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RDUIRE NOTRE DETTE PUBLIQUE

Septembre 2011

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Jean-Marc DANIEL

Rduire notre dette publique

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RDUIRE NOTRE DETTE PUBLIQUE

Jean-Marc DANIEL

La Fondation pour linnovation politique est un think tank libral, progressiste et europen. Prsident : Nicolas Bazire Vice-prsident : Charles Beigbeder Directeur gnral : Dominique Reyni

La Fondapol publie la prsente note dans le cadre de ses travaux sur la croissance conomique.

RSUM
La situation des finances publiques de la France na cess de se dgrader au cours des dernires annes. Malgr une conjoncture conomique particulirement difficile, il est erron daffirmer que laugmentation du dficit tait invitable. Il est en effet possible de rduire la dette mais cela suppose davoir une vision densemble de lconomie et notamment de prendre en compte sa dimension cyclique. Lintroduction de cette notion de cycle permet de dissocier le dficit en deux composantes. Dune part un dficit conjoncturel, li au contexte conomique et, dautre part, un dficit structurel correspondant une dgradation long terme des finances publiques. Si le dficit conjoncturel est acceptable, voire invitable, la composante structurelle est beaucoup plus proccupante, dans la mesure o il sagit dun dsquilibre indpendant des phases d'expansion ou de contraction de l'conomie. Cest donc cette part du dficit quil faut progressivement liminer. Pour atteindre cet objectif, deux mcanismes sont gnralement prconiss: laugmentation des impts et le recours linflation. Pourtant, ces deux stratgies ne font que dcaler le problme. linverse, les politiques conomiques publiques les plus profitables sont celles qui arrivent coupler la rduction de la part des dpenses publiques dans le PIB avec la croissance conomique. En effet, si jusqu prsent la France na pas t capable de rduire son dficit structurel, dautres tats ont russi lassainissement de leurs finances. Il faudrait sinspirer de leurs rformes et notamment de celles de la Sude et du Canada. Ces deux tats ont conduit une politique daustrit tout en stimulant leur croissance, principalement grce la reprise de linvestissement priv. la suite de linstauration de rgles institutionnelles prcises, la politique budgtaire de ces pays a t perue comme crdible et cohrente. Ces deux exemples montrent les chemins suivre pour russir lassainissement budgtaire de la France. Pour cela, des rgles claires et conomiquement efficaces doivent tre adoptes au niveau national et europen. De plus, ltat-providence doit tre adapt aux volutions de la socit. Mme si lobjectif de ces mesures est moins la rduction de la dette que la rduction du dficit structurel, elles conduiront immanquablement sa diminution.

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Jean-Marc DANIEL
conomiste, professeur ESCP Europe, charg de cours l'cole des mines

En dcembre 2005, Michel Pbereau remettait Thierry Breton, alors ministre de lconomie et des Finances, le rapport de la commission quil avait prside sur la dette publique en France. lpoque, lattention du ministre avait dj t attire sur la situation particulirement dlicate des finances publiques franaises et le rapport avanait une liste de 20propositions afin de corriger la drive constate. La premire des recommandations, celle qui dfinissait le cadre gnral de la dmarche du rapport, snonait comme suit: Revenir lquilibre en cinq ans au maximum en stabilisant les dpenses en euros courants et en modulant lintensit de leffort en fonction de la conjoncture1.. Quatre ans plus tard, en 2009, le dficit public, que les statisticiens appellent le besoin de financement des administrations publiques, loin de se rduire, avait augment jusqu atteindre 144milliards deuros, soit 7,5 % du PIB. Ainsi, la fin de lanne 2010, la dette publique au sens de Maastricht2 reprsentait 1 591 milliards deuros, soit 82,3 % du PIB3. Les recommandations du rapport Pbereau nont donc gure t suivies deffets. La donne essentielle dans le libell de la recommandation

1. Des finances publiques au service de notre avenir Rompre avec la facilit de la dette publique pour renforcer notre croissance conomique et de notre cohsion sociale , rapport de la commission prside par Michel Pbereau, 14 dcembre 2005, http://www.minefi.gouv.fr/notes_bleues/nbb/nbb301/pebereau.pdf. 2. Les trois critres de Maastricht sont les suivants : la stabilit des prix, cest--dire que le taux dinflation dun tat membre donn ne doit pas dpasser de plus de 1,5 point celui des trois tats membres prsentant les meilleurs rsultats en matire de stabilit des prix ; la sant des finances publiques, autrement dit les tats ont interdiction davoir un dficit public annuel suprieur 3 % du PIB et une dette publique suprieure 60 % du PIB ; enfin, les taux dintrt long terme ne doivent pas excder de plus de 2 % ceux des trois tats membres prsentant les meilleurs rsultats en matire de stabilit des prix. 3. Donnes Insee : lInsee publie sur son site Internet, http://www.insee.fr/fr/default.asp, un tat statistique trimestriel de la dette publique.

tait laffirmation de la ncessit de moduler leffort en fonction de la conjoncture conomique. Si les autorits politiques, qui ne se rfrent plus gure au rapport Pbereau, soutiennent que la dtrioration de la situation financire de ltat ne peut leur tre impute, cest parce que la conjoncture de la priode qui nous spare de la remise du rapport a t tellement dfavorable quil tait impossible que les finances ne subissent pas une importante dgradation.

SAISIR LES ENJEUX DE LCONOMIE FRANAISE


Cette tude a pour objectif de faire des propositions de politique budgtaire inspires dexpriences concrtes dassainissement budgtaire. Mais notre approche diffre cependant de celles gnralement prnes pour rsoudre ce problme. Nous inscrivons notre dmarche dans cette ide que la gestion des finances publiques, en particulier leur redressement, ne peut se faire indpendamment de la situation conjoncturelle de lconomie. Nous dvelopperons ainsi notre analyse et nos propositions selon une vision conomique densemble plaant au centre de la rflexion et des propositions de politique conomique le fait que lconomie est cyclique. De faon plus gnrale, nous considrerons que, pour agir de faon efficace, il faut accepter quatre caractristiques fondamentales de notre situation.

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Le caractre cyclique de lactivit conomique


La notion de cycle conomique recouvre diffrents mcanismes et peut se traduire par des rfrences des priodes de dure variable. Dans notre tude, nous cartons les visions plus ou moins ralistes sur les cycles longs de type Kondratiev4. Depuis la fin de la phase de reconstruction de laprs-guerre, cest--dire peu prs au dbut des annes 1960, lconomie franaise a connu un enchanement de cycles conjoncturels dune dure de sept neuf ans5. Le problme que posent aujourdhui ces

4. Un cycle Kondratiev est un cycle conomique de lordre de 40 60 ans, aussi appel cycle de longue dure. Mis en vidence ds 1926 par lconomiste Nikolai Kondratiev dans son ouvrage Les Vagues longues de la conjoncture, ces cycles prsentent deux phases distinctes : une phase ascendante et une phase descendante. Rappelons que le principe de ces cycles longs, dfendu notamment par Joseph Schumpeter, a t qualifi par Paul Samuelson d introduction de la science-fiction en conomie . 5. Ce type de cycle est appel en gnral cycle de Juglar. Il a t dcrit avec prcision par Keynes dans le chapitre XXII de la Thorie gnrale et a t formalis dans loscillateur de Hansen-Samuelson. Les descriptions thoriques faites par Keynes, Hansen et Samuelson dune crise rcurrente qui se traduit par un enchanement de dstockage et de dsinvestissement, phase suivie par une reprise lie au restockage puis au retour de linvestissement, ont t de nouveau confirmes par la crise de 2008-2009.

cycles de moyen terme pour les politiques conomiques des pays dvelopps tient moins la phase de rcession qu la phase dexpansion. En effet, durant cette phase dexpansion, le niveau de croissance atteint est, de cycle en cycle, chaque fois plus bas. Dans les annes 1960, la croissance moyenne sur le cycle tait en France de 5 %, dans les annes 1970 de 4 %, dans les annes 1980 de 3 %, dans les annes 1990 de 2 % et, depuis 2000, de 1 %. En se plaant dans cette logique de cycle, cest moins le dficit de la priode de rcession que labsence dexcdent de la priode faste qui est problmatique pour les finances publiques. Lintroduction de la notion de cycle dans notre analyse va nous conduire interprter systmatiquement les dficits publics comme tant la somme dun dficit conjoncturel correspondant lvolution du cycle et dun dficit structurel correspondant la dtrioration objective et de long terme de la situation des finances publiques. Lobjectif, selon nous, que doit se donner une politique budgtaire est de maintenir lquilibre structurel des finances publiques, en dautres termes de faire en sorte que le dficit structurel soit nul. Sur un plan institutionnel, les engagements doivent tre construits sur une base cyclique. Cette prise en compte sapplique aussi bien au niveau europen en ce qui concerne le Pacte de stabilit et de croissance (PSC) et, dans les annes qui viennent, le pacte de comptitivit quau niveau national, propos de la discussion sur la rgle dor et une ventuelle modification de la Constitution6. Ils doivent donc se traduire par lacceptation de rgles qui reconnaissent peu ou prou la ncessit de rtablir puis de consolider lquilibre structurel. Par consquent, nous centrerons notre analyse moins sur la dette publique, qui reprsente la somme des dficits passs et qui est un stock, que sur le dficit, qui est le dsquilibre de lanne et constitue un flux. Si nous faisons clairement dans notre analyse le distinguo entre un bon dficit (le dficit conjoncturel) et un mauvais dficit (le dficit structurel) nous cartons en revanche lide quil puisse y avoir une bonne dette et une mauvaise dette . Selon nous, il existe un dficit ncessaire (le dficit conjoncturel) et un dficit supprimer (le dficit structurel), mais la politique conomique ne doit pas sinscrire dans des querelles sans fin sur la nature des dpenses.

6. On peut considrer que le principe de lannualit budgtaire est n de ladaptation des finances publiques au cycle conomique dorigine. En effet, ce cycle est agricole et correspond au rythme de la rcolte, qui est annuel. Le calendrier budgtaire dorigine, en Angleterre, se cale sur les rcoltes. Le Parlement se runit quand on connat la rcolte dune anne ; il fixe partir de cette connaissance un montant de recette pour le Roi, dont les reprsentants reviennent ensuite devant le Parlement pour dcrire la faon dutiliser cette recette.

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Le partage entre une bonne dette (celle qui finance les investissements) et une mauvaise (celle qui finance le fonctionnement) est souvent voqu mais na aucun sens. Ce partage repose sur un tropisme courant consistant vouloir analyser ltat comme une entreprise. Cette conception ignore la substance mme de la dpense publique. Elle suppose que les dpenses dinvestissement prparent lavenir, tandis que celles de fonctionnement le sacrifient plus ou moins au prsent. Or il est facile de voir que le salaire dun chercheur qui prpare la croissance correspond du fonctionnement, alors que la construction dun pont sur une route ne menant nulle part est comptabilise en investissement7. Vouloir identifier ltat une entreprise conduit une double mprise. Lentreprise est diffrente de ltat, car elle est mme de mesurer les moments o elle se trompe dans ses investissements, par exemple quand ses concurrents, par ladoption de nouveaux procds de production, lui prennent des parts de march et lacculent la faillite. Ltat, quant lui, nest jamais dans cette situation. Par ailleurs, assimiler ltat lentreprise conduit ne pas comprendre que ltat possde un rle conomique assez clairement identifi, fort bien dcrit par lconomiste amricain Richard Musgrave8. Ce rle est multiple. Ltat doit rpondre aux attentes sociales de la population en termes de rpartition des revenus, grer les externalits expression gnrique dsignant tous les mcanismes que les entreprises prives ne sont pas mme dassumer et rguler la croissance en lissant les consquences du cycle conomique. Comme nous retenons cette approche, nous vacuerons les discours sur les dpenses davenir que lendettement pourrait prendre sa charge. Ainsi, lorsquil a t demand Alain Jupp et Michel Rocard, dans le cadre de la commission du grand emprunt, de dfinir des dpenses utiles et non renouvelables financer par le grand emprunt, cela sousentendait une chose trs trange, savoir que limpt, non soumis la sagacit de ces deux anciens Premiers ministres, avait vocation financer nimporte quoi, et que les impts taient l pour tre gaspills, tandis que seuls les emprunts seraient rationnellement utiliss. Une des thories de ce mme corpus est lide, notamment en vigueur en Grande-Bretagne et en Allemagne, que ltat doit financer par limpt les dpenses rcurrentes et peut sendetter pour faire face des dpenses ponctuelles.
7. Le Japon, force de financer par laccumulation de dette des investissements publics inutiles, a fini par enfermer son conomie dans une spirale de croissance molle, dont on sent bien que les consquences risquent court terme dtre calamiteuses. 8. Richard Musgrave, The Theory of Public Finance. A Study in Public Economy, New York, 1959.

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Graphique 1 : volution de la croissance franaise depuis 1950


volution du PIB en France par rapport lanne prcdente en pourcentage
30 25 20 15 10 5 0 -5
1950 1955 1960 1965 en valeur 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Anne

en volume

Source : Insee, comptes nationaux base 2005

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Selon nous, le mode de financement naturel de ltat dans son entier est limpt. Toute dpense publique a vocation tre finance par limpt. Pour autant, comme expliqu par Richard Musgrave et par lide de la ncessaire rgulation conjoncturelle, cest--dire de ladaptation de la politique conomique au cycle, il ne peut y avoir parfaite simultanit entre la perception de limpt et la ralisation des dpenses. Les rgles institutionnelles en vigueur, hrites des dbuts de la dmocratie, tablent sur lannualit budgtaire. Toutefois, si ce temps juridique tait en conformit avec la ralit des conomies agricoles (voir note 6), il ne correspond plus la ralit conomique daujourdhui, si bien quil est ncessaire dadapter progressivement les rgles juridiques la temporalit conomique. Ainsi le dficit conjoncturel, qui correspond en quelque sorte un dcouvert de trsorerie pendant la priode difficile du cycle, est acceptable. En revanche, le dficit structurel, qui correspond un cart durable entre le montant des impts perus et celui des dpenses publiques, est lui, inacceptable. Il sagit donc de chiffrer ce dficit, car il est tout lenjeu de lassainissement budgtaire. Quand on regarde le graphique1, issu des travaux de lInsee et des comptes nationaux, on distingue parfaitement les cycles conomiques.

Les annes difficiles sont 1967, 1975, 1983, 1993, 2003 et 2009. La relance de 1981 a donn lanne 1982 un caractre aberrant. En outre, les annes fastes, qui auraient d connatre un excdent budgtaire, sont celles de la fin des annes 1980 et de la fin des annes 1990. La diffrence entre la courbe claire (volution en valeur) et la courbe fonce (volution en volume) correspond linflation. On voit donc que lconomie franaise sest dbarrasse de linflation dans les annes 1980. Au moment o ltat sest remis sendetter, il a simultanment mis un terme linflation qui avait rduit la dette ne de la Seconde Guerre mondiale. Depuis 1960, anne o la fin de lUnion europenne des paiements (UEP)9 rendit la France sa libert de politique conomique, la situation budgtaire na cess de se dtriorer. Les annes les plus inquitantes en la matire ne sont pas celles de fort dficit comme 1975, 1983, 1993 ou 2009, car elles correspondent la priode de rcession du cycle et sont

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Graphique 2 : volution du dficit public en France depuis 1960 en pourcentage du PIB


8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Dficit public, moyenn sur 3 annes Source : Insee, comptes nationaux. Dficit public annuel 2005 Anne Pourcentage du PIB

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9. LUnion europenne des paiements (UEP) tait un mcanisme de compensation des dficits extrieurs mis en place en 1950 en Europe et gr par la Banque des rglements internationaux. Elle a disparu en dcembre 1958.

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donc marques par un fort dficit conjoncturel. linverse, les annes qui posent problme sont les annes o la croissance na pas t mise profit pour reconstituer les marges de manuvre de la politique budgtaire. La comparaison avec le graphique1, portant sur lvolution de la croissance en France depuis 1950, indique quil sagit des annes de 1988 1990, ou encore des annes de 1998 2002.

Rejeter linflation comme solution au dficit


Selon les tudes rcentes et les exemples de rduction du dficit (donc de la dette publique), les politiques optimales sur le plan conomique sont celles qui sont fondes sur une combinaison entre la baisse de la part des dpenses dans le PIB et un accroissement rapide du PIB. Cette augmentation pouvant sobtenir en valeur, la tentation naturelle des gouvernements est de chercher dans linflation un remde leur endettement. Dans lhistoire rcente de la France, lanne o le dficit budgtaire a t le plus lev est 1943. Pour autant que lon puisse valuer le PIB et le dficit de cette anne trs particulire, ce dernier reprsentait entre 40 et 45 % du PIB. Un tel dficit, se traduisant immdiatement par de la dette, a t effac en trs peu de temps par linflation, lpoque considrable, puisque les prix de 1946 ont t 17fois suprieurs ceux de 1938. Nous devrions donc nous interroger de faon plus spcifique sur le rle de linflation. En effet, linflation a historiquement effac les dettes nes de la Seconde Guerre mondiale. Par ailleurs, Olivier Blanchard, dans un working paper10 du FMI de fvrier 2010, a suggr que les banques centrales et les autorits montaires acceptent momentanment de laisser filer linflation jusqu un taux de 4 % pour rsoudre le problme dendettement public. Nanmoins, nous ne nous engagerons pas sur cette voie, et cela pour plusieurs raisons. Tout dabord parce que les banques centrales, dsormais indpendantes, ont les moyens dempcher tout retour significatif de linflation. Mais cette voie nous semble galement ferme, car les nostalgiques de linflation refusent de voir quaprs avoir t une solution au problme de la dette dans les annes 1950 et 1960, elle est devenue une bombe retardement dans les annes 1970, bombe qui a explos dans les annes 1980. En effet, pour sen dbarrasser,

10. Olivier Blanchard, Giovanni DellAriccia et Paolo Mauro, Rethinking Macroeconomic Policy , in IMF Staff Position Note, 12 fvrier 2010, SPN/10/03, disponible sur http://www.imf.org/external/pubs/ft/spn/2010/spn1003.pdf.

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lesgouvernements des annes 1980 ont men des politiques restrictives freinant la croissance et recrant un dsquilibre des finances publiques. Cela a raliment le mcanisme daccumulation de la dette publique. Le dernier quart du xxe sicle a montr que linflation nous dfait de la dette daujourdhui en prparant la dette de demain. Cest dailleurs probablement parce quils sont conscients de cela que les Europens sont si nettement attachs lide que linflation nest pas une possibilit ouverte. Cest galement pour cette raison que nous lavons carte ici de notre analyse comme moyen de rduire lendettement public. En choisissant comme solution la croissance ou la baisse des dpenses, nous considrons implicitement que la voie de la hausse des impts, linstar de celle de linflation, est ferme. En effet, au regard du niveau de prlvements obligatoires 44 % de faon tendancielle , nous estimons quun alourdissement serait dlicat. Nanmoins, si cela savrait indispensable, il faudrait valuer comment procder afin dhandicaper le moins possible la croissance conomique.

Les consquences dune politique daustrit sur la croissance


Sur le plan de la thorie conomique, il sagit de rflchir un arbitrage entre des effets keynsiens et ce que les conomistes appellent lquivalence ricardienne11. On estime que la politique conomique se traduit par un effet keynsien si une rduction de la dpense publique entrane une contraction de la demande globale, qui elle-mme conduit un ralentissement de la croissance. Symtriquement, il y a quivalence ricardienne quand il y a un effet dviction en matire budgtaire. Cela signifie que chaque fois que ltat augmente ses dpenses, les agents privs sont obligs de diminuer les leurs. En cas dquivalence ricardienne, tout accroissement de la demande publique a pour pendant une diminution de la demande prive. Lquivalence ricardienne sintresse principalement au comportement dpargne des mnages. Selon cette thse, ltat, pour financer ses dpenses, augmente les impts donc il ponctionne de faon vidente les agents privs qui, ayant moins leur disposition, dpenseront moins. Si ltat se met en dficit et emprunte, les agents privs vont acheter ces emprunts, ce qui diminuera l encore leurs dpenses. Ricardo est le premier avoir soutenu cette ide selon laquelle ce que lagent priv fournit
11. David Ricardo, Principes de lconomie politique et de limpt, 1821.

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Distinguer les enjeux de dette publique et ceux du dsquilibre extrieur de lconomie


Au cours de la crise grecque, certains ont propos que la Grce quitte la zone euro afin de pouvoir dvaluer sa monnaie. Cette ide repose sur une confusion entre la dette publique et la dette extrieure. La dette publique est la dette de ltat, ce nest pas la dette du pays, un pays tant conomiquement parlant une zone rendue homogne par lusage de la mme monnaie. Il sagit dune zone ayant une balance des paiements courants qui retrace ses changes avec les autres pays. Quand un pays est en dficit, les acteurs qui oprent sur son territoire empruntent de la monnaie mondiale pour solder ce dficit. En pratique, un pays en dficit a besoin de dollars. Or les tats ne grent pas des dollars, ils grent leur monnaie nationale: les impts sont pays en monnaie nationale et les dpenses
12. Do le nom dquivalence ricardienne. De nos jours, on parle plus prcisment dquivalence noricardienne. 13. Robert Barro, Are Government Bonds Net Wealth? , Journal of Political Economy, 1974, n 82, p. 1095-1117. 14. Afin de produire plus de monnaie.

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ltat ne sera pas dpens par lui, quil apporte ces moyens ltat par limpt ou par lemprunt12. Certains conomistes, notamment lAmricain Robert Barro13 ont prolong la thse de Ricardo. Supposons que ltat ne se finance ni par limpt ni par lemprunt auprs de ses ressortissants, mais quil fasse appel des financements externes ou quil fasse marcher la planche billets14 en demandant aux banques dacheter sa dette. Lanticipation des remboursements futurs ns de laccumulation de dette publique conduit, selon Robert Barro, les mnages augmenter leur taux dpargne. Concrtement, ils achtent des actifs dont les prix se mettent flamber, ils se prcipitent vers des appartements qui changent sans cesse de propritaires sans que cela augmente la production. Cette notion dquivalence ricardienne se retourne positivement dans le cas o ltat naccrot pas son dficit mais le rduit. En effet, dans cette ventualit, lquivalence ricardienne, qui postule que le dficit augmente lpargne, conduit constater que les politiques de rigueur faisant baisser le dficit impliquent une rduction de lpargne, par consquent un accroissement, directement de la consommation, ou indirectement de linvestissement. Nous constaterons partir dexemples rcents que les politiques dassainissement budgtaire favorisent la croissance, donc que les effets noricardiens lemportent sur les effets keynsiens.

sont galement effectues en monnaie nationale. Le systme bancaire, singulirement la Banque centrale, est le gestionnaire des dollars, donc des devises trangres, et un pays fait dfaut lorsque, sur le march des changes, sa Banque centrale se trouve dans lincapacit de fournir les devises quon lui rclame. La France, comme la Grce, ne se confond pas avec ltat franais ou, plus largement, le systme public franais sur lequel porte cette tude. Ltat franais, tout comme ltat grec, sendette en euros, et son problme de retour lquilibre repose sur sa capacit rduire ses dpenses en euros et obtenir de sa population des recettes en euros. Nous naborderons donc pas ici le problme de la parit, ou de la comptitivit de lconomie. Ceci prcis, il convient de rappeler que la situation extrieure dun pays est lie de faon comptable celle des finances publiques. Chaque conomie respecte lidentit comptable (SI)+(TG)=XM, o S est lpargne, I linvestissement, T les impts, G la dpense publique et X M le dficit de balance des paiements courants. En effet, il existe en conomie une savante alchimie entre le dficit de ltat, la situation dpargne des mnages et le dficit extrieur. Nous voquerons donc incidemment les consquences de cette quation sur la politique fiscale franaise. Ainsi la France est-elle persuade, du fait du discours de ses dirigeants, dtre un pays trs pargnant alors quen fait, elle manque dpargne puisque XM y est ngatif15.

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DETTE PUBLIQUE ET DFICITS : STOCK ET FLUX Dette publique : de quoi parlons-nous ?


Pour analyser lendettement public il faut commencer par prciser ce que lon entend par public, cest--dire la sphre des entits que lon prend en compte quand on aborde ce problme. lorigine, on assimilait dette publique dette de ltat. Ce qui fait la particularit de cette dette, cest le rapport de ltat au temps, puisque ltat est suppos ternel. De ce fait, tout agent conomique doit rembourser ses dettes au moment de sa disparition, mais ltat ne doit jamais rembourser ce quil doit. Ce raisonnement a fait natre ce que nagure on appelait des rentes perptuelles, cest--dire des titres publics qui donnaient le droit au versement dun intrt linfini. En France, de tels titres ont exist jusquau passage
15. X M, soit le dficit de balance des paiements courants, quivalait en 2010 2 % du PIB.

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leuro, ltat ayant d cette occasion racheter des dettes remontant au xviiie sicle. La dette publique est donc celle des entits qui directement, comme ltat ou les collectivits locales, ou indirectement, du fait de leur lien avec les prcdentes, ne peuvent tre mises en faillite. Ce principe de limpossibilit de mettre une entit publique en faillite, en particulier ltat, inspire notamment les rgles prudentielles imposes aux banques et aux compagnies dassurance. Le fly to quality selon lequel ces organismes doivent dtenir des actifs financiers srs a pour consquence de leur recommander de possder des titres publics qui, quoi quil arrive, sont automatiquement refinancs par la Banque centrale. la suite des difficults des finances publiques grecques et portugaises, les agences de notation ont affirm que les titres publics noffraient pas de garantie absolue. Cette rupture avec la tradition financire ne au xixe sicle autour de la cration du prteur en dernier ressort quest la Banque centrale parat une rgression intellectuelle. Nous considrons que la caractristique conomique des agents publics est quils ne font pas dfaut, ce qui explique que nous ayons exclu cette hypothse des possibilits offertes pour rduire la dette publique. En Europe, les signataires des traits de Maastricht et dAmsterdam ont adopt une dfinition assez prcise de la dette publique. Au sens du Pacte de stabilit et de croissance, la dette publique mesure lensemble des engagements financiers bruts des administrations publiques, lexception des crdits commerciaux et des dcalages comptables16. Mesure en valeur nominale et non en valeur de march, cette dette est consolide, ce qui signifie quelle exclut les dettes contractes entre administrations publiques, comme par exemple en France les dpts faits par les collectivits locales auprs du Trsor public. Cette dfinition suppose un accord sur la conception de ladministration publique. Outre ltat, les collectivits locales et les rgimes de scurit sociale, les administrations publiques regroupent ce que les comptables nationaux appellent les organismes divers dadministration centrale (Odac) ou locale (Odal). Il sagit de plusieurs centaines dtablissements, allant du Ple emploi ou de la Caisse damortissement de la dette sociale (Cades) aux grandes coles ou aux muses. Le critre de classement dun organisme est moins son statut juridique que la
16. Adopt au Conseil europen dAmsterdam de juin 1997, le Pacte de stabilit et de croissance est dcrit sur le site de la Commission europenne.

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structure de ses comptes, les recettes marchandes devant financer plus de la moiti des dpenses courantes pour lexclure du champ des Odac ou des Odal. Dans toute cette note nous nous appuierons sur cette dfinition, sauf prcision spcifique. En termes de mthode, il est fondamental de distinguer le dficit public, qui est le flux donc la diffrence sur une anne entre les recettes et les dpenses des entits publiques, de la dette publique, qui est le stock, cest--dire la somme des dficits accumuls au fil du temps. Chaque dficit augmente le stock de dette publique, chaque excdent le rduit. Pour faire une analyse conomique des finances publiques, on utilise en gnral deux ratios: celui du dficit au PIB, donc le ratio du dficit la production, et celui de la dette au PIB. Lide est que la situation financire dun tat dpend de sa capacit lever des impts, elle-mme consquence de la richesse du pays. Si ltat, qui est ternel, se permet de ne pas inscrire dans ses budgets des crdits pour le remboursement de la dette (ce quon appelle lamortissement), il est oblig de prvoir de quoi verser des intrts. Plus le volume de dette est important et plus hauts sont les taux dintrt, plus le montant de ces intrts est lev, donc plus le volume des dpenses est significatif. Or il existe un plafond de dpenses pour ltat qui est fonction de ses ressources, donc du PIB qui les alimente. Par consquent, il existe un niveau du ratio dette/PIB au-del duquel ltat ne peut aller. Nanmoins, il est impossible de le dterminer de faon incontestable. La seule chose que peut dire lconomiste, cest comment stabiliser le ratio dette/PIB. Ce ratio reste constant si le taux de croissance du PIB est gal celui de la dette. Le taux de croissance de la dette est gal son augmentation divise par son volume. Laugmentation de la dette est, par dfinition, le dficit budgtaire. Lgalit des recettes et des dpenses de ltat scrit: impts+dficit=dpenses courantes+dpensesdintrt. La diffrence entre les impts et les dpenses hors rmunration de la dette constitue ce que lon appelle le solde primaire du budget. Par ailleurs, les dpenses dintrt sont gales la dette multiplie par le taux dintrt, soit encore: taux dintrt=dpenses dintrt/dette.

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partir de ces considrations, on obtient la rgle de stabilit de la dette publique : taux de croissance de lconomie = taux de croissance de la dette taux de croissance de la dette = dficit / dette = solde primaire + dpenses dintrt / dette = solde primaire / dette + taux dintrt. Quand le solde primaire est nul, la rgle de stabilit indique que le stock de dette garde son poids dans le PIB si le taux dintrt est gal au taux de croissance. Un certain nombre dtudes sur lvolution de la dette se centrent sur lvolution du solde primaire. Ayant dcid de nous focaliser sur la dynamique cyclique de lconomie, nous nattachons quune importance trs relative aux analyses en termes de solde primaire pour nous focaliser sur la distinction entre le solde conjoncturel et le solde structurel.
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Dficit conjoncturel, dficit structurel : un quilibre complexe


La premire question se poser est celle de la mesure du dficit structurel en France. Il sagit du dficit qui subsiste lorsque le niveau de la production est son optimum, en dautres termes quand toute augmentation de la production suppose une acclration de linflation conduisant un dpassement de son taux voulu17. Cette production optimale, qualifie par les conomistes de PIB potentiel, nest pas la production maximale. Elle peut tre dpasse si le gouvernement accepte une inflation suprieure 2 %. Si cette notion est sduisante sur le plan intellectuel et pratique pour porter un diagnostic relativement neutre sur la ralit conomique dun pays, elle est sujette caution dans sa mesure prcise. Les travaux des statisticiens abondent sur le sujet et la dtermination du PIB potentiel peut susciter des dbats. En dpit des controverses et des carts dvaluation dun service statistique un autre notamment, pour la France, entre les chiffres de lInsee, ceux de lOCDE et ceux du FMI , on peut retenir de notre tableau1 que lenjeu de leffort accomplir en France pour supprimer le dficit structurel est de lordre de 4,5points de PIB, soit environ 90milliards deuros. Le gouvernement actuel a dailleurs entrepris une politique qui affiche comme objectif, par rapport 2010, une rduction du dficit de 90milliards deuros. On pourrait donc penser quil sinscrit dans notre logique.
17. Le taux voulu dinflation en zone euro est de 2 %.

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En fait, il nen est rien puisquil compte en partie sur la croissance pour y parvenir, alors que nous considrons quune partie de cette croissance doit servir absorber le dficit conjoncturel. En outre, lobjectif du gouvernement est de revenir dans les clous du Pacte de stabilit et de croissance, donc datteindre un dficit infrieur 3 % du PIB, tandis que nous estimons que cet objectif na pas de sens car il ne sinscrit pas dans une logique cyclique. Romano Prodi lavait soulign de faon brutale alors quil tait prsident de la Commission europenne: en adoptant une formulation purement statique, le Pacte de stabilit et de croissance est stupide18. Sans tre aussi radical, nous pensons que 3 % de dficit conjoncturel sont plus acceptables que 2 % de dficit structurel, ce que le Pacte de stabilit ne stipule pas. Le tableau1 montre que, depuis 1980, dernire anne o les finances publiques ont t quilibres, le dficit structurel a t rgulirement accru notamment par des mesures dites discrtionnaires, en dautres termes des dcisions volontaristes prises par les gouvernements en place indpendamment de la situation conomique. En pratique, les gouvernements de gauche ont plutt eu tendance accrotre les dpenses publiques ce fut le cas avec la relance de 1981-1982 , alors que les gouvernements de droite ont plutt baiss les impts. Les priodes o le dficit structurel sest nettement creus sont le second septennat de Franois Mitterrand (1988-1995) et la priode 2000-2003, donc les gouvernements de Lionel Jospin puis de Jean-Pierre Raffarin. La seule priode durant laquelle la tendance au creusement du dficit structurel sest inverse est la priode du plan Jupp, en 1995. Celui-ci a permis un redressement de 3points de PIB du dficit structurel entre 1995 et 1997. Mais force est de constater que ce fut au prix dun mouvement social svre et dune dfaite lectorale du promoteur de la politique daustrit et de son parti. Indpendamment de la dimension politique, la mise en uvre de la rduction du dficit structurel peut, suivant les mesures prises, conduire une politique budgtaire par nature restrictive, qui risque donc de devenir pnalisante pour la croissance. Ainsi elle peut conduire, moyen terme, une baisse du PIB potentiel et, court terme, une baisse du PIB rel en amplifiant le mouvement cyclique. En consquence, une partie de ce que gagne ltat en termes de rduction du dficit structurel est annihile par le creusement du dficit conjoncturel.
18. Entretien au journal Le Monde, 17 octobre 2002.

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Tableau 1 : Historique du dficit public et de ses composantes en France


Anne 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 (prvisions) Dficit structurel (en % du PIB) 0,5 2,0 1,1 0,8 1,6 2,0 2,5 1,4 2,3 1,9 3,8 3,7 4,8 4,7 4,9 5,1 3,3 2,2 2,5 2,0 2,5 2,2 3,3 3,7 3,4 2,9 2,6 2,9 2,8 5,0 4,9 4,3 Dficit conjoncturel (en % du PIB) + 0,4 0,2 1,7 1,7 1,2 1,0 0,7 0,7 0,3 + 0,1 + 1,4 + 0,8 + 0,3 1,2 0,6 0,4 0,8 0,8 0,1 + 0,3 +1 + 0,7 + 0,1 0,4 0,2 0,1 0 + 0,2 0,5 2 ,5 2,1 1,4 Dficit total (en % du PIB) 0,1 2,2 2,8 2,5 2,8 3,0 3,2 2,1 2,6 1,8 2,4 2,9 4,5 5,9 5,5 5,5 4,1 3,0 2,6 1,7 1,5 1,5 3,2 4,1 3,6 3,0 2,6 2,7 3,3 7,5 7,0 5,7

Source : Insee, le besoin de financement des administrations publiques, srie longue ; calculs de lauteur (cf. article de lauteur dans la revue Socital, no 62) Exemple de lecture : En 1985, le dficit structurel tait de 2 % du PIB, le dficit conjoncturel de 1 % du PIB et le dficit total de 3 % du PIB.

Si nous nous reportons au graphique1, nous voyons bien quune des consquences du plan Jupp a t de casser la reprise, avant que la croissance reprenne sa tendance en 1998. De ce fait, le dficit conjoncturel, qui tait pass de 1,2point de PIB en 1993 0,4point en 1995, est remont 0,8 point en 1996 et 1997. Ce rsultat est le cot conomique de leffort dassainissement. Un des enjeux majeurs des politiques daustrit est
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den limiter lampleur. En 1979, au Sommet de Tokyo, les pays du G7 ont dcid de mettre au centre de leur politique conomique la lutte contre linflation par un double renversement, savoir un durcissement de la politique montaire et un abandon des politiques de relance qui avaient suivi le premier choc ptrolier. Ce changement dorientation sest fait malgr la monte en puissance du second choc ptrolier. Cette politique a t mene de faon effective jusquen 1982, anne o le gouvernement Reagan a clairement repris une logique de relance budgtaire19. Daprs lOCDE, entre 1979 et 1982, les pays du G7 ont connu une amlioration de leur solde structurel de 1,1point, mais une dtrioration globale de leur situation budgtaire de 2,3points de PIB due un dficit conjoncturel de 3,4points, la situation conomique de court terme stant trs nettement dgrade en Grande-Bretagne et aux tats-Unis. La question qui se pose donc pour la France est de savoir comment procder pour raliser un effort structurel de 4,5 points de PIB sans perturber les perspectives de croissance long terme et sans briser llan de la reprise, sachant par ailleurs que, jusqu prsent, elle sest montre incapable daccomplir un tel effort.

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RDUIRE LE DFICIT : DES PERSPECTIVES INTERNATIONALES Leons trangres : les cas sudois et canadien
La France na donc pas t capable de rduire son dficit structurel, mais dautres pays y sont-ils parvenus ? Des politiques budgtaires discrtionnaires, labores pour rtablir la situation non pas sur une attente passive des bienfaits de la croissance mais sur des dcisions affirmes et assumes de rduction des dpenses et de hausse des impts, ont-elles permis ailleurs de rduire le dficit de 4,5points de PIB ? Nous avons dj parl de lassainissement budgtaire de laprs-1979 dans les pays du G7. Les austrits budgtaires que se sont imposes les pays de lUnion europenne dans les annes 1990 pour accder la monnaie unique sont une autre priode marquante. Le plan Jupp, en France, sinscrivait dailleurs dans cet effort daustrit.

19. la diffrence des politiques de relance de la priode dmocrate, la relance Reagan reposait essentiellement sur une baisse massive des impts. La politique conomique amricaine est reste et reste, par-del les discours sur le nolibralisme des annes Reagan, fondamentalement keynsienne. Le keynsianisme dmocrate est plutt dpensier, celui des rpublicains est anti-impts.

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Tableau 2 : L effort dassainissement des budgets europens - la baisse du solde primaire structurel public entre 1990 et 1997
Pays Allemagne France Italie Royaume-Uni Grce Portugal Espagne Sude Pays-Bas Baisse des dpenses (en % du PIB) + 0,3 1,6 + 5,1 + 1,9 + 3,0 5,5 + 3,8 + 1,9 + 5,4 Augmentation des recettes (en % du PIB) + 2,0 + 2,5 + 4,8 0 + 5,0 + 5,7 + 2,3 + 0,2 0,2 Baisse du solde primaire structurel (en % du PIB) + 2,3 + 0,9 + 9,9 + 1,9 +8 + 0,2 + 6,1 + 2,1 + 5,2

Leffort budgtaire le plus significatif a t accompli par les pays du sud de lEurope. En effet, les comptes publics de ces pays taient particulirement dtriors. Leur entre dans la zone euro leur a permis, grce des niveaux de taux dintrt bas, de relcher leur effort, sauf en Espagne, o sont apparus des problmes non pas dendettement public mais dendettement priv. Par ailleurs, deux pays nont pas utilis la baisse des dpenses pour assurer leur convergence vers les objectifs de la monnaie unique: la France et le Portugal. Nous avons prcdemment affirm que la meilleure modalit de rduction du dficit est la baisse des dpenses, prfrable la hausse des impts. Pour illustrer cette thse, nous allons revenir sur deux cas souvent mis en avant: la Sude et le Canada.

La Sude
Entre 1991 et 1994, la Sude a connu une crise conomique trs violente, avec notamment un PIB en 1993 infrieur de 5 % celui de 1991. Cette crise a conduit le parti social-dmocrate, parti dominant lpoque, revoir ses rfrences idologiques. Depuis les annes 1930, ce qui tait qualifi de modle sudois reposait sur une gestion keynsienne
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Source : OCDE, reproduit dans numro spcial de la Revue de lOFCE, no 116 ; calculs de lauteur Explication du tableau : Le chiffre indiqu dans ce tableau est gal la diffrence entre le solde primaire structurel de 1997 et celui de 1990. Le solde primaire structurel est gal au dficit structurel moins la charge dintrts. Exemple de lecture : En Italie, entre 1990 et 1997, les dpenses ont connu une baisse de 5,1 % du PIB, les recettes ont augment de 4,8 % du PIB. Au final, le solde primaire structurel a baiss de 9,9 % du PIB.

de lconomie, caractrise par une relativement faible ouverture sur lextrieur, un rglage de lemploi par la gestion de la politique budgtaire et lexistence dun tat-providence trs gnreux. En 1994, face la crise, une rupture profonde intervient dans les principes suivis. Les nouveaux axes de la politique conomique sudoise deviennent une ouverture accrue vers lextrieur20, une politique montaire de lutte contre linflation et dapprciation permanente du taux de change de la couronne pour amliorer les termes de lchange, donc in fine le pouvoir dachat. Mais la rvision la plus nette et la plus tranche porte sur la politique budgtaire. Constatant que le creusement du dficit budgtaire ne parvient pas ramener la croissance, les sociaux-dmocrates sudois promeuvent une politique budgtaire fonde sur ladaptation au cycle et la baisse du poids de la dette publique dans le PIB. Dans un premier temps, entre 1994 et 1999, les finances publiques sont ramenes lquilibre. Pour y parvenir, les pouvoirs publics ont agi essentiellement sur les dpenses (voir tableau2). Entre 1994 et 1999, la dpense publique est passe en Sude de 67 53 % du PIB. Quel a t le rsultat de cette baisse drastique ? En 1993, le dficit budgtaire est de 10 % du PIB ; en 1994, anne du retour au pouvoir des sociaux-dmocrates et de la rupture avec le modle sudois tel que conu dans les Trente Glorieuses, ce dficit est encore de 9,2 %. En 2000, lexcdent a t port 5 % du PIB: la Sude a consenti sur six ans un effort budgtaire sur ses dpenses de 14points de PIB, principalement concentr sur les dpenses de fonctionnement de ltat et sur les prestations sociales. Le gouvernement sudois a ngoci avec les syndicats une baisse des prestations traditionnelles de ltat-providence. Ainsi, la politique de lemploi, qui absorbait 3 % du PIB en 1994, ne cotait plus que 1,5 % du PIB en 1999. Durant la mme priode, lensemble des prestations sociales est pass de 27 % du PIB 19 %.

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Le Canada
Au Canada, la situation est galement trs dlicate au milieu des annes 1990. En effet, en 1995, la dette publique atteint 100 % du PIB. En 1992, la dpense publique reprsente 53 % du PIB et le dficit budgtaire, 9,2 % du PIB, est maximal, du fait de la conjugaison dun dficit structurel important et dun dficit conjoncturel significatif. Lassainissement commence ds 1993. Il porte l encore sur deux postes majeurs: les prestations
20. Le taux douverture de lconomie, cest--dire le rapport entre la demi-somme des importations et des exportations et le PIB, est pass en dix ans, entre 1994 et 2004, de 25 45 %.

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sociales et les dpenses de fonctionnement de ltat. la diffrence de la Sude, leffort le plus significatif porte sur la fonction publique. Lemploi public est diminu de 15 %, par les dparts la retraite, mais galement par des licenciements, rendus acceptables par de fortes indemnits de dpart verses aux intresss. Les salaires de la fonction publique sont gels durant trois ans. Le budget fdral canadien recule de 4points de PIB entre 1993 et 1997. Aujourdhui, la masse salariale des administrations publiques reprsente au Canada encore 12 % du PIB, contre 12,7 % en France et 15 % en Sude. En consquence, avant la crise de 2008-2009, les finances publiques dgageaient au Canada un excdent de 1,7 % du PIB. Cet effort a certes t facilit par la croissance conomique de la priode qui a t en moyenne de 3 % par an entre 1993 et 2007 (5 % en valeur), croissance due la fois la vigueur de lconomie amricaine voisine et la monte en puissance du secteur ptrolier. Mais si cette croissance a jou un rle facilitateur, elle ntait pas des niveaux tels quelle ait pu dispenser le Canada dun effort discrtionnaire sur ses finances publiques.

Quid de la croissance ?
Pour complter lanalyse de ces deux exemples, il faut tenter dvaluer dans quelle mesure laustrit budgtaire a affect lvolution de la croissance. Dans les schmas keynsiens, les politiques de redressement des finances publiques, en contractant la demande publique, provoquent une rcession qui les rend plus prjudiciables que le mal quelles prtendent soigner. Selon ces schmas, le gain de la rduction du dficit structurel se perd en augmentation du dficit conjoncturel. En revanche, toujours dans cette optique, la dette rembourse la dette: laugmentation du dficit se traduit en effet, grce leffet multiplicateur, en une augmentation du PIB qui dbouche sur une baisse du ratio dette/PIB. linverse, la thse de lquivalence noricardienne postule que laugmentation du dficit conduit une contraction simultane de la demande prive et, in fine, du PIB. Que constate-t-on sur le terrain ? Lconomie ragit-elle lassainissement de faon keynsienne ou de faon noricardienne ? Les travaux rcents de Carmen M. Reinhart et Kenneth S. Rogoff21 indiquent que, lorsque lendettement dpasse les 80 % du PIB, les effets ricardiens lemportent indubitablement. Cela signifie en particulier que les politiques daustrit favorisent la croissance.
21. C.M. Reinhart et K.S. Rogoff, Cette fois cest diffrent. Huit sicles de folie financire, Pearson, 2010.

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LOCDE a men une tude22 sur seize pays sur la priode 1970-2002. Il ressort de cette tude que si, en gnral, lassainissement ralentit la croissance, celle-ci se redresse assez vite. Deux cas sont mis en avant: le Danemark, entre 1983 et 1986, et lIrlande, en 1987, pour lesquels lassainissement sest accompagn dune acclration de la croissance et dune baisse simultane des dficits structurel et conjoncturel. En outre, lOCDE indique a contrario que la Sude a chang radicalement sa politique budgtaire en 1994, car le dficit pnalisait la croissance. Dans une autre tude de 201023, lOCDE, reprenant lanalyse sur longue priode des politiques budgtaires, constate, pour les pays de la zone OCDE, lexistence court terme dun effet keynsien, donc dun effet de contraction de lactivit de 0,7 %. Cela signifie que toute rduction du dficit budgtaire dun point de PIB conduit en moyenne une rcession de 0,7 %. Mais cet effet sur la croissance est effac au bout de deux ans, et les pays qui reviennent lquilibre budgtaire ont en cinq ans un PIB plus lev que sils avaient maintenu leur dficit public. Si nous revenons au cas particulier de la Sude, lassainissement budgtaire a conduit un redressement de la croissance ds la fin de 1994. Sur la dure du cycle conomique concomitant cet assainissement, le PIB par tte en Sude sest accru de 2,8 % par an. Le taux de chmage, qui tait mont 8,5 % en 1993, est redescendu lorsque lon a atteint le sommet du cycle, en 2000, 4 %. Une des raisons de cette bonne tenue de lconomie sudoise correspond une condition quasiment sine qua non de russite de la politique daustrit stipulant que linvestissement priv doit prendre le relais de la dpense publique. Or en Sude, comme dailleurs au Canada, la reprise de linvestissement priv lie lassainissement a eu deux effets positifs. court terme, elle a donn la demande ncessaire la croissance, et long terme elle a fourni les moyens permettant aux entreprises de produire davantage. De ce fait, la reprise de linvestissement a accru le PIB potentiel. Cet effet de substitution positive de linvestissement priv la dpense publique fonctionne trois conditions. Tout dabord, la politique dassainissement ne doit pas pnaliser les entreprises, ce qui impose que leurs impts naugmentent pas. Ensuite, les mnages doivent maintenir leur demande, et donc, l encore, ne pas tre pnaliss par des impts

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22. Perspectives conomiques, n 76, dcembre 2004. 23. Assainissement budgtaire : besoins, calendriers, instruments et cadre institutionnel, disponible sur http://www.oecd.org/dataoecd/0/5/46435763.pdf.

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supplmentaires allant au-del de leur capacit et de leur volont de dspargne. Enfin, la visibilit de la politique conomique doit tre suffisamment claire pour que la dynamique de linvestissement fonctionne parfaitement. Cette visibilit, dans les cas de russite de la politique daustrit, se traduit en gnral par une baisse des taux dintrt. la diffrence des redressements sudois ou canadien, lassainissement grec actuel est men dans de telles conditions, notamment au niveau europen, que sa crdibilit nest pas suffisamment assise pour que les taux dintrt baissent. Ds lors, la contraction de la demande publique ne trouve pas encore de compensation dans une reprise nette de linvestissement priv, si bien que lconomie grecque senfonce dans la crise: le dficit structurel se rduit, mais le dficit conjoncturel saccrot24. La Sude na pas connu de situation semblable celle de la Grce, car sa dmarche tait considre comme crdible, perception renforce par des rformes institutionnelles. Sur le plan juridique, le principe de base de la politique budgtaire sudoise est dsormais de dgager sur la dure du cycle un excdent de 2 %25, ce qui, dans la terminologie adopte dans cette tude, signifie que le but de la politique budgtaire sudoise est un excdent structurel des finances publiques de 2 % du PIB. Une fois leffort initial consenti, la Sude a maintenu ce principe de lexcdent structurel de 2 % sur la dure du cycle. Le cycle conomique qui a suivi la phase de redressement et prcd la crise de 2009 stend pour lconomie sudoise entre 2000, anne la plus favorable, et 2008, nouvelle anne la plus favorable avant la rcession. Il dure neuf ans, comme le cycle de la plupart des conomies dveloppes26. On voit dans le tableau3 que, sur la dure de ce cycle, lexcdent structurel annuel moyen a t de 2,2 % du PIB et le dficit conjoncturel de 0,2 %. On peut considrer, mme si lexcdent structurel annuel moyen nest pas de 2 % et le dficit conjoncturel de 0 %, que les objectifs ont t atteints. Simultanment, la dette publique, qui reprsentait 62 % du PIB au 1er janvier 2000, a t ramene 40 % du PIB au 31dcembre2008.

24. La Grce devait rduire son dficit budgtaire de 6 points de PIB entre 2009 et 2011 ce dficit passant de 13,7 7,6 % du PIB. Mais, simultanment, on a assist sur ces trois annes (2009, 2010 et 2011) non une reprise, mais une chute de linvestissement priv de 30 %, due en particulier des niveaux de taux dintrt usuraires. Par consquent, la croissance ne devrait repartir dans ce pays quen 2012. 25. Rforme de la procdure budgtaire adopte par le parlement sudois en 1996 et applique compter du budget 1997. 26. Rappelons que cette dure de neuf ans est dj celle quavait identifie Joseph Clment Juglar au milieu du xixe sicle.

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Tableau 3 : volution des finances publiques sudoises dans le cadre du cycle conomique
Anne 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Dficit structurel (en % du PIB) + 3,7 + 2,4 0,1 + 0,8 +2,3 +3,5 +2,3 +2,4 + 2,4 Dficit conjoncturel (en % du PIB) + 1,3 + 0,2 0,4 1,0 0,7 0,8 0,3 0,2 + 0,4 Dficit total (en % du PIB) + 5,0 + 2,6 0,5 0,2 + 1,6 + 2,7 + 2,0 + 2,2 + 2,8

Source : Perspectives conomiques de lOCDE ; Mission conomique de la France en Sude ; calculs de lauteur Exemple de lecture : En 2007, lexcdent structurel est de 2,4 % du PIB, le dficit conjoncturel est de 0,2 % du PIB et lexcdent total est de 2,2 % du PIB.

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La Sude a maintenu ce principe pour le cycle en cours. En 2009, le dficit public a t de 1,2 % du PIB. Ce dficit se dcompose en 2,5 % de dficit conjoncturel et 1,3 % dexcdent structurel.

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Des rgles institutionnelles claires


Les cas sudois et canadien sont intressants, car la visibilit et la crdibilit de la politique budgtaire reposent sur ladoption de nouvelles rgles institutionnelles. Sans porter atteinte au pouvoir budgtaire du parlement, fondement de la dmocratie, ces deux pays ont mis en place des processus dlaboration du budget qui permettent de garantir les objectifs de long terme de la politique budgtaire. La procdure budgtaire sudoise se construit de faon respecter cette sorte de pacte de stabilit et de croissance interne qui impose un excdent structurel moyen de 2 % du PIB. ce stade, on peut retenir quune rgle de gestion budgtaire, dont lobjectif est dviter lexplosion de lendettement public, doit sinscrire dans le cadre de la gestion cyclique de lconomie. La grande faiblesse du Pacte de stabilit europen est dtre, dans son expression, purement statique et de ne pas faire de distinction entre les objectifs structurels et les ncessaires adaptations la situation conjoncturelle. De mme, introduire dans la Constitution une rgle dor suppose de la mettre en cohrence avec la logique du cycle. En effet, notre sens, pour que cette rgle soit efficace, elle devrait tre formule en termes dquilibre structurel des finances publiques. Il ne faut pas ignorer

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la difficult, car la notion dquilibre structurel, bien que trs claire sur le plan intellectuel, est difficile cerner sur le plan strictement statistique. Eu gard aux drives constates dans la gestion des finances publiques, il faut des engagements symboliques forts pour entamer le redressement. Ainsi, il faut acter le principe gnral au niveau europen, mais le grer ensuite de faon la fois pragmatique et contraignante. Par exemple, il devrait tre possible de crer dans chaque pays des instances indpendantes, fournissant une valuation de la ralit conjoncturelle destination du gouvernement en charge de prparer le budget, soumis au parlement. Cette valuation servirait de fondement la dtermination du dficit acceptable, limit par dfinition au dficit conjoncturel. Mais il faut avoir conscience que cet organisme, travaillant en liaison avec des quipes de conjoncturistes dont lindpendance garantirait la neutralit des rsultats, ne pourrait jamais fournir une valuation suffisamment prcise du dficit acceptable pour en faire un lment de droit opposable. Enfin, la faon la plus simple dviter les polmiques sur le niveau de ce dficit acceptable est dadopter une rgle de gestion des finances publiques en stabilisateurs automatiques. Il sagit concrtement de faire voluer les dpenses publiques comme le PIB potentiel et dadopter une fiscalit qui, par son contenu, volue comme le PIB rel. Dans un tel mode de gestion des finances publiques, la phase dexpansion dgage des excdents conjoncturels, et celle de rcession produit des dficits, sachant que le dficit structurel reste gal zro. Ces quelques remarques soulignent le fait que le redressement des finances publiques, comme lont montr des exemples trangers, tels que le Canada ou la Sude, ne peut tre durable que sil sappuie sur des rformes institutionnelles qui traduisent une relle volont politique27.

APPLICATIONS LA FRANCE Quelles leons immdiates pour la France ?


Le premier diagnostic concernant la France consiste affirmer la ncessit de rsorber le dficit structurel qui stablit entre 4,5 et 5 % du PIB. Pour parvenir cette rsorption, la solution de facilit est de procder des hausses dimpts. En effet, 5points de PIB correspondent environ
27. Volont politique qui est loppos de la logique du discours dit de la cagnotte de Jacques Chirac pendant la cohabitation, discours refusant dadmettre lurgence de la rduction du dficit public.

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7points de CSG (contribution sociale gnralise). Toutefois, politiquement, une telle dcision serait difficile assumer, singulirement dans un pays o le taux de prlvement obligatoire est dj de 44 %. Il convient donc de rduire en priorit les dpenses publiques, car leffort souhaitable de 5 % du PIB a dj t accompli, comme nous lavons montr, dans dautres pays avec succs. Quel est le contenu des dpenses publiques en France ? Le tableau4 montre que, depuis les annes dquilibre budgtaire, ces dpenses ont principalement augment dans le secteur social. Le creusement du dficit structurel correspond, en ralit, au refus par la socit franaise de prendre en charge lalourdissement du poids constitu par son tat-providence28. Dans la logique keynsienne, pour savoir quel type de dpense rduire, il faut regarder celles dont la rduction a le plus dimpact ngatif sur la croissance. Daprs les calculs de lOCDE29, une baisse de 1point de PIB de linvestissement public dbouche sur un ralentissement de la croissance de 1 %, alors que ce rsultat est de 0,8 % pour une baisse quivalente des dpenses de fonctionnement et de 0,6 % pour les dpenses de prestations sociales. Il sagit dune tendance, car lInsee, dans ses derniers calculs, considre que limpact sur la croissance dune rduction des dpenses publiques est

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Tableau 4 : Tableau comparatif des dpenses publiques en France entre 1978 et 2011
Catgorie de dpenses publiques Rmunrations des agents publics Fonctionnements des collectivits publiques Intrt sur la dette Subventions Investissements Prestations sociales Total des dpenses publiques 1978 (en % du PIB) 12,5 5,2 1,0 4,6 3,0 18,0 44,3 2011 (en % du PIB) 12,7 5,0 3,0 6,0 4,0 25,3 56,0

Source : Projet de loi de finances pour 2001 avec estimation de lauteur pour 2011 Exemple de lecture : La rmunration des agents publics reprsentait, en 1978, 12,5 % du PIB et, en 2011, 12,7 %.

28. En ce sens, le plan Jupp, en se focalisant sur les problmes de finances sociales, notamment de retraites par la refonte des rgimes spciaux, rpondait parfaitement la ralit de la situation budgtaire. 29. Document de travail du dpartement des affaires conomiques de lOCDE n 858.

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plus faible que le rsultat prcdent. Il value en effet les consquences de la politique daustrit sur les comptes publics en partant du principe que cette politique, en abaissant la croissance, rduit les rentres fiscales. Daprs ses calculs, un point dconomie budgtaire rduit en fin de compte de 0,2point les recettes fiscales, rduction qui sest nettement amenuise depuis 20ans. En rsum, la France doit raliser un effort budgtaire de 5 % de son PIB et doit faire porter cet effort sur le fonctionnement public et les prestations sociales ; elle en retirera ds le dpart une disparition de son dficit structurel, avec toutefois, court terme, une augmentation d1point de son dficit conjoncturel. De faon plus prcise, trois pistes souvrent pour raliser lassainissement budgtaire.

Une refonte complte de ltat-providence


Tout le monde en est convaincu, le vieillissement de la population, rgles du jeu inchanges, va alourdir les prestations sociales, alors mme que le systme est dj en dficit. Dans tous les pays qui ont russi leur ajustement budgtaire, celui-ci sest accompagn dune rflexion sur les prestations sociales, et singulirement sur lge de dpart la retraite. Les mesures prises pour allger le poids des retraites dans des pays europens en crise comme la Grce ou lEspagne, ainsi que les propos rcurrents, par exemple de la chancelire allemande Angela Merkel, sur la ncessit daugmenter dune faon ou dune autre la dure du temps de travail en Europe, vont dans le mme sens : il sagit dallger les dpenses de transferts consacres rmunrer une certaine forme doisivet, quelle que soit la lgitimit de cette oisivet30. Dans la rflexion sur les dpenses sociales, on nchappera pas linterrogation sur les exonrations de charges sociales lies en particulier aux 35heures. En 2011, les rductions de charges patronales reprsentent un cot pour les finances publiques de 21 milliards deuros. Simultanment, le cot du dispositif sur les heures supplmentaires introduit par la loi Tepa31 reprsente 5milliards deuros. Ces deux lments expliquent, eux seuls, un tiers du dficit structurel.
30. Il ne sagit pas ici de remettre en cause le droit la retraite, mais daffirmer quil faut le dfinir en fonction des ralits conomiques de la socit. 31. Loi du 21 aot 2007, dite loi Travail, Emploi, Pouvoir dachat , rformant la fiscalit, notamment en dfiscalisant les heures supplmentaires.

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Rduire notre dette publique

Rduire la fonction publique franaise


Cette deuxime piste part du constat selon lequel, bien que la masse salariale de la fonction publique ne se soit gure accrue en poids de PIB depuis 1978, la fonction publique franaise est une des plus importantes de lOCDE32, soit 9,8 %. Ainsi, elle reprsente 23 % de lemploi total et ses effectifs nont vraiment commenc baisser quen 2003. Or si la part des salaires de la fonction publique tait gale la moyenne de lOCDE33, on conomiserait lquivalent de 3points de PIB, soit plus de la moiti de leffort consentir.

Les recettes
Alors que le dbat fiscal est en passe de devenir central dans la prparation des lections prsidentielles, une piste suivre est celle de la fiscalit environnementale. Dans les missions de ltat nonces par lconomiste Richard Musgrave, figure la gestion des externalits. Lexternalit la plus menaante lheure actuelle est celle qui concerne la dfense de lenvironnement. La France est un des pays dvelopps dont la fiscalit environnementale est la moins importante. Elle reprsente, en effet, peine 2 % du PIB. Si des mesures fiscales devaient tre prises pour concourir au redressement budgtaire, il est clair quelles devraient en priorit se centrer sur les problmes denvironnement, et singulirement sur la dfinition dune fiscalit carbone efficace. La piste de la fiscalit environnementale peut tre suivie non seulement pour accrotre les recettes nettes de ltat, mais aussi, ventuellement, pour en modifier, rendement constant, le contenu. Les rformes engages par David Cameron en Grande-Bretagne pour rduire le dficit budgtaire sappuient sur lide de renforcer galement la croissance, plus prcisment la croissance du PIB potentiel. La croissance reposant sur la dynamique des entreprises, le gouvernement anglais a dcid de baisser limpt sur les socits, actuellement de 28 %, et de compenser cette baisse par une augmentation de la TVA. Une telle orientation pourrait tre adopte en France, o limpt sur les socits est lun des plus levs dEurope. Paralllement, afin de compenser cette baisse, la monte en puissance dune taxe carbone pourrait tre envisage. Quant au recours la TVA franaise, elle pourrait tre majore dans la mesure o son taux est
32. Ibid. 33. Ibid.

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infrieur 25 %, chiffre pratiqu au Danemark. Mais toute majoration des impts indirects, y compris dailleurs la cration dune taxe carbone, doit saccompagner au pralable dune rflexion sur les indexations de revenus. En effet, les personnes dont les revenus sont indexs sur les prix chappent aux consquences dune majoration de limposition indirecte, ce qui pose des problmes de justice sociale et dquit fiscale.

Retour sur la dette


Annuler le dficit structurel conduit immanquablement rduire la dette mme sil ne sagit pas dans notre raisonnement dun objectif en soi. Toutefois, la suite de la disparition du dficit structurel, lensemble du dficit revient au dficit conjoncturel. Nous avons prcdemment dmontr que la rduction sur longue priode du poids de la dette dans le PIB suppose que le solde primaire, en dautres termes le dficit hors versements dintrt, doit tre positif. Paralllement, notre tableau 1 indique que le dficit conjoncturel envisageable, mme dans les pires moments, comme en 2009 lorsquil a atteint 2,5 points de PIB, reste infrieur la charge dintrt. La disparition du dficit structurel permet donc, mme en priode de basse conjoncture, que le solde primaire reste positif. Autrement dit, lobjectif de disparition du dficit structurel est conforme la volont de rduction du poids de la dette publique. La vitesse laquelle cette rduction intervient dpend des hypothses macroconomiques que lon peut faire. Daprs les calculs de lOCDE34, sur la base dune croissance de 2 %, dune inflation de 1,8 % et dun taux dintrt moyen sur la dette de4 %, pour arriver retrouver un endettement de 60 % du PIB en 2020, il faudrait se montrer plus ambitieux que la simple recherche de lquilibre structurel et dgager un excdent structurel de 1,5 %, soit un effort budgtaire par rapport la situation actuelle de 6points de PIB.

34. Ibid.

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CONCLUSION
Le discours sur la crise de 2008-2009, prsente comme la plus grave crise depuis les annes 1930, ou lannonce dun dfaut public invitable en Europe, masquent la ralit de la situation. Les systmes financiers mis en place au xixe sicle autour des Banques centrales, qui sont les systmes dans lesquels nous vivons, reposent sur lexistence dun titre financier sr, car toujours rembours ou rachet, qui est la dette publique. Prteur en dernier ressort du systme, la Banque centrale est l pour acheter, quoi quil arrive, la dette publique et fournir aux pargnants la garantie que le placement en dette publique est sr. Toutefois, cette sret na de sens que si les tats simposent des limites leur propre endettement. Sans ces bornes, lachat par la Banque centrale et par le systme bancaire des dettes publiques devient une source de cration de monnaie, sans cration de richesse en regard, et donc in fine une source dinflation. Or lun des acquis de la gestion conomique est que, tout en restant le prteur en dernier ressort du systme, la Banque centrale est galement devenue le garant de labsence dinflation, donc dune certaine limite la montisation de la dette. La confusion sur cette limite est entretenue par la crise de la dette publique europenne et par certains acteurs qui jouent des jeux parfois ni trs clairs ni trs responsables. Pour autant, elle montre que cette limite, si elle est difficile identifier, est en voie dtre atteinte. Un des enjeux de llection prsidentielle venir est donc dinverser la tendance lendettement public. Cela nimplique pas de nier tout rle de la politique budgtaire. Cependant, depuis 1967, lconomie franaise est cyclique, et la politique budgtaire mene en France ne sest pas adapte cette ralit cyclique. Elle nest pas la seule, puisque les rgles europennes, dfinies par le Pacte de stabilit et de croissance, ont galement comme handicap de ne pas sinscrire dans la logique du cycle. La bonne faon dapprhender la situation est donc dengager une rupture forte avec les pratiques prcdentes, sur la base dune rfrence cyclique. Lenjeu doit tre le retour le plus rapide possible lquilibre structurel des finances publiques et non le respect des critres du Pacte de stabilit, dont la pertinence conomique est fragile. Concrtement, cet enjeu pour lconomie franaise est de 5 % de PIB, soit 90milliards deuros, somme qui doit tre obtenue indpendamment de lvolution de la conjoncture conomique qui fluctue au gr du cycle. Afin de raliser les conomies ncessaires, lexprience nous enseigne quatre lments fondamentaux. Une politique dassainissement russit si

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leffort porte en priorit sur les dpenses publiques, plus particulirement sur les transferts sociaux et la masse salariale publique. La deuxime condition de la russite est dobtenir le consentement de la population. Or cette dernire nadhre leffort que si elle a la conviction quil est partag. De plus, la consolidation est effective long terme si des mesures institutionnelles en prennisent les principes. Le fondement de la politique budgtaire prconise est de retenir le principe dun dficit structurel nul, voire positif, pour baisser le poids de la dette. Ce principe du dficit structurel nul doit donc devenir la base du nouveau pacte de stabilit europen. Si ce nest pas le cas, il doit tre accept en France comme la rgle prsidant dsormais la prparation des budgets non seulement par ltat, mais galement par les autres entits publiques. En particulier, au niveau de ltat, toute rforme fiscale doit sinspirer de la logique des stabilisateurs automatiques, autrement dit dune fiscalit en rsonance avec le cycle. De mme, tous les dcideurs publics doivent accepter lide quil est essentiel que les dpenses voluent en vitesse de croisire comme le PIB potentiel35. Enfin, il est plus facile de rduire le dficit structurel si le PIB potentiel saccrot. Une politique dassainissement est bien videmment facilite par la croissance conomique. En ce sens, une refonte de la fiscalit doit svaluer non seulement en termes de rendement financier immdiat pour ltat, mais galement en termes de consquence sur la croissance. En France, aujourdhui, la politique dassainissement sera dautant plus efficace et supportable que linvestissement repartira significativement. Baisser les impts des entreprises, qui sont par nature lorigine de linvestissement, en compensant par les impts des mnages nalourdit pas normalement les prlvements mais favorise la rduction de la dette publique en suscitant de la croissance. Au final, notre ultime conclusion est que le gouvernement qui sera port aux affaires en 2012 devra demander la population un effort de 90milliards deuros, dont lessentiel reposera sur lquivalent dun nouveau plan Jupp. Il devra faire en sorte que cela se passe mieux quen 1995.

35. Dans la phase de redressement, il est vident que les dpenses doivent voluer moins vite que le PIB potentiel. Le rapport Pbereau, par exemple, proposait que les dpenses soient geles en euros courants jusquau rtablissement de la situation, suggestion qui signifiait bien une volution de la dpense infrieure celle du PIB potentiel.

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