DROIT ADMINISTRATIF SEMESTRE 2

Paragraphe 2 : La qualification jurisprudentielle du contrat

La qualification jurisprudentielle garde encore toute sa pertinence, même si elle joue un rôle
relativement secondaire par rapport à la qualification législative. Le législateur ne peut pas
tout prévoir à l’avance et il existe de nombreux contrat qui existent sans qualification. Et
même l’intervention du législateur n’empêche pas les personnes publiques de créer de
nouveaux contrats dont il convient de déterminer la nature et dont la tache revient au juge. Il
utilise deux critères essentiels : un critère organique (A) et un critère matériel et alternatif (B).
A. Le critère organique
Il s’agit d’un critère essentiel dans l’identification du contrat. La doctrine évoque une
condition nécessaire : un contrat administratif suppose la présence directe ou indirecte d’une
personne publique. S’il s’agit d’un contrat conclu entre deux personnes publiques, le juge
administratif admet qu’un tel contrat revêt en principe un caractère administratif (TC 21 mars
1983 UAP). L’article 8 du code des obligations de l’administration affirme que « seules les
conventions auxquelles une personne morale de droit publique est partie peuvent constituer
les contrats administratif par nature ». Toutefois, il existe des hypothèses ou le contrat
administratif entre deux personnes publiques ne soit pas un contrat administratif ; c’est le cas
lorsque le contrat ne fait naitre que des rapports de droit privé entre les deux personnes de
droit privé. A l’inverse, les contrats conclus entre deux personnes privées sont en principe les
contrats de droit privé, même si l’une d’elle est chargée d’une mission de service public (TC
13décembre 1963, Syndicat de praticien de l’art dentaire). Là aussi, ce principe aurait des
exceptions ; un contrat conclu entre deux personnes privées peut être qualifié d’administratif,
si une personne privé intervient dans l’opération. L’intervention peut se faire selon plusieurs
modalités :
- En premier lieu, la personne publique peut donner un mandat au sens civil du terme à
une personne privée d’agir en son nom et pour son compte. Ce contrat conclu par la
personne privée sera considéré comme un contrat administratif (CE 30 janvier 1961
Société Brossette)
- En second lieu, il arrive des situations où le juge administratif considère certaines
structures comme étant transparentes, en ce sens, il s’agit d’organismes par lesquels
une personne publique agit. Les contrats conclus par ces personnes privés seront
considéré comme des contrats administratifs conclus par la personne publique elle-
même (CE 21 mars 2007 Commune de Bologne Biyant Court).
- En dernier lieu, le juge considère que certains contrats en raison de leurs objets sont
conclus par les personnes privées pour le compte des personnes publiques. Il s’agit
notamment des contrats concernant les travaux routiers et autoroutiers (TC 08 juillet
1963 Enterprise Pérot)
Si le critère organique est nécessaire, cependant il n’est pas suffisant. Pour qu’un contrat soit
administratif, il faudra qu’en plus de la présence directe ou indirecte de la personne publique,
qu’il réponde à un critère matériel.
B. Le critère alternatif
Un contrat conclu par la personne publique ou par une personne privée selon les catégories est
administratif, soit parce qu’il contient une clause exorbitant du droit commun, soit parce qu’il
participe à une relation avec un service public.
1. La clause exorbitante
Il s’agit d’un critère proposé par le législateur sénégalais à l’article 12 du code des obligations
de l’administration qui affirme que : « sont administratifs, les contrats qui utilisent des
procédés de gestions administratives et dont les clauses exorbitantes du droit commun en sont
une manifestation ». Le législateur sénégalais définit un critère dégagé en 1912 par le juge
français à travers l’arrêt CE 30 juillet 1912 Société des Granites Ports Phyroïdes. Mais la
clause exorbitante du droit commun est difficile à cerner ; le législateur sénégalais l’identifie
plus qu’il ne le définit. Aux termes de l’article 15 du COA : « la clause exorbitante de droit
commun peut résulter de quatre situations :
- C’est quand il y a rupture de l’égalité contractuelle au profil de l’un des contractants
- C’est quand l’administration octroie au cocontractant des prérogatives à l’égard des
tiers
- C’est quand il y a une inclusion dans le contrat une règle spécifique du régime
juridique des contrats administratifs
- Enfin la clause exorbitante peut résulter d’un but d’intérêt général qui a inspiré la
stipulation »
La doctrine quant à elle définit la clause exorbitante de manière négative. Elle est présentée
comme étant une clause usuelle, inhabituelle dans les rapports en droit public. Le doyen
Vedel remarque qu’elle s’écarte du model idéal des relations entre particuliers. En considérant
son objet, la clause exorbitante de droit commun permet au juge de dire si une personne
publique partie à un contrat, se comporte comme une institution utilisant ces prérogatives ou
se comporte comme un simple particulier. Très récemment, le juge administratif français a
retenu une formulation positive de la clause exorbitante de droit commun en considérant qu’il
s’agit d’une clause impliquant de justice que dans l’intérêt général, le contrat soit soumis
au régime exorbitant. (TC 13 octobre 2014 Société Axa France IARD).
2. La relation avec le service public
Il s’agit ici de prendre en considération l’objet du contrat. Ainsi, un contrat est administratif,
soit parce qu’il permet de confier l’exécution même d’un SP au cocontractant de
l’administration (CE 20 avril 1956 Epoux Bertrand), soit parce qu’il entraine une
participation, une collaboration du cocontractant à l’exécution du SP, c’est le sens de la
jurisprudence du TC 25 novembre 1963, Dame de Mazavan.
Section II : Le régime juridique du Contrat administratif
Les contrats administratifs sont soumis à des règles spécifiques du droit public et sont
différents de ceux applicables au contrat. Cependant, la distinction n’est pas aussi tranchée.
Sur de nombreux points, il n’existe pas de différence entre les exigences du droit civil et ceux
du droit administratif. L’esprit du régime juridique revient à analyser la formation du CA
(paragraphe 1), son exécution (paragraphe 2) et son régime d’extinction (paragraphe 3).
Paragraphe 1 : La formation du CA
La formation du contrat est un processus qui comporte plusieurs phases ; d’abord il faut un
accord de volonté des cocontractants (A), ensuite des clauses du contrat seront élaborées(B),
enfin le contrat doit être conclu (C).
A. Accord de volonté des cocontractants
Le contrat administratif, à l’instar du contrat de droit civil repose sur un accord de volonté. Le
consentement des parties doit exister et doit être exempt de vices. Le juge administratif
francais reconnait le principe de la liberté contractuelle que le législateur sénégalais à
formuler à l’article 23 du COCC « les personnes administratives choisissent librement les
modes de conclusion de leur contrat ». Mais la spécificité du CA impose un encadrement de la
liberté contractuelle. Il existe en effet des cas où l’administration ne dispose d’aucune marge
pour choisir son cocontractant. C’est le cas par exemple lorsqu’il est tenu de contracter avec
toute personne qui remplit les conditions pour recevoir en vertu du contrat la prestation
sollicitée. C’est aussi le cas de l’acte de l’adjudication qui est resté pendant longtemps le
mode normal de passation des marchés et qui consiste à offrir aux fournisseurs le prix le plus
bas; c’est-à-dire le moins exigent. Aujourd’hui ; l’identification est abandonnée au profit de
l’appel d’offre qui constitue désormais l’approche du droit commun de passation du marché.
L’appel d’offre
L’appel d’offre est une procédure par laquelle une autorité contractante attribue un marché
sur la base de critère quantifié en terme monétaire préalablement portée à la connaissance des
candidats et qui réunit les critères de quantification également mentionné dans le dossier de la
candidature. L’appel d’offre peut être ouvert ou restreint ; il est ouvert lorsque tout opérateur
économique peut remettre en cause une offre, il est en revanche restreint, lorsque seuls
peuvent remettre en cause une offre, les candidats qui ont été directement invité par les
contractants.
Le marché de gré à gré
Ils sont aussi dénommé marché par entente directe ; c’est lorsque l’autorité contractante
engage directement les discussions avec un ou plusieurs opérateurs et attribut le marché au
candidat de la république. Les opérateurs économiques doivent accepter de se soumettre à un
contrôle spécifique durant l’exécution des prestations. Une fois le cocontractant choisit, il
reste à élaborer les clauses du contrat.
B. L’élaboration des clauses du CA
Dans les contrats du droit privé, les parties élaborent librement des clauses du contrat, qui
constituent pour elles la loi commune. Ce n’est le cas des contrats administratifs ou les
clauses sont déterminées en général de manière unilatérale. Le cocontractant est placé devant
une alternative : soit accepter les conditions posées par l’administration dans l’intégralité, soit
les rejeter en bloc. Les clauses du contrat sont préalablement établit par l’administration dans
le cahier de charge qui posent la question de leur contenu et de leur valeur de juridique.
1. Le contenu des cahiers de charge
C’est l’article 12 du décret 2014-1212 du 22 septembre 2014 portant des marchés publics qui
définit les cahiers de charges. Leur objet est de déterminer les conditions dans lesquelles les
marchés sont exécutés. Les cahiers de charge comportent cinq documents :
 - Le cahier de clause administrative générale
- Le cahier de clause technique général
- Le cahier de prescription spéciale
- Le cahier de clause administrative particulière
- Le cahier de clause technique particulière
La question se pose de savoir quels sont les effets juridiques ?
2. Les effets juridiques des cahiers de charges
Une fois le contrat conclu, les règles contenues dans les cahiers de charges revêtent une valeur
contractuelle. Elles sont considérées comme étant conjointement élaborées par les deux
parties. Ainsi, elles ne pourront plus être modifiées par voie générale ; ce qui ne veut pas dire
que l’autorité réglementaire ne pourra pas modifier les dispositions relatives aux cahiers de
clauses administratives générales. Seulement, les modifications n’affecteront pas les marchés
déjà conclus. Ils resteront régit par les dispositions en vigueur au moment de la conclusion du
marché. Le juge administratif admet que le décret approuvant un cahier administratif général
peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Une fois le contenu du contrat fixé, il
sera possible d’envisager la dernière phase dans la formation du contrat à savoir sa
conclusion.
C. La conclusion du contrat
L’article 47 du COA affirme que « seule l’autorité administrative qui a qualité pour engager la
personne morale de droit privé pour valablement signer le contrat administratif ». L’article 09
du code des marchés publics ajoute « au cours de la phase de préparation des marchés,
l’autorité contractante doit évaluer le montant estimé des fournitures de service ou travaux,
objet du marché et s’assurer de l’existence des crédits budgétaires suffisants ». L’autorité doit
aussi respecter les règles d’engagement des dépenses publiques, c’est-à-dire les règles de la
comptabilité publique (s’assurer de l’existence suffisante des crédits avant d’engager les
travaux, au cas échéant, le payement de ces services fournis ne sera pas validé). En général,
pour l’administration centrale, c’est le ministre qui est habilité a signé les contrats, pour les
collectivités locales, c’est le chef de l’exécutif local. La conclusion du contrat par l’agent
compétent peut être subordonnée à une autorisation préalable, c’est l’exemple des
collectivités locales où il faut une délibération du conseil pour autoriser le maire ou le
président du conseil départemental à signer une convention. La signature du contrat par
l’autorité compétente est une règle d’ordre public et sa méconnaissance entraine la nullité du
contrat. Il peut aussi arrivé que les textes (COA) prévoient l’approbation du contrat. Le
contrat signé engage les parties qui doivent l’exécuter.
Paragraphe 2 : L’exécution du contrat
L’exécution du contrat administratif met en évidence la spécificité de son régime qui est
originale et dérogatoire du droit commun des contractants. Contrairement aux contrats de
droit civil, le contrat administratif n’est pas immuable, il ne consacre pas l’égalité entre les
parties et n’a pas de force obligatoire pour l’administration. Quand elle s’engage,
l’administration continue d’exercer ses prérogatives, mais en contrepartie, le droit
administratif garanti un certain nombre de droit au cocontractant, droit qu’on ne retrouve pas
dans les contrats de droit commun. L’accent sera mis sur les prérogatives de l’administration
(A) et les droits du cocontractant (B).
A. Les prérogatives de l’administration
Elles sont nombreuses et ont pour objectif de permettre à l’administration d’intervenir dans
l’exécution du contrat. Il s’agit du pouvoir de direction et de contrôle (1), du pouvoir de
modification unilatérale (2), du pouvoir résiliation et du pouvoir de sanction (4).
1. Le pouvoir de direction et de contrôle
Il est retenu par le COA et se traduit par la possibilité de donner des instructions que le
cocontractant doit exécuter. Mais si les ordres entrainent les charges nouvelles, le
cocontractant a droit à une indemnisation.
2. Le pouvoir de modification unilatéral
Il trouve son fondement dans les principes qui régissent le Service Public à savoir la
continuité et l’adaptabilité. Le pouvoir de modification a été admis en 1910 par le CE dans
l’arrêt rendu le 21 mars de la même année Compagnie Générale Française de Tram Way. Le
législateur sénégalais l’a consacré à l’article 109 du COA : « l’administration peut
exceptionnellement modifier de façon unilatérale certaines stipulations du contrat ».
L’exercice du pouvoir de modification unilatérales est strictement encadré, il doit être motivé
par l’intérêt général (CE 10 janvier 1902, Compagnie Nouvelle du gaz de Deville-les-Rois).
La modification n’est régulière que dans la mesure où elle n’aboutit pas à substituer un
nouveau contrat à l’ancien. La modification doit se limiter à une adaptation du contrat aux
circonstances nouvelles et ne doit pas porter atteinte à l’équilibre financier du contrat. En
contrepartie, le cocontractant a droit à une indemnité et à l’intégralité de l’accroissement de
ses charges.
3. Le pouvoir de résiliation
En dehors de toute faute commise par le cocontractant, l’administration peut unilatéralement
résilier un contrat par une décision à caractère règlementaire. Il s’agit d’une prérogative
générale reconnue à l’administration et qui est d’ordre public. Elle existe même si aucune
clause du contrat ne le prévoit (CE Assemblée 02 mars 1952 Distillerie de Magnac-Laval). Le
législateur sénégalais fonde le pouvoir de résiliation de l’administration sur les nécessités du
service (article 137 du COA). Il permet d’adapter les contrats à l’intérêt général et de
supprimer ce qui ne corresponde plus aux besoins de l’administration et du public. La
résiliation s’accompagne d’une indemnité qui couvre la perte subi, le gain manqué et
éventuellement le préjudice moral causé au cocontractant.
4. Le pouvoir de sanction
Le cocontractant de l’administration est tenu d’exécuter les obligations qu’incombe le contrat.
L’article 62 du COA précise que « l’exécution doit être conforme aux modalités prévues par
les cahiers de charges, elle doit être correcte de bonne foi, personnel et intervenir dans les
délais prévu ». L’exception d’une exécution ne peut en principe être opposée par le
cocontractant à l’administration ; en d’autres termes, lorsque l’administration contractante
n’exécute pas une de ses obligations, le cocontractant ne peut pas se prévaloir du manquement
de l’administration pour refuser d’effectuer ses obligations. Et très récemment, le juge
administratif français a apporté une dérogation à ce principe. Il reconnait que pour certains
contrats qui n’ont pas pour objet l’exécution du service public, il est possible de prévoir une
clause d’inexécution (CE 08 octobre 2014 Soci2té Greint location). En cas de méconnaissance
de ses obligations, l‘administration a le droit d’infliger unilatéralement des sanctions aux
cocontractants : il s’agit d’un pouvoir d’ordre public. L’administration ne peut y renoncer à
l’avance d’une manière générale selon l’article 80 du COA. Les sanctions peuvent être
pécuniaires, coercitives ou résolutoire. En contractant, certaines garanties sont accordées au
contractant, il s’agit d’une mise en demeure préalable, du respect des droits de la défense et le
cocontractant peut saisir le juge qui vérifie la régularité de la procédure suivie par
l’administration et le bien-fondé de la sanction. Cette prérogative reconnue à l’administration
au nom de l’intérêt général coexiste avec des garanties au cocontractant.
B. Les droits du cocontractant
Le cocontractant de l’administration dispose des droits qui résultent de la théorie des contrats
; exemple le droit au payement de la créance. Pour ce qui concerne la théorie du CA, le
cocontractant à l’équilibre financier du contrat et à une juste rémunération compte tenu des
aléas administratifs, économiques ou matériels qu’il pourra rencontrer dans l’exécution du
contrat. Trois droits principes : le fait du prince, les suggestions imprévues, l’imprévision.
1. Le fait du Prince
C’est une expression reprise du droit civil. Elle désigne toute intervention de l’administration
ayant pour conséquence de rendre onéreuse l’exécution du contrat. Le fait du prince existe,
lorsque l’autorité administrative applique son pouvoir unilatéral. Il existe aussi lorsqu’elle
édicte des mesures générales qui ont des répercussions directes et spéciales sur la situation du
cocontractant. Le cocontractant est tenu de poursuivre l’exécution du contrat. En contrepartie,
il a droit à une indemnité ouvrant aux termes de l’article 113 du COA l’intégralité du
préjudice subit lequel doit être direct et certain.
2. Les Suggestions
L’article 118 du COA en donne la définition suivante « constitue une suggestion imprévue, le
fait matériel extérieur au cocontractant ne pouvait pas raisonnablement envisager au moment
du contrat et qui entraine une difficulté anormale d’exécution ». Les suggestions imprévues
concernent surtout les marchés de travaux publics. Les difficultés d’ordre matériel peuvent
provoquer un surcout anormal des charges. Le cocontractant est tenue de continuer
l’exécution du contrat, la suggestion imprévue ne le libère pas, mais constitue un fait
justificatif du retard dans son exécution. En contrepartie, il a droit à la réparation du préjudice
qu’il a subi, du fait de la suggestion imprévue. L’indemnisation consiste soit dans un
supplément de primes, soit dans un prix nouveau tenant compte des nouvelles des conditions
d’exécution du contrat.
3. Les imprévisions
Les bases de la théorie de l’imprévision ont été posé par le juge administratif dans le célèbre
arrêt rendu par le CE 30 mars 1916 compagnie général d’éclairage de Bordeaux. Le
législateur sénégalais a repris la solution à l’article 121 du COA ; il affirme : « lorsque des
circonstances extérieures à la volonté du cocontractant est imprévisible au moment de la
conclusion de la convention, bouleverse l’économie du contrant, en entrainant un déficit pour
le cocontractant, ce dernier peut obtenir que l’administration contractante supporte une partie
de la perte qu’il a subi pour assurer la continuité du service. Quatre conditions sont posées par
le COA :
 - Il faut un évènement indépendant de la volonté des parties
- L’évènement doit être imprévisible à la date de la conclusion du contrat
- L’évènement doit entrainer un bouleversement de l’économie du cocontractant, cela
veut dire qu’il ne doit pas s’agir d’un simple déficit, ni d’un manque à gagner, mais
d’une situation telle que le cocontractant ne peut plus faire face à ses obligations
- L’évènement perturbateur doit se produire dans les délais d’exécution de la
convention.
L’imprévision ne délit pas le cocontractant de ses obligations. En contrepartie il a droit à une
indemnisation, mais l’indemnité d’imprévision a pour seul but de rétablir l’équilibre financier
du contrat ; c’est pourquoi elle ne couvre qu’une seule partie du préjudice, l’autre partie
restant st à la charge du cocontractant. L’indemnité a aussi un caractère temporaire, cela veut
dire qu’elle est destinée à palier un déséquilibre momentané. Et si le rétablissement de
l’équilibre financier du contrat est impossible, l’administration tout comme le cocontractant
peut demander la résiliation du contrat.
Paragraphe 3 : Le régime d’extinction du CA
Le contrat administratif prend fin lorsque les obligations des parties ont été intégralement
exécutées. L’article 131 du C OA précise que « contrat est exécuté soit lorsque son objet est
réalisé, soit lorsque sa durée est expirée ». A côté de ce procédé commun à tous les contrats,
le droit administratif a aménagé d’autres voies spécifiques : il s’agit de la résiliation et de
l’annulation.
1. La résiliation : elle peut être prononcée par l’administration soit à titre de faute grave ou de
sanction du contractant, soit dans l’intérêt du service. Rappelons que l’administration dispose
d’un pouvoir de résiliation. La résiliation peut être aussi prononcée par le juge soit à la
demande de l’une ou de l’autre partie, soit à la demande de l’administration qui ne peut
utiliser son pouvoir de résiliation unilatéral, soit à la demande du cocontractant en cas de faute
grave de l’administration.
2. L’annulation : sur un autre plan, il peut être adressé au juge un recours tendant à déclarer
la nullité du contrat. La nullité du contrat revêt un caractère d’ordre public. Elle peut résulter
de plusieurs situations : c’est le cas lorsque le contrat est conclu dans un domaine prohibé,
c’est le cas aussi lorsque le contrat contient des clauses contraires à l’ordre public, la nullité
peut être également intervenir lorsque le contrat est conclu selon une procédure irrégulière ou
signé par une autorité incompétente. Les tiers peuvent aussi remettre en cause la légalité du
contrat. Si le contrat échappe en principe au recours pour excès de pouvoir, le droit ad a
ménagé la technique de la détachabilité pour atténuer à l’égard des tiers, les conséquences
fâcheuses de l’irrecevabilité pour excès de pouvoir contre l’administration. C’est ainsi que les
tiers, tout comme le cocontractant peut saisir le juge de l’excès de pouvoir des actes
détachables du contrat. L’article 140 du COA énumère ces actes détachables : il s’agit de
l’autorisation de contracter, de la décision de contracter ou de ne pas contracter, de l’opération
d’attribution du contrat et de l’approbation du contrat.
Partie 2 : L’encadrement de l’action de l’administration
Rappelons que l’administration régit les comportements individuels et collectifs, elle
règlemente la vie quotidienne. Dans un Etat de droit, l’administration accepte volontairement
d’une part que le droit lui dicte certaines conduite et lui en interdit d’autres ; d’autre part elle
accepte que ses décisions soient soumis à la censure d’un juge indépendant, dès lors l’action
de l’administration est encadrée, ce qui se traduit par son contrôle (titre 1) et sa
TITRE I : LE CONTROLE DE L’ADMINISTRATION
Le contrôle l’administration soulève plusieurs questions : d’abord quelles sont les juridictions
compétentes pour contrôler l’action de l’administration (chapitre 1), ensuite quelles sont les
différents recours dont dispose les administrés devant ces juridictions (chapitre 2), enfin
qu’est-ce qui caractérise la procédure administrative contentieuse (chapitre 3).
Chapitre 1 : Les organes chargés du contrôle juridictionnel de l’administration
La détermination des organes chargés de contrôler juridictionnelle ment l’administration,
posent des questions relativement complexes. Certains Etat comme la France ont opté pour
une dualité de juridiction tant disque d’autres comme le Sénégal ont choisi l’unité de
juridiction. Mais dans le système sénégalais, le contentieux concernant l’administration reste
différent du contentieux du droit commun. Plusieurs réformes se sont succédé pour fixer
l’organisation judiciaire. Récemment, la loi de 2014 en remplaçant le tribunal régional par le
Tribunal de Grande Instance, ensuite le législateur confère une compétence de droit commun
en toute matière (section 1), avec quelques exceptions (section 2).
Section I : La compétence de droit commun
C’est la loi n°2014-26 du 10 novembre 2014 abrogeant et remplaçant la loi 84-19 du 12
février 1984 fixant l’organisation judiciaire du Sénégal qui reconnait que le Tribunal de
Grande Instance dispose d’une compétence de droit commun en matière administrative
(paragraphe 1) et de la plénitude de compétence (paragraphe 2).
Paragraphe 1 : La reconnaissance d’une compétence en matière administrative
L’article 7 de la loi de 2014 affirme : « sous réserve des compétences d’attribution, en premier
et dernier ressort de la cour suprême, des cours d’appel en premier ressort des tribunaux du
travail, des tribunaux d’instances et des organismes à caractère juridictionnels, les tribunaux
de grande instance sont juges de droit commun en première instance en toute matière ». Ce
qui signifie que la matière administrative relève de la compétence du Tribunal de Grande
Instance. Il existe une double approche définition, conception de la matière administrative : au
plan organique, un litige relève de la matière administrative, lorsqu’une personne publique est
partie à ce litige. Au plan formel, un litige relève de la matière administrative, lorsqu’il
requiert l’application de la matière administrative. Concrètement, le contentieux contractuel,
le contentieux de la responsabilité, le contentieux fiscal, le contentieux électoral et le
contentieux de la personne privée relève de la matière administrative. En plus de ces matières,
le TGI dispose aussi de la plénitude de compétence.
Paragraphe 2 : La plénitude de compétence du TGI
L’article 08 de la loi du 10 novembre 2014 affirme que « les juridictions ont au cours des
instances dont elles sont saisies compétence pour interpréter et apprécier la légalité des
décisions des diverses autorités administratives ». Il s’agit ici de la question accessoire qu’il
faudra définir avant de voir les solutions apportées par les systèmes juridictionnels.
A. Définition de la question accessoire
Il peut arriver que le déroulement du procès oblige le juge à apprécier la légalité ou à procéder
à l’interprétation d’un acte administratif unilatéral. Parce que l’issu du litige qui lui ait soumis
dépend de la légalité ou de la signification d’un acte administratif unilatéral. Interpréter un
texte, c’est dégager son sens, tant disque l’apprécier consiste à statuer sur sa régularité.
L’exception d’inégalité peut être invoquée à l’appui d’un recours dirigé contre une décision,
qui en constitue l’application et dont la régularité est subordonnée à celle de la disposition
réglementaire contestée.
B. Les solutions apportées par le système juridictionnel
Deux solutions principales sont possibles pour trancher la question accessoire. Elles
dépendent largement du système juridictionnel. Dans le système sénégalais marqué par une
unité de juridiction à la base et au sommet, le législateur considère que le juge de l’action est
le juge d’exception. Dès, il lui reconnait la plénitude de compétence, cette solution a
l’avantage de préserver l’unité de l’instance en considérant la question accessoire comme
étant une simple question préalable ; ce qui favorise un fonctionnement harmonieux de la
justice. Dans le schéma français marqué par la dualité de juridiction la question accessoire
devient délicate parce qu’elle emmène à concilier deux principes contradictoires : le principe
de la séparation des autorités juridictionnelles et le principe de plénitude de juridiction. En
privilégiant le premier principe la question accessoire qui se pose devant le juge judiciaire
devient une question préjudicielle ayant pour effet de retarder le déroulement du procès. En
revanche, privilégier la plénitude de compétence, permettra de garder l’unité du procès, mais
il sera sacrifié les règles de la séparation entre l’autorité judiciaire et l’autorité administrative.
Plusieurs décisions ont été décisions : il s’agit du juge judiciaire qui résulte de la
jurisprudence Septfonds du TC du 16 juin 1923 que les tribunaux judiciaires statuant en
matière civile sont compétents pour interpréter les règlements. En revanche, il ne leur ait
reconnu ni la compétence d’interpréter les acte administratifs individuels ou particuliers, ni la
compétence d’apprécier la légalité des actes administratifs, qu’ils soient individuels ou
règlementaires. La seule exception concerne la voie de fait définie comme un acte de
l’administration qui porte une atteinte grave à la liberté individuelle ou de propriété. En ce
concerne les tribunaux judiciaires statuant au pénal, le législateur français est intervenu suite à
la jurisprudence Avranches et Desmaret TC 05 juin 1951 pour affirmer que les juridictions
pénales sont compétentes pour interpréter les actes administratifs, réglementaires et
individuels, et pour en apprécier la légalité, lorsque de cet examen dépend la solution du
procès pénal.
Section II : Les exceptions à la compétence du droit commun du TGI
La compétence générale reconnue au TGI connait deux limites essentielles : le législateur
sénégalais reconnait en effet à la cour d’appel, des attributions spécifiques en matière
administrative (paragraphe 1) tant disque la cour suprême dispose d’attributions
juridictionnelles exclusives (paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Les attributions de la cours d’appel
Le contentieux électoral relève de la matière administrative, en raison notamment des
pouvoirs importants dont dispose le juge, il peut annuler certaines opérations, redresser
certains résultats, voir même déclarer vainqueur un candidat proclamé vaincu. Au Sénégal, le
contentieux des élections locales (municipales et départementales) relève de la compétence de
la cour d’appel qui doit statuer dans un délai d’un mois après sa saisine et se prononce en
premier et dernier ressort. Ensuite, les décisions rendues par des organismes administratives à
caractère juridictionnel peuvent être contesté par la voie de l’appel devant les cours d’appel et
non devant le TGI.
Paragraphe 2 : Les attributions de la cour suprême
La cour suprême dispose de deux attributions importantes : les attributions juridictionnelles et
les attributions consultatives. C’est quand le Président de l’AN ou de la république peut saisir
le juge de la cour suprême pour son avis sur des projets de lois par exemple.
Au plan juridictionnel, la cour suprême est le juge de cassation en matière administrative, elle
est juge de droit commun du contentieux de la légalité.
A. La cour suprême, le juge de cassation
La cour suprême est juge de cassation d’une part des arrêts rendus par les cours d’appel et
d’autre part les jugements rendus en dernier ressort par les tribunaux de grande instance. Elle
connait aussi par la voie du recours en cassation, des décisions de la cour des comptes et des
décisions rendues en dernier ressort par des organismes administratives à caractère
juridictionnel. Quand elle exerce ces attributions, elle ne connait pas du fond des affaires, sauf
quand le législateur le prévoit expressément. Il en est autrement en matière du contentieux de
la légalité.
B. La cour de cassation, le juge du droit commun du contentieux de légalité
La loi organique sur la cour suprême attribut deux branches du contentieux de la légalité à la
chambre administrative de la cour suprême : il s’agit du recours pour excès de pouvoir et les
recours contre les actes locaux. Le contentieux de la légalité confié à la cour suprême désigne
un contentieux objectif. La seule question posée au juge est celle de savoir si l’acte
administrative contesté est conforme ou compatible aux normes qui lui sont supérieures dans
le cadre de l’architecture juridique. Le recours pour excès occupe une place très importante
dans ce contentieux. C’est tout l’intérêt d’analyser les recours aménagés devant les organes
juridictionnels.
Chapitre 2 : LES RECOURS CONTENTIEUX
Il existe plusieurs types de recours contentieux et depuis la fin du 19ème la doctrine recherche
des critères permettant une classification des recours. Plusieurs critères ont été donc dégagés ;
certains auteurs considèrent que les recours contentieux peuvent être classés en se fondant sur
l’étendue des pouvoirs reconnus au juge. Ainsi, il est possible de distinguer entre le
contentieux de pleine juridiction où le juge dispose de larges pouvoirs lui permettant de
condamner l’administration ou de réformer la décision contestée devant le juge et le
contentieux de l’annulation où son office (rôle) se limite à se prononcer sur la légalité de
l’acte. D’autres auteurs se fondent sur le critère matériel pour procéder à la classification. Il
faut selon eux considérer la situation concrète qui se pose au juge. Ainsi, il sera possible de
distinguer entre le contentieux objectif où le requérant se trouve dans une situation objective,
interpellant le juge sur la méconnaissance par l’administration d’un droit objectif et le
contentieux subjectif, où le requérant revendique des droits individuels ou subjectifs. D’autres
critères de distinctions existe ; ils aboutissent tous à une distinction fondamentale entre le
recours pour excès de pouvoir (section I) et le recours de plein contentieux (section II).
Section I : Le recours pour excès de pouvoir
Le recours pour excès de pouvoir est le recours contentieux, objectif par excellence. Il est né
en France et ses objets remontent à la fin du 18ème siècle. Il peut simplement être définit
comme un recours tendant à l’annulation d’une décision administrative. Il s’agit d’un recours
objectif, dirigé non pas contre une personne, mais contre un acte. L’analyse pour excès de
pouvoir soulève quatre questions importantes : quels sont ses caractères généraux (paragraphe
1), quelles sont ses conditions de recevabilité (paragraphe 2), quels sont les cas d’ouverture
du recours pour excès de pouvoir (paragraphe 3), enfin quels sont ses effets (paragraphe 4).
Paragraphe 1 : Les caractères généraux du recours pour excès de pouvoir
Le recours pour excès présente un certain nombre de traits fondamentaux qui le distingue des
autres recours, notamment du recours de plein contentieux (A). Mais aujourd’hui il connait
une évolution qui mérite d’être analysé (B).
A- Les traits spécifiques du recours pour excès de pouvoir
Le recours pour excès de pouvoir présente trois traits fondamentaux : d’abord il constitue un
recours objectif, ensuite il est d’ordre public et enfin il est d’intérêt public.
Le caractère objectif résulte du fait que le recours pour excès de pouvoir est un recours intenté
en vue de faire prévaloir le droit ; Il s’agit d’un instrument mis à la portée de tous les
administrés pour la défense de la légalité méconnue. La seule question posée au juge est celle
de savoir si la décision administrative contestée viole ou pas la légalité. En conséquent, toute
prétention tendant à obtenir du juge une réparation pécuniaire est en principe irrecevable. Le
recours pour excès de pouvoir est le symbole de la lutte contre l’arbitraire de l’autorité
administrative.
Le caractère d’ordre public : dans le célèbre arrêt rendu l’assemblée du 17 février 1950 Dame
Lamote, le juge administratif admet qu’en vertu d’un principe général du droit, le recours
pour excès de pouvoir est un recours de droit commun contre les décisions administratives ; il
est ouvert même sans texte. Dans cette affaire, alors que la loi disposait une catégorie d’appel
ne peut faire l’objet d’aucun recours administratif ou judiciaire, le conseil d’Etat considère
que le recours pour excès de pour n’est pas concerné parce qu’il est destiné à assurer le
respect de la légalité. C’est pourquoi le recours pour excès de pouvoir a un caractère d’ordre
public. Ce caractère entraine certaines conséquences : il est loisible à tout administré qui y a
intérêt de contester une décision administrative, sans que l’administration puisse lui opposé
son acceptation personnelle de la décision ; un moyen tiré de l’annulation d’une décision
pourra être soulevé par les parties pour invoquer d’office par le juge ; le requérant qui a
désisté au départ à tout recours, peut toujours revenir sur sa décision.
Le caractère d’utilité public : en ce sens que le requérant joue le rôle de « ministère public »
de l’Etat de droit. Il s’agit en effet d’un recours pratique qui doit s’exercer dans un délai
rigoureux. Et la solution que donnera le juge se réduit à un rejet de la requête ou à une
annulation de la décision. Lors de ces dernières années, le recours pour excès de pouvoir a
beaucoup évolué.
B- L’évolution du recours pour excès de pouvoir
Par une série de décisions importantes, le juge administratif français, sous l’influence du droit
communautaire a rendu des solutions tendant à atténuer, les effets brutaux d’une annulation
par la voie d’un recours pour excès de pouvoir. Dans la décision CE Assemblée 11 mai 2004
AC, le juge admet que s’il apparait que l’effet rétroactif de l’annulation est de nature à
comporter des conséquences manifestement excessives, il revient au juge administrative de
prendre en considération d’une part les conséquences de la rétroactivité de l’annulation pour
les divers intérêts publics et privés en présence et d’autre part les inconvénients que
présenterait au regard du principe de l’égalité, une limitation dans le temps des effets de
l’annulation. Le juge opte donc pour la défense des intérêts respectifs des parties en présence.
Le recours pour excès de pouvoir se rapproche alors du recours de contentieux. C’est tout
l’intérêt d’analyser ses conditions de recevabilité.
Paragraphe 2 : Les conditions de recevabilité de recours pour excès de pouvoir
Deux éléments essentiels caractérisent Les conditions de recevabilité de recours pour excès de
pouvoir. Elles sont cumulatives et elles sont d’ordre public. Elles permettent au juge de
statuer au fond. Quatre conditions doivent être réunies pour qu’un recours puisse être admis
en excès de pouvoir. Il existe des conditions tenant à l’acte attaqué. (A), des conditions tenant
au délai (B), des conditions relatives au requérant (C) et des conditions tenant à la requête
(D).

A- Les conditions tenant à l’acte

Le recours pour excès de pouvoir n’est recevable que contre un acte administratif unilatéral
pris par une autorité administrative. La loi organique sur la cour suprême précise que la
décision doit être explicite ou implicite. Il en résulte plusieurs conséquences.
- L’acte doit exister matériellement. Autrement dit, il doit avoir un caractère normateur.
Ce qui exclut les recours dirigés contre les actes préparatoires, les mesures d’ordre
intérieur, les circulaires d’ordre interprétatif, les vœux, les avis, les propositions…
seuls les actes faisant griefs c’est-à-dire les actes affectant fâcheusement les droits et
obligations des particuliers. Sont admis en contestations
- L’acte doit avoir un caractère unilatéral. Ce qui écarte les contrats administratifs.
Rappelons qu’avec la technique de la détachabilité, le législateur sénégalais considère
que l’autorisation de contracter, la décision de contracter ou de ne pas contracter, du
l’opération d’attribution et l’approbation du contrat constitue des actes détachable du
contrat qui peuvent donc être contesté par la voie du recours pour excès de pouvoir
- L’acte doit avoir un caractère administratif. Ce qui veut qu’il existe des catégories
d’actes non admis en recours pour excès de pouvoir. il s’agit des actes législatifs,
parlementaires, juridictionnels. Mais si l’acte doit émaner d’une autorité
administrative, les acte de gouvernement, bien qu’ayant ce caractère sont exclu du
recours pour excès de pouvoir. la jurisprudence admet que les actes des personnes
privées investi d’une mission de service public et traduisant l’exercice d’une
prérogative de puissance public peuvent être admis en recours pour excès de pouvoir
(CE 13 jan 1961 Magnier, TC 15 janv 1968 Epoux barbier ; CE 27 Avril 1994 ASC
Dial Diop)
 B- Les conditions tenant au respect des délais
Le recours pour excès de pouvoir doit aussi respecter les délais. L’exercice du recours
pour excès de pouvoir est enfermé dans un délai que l’article 74-01 2001 de la loi
organique de 2017 sur la cours suprême fixe à deux mois. Le délai soulève trois questions
principales. D’abord son point de départ (1) ensuite sa computation (2) et enfin sa
prorogation (3).

1- Le point de départ
Le délai cours de la date de la publication de la décision à moins qu’elle ne doit être notifiée
ou signifiée, auquel cas, le délai cours de la date de la notification ou de la signification. Le
silence gardé plus de 4 mois par l’autorité administrative sur le recours administratif vaut
décision de rejet. De même, le silence gardé plus de 2 mois sur une réclamation vaut décision
de rejet. Il s’agit ici des décisions implicites où le délai cours à compter du jour où expire la
période légale. 1.
2- La complication du délai
Il s’agit du calcul de délai qui se compte de mois en mois, Le délai est franc. Le jour de la
mesure de sécurité qui déclenche le délai appelé « dies aquo » n’est pas comptabilisé. De
même que le jour d’échéance appelé « dies ad quem ». La méthode est identique pour les
décisions implicites. En clair le délai cours du lendemain de la mesure de publicité et expire
le lendemain du dernier jour. Pour un acte publié le 15 novembre, le délai commence à courir
le 16 novembre à 00h et les deux mois s’achèvent le 15 janvier, mais le recours peut être
introduit dans la journée du 16 janvier jusqu’à 00h. Quand le jour de l’expiration coïncide
avec un dimanche ou un jour férié le recours est recevable le 1er jour ouvrable suivant.

3- La prolongation du délai.
Il existe des situations qui entrainent une interruption du délai de recours, lequel sera prolongé
dans le temps. La 1ere situation concerne l’introduction d’un recours administratif par
l’intéressé prévu par l’article 74 de la loi organique sur la cours suprême. Le législateur
affirme qu’avant de se pourvoir contre une décision administrative, les intéressés peuvent
présenter dans le délai du recours pour excès de pouvoir, un recours administratif hiérarchique
ou gracieux tendant à faire rapporter la décision. Le silence gardé plus de 4 mois par l’autorité
compétence sur le recours administratif vaut décision de rejet. Dans ce cas, le délai de deux
mois prévu ne commence à courir qu’à compter de la notification ou de la signification de la
décision de rejet et au plus tard, de l’expiration de la période de 4 mois prévus. En clair, le
recours administratif interrompt le délai. Il reprendra son cours pour deux nouveaux mois à
compter de la décision explicite ou tacite donnée par l’autorité administrative saisi (CE 17
AVRIL 1994 Ousmane Kane Camara et autres contre Etat du Sénégal). Lorsque l’autorité

1
Le recours administratif est un recours intenté par un particulier tendant à faire rapporter une décision. C’est un
recours qui est adressé à l’autorité administrative et non au juge. On parle de recours administratif hiérarchique
quand la requête est adressée à l’autorité administrative qui est l’agent supérieur de l’auteur de l’acte. En
revanche, on parle de recours gracieux si c’est l’auteur de l’acte lui-même qui est saisi. L’autorité admin n’est
pas obligé de réponde. Si elle garde le silence, au bout de 4 mois, le droit considère qu’on est en présence d’une
décision de rejet, de refus.
administrative saisi d’un recours administratif émet une décision explicite après l’expiration
du délai de 4 mois, le requérant dispose d’un nouveau délai de 2 mis pour contester la
décision par la voie du recours pour excès de pouvoir.
La 2e situation concerne la saisine par le requérant d’une juridiction incompétente. La
jurisprudence considère que dans ce cas, le délai ne commence à courir qu’à partir de la
notification au requérant de la déclaration d’incompétence de la juridiction. Si le recours pour
excès de pouvoir est soumis à une condition de délai, il existe aussi certaines exigences
relatives aux requérants.
C- Les conditions tenants au requérant
En matière d’excès de pouvoir, le requérant doit réunir deux conditions essentielles. Il doit
avoir la capacité à agir. Il doit aussi justifier d’un intérêt lui donnant qualité à agir.
1- La capacité à agir
Elle est déterminée selon les règles du droit commun. Comme en droit civil, la capacité
d’ester en justice est liée à la capacité juridique. Toute personne, physique ou morale, ayant
une existence légale peut saisir le juge de l’excès de pouvoir. Pour les personnes physiques,
aucune distinction n’est faite entre les nationaux et les étrangers lesquels peuvent contester les
actes administratifs qui les visent personnellement tel que les actes d’expulsion, les actes
d’extradition, refus d’entrée etc. ; mais aussi les actes règlementaires qui affectent leur
situation. Pour les personnes morales, la jurisprudence interprète de manière souple la
capacité à agir. Les personnes morales de droit public sont recevables à introduire un recours
pour excès de pouvoir. C’est ainsi que les collectivités locales ou les établissements publics
administratifs peuvent contester les décisions de l’Etat. De même l’Etat peut contester par la
voie de l’excès de pouvoir les actes pris par les collectivités locales. S’il s’agit des personnes
morales de droit privé, la jurisprudence admet que même celles qui n’ont plus la capacité
juridique sont admis en recours pour excès de pouvoir quand l’enjeu le justifie et que le
recours permet de sauvegarder l’exercice de leurs droits fondamentaux. C’est ainsi qu’une
association dissoute qui n’a donc plus d’existence légale, peut contester le décret de
dissolution.
2- L’intérêt à agir
Tout plaideur doit justifier d’un intérêt à agir. L’adage dit « pas d’intérêt pas d’action ».
L’intérêt concerne l’avantage pécuniaire ou morale que le requérant entend défendre devant le
juge parce que le recours pour excès de pouvoir est un recours objectif il était possible
d’envisager la reconnaissance à chaque individu d’un intérêt à agir (actio popularis) pour
mettre fin à une inégalité éventuelle. Une telle solution engorgerait le prétoire, c’est pourquoi
tout en développant une conception libérale de l’intérêt à agir, le juge administratif exige que
la décision attaquée ait un effet sur la situation du requérant, il faut qu’il soit « froissé » ou
qu’il subisse les conséquences fâcheuses de la décision. L’intérêt à agir peut être individuel ou
collectif et il est reconnu aux personnes physiques comme aux personnes morales. L’intérêt
individuel ne signifie pas qu’il doit être propre à un individu. Certes un administré lésé
matériellement ou moralement par une décision administrative (acte administratif unilatéral) a
intérêt à agir mais le fait qu’il appartienne à un ensemble de personnes qui peuvent être
affectés par le même acte lui donne aussi intérêt à agir. C’est ainsi que la jurisprudence
reconnait l’intérêt à agir aux usagers d’un service public (CE 21 décembre 1906, Syndicat des
propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli) aux contribuables locales
(CE 29 mars 1901 Casanova) et aux groupements (CE 28 décembre 1906 Syndicat des
patrons coiffeurs de Limoges). Pour les personnes publiques l’intérêt à agir par la voie du
recours pour excès de pouvoir est aussi reconnu. Une collectivité locale est admise à contester
les décisions édictées par l’autorité étatique (CE 18 avril 1902 Commune de Neris Les Bains).
En revanche le représentant de l’Etat peut déférer à la cour suprême les actes des collectivités
locales. La dernière condition du recours pour excès de pouvoir se rapporte à la requête.
D- Les conditions tenant à la requête
Rappelons que le recours pour excès de pouvoir est un recours objectif, en conséquence les
conclusions du requérant doivent tendre uniquement à obtenir l’annulation de l’acte querellé.
Toutes autres actions tendant à la reconnaissance droits ou de créances est irrecevable.
Pendant longtemps, l’absence de recours parallèle était une condition de recevabilité du
recours pour excès de pouvoir. En claire ce dernier était conçu comme étant un recours
subsidiaire qui n’est recevable que contre les actes dont les administrés ne disposent
d’aucunes autres voies de recours. Aujourd’hui le législateur organique sénégalais ne reprend
plus cette condition même si la lecture de certaines décisions semble confirmer que la cour
suprême continue de l’appliquer. Quant à la doctrine elle n’évoque l’absence de recours
parallèle que pour mettre en évidence son anachronisme. Concernant la requête, elle doit
indiquer les noms et domiciles des parties, contenir un exposé sommaire des faits et moyens
ainsi que les conclusions. Elle doit être accompagnée de la copie de la décision attaquée ou
d’une pièce justifiant du dépôt de la réclamation. L’article 35 de la loi organique sur la cour
suprême ajoute qu’il doit être joint à la requête autant de copies qu’il y a de parties en cause.
Pour les requêtes collectives il faut distinguer entre deux catégories. Il peut exister des
requêtes émanant du même requérant et dirigées contre plusieurs décisions : elles sont
appelées requêtes collectives réelles. Il peut aussi exister des requêtes qui sont issues de
plusieurs requérant mais dirigées contre la même décision : elles sont dénommées requêtes
collectives personnelles. Toutes les 2 catégories de requête sont recevables. Mais pour les
requêtes collectives personnelles, les requérants doivent désigner un mandataire unique à
défaut, le greffe désignera le premier nommé pour accomplir les actes de procédure.
Paragraphe 3 : les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir
Ces cas concernent les moyens juridiques dont un requérant peut soulever pour obtenir
l’annulation de l’acte devant le juge de l’excès de pouvoir. Ces moyens sont nombreux et
variés. C’est Laferrière qui a distingué entre 2 catégories de moyens : les moyens de légalité
externe (A) et les moyens de légalité interne (B).
A- Les moyens de légalité externe
Ils se rapportent aux modalités d’élaboration de l’acte. Rappelons qu’un acte administratif
unilatéral n’est régulier qu’à la condition de respecter le principe de légalité qui pose des
règles qui s’imposent à l’auteur de l’acte, à la compétence à la forme ou encore à la
procédure. En cas de méconnaissance de ces règles tout requérant qui a intérêt pourra saisir le
juge de l’excès de pouvoir de moyens tirés de l’incompétence, du vice de forme et du vice de
procédure appelés moyens d’illégalité externes.
-l’incompétence : C’est un moyen d’ordre public. Elle peut être soulevée d’office par le juge
et ne peut être couverte par une intervention ultérieure de l’autorité compétente.
L’incompétence peut être temporaire (l’autorité n’est pas encore compétente) territoriale ou
matérielle. Chacun de ces cas constitue un vice susceptible de provoquer l’annulation de
l’acte.
-le vice de forme : les formes concernent l’instrumentum c’est-à-dire la présentation
extérieure de l’acte. Rappelons que l’acte administratif unilatéral doit être signé le cas échéant
contresigné il doit aussi être motivé. Tout manquement à ces règles constitue des vices de
formes que le requérant peut soulever pour obtenir l’annulation de l’acte.
-les vices de procédure : il concerne le negotium c’est-à-dire l’opération normatrice elle-
même. Les vices de procédure résultent de la méconnaissance du processus d’élaboration de
l’acte. Certains actes administratifs sont soumis à des consultations préalables, d’autres ne
peuvent être pris par l’autorité administrative qu’après avoir respecté les droits de la défense
ou le principe du contradictoire. L’inobservation de ces règles entraine un vice de procédure
susceptible d’annuler l’acte. Toutefois, le juge administratif ne fait pas montre d’une rigueur
excessive. Il distingue entre les formalités substantielles et les formalités non substantielles.
Seules les premières donnent lieu à l’annulation de l’acte parce qu’elles ont soit une influence
sur la décision soit elles constituent une garantie dont bénéficient les destinataires de la
décision. Aux moyens tirés de l’illégalité externe s’ajoutent d’autres relevant d’une illégalité
interne.
B- les moyens de légalité interne
Il s’agit essentiellement de deux types de moyens. D’une part le détournement de pouvoir (1)
et d’autre part de la violation de la loi (2)
1) Le détournement de pouvoir
Il a été consacré ...28 Novembre 1875 PARISET. L’autorité administrative est investie du
pouvoir de prendre des décisions affectant les droits et obligations des tiers sans leur
consentement en vue de servir l’intérêt général. En conséquence, elle ne doit utiliser ses
pouvoirs pour poursuivre un intérêt personnel ou privé extérieur à l’intérêt général. Elle doit
aussi respecter le but précis qui est assigné à ces pouvoirs. Mais ce n’est pas toujours le cas. Il
existe des situations où l’autorité administrative utilise son pouvoir pour poursuivre des
intérêts propres ou un but différent de celui qui est désigné par les textes. C’est ce qu’on
appelle le détournement de pouvoir. Exemple : la police administrative a pour objet la
trilogie classique. Toute mesure prise par l’autorité administrative contraire aux composants
de la police administrative sera considéré comme un détournement de pouvoir. Le
détournement de pouvoir peut prendre aussi l’aspect d’un détournement de procédure. Mais le
motif tiré du détournement de pouvoir a une connotation subjective. C’est pourquoi il est
difficile à établir et le juge de l’excès de pouvoir habitué à une démarche objective préfère se
placer sur le terrain de la violation de la loi par l’autorité administrative.
2) La violation de la loi
Rappelons que le principe de légalité postule la soumission de l’administration au droit
compris au sens large. On parle même su principe de juridicité qui comprend toutes les
normes supérieur à l’acte administratif contesté. Le juge de l’excès de pouvoir compare le
contenu de l’acte contesté avec le contenu de toutes les normes qui s’imposent à l’acte. C’est
ainsi qu’il contrôle les motifs de l’acte. Rappelons qu’il désigne les éléments de fait et de droit
qui sont à la base de l’acte. Il faut distinguer entre deux moyens d’illégalités concernant les
motifs : le requérant peut soulever l’illégalité des motifs de droit (a) et l’illégalité des motifs
de fait (b)
a) L’illégalité des motifs de droit
Il s’agit d’une illégalité qui concerne deux hypothèses : le défaut de base légale et l’erreur de
droit. Le défaut de base légale, c’est quand le texte qui fonde la décision ne peut être
légalement invoquée par l’autorité administrative soit parce qu’il est inexistant, soit parce
qu’il n’est pas encore applicable, soit parce qu’il n’était plus applicable. L’erreur de droit
concerne l’interprétation de la règle de droit. C’est quand l’autorité administrative se fonde
sur une norme qui est inexactement comprise ou interprétée. Elle méconnait son sens ou sa
portée.
b) l’illégalité des motifs de fait
Dès le début du XXe siècle, par une série d’arrêt (CE 4avril 1914, GOMEL, 14 janvier 1916
CAMINO) le juge administratif accepte de contrôler la régularité des motifs de fait. D’abord
il a commencé par examiner si les faits tels qu’ils existent présentent les caractéristiques
permettant à l’autorité administrative de prendre la décision. Ensuite, il a étendu son contrôle
à l’exactitude matériel des faits qui sont invoqués à la barre de la décision. L’autorité
administrative peut se trouver dans une situation où l’acte qu’elle souhaite prendre est
déterminée par des éléments de fait. Dans ce cas, elle ne dispose d’aucune marge. Elle a la
compétence liée et le juge administratif exerce un contrôle plein et entier. Mais l’autorité
administrative peut aussi se placer, dans une situation où l’acte à prendre est subordonné aux
éléments de fait. Dans ce cas, l’acte ne peut intervenir que si les faits sont de nature à le
justifier. L’autorité administrative détient alors un pouvoir d’appréciation qu’elle exerce sous
le contrôle du juge de l’excès de pouvoir qui vérifie la qualification juridique des faits. Enfin
l’autorité administrative, peut-être dans une situation où l’acte qu’elle prend est indépendant
des éléments de fait en ce sens qu’il n’est pas soumis à une condition de fait. L’autorité
administrative dispose alors d’un pouvoir discrétionnaire. Le juge administratif a forgé une
jurisprudence par laquelle il considère que si l’autorité administrative est libre d’agir, cela ne
signifie pas qu’elle puisse agir n’importe comment où qu’elle soit libre de faire n’importe
quoi. En cas d’abus du pouvoir discrétionnaire, le juge administratif contrôle l’erreur
manifeste d’appréciation.

Paragraphe 4 : Les effets du recours pour excès de pouvoir

Rappelons que le recours pour excès de pouvoir est un recours objectif. Il s’agit d’un recours
fait à un acte qui est pris par l’administration ayant à charge l’intérêt général et disposant du
privilège du préalable. Il en résulte deux effets essentiels : d’abord le recours introduit devant
le juge de l’excès de pouvoir n’est pas suspensif (A). Ensuite, il convient de cerner les
pouvoir du juge de l’excès de pouvoir qui sont relativement limités (B)

A- l’effet non suspensif du recours pour excès de pouvoir

Parce qu’elle a en charge l’intérêt général qui doit prendre le dessus sur l’intérêt particulier, le
droit administratif érige en règle fondamental le caractère exécutoire des décisions
administratives (CE 02 juillet 1982 HUGLOT). Il en résulte que lorsqu’une décision est
suspectée d’être illégale et qu’un recours est intenté devant le juge, la décision continue de
produire tous ces effets. Si la règle peut paraitre absurde en raison de ses conséquences, elle
préserve cependant le fonctionnement de l’administration notamment la continuité de cette
disposition qui serait paralysée en permettant à tout administré, non content d’une décision,
d’introduire un recours qui serait suspensif. Mais pour limiter la rigueur de l’effet non
suspensif du recours pour excès de pouvoir qui peut entrainer des conséquences parfois
irréparables, le législateur sénégalais a institué un référé administratif 2 (voir art 83 de la loi
organique n°2017-09 du 17 janvier 2017). Plusieurs types de référé sont aménagés. Il existe
- Le référé suspensif qui remplace le sursis à exécution. Il est prévu par l’article 84 de la
loi organique de 2017. Il affirme que « quand une décision administrative fait l’objet
d’une requête en annulation, le juge des référé saisi d’une demande en ce sens peut
ordonner la suspension de l’exécution de cette décision ou de certains de ses effets ».
Deux conditions sont posées. Il faut une urgence qui justifie la demande et il faut des moyens
sérieux sur la légalité de la décision. La demande de suspension est une requête distincte et
séparée du recours principal. Mais la décision ne doit pas être intégralement exécutée quand le
juge des référés statue. Si l’autorité de la chose jugée ne concerne que les décisions rendues
au fond, les décisions en référé, bien que prononcées à titre provisoires ont un caractère
exécutoire et s’imposent aux partis.
- Le référé-liberté : il est institué par l’article 85 de la loi de 2017 sur la cour suprême. Il
est appelé en France « référé-injonction » ou « référé-sauvegarde ». lorsqu’une
autorité administrative ou un organisme privé gérant un service public porte une
atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, le juge des référés
saisie d’une demande justifié par l’urgence peut ordonner toute mesure nécessaire à la
sauvegarde de cette liberté. Trois conditions sont posées : il faut une urgence ; il faut
qu’il y’aie une liberté fondamentale en jeux ; enfin il faut une atteinte grave et
manifestement illégale.
A ce niveau, la demande n’est pas liée à l’exécution d’une décision administrative ni à un
recours au principal. Une simple atteinte contre une liberté fondamentale suffit
- Le référé conservatoire : il est prévu par l’article 86 de la loi de 2017 sur la cour
suprême. Il permet au juge d’ordonner toute mesure utile destiné à sauvegarder les
droits des partis. il intervient sur simple requête recevable même en l’absence de
décision administrative préalable. Le référé conservatoire est utilisé en cas d’atteinte
au domaine public qui doit être remis en état le plus rapidement possible.
- Le constat d’urgence : il est prévu par l’article 87 de la loi de 2017 il s’agit d’une
procédure qui permet au juge de désigner un expert chargé de constater sans délais les
fait survenus susceptibles de donner lieu à un litige.
Remarque : le représentant de l’Etat a la compétence de saisir la cour suprême pour contester
par la voie du recours pour excès de pouvoir, les actes des collectivités locales qu’il estime
entachés d’illégalité. La loi lui reconnait le droit d’assortir son recours d’une demande de
2
Le référé fait référence à l’urgence
suspension qui est recevable si les moyens invoqués sont de nature à créer un doute sérieux
sur la légalité de l’acte.
B- L’étendue des pouvoirs des pouvoir du juge de l’excès de pouvoir
La question posée au juge étant objective, il ne peut au mieux que prononcer l’annulation de
la décision. Il ne peut ni la réformer ni se substituer à l’administration pour prendre une
décision. Une fois l’annulation prononcée, le juge épuise ses pouvoirs. il lui est interdit
d’adresser des injonctions à l’administration contre laquelle il n’existe aucune décision
d’exécution forcée. L’annulation d’une décision administrative produit un effet erga omnes,
c’est-à-dire qu’elle vaut à l’égard de tous. Ensuite la décision a un effet rétroactif. L’acte
annulé est censé n’être jamais intervenu.

SECTION II : LE RECOURS DE PLEINS CONTENTIEUX

IL est aussi appelé le recours de pleine juridiction à contentieux subjectif. La qualification

doit beaucoup au pouvoir étendu reconnu au juge contrairement au recours pour excès de
pouvoir. Deux questions méritent d’être posées : quel est le domaine de recours du plein
contentieux (première partie) ? Quelles sont les conditions de recevabilité d’un tel recours
(deuxième partie).
PREMIERE PARTIE : LE DOMAINE DE RECOURS DE PLEIN CONTENTIEUX
Il a déjà été étudié dans la présentation des litiges relevant de la matière administrative. Le
domaine de pleine juridiction est relativement basse et hétéroclite. Il concerne le contentieux
contractuel, le contentieux fiscal, le contentieux de la responsabilité et le contentieux
électoral.
Le classement d’un recours dans le contentieux de pleine juridiction peut résulter
expressément ou implicitement d’une disposition législative ou règlementaire. C’est ainsi que
les lois et décrets affirment que les recours dirigés contre les sanctions disciplinaires ou
pécuniaires infligés par des organismes administratives à caractère juridictionnels relèvent du
plein contentieux. ce qui caractérise le contentieux de pleine juridiction réside dans le fait que
le juge dispose de larges pouvoirs comparables à ceux du juge judiciaire quand il se prononce
dans les litiges entre particuliers contrairement aux recours pour excès de pouvoir ou le
requérant ne peut soulever que des moyens de légalité interne ou externe. En matière de plein
contentieux le requérant peut faire valoir tout argument destiné à défendre ses droits
subjectifs. Cependant une procédure spécifique et aménagée.

Paragraphe 2 : les conditions de recevabilité du recours de plein contentieux

Il existe deux conditions essentielles. La première concerne la demande administrative que le
requérant doit obligatoirement introduire avant de saisir le juge (A), la seconde condition
concerne le respect du délai (B)
 A- La règle de la demande administrative préalable
L’article 729 du code de procédure civil affirme que « toute action en justice introduite en
matière administratif doit être précédé d’une demande adressée à l’autorité
administrative désignée pour recevoir l’assignation.
L’article 39 apporte des précisions sur la qualité des assignés pour l’Etat. C’est l’agent
judiciaire de l’Etat ou un de ses bureaux. Pour les établissements publics, il s’agit de leur
représentant légal ou un de ses bureaux. Pour les collectivités locales, il s’agit du maire pour
les communes, et du représentant légal pour les autres collectivités. Le silence gardé plus de 4
mois par l’autorité civile vaut décision de rejet. En France le législateur vient d’abandonner
cette règle. Avec la loi du 12 novembre 2014, le silence gardé par une administration de l’Etat
pendant plus de 2 mois sur une demande vaut accord. Qu’il s’agit d’une loi qui entre dans le
cadre de la simplification des relations entre l’administration et les administrés. Pour lutter
contre l’inertie de l’administration et faciliter les démarches administratives des particuliers et
des entreprises, le principe s’applique à de nombreuses procédures. Il existe toutefois des
exceptions.
L’objet de la règle de la demande administrative préalable est de pousser les particuliers à
provoquer une décision de l’administration. Avant la réponse de l’administration, il n’existe
pas de conflit. C’est seulement quand elle répond défavorablement ou qu’elle garde un
silence prolongé sur quatre mois, qu’il sera considéré qu’on est en face d’un rejet et donc
possibilité d’ouverture d’un recours de plein contentieux. il faut souligner que la demande
doit être introduite dans le délai de prescription applicable aux personnes publiques qui est de
4ans.
Le nom respect de la règle de demande préalable entraine l’irrecevabilité de la requête.
Le juge administratif considère que le règle de demande préalable est une règle d’ordre
publique (23 mai 1970 Abdourahmane NDOYE, Cour d’appel 18 février 1983, héritiers
Abdou LO).
La deuxième condition concerne le respect du délai.
B- La condition relative au délai
Au terme de l’article 729 du code de procédure civil, « l’assignation doit à peine
d’irrecevabilité, être servi dans le délai de deux mois qui suit soit l’avis donné de
l’administration, soit l’expiration de délai de 4 mois valant décision implicite de rejet ».
L’assignation doit viser la réponse implicite ou explicite donnée par l’autorité administrative à
la demande préalable. Si l’administration qui est demanderesse, l’assignation est délivrée à la
requête du ministre compétent ou à celle des autorités représentant légalement les personnes
publiques. Le non-respect du délai de recours entraine une forclusion.

CHAPITRE III : LES CARACTERISTIQUES DE LA PROCEDURE

ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE
La procédure administrative contentieuse désigne l’ensemble des principes et règles qui
encadre la direction du procès administratif. Ces règles sont pour la plupart dégagée par le
juge administratif. Ce qui justifie qu’elles soient autonomes par rapport à la procédure civile.
Aujourd’hui on assiste à une codification aussi bien en France qu’au Sénégal, des règles qui
régissent la procédure administrative contentieuse (ex : Sénégal, décret 64-572 du 30 juillet
1964 portant code de procédure civile plusieurs fois modifié). La loi de 2017 sur la cours
suprême comprend des dispositions générales de procédure et des règles spéciales relatives au
recours en matière administrative. L’accent sera mis sur les traits généraux de la procédure
administrative contentieuse. Elle est en effet contradictoire (Section I), écrite (section II) et
inquisitoriale (Section III). Son caractère non suspensif a déjà été analysé.

Section I : Le caractère contradictoire

Le principe du contradictoire constitue une exigence de la procédure administrative
contentieuse. Il peut être défini par son objet qui est double. Il s’agit d’une part de permettre
aux partis à un conflit d’être informé de l’argumentation développée par chacun des
adversaires. Et d’autre part, de permettre à chaque partie informée, de présenter ses arguments
ou observations.
C’est ainsi que le principe du contradictoire garanti la communication des documents aux
parties et préserve leur droit de réponse.
Le principe a un rang de principe général de droit. C’est-à-dire qu’il a une valeur supra
décrétale et infra législative. Il s’impose à l’autorité administrative même sans texte (CE,
assemblée, 12 octobre 1979, rassemblement des nouveaux avocats de France). L’importance
du principe contradiction est tel que certains considère qu’il détermine les autres principes de
la procédure administrative contentieuse notamment l’écrit.

Section II : Le caractère écrit

La procédure administrative contentieuse est essentiellement écrite. Le caractère écrit signifie
que les partis à un litige soumis au juge doivent présenter leurs moyens et leurs conclusions
sous la forme de mémoire écrit. Le juge se chargera d’assurer la communication de ces
mémoires aux différentes parties adverses.
En France, en l’absence de tout texte, le juge administratif a dégagé une jurisprudence
constante selon laquelle devant la juridiction administrative, la procédure revêt un caractère
essentiellement écrit.
Au Sénégal, pays marquée par la codification du droit administratif, c’est le législateur
organique qui a reconnu le explicitement le caractère écrit de la procédure administrative
contentieuse. Il découle de l’article 32 et 33 de la loi organique de 2017 sur la cour suprême,
que les recours en annulation sont formé par une requête écrite et signée. Elle doit indiquer les
noms et domicile des partis, contenir un exposé sommaire des faits et moyens ainsi que les
conclusions, de même que la décision administrative attaquée ou une pièce justifiant le dépôt
de la réclamation de l’expédition de la décision juridictionnelle attaquée ou de la copie de la
décision infirmée ou confirmée. S’il s’agit du plein contentieux, la demande administrative
préalable est écrite.
L’écrit permet de rationaliser la procédure administrative contentieuse et participe à une
cohérence dans l’administration de la justice. L’écrit emporte de nombreuses conséquences.
D’abord il rend les observations orales inopérantes.
Ensuite, contrairement à la procédure pénale ou on évoque la poursuite de l’instruction à
l’audience, en matière administrative, l’instruction est clause avant le début de l’audience qui
constitue une simple formalité.
Section III : Le caractère inquisitorial
En matière de procédure, il existe deux modèles : un modèle accusatoire et un modèle
inquisitorial.
Dans le premier, le juge un rôle d’arbitre : il laisse agir les parties qui sont chargées de
rechercher elles même la vérité parla production notamment de moyens de preuves.
Dans le second, le juge joue un rôle actif. Il mène l’enquête et conduit la procédure. Il juge un
rôle de direction du procès et de recherche de la preuve.
Le modèle inquisitorial caractérise la procédure administrative contentieuse. En effet il
revient au juge d’assurer la mise en cause des partis, de prescrire les communications et les
mesures d’instruction utiles. Il fixe les délais de réponse et clos l’instruction. Il joue aussi un
rôle actif dans le déroulement de l’instruction et la recherche des preuves. C’est ainsi qu’il
peut procéder à un renversement de la charge de la preuve en demandant à l’administration la
production de tout document ou de toute information susceptible d’éclairer les motifs de la
décision contestée. En cas de refus de l’administration, le juge confirme les allégations du
requérant qui ne supportera alors plus seul la charge de la preuve (Sénégal Cour d’appel
9janvier 1970 Mor Diaw ; CE assemblée 28 Mai 1954 Barel).

Le principe de légalité et de responsabilité

Ce sont ces deux principes qui permettent dans un Etat de soumettre l’administration au droit
Le Principe de légalité veut dire que l’administration est soumise à la loi comprise au sens
large. Certains préfèrent le terme «principe de juridicité » qui intègre tout. Ce qui rappelle la
pyramide de Kelsen qui dit qu’un Etat est un ordre juridique et un ordre juridique est un
ordonnancement de norme sous une forme pyramidale. Les normes sont donc agencées de
telle sorte que chaque norme tire sa validité de la conformité à la norme supérieure. La
constitutionTraité internationaux actes individuels contrat administratifs acte il faut dès lors
se poser deux questions :
Le contenu du principe de légalité : ce sont les sources de la légalité. On distingue les sources
écrites (les textes) des sources non écrite (des principes généraux de droit qui s’impose à
l’administration qui ont une valeur supra décrétale et infra législatif).
Le principe de légalité fait l’objet de modalités d’aménagements (les situations dans lesquels
peut se trouver l’autorité administrative). C’est-à-dire que quand l’administration est dans ces
situations le principe de légalité n’entre pas en compte. Ce sont des moyens
d’assouplissement du principe de légalité.
- La compétence liée (le droit dicte à l’autorité administrative ce qu’elle doit faire)
 - Le pouvoir discrétionnaire une marge de liberté est donnée à l’autorité administrative

Il existe des limites au principe la légalité. Ici, le principe n’est pas appliqué.
- En matière de circonstances graves l’autorité administrative peut prendre des actes
sans qu’ils ne puissent être vérifiés.
- Les actes de gouvernement constituent aussi une limite au principe de gouvernement.
Ce sont des actes qui se rapportent aux rapports entre l’exécutif et le parlement et les
relations diplomatiques. Ces actes ne peuvent pas faire l’objet d’un recours. C’est-à-
dire qu’aucun juge ne peut autoriser le contrôle.
La responsabilité administrative
Il faut qu’il y ait un préjudice imputable à l’administration. Ce préjudice doit présenter un
certain nombre de caractère.
- Il doit avoir un caractère certain. Il ne doit pas être éventuel ou hypothétique.
- Le caractère causal : il doit exister une relation de cause à effet entre le préjudice subit
et un fait dommageable imputable à l’administration. Le dommage qu’à subit la
victime doit être une conséquence immédiate et nécessaire du fait générateur.
La réparation du préjudice causé par l’administration
L’article 141 du COA dispose que « Les dommages causées par le fonctionnement d’un
service public ou l’exécution d’un travail soit au tiers soit aux usagers soit aux personnes
participants à l’activité du service n’est réparé que sous la forme de dommages et intérêts ».
Les causes d’exonération
- Le fait de la victime : Il existe des circonstances où la causalité directe n’est pas
établie du fait du comportement de la victime qui a soit commis une faute qui est la
cause du dommage soit parce qu’elle s’est placée dans une situation illégitime.
L’adage dit « nul ne peut se prévaloir de sa propre turpitude ». cela veut dire que le
fait de la victime est une cause d’exonération partielle ou totale pour l’administration
- Les causes étrangères : il s’agit du fait d’un tiers, de la force majeur et du cas fortuit.
• Lorsqu’un tiers intervient dans la réalisation d’un dommage, le juge considère
que l’administration est exonéré. Soit totalement si le résultat est
exclusivement de la faute du tiers soit partiellement si son fait a seulement
contribué avec celui u tiers, à la réalisation du dommage.
• La force majeur est extérieur imprévisible et irrésistible. Dans ce cas
l’administration est exonéré sauf si elle a aggravé la situation
• Le cas fortuit est imprévisible et irrésistible. Mais il n’a pas le troisième
caractère de la force majeur qu’est l’extériorité. C’est pourquoi il n’a pas une
grande force exonératoire. Il ne joue que dans la responsabilité pour faute et
non en matière de responsabilité dans faute
Le calcul de l’indemnité
Il y a un temps où le dommage a été causé et le temps où le juge rend le droit. Les éventuelles
fluctuations et les dévaluations prises en compte, tout le problème est de définir la date à
laquelle se reporter pour prendre la décision. Le juge apporte la réponse suivante « la décision
allouant des dommages et intérêts est simplement déclarative et non constitutive ». Cela veut
dire que la décision reconnait un droit préexistant qu’elle ne crée pas. Dès lors une distinction
est établie entre le dommage subit par les biens et le dommage causé aux personnes.
Pour les premiers, l’évaluation est établie à la date de réalisation des dommages tandis que
pour les seconds la date de référence est fixée à la date à laquelle le juge rend sa décision.

Les modalités d’engagement de la responsabilité

Deux régimes de responsabilité existent. La responsabilité pour faute et la responsabilité sans
faute. Le législateur a aménagé des régimes particuliers de responsabilité (voir l’article 146 du
COA « La responsabilité de l’Etat à celle des membres de l’enseignement publique » et l’art
147 qui dit que « la réparation des dommages causés par les véhicules de l’administration est
soumis au régime de droit commun ».
- La responsabilité avec faute
La responsabilité est basée sur la faute or la faute est tout manquement à une obligation
préexistante. Elle résulte donc d’un comportement qui n’est pas conforme à ce que l’on était
normalement en droit d’attendre d’un agent ou d’un service. On distingue entre la faute
personnelle et la faute de service et entre la faute simple et la faute lourde.
• La faute personnel est celle qui révèle l’homme avec ses imprudence ses passions,
la faute personnel est celle qui ne peut être rattachée à un service.
• Quant à la faute de service, elle révèle un administrateur plus ou moins sujet à
erreur. Il s’agit d’une faute commise sans le service et qui n’est ni intentionnel ni
d’une gravité inadmissible. C’est pourquoi elle n’est pas détachable du service.
• La faute simple peut être appréciée par rapport au fonctionnement normal du
service ou au comportement de l’agent tandis que la faute lourde est la faute
manifeste d’une et particulière gravité.
- La responsabilité sans faute
Il y a deux hypothèses pour engager la responsabilité de l’administration. On distingue deux
cas : en cas de risque et en cas de rupture de légalité devant les charges.
Le risque c’est quand l’administration utilise des objets dangereux ou des méthodes
dangereuses.
Rupture de légalité devant les charges art 149 COA « quand un particulier subit un dommage
anormal et spécial du fait de l’application d’une loi ou d’un règlement, il a droit à une
réparation du préjudice subit ».