetentA sau un viciu de form?

1 G. Cornu, Vocabulairejuridique,PUF, Paris, 2000, p. 2 16

2 R. Hostiou, op.cit., p. 215 precum 5i jurisprudenta Consiliului de Stat francez aratata la

notele 1-3 de la subsol.

3Pentru o trecere in revista a semnificatiei contrasemnarii in dreptul
nostru administrativ a
se vedea §i I. Iovana§, op.cit., p. 47-49
4H.Belrhali, op.cit., p.
51
5R.Hostiou, op.cit., p.230
6 Pe langa semnificatiile juridice ale contrasemnaturii, aceasta are
§i o importanta
componenta politica: astfel, ea vizeaza sa garanteze coerenta actiunii guvernamentale prin
asocierea membrilor Guvernului direct interesati de actul in cauza, conserva solidaritatea
guvernamentala i garanteaza mini~trilor dreptul de a participa efectiv la edictarea actelor
care intereseaza domeniul lor (H. Belrhali, op.cit., p.64).
7 H. Belrhavi, op.cit., p.5 2
95
SUBB lurisprudentianr. 2/2007
 II. Aiticole

Doctrina noastra analizeaza aceasta problema in treacat, doar din punctul de vedere al sanctiunii,
fiind susjinutA atat ipoteza inexistentei actului caruia fl lipse~te contrasemnAtura1 , cat i aceea a
nulittii acestuia 2 . Jurisprudenta franceza majoritara 3 o considera o simpla formalitate
adndnistrativa, in principiu neesentiala, care urmare~te sa marcheze asocierea diver~ilor mini~tri la
emiterea actului §i sa faca public numele ministrului insarcinat cu executarea actului4. De asemenea,
contrasemnatarul atestA, prin indeplinirea acestei formalitAi, cA a luat la cuno~tind despre
continutul actului pe care urmeaza sa il puna in aplicare. Insa, o analiza pertinenta ne va conduce la
concluzia contrara5 . Astfel, retindnd faptul ca, prin competenjA se intelege puterea de a determina
continutul unui act juridic (a) precum i facultatea de a-i da acestui continut forta juridica 6 (b), vom
constata ca semnatarul *i contrasemnatarul sunt coautori 7 ai actului care se emite astfel. 5i,
rdmnnd la ipoteza hotArarii de guvern, este adevarat ca ministrul de resort, primul interesat in
cauzA, este, de regula, i redactorul acesteia, deci un ,,autor intelectual" 8 al ei. Dar este i mai mult
decAt atit. Caci contrasemnatura apartine ministrului care are obligatia punerii in executare a
hotar~rii. Cu alte cuvinte, tradand o competent exclusiva in acest sens, vom concluziona ca, in
mod legal, hot~rarea nu poate fi pusa in executare in lipsa vointei ministrului contrasemnatar. Deci
o hoUrAre de guvern ireia ii lipse§te contrasemnatura nu este executorie 9. Facultatea de a-i da
actului fortA juridica este, aadar, partajata intre primul-ministru §i ministrul de resort: suntem, fara
indoiala intr-o situaie de partaj de competentA (sau, mai exact, scindare de atributie), cei doi find
co-autori ai hotArarii. Caci ministrul are puterea de a se opune intraril in vigoare a hotararii.

In concluzie contrasemnatura este o formalitate substantiala. in lipsa ei actul nu poate intra in

vigoare, aplicarea lui fortata fiind doar un fapt juridic ilicit.
Potrivit art. 47 teza I din Legea nr. 215/2001 (republicata) ,,Hotararileconsiliului local se semneaza de
pre~edintele de edinta, ales fn conditiie prevazute la art. 35, i se contrasemneaza, pentru legalitate,de catre

1 T. Draganu, Drept constitutional5 i institutii politice. Tratat elementar, vol.I, Ed. Lumina Lex,
1998, p. 318. Autorul, referindu-se la cazul particular al hotararilor de guvern (art. 108 alin.4
din Constitutie), arata ca aceasta conditie a contrasemnarii este una esentiala,fara de care nu
yoate fi conceputa existenta acestor acte.
A. lorgovan apud T.Draganu, Drept constitutional,op. cit., p. 318, nota 1 de la subsol
4 A se vedea jurisprudenta indicata de P. Ferrari, op.cit., p. 224

5R. Hostiou, op.cit., p.230-231

De altfel, aceasta opinie este sustinuta de nume grele ale doctrinei franceze: G. Jze, J.M.
Auby, R. Drago (a se vedea §i R. Hostiou, op.cit., p.224, notele 41 §i 42 de la subsol).
6 P. Rongbre, Le procedd de l'acte-type, LGDJ, Paris, 1968, p.293, apud
H. Beirhali,
op.cit., p.42
7 Ideea se regase~te numai in studiile ori monografiile care s-au ocupat de aceasta problema
in mod expres. Jurisprudenta, dar 5i cursurile §i tratatele in domeniu (cu exceptia lui B.
Seiller, op.cit., p. 149) par sa evite termenul de ,,coautori", de~i expresiile utilizate - ,decizie
concertata", ,cu acordul",,, in baza propunerii",- par a sugera aceea i idee (a se vedea pe larg,
P. Ferrari, op.cit., p.220 5i urm.
8 R. Hostiou, op.cit., p. 231
9 Altfel spus, actul caruia ii lipse~te contrasemnatura nu poate intra in vigoare (H. Belrhali,
op.cit., p.102-103).
96
SUBB lurisprudentianr. 2/2007
 Ovidiu PODARU, Actul administrativ - forni §i elemente de formia

secretar". Am analizat textul 5i cu alta ocaziel; in realitate insa, nu este vorba despre o veritabila
contrasemnatura, ci de un aviz consultativ. $i, daca analizam situatia, vom observa ca formula
cuprinsa in art. 117 alin.1 lit. a) din Legea nr. 215/2001 (republicata): ,Secretarul unitatiiadministrativ-
teritoriale ...a) avizeaz4 (s.n., Ov.-L. P.), pentru legalitate, dispozitile primarului i ale pre~edintelui
consiliului judetean, hotararile consiliului local, respectin ale consiliuluijudetean" este cea corecta. Caci,
avind in vedere semnificatia interventiei secretarului in procesul decizional - aceea de a informa
organul emitent cu privire la legalitatea actului care unneaza a fi emis - este absolut necesar ca
aceasta interventie sa fie anterioara emiterii actului (pentru ca altfel nu i-ar putea atinge scopul),
deci anterioara semnirii sale; nu are cum sa fie, a~adar, o ,,contra"-semnatura de vreme ce, la
momentul avizarii (prin semnatura) a proiecului de hotarare ori dispoziie, acesta inca nu este
semnat.
in concluzie, contrasemnatura veritabila, purtand inca in sine reminiscente ale semnificatiei sale
istorice, nu se mai regase~te astazi decAt la vArfurile ierarhiei administrative. Pentru ca la baza
piramidei, aceasta a fost iocuita cu o alta formalitate, mult mai pragmatica: §tampila.

B. 5tampila
Ignorata complet de doctrina franceza, marginalizata de literatura noastra de specialitate §i de
practica judiciara, §tampila reprezinta, fara indoiala, regina de facto a formalitatilor indeplinite in
viata 5i practica administrativa. Orice functionar de la noi ,,5tie" (?!) ca valabilitatea unui act
adninistrativ este direct proportionala cu numrul de §tampile aplicate pe acesta.
Fara indoiala ca 5tampila are aceea~i origine nobila ca 5i contrasemnatura: pecetea Cancelarului
Suveranului, care autentifica provenienta semnaturii de pe act. Insa, in lungul sau drum descendent
spre baza piramidei administrative, §i-a pierdut mult din solemnitatea initi#aa, fiind azi expresia
unei birocratii dezgustatoare: peste tot, oice ,5ef local" are un secretar care redacteaza actul, il
semneaza pentru a atesta ,provenienta scrierii" (deci a redactrii 2) i,dupa ce Qeful il semneaza,
aplica faimoasa 5tampila.
Trecand peste aspectele ironice ale situatiei, prezumtia d veridicitate de care se bucura actele
administrative 3, iidatoreaza mult §tampilei, poate chiar esenta existentei §i recunoa~terii sale de
catre practica administrativa. $ide aici trebuie sa pomim atunci cand vom incerca sa determninam
sanctiunea aplicabila actului administrativ caruia ii lipsete §tampila.
Mai intAi vom observa ca un act semnat nu poate fi inexistent caci prezinta aparenta unui act legal.
De altfel, la o analiza mai atenta, vom observa ca §tampila nu afecteaza insai valabilitatea actului
emis (deci, din acest punct de vedere ar trebui sa fie o formalitate neesentiala), ci doar prezumntia de
autenticitate (deci de proveniena) a actului. Altfel spus, actul fara 5tampila este, cel putin de facto,
contestabil i, prin urmare, forta sa executorie ar putea fi afectata.
$iranem la aceasta opinie chiar daca, in anumite situatii, din interpretarea textelor legale s-ar
putea desprinde ideea ca lipsa $tampilei atrage nulitatea actului emis in aceste conditii. Astfel,
potrivit art. 38 alin.2 lit. g) C.pr.fisc., ,,Actul administrativfiscal cuprinde urmtoarele elemente: [...
g)

1 Ov. Podaru, Legea 215/2001 a administratieipublice locale comentata, Ed. Sfera juridica, Cluj-

Napoca, 2004, p. 109-110

2$i, de ce nu, pentru a- i angaja raspunderea (de cele mai multe ori cea disciplinara,
fata de
Qef) pentru redactarea defectuoasa.
A se vedea, de pildA, A. lorgovan, op.cit., p. 65
97
SUBB lurisprudentianr. 2/2007
 II. Aiticole

5tampila organuluifiscal emitent [..";, iar potrivit alin.3 ,Actul administrativfiscal emis fn conditiiealin.
(2) prin intermediul tehnicii de calcul este valabil i in cazul in care nu poartd semnatura persoanelor
fndreptitite potrivitlegii i tampila organuluiemitent, dal fndepline~te cerintele legale aplicabile fn materie".
Per a contrario, daca un asemenea act n-ar fi emis prin intermediul tehnicii de calcul s-ar deduce ca
nu ar fi valabil daca i-ar lipsi semnatura 5i 5tampila organului emitent. De acord, in situatia in care
lipsesc, simultan, ambele. Daca lipse~te insA numai tampila, solutia ar trebui sa fie cea la care ne-
am oprit noi anterior.
Ca variatii ale §tampilei regasim in practica adninistrativa parafa 5i timbrul sec. Ele difera doar prin
fonal sau prin imprimeul in relief, insa lipsa acestora de pe un act administrativ nu ar trebui sa
conduca la alte consecinte decAt lipsa 5tampilei.

C. Prezentareaexterioaraqi inregistrareaactiuli
FormalitAti fara indoiala neesentiale, nerespectarea lor nu poate atrage ,nulitatea sau, dupa caz,
anulabilitatea actului", a~a cum s-a sustinut2, pentru simplul motiv ca lipsa lor nu poate nici afecta
vointa intema a administratiei nici vatAma, prin ea insa~i, drepturile 5 i libertile particularilor. Vom
analiza, succint, aceste formalitAti care au ca scop o mai buna administratie: claritate, coerenta,
operativitate, ordine.
Antetul. Alaturi de semnatura 5i tampila, rolul acestei formalitati este acela de a confirma
provenienta actului, intdrindu-i astfel caracterul de act oficial. De regula antetul contine denumirea
persoanei juridice precum 5 i a organului administrativ (ori chiar a serviciului public) din care face
parte semnatarul actului. De pilda, antetul unei dispozitii a primarului ar trebui sa fie ,,Comuna X/
Primar"; al unei decizii de impunere fiscala ,,Municipiul Y/Directia Impozite i Taxe Locale" etc.
Evident, in niciun caz lipsa acestuia nu poate atrage vreo sanctiune. Insa importanta sa practica nu
trebuie sa fie deloc de neglijat intr-un ipotetic litigiu de contencios administrativ, antetul il poate
ajuta pe reclamant sa determine organul administrativ care are calitate procesuala pasiva.
Denumirea (titlul) actului. De la decretele Pre~edintelui Romaniei, trecand pe la hotifraile de Guvem,
ordinele mini~trilor ori ale prefectilor, hotiirdrileconsillilor judetene ori locale 5i ajungand la dispozitiil
primarilor, toate actele administratiei au o denumire legala. Unii autori utilizeaza denumirea ca un
criteriu de clasificare a actelor administrative 3, ceea ce, desigur, este criticabil, caci denumirea -
uneori data prin traditie, alteori (mai ales la organele administrative nou infiintate) atribuita
aleatoriu - nu poate constitui un criteriu §tiintific.
Fara indoiala ca lipsa denumirii ori un titlu gre~it nu poate atrage nulitatea actului, caci nu-i
afecteaza efectele, punindu-se doar problema interpretArii actului 5i a intitularii sale corecte. Dar, cu
siguranta nu-I pune intr-o lumina tocmai bunA pe autorul nominal al acestuia care nu cunoa~te
exact nici denumirea corectA a propriilor sale acte.

1 Parafaeste dreptunghiulara sau, mai rar, ovala, invreme ce 5tampila este rotunda
2 A. lorgovan, op.cit., p.54. Autorul le trateaza impreuna cu semnatura, ceea ce, desigur, este

contra rigorii logice, motiv pentru care aceasta abordare ni se pare criticabila.
3I. Iovana5, op.cit., p. 25. De~i utilizeaza drept criteriu ,organul de la care
emana actul", in
realitate adevaratul criteriu utilizat este denumirea, caci unul §i acela~i organ administrativ
poate emite acte administrative cu mai multe denumiri (ex.: ministrul emite ordine 5i
instructiuni, primarul emite dispozitii ;i autorizatii etc.)
98
SUBB lurisprudentianr. 2/2007
 Ovidiu PODARU, Actul administrativ - forni §i elemente de forna

Preambulul i numerotareape articole. Fra indoiala ca rolul acestora este de a da coerenta, logica 5 i
rigoare actului administrativ, sistemaizdandu-i continutul. 5i daca, de regula, preambulul contine
expunerea motivelor care au determinat emiterea actului, fmpartirea5 i numerotareape articole este o
operatiune caracteristica dispozitivului actului, de regula fiecare asemenea articol producand efecte
juridice distincte.
Evident, nerespectarea acestor formalisme nu pot afecta valabilitatea actului administrativ.
Numirul de rnregistrare(intrareieire)reprezinta de asemenea o formalitate neesentiala, a carei lipsa
nu credem ca ar putea conduce la nulitatea actului. Totu~i, in situatia in care actul nu este inregistrat
la autoritatea emitenta intr-un registru Pinut in mod regulat, data emiterii actului ar putea fi pusa in
discutie, cu consecintele care vor fi aratate in continuare.

D. Data i locul eniiteriiactului.Alte mentiuni

De principiu, nici data', nici locul emiterii actului nu sunt conditii de valabilitate a actului
administrativ. in ce prive te data, cum legea leaga toate efectele actului de momentul comunicarii
ori pubhcarii sale, dupa caz, iar nu de acela al emiterii lui, ea este pentru valabilitateaactului, o
formalitate neesentiala. Data emiterii actului prezinta totu.5i, o dubla importantA:
- determin curgerea anumitor termene pentru comunicarea actului catre destinatar 2 ori alte organe
adninistrative 3, nerespectarea acestora putand angaja raspunderea functionarului vinovat ohi, in
anumite situai, chiar eficacitatea actului administrativ legal emis, cum se intAmpla in materie
contravenional 4;
- determina curgerea termenului maxim de 1 an pentru atacarea actului in contencios administrativ,
termen prevazut de art. 11 alin.2 din Legea nr. 554/20045.
in fine, cum data inscrisa pe un act administrativ este o data certa, dovada contrara nu se poate face
decat urmandu-se procedura inscrierii in fals (art.180 5i urn. C.pr.civ.).

1 Mentiunea datei este facultativa (G. Dupuis, op.cit., p.15).

2
Potrivit art. 26 alin.3 din OG nr. 2/2001, ,,In cazul in care contravenientul nu este prezent
sau, de~i prezent, refuza sa semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia, precum 5i a
intiintarii de plata se face de catre agentul constatator in termen de cel mult o luna de la
data incheierii". De asemenea, potrivit art. 25 alin.3 din Legea nr.10/2 0 0 1 (republicata),
,Decizia sau, dupa caz, dispozitia motivata se comunica persoanei indreptatite in termen de
cel mult 10 zile de la data adoptarii".
3Potrivit art. 48 alin.2 din Legea nr. 215/2001 (republicata), ,Secretarul unitatii
administrativ-
teritoriale va comunica hotardrile consiliului local primarului i prefectului de fndata, dar nu mai
tdrziu de 10 zile lucratoarede la data adoptarii".
4 Potrivit art. 14 alin.1 din OG nr. 2/2001, ,Executarea sanctiunii amenzii
contraventionale se
prescrie dac procesul-verbal de constatare a contraventiei nu a fost comunicat contravenientului in
termen de o luni de la data apliciriisanctiunii".
5 Potrivit acestui text legal, ,Pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ
unilateral,
cererea [de anulare a actului administrativindividual, s.n., Ov.L. Podaru] poatefi introdusa 5i peste
termenul prevzut laalin. (1), dar nu mai tdrziu de un an de la data emiterii actului".
99
SUBB lurisprudentianr. 2/2007
 II. Aiticole

in ce prive~te locul emiterii actului administrativ, de regula acesta este sediul organului emitent, de~i
semnarea actului inafara sediului nu ar trebui sa fie un motiv de nulitate a acestuia, atat timp cat
competenta teritoriala a fost respectata.

E.Motivarea - conditie deformr?

Fra indoiala ca, dintre toate conditiile de forma (altele decAt forma scrisa), motivarea actului
administrativ a suscitat cele mai vii discutii. $i, de~i in prezent nu avem un text de lege care sa
consacre expres obligafia motivarii tuturor actelor administrative, doctrina critica vehement aceastA
stare de fapt ,,cum se poate ca astAzi, cind decizia ar trebui sa se bazeze mai degraba pe convingere
decat pe impunerea unei supuneri pasive, sa fie mentinuta vechea regula in sensul ca, in principiu,
administratia nu trebuie sa-§i motiveze actelel?" C ci ,actul motivat inlocuie~te afirmatia cu un
rationanent i simplul exercitiu al autoritatii cu o incercare de convingere 2". $i, intrucat deseori
refuzul de a-§i motiva actele reprezinta una dintre formele cele mai exasperante ale arbitrariului
administrativ, s-a ajuns pana acolo incAt s-a sustinut ca viitorul Cod de procedura administrativa ar
fi neconstitutional daca nu 1-ar prevedea expres3. Departe de noi ideea de a critica aceasta sustinere.
Credem totu~i ca problematica motivarii actelor administrative ar trebui analizata mai nuantat,
find mai mult decat discutabil un eventual text legal potrivit caruia oice act administrativ trebuie
motivat formal, sub sanctiunea nulitAtii. Prin urmare, dupa ce vom stabili actele la care este necesara
motivarea (1), vom analiza relatia dintre motivul actului (conditia de fond) 5i motivarea sa (conditia
de forma) (2), urmdnd a pune in final concluzii cu privire la sanciunea care se impune a fi aplicata
in cazul lipsei motivdri (3).
1. Acte administrative a caror motivare este obligatorie
in ce prive~te actele normative, motivarea lor tine de tehnica normativa 5 i, de~i ar fide dorit ca 5i
acestea sa fie motivate pentru intelegerea ratiunilor care au condus la adoptarea lor, ne vine greu sa
credem ca, vreodatA, o instant de contencios administrativ ar anula un act normativ pentru
singurul motiv ca acesta nu este insotit de o notb de fundamentare ori referat de aprobare. Probabil
tocmai de aceea doctrina straina ignora aceasta problema cu desavar~ire.
Fra indoiala ca problema motivdrii ori a lipsei acesteia se pune cu mai multa strictete in cazul
actelor individuale.
a) In ce ne prive~te, credem ca un principiu general al motivdrii tuturor actelor administrative
individuale ar fi excesiv. Sa ne imaginam varii exemple practice: de ce-ar fi obligata o universitate sa
motiveze formal emiterea unei diplome de licenta? Evident, ar fi un formalism excesiv. Ori Serviciul
de Pa~apoarte, de ce-ar trebui sa motiveze emiterea unui asemenea act? Sau autorizalile de
practicare a unei meserii, de ce sa fie motivate? Pe de alta parte, cum ar trebui sa fieformulata
motivarea unor acte administrative emise la cerere in baza unei competente legate (pa~aportul, de
pilda)? ,,Se emite actul X rn beneficiul lui Y pentru ca acesta (Y)1-a
solicitat i zndeplinete toate conditiile
legale?" Dar nu ar fi superfluu, ingreunand excesiv activitatea administratiei? Cine ar avea in acest
caz nevoie de motivare?
b) Pe de alta parte, sa trecem in revista cateva situatii in care motivarea este obligatorie:

1 A se vedea R. Hostiou, op.cit., p. 172

2 G.Isaac, La procedure administrative non contenticuse, LGDJ, Paris, 1968, p. 546, apud R.

Hostiou, op.cit., p. 172, nota 16 de la subsol

3 A. lorgovan, op.cit., p. 54, nota 1 de la subsol.
100
SUBB lurisprudentianr. 2/2007
 Ovidiu PODARU, Actul administrativ - forna §i elemente de forma

- potrivit art. 22 din Legea nr. 544/2001 privind liberul accesul la informatiile publice', refiizul
comunicarii informatilor solicitate se motiveaza §i se comunica petiionarului;
- potrivit art. 16 alin.1 din OG nr.2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, ,,Procesul-verbalde
constatare a contraventiei va cuprinde fin mod obligatoriu:[...]
descriereafaptei contravenionale cu indicarea
datei, orei i locului in care afost sfvdr~ita, precum i artareatuturorimprejurrilorce pot servi la aprecterea
graVittiifaptei i la evaluareaeventualelorpagube pricinuite;indicareaactuluinormativ prin care se stabile~te
ise sanctioneazi contraventia[.j" Pe scurt, procesul verbal trebuie sa contind motivul de fapt §i cel
de drept care au condus la sancionareaparticularului.
- in materie fiscala, art. 175 alin. 1 §i 3 C.pr.fisc. prevede obligativitatea motivarii deciziilor de
solutionare a contestatiilor 2: ,,Decizia de solutionare a contestatiei se emite fn forma scrisa i va cuprinde:
preambulul, considerentele i dispozitivul" respectiv ,Considerentele cuprindmotivele defapt i de drept care
au format convingerea organuluide solutionare competent fin emiterea deciziei".
Refuz, sanctiune contraventionaIa,sanctiune disciplinar4...Ce au acestea incomun? Aceea ca reprezinta
acte defavorabile particularului. ,,Acte care impun o sarcina" in opozitie cu ,actele care confera un
avantaj" 3. Pe de alta parte, orice procedura de solutionare a unei contestatii ne duce cu gandul la
acte administrativ-jurisdictionale.
Aceasta credem noi ca trebuie sa fie intinderea principiului motivarii actelor administrative
individuale, daca tot e sa recunoa~tem un principiu inmaterie de motivare: este obligatoriu safie
motivate actele administrative defavorabile particularului precum i atele administratio-jurisdictionale.
Sistemul francez merge pe aceasta orientare 4, remarcata de altfel i de doctrina noastra5 . A extinde
principiul la totalitatea actelor individuale ar putea fi, aadar, excesiv.
2. Relatia dintre ,motivul" i ,motivarea" actului administrativ
Unii autori din doctrina noastra se intreaba daca ,,motivarea" mai reprezinta o condite de forma a
actelor administrative, ori a devenit deja una de fond 6. Daca ar fi sa raspundem noi la aceasta
intrebare, am spune: motivarea ramine o conditie de forma, pentru un motiv foarte simplu: numai
conditiile de fornn trebuie evidentiate expres incuprinsul actului (sub eventuala conditie a nulitdii)
nu 5i cele de fond7 .

1 Publicata in M. Of. nr.663 din 23 octombrie 2001

2 Pentru alte situatii in care o lege speciala prevede obligativitatea motivarii actelor

administrative, a se vedea R.-A. Lazar, Legalitateaactului administrativ.Drept romanesc i drept

comparat, Ed. All Beck, Bucure~ti, 2004, p. 146-149
3 Clasificarea este specifica sistemului german: pentru detalii a se vedea H.
Maurer, Droit
administratifallemand,Traduit par Michel Fromont, LGDJ, Paris, 1994, p. 216
4 A se vedea G. Vlachos, op.cit., p. 301
5 R.A. Lazar, op.cit., p.14 2 . Enumerarea nu este insa riguroasa caci deciziile prin care
se
aplica sanctiuni, se restrAng drepturi i libertati, se refuza o autorizare ori se restrang sau
abroga decizii creatoare de drepturi nu pot fi altceva decat decizii defavorabile
Varticularului.
A. lorgovan, op.cit., p. 62-63, R.A. Lazar, op.cit., p.141
Bunaoara, in cazul actelor civile, niciodata partile nu trebuie sa insereze inact mentiuni de
genul ,,partile au capacitatea de a incheia actul" ori ,,consimtAmantul partilor este neviciat"
sub sanctiunea nulit~tii actului.
101
SUBB lurisprudentianr. 2/2007
 II. Aiticole

Probabil ca la baza acestei intrebari s-a aflat o oarecare doza de confuzie intre motivul actului 5i
motivarea sa. Astfel, atata timp cat motivul reprezinta elementul obiectiv (§i nu psihologic), de fapt
sau de drept, care precede actul 5i ii justifica emiterea', motivarea reprezintA exprimarea acestuia in
cuprinsul actului.
3. Sanctiunea lipsei motivArii actului
Observatiile formulate la paragraful anterior conduc la concluzia ca sanctiunea in cele doua cazuri
este diferitA: in cazul lipsei motivului (sau, mai exact, in cazul erorii asupra motivului2 ) vom fi in
prezenta unei nulitati de fond, care nu poate fi acoperitA; §i asta intrucat este vorba despre un viciu
de consinAmant: administratia nu a exprimat o vointA valabila. Dimpotriva, in cazul lipsei
motivarii actului, de lege lata oicum nu existA nicio sanctiune daca legea nu prevede obligativitatea
acesteia. Dar i in cazurile in care o asemenea obligatie exista, nu intotdeauna actul va fi nul, ci
numai in cazurile concrete in care lipsa motivarii incalca in concret drepturile 5 i libertAtile
fundamentale 3.
De legeferenda, s-ar putea institui obligatia administratiei de a motiva, sub sanctiunea nulitati, toate
actele nefavorabile particularului, i fara indoiala ca aceastA solutie ar mai taia din superioritatea 5 i
aroganta administratiei. $i poate ca, in aceasta situatie, instantele de contencios administrativ, fiind
sesizate cu o actiune in anularea actului administrativ nemotivat, ar admite-o, aplicind strict textul
legal. Nu ne putem insa impiedica sa ne intrebam, a~a cum a facut-o i doctrina franceza 4 : in situatia
in care, in fata instantei de contencios administrativ organul emitent isi motiveaza actul (prin
intAmpinare, de pilda), dovedindu-se ca, pe fond, acesta este perfect legal, singurul sau viciu find
acela al lipsei unei motivari formale, s-ar impune, oare, anularea acestuia de vreme ce:
a) administratia va emite oricum un act identic, dar motivat, de aceastA data;
b) oricum noul act nu-i va aduce mai multA luminA particularului de vreme ce el cunotea motivele
actului inca din timpul procesului.
S-ar parea, deci, ca o asemenea actiune in contencios administrativ ar ramane, prin depunerea
intampinArii, fara obiect, caci reclamantul nu mai poate obtine nimic in plus prin admiterea ei. In
realitate insa, in opinia noastra, in acest caz solutia ar trebui sa fie de admitere in parte a actunii, 5 i
acordarii de daune (materiale ori morale, plus cheltuieli de judecata), particularului in masura in
care a suferit un prejudiciu din cauza emiterii actului nemotivat.

1 J. Vlachos, op.cit., p.2 9 7

2 Este vorba fie de eroare de fapt, cand circumstantele de fapt ale emiterii
actului sunt
apreciate gre~it (de pilda un proces verbal de aplicare a amenzii altei persoane decat
conducatorul autovehicolului), ori eroare de drept, cand organul emitent apreciaza gre~it
temeiul legal al actului emis (de pilda, situatia in care se emite un act in baza unei
reglementari abrogate de curAnd).
3 De pilda, refuzul explicit dar nemotivat al administratiei de a elibera
un pa~aport in
favoarea unei persoane careia, temporar, in cursul urmaririi penale, i s-a interzis sa
paraseasca tara, nu va fi anulat de catre instanta de contencios administrativ daca motivarea
va fi exprimata de catre administratie in fata instantei de contencios administrativ.
Dimpotriva, un proces verbal de contraventie care nu cuprinde descrierea exacta a faptei 5i
temeiul legal (deci motivul de fapt i cel de drept) va fi nul; §i asta pentru ca, in concret,
contravenientul este in imposibilitate de a se apara in fata instantei.
4 R. Hostiou, op.cit., p. 174
102
SUBB lurisprudentianr. 212007
 Ovidiu PODARU, Actul administrativ - forni §i elemente de formia

F. Limba de redactarea actului administrativ

Cum, potrivit art. 13 din Constitutie, in Romania limba oficiala este limba romana, impartim 5i noi
opinia potrivit careia un act administrativ redactat intr-o altA limba decat cea romani este
inexistent'. Numai in altA limba, ar trebui precizat. Caci, potrivit art. 50 din Legea nr. 215/2001
(republicata), in unittile administrativ-teritorialein care cet4tenii apartinandunei minoritatinationale an
o pondere de peste 20% din numarul locuitorilorhotardrile cu caracternormativ se aduc la cuno~tinta publica
i (s.n., Ov.-L. P.) in limba materna a cetitenilor apartindndminorittii respective, iar cele cu caracter
individualse comunic, la cerere, i (s.n., Ov.-L. P.) in limba materna".Or, avand in vedere ca publicarea
ori comunicarea presupune in prealabil redactarea actului intr-o altA limba, se pune problema
interpretarii corecte a textului de mai sus. in ce ne prive~te, credem ca varianta actului in limba
straina reprezinta o traducerea actului, fdra nicio valabilitate in lipsa variantei in limba romana (care,
de altfel, reprezinta actul oficial). Prin unnare, in varianta (pujin probabila) a redactArii §i
comunicarii (ori publicarii) actului mai intai in limba strdina, aceasta nu poate produce niciun efect
juridic, neputAndu-se pune problema curgerii vreunui termen pentru procedura prealabilA actiunii
in contencios. Aceste termene vor curge doar din momentul in care actul administrativ exista, adica
din momentul redactarii lui in limba roman 2.

G. Fornalitdti esentiale - formnalitdti neesentiale. Sanctiunea nerespectriiformelor prescrise de

lege
Fara indoiala ca toate elementele de forma (ca, de altfel, §i cele de procedur), au fost instituite de
catre legiuitor cu un anumit scop; ele nu au o valoare in sine. Prin unnare, tocmai acest scop este cel
care va stabili eventuala sanctiune in caz de nerespectare. Doctrina noastra face doar distinctia:
formalit ti esentiale (care urmaresc asigurarea legalitAii 5i oportunitatii actelor administrative) -
fonnalitati neesentiale (care au ca scop doar asigurarea operativitAtii activitatii administraiei)3 , fara
a stabili insa criteriul in baza caruia putem stabili in care dintre categorii fiecare formalitate in parte.
In realitate, spre deosebire de normele de competentA, regulile de procedura nu sunt de ordine
publica 4; prin unnare, principiul in sensul ca ,,actele emise cu incalcarea procedurii sunt nule"
sufera atenuari importante. Astfel:
1. in doua situati extreme lipsa fonnalitatii atrage inexistenta actului: este vorba despre forma
scrisa 5i despre limba redactaril actului. In aceste situai, cu putine excepti prevAzute expres de
lege, vointa administratiei nu poate exista, juridic, inafara acestui mod de exprimare.
2. vor fi lovite de nulitate acele acte care indeplinesc o dubla conditie:

1 A. lorgovan, op.cit., p. 55 (nr.107)

2 Pentru alte raporturi dintre actul administrativ 5i traducerea sa, a se vedea Ov. Podaru,
Legea nr. 215/2001, op.cit., p. 113-114
3T.Draganu, op.cit., p. 138-142; R.N.Petrescu,
op.cit., p. 314
4 J.M. de Forges, op.cit., p. 55. Desigur ca, dintr-un anume punct de vedere, termenul ,,de
ordine publica" apare ca inadecvat. Caci, in sens larg, oare nu intreaga activitate a
administratiei este ,de ordine publica"? 5i, prin urmare, oare nu toate normele care
reglementeaza aceasta activitate sunt tot ,,de ordine publica"? In realitate noi (ca, de altfel, 5i
autorul francez citat), am vizat un sens restrAns al sintagmei: norme imperative, a caror
fncflcare atrag automat nulitatea actului emis inasemenea conditii.
103
SUBB lurisprudentianr. 2/2007
 II. Aiticole

a) au lost emise cu incalcarea unor formalitAti substantiale (esentiale), adica acelea care au ca obiect
de a institui garantii pentru administrati (1) sau influenteaza sensul deciziei finale (2); desigur, sunt
fonnalitAti eseniale 5i cele a caror indeplinire legea o impune sub sancjiunea nulittii expresel;
b) in concret, incalcarea formalitatii a privat particularii de garantiile la care aveau dreptul ori a
influentat decizia finala 2.
In ce ne prive~te, noi ne-am exprimat o opinie similara in acest sens intr-un caz concret - procedura
contraventionala 3, aratand ca lipsa mentiunilor ,,neobligatorii" din procesul verbal va putea atrage
nulitatea acestuia numai daca prin aceastA lipsa particularul a suferit o vatamare care nu poate fi
inlaturatA decat prin anularea actului.
3. In toate celelalte situatii, nerespectarea formalitAii nu va atrage nicio sanctiune. Desigur, lipsa lor
poate fi acoperita prin confirmare insa, in opinia noastra, chiar in lipsa confirmarii actul va ramane
valabil 4 .
Alaturi de procedura - sora sa geamdna - forma are ca scop, a~adar, (de)limitarea vointei
adninistratiei, privita ca potenia pericol pentru drepturile §i libertatle administratilor. Cu putine
excepjti, forma scrisA a actului este o conditie chiar a existentei acestuia. Forma scrisa este, a~adar,
mai mult decAt o condiie esentiald, este una existential. Scheletul actului este completat de
semnatura, cele doua fornnd un tandem indestructibil: ca principiu, putem vorbi de un veritabil
act administrativ doar atunci cAnd avem un fnscris semnat. La acest minimum se ata5eaza 5i celelalte
fonnalitAti, fie ca sunt ele esentiale (contrasemnatura, motivarea .a.) ori neesentiale (antetul, titlul,
aspectele legate de inregistrarea actului etc.). Toate se a~eazA a~adar in ordinea importantei lor,
conditionAnd existenta sau eficacitatea actului emis, ori doar eficienta activitAtii administratiei.

1Y. Gaudemet, op.cit., p. 619

2 J.M. de Forges, op.cit., p. 55. Cu alte cuvinte, niciun element de forma sau procedura nu
poate fi considerat ,,esential" sau ,,neesential" in abstract, ci numai in cazul concret. De
pilda, o mentiune care urmare~te identificarea destinatarului actului (codul numeric
personal al contravenientului, bunaoara) poate fi neesentiala daca acesta este determinat
inafara oricarui dubiu prin alte elemente de forma, existente in act (numele §i prenumele,
domiciliul etc.). Aceasta va deveni insa o mentiune esentiala daca, in concret, lipsa sa
conduce la imposibilitatea identificarii certe a contravenientului (de pilda, la aceea~i adresa,
locuiesc doua persoane cu acela~i nume 5i prenume, 5i niciuna dintre acestea nu recunoa~te
savAr~irea contraventiei.
3 A se vedea Ov. Podaru, R. Chirita, op. cit., p. 122 §i urm.

' Exemplul cel mai la indemAna ii reprezinta, desigur, tampila. Fie ca este aplicata ulterior
(actul fiind, deci, ,,confirmat"), fie ca nu este aplicatA deloc, actul va fi valabil.
104
SUBB lurisprudentianr. 2/2007