LEau, Bien public, Bien commun pour une gestion dmocratique et durable

PROPOSITIONS
Restitution du rapport 22 juin 2011

Groupe : Eau, les bonnes pratiques

Animateur : Jrme Royer Rapporteur : Marc Laim Coordinatrice : Anne de Hauteclocque

22 juin 2011

LesrapportstablisparlesgroupesderflexionduLabsontdescontributionslibresaux dbatsetrflexionspolitiquesduPartisocialiste. www.laboratoiredesidees.fr

LEau, Bien public, Bien Commun pour une gestion dmocratique et durable / Laboratoire des ides / 22 juin 2011

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LEAU, BIEN PUBLIC, BIEN COMMUN Pour une gestion dmocratique et durable
PROPOSITIONS 1er enjeu : Les dfis lis la prservation de la ressource
Politique de gestion de leau ou politique de gestion des milieux aquatiques ? Seuls des milieux aquatiques de qualit peuvent garantir la disponibilit pour les usagers dune ressource en eau abondante et de qualit. Protger la ressource, c'est, trs en amont dj, avoir une politique de prvention affirme, exercer une gestion attentive des fleuves, des rivires, des cours deau et des nappes, connatre les alas lis aux fortes pluies et aux inondations, encadrer en ce sens les activits humaines. L'eau conditionne nos modes de vie nos choix de rsidence et d'activits. En retour, ceuxci affectent plus ou moins directement leau, en terme de qualit comme de quantit. Impactent ainsi la ressource aussi bien ses diffrents modes d'exploitation, que nous utilisions leau pour notre consommation personnelle ou pour les revenus qu'elle permet de gnrer plus ou moins directement (loisirs, hydrolectricit, levages piscicoles, irrigation), que les diverses sources de pollution rsultant dactivits conomiques diverses (agriculture, levage, industrie). Dans une rflexion globale, l'ensemble des interactions se doivent dtre prises en compte, et notamment les consquences du dveloppement de notre vie urbaine (occupation de lespace, distribution de leau, assainissement des eaux uses, traitement des dchets). Il sagit de privilgier une politique qui en amont vise conserver un bon tat de la ressource et de son abondance, prfrable une politique du curatif consistant rparer les dgts causs en ayant recours de traitements et des ouvrages de plus en plus coteux pour la collectivit. Nos propositions sur lenjeu qualit et disponibilit de la ressource

1.4.1. Eau et amnagement du territoire 1) 1. Les problmatiques inondations, barrages, digues

Veiller ce que la compatibilit du SCOT et du SAGE dun territoire soit effective : ces deux schmas labors au plus prs denjeux territoriaux concrets doivent tre complmentaires l'un de l'autre en tant quoutils indispensables et de rfrence un amnagement du territoire harmonieux et solidaire. Rendre les PPRn vritablement opposables aux documents durbanisme et cette fin prvoir la rvision ou la modification des PLU et des cartes communales approuvs avant l'adoption d'un PPRn dans un dlai d'un an pour supprimer les dispositions contraires aux prescriptions de ces plans. Dans les zones couvertes par un PPRI, renforcer la mission de porter connaissance du Prfet vis--vis des maires ainsi que le contrle de lgalit. Enfin, prciser dans le code de lurbanisme que les documents durbanisme ont un rle de protection des vies humaines. Organiser les modalits de rachat des habitations et instaurer un droit de dlaissement pour les zones prsentant un risque grave pour la vie humaine mais qui ont t urbanises avant ladoption dun PPRI. Prserver et restaurer les champs dexpansion des crues, espaces sapparentant de vritables zones tampons permettant de stocker les eaux qui dbordent du lit mineur et de rduire les risques dinondation des zones urbanises proximit des cours deau.

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Recadrer la question des risques dans sa dimension dmocratique par une procdure dadoption des PPR ou des PPRI beaucoup plus participative et la diffusion rgulire dune information de qualit auprs de la population. Adjoindre chaque acte de vente ou de location un document spcifique indiquant si lhabitation est sise dans une zone PPR ou PPRI et les informations concernant celle-ci. Imposer un dlai maximal de 10 ans aux prfectures pour que toutes les collectivits en zone inondable soient dotes dun PPRI. Renforcer cette dmarche par la possibilit de sanctions financires en direction des collectivits rfractaires (plusieurs PPR successivement refuss ou un PCS non mis en place dans les dlais) qui pourraient voir leur dotation globale de fonctionnement rduite. Considrer comme inondables, dans la dlimitation du zonage des PPRI, les surfaces qui seraient atteintes par les eaux si les digues venaient tre rompues ou submerges. Acclrer linventaire national des digues (proprit, tat dentretien) qui doit tre ralis par lensemble des services comptents afin dlaborer un programme de travaux. Les pistes de financement seront explores par une mission confie aux diffrentes inspections de lactuel CGDD.

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10. Conforter la prservation dun bon tat cologique des milieux aquatiques en imposant le respect de la lgislation sur les dbits dtiage en veillant prserver la notion de gestion territoriale diffrencie. 11. Abaisser les seuils de la loi sur leau de 1992 quant la surface, la hauteur de digues et au volume des retenues collinaires, et soumettre lautorisation de tout plan deau enqute publique partir de 1 000 m3 . 12. Rendre obligatoire la constitution de comits consultatifs pour tout ouvrage de retenue deau rassemblant propritaire ou concessionnaire, reprsentant de ltat et usagers ; dans le cas des grands barrages, cette instance de concertation permettra au propritaire/concessionnaire de rendre compte des activits du barrage auprs des diffrentes catgories dusagers et rciproquement, et que soient tablies des conventions de fonctionnement concernant notamment la prservation environnementale, les lchers deau et ltiage. 13. Veiller concilier au mieux production hydrolectrique et protection des cours deau et des milieux aquatiques en encourageant les conventions entre tat / concessionnaire / structures de gestion territoriale et locale de leau. Systmatiser les accords-cadre lors du renouvellement des concessions, limage de celui conclu entre lONEMA et EDF en allant vers des mieux disants. 14. Se montrer trs vigilant sur la petite hydrolectricit, les autorisations dlivres et le respect des cahiers des charges. Sa relance programme, lgitime par lobjectif datteindre une production de 20% dnergie renouvelable, ne doit pas impacter ngativement la qualit de la biodiversit et la continuit cologique. Les projets doivent obligatoirement tre soumis lavis dun Comit consultatif largi lensemble des acteurs intresss. 2) Mesures en direction de lagriculture

15. Peser fortement sur le dbat en cours de rvision de la PAC afin de la rorienter vers une politique de dveloppement durable. Sa traduction concrte se fera notamment par un abandon des aides aux monocultures intensives grandes consommatrices deau au profit dune augmentation des aides lagriculture durable. 16. Reconnatre limportance des services environnementaux rendus par les agriculteurs, encourager une rflexion des instances agricoles sur le dveloppement de productions moins gourmandes en intrants, dvelopper les circuits courts.

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17. Programmer des incitations la dsirrigation pour certains systmes de production et/ou dans certaines zones dficitaires en eau. Limplantation de nouvelles activits, agricoles ou autres, sur les territoires qui volueraient vers dautres activits agricoles, doit faire lobjet dun vaste programme dtudes associant les diffrents acteurs concerns. 18. Mettre en place un mcanisme financier permettant aux agriculteurs de sortir du systme demprunts dont ils sont prisonniers en contrepartie de leur engagement rorienter leurs activits vers une agriculture durable (moins consommatrice deau et adapte aux sols), en concertation avec les instances agricoles rgionales. 19. Rviser les dispositions adoptes pour la cration des organismes uniques chargs de rpartir les droits deau entre ses membres pour la gestion des prlvements agricoles par bassins versants : le dcret est simplifier et allger de nombre de ses contraintes injustifies pour jouer sur la responsabilit collective et donner celle-ci les moyens de saffirmer (des avantages sont lier la promotion du collectif). 20. Rguler la circulation des produits phytosanitaires en provenance de ltranger et lintrieur de lespace europen : une rflexion approfondie doit tre porte au regard des inquitudes que suscite la prsomption dune circulation clandestine de produits fortement toxiques, parfois interdits en France.

1.4.2. Des mesures de lutte contre la pollution 1) Pollutions industrielles

21. Revoir les dispositions concernant la rforme des ICPE (Installations classes pour la protection de lenvironnement) de 2010 qui a conduit soustraire plus de 50 000 sites industriels au contrle des Installations classes. Elles doivent notamment tre revues en lien avec lvolution des dispositions communautaires relatives la rduction progressive des missions de polluants et les plafonds dmission nationaux fixs pour certains polluants atmosphriques. 2) Potabilisation, assainissement

22. Rtablir un contrle public sur lensemble du dispositif danalyse de la qualit des eaux destines la consommation humaine ; reconstruire pour ce faire un rseau dacteurs publics locaux de lanalyse de la qualit des eaux, seuls mme de provoquer une raction locale efficace et rapide face la survenue dune crise sanitaire et dassurer un suivi au plus prs des besoins. 23. Systmatiser les conventions de raccordement pour le rejet des eaux uses dorigine industrielle dans les rseaux publics et leur traitement par les STEP. Revoir les dispositions adoptes dans la LEMA du 30 dcembre 2006 afin de rendre effectif le principe pollueurpayeur concernant le rejet des eaux uses dorigine industrielle. 24. Revoir les modalits du financement de la gestion des eaux pluviales dans le cadre dune rflexion globale sur lamnagement du territoire, lurbanisme, lco-habitat et la durabilit des infrastructures urbaines. Instauration dune taxe obligatoire lassiette largie tous les contributeurs limpermabilisation. 25. Programmer et contractualiser des plans de soutien la remise aux normes des installations dAssainissement non collectif (ANC) au niveau des Agences de leau. Acclrer ladoption de plans de zonage, promouvoir des rserves foncires afin dencourager le semi-collectif. Revoir les modalits de fonctionnement des SPANC. 26. Privilgier des approches novatrices dassainissement des eaux, du type lagunage, insuffisamment dveloppes dans lespace rural.

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27. Systmatiser et rendre obligatoire la prise en compte des problmatiques spcifiques au traitement des sous-produits de lassainissement, collectif et non collectif, dans le cadre de llaboration des Plans dpartementaux dlimination des dchets mnagers et assimils (PDEDMA). Cration de centres de dpotage dans lensemble des dpartements. 28. Examiner lopportunit de mobiliser de nouvelles modalits de financement (grand emprunt, fonds ddi, budget gnral des collectivits locales) pour l'investissement des collectivits dans les rseaux deau potable et dassainissement (renouvellement ou dveloppement).

1.4.3.

Gestion des milieux aquatiques

29. Mieux rglementer lentretien des ouvrages impactant le dbit des cours deau appartenant des propritaires privs ou des associations prives : il revient lautorit de contrle dexiger, aprs recensement, la ralisation des travaux de confortement, scurisation, maintenance, dans un dlai de 5 ans maximum, et de tenir informe la collectivit concerne des dmarches entreprises afin dassurer notamment la prise en compte des dimensions socio-conomique et patrimoniale des structures vises. Au-del de ce dlai, il appartiendra au Prfet du dpartement dexiger la ralisation des travaux ou de prononcer la mise en pril de louvrage et sa dmolition. 30. Inscrire en priorit leffacement des 40 000 barrages et obstacles de moins de 5 mtres dcid par le Grenelle 2 . Sa mise en uvre devra tre facilite par le rachat des droits deau historiques leurs dtenteurs. 31. Doter systmatiquement les fleuves et les grands cours deau de plan de gestion intgre afin dassurer protection et bonne gestion de la ressource en amont, sur lexemple du plan Loire. 32. Supprimer les retenues au fil de leau en cascade de manire laisser un linaire de ruisseaux capable dautopuration entre deux retenues. 33. Laisser les ttes de bassin vierges de toute installation. 34. Rglementer davantage les activits touristiques fluviales, procder une valuation des cots de nuisance occasionns et notamment leur impact environnemental, et mettre en place une compensation pour la protection et de lamnagement des fleuves et rivires. 35. Refuser toute aide publique dinvestissement aux activits et aux programmes de nature compromettre lquilibre biologique des zones sensibles, en particulier celles qui encouragent le drainage et lirrigation. Soumettre la cration de tout plan deau destination touristique et de loisirs autorisation par les autorits de leau (intgration au SDAGE). 36. Engager un bilan approfondi des projets engags pour la protection des 507 bassins prioritaires d'alimentation de captages (BAC) deau potable dont le plan achoppe sur la difficult de contractualisation de mesures incitatives avec lensemble des acteurs concerns, en lien avec une tude des problmes de nature juridique et financire qui nont pas trouv de solution ce jour. 37. Revoir en la simplifiant la procdure applicable traditionnellement en matire de protection des captages deau potable. 38. Mettre en place une lgislation sur les servitudes environnementales pour protger les espaces indispensables lquilibre cologique. Dpassant le cadre du seul droit de proprit individuel, une telle politique implique une relle coordination entre lus locaux et propritaires pour aboutir une contractualisation : cahier des charges, rmunration des services rendus pour la gestion de la protection et de la prservation des milieux aquatiques et de la biodiversit.

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39. Dvelopper lhydro-solidarit : limpact prvisible du changement climatique sur le fonctionnement du cycle hydrologique impose de rinventer de nouvelles formes de solidarit amont-aval, au del des contractualisations dj inities dans le cadre rglementaire actuel, et codifies dans les SAGE et les SDAGE, sur le modle des initiatives dj prises en rgion Rhne-Alpes, relativement aux volutions en cours de lhydrologie alpine, et de ses consquences attendues laval, jusqu la Mditerrane.

1.4.4.

Recherche

Des efforts particuliers doivent porter en matire de recherche et dinnovation sur : 40. La diversification des procds et techniques dassainissement, 41. Les sous-produits de lassainissement aux fins de meilleure valorisation, notamment en ce qui concerne les boues, 42. Des solutions alternatives entre rseaux et solutions individuelles afin de favoriser la gestion collective de lassainissement autonome au niveau individuel comme celui des lotissements en priphrie des agglomrations, 43. Les risques mergents pour la sant, notamment dans le cadre des programmes Ecophyto 2018, PNSE 2 et du Plan national dur les rsidus de mdicaments dans leau, lanc le 30 mai 2011 par les ministres de lEcologie et de la Sant, aprs valuation et redimensionnement du Plan daction national pour lutter contre la pollution des milieux aquatiques en 2010. * * *

2me enjeu : Pour une nouvelle gouvernance

Nous avons pu constater au fil de notre tude que les prrogatives respectives de lensemble des acteurs prsents dans la configuration institutionnelle de la gouvernance de leau sont excessivement complexes et entremles. Elles tendent rendre illisibles les dynamiques qui doivent sy dployer, avec tous les effets pervers induits : redondance, pertes en ligne, lourdeur des procdures administratives, etc. De plus, cette organisation institutionnelle, trs technocratique, demeure incomprhensible pour les usagers et le grand public et soppose ds lors leur participation accrue la co-production des politiques publiques - qui est pourtant lune des pierres angulaires de la DCE. Du fait de cette complexit, on voit mme certaines collectivits se dsengager des politiques de leau (mconnaissance de dispositifs peu lisibles, des outils dune trop grande complexit technique, et frquemment placs en position minoritaire). De surcrot, lEtat est prsent dans toutes les instances de gestion de leau (CNE, ONEMA, Agences...) mais nassure plus les moyens ncessaires leur bon fonctionnement et par l-mme bride le dbat dmocratique en confisquant lexpertise. Il nous faut revenir lintention originale du lgislateur dune gouvernance partage, dans un schma de dcentralisation entre ltat, les collectivits et les usagers de leau. Il est donc urgent de refondre larchitecture globale de la gestion de leau en tenant compte de lensemble de ces volutions, avec comme lignes directrices : - un tat qui exerce rellement ses prrogatives rgaliennes (police de leau notamment) et ait les moyens de la politique quil entend impulser, - dans une gouvernance partage : tat, lus, citoyens, - et des missions clairement rparties entre les diffrents niveaux dacteurs qui interviennent.

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Cest ces conditions que les politiques qui ont dsert les instances de leau rinvestiront ces organismes, ce qui leur confrera une plus grande lisibilit auprs de nos concitoyens et amliorera leur transparence. Ce rinvestissement devra tre clairement affich dans le cadre de llaboration du troisime volet de la dcentralisation.

Nos propositions pour une gouvernance performante et efficace

2.5.1. Au niveau national 1) Un ministre de lcologie et de lAmnagement du territoire

On a pu voir que lamnagement du territoire (transports, urbanisation, activits conomiques) a un impact direct sur la ressource en eau. Les deux domaines ne peuvent tre abords sparment. Par ailleurs, le ministre de lcologie nexerce que trs partiellement des prrogatives sur les politiques publiques de leau raison de celles exerces par les diffrents ministres concerns par ces activits. En outre, les rivalits permanentes du ministre de lcologie et du ministre de la Sant sur les aspects sanitaires sont tout fait contreproductives. Lensemble de ces considrations nous conduit proposer une structuration prenne dun ministre de lcologie et de lAmnagement du Territoire qui soit accompagne de mesures renforant ses moyens dintervention : 1. 2. Constitution dun corps unique des personnels rattachs au ministre de lEcologie et de lAmnagement du territoire. Transfert pour une partie des comptences exerces par les ministres de la Sant, de lAgriculture, de lIntrieur et de la Recherche dans le domaine de leau au ministre de lEcologie et de lAmnagement du territoire. Les comptences communes dment dfinies comme restant de la co-gestion ministrielle sont lobjet de la Mission interministrielle de lEau rattache au ministre de lcologie et de lAmnagement du Territoire, et font lobjet de contrats de projet engageant chaque ministre justifier chaque anne de la ralisation de ses objectifs. La co-tutelle des Agences avec Bercy est conserve.

Ses missions sont renforces : 3. Cration dune police unique de lEnvironnement rattache au ministre de lcologie qui intgrera les diffrentes polices dont les comptences recouvre lensemble de la filire de leau (de la protection de la ressource son rejet dans le milieu naturel), les milieux naturels et les ICPE afin de coordonner et optimiser leurs actions. Les garde-pches issus de lex-CSP, aujourdhui rattachs lONEMA sont verss au nouveau corps de cette police unique de lEnvironnement qui devra tre largement renforce. Cration dune Direction de la recherche au sein du ministre, qui exerce sa tutelle sur lensemble des organismes et institutions publiques impliques dans la recherche sur leau et les milieux aquatiques, tutelle qui peut tre partage avec le ministre de la Recherche, et vise faire merger un ple public fort de recherche sur leau et les milieux aquatiques charg den dfinir les domaines et la mise en uvre. 2) 5. Autres mesures au plan national

4.

LONEMA, Agence nationale de lEau, doit tre recentr sur ses missions lies la production de donnes publiques et la connaissance, renforce sur la partie connaissance du patrimoine public ; il pilote en coordination avec lANR la politique de recherche impulse par le ministre et se voit rattache une sous-direction de lInnovation
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qui uvre la promotion des nouveaux usages et des bonnes pratiques il perd la police de leau, dsormais directement rattache au ministre au sein dune police de lenvironnement. 6. Une Autorit de matrise et de rgulation indpendante doit tre mise en place afin dassurer un suivi du prix des services deau et dassainissement sur le territoire et dorganiser moyen terme une prquation du prix de leau sur de grands territoires, de pouvoir effectuer un contrle des contrats de dlgation de service public, de veiller la prquation des aides accorde par les Agences de leau sur les territoires. Cette Autorit devra notamment chaque anne passer la commande dun rapport thmatique sur les politiques publiques de leau auprs des hautes instances (Conseil dEtat, Cour des comptes, CGEDD1, lIGA2 en fonction de la thmatique choisie) pour lequel elle tablira le cahier des charges. Ce rapport sera soumis puis dbattu devant les Commissions des Finances et du Dveloppement durable des deux Assembles avant le PLF, puis rendu public. Un rapport annuel national de la Direction gnrale de la Sant (DGS) est instaurer sur lensemble des paramtres concernant : les drogations accordes (communes concernes, paramtres et motifs), les conformits et non conformits, avec citation des communes concernes. Lcole nationale de la Magistrature doit intgrer dans sa formation initiale la police de lenvironnement afin que les juges puissent traiter correctement des affaires qui leur sont soumises.

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10. Des ples judiciaires rgionaux spcialiss dans les atteintes lenvironnement, en lien avec la gestion des contentieux communautaires, doivent tre crs. Ils peuvent donner lieu des actions rcursoires. 2.5.3. Au niveau du Bassin

La notion de bassin versant, hrite des lois de 1964 et de 1992, est pertinente et il faut la conserver. Cette approche est conforte par lapproche communautaire de gestion par bassins hydrographiques. Nanmoins, des drives ont t constates, qui appellent des mesures claires. a. Le Comit de bassin Il sagit de redonner au Comit de bassin son rle premier de Parlement de leau : 11. Sa composition doit tre revue pour un rquilibrage au niveau des reprsentants de la socit civile. Nous proposons quil comporte dsormais 4 collges au lieu de 3, en scindant part gale le collge dit des usagers en 2 collges distincts : celui des usagers socioprofessionnels (industriels, agriculteurs) et celui des usagers reprsentant la socit civile (associations de dfense de lenvironnement, pcheurs, associations de consommateurs). Le prsident, lu local, demeurant lu par les reprsentants des usagers dornavant en 2 collges et le collge des reprsentants des collectivits. 12. Cette mesure, pour tre intressante, implique la reconnaissance pleine et entire du rle des reprsentants associatifs (heures de dcharge, dfraiement) et la mise en place dune formation solide et de haut niveau leur endroit. Formation finanable sur les fonds de lAgence de leau et dont doivent galement bnficier les lus (question traite lenjeu 3). 13. Afin dassurer une meilleure prsence et un meilleur suivi des dossier par les lus, il est souhaitable quen cas dindisponibilit de leur part, ils puissent se faire reprsenter par un supplant nommment dsign au moment de leur nomination.
1

CGEDD : Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable, issu de la fusion du conseil gnral des ponts et chausses et du service de linspection gnrale de lenvironnement (IGE). 2 IGA : Inspection gnrale de l'administration
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14. Remettre le Comit de bassin en situation de rflchir rellement sur les besoins et de dfinir la politique de leau dans le cadre de la politique nationale : cela passe certes par le rquilibrage des reprsentants et leur formation, mais aussi par une impulsion et notamment leur capacit mener une rflexion autonome, ce qui engage ce que les lus au sein des Comits de bassin puissent interpeller et obtenir des services techniques des Agences toute information spcifique ncessaire. b. LAgence de leau Cest sur le grand cycle de leau et lanimation des territoires que les Agences de leau ont se positionner aujourdhui, sur la prvention plutt que le curatif. Pour autant, leurs missions sont galement attaches au petit cycle de leau pour lequel elles peroivent les redevances. 15. LAgence de leau doit retrouver ses missions originelles doprateur, stratge et organisme financier. Elle doit mettre en uvre la politique dfinie par le Comit de Bassin, et non linverse. Son Conseil dadministration doit tre en position dexcution des directives reues et de soutenir prioritairement les actions dfinies dans le SDAGE, en ne favorisant pas certains territoires au dtriment dautres : une prquation des redevances reues et des soutiens apports doit pouvoir tre tablie sur la priode contractuelle en vigueur. c. Les acteurs locaux du bassin Il est indispensable de simplifier un dispositif foisonnant et dtre clair sur les missions imparties aux diffrentes structures, leur hirarchisation si besoin ou tout simplement vrifier leur bien-fond. La finalit de ce dispositif tant davoir une couverture territoriale nationale efficace. 16. Les CLE sont une structure intermdiaire intressante dont il faut faciliter le fonctionnement. Pour cela, de premires mesures simples sont prendre : - Leur proposer une structure porteuse qui leur permette de disposer dun sige et dun minimum de structure administrative. Une telle mesure est ainsi susceptible dencourager les lus crer une CLE lorsquun bassin ou sous-bassin versant ad-hoc nest pas encore couvert. - Cette cration qui doit se faire en coordination avec le prfet et le Comit de bassin afin daboutir une carte des CLE dans chaque bassin hydrographique en rsonance avec laction du Comit de bassin. Une date butoir pourrait tre donne ( chance de 5 ans) pour obtenir une carte des CLE couvrant chacun des bassins hydrographiques. - Par ailleurs, il est important dassouplir les SAGE qui pourraient notamment concerner des missions plus ponctuelles que les programmes aussi complets quexigs aujourdhui qui sont, par leur lourdeur, difficiles porter. - Enfin, la procdure dadoption du SAGE-Contrat de Rivire, PAPI, devrait tre identique celle du SDAGE-PdM par les comits de bassin. 17. La vingtaine dEtablissements publics territoriaux de bassin (EPTB) existants ont montr leur savoir-faire sur la gestion des fleuves et des rivires et la protection des zones humides en dveloppant une solidarit sociale et territoriale. Il parat opportun de les soutenir sur les missions prcises qui leur ont t confies lies la logique hydrographique, voire mme de les renforcer. Ils devraient notamment tre chargs dtablir des plans fleuves sur chacun des grands fleuves et rivires, lexemple du plan Loire. La complmentarit entre les Agences de leau et les EPTB doit tre recherche. LEPTB qui agit sur le bassin hydrographique compris dans le district dune Agence devient alors, tout naturellement, le porteur des projets structurants et un agent de la solidarit de territoire via la prquation financire permis par les fonds que collecte et redistribue lAgence.

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LAssociation franaise des EPTB a travaill avec le ministre de lcologie ltablissement dune carte des EPTB qui permettrait de couvrir le territoire. Ce travail, qui a abouti comptabiliser une cinquantaine dEPTB, doit tre repris et retravaill pour tre actualis avec les Agences de leau. La cration de tout nouvel EPTB doit tre mis en corrlation avec cette carte car il sagit de ne pas balkaniser le territoire en multipliant les petits EPTB lintrt majeur dun EPTB tant de garantir la cohrence de laction publique et la mutualisation de moyens lchelle de grands territoires et de sous-bassins versants, voire de bassin versant. 18. Plus localement, se pose la question de lutilit des syndicats de rivire, un foisonnement souvent incontrlable de petites structures. Ils nont pas vocation doubler les CLE ni les EPTB. Cependant, il peut tre utile de disposer de matres douvrage locaux. Leur action doit ce moment l tre articule avec les schmas de bassin versant dvelopps par ces structures et sinscrire au sein dune dmarche de CLE (prconisations) et dEPTB (ralisations). Il faut donc dvelopper une organisation verticale qui promeuve la coordination des actions, la mutualisation de lingnierie technique et financire disponible. Les dpartements qui financent les EPTB et les syndicats doivent amener ces acteurs passer des conventions de coopration. Si lEPTB est syndicat mixte et si les syndicats locaux adhrent lEPTB, les moyens peuvent tre partags sans entrer dans le domaine concurrentiel (prestations in house ). Certains syndicats de rivire auraient ainsi vocation devenir des EPTB, dautres disparatre. Dans le cadre de cette restructuration, il pourrait tre envisag, sur le mme statut, des syndicats de zone humide. * * *

3me enjeu : Les acteurs de la gestion du service public de leau

La gestion du petit cycle de leau, qui concerne la production et la distribution deau potable et les services dassainissement, comptences des collectivits locales, fait lobjet de critiques rcurrentes depuis une vingtaine dannes. Ces critiques se focalisent sur lclatement des structures, avec plus de 35 000 services deau et dassainissement sur le territoire. Ce foisonnement menace aujourdhui la qualit de service rendu lusager du fait de lincapacit des petits services mobiliser les moyens adquats et atteindre la masse critique ncessaire. La gestion dlgue des entreprises prives constitue le modle dominant en matire de service public de leau mais suscite de fortes ractions dinquitude en France o il se trouve de plus en plus dcri, tant par des lus qui doivent assumer lexercice de cette comptence que par de nombreux usagers qui ne font plus confiance aux grands oprateurs privs historiques. Les critiques se focalisent sur une situation de monopole lorigine de drives financires avres, une absence de transparence et plus gnralement la perte de matrise et de contrle publics sur des services essentiels. Mais nombre dlus se sont deux-mmes dfausss de cette gestion, lourde, qui demande un fort investissement de leur part, ce dont ils nont pas toujours les moyens. Il sagit pour nous de mettre leur disposition les outils leur permettant dexercer au mieux leurs missions. Nos propositions dappui une gestion publique performante et rationalise

3.4.1. Les mesures de rationalisation et de rgulation Loptimisation du service public de leau passe par une volution des comportements selon des modes de management rpondant aux logiques de fonctionnement technique des bassins versants. Il sagit donc dinciter trs fermement mutualiser les moyens pour faire des conomies dchelle.
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1.

Lorganisation territoriale du service public de leau et de lassainissement est refondre lchelle nationale sur un double niveau technique dintervention. Soit 2 3 structures supra-communales et intercommunales, lchelle dpartementale, voire interdpartementale, en charge de la production deau potable et du traitement des eaux uses, dans une logique de bassin hydrographique. Et un deuxime niveau communal et intercommunal, en charge dune part de la distribution de leau potable et dautre part de la collecte et du transport des eaux uses. Cette rforme permettra de passer de 35 000 services deau et dassainissement aujourdhui quelques centaine de services en charge du premier niveau dintervention technique (production deau potable et traitement des eaux uses), et quelques milliers de services en charge de la distribution de leau potable et de la collecte et du transport des eaux uses. Cette rforme de lorganisation territoriale emporte tout naturellement son impulsion et sa supervision par lAutorit indpendante de rgulation et de contrle, dote de pouvoirs trs tendus. Elle devra tre en capacit dexercer un contrle vritable sur les services issus de la rforme, tche impossible conduire dans le contexte actuel. 3.4.2. Les mesures dappui la gestion publique

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Il ne sagit pas pour nous dopposer caricaturalement les deux modes de gestion mais de permettre la puissance publique et aux collectivits locales directement concernes de fonder un choix clair sur le mode de gestion du service public de leau et de lassainissement, et donc de pouvoir opter sils le souhaitent pour la gestion publique. Cette option demeure extrmement difficile aujourdhui, tant les obstacles qui sopposent cette rversibilit du mode de gestion sont nombreux et se montrent par trop souvent insurmontables. Il est essentiel de promouvoir un nouvel quilibre, sauf assister des conflits socitaux de plus en plus virulents autour de la gestion de leau et accepter par ailleurs une possible balkanisation des territoires en ce qui concerne sa gestion soit la mainmise par une firme sur toute une partie de territoire. Ce qui de fait existe dj sur certains territoires ruraux et priurbains. La question essentielle : comment armer les lus pour qu'ils puissent au mieux assurer leurs missions ? Il est constat que la mise en concurrence sur lappel doffre pour tout contrat renouveler nimplique pas un turn-over important des prestataires. Il est vident que le prestataire dj en place a de larges atouts pour conserver la dlgation : outre sa connaissance du terrain, des infrastructures et de leur tat, il a dj en main tout le rseau informatique. Cest certainement l lun des points les plus sensibles : la rcupration des fichiers informatiques de gestion clientle, les systmes de relve des compteurs. Car il faut assurer la continuit du service ce qui ncessite une forte anticipation et une organisation sans faille, surtout au niveau de la facturation des abonns. Il y a donc une dpendance administrative vidente lie au changement de prestataire. Cette dpendance technique, qui nest pas flagrante, est particulirement importante lorsquon organise les mises en concurrence. Elle demande que les dossiers soient prpars trs en amont pour pouvoir faire face l'ensemble des problmatiques et des obstacles qui seront rencontrs. C'est donc en tout premier lieu la motivation et l'implication des lus qui seront moteur et permettront, notamment, de revenir en rgie publique et, tout le moins, d'organiser une vraie concurrence. Ce qui doit tre confort par des dispositions tant rglementaires que lgislatives pour mettre leur disposition les moyens et les outils inhrents cette matrise.

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Un meilleur encadrement de la gestion dlgue

Finalit : des cadres de gestion clarifis, une concurrence pouvant rellement jouer, une transparence affirmer. 3. Rviser les dispositions rglementaires arrtes par les lois Sapin , Barnier et Mazeaud-Seguin . En ltat lengagement dune procdure Loi Sapin lissue dun contrat de DSP conduit dans 95 % des cas la reconduction du dlgataire en place. Ces dispositions doivent tre rvises afin de rendre obligatoire avant toute signature dun contrat de DSP une comparaison objective des diffrents modes de gestion envisageables. Renforcer les pouvoirs de contrle de la Cour des comptes et des Chambres rgionales des comptes, notamment instaurer un contrle sur pices et sur place en matire financire, crer un droit de suite permettant ces juridictions de saisir automatiquement la justice administrative et pnale de tout manquement constat. Ces manquements pouvant tre sanctionns par des pnalits financires. Conforter des modalits dintervention publique dans le secteur de laudit en matire de DSP, dont les acteurs, rputs indpendants , interviennent systmatiquement en faveur des entreprises prives. Et promouvoir, dans le respect des contraintes communautaires, lmergence de ples publics dcentraliss, spcialiss dans laudit des dlgations de service public. Faire obligation aux entreprises prives du secteur de se conformer aux dispositions du Plan comptable gnral pour la prsentation des comptes rendus financiers qui doivent tre fournis annuellement aux collectivits locales titulaires dun contrat de DSP. Faire obligation aux entreprises prives de transmettre : - leurs fichiers abonns rgulirement tous les 3 ans, et deux ans au moins avant le fin du contrat de DSP ; - les plans des rseaux deau et dassainissement et lhistorique des interventions, annuellement. Mettre en place un cadre rglementaire pour des contrats plus explicites, dfinissant les objectifs, prvoyant notamment de procder rgulirement des valuations, confortes par des contrles, des services fournis sur la base de normes communes dfinies l'avance, introduisant des clauses de rvision au vu de latteinte des rsultats initialement fixs, prcisant le maintien des niveaux raisonnables de la rmunration du capital des entreprises. Chaque contrat de DSP doit tre identifiable par une structure de gestion au sein de lorganigramme de lentreprise prive. Cette structure devra dornavant intgrer des reprsentants de la/des collectivit(s) dlgantes et des usagers. Limiter le nombre de services que pourrait rendre une mme entreprise sur un territoire donn pour viter qu'une collectivit ne tombe sous la coupe d'un groupe. La situation monopolitistique prive devra tre ainsi tre contenue par la limitation des marchs dtenus par la mme entreprise sur un territoire donn un seuil, fix par le lgislateur ou lAutorit de rgulation.

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10. Tenir jour dans chaque dpartement lintgralit des contrats de marchs publics et DSP dans le secteur des multi-utilities, les fichiers tant consultables par le public. 11. Les activits de mcnat, sponsoring et toute autre forme de partenariat au bnfice de collectivits et personnes publiques sont interdites toute entreprise titulaire dun march public, dune DSP ou dun contrat de PPP. 12. Donner sens et dynamisme aux CCSPL en revoyant leur mode de dsignation et leurs missions.

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Si la mise en uvre de l'ensemble de ces dispositions est une condition ncessaire un encadrement rigoureux des modalits de gestion prive, il est tout aussi indispensable de ractiver et conforter les structures de contrle, ce qui a fait lobjet de propositions dans lenjeu prcdent sur la gouvernance. 2) L appui la gestion en dispositif public

Il sagit de faire entendre la voix de la gestion publique de leau, dont les expriences de retour en rgie sont couronnes de succs dans les grandes comme dans les petites villes. Il ne sagit pas de retirer tout rle au priv dans le secteur de leau, leurs comptences techniques tant toujours utiles lexploitation oprationnelle du service. Mais dune fonction de gestionnaire excutif il est souhaitable de passer un rle de prestataire, dans le cadre de marchs publics sous contrle et matrise douvrage de la collectivit. Il est sain que les citoyens usagers et contributeurs financiers et les collectivits locales responsables juridiquement et politiquement de la qualit du service rendu soient de plus en plus nombreux rclamer transparence, valuation et matrise. Loin de tous ceux qui caricaturent et stigmatisent le service public en le taxant darchasme, il est temps de montrer sa ncessit et sa modernit, dans sa fonction de garant de lintrt gnral. 13. Conforter la gestion en rgie en amliorant sa transparence, en favorisant la participation des lus et des usagers sa gestion et en systmatisant le principe de ladoption de contrats dobjectifs entre la collectivit et la rgie publique. 14. Scuriser et simplifier la rglementation, foisonnante, qui encadre lintervention des acteurs publics dans le domaine de leau, dans le respect des obligations communautaires. Ce qui engage une dmarche pro-active de remise plat aux fins de dgager une doctrine oprationnelle en matire de Services dintrt conomique gnral (SIEG) et de prestations in house . A cet gard lapparition des SPL devra faire lobjet dun suivi attentif aux fins de vrifier que ce nouveau mode de gestion peut contribuer un vritable rquilibrage du secteur entre gestion publique et gestion prive. 15. Ouvrir, dans un cadre prospectif, une rflexion plus large vers le secteur de lconomie sociale pour imaginer un nouveau cadre juridique de la gestion eau et assainissement en sappuyant sur lexemple des coopratives, ce qui pourrait dailleurs permettre de mobiliser dautres sources de financement. 16. Favoriser une reprsentation institutionnelle des services en rgie. Les services deau et dassainissement en gestion publique souffrent de labsence de toute reprsentation institutionnelle auprs de tous les organismes officiels de la gestion de leau, comme au sein des trs nombreux groupes de travail ministriels ou inter-agences, qui contribuent au quotidien faire voluer les pratiques des services deau et dassainissement. La FNCCR nest pas en mesure de jouer ce rle de reprsentation institutionnelle des services en gestion publique. Les rgies deau et dassainissement doivent donc se doter dune reprsentation nationale qui leur permettra dassurer la dfense de leurs intrts matriels et moraux, limage de la FP2E pour les oprateurs privs du secteur. 3) La promotion de nouveaux moyens au service des collectivits

La matrise de la politique de leau et de lassainissement est un dfi auquel la puissance publique ne peut se soustraire, sous peine de laisser ce secteur essentiel aller vers une marchandisation de plus en plus pousse, et de perdre tout pouvoir dinflexion et de contrle sur son territoire. Il est donc indispensable de pouvoir clairer les collectivits, les lus et les usagers sur les multiples enjeux de la gestion de leau et de pallier les besoins crs par le dmantlement actuel de nos services publics.

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Un dsquilibre dautant plus important que, si des moyens ont t enlevs au service public, notamment par la RGPP, il existe Bercy la Mission dappui aux partenariats-publics-privs , cre par le ministre de lEconomie et des Finances, donc en soutien au dveloppement du secteur priv ! 17. Assurer une formation auprs de tout lu et de son supplant nouvellement en charge dune mission de gestion de leau dans le cadre local ou territorial dun comit de bassin ; formation obligatoire, organise par les Agences de leau, comptentes en la matire. 18. Rendre obligatoire la valorisation des plans et de lensemble des infrastructures deau et dassainissement dans le patrimoine communal. Rendre galement obligatoire la publication de leur valorisation dans le rapport annuel du maire. 19. Crer le ple Eau de l Agence publique dexpertise et dtude3 dot dexperts mis disposition auprs des lus avec pour mission de leur fournir expertise, conseil permanent et aide la ngociation dans les diffrents domaines juridiques, financiers et techniques lis la gestion de leau. Il aura galement pour mission de raffirmer les notions de service public et de patrimoine public, de dvelopper les concepts dintrt gnral, dconomie sociale et durable. Nous proposons en outre que cette structure nationale soit dcline au niveau territorial par un rseau dantennes rgionales, structures sous forme de SPL, dont les collectivits locales concernes pourront prendre chacune de 0,1 % 0,2 % du capital social. Ces SPL rgionales daudit et de conseil pourraient ds lors apporter leur appui technique leurs collectivits actionnaires, sans passer par un appel public la concurrence, puisque bnficiant du rgime communautaire du in house . Le ple Eau de lAgence publique est appel jouer un rle dcisif en matire de veille technologique et de formation dans des domaines dintervention qui requirent des comptences trs pointues : droit communautaire, juridique, finances, normalisation

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4me enjeu : Quels financements pour une gestion moderne et durable ?

Le financement du service public de leau et de lassainissement, historiquement assur par le recouvrement des factures deau des usagers domestiques est entr en crise sous leffet conjoint dune diminution structurelle des volumes deau consomms et donc facturs (- 25% en 20 ans), et dun renchrissement du cot du service (renforcement des normes et effort soutenu de renouvellement des infrastructures. Ce constat engage une rflexion de fond sur le financement du service public de leau au XXIme sicle. La reconnaissance du droit leau , la tarification sociale, les encouragements aux conomies de consommation dans un sens de prservation environnementale, autant de dbats dactualit quil est ncessaire de remettre plat, ce que nous avons tent de faire pour en tirer enseignements et propositions.

Se rfrer au Projet socialiste 2012 le changement - Un tat stratge point 4.1.1.

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Nos propositions 4.1.1. 1. Repenser notre modle conomique de gestion de leau

Reconsidrer lenjeu de la durabilit en repensant les primtres et les financements du petit et du grand cycle de leau. Clarifier dans ce nouveau cadre ce qui relve de limpt de ce qui relve de la facture deau. Remettre plat lensemble des dispositifs qui se sont accumuls en strates successives pour avoir une relle lisibilit des besoins et des flux financiers du monde de leau, dfinir des orientations stratgiques pour repenser les modalits de financement en ouvrant sur les services rendus par la nature, sur le dveloppement de nouvelles servitudes environnementales et une nouvelle fiscalit cologique applique au domaine de leau. 4.1.2. Le droit leau, les bonnes pratiques

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Mettre en place une solidarit nationale Eau (SNE), dispositif financ par un fonds de prquation national aliment par l'impt, assurant ainsi une fiscalit redistributive. Sur le modle de lAide sociale au logement (APL), qui intervient en amont de la facture), le nouveau dispositif sappliquera lorsque le montant factur excdera les 3 % des ressources du foyer concern, pour un plafond dfini de consommation. Assurer le droit daccs leau des populations en extrme prcarit, souvent sans toit ou itinrantes, conduit rendre obligatoire certaines dispositions telles que : - linstallation systmatique de bornes fontaines distributrices deau potable en milieu urbain comme rural, - la garantie de laccs des bains-douches gratuits, ouverts tous, lexemple de la ville de Paris, - linterdiction de toute mesure de coupure deau unilatrale linitiative dun oprateur qui affecterait toute personne rsidant en habitat prcaire (bidonvilles, squats, etc.), - la mise en place les moyens ncessaires pour faire respecter la lgislation daccueil des gens du voyage (loi Besson du 5 juillet 2000) : plus de 10 annes aprs, sa traduction nest pas visible sur le terrain, les commissions dpartementales consultatives des gens du voyage ne se runissent que rarement, quasiment jamais dans certains dpartements. Laccs leau potable et des conditions dassainissement normales, le respect des normes dhygine dans des aires daccueil disponibles sont directement lis une volont politique ferme de ltat engageant les prfectures faire respecter la loi et soutenir les initiatives du tiers-secteur. Revoir lquilibre de la facture deau entre part fixe (dit abonnement) et part variable (consommation) Encourager lquipement des particuliers en appareils hydro-conomes qui permettent de raliser des conomies deau de lordre de 20 30 %, et notamment passer en ce sens des conventions avec les organismes HLM et les CAF. Mettre en uvre une tarification diffrencie pour freiner les consommations importantes avec un cot plus lev du m3 compter dun certain seuil de consommation. Plutt quune tarification diffrencie applique tous, on pourrait envisager une tarification diffrencie selon les usages domestiques et industriels et revoir ainsi les tarifs pratiqus. Instituer des redevances spcifiques pour les quipements individuels grands consommateurs deau (ex. dclaration remplissage piscine / redevance spcifique). --------

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