Rapport Securite Le Bilan - Terra Nova - Contribution N°19 - 0

Projet 2012 Contribution n19 Limposture : dix annes de politique de scurit de Nicolas Sarkozy www.tnova.
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Projet 2012 - Contribution n19
Limposture Dix annes de politique de scurit de Nicolas Sarkozy

Valrie SAGANT Benoist HUREL Eric PLOUVIER Prface de Robert BADINTER
Sommaire
Remerciements ........................................................................................................................ 8 Prface..................................................................................................................................... 9 Synthse ................................................................................................................................ 19 Quelques chiffres .................................................................................................................. 27 Introduction ........................................................................................................................... 30
PARTIE I L A POLITIQUE DU CHIFFRE : ARTIFICES ET CONSQUENCES NFASTES 1. LA CULTURE DU CHIFFRE : BEAUCOUP DE COMMUNICATION, DE NOMBREUSES MANIPULATIONS ................................................................................................................ 37 1.1. L'enregistrement des dlinquances : des artifices multiples et connus ...................... 38 1.2. Linterprtation des chiffres est centralise par un organisme insuffisamment indpendant....................................................................................................................... 40 1.3. La connaissance des dlinquances na pas progress, malgr limportance donne a ce thme dans le dbat politique ....................................................................................... 42 2. DES RSULTATS QUI CONTREDISENT LES DISCOURS VOLONTARISTES ........................... 47 2.1. La ralit de la rpression ne correspond pas aux priorits affiches ...................... 47 2.2. Lamlioration revendique du taux dlucidation est un leurre ............................... 49 2.3. Les vols restent a un niveau lev, les violences demeurent une proccupation majeure ............................................................................................................................. 51 3.LA CULTURE DU CHIFFRE A TRANSFORM LES PRATIQUES POLICIRES ET JUDICIAIRES ET CONDUIT UNE FRNSIE PNALE PEU CLAIRE ............................................................ 54 3.1. Les indicateurs de la police : les chiffres sont devenus les objectifs ......................... 55 3.2. La culture du chiffre a eloign la police de la population ......................................... 56 3.3. Laugmentation du taux de rponse pnale par le dveloppement des rponses dites alternatives aux poursuites ................................................................................. 58 3.4. Cette approche exclusivement quantitative gnre une standardisation des rponses .......................................................................................................................................... 62 3.5. Les condamnations sont en hausse, leur svrit saccroit et le nombre de personnes dtenues explose, sans pourtant faire cesser la polmique entretenue sur le laxisme des juges .................................................................................................................................. 64
PARTIE II BILAN LGISLATIF : LA FUITE EN AVANT 1. UN BILAN LGISLATIF MARQU DU SCEAU DU POPULISME ........................................... 69 1.1. Une rhtorique efficace.............................................................................................. 69 1.2. La frnsie lgislative ................................................................................................ 71 2. DES TEXTES INAPPLICABLES ......................................................................................... 77 2.1. La loi interdisant les regroupements dans les halls dimmeubles .............................. 77 2.2. Le decret du 20 juin 2009, dit anti-cagoules ....................................................... 78 2.3. Les violences de groupe ....................................................................................... 78 3. DES RSULTATS ALATOIRES ......................................................................................... 80 3.1. Les violences commises dans les enceintes sportives ................................................ 80 3.2. Les violences intra-familiales .................................................................................... 81 3.3. La criminalit organise ............................................................................................ 82 3.4. La dlinquance conomique et financire ................................................................. 84 4. LES EFFETS PERVERS ..................................................................................................... 86 4.1. Laggravation du symptme auquel la loi pnale tait cense apporter un remde.. 86 4.2. Une inscurit juridique endmique .......................................................................... 87 5. DES CHOIX CONTESTABLES AU REGARD DES PRINCIPES CONSTITUTIONNELS ET DES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX .................................................................................... 90 5.1. De nombreuses dispositions dclares inconstitutionnelles ...................................... 90 5.2. Le non respect des standards internationaux............................................................. 91 PARTIE III PRVENTION DE LA DLINQUANCE : 10 ANNES DE RECUL 1. UNE POLITIQUE IGNORE, PUIS DVOYE AU PROFIT DUNE APPROCHE
MAJORITAIREMENT DISSUASIVE ........................................................................................ 96
1.1. 2002-2005 : la prvention de la dlinquance est laisse en deshrence ................... 96 1.2. Les meutes de 2005 et lerreur de la suppression de la police de proximit.......... 100 1.3. Un long processus qui accouche dune loi inutile et inapplique............................ 101 2. LES THMES RPRESSIFS DOMINENT UN BILAN DACTION AU TOTAL ASSEZ PAUVRE . 104 2.1. Prvention de la dlinquance des mineurs : beaucoup de bruit pour rien ? ........... 105 2.2. Drogues : la prohibition en guise de prvention...................................................... 106 2.3. Limites et ambiguts de la politique daide aux victimes ....................................... 108 3. LA DGRADATION PROGRESSIVE DE LA COPRODUCTION ............................................ 110 DE SCURIT.................................................................................................................... 110 3.1. Le maire est-il le chef dorchestre de la politique locale de prvention ? ............... 110 3.2. Les moyens mis a la disposition des acteurs locaux sont insuffisants ..................... 112 3.3. La confusion des rles entre Etat et collectivits locales est illustre par le dveloppement des polices municipales.......................................................................... 115
PARTIE IV L A VIDOSURVEILLANCE : PEU DE RSULTATS, DE LOURDES DPENSES, DES MENACES ACCRUES 1. DES RSULTATS QUI NE SONT PAS LA HAUTEUR DES INVESTISSEMENTS ENGAGS .. 120 1.1. Des doctrines demploi fluctuantes.......................................................................... 120 1.2. Le dveloppement de la vidosurveillance participe d'un insidieux transfert de charges de l'Etat vers les collectivits locales ................................................................121 1.3. Un impact inconnu ou limit.................................................................................... 125 2. UN DVELOPPEMENT QUI MINORE LES ENJEUX DE LIBERTS PUBLIQUES ................... 129 2.1. Un rgime dautorisation offrant peu de garanties ................................................. 130 2.2. Lutilisation des images est peu rglemente .......................................................... 133 3. UN RGIME DE CONTRLE INSUFFISANT ..................................................................... 136 3.1. Un rgime juridique devenu confus : qui fait quoi ? ............................................... 136 3.2. Des contrles trop faibles ........................................................................................ 137 Conclusion .......................................................................................................................... 141 Annexe 1:Tableau des lois adoptes depuis 2002 dans le domaine de la scurit, y compris de la justice pnale .............................................................................................................. 149 Annexe 2: Lexique et acronymes ........................................................................................ 166 Prsentation de Terra Nova ................................................................................................. 168 Terra Nova - Dj parus ...................................................................................................... 169
Remerciements
Nous avons pu bnficier de lexpertise duniversitaires et chercheurs spcialiss, ainsi que de plusieurs acteurs de la scurit. Nous tenons remercier chaleureusement pour laide quils nous ont apporte Franois-Yves Boscher, Laetitia Brunin, Guy Hengen, Tanguy Le Goff, Vincent Moisselin, Christian Mouhanna, Frdric Ocqueteau, Philippe Robert et Anne Wyvekens, ainsi que tous ceux qui ont contribu parfois trs activement ces travaux, mais ne souhaitent pas tre nomms. Nous remercions galement Slim Jeddi et David Amselem pour leur aide, ainsi que lensemble de lquipe de Terra Nova qui a facilit le droulement de ces travaux, dont, en particulier, Jean-Philippe Thiellay, vice-prsident de Terra Nova, pour sa relecture vigilante, et Alice Bonnet.
Valrie SAGANT Benoist HUREL Eric PLOUVIER Rapporteurs du groupe de travail1
Valrie Sagant, magistrate, a dirig de 2005 2010 le Centre international pour la prvention de la criminalit1. Elle est membre du syndicat de la magistrature, tout comme Benoist Hurel, magistrat. Eric Plouvier, avocat, collabore aux travaux de lObservatoire international des prisons.
Prface
Charlatans : tous ceux qui exploitent la crdulit publique Littr, tome 2, Hachette, 1958.
Tonner contre le crime et se proclamer impitoyable avec les voyous confre lhomme politique une image de fermet rpublicaine, la Clmenceau. La posture est toujours gratifiante car elle rpond linquitude du public. Lhomme est par nature angoiss par la peur de mourir, la crainte de lautre. A cette angoisse, le discours scuritaire apporte au moins un apaisement temporaire. Mais le crime est multiple, et toujours renaissant comme les tentacules de lhydre. Linquitude du public rapparait avec le ressentiment lencontre de ceux qui lont bern de paroles pendant des annes. Do la ncessit de trouver un autre fondement au discours scuritaire. Et ce fondement sera dabord dordre moral, compassionnel. Il ne sagira plus seulement de faire respecter lordre et la loi, mais de venger les victimes et de leur assurer au-del de la ncessaire rparation une place privilgie dans la justice. Cette monte en puissance de la victime dans le procs pnal mrite la rflexion. I. Avocat, javais mesur combien dans sa ralit quotidienne, la justice demeurait distante du malheur des victimes. Je m'interrogeais sur ces rapports complexes, mlange de prise en compte des droits et d'indiffrence aux personnes. Aussi, la Chancellerie de 1981 1986, nous avons beaucoup uvr pour amliorer la condition des victimes. Leurs droits ont t tendus, leur indemnisation accrue et garantie, leur information amliore, un rseau dassociations daide constitu. Quand je quittais la Chancellerie, les droits des victimes avaient connu un essor qui les plaait au niveau des meilleures lgislations europennes. Mais je nai jamais considr le procs pnal comme le vecteur privilgi de lapaisement des souffrances de la victime, ni linstrument de son deuil . Laudience nest pas une thrapie. Elle est le cadre o se rend la justice, dont la finalit premire est de faire respecter la loi. Ce nest pas pour autant que la justice doit refuser la victime la qualit de partie au procs pnal pour laisser seuls, face face, lEtat et laccus. Mais si la victime a droit au respect et la rparation de ses souffrances, le procs pnal demeure dabord le lieu o la socit blesse par le crime demande des comptes laccus, en respectant les principes du
procs quitable, et dabord la prsomption dinnocence. Ces principes fondamentaux paraissent ngligs de nos jours par bien des politiques. Les plus sensibles - ou les plus habiles - ont mesur que surfer sur la vague motionnelle qui emporte le public en prsence du crime ne pouvait tre que profitable celui qui tmoigne haut et fort de son indignation et de sa compassion. Point nest besoin davoir mdit sur lart de gouverner les peuples pour mesurer lavantage politique dincarner la fois le Shrif et Mre Theresa. Des esprits pointilleux pourraient objecter quun membre de lexcutif devrait sabstenir de tout commentaire sur une affaire soumise la justice, surtout quand la victime est une des parties au procs. Nous nen sommes plus l. Aujourdhui, le Prsident de la Rpublique luimme, sur le perron de lElyse ou la tlvision voque en termes mouvants la souffrance des victimes et appelle la justice la plus grande rigueur. Pareille attitude mconnait le respect de lindpendance de la justice dont il est pourtant le garant. Mais quimportent ces considrations constitutionnelles. Nous sommes au temps de la compassionnate society chre Georges W. Bush. Et rien nest plus profitable politiquement que ces comportements-l. Tout rcemment, le Garde des Sceaux dclarait que pas moins de 21 lois ou dispositions lgislatives avaient t votes au profit des victimes depuis 20022 ! Les ministres successifs de la justice ou la majorit parlementaire seraient-ils devenus si incomptents dans lart lgislatif qu'il leur faudrait tous les six mois reprendre leur ouvrage pour amliorer le droit des victimes ? Dans ce concours Lpine de la compassion politique, la palme dor revient la cration en 2004 dun Secrtariat dEtat aux victimes. Et que dire de la surprenante cration en 2005 dun juge des victimes ? Assister les victimes, leur faire connaitre leurs droits, les dfendre en justice, cette mission appartient aux avocats. Veiller lexcution des dcisions relve de lautorit du Parquet et du juge de lapplication des peines. Alors pourquoi ce juge ? En vrit, cette innovation singulire navait dautre finalit que de tmoigner de la sollicitude du gouvernement lgard des victimes. Pareille innovation, parfaitement inutile, claire la motivation politique de ses auteurs. Le moi, je suis du ct des victimes que jai si souvent entendu lancer par les champions des lois scuritaires apparait ds lors sous son vritable jour. Il laisse entendre que ceux qui dnoncent la vanit et parfois labsurdit de ces mesures toujours renouveles sont, eux, du ct des criminels. II. Nul mieux que le Prsident Sarkozy na mesur lavantage politique de masquer la rpression sous les traits de la compassion. Aussi peut-il accabler la gauche au nom des victimes, dnoncer son laxisme, son anglisme, notamment propos du traitement des jeunes dlinquants, combattre les droits-de-lhommistes , nologisme singulier qui fait de lattachement une juste cause une pithte mprisante. Moi , scrie t-il le 14 janvier 2009, je pense toutes les victimes dont on a arrt les coupables (sic), et toutes celles qui auraient pu tre victimes et ne le sont pas parce quils sont sous les verrous. Cest cela les
Le Figaro, 20 juin 2011.
droits de lhomme !3. Et comme il faut placer la question de la scurit au cur du dbat politique, en la prsentant sous les traits douloureux des victimes, toujours rputes oublies par la gauche, Nicolas Sarkozy proclame : dans le cadre de la lutte contre linscurit, nous devons porter nos efforts sur celles et ceux qui furent longtemps et trop souvent ngliges par les pouvoirs publics : je veux parler des victimes 4. Aussi pour marquer sa politique scuritaire du sceau de lhumanit, Nicolas Sarkozy use dune technique rhtorique particulire. Les rsultats de la lutte contre la dlinquance sont prsents, non plus en termes dinfractions constates ou de dlinquants condamns, mais en nombre de victimes pargnes. Ainsi proclame-t il en janvier 2007 que grce la politique quil a conduite au Ministre de lintrieur, depuis 2002, plus de 1 153 000 victimes ont t pargnes 5. On reste sans voix devant une telle affirmation et pareille prcision. Il ne sagit pas ici de comptabiliser des faits. On parle de victimes virtuelles, qui ont pour premier mrite de ne pas exister. De quelles victimes sagit-il ? On pense dabord aux victimes dhomicides dont le nombre annuel a en effet diminu dans les dernires annes de quelques centaines de faits constats par an, ou de violences sexuelles, en lgre baisse. Mais leur nombre total ne dpasse pas quelques milliers par an6. Alors qui sont ces centaines de milliers de victimes pargnes grce laction de Nicolas Sarkozy ? De quels dlits auraient-elles souffert si sa main protectrice ne les avait pas protges ? Il ne sagit pas dinfractions conomiques puisque dans ce domaine cest le dsarmement plus que le renforcement des moyens qui a prvalu. Des victimes de la route ? Sans doute mais dans ce cas lauteur de linfraction est souvent aussi la victime de son imprudence. Quant lautre dlinquance de masse, celle de la consommation des stupfiants, essentiellement du cannabis, en dehors de toute considration sur son utilit sociale, la victime est en mme temps le coupable En ralit, cette immense arme fantme de victimes pargnes na dexistence que comptable, grce aux statistiques dont les auteurs du prsent ouvrage, comme les magistrats de la Cour des Comptes font justice7. Au moins permettent-elles lactuel Ministre de l'intrieur de se targuer dune baisse de cinq cent mille victimes par an 8! On en rirait sil ne sagissait dun sujet grave qui doit tre pris en compte par la communaut nationale. III. La rhtorique du Prsident Sarkozy, dont on ne saurait nier le talent, est marque du sceau du volontarisme politique. Le je , le moi sont toujours prsents. Ils scandent le propos : moi je n'admets pas, moi je n'accepte pas . la dnonciation du mal succde
Dclaration de M. Nicolas Sarkozy, Prsident de la Rpublique, sur la politique gouvernementale en matire de scurit publique, Orlans le 14 janvier 2009. 4 Nicolas Sarkozy, discours prononc loccasion de linstallation de la Dlgation aux victimes, 11 octobre 2005. 5 Intervention de Nicolas Sarkozy, confrence de presse du 11 janvier 2007 lHtel de Beauvau. 6 ONDRP, Tableaux de bord annuels sur les faits constats, les faits lucids et le rapport lucids / constats de 2005 2010, septembre 2011, p.50 et p.59. 7 Cour des Comptes, Lorganisation et la gestion des forces de scurit publiques, rapport public thmatique, juillet 2011. 8 Claude Guant, RMC, 29 aot 2011.
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l'annonce des temps nouveaux o, grce la volont sans faille du leader, rgnera enfin la scurit partout et pour tous. Pour atteindre cet avenir radieux, un principe : la tolrance zro. Tout auteur prsum d'infraction doit tre poursuivi et sanctionn. Encore faut-il, penseront les mauvais esprits, qu'il soit identifi et arrt, ce qui est loin dtre le cas. Une mthode : la culture du chiffre. Les objectifs atteindre par les services de police sont chiffrs et deviennent autant de rsultats potentiels. Les services et les fonctionnaires sont nots en consquence. La statistique devient un principe de gestion. Pareille approche voque celle des Etats communistes de jadis. D'abord la fixation par le Commissariat au Plan des objectifs atteindre dans le prochain quinquennat. Aux organes responsables de raliser ensuite ces objectifs. dfaut d'y parvenir, ce sont eux et non les planificateurs qui auront failli, avec les consquences qu'on connat. Rsultat: sur le papier, les objectifs taient toujours atteints voire dpasss. Mais la ralit, toujours ttue, n'tait pas au rendez-vous fix. Alors on demandait aux chiffres de dire la vrit officielle plutt que d'exprimer la ralit des faits. On sait o cette gestion politique du rel a conduit les conomies des Etats communistes. Comme le rapport de la Cour des Comptes de juillet 2011, lanalyse faite ci-dessous dmontre cette mystification du public par les comptes de LA dlinquance. * * *
Rendons cette justice nos grands communicants. La confusion sur les chiffres des crimes et dlits est bien antrieure leur apparition sur la scne politique. Elle procde d'une longue pratique dont les motifs ne sont pas d'ordre scientifique. Depuis longtemps, je dnonce le recours un prtendu chiffre global de LA dlinquance pour dsigner des dactes de nature et de gravit radicalement diffrentes. Parler d'une hausse ou d'une baisse de LA dlinquance en France est aussi illusoire que le serait un indice unique de LA maladie . Il n'existe en ralit que DES maladies diverses qui appellent des traitements spcifiques. Le cancer nest pas l'appendicite et on ne soigne pas de la mme faon le sida et la grippe. De mme, le meurtre de vieilles dames ou le braquage de banques n'ont rien voir avec l'arrachage de sac main ou le vol de voitures sur la voie publique. Dans la premire catgorie, trs grave, les victimes se comptent par dizaines. Dans le second, par milliers. Ds lors, mler et les uns et les autres dans une statistique globale et noncer que LA dlinquance a connu une baisse ou une hausse de x % en un an, c'est abuser le public. En vrit il faut prsenter l'volution du nombre de crimes ou de dlits par catgories, analyser les causes de ce phnomne et porter l'effort de prvention et de sanction l o la situation s'aggrave. Mais couter les discours de nos gouvernants, les communiqus de victoire se succdent comme les bulletins de la Grande Arme. Ils font cas d'une baisse de LA dlinquance en gnral, et rservent l'analyse dtaille aux spcialistes. Encore cette analyse elle-mme est souvent rendue alatoire par les mthodes
d'enregistrement et de collation des diverses infractions. Les paradoxes o les leurres sont multiples dans ce domaine. De longue date, lorsqu'un commissaire de police se trouvait en manque d'effectifs, il tait ais daccrotre le nombre des infractions dnonces dans son ressort en faisant procder l'enregistrement systmatique des plaintes des victimes sur des procs-verbaux communiqus au parquet, plutt qu'en les inscrivant dans la main courante qui ne figurait pas dans les statistiques. Une fois les renforts obtenus, la pratique tait inverse. Les infractions les moins graves taient dornavant inscrites sur la main courante, le nombre de procs-verbaux diminuait et du mme coup le chiffre de LA dlinquance, tmoignant des succs obtenus grce au renforcement des effectifs Faire dresser les statistiques par les autorits administratives qui portent la responsabilit des rsultats prsents na jamais t la meilleure garantie de leur fiabilit. En dehors mme de toute manipulation, la diversit des pratiques, le zle et la comptence variables des agents aboutissent dans ces domaines des donnes la fiabilit incertaine, mais dont la plasticit se prte plus une exploitation politique qu' une analyse scientifique. Depuis longtemps, les actes de dlinquance et de criminalit font l'objet d'une nomenclature de 107 infractions, dsigne sous le terme tat 4001 , qui compte quatre rubriques : faits constats, faits lucids, personnes mises en cause, indicateurs rpressifs. Ces chiffres sont produits par les services de police et de gendarmerie. Selon la Cour des Comptes, l'tat 4001 prsente des lacunes et des imperfections et soulve des difficults d'interprtation analyses par de nombreux experts. Il agrge des faits disparates qui nont pas tous le mme impact statistique sur lvolution densemble de la dlinquance, car leur unit de compte (nombre de victimes, dinfractions, dauteurs ou de procdures) varie selon les dlits. Enfin, il est trs sensible aux conditions daccueil des personnes dsireuses de dposer une plainte 9. Que vaut alors la proclamation affiche sur le site de lElyse par la Prsidence de la Rpublique : en 2009, grce une action mene avec dtermination par le gouvernement et les acteurs de la scurit, LA (sic) dlinquance est revenue son niveau de 1997, effaant l'explosion des crimes et des dlits de 15 % entre eux 1997 et 2002 10. Parole, parole, comme dans la chanson. Face aux critiques de plus en plus vives, en fvrier 2010, une circulaire du Ministre de l'intrieur a dcid que l'volution de la dlinquance devait tre dsormais analyse travers quatre catgories : atteintes aux biens, l'intgrit physique des personnes, infractions conomiques et financires, infractions releves par l'action des services . Si la rpartition est meilleure, les donnes saisies sont toujours bases sur l'tat 4001. Et les incertitudes sur les sources et les mthodes demeurent. Pour les dissiper, il faudrait que l'Observatoire national de la dlinquance et des rponses pnales (ONDRP) cr en 2007 puisse contrler rigoureusement l'origine et la saisie de ces donnes tablies par les services de police et de gendarmerie dans le cadre de l'tat 400111. Mme si des progrs ont t raliss par la publication rcente des statistiques issues de main courante, le contrle de leur
Cour des comptes, op. cit. p.26. www.elysee.fr, rubrique scurit. 11 On pourrait souhaiter, comme dans de nombreux pays anglo-saxons que le dispositif d'inspection s'ouvre des quipes mixtes permettant de mieux garantir le contrle qualitatif du dispositif . Alain BAUER, ONDRP, rapport 2010, p.11.
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tablissement par un organisme indpendant est loin d'tre acquis. Comme il demeure un secret dfense , il existe une forme de secret scurit sur lequel l'administration veille en restant matresse de l'tablissement des statistiques. Il est temps qu'en France aussi, un organe indpendant du gouvernement exerce une pleine autorit sur l'tablissement des donnes de base et du traitement statistique des donnes en matire de criminalit. Tant qu'un tel organe n'existera pas, on vivra dans cette nbuleuse de chiffres qui permet aux charlataneries politiques de s'exercer. Do limportance des enqutes de victimisation ralises par le Centre dtudes sociologiques sur le droit et les institutions pnales (Cesdip), cr en 1984. Les statistiques policires, indpendamment des doutes sur leur valeur scientifique, correspondent seulement aux infractions dont la police et la gendarmerie ont connaissance par les plaintes ou les investigations. Les enqutes de victimisation reposent sur les dclarations des victimes partir d'chantillons trs larges de la population, dtermins selon des critres scientifiquement prouvs. Ces enqutes de victimisation permettent de mieux cerner la ralit vcue par les populations et d'apprcier le chiffre noir de la dlinquance reste ignore des services de police ou de la justice. Bien videmment, il ne peut s'agir l que des cas de victimes directes d'infraction, vols ou violences par exemple et non pas des infractions concernant l'intrt gnral, fausse monnaie ou pollution par exemple. Telles qu'elles sont ralises en Ile de France depuis 2001, les rsultats de ces enqutes, confrontes avec les statistiques policires pour la mme priode aboutissent des rsultats comparables quant leur orientation. Les atteintes aux biens des mnages ou les vols subis personnellement sont en baisse significative. En revanche, on estime que le nombre des personnes de 14 ans et plus qui ont subi des violences physiques en 2009 est en hausse significative par rapport 200612. Au regard de telles donnes, d'une telle hausse du nombre des agressions physiques, les plus ressenties par le public, le contraste est saisissant avec les flamboyantes dclarations globales du Prsident de la Rpublique et des ministres de l'intrieur sur la diminution par centaines de milliers par an du nombre de victimes. Ce n'est que dans la rhtorique prsidentielle et ministrielle que la victoire sur la dlinquance est prsente. En dpit de toutes les habilets statistiques, la ralit s'est faite jour. Il s'agit bien d'un chec. * * *
IV. Si les faits sont ttus et rsistent aux proclamations de victoire triomphale appuyes sur des statistiques ad hoc, il demeure un territoire ouvert au volontarisme politique : celui de la loi. Comme le disait un homme politique italien de trs longue exprience ministrielle : quand on ne peut pas grand chose, on peut toujours faire des lois. a ne cote rien et a fait plaisir . Le discours volontariste, le moi, je n'admets pas le crime trouve un
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La dlinquance : entre statistiques de police et enqute de victimisation, Rapport Cesdip , mars 2011.
domaine privilgi dans la loi. Expression de la volont gnrale et de la souverainet du peuple depuis la Rvolution, la loi face au crime et l'inscurit a t transforme en une forme particulire de message politique : la proclamation de la volont prsidentielle. Le processus est bien rd : un crime odieux bouleverse l'opinion publique. Le Prsident de la Rpublique se saisit aussitt de l'affaire, exprimant hautement sa compassion pour les victimes et leurs familles, il les reoit ventuellement l'lyse et fait connatre sa volont implacable que les criminels soient sanctionns par une justice impitoyable, et la loi change pour prvenir le renouvellement de tels crimes. Le public ne peut qu'applaudir devant un tel lan d'humanit et de fermet. L'axiome de l'Ancien Rgime Cy veut le roi, cy fait la loi tant devenu la rgle de notre Rpublique, l'annonce de notre monarque rpublicain devient la feuille de route de l'Assemble nationale. Le rsultat dans le domaine pnal est affligeant. L'inflation lgislative est devenue un torrent13. Dans la priode de 2002 -2007, (lorsque la politique de scurit tait l'apanage du Ministre de l'intrieur) ce ne sont pas moins de 13 lois en cinq ans qui furent votes par une majorit docile devant l'homme fort du gouvernement, de surcrot prsident du parti majoritaire. Depuis son lection la prsidence de la Rpublique au printemps 2007, le rythme s'est acclr : 14 lois sans compter les dcrets. On ne compte pas moins de quatre lois en cinq ans pour lutter contre la rcidive14 ! l'gard des victimes, l'expression lgislative de la sollicitude du pouvoir est plus intense encore : 21 modifications lgislatives ont t votes pour renforcer leurs droits depuis le printemps 200215 ! Quel qu'en soit le motif, pareille inflation lgislative est en soi un mal. Ces textes pris sous le coup de la colre ou de l'motion, cette lgislation de faits divers suscitent complexit et confusion dans la pratique judiciaire. Trop de lois dgradent la Loi, comme la mauvaise monnaie chasse la bonne. Mais peu importe la qualit lgislative. Ce qui compte, c'est l'effet d'annonce, la porte mdiatique du texte et le bnfice politique escompt. * * *
V. La mme tension s'exerce dans les rapports dtestables que le Prsident entretient avec les magistrats. Qu'il s'agisse de l'auteur prsum d'une infraction grave plac sous contrle judiciaire par le juge des liberts, ou d'un condamn bnficiant d'une mesure de libration conditionnelle et rcidivant en dpit des mesures de contrle dictes, la fureur prsidentielle s'abat sur les magistrats, prsums coupables d'incomptence ou de laxisme, parfois mme avant que l'enqute de l'Inspection des services judiciaires ait tabli la ralit des faits. Ce n'est point, je crois, l'expression d'une dtestation particulire que nourrirait le Prsident de la Rpublique l'encontre du corps judiciaire, mme s'il n'a pas pour la magistrature les yeux de Chimne. Mais le principe de la tolrance zro appelle ces
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Voir tableau un en annexe 1. Voir annexe 1. 15 Cf. Michel Mercier, Ministre de la Justice, garde des Sceaux, La juste place de la victime dans le procs pnal, Le Figaro, 20 juin 2011.
ractions imprieuses et souvent prcipites. L encore, la rhtorique devient un mode de gouvernement. Plutt qu'une loi inutile ou des accusations clatantes, mieux vaudrait l'analyse attentive des causes d'un chec qui peuvent ntre que circonstancielles, et l'adoption de mesures administratives qui, pour n'tre pas spectaculaires, n'en seraient pas moins efficaces. En vrit, le volontarisme en justice s'accommode mal de l'indpendance des magistrats. Lorsque des dcisions des magistrats de l'application des peines, parfaitement rgulires sont publiquement remises en cause par le Prsident, l'indpendance des magistrats du sige, principe fondamental d'un tat dmocratique est alors battue en brche par le pouvoir excutif. Et si, en dpit de la jurisprudence de la Cour Europenne des Droits de l'Homme et du vu quasi unanime de la magistrature et du barreau, la nomination des chefs de parquet dpend en dfinitive de la volont prsidentielle, c'est parce que la promotion aux postes cls de la hirarchie des procureurs ayant la confiance du Prsident demeure encore un moyen pour l'excutif de peser dans la marche des affaires sensibles. considrer les pisodes conflictuels survenus entre le Prsident et le corps judiciaire, on comprend mieux le malaise actuel de la magistrature franaise, le plus profond que j'ai observ depuis plus d'un demi-sicle. Il existe une ralit judiciaire difficile qu'affrontent quotidiennement les magistrats. Ce n'est point de lois prises dans la prcipitation du temps mdiatique dont notre justice a besoin. Elle requiert dabord des effectifs et des moyens plus importants. Elle appelle aussi la confiance du public que la rhtorique prsidentielle a pour effet d'altrer. Car indpendamment de ce que j'appellerai les lois de dfiance, telles les peines plancher ou la prsence de citoyens assesseurs aux cts des juges, la conception de la justice pnale affirme par le Prsident de la Rpublique et nombre de ses amis politiques procde d'une analyse errone ou simpliste. Combien de fois avons-nous entendu rpter la sanction est la premire des prventions ? La formule n'est que le rappel de la fonction dissuasive de la peine. Mais pour que la peine, aussi dure soit-elle dans la loi, s'affirme rellement dissuasive, il faut d'abord que le dlinquant soit arrt avant de pouvoir tre condamn. Comme le disait dj Beccaria, le meilleur frein du crime nest pas la svrit de la peine, mais la certitude dtre puni 16. Sous l'Ancien Rgime, le brigandage sur la route tait puni de la peine de mort prcde de torture. Mais comme la marchausse tait peu nombreuse et inefficace, le brigandage prosprait. Disons-le clairement : quand 13,4% des cambriolages sont lucids en 201017, les cambrioleurs ont encore de beaux jours devant eux, mme si le lgislateur, face une opinion publique excde, augmentait la peine encourue. Qu l'inverse, le progrs des radars permette aux gendarmes d'tablir coup sr l'infraction et den identifier l'auteur, alors la dissuasion de la dlinquance s'exerce efficacement. Et le
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Cesare Beccaria, Trait des dlits et des peines, traduit par Morrelet (A), Paris 1797, p.102, XX. Cf. ONDRP, op.cit, p.16.
nombre des victimes de la route diminue sensiblement, ce qui est conforme l'intrt gnral et lhumanit. C'est pourquoi ma foi est entire dans les progrs de la police scientifique. Et si le nombre d'homicides en France demeure stable et tend mme dcrotre, c'est d l'efficacit des policiers de la brigade criminelle et des gendarmes spcialiss conduisant un taux trs lev d'lucidation, plutt qu'aux durcissements des peines dj fortes. Quant croire que le malfaiteur chevronn, avant de commettre son forfait, va consulter la dernire dition du Code Pnal pour s'assurer que la peine encourue n'a pas t aggrave, c'est pure faribole et populisme pnal. La lutte contre l'inscurit repose sur trois piliers : la prvention, la rpression, avec son volet ncessaire de rinsertion, et la solidarit avec les victimes. Or le volet prvention a t systmatiquement dlaiss depuis 2002. L'action bnfique des Conseils communaux de prvention de la dlinquance, crs en 1982 la suite du rapport Bonnemaison, reposait sur le simple constat que la dlinquance est variable selon les villes et les rgions, qu'elle n'a pas la mme intensit Marseille ou Quimper. Seuls les acteurs du terrain : prfets, lus locaux, magistrats, avocats, responsables de la police, ducateurs, travailleurs sociaux, peuvent, dans une rflexion commune et une action d'ensemble, rduire par des actions cibles, concrtes, la violence sur le terrain, notamment celles des jeunes. Cette politique de prvention que j'ai soutenue de toutes mes forces avait donn des rsultats positifs partir de 1983. Elle a t poursuivie et renforce par le gouvernement Jospin et la politique des contrats locaux de scurit runissant tous les acteurs de la lutte contre linscurit et la prcarit. Elle a aujourdhui quasiment disparu. Lexplosion des violences et des meutes urbaines l'automne 2005 a engendr la loi du 5 mars 2007. Celle-ci, loin de constituer la reprise d'un dveloppement de la prvention ncessaire, apparat comme un texte scuritaire de plus, dans une panoplie dj largement garnie. Ce n'est pas que la conscience fasse dfaut de la ncessit d'agir en amont par des actions diversifies. Mais le souffle, l'lan et la conviction qui doivent emporter les acteurs de la prvention manquent au sommet de l'tat. Le dveloppement de la vidosurveillance, aujourdhui dnomme vidoprotection, est considr par les pouvoirs publics et certaines municipalits comme le moyen le plus efficace de prvention. Cet essor laisse sceptique. Moyen utile didentification de lauteur prsum de linfraction, et mode de preuve ventuel pour laccusation, la vidosurveillance peut tre dissuasive quand elle sexerce dans des espaces clos, magasins, grandes surfaces, parking, quais de gare ou transports terrestres. Mais elle ne saurait couvrir tout lespace public. Et si elle peut dissuader le malfaiteur dagir ici, elle ne peut le dtourner daccomplir son acte ailleurs. La vidosurveillance ne cre que des zones privilgies labri de la violence, comme certains ensembles rsidentiels protgs. Mais elle ne saurait remplacer la prvention gnrale ni le traitement individuel du dlinquant pour prvenir la rcidive. Les analyses de la porte et des cots- de la vidosurveillance dans le prsent texte sont clairants. Seul le retour en force de la prvention sur le terrain, y compris par le recours une police de proximit, entranera une vritable et durable amlioration de la scurit ailleurs que dans le discours officiel. Et il est vain desprer quune politique fonde sur la primaut absolue
de la rpression pourra le faire. On ne saurait donc remercier assez les auteurs de cette tude pour la rigueur et la prcision de leur dmonstration. Grce eux, la mystification du discours officiel sur la scurit apparat en pleine lumire. Enlevez la pourpre de la rhtorique : le roi est nu.
Robert BADINTER
Synthse
Depuis 2002, Nicolas Sarkozy se vante de succs remports dans la lutte contre la dlinquance. Sur quels arguments fonde-t-il lapprciation de sa russite ? Lanalyse de quatre domaines de la politique gouvernementale de scurit la politique du chiffre ; la production lgislative pnale ; la prvention de la dlinquance ; la vidosurveillance permet de dmontrer la supercherie luvre dans cet exercice dautosatisfaction. En sappuyant sur les donnes publies par le gouvernement lui-mme, sur les travaux scientifiques franais et trangers en la matire, sur les analyses conduites par diffrentes institutions publiques franaises et sur les rcits et tmoignages de praticiens, ce rapport dnonce limposture de la communication faite autour de la scurit. Pour prtendre avoir russi dans le domaine de la scurit, le gouvernement sappuie sur un unique indicateur : le nombre de faits constats par les services de police et de gendarmerie. Ces statistiques montrent une baisse de 17% depuis 2003, alors que la priode prcdente (1997-2002) avait connu une hausse galement de 17%, selon les dclarations du ministre de lIntrieur en septembre 2011. Cette rhtorique est luvre depuis larrive de Nicolas Sarkozy au ministre de lIntrieur. Pourtant, ce chiffre unique ne peut mesurer lefficacit de la politique publique conduite en matire de scurit pour plusieurs raisons. Tout dabord, il ne reprsente pas ltat rel de la dlinquance, mais ltat de lactivit des services de police et de gendarmerie. Les enqutes de victimisation viennent apporter dimportants correctifs en mesurant sous la forme de sondages les faits dont les citoyens se disent victimes. Ainsi, il apparat que nombre de vols et de violences ne sont pas dnoncs aux services de police et de gendarmerie et quun dixime seulement des violences intra-familiales feraient lobjet dune plainte officielle ; concernant les atteintes aux biens, un tiers environ des vols toutes catgories seraient dnoncs. Par ailleurs, ce chiffre unique de la dlinquance additionne divers agrgats statistiques dinfractions trs htrognes, mlant les atteintes aux biens et aux personnes avec les diverses infractions la lgislation sur les stupfiants ou celles lies aux irrgularits de lentre et du sjour des trangers ; en revanche, ce chiffre ne prend pas en compte la dlinquance routire qui pourtant reprsente 15% des faits constats. Agrgs en un chiffre unique, ces donnes perdent de leur signification, les volutions ne sont pas les mmes en ce qui concerne par exemple les meurtres dont le nombre est trs stable sur le long terme ou les vols larrach dont le nombre a cru avec larrive sur le march des tlphones portables.
Mais, il y a pire : le recueil mme des statistiques nest pas fiable et a fait lobjet de nombreuses interventions et directives destines rpondre avant tout aux besoins de communication politique et qui sont aujourdhui bien connues : rticence voire refus d'enregistrement de plainte, recours la main courante, modulation de la qualification juridique, changements dans les modalits de dcompte des infractions etc Ces artifices et tromperies ont t largement institutionnaliss depuis dix ans, comme le montrent les nombreux rcits des policiers, gendarmes et magistrats, de mme que les circulaires officielles dont la dernire a t rvle en septembre 2011. Par manque dindpendance et de moyens, l'Observatoire national de la dlinquance et des rponses pnales na pas permis ce jour de remdier ces drives. La dlinquance continue de baisser au gr des injonctions ministrielles. Le chiffre est devenu une fin en soi et la culture du rsultat a t dvoye au profit de la communication politique. Sur le terrain, les objectifs affichs de lutte contre l'conomie souterraine et le trafic de drogues et de garantie de la paix publique n'ont pas t atteints. Les vols restent un niveau lev et les violences demeurent une proccupation majeure. Ce sont surtout les interpellations pour usage de drogue et les infractions contre les personnes dpositaires de l'autorit publique qui ont progress de faon spectaculaire. L'augmentation du taux d'lucidation, de 25% en 2001 38% en 2010, sense reflter l'efficacit des services de police et de gendarmerie, est artificielle. Elle repose presque exclusivement sur le dveloppement des infractions rvles par l'action des services (IRAS) et, parmi elles, sur l'arrestation des consommateurs de produits stupfiants. Hors IRAS, le taux dlucidation est ramen 29% L'lucidation des cambriolages et des vols la tire reste marginale avec des taux dlucidation, en 2010, respectivement de 13,4% et de 4,3%. Le rsultat le plus tangible de la culture du chiffre se trouve dans la transformation des pratiques policires et judiciaires en une vritable frnsie pnale. Les indicateurs d'activit de la police sont devenus les objectifs et se concentrent sur le nombre de personnes dfres et le nombre d'affaires cltures, au dtriment des missions de scurit publique, de prvention et de tranquillit publique de la police et de la gendarmerie. L'obsession des chiffres a loign la police de la population. Cette obsession se traduit par la judiciarisation systmatique, sans considration pour la rsolution effective des problmes. Les pratiques judiciaires ont galement volu au nom du principe de la tolrance zro et de la cohrence de la chaine pnale . Dsormais, toute procdure contre un auteur identifi doit faire l'objet d'une rponse pnale. L'augmentation du taux de rponse pnale, pass de 67,9% en 2000 87,7% en 2009 est massive. Cependant, elle rsulte surtout de l'augmentation des alternatives aux poursuites. Parmi elles, le rappel la loi a pris la place du classement sans suite, stigmatis comme le ferment du sentiment d'impunit. La logique de productivit qui s'est impose l'institution judiciaire se traduit par une standardisation des rponses apportes, en particulier avec les ordonnances pnales (25% des dcisions des tribunaux correctionnels) rendues sans rencontrer le justiciable dans le contentieux de masse que reprsente la dlinquance routire (41% des condamnations correctionnelles). Les condamnations sont en hausse, leur svrit s'accroit et le nombre de personnes
dtenues augmente : durant les dix dernires annes, les condamnations pour crime ou dlit ont augment de 16% et, durant les vingt dernires annes, le nombre de peines d'emprisonnement ferme a cr de 20%. Pourtant, cette volution n'empche pas Nicolas Sarkozy d'entretenir la polmique sur le laxisme des juges, en s'appuyant le plus souvent sur l'motion provoque par des faits divers tragiques. Le rapport du sarkozysme la loi pnale repose de fait sur un dvoiement originel : uniquement focalis sur lexpression dun volontarisme politique effrn dans la lutte contre la criminalit, il doit dabord crer les conditions defficacit de cette stratgie de conqute de lopinion. Do, en premier lieu, lutilisation dune rhtorique particulirement habile destine instiller la peur et sommer le citoyen de choisir entre la cause des victimes et celle des voyous . Dans cette perspective, chaque nouveau fait divers offre au pouvoir une occasion de communiquer sa compassion lendroit des premires et son hostilit lgard des seconds. Lannonce dune loi nouvelle apparat ainsi comme la conclusion logique de ces discours pour un pouvoir qui fait de laffirmation de son volontarisme une de ses marques de fabrique : de fait, depuis une dcennie, au moins huit lois pnales ont directement, en tout ou partie, dcoul du fort retentissement mdiatique de la commission dun crime ou dun dlit. Les consquences de ce foisonnement sont videntes. En premier lieu, les textes, souvent adopts au son du canon et en fonction de considrations lectoralistes, se rvlent parfois inapplicables : pour ne prendre que deux exemples significatifs, la loi contre les regroupements dans les halls dimmeubles na t de quasiment aucun effet et le fameux dcret anti-cagoules na presque aucune chance de pouvoir tre appliqu, de laveu mme des policiers. Lorsque, parfois, les textes rpondent des demandes prcises, labsence de moyens donns pour leur application empche toute volution relle du problme qui en tait lorigine : la collgialit de linstruction, pourtant vote lunanimit du Parlement, na ainsi jamais t mise en uvre. Pire, les lois votes, du fait mme de leurs conditions dirruption sur lagenda politique et dlaboration, gnrent deux effets pervers qui freinent laction des institutions : inscurit juridique endmique et aggravation des symptmes auxquels la loi tait cense rpondre. Ainsi, les dispositifs destins endiguer la prostitution nont fait quaggraver la situation des personnes prostitues. La multiplication outrageuse des priorits gouvernementales (racolage passif, chiens dangereux, voyageurs sans titre de transport, guet-apens et embuscades, bandes de garons et de filles, violences conjugales, tlchargement illgal et dautres encore) a totalement dsorient et engorg les services de justice, de police et de gendarmerie qui ne sont mme plus en mesure de faire face aux besoins de la population. Au-del, laffichage arrogant par le pouvoir de la supriorit de lattitude compassionnelle sur lanalyse juridique produit ses effets dans lordre juridique mme : le quinquennat qui sachve a t, de loin, celui o le Conseil constitutionnel aura le plus invalid de dispositions nouvelles, et parfois des lois entires : loi sur la rtention de sret, sur linceste, LOPPSI 2 ou encore loi dite HADOPI. Quant aux critiques de la France par les institutions internationales, jamais elles nauront t aussi nombreuses, de la commissaire
europenne charge de la justice au comit des droits de lenfant des Nations Unies en passant par le commissaire aux droits de lHomme du Conseil de lEurope. Mais le pouvoir na cure de ces objections on pourrait mme gager quelles le servent : la neutralisation des lois votes nest-elle pas le gage de la possibilit den proposer dautres de plus en plus rpressives, et dalimenter toujours davantage la machine communiquer quest devenue la politique pnale ? Dans ce contexte d hyper-pnalisation , la prvention a t largement dlaisse jusqu ce que les meutes de 2005 obligent le ministre de lIntrieur rinvestir ce domaine. Ds 2002, le ton est donn, particulirement en ce qui concerne la police de proximit qui est vertement critique et caricature : les policiers ne sont pas des travailleurs sociaux . Pourtant, malgr leur diversit, les analyses des meutes convergent toutes ou presque vers la dnonciation de limpact ngatif du changement de doctrine policire. Le besoin de proximit et de dialogue entre police et population est criant. Depuis, de timides tentatives pour relancer une forme de police de proximit voient le jour rgulirement (units territoriales de quartier, brigades spcialises de terrain, patrouilleurs). Ces analyses mettent galement laccent sur les graves ingalits dont souffrent les habitants des quartiers dhabitat social le taux de chmage des jeunes y est de 17 points suprieur celui des jeunes des autres quartiers. Malgr lampleur du dsastre, ces meutes naccoucheront que dune loi deux ans plus tard loi qui aurait d tre la premire loi exclusivement consacre la prvention en France, mais qui est apparue en raison de son contenu comme une nouvelle loi rpressive. Progressivement, ces dix annes auront conduit une volution forte de la notion mme de prvention : la rpression est la meilleure des prventions affirme le ministre de lIntrieur. Dissuasive, la prvention se doit de sloigner de lapproche socio-ducative selon les termes de la circulaire de 2011. Les thmes et modalits daction retenus frappent par leur manque de crativit et leur dconnection des ralits. Peu dvaluation sont menes celles qui le sont dmontrent par exemple lutilit de laction des mdiateurs ou encore des intervenants sociaux dans les locaux de police et de gendarmerie dispositifs anciens heureusement pas entirement mis mal par cette nouvelle politique publique de la prvention. La priorit est donne la sanction et la logique dissuasive, malgr linadquation avec les besoins et les constats des acteurs de terrain. Ainsi, la politique de soutien parental repose aujourdhui principalement sur des mesures de rtorsion. La prvention de la dlinquance des mineurs na pas progress tant les nergies ont t captes par les rformes lgislatives aggravant sans cesse la rpression lgard des jeunes. Dans le domaine de la toxicomanie, la priorit est donne la pnalisation de lusage, au dtriment de la prvention. Lindemnisation des victimes a progress, mais les associations daide aux victimes qui assuraient laccueil, lorientation et laccompagnement concret des victimes sont aujourdhui en danger de disparition en raison de la baisse du soutien de ltat. Ces quelques exemples dmontrent la faiblesse du bilan en la matire. Lvolution de la gouvernance de la prvention nest pas meilleure. Le maire, cens tre plac au cur de toute la politique publique de prvention, a t victime dun jeu de dupes.
Le maire est sollicit, mais peu soutenu par ltat. Les crdits ne suivent pas. Il aura fallu les meutes de 2005 pour quun sursaut budgtaire de brve dure soit observ. De 25M en 2001, les financements tatiques avaient chut 15M par an entre 2002 et 2005. Lanne 2007 a t faste avec des crdits culminant 30M, mais leur dcrue sest amorce tout de suite aprs et depuis 2009, le niveau de 20M nest pas atteint. Insuffisants, les crdits sont galement rpartis de faon inquitable. Le principe de la politique de la ville visant donner plus aux villes les plus pauvres nest plus respect. La gographie prioritaire se dilue : 30% des financements prvention de la dlinquance peuvent tre attribus des communes non prioritaires. Certaines villes pourvues de ressources importantes russissent obtenir des financements tatiques sur le fonds interministriel de prvention de la dlinquance, telle la ville de Nice qui sest vue allouer 2M, soit 7% de la dotation totale du FIPD18 pour la vido-surveillance. La gouvernance de la prvention souffre galement du dsengagement des services de ltat dans la conception, le suivi et le financement des actions locales de prvention au profit des actions plus rpressives. Ce recul va pourtant de pair avec une attitude plus centralisatrice des services tatiques. Le prfet se voit rgulirement enjoindre de faire adopter par les collectivits les nouveaux dispositifs de la loi de 2007. Il aura mme fallu en 2011 rendre obligatoires les Conseils des droits et devoirs des familles dans les villes de plus de 50 000 habitants. Le soutien du gouvernement au dveloppement des polices municipales est peru sur bien des territoires comme une faon docculter le dsengagement des services de la police nationale et de la gendarmerie. Les ingalits entre territoires saggravent du fait de ces volutions. Dans ce contexte, la vido-surveillance a t prsente comme la rponse miracle et loutil privilgi de la prvention. Dinspiration britannique, lengouement de Nicolas Sarkozy pour la vidosurveillance se caractrise depuis 2002 par une fuite en avant que ne canalise aucune rflexion sur larticulation de cet outil avec les autres dispositifs de prvention. Les missions quon assigne la vidosurveillance, devenue vidoprotection pour rassurer les dfenseurs des droits fondamentaux, ont vu leur primtre saccrotre progressivement depuis 2002 au point de devenir la panace pour prvenir, dissuader et lucider les crimes et les dlits. La vido-surveillance a t promue directement par ltat qui est pass ici dun rle darbitre entre diffrents projets prsents par les collectivits locales un rle de promoteur. Le secteur conomique de la vido-surveillance est dailleurs devenu le domaine le plus dynamique de la scurit prive avec une croissance annuelle de 7% depuis 2004. Le dveloppement tous azimuts des camras ne repose pourtant pas sur une valuation srieuse de leur efficacit. En 2008, la mta-analyse de Welsh et Farrington (tude de 41 valuations disponibles dans le monde slectionnes pour la rigueur de leur mthode) fait apparatre que la vidosurveillance ne produirait deffet dissuasif que dans les lieux ferms, quil serait faible pour prvenir les atteintes aux personnes et quil ne persisterait pas
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Fonds interministriel de prvention de la dlinquance Projet 2012 Contribution n19 Limposture : dix annes de politique de scurit de Nicolas Sarkozy www.tnova.fr - 23/170
longtemps (quelques mois). Quant limpact sur le sentiment de scurit, il serait quasiment nul. Les rares tudes franaises rejoignent ces conclusions et auraient d ramener linstallation de camras de plus justes mesures. Utile au gouvernement et aux lus locaux pour faire croire leur volontarisme en matire de scurit, la vidosurveillance est devenue la principale dpense du Fonds interministriel de prvention de la dlinquance (FIPD) avec un doublement depuis 2007 des subventions atteignant, en 2010, 60% de lenveloppe de ce fonds et ce, au prjudice dautres actions de prvention. Or, laide apporte par ltat ne constitue quune aide au dmarrage , pour lachat de camras ; il faut y ajouter le cot de maintenance pour faire fonctionner ces dispositifs. Par exemple, la chambre rgionale des comptes a constat que la ville de Cannes avait dbours environ 7M pour lachat de 276 camras, dont les cots slvent pour la maintenance 350 000 par an et 600 000 pour la rmunration des personnels. Lengouement gouvernemental pour les camras de surveillance se traduit par des annonces fortes, comme celle de tripler en 3 ans le nombre de camras sur la voie publique, alors mme que le nombre de camras installes nest pas systmatiquement recens. Ainsi, Paris, selon les sources toutes rattaches au ministre de lIntrieur lestimation du nombre de camras varie entre 15 000 et 33 000. Ce flou a dailleurs t relev par la Cour des comptes en juillet 2011 qui a recommand de se doter des moyens dune connaissance exacte des systmes de vidosurveillance . Le rgime actuel dautorisation et de contrle de la vidosurveillance fait intervenir principalement le prfet (autorisation), les commissions dpartementales de vidosurveillance (avis consultatif) et, de manire rsiduelle, la Commission nationale de linformatique et des liberts (CNIL) (conservation numrique des images, couplage avec fichiers nominatifs). Leurs positions respectives parfois htrognes ne sont pas la mesure de lenjeu, sagissant dune matire pouvant toucher les liberts individuelles. Par ailleurs, aucune rglementation srieuse na t dveloppe quant lutilisation des images transmises par les agents visionneurs, sans formation juridique ou dontologique, aux forces de lordre puis la justice. De mme, lutilisation dimages comme preuves dans un procs pnal sest dvelopp de fait, sans cadre juridique spcifique. Ltude de ces quatre domaines daction permet didentifier des points communs qui constituent la marque de fabrique de Nicolas Sarkozy en matire de scurit, mme si certaines des volutions prsentes trouvent leurs origines avant 2002. Le volontarisme affich sest trop souvent traduit par une accumulation de priorits dfinies en fonction des besoins de communication politique et non au regard des besoins de scurit rels des citoyens tant au niveau national quau niveau des diffrents territoires de la Rpublique. Lhyper-pnalisation qui marque laction lgislative et oprationnelle mene depuis 2002 na pas permis de rpondre aux attentes de scurit comme le dmontrent notamment les enqutes dopinion ou les mouvements dmeutes qui ont mobilis bien des citoyens ordinaires . Surtout, la systmatisation des rponses rpressives a eu pour effet dengorger durablement le systme pnal annihilant sa ractivit et la pertinence de son action au profit dune standardisation mcanique.
Au travers ces analyses, nous souhaitons que les leons soient tires des checs, afin denvisager une refonte densemble de la politique publique de scurit qui permette de rpondre aux enjeux prsents et futurs comme le rapport de Terra Nova publi en octobre 2011 la fait19. Il nous semble primordial de ne pas cder la facilit du catalogue de mesures et de ne pas penser les rformes dans une perspective trop strictement institutionnelle : la politique de scurit ne se limite pas lorganisation des ministres et de leurs services ; elle doit approfondir la rflexion sur les techniques et mthodes de travail des acteurs de la scurit et tre labore en lien avec les scientifiques, les professionnels de terrain et les acteurs associatifs et non gouvernementaux. Certains lments de cette politique nous paraissent pouvoir faire lobjet dun large consensus politique qui constituerait une base solide et prenne : - Le dveloppement et la prise en compte des connaissances comme postulat de base de toute rforme : ces connaissances sont constitues des savoirs scientifiques des chercheurs et des savoirs empiriques des acteurs et de la socit civile dans son ensemble. Elles doivent conduire une rforme profonde de lObservatoire national de la dlinquance et des rponses pnales et au dveloppement systmatique dvaluations visant non dterminer lattribution de mannes budgtaires, mais amliorer la qualit du service rendu aux citoyens. Enfin, ces connaissances doivent tre accumules aux diffrents niveaux dintervention territoriale et non uniquement centralises. - La territorialisation de laction nous parat devoir tre clairement renforce : les services tatiques doivent acqurir plus de comptences daction lchelle locale et les exigences administratives des administrations centrales lgard des services de terrain mriteraient dtre revues la baisse pour permettre le dveloppement de savoir faire ncessaires ; la rpartition entre laction locale ou rgionale et nationale ne nous parat pas reposer uniquement sur une sparation thmatique par exemple, la corruption ou une atteinte lenvironnement peuvent constituer un enjeu local. Il nous semble indispensable didentifier systmatiquement la valeur ajoute apporte par les diffrents niveaux dintervention. - Ladoption dune approche par rsolution de problmes devrait irriguer la rflexion sur les mthodes de travail des acteurs de la scurit. Cette mthode permet naturellement de mieux prendre en compte les spcificits des situations locales comme nationales ou internationales, de mieux cibler les priorits en fonction des besoins analyss partir de sources de connaissances fiables et diversifies et favorise le dcloisonnement entre les multiples intervenants pouvant tre utiles lamlioration de la scurit et au-del de la qualit de la vie quotidienne de tous. Certaines tapes nous paraissent incontournables. Aucune rforme densemble ne nous parat envisageable sans repenser les missions assignes linstitution judiciaire, aux services nationaux de police et de gendarmerie, aux services municipaux de scurit et de prvention et aux autres acteurs susceptibles de sinscrire indirectement dans une politique de scurit. Les dcisions gouvernementales de la dcennie coule ont rig la rponse pnale en
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Jean-Jacques Urvoas et Marie Nadel, Changer de politique de scurit, Contribution n18, Terra Nova, octobre 2011.
modalit privilgie de la sanction des comportements condamns par le corps social. Il nous semble indispensable de revoir ces orientations en envisageant la dpnalisation de pans numriquement importants de contentieux afin, dune part, de donner loxygne ncessaire la rforme et au bon fonctionnement du systme pnal et, dautre part, de favoriser les autres modes de sanction et de prise en charge permettant damliorer la qualit du vivre ensemble . En conclusion, il nous apparat ncessaire de rhabiliter galement dans le domaine de la scurit lhumanisme indispensable toute approche de la rsolution des conflits par la voie pnale ou par une autre. Il sagit l dun engagement reposant tout autant sur un pragmatisme raliste que sur la forte conviction de linfinie capacit de ltre humain amliorer son comportement en socit.
Quelques chiffres
Les dlinquances : comptes et mcomptes

- La fallacieuse utilisation du nombre de victimes pargnes : il sagit de comparer le nombre de faits constats chaque anne et de le rapprocher du chiffre de lanne prcdente. La diffrence est prsente comme une diminution du nombre de victimes. Or, de nombreux faits constats ne comptent pas de victime, telles par exemple les infractions la lgislation sur les trangers, ou encore les infractions la lgislation sur les produits stupfiants, les infractions la rglementation routire etc Lensemble de ces infractions est considrable, au moins le tiers des faits constats, ce qui invalide compltement le raisonnement sur le nombre de victimes pargnes . - Le taux d'lucidation est pass de 25% en 2001 38% en 2010, mais hors IRAS (infractions rvles par laction des services), il nest que de 29%. Le taux dlucidation est bien videmment de 100% pour les IRAS . Or, celles-ci comptent pour environ le quart des faits constats. Les taux dlucidation sont levs pour les crimes, mais faibles pour les vols notamment. En 2010, 11,4% des 172 497 cambriolages dans les locaux dhabitation principale ont t lucids (13,4% en incluant les locaux industriels et commerciaux) et 4,3% des 89 239 des vols la tire . - La dlinquance routire reprsente en 2009 15% des faits constats par les services de police et de gendarmerie et 41% des condamnations prononces par les tribunaux correctionnels. - Le nombre dinterpellations pour usage simple de produits stupfiants ( plus de 90% du cannabis) a doubl en dix ans, passant de plus de 70 000 prs de 140 000. Cela reprsente 86% de lactivit des services dans le domaine des stupfiants, ce qui signifie que la lutte contre le trafic ne concerne que 6 000 faits constats environ. - Le taux de rponse pnale est pass de 68% en 2000 88% en 2009. Parmi ces rponses, la part des alternatives aux poursuites est passe de 28% 48%, mais cette volution repose essentiellement sur laugmentation du nombre de rappels la loi dont la pratique montre le peu de contenu. - Les procdures rapides dordonnance pnale dans lesquelles le juge ne rencontre pas le justiciable quil condamne reprsentent 25% des dcisions des tribunaux correctionnels. - En dix ans, de 2000 2009, les condamnations pour crime ou dlit ont augment de 16% et en vingt ans, le nombre de peines d'emprisonnement ferme a cr de 20%. - En 2007, 2,7% des condamns pour des viols et atteintes sexuelles criminelles se
trouvaient en tat de rcidive lgale. - La rcidive des personnes ayant t condamnes une peine de prison ferme est suprieure (taux de 72% par exemple dans ltude de mars 2010 de ladministration pnitentiaire) celle des personnes ayant bnfici dune autre modalit dexcution de leur peine (59% et 58% pour les personnes condamnes un travail dintrt gnral ; taux de 52% pour celles condamnes un sursis avec mise lpreuve ; 42% pour celles excutant leur peine avec un bracelet lectronique et de 39% pour celles condamnes un sursis simple). Cette tendance nest pas due au fait que les juges auraient tendance condamner lincarcration ceux qui prsenteraient les risques de rcidive les plus importants. Plusieurs tudes europennes ont limin ce biais et aboutissent aux mmes rsultats. - Au 1er juin 2011, 64 971 personnes taient incarcres, ce qui reprsente une augmentation de 6,7% par rapport au 1er janvier 2011 et alors que le nombre de places disponibles slve 56 150, soit une densit globale de 111 dtenus pour 100 places. Le nombre de personnes incarcres tait de 60 403 en 2007 et de 48 594 en 2002. La progression a t de 25%. partir de 2004, on distingue les personnes croues et les personnes hberges , cest--dire dtenues. En effet, le nombre de personnes excutant leur peine sous le rgime du bracelet lectronique crot danne en anne (3575 en 2005 et 13 994 en 2010). Les autres personnes non hberges excutent leur peine sous les rgimes de la semi-libert (5500 personnes environ) et en placement extrieur (moins de 3000 personnes). Lensemble de la population sous crou a progress de 36% de 2002 2010 dpassant les 70 000 personnes en 2011. Le taux de population sous crou en France rapport au nombre dhabitants a cru danne en anne pour atteindre aujourdhui les 104 pour 100 000 habitants bien au-dessus du Portugal, des Pays-Bas et des pays scandinaves (autour de 70 pour 100 000), mais aussi de la Belgique, de lAutriche, de lAllemagne et en dessous des taux anglais ou espagnol.
La fivre lgislative
- De 2007 septembre 2011, 14 lois pnales ont t promulgues et 13 entre 2002 et 2007, contre 9 entre 1997 et 2002. Pendant la dcennie passe, 8 lois pnales ont t adoptes en lien direct avec la commission dun crime ou dlit ayant fait lobjet dun fort cho mdiatique. - Linvalidation des mesures lgislatives a reprsent depuis 2007 en ne tenant pas compte des questions prioritaires de constitutionnalit - : o 2 dcisions de non-conformit totale des lois la constitution aucune auparavant ; o 5 rserves dinterprtation du Conseil constitutionnel aucune auparavant. o Plusieurs mesures phares ont t invalides, telles la disposition prvoyant lapplicabilit immdiate de la rtention de sret ; la loi sur la qualification spcifique dinceste ; 13 dispositions de la LOPPSI II la plus grosse censure de lhistoire du Conseil constitutionnel.
Prvention : le recul au profit de la vido-surveillance

- Les financements tatiques consacrs la prvention de la dlinquance spcifiquement et hors vido-surveillance - atteignaient 25M en 2001 pour chuter 15M entre 2002 et 2005. Les meutes de 2005 et la loi de 2007 ont conduit au pic de 30M en 2007, puis une nouvelle dcrue depuis : 26M en 2008, 19M en 2009 et 2010 et 21M en 2011. - La part des crdits du Fonds interministriel de prvention de la dlinquance (FIPD) allous la vido-surveillance, nulle en 2006, est passe de 30% en 2007 60% aujourdhui. - En 1995, 10 communes environ taient quipes de camras de surveillance ; elles taient 800 en 2005, 1500 en 2008 et 2000 en 2010. - Le cot dune camra de surveillance stablit environ 20 000, mais peut varier en fonction des capacits techniques. - Les forces de police municipale reprsentent 18 000 policiers municipaux, 1800 gardes champtres et 3000 agents de surveillance sur la voie publique.
Introduction
La politique de scurit constitue un enjeu important du dbat politique franais depuis la fin des annes 1970. La place prise par les questions de scurit dans la comptition politique sobserve dans la plupart des pays occidentaux sur cette priode. lchelle internationale, le thme de la scurit est galement devenu un enjeu essentiel dans de nombreux pays, mais il repose sur des ralits bien diffrentes au Mexique, en Afrique du Sud, au Chili, en Russie ou en Chine pour ne citer que quelques exemples. La scurit ne se laisse pas aisment dfinir. Le terme est utilis dans quantits de domaines scurit alimentaire, scurit sociale, scurit civile pour mentionner quelques exemples franais. Ce ne sont pas ces domaines que nous aborderons, mais celui de la scurit des personnes et de leurs biens en excluant la scurit de ltat ou des entits conomiques. Ce cadre lui-mme demeure imprcis. Rduire la scurit des personnes la lutte contre la dlinquance est ainsi largement considr comme une duperie tant disposer dun logement sr et dun emploi stable, tre capable de se soigner ou encore tre assur dun traitement quitable par les institutions de son pays constituent des enjeux de scurit fondamentaux et des proccupations quotidiennes de larges pans de la population, y compris en France. Cette apprhension globale de la scurit, entendue comme la capacit exercer ses droits fondamentaux est dailleurs retenue par lOrganisation des Nations Unies - et particulirement ONU-HABITAT, programme onusien charg des tablissements humains cest--dire des villes - sous le terme de scurit humaine . Notre ambition nest pas de traiter de tous ces aspects de la scurit. Les termes utiliss dans les dbats internationaux permettent de prciser le cadre de nos analyses. Lexpression scurit quotidienne est largement employe en regard de la community safety et de la seguridad ciudadana auxquelles se rfrent nombre de pays anglophones et hispanophones. Ces expressions mettent laccent, au-del du comportement criminel individuel, sur les lments permettant de renforcer la cohsion sociale et la qualit du vivre ensemble : la capacit des individus et des groupes coexister dans le respect de leur diversit et de leurs intrts parfois divergents. Cette conception permet dapprhender les besoins en scurit au niveau local, par exemple : comment rsoudre les difficults lies au trafic de drogues et la prostitution dans un square, sans se contenter de les dplacer gographiquement, ni de nettoyer les lieux temporairement par des arrestations massives ou une prsence uniquement dissuasive. Cette notion admet galement que si la criminalit peut tre combattue et limite, et ses effets amoindris, une socit sans crime nest pas envisageable. La scurit quotidienne ne se
limite pas ainsi labsence de commission de faits rprhensibles, mais envisage la qualit de la vie quotidienne des citoyens dans leurs rapports avec les autres citoyens et avec les institutions. Cette approche conduit naturellement la dfinition de politiques publiques trs transversales et la mise en uvre de moyens dits participatifs : implication de diffrentes composantes du corps social, mobilisation dacteurs divers bien au-del de la police et de la justice. Elle a t solennellement adopte par les Nations Unies en 2002 sous la forme de principes directeurs portant sur la prvention de la criminalit qui prcisent notamment que la prvention du crime, lorsquelle est efficace et judicieuse, amliore la qualit de vie de toute la population . Cette approche sous-tend galement les politiques de la ville et de prvention de la dlinquance dveloppes en France partir des annes 1980 mme si ces dernires ne peuvent bien videmment tre rduites la notion de scurit quotidienne. Nanmoins, en France, la dfinition et la mise en uvre de politiques publiques de scurit visant la scurit des citoyens reste marque par des conceptions trs institutionnelles et centralises. Une large partie des nergies rformatrices et des crdits publics se concentrent sur laction de la police et de la justice. Cest pourquoi nos analyses porteront principalement sur ce qui constitue la politique de scurit du gouvernement franais, et non sur lensemble des composantes qui contribuent dune faon ou dune autre la scurit des habitants de notre pays. Dans le grand ensemble que constitue la politique de scurit gouvernementale, nous navons pas eu lambition de traiter tous les sujets. Dans le temps et la disponibilit impartis, nous regrettons ainsi de navoir pu aborder la question des volutions des moyens accords la politique gouvernementale de scurit ; de mme, si nous avons pu prsenter brivement les volutions des pratiques institutionnelles des policiers, gendarmes et magistrats, de nombreux autres professionnels tels les agents de scurit prive, les coordonnateurs de politiques locales, les diffrents corps de travailleurs sociaux intervenant dans le champ de la scurit, les nombreux mdiateurs contribuant la rsolution des conflits et bien dautres- participant de prs ou de loin la scurit nont pu faire lobjet dune analyse similaire. Les volutions institutionnelles telles que les rformes administratives des corps professionnels ou le rapprochement de la police nationale et de la gendarmerie nationale nont pas t examines en tant que telles non plus. Nous avons choisi quatre thmes qui nous ont paru constituer des priorits revendiques par Nicolas Sarkozy, en sa qualit de ministre de lintrieur, puis de Prsident de la Rpublique. Depuis 2002, les gouvernants insistent sur la ncessit de pouvoir chiffrer les rsultats de la politique de scurit. Cette culture du chiffre a t prsente comme un lment essentiel de lidentit de la politique de scurit mene depuis dix ans. Nous avons donc souhait dmarrer nos analyses par ce point. Beaucoup a dj t crit et tudi sur ce thme ; ce rapport prsente des lments synthtiques concernant les artifices des chiffres dits de la dlinquance et limpact de cette culture du chiffre sur les services de police, mais aussi sur les pratiques judiciaires impact quil nous a paru ncessaire de souligner. La deuxime partie porte sur le bilan des lois adoptes pendant cette dcennie. Ici encore, la
frnsie normative a t releve maintes reprises. Notre analyse sattache, dune part, mettre jour le caractre systmatique de la rhtorique de la peur utilise lorigine de la production lgislative ; et dautre part, nous avons recherch quels effets cet arsenal pnal avait pu produire sur lefficacit de laction de la police et de la justice. Si la troisime partie concerne la prvention de la dlinquance, la raison nen est pas que ce domaine aurait constitu un thme de prdilection de Nicolas Sarkozy. La prvention de la dlinquance a t cruellement rappele au bon souvenir du gouvernement la suite des meutes de 2005. La politique publique de prvention a connu de profondes volutions, plus marques depuis 5 ans, dans sa dfinition, ses objectifs et les modalits de sa mise en uvre. Elle reste marque par la promotion de la vidosurveillance qui en a aspir une grande partie des financements tatiques. Nous avons souhait traiter la politique lie la vidosurveillance dans une partie distincte, en raison du soutien massif que cet outil a reu de la part des pouvoirs publics. Ces quatre domaines daction ont t fortement investis par Nicolas Sarkozy dans ses diffrentes fonctions. Il a conduit une politique publique porteuse dune vision propre et de fortes ambitions. Toutes les volutions dcrites nont cependant pas leur point de dpart en 2002. Il est clair que certaines tendances, telles que le dveloppement de la vidosurveillance, laugmentation du taux de rponse pnale ou encore le renforcement des sanctions pnales lgard des mineurs dlinquants constituent des volutions de plus long terme. Nous nous sommes attachs distinguer ce contexte gnral des impulsions qui peuvent clairement tre imputes la politique mene depuis 2002 et la marque de fabrique que Nicolas Sarkozy a voulu imprimer. Le Prsident de la Rpublique prsente depuis 10 annes sa politique de scurit comme un succs. Nous avons recherch sur quels fondements reposait une telle auto-satisfaction. Notre objectif ntait cependant pas de mener une valuation scientifique des rsultats de la politique mene. Aucune valuation de ce type nest mene en France. Des tudes scientifiques, dont la mthodologie permet de garantir la fiabilit des rsultats, sont conduites ponctuellement, nous les citons tant elles sont prcieuses et rares. Le dficit franais en matire dvaluation des politiques publiques en gnral est bien connu. Le domaine de la scurit ny fait pas exception, au contraire. Cette valuation est rendue difficile en raison de la raret des indicateurs fiables et constants dans le temps. Nous verrons que les statistiques retraant lactivit des services de police et de linstitution judiciaire prsentent de graves dfauts et sont limites dans leurs objets. Dautres sources sont utilises par les chercheurs. Mais, aucun organisme nest en mesure de suivre avec rigueur et constance les politiques publiques de scurit. Les outils dvaluation sont pauvres, frquemment instrumentaliss par les responsables gouvernementaux et caricaturs dans le dbat politique. Notre ambition nest pas de suppler ces carences. Notre analyse porte sur la comparaison entre les objectifs affichs par les responsables gouvernementaux depuis 2002 dans les quatre domaines dcrits et limpact des actions menes pour les atteindre.
Nous avons identifi les objectifs affichs au travers des discours publics tenus par Nicolas Sarkozy et les responsables chargs de la mise en uvre de sa politique, au travers des lois, dcrets, rglements et circulaires adopts, ainsi que dautres outils comme des guides dapplication de la politique publique. Nous avons confront ces objectifs affichs limpact de la politique dans la ralit quotidienne et professionnelle vcue par les citoyens et les acteurs de la scurit. Comment aborder cette dernire alors mme que les outils dvaluation des rsultats de cette politique publique demeurent limits ? Nous avons fait le choix dexaminer tout dabord les travaux scientifiques existants qui sont nombreux analyser les effets de cette politique publique, notamment les effets sur les pratiques professionnelles policires. Certains portent plus prcisment sur les rsultats. Comme, par exemple, dans le domaine de la vidosurveillance, une tude faite spcifiquement sur linstallation de camras dans les lyces dle-de-France. De nombreuses analyses et constats ont t faits par les acteurs de la scurit eux-mmes, sous diffrentes formes : ainsi le Conseil national des villes a produit plusieurs avis au gouvernement concernant la prvention de la dlinquance ; les syndicats professionnels ont diffus leur regard sur limpact de cette politique sur les conditions de travail et le fonctionnement institutionnel ; les regroupements professionnels, tels lUnion des HLM ou la Fdration nationale des associations daccueil et de rinsertion sociale, produisent galement leurs propres analyses sur ces questions. Dautres institutions tablissent des bilans, plus ou moins critiques, de la politique mene : les chambres rgionales des comptes et la Cour des comptes examinent rgulirement depuis quelques annes ce champ daction ; de nombreux rapports parlementaires se sont attachs dresser un bilan lappui de leurs propositions nouvelles. Bien sr, les statistiques de lactivit des services de police et des juridictions pnales ont galement t examines, de mme que les enqutes de victimisation avec toutes les prcautions dinterprtation bien identifies par de nombreux travaux de recherche approfondis. Nos travaux de recherche et de rdaction ont t mens principalement entre janvier et juin 2011, avec quelques mises jour postrieures. Nous avons renvoy en notes de bas de page de nombreuses prcisions qui nous paraissaient intressantes pour un lectorat spcialis, mais qui auraient pu gner la lecture densemble. Ces prcisions permettent galement de bien comprendre les bases et sources de nos analyses. Un lexique est propos en fin de rapport pour faciliter la lecture des acronymes et prciser dans quel sens nous utilisons certains termes techniques. Centre principalement sur lcart entre les ambitions affiches par le pouvoir et la ralit des ralisations dans le domaine de la scurit, cette analyse critique vise expliciter les mcanismes ayant permis Nicolas Sarkozy de revendiquer une action forte. Pour autant, il nous semble essentiel de ne pas limiter la lecture de ce rapport la dnonciation dune manuvre politique et mdiatique, ni la condamnation de lexistant. Nous lavons soulign, tout na pas t invent en 2002 et certaines tendances dont nous relevons linefficacit ou la dangerosit sont bien installes. Bien que notre travail ninclue pas une liste de propositions soumettre aux candidats llection prsidentielle, il nous paratrait lgitime que les leons tires de cette dcennie soient retenues pour la dcennie venir,
quels que soient la personnalit ou le courant politique au pouvoir. Si nous revendiquons lobjectif de soumettre au dbat pr-prsidentiel ces lments danalyse, nous avons nanmoins souhait au travers de notre travail nous situer non dans un cadre politique, mais la croise des connaissances acquises par les scientifiques, les praticiens et les responsables locaux et nationaux de cette politique publique. Considrant que lenceinte politique et son cho mdiatique rduisent trop souvent les changes sur la scurit des slogans, il nous semble indispensable que dautres sexpriment, confrontent leurs analyses et promeuvent des pistes de rforme assises sur une apprhension plurielle et solide de la ralit et non sur des croyances dsincarnes.
PARTIE I
La politique du chiffre : Artifices et consquences nfastes
Les chiffres de l'conomie sont un enjeu politique de longue date. Le calcul du taux de chmage et celui de l'inflation sont labors avec d'infinies prcautions et chacun sait qu'ils ont longtemps fait l'objet de manipulations. Ceux de la dlinquance sont exploits depuis une date plus rcente. En s'efforant de parer cette dmarche des atours de la transparence, Nicolas Sarkozy et ses ministres de l'intrieur en ont fait un outil de communication et d'illustration de leur volontarisme dans le champ de la scurit : J'ai souhait ds 2002 une communication mensuelle des donnes disponibles. Il ne s'agit ni de difier les statistiques, ni d'entretenir des polmiques striles. Il faut simplement dire la vrit nos concitoyens. Il faut tre transparent pour les simples raisons que nous sommes leur service et que la ralit se voit dans la rue. Depuis trois ans, le thermomtre est rest accessible tous. L'activit criminelle et dlictuelle est publie mensuellement. L'observatoire national de la dlinquance a t mis en place. Organisme indpendant, ses travaux compltent le fameux tat 4001 par des statistiques portant sur les phnomnes non pris en compte jusqu'alors. Tout ceci nous permet d'valuer nos actions, de nous imposer nous-mmes un guide de notre stratgie. Il faut que nous puissions tablir un diagnostic prcis et clair sur l'volution des grandes catgories de faits, que nous puissions en rechercher les causes, que nous puissions tout mettre en uvre pour amliorer les rsultats par une action cible, rsolue et coordonne20. Belle ptition de principe, mais la ralit est tout autre : la connaissance des dlinquances est reste trs parcellaire pendant ces dix annes et trop sujette des enjeux strictement politiques ; les outils de recueil et dinterprtation des donnes ont donn lieu de trop nombreuses manipulations pour constituer des bases danalyse parfaitement sres. De nombreuses critiques ont t formules par les chercheurs quant la fiabilit de ces donnes et la justesse de leur interprtation21.
Discours prononc lors de la 2me rencontre police-gendarmerie, 27 septembre 2007 Voir notamment : Philippe Robert, Bruno Aubusson de Cavarlay, Marie-Lys Pottier, Pierre Tournier, Les comptes du crime. Les dlinquances en France et leur mesure, Paris, LHarmattan, 1994. Frdric Ocqueteau, Jacques Frenais, Pierre Varly (dir.), Ordonner le dsordre. Une contribution au dbat sur les indicateurs du crime, Paris, La Documentation franaise, 2002. Philippe Robert, avec Hugues Lagrange, Marie-Lys Pottier, Rene Zauberman, Enqutes de victimation et statistiques de police : les difficults dune comparaison, in Un autre regard sur la dlinquance, Dviance et Socit, 2004, 28, 3, 285-316, numro spcial.
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Au-del de la bataille des chiffres, l'objectif de la scurit partout et pour tous s'est traduit par une obligation de rsultats chiffrs pour les institutions rgaliennes, avec pour principe la tolrance zro . La culture du chiffre impose par Nicolas Sarkozy au ministre de l'intrieur a gagn l'institution judiciaire et transform les pratiques institutionnelles au profit du tout pnal . La pnalisation systmatique des comportements qui doivent tous faire lobjet dune rponse pnale a t prsente comme un gage d'efficacit contre le sentiment d'impunit et pour la scurit. Pourtant, alors que la dlinquance affiche est sans cesse annonce en baisse depuis 2002, le sentiment d'inscurit ne diminue nullement dans des proportions comparables. Les citoyens ne sont pas dupes : la manipulation des chiffres et la fivre lgislative nont pas rpondu leurs attentes en matire de scurit et de justice quotidienne. Surtout, lapproche frontale et quantitative des dlinquances a cr depuis dix ans une rupture tant dans les pratiques du lgislateur que dans les pratiques policires et, plus grave, judiciaires. Les bouleversements provoqus par cette impulsion politique obnubile par la communication de chiffres, sont un chec dans la recherche de la cohsion sociale et de la tranquillit publique. Il est mme craindre que ces dix annes dexercice scuritaire sous les feux de la rampe et la pauprisation du pays ont accentu des fractures.
Voir galement le site de Laurent Mucchielli : www.laurent-mucchielli.org
1. La culture du chiffre : beaucoup de communication, de nombreuses manipulations
Linterprtation des chiffres de la dlinquance ncessite des mises en perspective et des prcautions, ainsi que le rappelle le sociologue Laurent Mucchielli22 : On ne peut rien dire d'un chiffre si l'on ignore comment il a t fabriqu. Un seul chiffre ne saurait permettre de dcrire ni mesurer un phnomne social complexe. Les chiffres ne parlent pas d'euxmmes , c'est nous qui les faisons parler . Les chiffres utiliss par les ministres de lintrieur sont extraits des statistiques de la police et la gendarmerie. Cette statistique s'articule sur une nomenclature de 107 infractions, dsigne sous le terme tat 4001 et comporte quatre rubriques : faits constats, faits lucids, personnes mises en cause et indicateurs rpressifs. Mis en place en 1950, cet outil a t rendu public en 1972 dans le contexte du dbat sur linscurit. Recueillies au niveau dpartemental, les donnes ont t informatises en 1989, permettant une consultation quasi immdiate au niveau central. En 2009, grce une action mene avec dtermination par le gouvernement et les acteurs de la scurit, la dlinquance est revenue son niveau de 1997, effaant l'explosion des crimes et dlits de 15% entre 1997 et 2002. Le taux d'lucidation (rapport du nombre de faits lucids par les enquteurs sur le nombre de faits qui leur sont signals) est lui pass depuis 2001 de 25% 38% 23. Tel est le bilan que le Prsident de la Rpublique dresse luimme de son action. Cependant, la prsentation de ces rsultats ne repose que sur la statistique administrative de ltat 4001 tablie par les services de police et de gendarmerie hors de tout contrle de statisticiens. La communication politique reste fonde sur un chiffre unique de la dlinquance qui ne rend pas compte de la ralit. Les lacunes et imperfections de loutil tat 4001 ont t commentes par de nombreux auteurs24 et
Laurent Mucchielli, Les techniques et les enjeux de la mesure de la dlinquance, Savoir/Agir Bilan de l'action de Nicolas Sarkozy depuis 4 ans l'Elyse, mai 2011, site internet de l'Elyse 24 Voir notamment : Frdric Ocqueteau et Philippe Pichon, La scurit publique lpreuve de la LOLF, 2008, http://halshs.archivesouvertes.fr/view_by_stamp.php?&halsid=ej7l6pksh0fnc5ouks25s55706&label=SHS&langue=fr&action_todo=v iew&id=halshs-00418473&version=1 Jean-Hugues Matelly, Christian Mouhanna, Police, des chiffres et des doutes, Michalon, 2007
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soulignes par la Cour des comptes elle-mme dans son rapport de juillet 201125.
1.1. L'ENREGISTREMENT DES DELINQUANCES : DES ARTIFICES MULTIPLES ET CONNUS

La pression exerce depuis 2002 par les ministres de lintrieur successifs pour obtenir de bons chiffres a conduit au dveloppement de nombreuses manipulations26 dans lenregistrement des formes de dlinquance figurant ltat 400127. Le refus ou la forte rsistance mise enregistrer une plainte est devenue une pratique frquente. Elle s'appuie sur diffrentes techniques. Dans certains cas, linfraction sera considre comme ntant pas constitue apprciation juridique quil est difficile de contester pour une victime non spcialiste. Les plaintes peuvent tre dissuades lorsquil ny a pas eu de prjudice subi dans le cas dune tentative de vol par exemple, dont lauteur encourt pourtant les mmes peines que le voleur accompli. De faon plus subtile, la fermeture de certains bureaux de proximit et la rduction des horaires d'ouverture28, lallongement des temps d'attente, l'invitation revenir le lendemain, se prsenter dans un autre service, rapporter des pices justificatives contribuent dissuader le dpt de plainte. Pour certaines infractions, les plaignants peuvent aussi tre incits crire directement au procureur de la Rpublique. Dans ce cas, ces plaintes chappent la statistique policire de ltat 4001. Enfin, la pratique, plus ancienne, de main courante , consistant noter des faits rapports sans pour autant enregistrer de plainte vritable29, a pu constituer une variable dajustement efficace des statistiques puisque les mains courantes ntaient pas dcomptes dans ltat 4001 jusquen 2011. Illustration rcente de la stratgie de dissuasion de la plainte : les escroqueries sur internet par utilisation de carte bancaire. Leur hausse vertigineuse a en effet donn lieu en 2009 une circulaire qui enjoignait aux services de n'enregistrer la plainte que lorsqu'elle manait de l'tablissement financier gestionnaire et non lorsque le titulaire de la carte bancaire en tait lauteur. Les chiffres ont alors bien entendu chut. Sur demande du ministre de la justice, les plaintes ont t par la suite de nouveau enregistres et l'indicateur est remont30. L'Observatoire national de la dlinquance et des rponses pnales (ONDRP) a d'ailleurs
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Op. cit. Jean-Hugues Matelly, Christian Mouhanna, Police, des chiffres et des doutes, Michalon, 2007 27 En effet, comme nous le mentionnons ci-dessus, ltat 4001 nenregistre pas toutes les infractions, mais 107 types de faits. Les dlits routiers et toutes les contraventions ne sont notamment pas pris en compte, bien quils fassent lobjet dun dcompte statistique. 28 Christian Mouhanna, La police contre les citoyens ?, Champ social ditions, 2011 (page 140) 29 Cette pratique peut tre rclame par les victimes elles-mmes qui souhaitent conserver une trace de leur dclaration sans pour autant dposer une plainte officielle. 30 Cependant, il faut noter quen aot 2011, le Ministre de la Justice a diffus une nouvelle circulaire rappelant que le remboursement de la victime est indpendant du dpt de plainte. Cette instruction a t vivement critique par lassociation franaise des usagers de banque qui qui dnonce le renoncement des pouvoirs publics toute politique rpressive et le maquillage statistique , Agence dinformation sur la scurit globale, dpche n 4088, 2 septembre 2011
indiqu dans son rapport annuel 2010 n'tre pas en mesure de commenter les chiffres relatifs aux escroqueries et infractions conomiques et financires en raison d' une rupture statistique dans les rgles d'enregistrement des plaintes 31. La hausse de lindicateur aurait pu utilement appeler lattention des autorits sur la scurisation du commerce par internet. Leur priorit a t donne au contraire aux moyens de faire disparatre ce chiffre gnant. Pour lisser les chiffres mensuels, voire annuels, il est galement possible de retarder l'enregistrement d'une procdure, de faon la faire passer dans les statistiques du mois ou de l'anne suivante. Certaines pratiques administratives ne constituent pas en elles-mmes des manipulations, mais ont t dvoyes dans le but de rpondre tout prix lobjectif politique de baisse du chiffre de la dlinquance. Ainsi, cette donne peut tre ajuste par la qualification juridique retenue puisque diffrentes catgories dinfractions constituent tantt des contraventions non comptabilises dans ltat 4001 tantt des dlits32. Dans le cas des destructions et dgradations, il faut rappeler que l'ONDRP a observ une divergence entre la hausse des actes de vandalisme dclars par les mnages dans les enqutes de victimisation et une diminution des chiffres statistiques de dlits de destructions et dgradations de biens privs (- 6,3%). Mais, dans le mme temps, le nombre de contraventions de destructions et dgradations lgres enregistres augmentait. Lorganisme a conclu un transfert de plaintes pour dlits vers des plaintes pour contraventions 33. Ce transfert ne rsulte pas d'un choix des plaignants, mais de consignes d'enregistrement avec pour seul objectif de rduire la visibilit statistique d'un phnomne qui, pourtant, est visible dans la rue . Les modalits de dcompte du nombre d'infractions peuvent galement donner lieu des manipulations. Ainsi, le cambriolage du domicile d'un particulier auquel s'ajoute le vol du vhicule stationn dans le garage peut tre comptabilis comme une seule infraction mais comme deux faits sils sont lucids. Toute statistique prsente des biais possibles dans lenregistrement des donnes et doit faire lobjet en amont de consignes denregistrement strictes et contrles. Or, le contrle des modalits denregistrement des donnes est insuffisant. Lenjeu de la qualit et de la rigueur des modalits denregistrement des donnes policires a dailleurs t bien compris dans certains pays comme le Royaume-Uni o, ds 2002, un National Crime Recording Standard a t mis en place pour amliorer progressivement la qualit des donnes produites ; des audits ont t mens en ce sens en 2003 et 2004 pour sassurer de la mise en uvre effective de ces normes denregistrement. Aucun effort comparable na t men en France. Les statistiques policires restent labores par des policiers et des acteurs administratifs et non par des statisticiens indpendants. Les contrles demeurent raliss en interne. Pourtant, de la qualit et de la fiabilit de lenregistrement dpendent largement les analyses et
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ONDRP, La criminalit en France, rapport annuel 2010 Ainsi, les violences lgres sont une contravention ; cependant, si elles ont t commises avec une arme ou par un conjoint, elles devraient tre requalifies en dlits. La prise en compte de ces circonstances aggravantes subit galement la pression des objectifs chiffrs. 33 Synthse des enqutes cadre de vie et scurit , ONDRP, novembre 2010
conclusions qui pourront tre tablies34.
1.2. LINTERPRETATION DES CHIFFRES EST CENTRALISEE PAR UN ORGANISME INSUFFISAMMENT INDEPENDANT
Cr en 2004, l'Observatoire national de la dlinquance (OND) trouve son origine dans le rapport des dputs Robert Pandraud et Christophe Caresche35. Lionel Jospin, Premier ministre, leur avait confi le 23 juillet 2001 une mission de rflexion sur la mise en place de nouveaux instruments statistiques aptes rendre compte de l'volution relle de la dlinquance, de l'activit des services d'enqute comme des suites donnes par l'institution judiciaire et permettant de passer d'une logique de constat des infractions une logique de mesure de l'inscurit et des rsultats obtenus . Cet organisme, rattach au ministre de lintrieur sa cration, runit les statistiques des services de police et de gendarmerie. Depuis 2009, il est galement charg de la collecte des donnes statistiques du ministre de la justice sur le traitement des procdures adresses aux parquets et sur les condamnations pnales. L'institution, qui se trouve au sein de l'Institut national des hautes tudes de la scurit et de la justice (INHESJ), dsormais plac sous la tutelle du Premier ministre, est maintenant dnomm Observatoire national de la dlinquance et des rponses pnales (ONDRP). Si lexistence de cet organisme constitue une avance, ses modalits de fonctionnement et son statut ne lui permettent pas encore de rpondre pleinement aux enjeux de sa mission et aux ambitions affiches lorigine. Le monopole d'accs aux donnes dont bnficie l'ONDRP n'est gure satisfaisant. Les observateurs extrieurs et chercheurs universitaires ne peuvent consulter statistiques et enqutes que de manire diffre, sur autorisation ou de faon morcele, au moyen de l'outil Cartocrime . Ce monopole d'accs aux donnes est nuisible la transparence et au dbat public sur la scurit. Ce monopole na pas son quivalent dans dautres pays dmocratiques comme le Royaume-Uni o les statistiques policires sont labores par lorganisme statistique national, British National Statistics. Reconnaissant que lintgrit et la crdibilit des statistiques policires sont essentielles, le Home Office a confi leur laboration une instance indpendante non ministrielle responsable devant le Parlement et charge de la production et de la publication des statistiques officielles. Au-del, lONDRP organisme de nature administrative - gnre quasi exclusivement en son sein les interprtations des donnes. Aucun partenariat systmatique nest conclu avec
Dans le domaine de la scurit routire, cette vidence a t rcemment rappele par le Secrtaire gnral de lObservatoire national interministriel de la dlinquance routire qui soulignait le travail effectu par lObservatoire pour veiller dfendre les bases de la statistique que reprsentent les bulletins danalyse daccidents corporels de la circulation tablis par les services de police et de gendarmerie. Il dplorait que la qualit de saisie [soit] relativement mdiocre car ils ne figurent pas dans le haut du tableau des priorits des forces de lordre qui sont souvent dbordes ; Louis FERNIQUE, Secrtaire gnral de lONISR, audition devant lAssemble nationale le 22 juin 2011 35 Christophe Caresche et Robert Pandraud, Sur la cration dun observatoire de la dlinquance, Paris, La Documentation franaise, 2003.
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des chercheurs externes linstitution pour valider scientifiquement et en toute indpendance des hypothses dinterprtation qui, dans le domaine des chiffres des dlinquances, exigent des regards extrieurs croiss. LONDRP demeure un organisme ministriel dont les efforts pour se dgager de la pression du pouvoir politique traduisent bien les difficults inhrentes son statut encore trop faible. Au fil des annes, face aux manipulations flagrantes des chiffres enregistrs, des nuances d'interprtation - demandes de longue date par de nombreux chercheurs - ont t reprises en compte par l'ONDRP. Des recommandations ont t formules sur l'utilisation des chiffres et particulirement sur le non-sens que reprsente lutilisation dun chiffre unique pour dcrire la dlinquance ; en 2010, les services du ministre de lintrieur ont enfin accept de distinguer les IRAS36 des autres infractions, ainsi que l'ONDRP le prconisait depuis longtemps. Dans certains cas, lObservatoire a t conduit adresser des mises en garde, comme nous lavons vu, concernant les modalits denregistrement des plaintes pour escroquerie la carte bancaire. Toutes ces avances ont t cependant soigneusement ignores des ministres de lintrieur et du chef de ltat qui ne peuvent s'empcher de poursuivre lamalgame des donnes dans leur communication publique. Le chiffre unique de la dlinquance a t utilis depuis dix ans comme loutil de communication principal du ministre de lintrieur. Au-del des possibles manipulations dans le recueil et lagrgat des statistiques la base du chiffre unique , il n'existe pas de dlinquance gnrale. Les statistiques correspondent des agrgats qui recouvrent de grandes catgories d'infractions et des ralits criminologiques encore plus varies : atteintes aux biens, atteintes l'intgrit physique, escroqueries et infractions conomiques et financires et infractions rvles par l'action des services. Sont notamment exclues de ces agrgats et, par consquent du chiffre global, les infractions et violences routires, qui constituent pourtant une source d'inscurit majeure pour la population. Le chiffre unique donne ainsi loccasion aux ministres de lintrieur de s'enorgueillir de l'efficacit de leur action sans craindre le ridicule. Ainsi, lors d'une confrence de presse le 14 janvier 2010, Brice Hortefeux dclarait : la lgre tendance la hausse de la dlinquance du printemps et de l't tait, pour moi, inacceptable. Surtout, elle n'tait pas inluctable. Ds ma prise de fonctions, j'ai donn l'ensemble des acteurs de la scurit un objectif ambitieux : obtenir, sur les 4 derniers mois de l'anne, de meilleurs rsultats que sur la mme priode en 2008, et tout mettre en uvre pour que, dans la mesure du possible, l'ensemble de l'anne 2009 soit une nouvelle de baisse de la dlinquance. Pari pris, pari tenu : les objectifs fixs sont devenus des rsultats concrets. Afin de dmultiplier l'effet du chiffre par l'image, les graphiques utiliss l'appui des confrences de presse en oublient le principe des proportions. La baisse de la dlinquance gnrale annonce lors d'une confrence de presse le 12 novembre 2009 sur le slogan la scurit partout et pour tous a l'apparence d'une chute des deux tiers, alors qu'elle n'est que de 5,94%.
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Les infractions rvles par laction des services, dites IRAS , sont constitues des infractions comme lusage de stupfiants, les infractions contre les dpositaires de lautorit publique (outrage, rbellion) ou encore les infractions la lgislation sur les trangers. Par nature, ces infractions sont lucides au moment o elles sont constates.
Enfin, il faut souligner l'absence d'valuation qualitative de laction des services de scurit, l'absence d'apprciation revendique sur les objectifs assigns aux services de police et de gendarmerie. Alain Bauer, Prsident du Conseil dorientation de lONDRP le rappelle en introduction du rapport annuel 2010 : l'ONDRP n'est pas un organe de contestation des mthodologies des services quant leurs objectifs 37. Cependant, entre la contestation et la simple prsentation des chiffres, le travail d'interprtation pourrait et devrait tre au service de l'amlioration du travail de police, ce qui ne peut exclure la prise en considration des objectifs. Pour conclure sur ce point, il nous parat ncessaire de souligner que dautres organismes de recueil et danalyse de donnes intressant des politiques publiques ont parfaitement dmontr leur efficacit et leur intgrit38. Souhaiter lquivalent dans le domaine de la scurit ne constitue donc nullement une utopie. Au-del, il faut constater que la connaissance prcise des diffrentes dlinquances a peu progress depuis 10 ans tant les efforts dobjectivit ont t insuffisants.
1.3. LA CONNAISSANCE DES DELINQUANCES NA PAS PROGRESSE, MALGRE LIMPORTANCE DONNEE A CE THEME DANS LE DEBAT POLITIQUE Des sources insuffisamment diversifies
Enserre dans un contexte dinjonctions politiques, la connaissance des dlinquances na pu accomplir de progrs significatifs hormis en ce qui concerne le dveloppement des enqutes en population gnrale. Pratiques de longue date dans de nombreux pays occidentaux, les enqutes de victimisation se sont progressivement dveloppes en France depuis trois dcennies. Les premires enqutes ont t ralises par le laboratoire de recherche CESDIP39 dans les annes 1980 la demande du ministre de la Justice. Depuis 1996, les enqutes sur les conditions de vie des mnages opres par l'INSEE ont intgr un module de victimisation. Puis, l'Institut d'amnagement et d'urbanisme (IAU) de la Rgion le-deFrance a systmatis de type denqutes de victimisation ralises tous les deux ans depuis 2001. Diffrentes enqutes de qualit ont galement t conduites sur une base gographique rgionale ou locale, telles celles menes par Hugues Lagrange et Sebastian
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La criminalit en France, rapport annuel 2010, ONDRP, p.12 Ainsi, par exemple, lObservatoire franais des drogues et toxicomanies, cr en 1993 sous la forme dun groupement dintrt public qui est charg du recueil, de l'analyse et de la synthse des donnes relatives aux drogues illicites, l'alcool et au tabac en France. Cet organisme a dmontr sa capacit remplir son rle au fil des annes en garantissant la rigueur scientifique de ses travaux. Sappuyant sur un rseau de partenaires locaux institutionnels, professionnels et associatifs et en lien avec ses homologues au niveau europen au travers de lObservatoire europen des drogues et toxicomanies, lOFDT a favoris le dveloppement de la connaissance de faon relle et utile laction tant sanitaire que sociale ou rpressive. Cette indpendance tait mal supporte par la Mission interministrielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie qui a obtenu dernirement le dpart de son Directeur dont lindpendance tait mal accepte. Pourtant, cest de ce type dorganismes que les politiques publiques de scurit ont besoin en France aujourdhui. 39 Centre dtudes sociologiques sur le droit et les institutions pnales, CNRS, http://www.cesdip.fr
Roch40 en Rhne-Alpes ou Dominique Duprez41 dans le Nord. Depuis 2007, sont menes les enqutes cadre de vie et scurit , fruit d'un partenariat entre l'ONDRP et l'INSEE. Par ailleurs, un projet d'enqute europenne de victimisation est en cours de dveloppement. Aujourdhui, les rsultats de ces enqutes sont fortement pris en considration et ont obtenu la primeur de la prsentation au rapport annuel de lONDRP quil faut crditer de la systmatisation de leur ralisation, malgr un chantillonnage encore assez faible42. Le principe de ces diffrentes enqutes ou modules d'enqute consiste interroger des chantillons reprsentatifs de la population sur leur vcu. Les personnes indiquent, sous couvert de l'anonymat, ce qu'elles ont pu subir durant une priode dtermine, qu'elles l'aient ou non rapport aux services de police. Les rsultats des enqutes qui constituent une forme de sondage et de ce fait doivent faire lobjet de prcautions dinterprtation elles aussi sont rapprochs des statistiques policires et judiciaires. Les travaux internationaux en la matire rappellent les difficults de la comparaison43 et soulignent que le rapprochement des statistiques policires et des enqutes de victimisation ne peut se borner la comparaison entre les deux ordres de grandeur, mais [doit] surtout sattacher lexamen des tendances de lune et de lautre 44. Toutefois, lanalyse des dlinquances ne peut se limiter ces deux outils, statistiques des services et enqutes de victimisation. Il importe de mieux percevoir les dlinquances du point de vue des auteurs des faits eux mmes45. Les enqutes de dlinquance auto-dclare ou auto-rvle consistent interroger anonymement un chantillon de personnes sur leurs comportements dviants et dlinquants, que ceux-ci aient t ports la connaissance de la police ou non. Pratiques aux Etats-Unis depuis plus d'un demi-sicle, elles ne sont ralises en France que depuis une vingtaine d'annes et sur un public restreint, les adolescents scolariss. Elles sont particulirement pertinentes pour mieux apprhender la dlinquance juvnile, les violences scolaires ou encore la consommation de produits stupfiants46.
40 Hugues Lagrange et Sebastian Roch, Baby alone in Babylone ; deux perspectives danalyse du sentiment dinscurit : systmes dattitudes et formes de sociabilit en milieu urbain, Saint Martin dHres, CERAT, 1987-89. Sebastian Roch, Le sentiment dinscurit, Paris, PUF, 1993. 41 Dominique Duprez, La dramaturgie de la relgation ; vie quotidienne et sociabilits dans les cits, Profils, 1996, 41, 55-73. Dominique Duprez, Mahieddine Hedli, Le mal des banlieues ? Sentiment dinscurit et crise identitaire, Paris, LHarmattan, 1992. Dominique Duprez, M. Leclerc-Olive, M. Pinet, Vivre ensemble ; la diversit des quartiers sensibles lpreuve de la vie quotidienne, Lille, LASTREE, 1996. 42 La faible taille de lchantillon soulve des difficults particulires dans le cas dinfractions dont loccurrence est faible, comme les violences srieuses et les viols. Il faut rappeler que lenqute de victimisation ONDRPINSEE porte sur un chantillon de 17 000 personnes pour la France entire (65M dhabitants). Lenqute de lIAURIF repose sur un chantillon de 10 500 pour la rgion le-de-France (environ 11,7M dhabitants) 43 Hugues Lagrange et al., Enqutes de victimisation et statistiques de police : les difficults dune comparaison , Dviance et socit, 2004/3 Vol 28, p.285-316 44 David Bon, Philippe Robert, Rene Zaubermann, La dlinquance : entre statistiques de police et enqutes de victimisation, Note rapide, IAU CESDIP, n538, mars 2011 45 Sebastian Roche, entrevue aux Cahiers de lIAU, n155, juin 2010, p. 19 46 Enqute sur la sant et les comportements lors de lappel la prparation de la dfense, ESCAPAD
Enfin, le tableau de la ralit de la dlinquance est clair par un autre instrument de mesure, dont ont us et abus politiques et media : les enqutes sur le sentiment d'inscurit. Les questions peuvent porter sur la peur prouve par la personne ou sur son opinion gnrale. Les enqutes cadre de vie et scurit ralises par l'ONDRP depuis 2007, en partenariat avec l'INSEE, comprennent aussi bien des questions sur la victimisation du mnage et de l'individu que sur le sentiment d'inscurit. Les enqutes sur le sentiment d'inscurit mettent en vidence que les personnes qui font de l'inscurit une priorit n'ont, le plus souvent, pas ce problme dans leur vie quotidienne. Il est significatif que la question scuritaire soit devenue prioritaire dans les enqutes d'opinion partir de son extrme politisation depuis 1999. Cependant, les proccupations sociales ont repris le dessus : de 40% en 2001, l'inquitude pour la scurit est revenue 13% en 2009 dans l'enqute rgionale Ile de France47. En revanche, la part des personnes qui dclarent avoir peur chez elles reste stable, autour de 8%48. Elle traduit surtout un sentiment de vulnrabilit49 particulirement chez les personnes ges, mme si elles sont moins victimes que les jeunes, chez les femmes plutt que les hommes, chez les personnes seules et les habitants des quartiers dfavoriss. Ces donnes gnrales ne permettent gure de tirer de conclusion labore, car ce jour, elles ne distinguent pas ce que les chercheurs nomment la peur lie au risque de survenance dun vnement concret et la proccupation (concern en anglais) issue dune reprsentation abstraite de linscurit. Eu gard lutilisation faite de la notion dinscurit auprs de lopinion publique, une telle distinction serait pourtant riche denseignements. Par ailleurs, lanalyse des liens entre sentiment dinscurit et dlinquance constate a trop longtemps t soumise une simplification rhtorique. Une dmonstration intressante peut tre faite ce titre au travers des tudes menes par lInstitut damnagement et durbanisme de la Rgion le-de-France. Une fois encore, cest un organisme non tatique qui produit des connaissances parmi les plus pertinentes. Trois situations peuvent tre distingues : La dlinquance est principalement concentre Paris, o se trouvent les richesses, mais le sentiment dinscurit des habitants de Paris est faible ; En Seine-Saint-Denis : il existe une corrlation entre sentiment dinscurit (lev) et dlinquance constate ou rvle par les enqutes de victimisation (leve) ; Dans les zones loignes dIDF : lexposition au risque est quasi nulle et pourtant le sentiment dinscurit est lev. Celui-ci pourrait provenir dun fantasme projet sur un lieu mal connu : le centre de la rgion parisienne.
Ces quelques lments montrent tout lintrt quil y a abandonner lapproche caricaturale et lectoraliste de lanalyse des dlinquances pour favoriser une connaissance plus juste.
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Institut d'amnagement et d'urbanisme de la rgion Ile de France www.iau-idf.fr Les rponses donnes restent stables, avec une lgre hausse entre 2007 et 2010. Cependant, 79,4% des personnes interroges en 2010 dclarent ne jamais se sentir en inscurit dans leur environnement proche. Au domicile, 84,2% des personnes dclarent ne jamais se sentir en inscurit. Une diffrence marquante existe nanmoins entre les hommes et les femmes, ces dernires prouvant davantage un sentiment d'inscurit dans leur environnement comme leur domicile 49 Laurent Mucchielli, op. cit
Des zones dombre

Si riches d'enseignements soient-elles, les enqutes de victimisation prsentent des limites pour dresser un tableau de la ralit des dlinquances. Elles omettent la victimisation des mineurs. Les enqutes cadre de vie et scurit ne concernent, en effet, que les personnes ges de plus de 14 ans. Les trangers, touristes et non rsidents sont galement laisss de ct. Quant aux acteurs conomiques, les entreprises, ils sont ignors. Les infractions sans victimes - en ralit sans victimes directement identifies - ou les infractions complexes telles que les atteintes l'environnement ou la sant publique ne peuvent non plus faire l'objet d'une estimation. Enfin, les victimisations multiples sont mal mesures, particulirement celles commises par les proches ou dans le milieu familial50.
La dimension locale est toujours nglige, malgr les outils existants

Au niveau local, des diagnostics de scurit sont raliss. Il s'agit d'outils de travail pour les conseils locaux de scurit et de prvention de la dlinquance (CLSPD). Presque l'oppos des enqutes nationales sur le sentiment d'inscurit, ils donnent des informations trs concrtes sur les problmes de scurit qui touchent les personnes dans leur vie quotidienne, dans leur environnement immdiat : incivilits et inscurit routire y occupent en gnral une place prpondrante. Malheureusement, ces outils dvelopps massivement avec la cration des contrats locaux de scurit en 1997 ne font plus lobjet du mme soutien des pouvoirs publics tatiques et bien des diagnostics locaux de scurit se rsument aujourdhui lanalyse des modalits demplacement des camras de vidosurveillance. Au-del de loutil, un fort besoin danalyse locale des dlinquances apparat : des spcificits rgionales ou locales des dlinquances existent et doivent tre analyses pour mieux rpondre aux besoins. Par ailleurs, la statistique des faits constats est sensible au comportement des victimes, qui peuvent dposer plainte dans la commune de leur choix les enqutes de victimisation chappent ce biais. Or, la cartographie institutionnelle des faits est tablie partir du lieu d'enregistrement de la plainte. Des distorsions peuvent donc apparatre dans la cartographie de la dlinquance51. Au-del des enqutes de victimisation et des statistiques de police, il est ncessaire d'analyser systmatiquement les statistiques des institutions de sant pour tous les faits de violences, y compris sexuelles (Baromtre Sant, Evnements de vie et sant, Escapad)52. Les infractions d'ordre conomique et financier et la corruption sont galement difficiles
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Jan Van Dijk, Approcher la vrit en matire de dlinquance. La comparaison des donnes d'enqutes en population gnrale avec les statistiques sur la dlinquance enregistre, CRIMPREV, 2009 51 Selon Christophe Soullez, chef de dpartement de l'ONDRP, ce phnomne serait significatif en rgion parisienne, dans la mesure o 15 20 % des infractions commises Paris seraient enregistres dans des villes de banlieue, intervention INHESJ, 5 avril 2011 52 Jan Van Dijk, op. cit
apprhender. Dautres sources dinformation mriteraient dtre systmatiquement analyses pour pallier notamment l'absence de donnes pour des infractions graves dont les particuliers sont moins directement victimes. Certaines donnes sont recueillies par des agents de contrle institutionnels, tels que l'Autorit des marchs financiers, Tracfin, ou des organisations non gouvernementales telles Transparency international. Une fois prcises les carences du systme de recueil et danalyse des chiffres des dlinquances, est-il possible de tirer des conclusions des donnes existantes ? Cet exercice est prilleux car la mesure de la dlinquance ne varie pas uniquement en fonction de comportements individuels, mais galement du contexte dans lequel ces comportements interviennent et des politiques publiques qui sont menes. Nanmoins, trois tendances se dgagent nettement qui contredisent les ambitions affiches politiquement depuis dix ans.
2. Des rsultats qui contredisent les discours volontaristes

2.1. LA REALITE DE LA REPRESSION NE CORRESPOND PAS AUX PRIORITES AFFICHEES
La politique de scurit mene depuis 10 ans affirme haut et fort ses objectifs ambitieux : lutter contre lconomie souterraine et les trafics de tous ordres au premier rang desquels, le trafic de produits stupfiants - garantir la paix publique. Pourtant, les rsultats constatables dmontrent quen ralit, laction des services rpressifs se concentre sur les consommateurs de drogue et quelle gnre de fortes tensions avec la population. Le nombre dinterpellations pour usage simple a doubl en 10 ans passant de 71 667 en 2001 pour atteindre 137 594 en 200953 ; celles-ci reprsentent 86% du nombre total dinterpellations effectues pour infractions la lgislation sur les stupfiants. Le taux de rponse pnale concernant ces faits est quant lui pass de 70,7% 91,5% sur la mme priode, marquant ainsi le renforcement de la pnalisation de lusage54. Ces chiffres dmontrent toute la place que tient la rpression de lusage dans lactivit des policiers et des magistrats aujourdhui massivement encourags faire du chiffre . Lapprciation plus objective de lvolution des faits de consommation de produits stupfiants peut sappuyer sur les enqutes de dlinquance auto-reporte ralises par les institutions spcialises55 qui dmontrent que lusage de cannabis sest gnralis marquant en cela lchec des politiques de prohibition contrler la consommation puisquaujourdhui, 17 ans prs dun adolescent sur deux la expriment. linverse, les faits de trafic reprsentent une faible part de lactivit des forces rpressives. Le nombre dinfractions constates pour le trafic et la revente sans usage se maintient sensiblement autour de 6000 - comparer aux presque 140 000 faits dusage constats en 200956. Par ailleurs, la lutte contre le blanchiment, en particulier li au trafic de produits
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Ivana Obradovic, La rponse pnale lusage de stupfiants, Tendances n 72, novembre 2010, Observatoire franais des drogues et toxicomanies 54 Taux calcul sur la seule rgion parisienne o le dtail des donnes est disponible, reprsentant 25% du contentieux national des ILS. 55 Centre franais dducation pour la sant (CFES), Institut national de la sant et des tudes mdicales ( INSERM) et Observatoire franais des drogues et toxicomanies ( OFDT) 56 ONDRP, La criminalit en France, rapport annuel 2010
stupfiants et, plus gnralement, la lutte contre l'conomie souterraine ont fait l'objet de grandes annonces. Mais, cette fois-ci, les chiffres ne sont gure mis en avant. Le blanchiment n'est pas rpertori en tant que tel dans l'indicateur escroqueries et autres infractions conomiques et financires de l'ONDRP. Sans doute parce que les poursuites et condamnations demeurent rares. Une tude57 publie en 2010 rpertorie 160 condamnations pour blanchiment en 2006, dont 50 en lien avec le trafic de produits stupfiants et 225 en 2008, alors que l'Observatoire Franais des Drogues et Toxicomanies (OFDT) estime en 2007 que le chiffre d'affaires annuel pour le trafic de cannabis en France avoisine 830 millions d'euros et que les semi grossistes (entre 700 et 1500 individus) en obtiendraient des gains annuels entre 250 et 550 000 euros. Afin d'obtenir des rsultats plus dissuasifs que des peines d'emprisonnement, une agence58 a t cre avec pour unique objet la saisie des avoirs criminels. Avec prs de 185 millions d'euros de saisies en 2009, l'intressement des services de l'Etat est rel. Les rsultats de cette agence sont donc trs attendus. Toutefois, ils dpendent des capacits d'action des services d'enqutes, qui ne peuvent obtenir des rsultats dans ces domaines par les seules oprations coups de poing qui focalisent laction des services sur des infractions plus visibles mais de moindre gravit et complexit. La progression des infractions contre les personnes dpositaires de l'autorit publique est spectaculaire. Au nombre de 22 549 en 2002, elles sont passes 26 299 en 2009, soit une augmentation de 17%. Symptme de la dtrioration des relations avec la population, la judiciarisation des arrestations trouve aussi son explication dans un changement de mentalit dans le corps policier. Ce phnomne tmoigne aussi d'un malaise de plus en plus grand entre une partie de la population, notamment d'origine trangre, et la police. En effet, une tude de ce contentieux dans une grande juridiction parisienne a montr que les prvenus de ces infractions avaient pour la plupart un nom consonance trangre59. Ces phnomnes tmoignent aussi de la fragilisation de l'institution policire, d'une perte de lgitimit et de prestige60. La dlinquance routire, premier contentieux de masse, nest paradoxalement pas comptabilise dans ltat 4001 et nest donc pas prise en compte dans la prsentation de la dlinquance faite par les ministres de lintrieur successifs. La dlinquance routire reprsente 15% des crimes et dlits constats et 41% des condamnations prononces en 200961. La plupart des faits tant lucids au moment de leur constatation, leur traduction devant les tribunaux est donc systmatique. Le nombre de ces condamnations a progress de
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Nacer Lalam, La saisie des avoirs criminels : un levier de la lute contre le trafic de stupfiants, octobre 2010, INHESJ 58 Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqus 59 Fabien Jobard, La racaille en politique , in meutes urbaines et protestations, une singularit franaise, dir. Hugues Lagrange et Marco Oberti, Presses de Sc-Po, 2006 60 Ce phnomne a t abondamment dcrit. Dans deux registres diffrents, on peut renvoyer deux ouvrages rcents : celui de Christian Mouhanne, La police contre les citoyens ?,op. cit et celui de Jean-Jacques Urvoas, 11 propositions choc pour rtablir la scurit, Fondation Jean-Jaurs, Fayard, 2011 61 31% en 1990
37% de 2000 2009 passant de 177 950 243 00062. Sil faut reconnatre que la rpression de la dlinquance routire a bien t revendique comme un objectif par lactuel Prsident de la Rpublique, il est paradoxal que celle-ci ne soit pas intgre la prsentation de la lutte contre la dlinquance. En la matire, le succs ne se comptabilise pas au nombre de procdures tablies, mais plutt la diminution du nombre de morts et de blesss sur les routes qui est cette fois-ci effective depuis 200263.
2.2. LAMELIORATION REVENDIQUEE DU TAUX DELUCIDATION EST UN LEURRE

L'volution du taux d'lucidation, de 25% en 2001 38% en 2009, doit galement tre apprcie au regard des modalits de sa fabrication. Le taux d'lucidation rapporte le nombre de faits lucids dans l'anne par les services de police et de gendarmerie (quelle que soit l'anne de leur constatation) et celui des faits constats la mme anne. Ce taux nest pas rvis en cas de dcision judiciaire ultrieure ngative (non poursuite, relaxe), il repose sur lapprciation des services enquteurs. Ici encore, les ministres de lIntrieur et le chef de ltat abusent dun chiffre unique qui na aucun sens. En effet, certaines infractions sont par nature systmatiquement lucides, car elles procdent de l'action mme des services de police. C'est le cas de l'usage et de la dtention de produits stupfiants, des infractions la lgislation sur les trangers ou encore du port d'arme prohib. Elles sont dsignes sous l'acronyme IRAS, infractions rvles par l'action des services. Selon le chef du dpartement de l'ONDRP, ces IRAS reprsentent elles seules 25% du total des infractions retenues pour l'analyse de la dlinquance64. Le taux moyen d'lucidation est de 37%, mais hors IRAS, il est de 29%. La moiti de la baisse de la dlinquance annonce pour l'anne 2010, (- 2,1%) est ainsi imputable la baisse des IRAS. La Cour des comptes relevait en 2011 que la lutte contre le trafic de stupfiants illustre les travers de ce pilotage statistique . Oriente principalement vers linterpellation des consommateurs sans amlioration significative des rsultats en matire de revente ou de trafic [], elle a servi de variable dajustement pour rehausser le taux moyen dlucidation . Le taux dlucidation reste trs faible pour les infractions de la vie quotidienne pourtant revendiques comme une cible prioritaire de laction rpressive. Pour la criminalit la plus grave recouvrant les meurtres, les viols ou les braquages, les taux d'lucidation ont t et demeurent levs et illustrent le savoir-faire de la police judiciaire franaise65. En revanche,
Odile TIMBART, op. cit Les chiffres des personnes dcdes et blesses loccasion daccidents de la route dmontrent tous une baisse tendancielle qui ne se limite nullement aux dix dernires annes, mais qui sest acclre depuis 2002 : partant dun niveau de 16 500 morts en 1972, une baisse significative tait atteinte en 1986 avec 10 960 morts et sest poursuivie jusquen 2002 (7 242 morts), puis sest acclre : 5 731 morts en 2003, 4 709 en 2006, 3 994 en 2010. Sagissant du nombre de blesss, lvolution est similaire : 1995 : 181 403 blesss ; 2002 : 137 839 blesss ; 2005 : 108 076 blesss ; 2007 : 103 201 blesss ; 2010 : 79 056 blesss. Une analyse des causes de ces volutions doit prendre en compte une multitude de facteurs allant de lvolution de nombre de vhicules en circulation et du nombre de kilomtres parcourus limpact de laugmentation du nombre de contrles routiers. 64 Christophe Soullez, intervention 5 avril 2011, 22me session INHESJ 65 Il convient en outre de souligner que la France connat un taux d'homicidit trs bas : 1,6 pour 100 000
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la situation est trs contraste pour les infractions du quotidien. Sauf lorsque lauteur est connu de la victime, notamment dans le contentieux intrafamilial (violences, menaces, agressions sexuelles), les infractions les plus courantes sont rarement lucides. En 2010, 11,4% des 172 497 cambriolages dans les locaux dhabitation principale sont lucids (13,4% en incluant les locaux industriels et commerciaux) et 4,3% des 89 239 des vols la tire .. Or, ces infractions sont en hausse66 et sont associes au sentiment d'inscurit le plus immdiat pour la majorit des citoyens. Le taux d'lucidation notamment des cambriolages et vols la roulotte67 peut pourtant connatre une soudaine embellie lorsque les services d'enqute imputent au suspect idal , dj bien connu , une multitude de faits commis dans un primtre gographique et une priode de temps cohrents en apparence. Des dizaines d'atteintes aux biens peuvent ainsi tre comptabilises parmi les faits lucids. Ce taux d lucidation nest pas corrig par la suite, mme si linstitution judiciaire effectue un tri parmi toutes les procdures reues et ne condamne ce suspect idal que pour une partie des faits68. Lanalyse fine du taux dlucidation par types de faits, en fonction des volutions du contexte local et national et des actions menes par les acteurs rpressifs pourrait fournir dutiles indications pour mieux adapter les rponses. Malheureusement, lusage qui en a t par les ministres se rsume aux effets dannonce et daffichage des plus simplistes.
habitants en 2004 contre une moyenne mondiale de 12,1. De surcrot le nombre d'homicides a fortement baiss, passant de 768 en 2005 550 en 2010. Le taux franais est comparable celui des principaux pays dEurope occidentale : Allemagne, Angleterre et pays de Galles, Belgique, Pays-Bas etc Le taux est plus faible dans certains pays europens du Nord : Danemark, Norvge, Sude (mais pas en Finlande), European Source Book et Marc Ouimet, L'homicide en France dans une perspective internationale , in La criminalit en France, rapport annuel 2010, ONDRP 66 Ainsi, le nombre de cambriolages de locaux d'habitations principales a augment, passant de 163 503 en 2005 172 497 en 2010 67 Jean-Hugues Matelly, Christian Mouhanna, Police, des chiffres et des doutes, Michalon 2007 68 Pour rendre la perception du taux d'lucidation moins pnible , une nouvelle approche a t propose qui consiste dterminer en fonction des caractristiques de chaque contentieux ou de chaque infraction un taux attendu . Fond sur le constat qu'un vol de voiture, par exemple, n'est pas susceptible d'tre lucid aussi aisment qu'un vol l'talage, ce concept est prconis par l'ONDRP. Alain Bauer, Cyril Rizk, Christophe Soullez, Statistiques criminelles et enqutes de victimisation, PUF, Paris 2011
2.3. LES VOLS RESTENT A UN NIVEAU ELEVE, LES VIOLENCES DEMEURENT UNE PREOCCUPATION MAJEURE
Lapprciation de lvolution des faits dlictueux et criminels commis ne peut reposer uniquement sur lexamen de lvolution de lactivit des forces de police et de gendarmerie telle quelle rsulte de ltat 4001 avec toutes les limites dinterprtation que nous avons rappeles. En ltat des donnes disponibles aujourdhui, nous avons vu que le niveau dactivit dlictuelle et criminelle peut tre apprhend par la comparaison avec les donnes issues des enqutes de victimisation. Deux catgories peuvent faire lobjet dun rapprochement entre statistiques policires et enqutes de victimisation : les atteintes aux biens et les atteintes aux personnes ; chacune repose elle-mme sur un agrgat dinfractions multiples69. Les volutions concernant les autres types de dlinquance doivent tre apprcies avec des outils distincts, souvent trs limits. Une baisse des atteintes aux biens est observable depuis le milieu des annes 1990 en France comme dans la plupart des pays occidentaux70. Bien quen retrait, le nombre datteintes aux biens demeure nanmoins un niveau lev alors mme que les taux denregistrement des plaintes sont trs bas, ce qui signifie que peu de personnes ayant effectivement t victimes de vols portent plainte et donc signalent ce vol la police71. De surcrot, le taux dlucidation de ces faits est trs bas, alors mme que ces faits, notamment les cambriolages, font de trs nombreuses victimes72.
69 Ces comparaisons dans le temps sont rendues difficiles ou plus alatoires en raison des modifications lies la dfinition de la nature des infractions ou des changements mthodologiques dans la constitution des agrgats. 70 L'indicateur plus global qui est celui des atteintes aux biens marque cette tendance la baisse depuis le milieu des annes 1990 lorsqu'il est rapport au nombre d'habitants, variable qu'il est indispensable de prendre en compte sur la dure. L'ONDRP constate dans son rapport annuel 2010 quen 2001, le nombre de faits constats d'atteintes aux biens pour 1000 habitants avait atteint 51,7 faits constats et qu'en 2010, il se situe moins de 35 pour 1000. Nanmoins, une analyse plus long terme laisse apparatre le tassement de ces types de dlinquance depuis une vingtaine dannes et non rcemment. Les atteintes aux biens ont diminu en Allemagne de 53,3% en 1996 38,7% en 2009 et de 46,6% 31,7% aux Etats-Unis. 71 Cette analyse est faite par comparaison des informations disponibles aux enqutes de victimisation (nombre de personnes se disant victime dun vol, nombre de personnes dclarant avoir dpos plainte) et celles des faits enregistrs par la police et la gendarmerie. 72 L'tude concomitante des faits constats et des rsultats des enqutes de victimisation permet d'obtenir le taux de plainte. Ce taux avoisine 90% pour les vols de voiture et 83,5% pour les cambriolages selon la Synthse des enqutes cadre de vie et scurit , ONDRP, novembre 2010. Cependant, si l'on considre l'ensemble des vols et tentatives de vol dclars par les mnages et les personnes de 14 ans et plus dans les enqutes, le taux de plainte chute 36,4% en 2006 et 32,5% en 2009. Bon nombre d'atteintes demeurent donc inconnues des services de police ou ne sont pas enregistres. Il arrive que les victimes ne souhaitent pas dposer plainte au motif qu'il ne s'agit que d'une tentative, que le bien n'est pas assur ou que l'enjeu conomique est infrieur la franchise ou encore que l'auteur ne pourra tre identifi. Cependant, une analyse mene sur les donnes d'Ile de France met en vidence une diffrence d'un tiers entre les faits pour lesquels les personnes dclarent avoir dpos plainte et les plaintes effectivement enregistres s'agissant des cambriolages. L'hypothse la plus vraisemblable pour expliquer cette diffrence est la rticence des services de police et de gendarmerie enregistrer les tentatives de cambriolage (La dlinquance : entre statistiques de police et enqutes de victimisation, note rapide n538, mars 2011, Institut d'amnagement et d'urbanisme d'Ile de France).
Enfin, il faut prciser quau sein de ce vaste ensemble, les vols simples et vols avec violences commis au prjudice de particuliers sur la voie publique ou dans les transports en commun ne diminuent pas. Ces types de vols sont trs lis aux volutions de la socit de consommation. Ainsi, les tlphones se sont rapidement et massivement diffuss, suscitant la convoitise. Les dclarations de vol de tlphones ont atteint un pic en 2003 185 000, ce qui reprsentait 45% du total des vols contre des particuliers dans des lieux publics. Parmi les atteintes aux personnes, les meurtres demeurent un bas niveau, comme nous lavons indiqu. Par contre, lensemble des infractions de coups et blessures volontaires ont fortement augment. Le nombre de condamnations prononces pour atteintes aux personnes sest accru de 35% entre 2000 et 2009, passant de 66 192 89 14573. Cette volution statistique ne peut sinterprter comme la rsultante de laugmentation du nombre de faits commis. Elle traduit aussi les volutions lgislatives qui ont conduit dmultiplier le nombre dinfractions. De mme, la dnonciation des viols, puis des viols incestueux et agressions sexuelles sur mineurs dans le cadre familial, est le fruit d'un changement profond de mentalits et s'inscrit dans un long processus qui a t marqu par des politiques publiques, des campagnes de prvention, des dispositifs lgislatifs visant tant contraindre les professionnels dnoncer les faits ports leur connaissance, qu' reporter les dlais de prescription compter de la majorit de la victime. Le mme phnomne peut tre observ depuis une date plus rcente pour les violences conjugales, qui font l'objet d'une politique pnale spcifique et plus gnralement pour lensemble des faits de violences qui font lobjet dune attention spcifique des parquets. Les donnes institutionnelles refltent dnc la judiciarisation progressive des atteintes l'intgrit physique. Par contre, si la statistique policire sur-estime la violence srieuse au regard des
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Odile TIMBART, 20 ans de condamnations pour crimes et dlits, Infostat Justice N 114, avril 2011
rsultats des enqutes de victimisation, elle sous-estime fortement une violence de basse intensit qui pse par son caractre rptitif plutt que par la gravit de chaque acte pris isolment74 . Ces faits recouvrent les injures, menaces, rackets dont les enqutes de victimisation montrent un niveau trs lev et qui restent trs mconnus des services policiers. La comparaison des enqutes menes auprs des 10 500 mnages franciliens et des statistiques de police montre aussi une hausse continue de ces atteintes75. Face laugmentation des chiffres des violences, le gouvernement pris son propre pige interprtatif a pu chercher en attnuer limpact en recourant une fois encore une prsentation statistique non fiable. Ainsi, en 2010, laugmentation de 2,5% des atteintes aux personnes a t prsente comme rsultant de la seule hausse des vols avec violence des tlphones i-phone76. Ce glissement qui consiste prsenter les vols avec violence tantt avec les atteintes aux biens, tantt avec les atteintes aux personnes - illustre une fois encore toute la prcaution ncessaire dans lutilisation des chiffres. En conclusion, il parat paradoxal de constater que les chiffres des dlinquances constituent un enjeu de communication politique majeur, quils ont fait lobjet de directives et injonctions ministrielles nombreuses et impratives et quils sont pourtant dune grande pauvret. Ces chiffres ne sont pas entirement fiables, leur prsentation varie et les points de repres qui permettraient den apprcier les principales volutions varient eux aussi, ils ne parviennent pas reprsenter la complexit de la ralit des dlinquances. Malgr tout, ces donnes ont t riges en indicateurs quasi uniques de la performance de la police et de la justice, entranant ainsi de profondes modifications des pratiques des acteurs professionnels.
Philippe Robert, op. cit Institut d'amnagement et d'urbanisme d'Ile de France www.iau-idf.fr 76 Pour parer cet effet i-phone incontrl, qui vient parasiter les chiffres de la dlinquance, une mesure de prvention a t introduite dans la LOPPSI 2 avec la mise hors service des appareils vols. Lefficacit de cette mesure pourrait ainsi avoir un impact massif sur ce type de statistiques.
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3. La culture du chiffre a transform les pratiques policires et judiciaires et conduit une frnsie pnale peu claire
Ramene un chiffre unique, lapprciation confondue dans un mme indicateur du niveau de la dlinquance et de lefficacit des services rpressifs na pu que produire des effets caricaturaux. Policiers, gendarmes et magistrats ont t somms de produire de bons chiffres pour prouver tantt que la dlinquance diminuait, tantt que leur action tait efficace. La simplification extrme de lindicateur de russite et la vigueur des instructions ministrielles a entran de profondes modifications dans les pratiques des institutions charges de la scurit. Limpact de la culture du chiffre sur le travail policier est aujourdhui bien connu la suite de travaux scientifiques nombreux77 et de certains rapports institutionnels, tel celui de la Cour des comptes de juillet 2011. Mais la culture du chiffre a aussi largement contamin linstitution judiciaire qui a vu ses pratiques voluer. Cest pourquoi nous dvelopperons ces constats qui ont certes fait lobjet dtudes et de recherches mais demeurent moins connus. La ncessit de mieux valuer lefficacit de lactivit du service public de la police et le fonctionnement de linstitution judiciaire est incontestable. Des volutions visant modifier et moderniser les mthodes de travail sont indispensables et les institutions doivent sadapter anne aprs anne tant aux besoins des citoyens quaux innovations techniques et professionnelles. Pourtant, les rsultats en ce domaine trahissent nouveau la volont de prsenter un bilan enjoliv qui masque la ralit et affiche des rsultats artificiels dconnects de la diversit des situations et besoins de la population.
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Notamment Frdric Ocqueteau et Philippe Pichon, La scurit publique lpreuve de la LOLF, 2008 ; http://halshs.archivesouvertes.fr/view_by_stamp.php?&halsid=ej7l6pksh0fnc5ouks25s55706&label=SHS&langue=fr&action_todo=v iew&id=halshs-00418473&version=1 Sebastian Roch, Indicateurs de scurit publique. Le management de la performance, Rapport pour le Centre de prospective de la Gendarmerie nationale, rono, 2007.
3.1. LES INDICATEURS DE LA POLICE : LES CHIFFRES SONT DEVENUS LES OBJECTIFS
L'attention mensuelle porte aux chiffres de la dlinquance sest confondue avec celle porte aux diffrents indicateurs de l'activit judiciaire des services de police et de gendarmerie. Les pratiques se sont concentres sur le taux d'lucidation et le nombre de personnes traduites en justice, destinent illustrer de manire caricaturale - la mise en uvre du principe de la tolrance zro . L'affirmation de cet objectif lui aussi caricaturalement chiffr a transform et mme dvoy les pratiques policires et judiciaires. Vouloir que les services publics rendent des comptes sur leur efficacit est une louable intention. Pourtant la culture du rsultat a t dvoye en une culture du chiffre qui a gnr la cration ou lutilisation dindicateurs visant valuer la seule pression rpressive exerce par les services policiers puis la justice sans souci de mesurer limpact de cette ultra rpression sur les diffrentes formes de dlinquance et sur les besoins des citoyens. La mission judiciaire de la police et de la gendarmerie est seule apprcie au regard de ces critres eux-mmes trs restrictifs alors que les missions de scurit publique, la prvention, le souci de la tranquillit publique qui ne sont pas mesurs passent au second plan. Les indicateurs choisis traduisent cette orientation. Le nombre de gardes vue figurait parmi les indicateurs rpressifs. Cependant, le nombre croissant de placements en garde vue a fini par mouvoir l'opinion publique. Il n'tait plus rare de connatre un gard vue, proche, ami, enfant, le plus souvent pour une infraction routire. Les rcits du sjour dans les cellules de garde vue alarmaient aussi de plus en plus de concitoyens. Au nombre de 480 851 en 1999, les placements en garde vue s'levaient 580 108 en 2009, soit pour un indice 100 en 1999, un indice 135,9 en 200978. Cette hausse exponentielle, sans rapport avec le taux d'lucidation, a contribu la rforme de la garde vue, mme si celle-ci a t ralise sous la contrainte judiciaire. En tout tat de cause, considrer que la police fait bien son travail lorsque le nombre de gardes vue est lev pervertissait son objet. Cet indicateur a donc t abandonn, ce qui constitue une victoire du bon sens. En revanche, le nombre de personnes mises la disposition de la justice, donc dfres, et le nombre de placements en dtention demeurent des indicateurs couramment utiliss. Le premier indicateur s'inscrit dans une logique de flux et contribue prsenter toujours plus de mis en cause la justice pour obtenir un taux d'incarcration plus lev. La cohrence exige par les plus hautes autorits de l'Etat entre police et justice est une cohrence univoque, celle d'une chaine pnale ininterrompue. En ne plaant pas en dtention, les juges nuisent aux performances chiffres et s'exposent la vindicte des syndicats de police, voire du garant de leur indpendance. Le 19 mars 2009, Gagny, o plusieurs individus s'taient introduits dans un lyce et avaient bless quatre personnes, Nicolas Sarkozy s'tonnait en ces termes : la suite de l'assaut contre le lyce professionnel de Gagny, quatorze
Avec une baisse 336 718 en 2001, lie la grve du zle mene par les services policiers en opposition la loi Guigou sur la prsomption dinnocence. ONG et journalistes se sont alarms du nombre toujours croissant des gardes vue et de leur chiffre noir qui concerne les dlits routiers, non pris en compte dans la statistique publie. Le chiffre de 250 300 000 a t avanc par le journaliste Mathieu Aron dans son livre Gards vue, Les Arnes, Paris, 2010
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individus ont t dfrs au parquet. Deux jours aprs, un seul d'entre eux tait plac sous mandat de dpt. Tous les autres se trouvaient en libert malgr l'normit de ce qu'ils avaient fait ! . La prise en compte dautres indicateurs comme le nombre daffaires poursuivables, tabli par le Parquet, et le nombre de relaxes ou d'acquittements permettrait notamment de mieux reflter la qualit de la procdure et, par consquent, du travail d'enqute, davantage que cette fausse valuation immdiate par le mandat de dpt. Aggravant la priorit donne au travail court terme, le nombre d'affaires cltures fait aussi partie des indicateurs : il n'incite s'atteler ni des enqutes d'initiative, ni des enqutes approfondies, l'issue incertaine, encore moins des contentieux spcialiss, en un mot la dlinquance non visible dans la rue79. Les indicateurs rpressifs qui orientent l'action de la police et de la gendarmerie depuis 2002 sont exclusivement axs sur une action rpressive. Ce sont des indicateurs de pure police judiciaire ; aucun indicateur de performance propre la scurit publique n'a t mis en place. Le rsultat de cette politique est une police tout entire conue et valorise pour l'activit judiciaire, ainsi que pour le maintien de l'ordre.
3.2. LA CULTURE DU CHIFFRE A ELOIGNE LA POLICE DE LA POPULATION

En affectant le travail des services de police et de gendarmerie tant sur le plan interne et institutionnel que sur le terrain pour les missions de tranquillit publique et de police judiciaire, la police s'est loigne de la population80. L'institution entretient un lien de plus en plus ambivalent avec les statistiques. En effet, la recherche de bons rsultats pour la hirarchie, ne correspond pas exactement ce que le service lui-mme peut souhaiter, sans mme voquer les besoins de la population concerne. Les bons rsultats consistent obtenir une baisse de la dlinquance constate et une hausse du taux d'lucidation. Les techniques et artifices pour obtenir une baisse des faits constats ont dj t prsents. Cependant, la baisse peut aussi devenir un handicap pour le service en question, dont les effectifs pourront tre rduits, puisqu'en toute logique, les moyens allous une administration dpendent de ses besoins. D'un ct, une hausse de la dlinquance enregistre peut tre stigmatisante pour un service et l'chelle d'un dpartement pour un prfet81, mais des chiffres en baisse constante sont nuisibles au dveloppement voire la survie d'un service. Lorsque des redploiements d'effectifs sont l'tude, il n'est pas rare de constater une explosion de la dlinquance enregistre dans des zones rputes paisibles. En ralit, bon nombre de services dcidrent de judiciariser des affaires auxquelles ils
Dans son rapport de 2011, la Cour des comptes relevait : La mise en uvre de la culture du rsultat, institue par une instruction ministrielle du 24 octobre 2002 comme mode de fonctionnement quotidien des services de scurit publique a conduit faire prvaloir une gestion des services par objectifs chiffrs . Elle ajoute : La Cour a toujours t favorable un pilotage par objectifs, cela sous-entend quil y ait des indicateurs. Mais, il est ncessaire de ne pas multiplier les objectifs et les indicateurs qui, sils sont trop nombreux, retirent des capacits dinitiative et dadaptation sur le terrain . Or, si en 2003, linstruction ministrielle de deux pages et demi dfinissait 3 objectifs majeurs, en 2010, elle comptait 8 pages et 48 actions prioritaires . 80 Christian Mouhanna, La police contre les citoyens, op.cit 81 La convocation des cinq plus mauvais prfets tous les mois ou sarkomtre
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apportaient jusqu'alors d'autres solutions, en rponse la menace qui pesait sur la survie de leur brigade ou commissariat82. En outre, rduire l'valuation du travail de police aux seules statistiques conduit se priver d'autres modes d'valuation, plus qualitatifs : dplacement dans les services, entretiens avec les agents, mais aussi avec les lus locaux, les magistrats, les travailleurs sociaux, les membres d'association ou autres personnalits influentes sur leur territoire. La satisfaction des besoins de scurit de la population par les services de police et de gendarmerie ne fait l'objet d'aucune valuation, contrairement ce qui se pratique dans de nombreux pays occidentaux. Aucun rapport d'activit n'est rendu public, aucun rapport d'activit n'est destin au public. Fidle son histoire, le ministre de l'intrieur apparat davantage comme le garant de la scurit des institutions que comme le garant de la scurit quotidienne de la population. Quant au travail de police, l'obsession des chiffres produit une drive quantitative83 au dtriment d'une politique de rsolution des problmes, d'une part, et d'un travail approfondi, d'autre part. Dans bien des ressorts, il tait frquent que des menus dlits, tels de vols simples, des dgradations, des violences lgres, donnent lieu une intervention du policier ou du gendarme dans la vie sociale, la recherche d'une solution : restitution de l'objet vol, rparation du bien dgrad, remontrance aux belligrants et appel aux proches ou des figures locales pour rsoudre le litige l'origine des violences. Ces formes d'intervention pour un retour la paix sociale ne faisaient gure l'objet de thories sociologiques, mais elles constituaient des rponses efficaces et acceptes. La culture du chiffre impose de judiciariser ces rponses, de retirer au policier et au gendarme une partie de son autorit, de son discernement, de son rle social, en l'incitant produire des procdures, en vue d'une rponse pnale. La perspective rpressive court terme est privilgie et le nombre d'officier de police judiciaire ne cesse de crotre, au dtriment de toute autre forme du travail de police ayant pour finalit le renseignement, la prvention, la paix publique. Privant le policier de son rle social, cette approche exclusive gnre aussi dcouragement et frustration sur le terrain, ds lors que la rponse judiciaire ne contribue pas toujours la rsolution du problme et ne peut rpondre aux flux quantitatifs ainsi gnrs. La culture du chiffre incite aussi les enquteurs privilgier les infractions rvles par laction des services, la lutte contre la petite dlinquance et les individus bien connus de leurs services : ce sont les jeunes consommateurs de cannabis sur la voie publique, le jeune sans casque qui, poursuivi, commettra un dlit de refus d'obtemprer et, ou un outrage,voire une rbellion contre lagent qui linterpelle. Au final, c'est un travail peu exigeant, sur des cibles molles 84, issues de la population dsigne comme dviante, et ce travail permet de
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Par exemple, entre 1998 et 2002, alors que des redploiements d'effectifs taient l'tude aux ministres de l'intrieur et de la dfense, une croissance phnomnale de la dlinquance fut enregistre par les services de police et de gendarmerie de dpartements rputs paisibles, comme la Lozre, avec une hausse de 56,75%. Cf Jean-Hugues Matelly, Christian Mouhanna, Police, des chiffres et des doutes, op.cit 83 Benoist Bastard, Christian Mouhanna, Procureurs et substituts : l'volution du systme de production des dcisions pnales, Droit et socit, n74/2101, Paris, LGDJ 84 Jean-Hugues Matelly, Christian Mouhanna, op.cit
satisfaire l'apptit de chiffres de l'institution. En revanche, les enqutes d'initiative, fondes sur le renseignement, qui peuvent durer des mois avant de prendre une forme judiciaire sont dfavorises. Si le consommateur de cannabis vaut autant que le revendeur, le fournisseur ou l'importateur, il est sans intrt de cibler trop haut. Quant la dlinquance sans victime , en matire conomique et financire, dnue de valeur statistique, elle est oublie et les comptences qu'elle exige de mettre en oeuvre se perdent85.
3.3. LAUGMENTATION DU TAUX DE REPONSE PENALE PAR LE DEVELOPPEMENT DES REPONSES DITES ALTERNATIVES AUX POURSUITES
La politique ultra rpressive soutenant le choix des indicateurs chiffrs a conduit dvelopper au sein de linstitution judiciaire au parquet, puis au sige le mme type de drives des pratiques professionnelles et institutionnelles. Au nom dune conception continue entre laction de la police et laction de la justice pnale conception qui ignore les missions respectives et diffrencies des diffrents intervenants qui a t illustre sous le terme de chane pnale , les instances judiciaires ont elles aussi modifi leurs pratiques en profondeur. Il est capital que les dlinquants sentent la mme volont absolue d'obtenir des rsultats de toute la chane pnale 86 dclarait le ministre de lintrieur devant les procureurs gnraux et procureurs de la Rpublique. Cette tendance existait depuis les annes 1990 et le dveloppement du traitement en temps rel ; cependant, elle a chang dchelle avec, dune part, la mise en place de lgislations quasi exclusivement orientes vers laggravation des sanctions pnales et le recours lincarcration et, dautre part, la mise en place dindicateurs chiffrs au service de cette seule approche rpressive. Cette tendance est galement aggrave par les pressions que subissent presque quotidiennement les magistrats du parquet et mme du sige pour les inciter user de leurs prrogatives les plus rpressives.
85 Le nombre d'enquteurs spcialiss dans le domaine conomique et financier n'est pas rpertori la Direction centrale de la police judiciaire, tmoignant du peu de cas qui est fait de ce secteur. Pour sa part, la direction des affaires criminelles et des grces du ministre de la justice ne cesse de dplorer chaque anne dans son rapport de politique pnale l'absence de disponibilit des services spcialiss, et la pnurie de comptence pour les affaires conomiques et financires quotidiennes. 86 Discours devant les prfets, procureurs gnraux, procureurs de la Rpublique, recteurs, 7 novembre 2006
Le tableau ci-dessous prsente les lments de rponse fournies par lobservatoire de la justice pnale du ministre de la justice (Direction des affaires criminelles et des grces tudes et valuation). Il est tabli sur la base des chiffres nationaux. Evolution du traitement judicaire des procdures pnales : 1. Les poursuites 2000 Procdures Parquets transmises aux 5.007.674 4 611 383 3.318.575 2 997 320 1.292.808 2002 5.501.482 5 083 465 3.733.384 3 353 361 1.350.081 26,60% 2007 5.273.909 4 903 537 3.427.002 2 977 506 1.476.535 30,10% 2009 5 .030.578 4 667 695 3.180.020 2 683 385 1.487.675 31,90%
Affaires traites Affaires non poursuivables - Dont dfaut dlucidation Affaires poursuivables
Part des affaires poursuivables 28,00% (sur le nombre daffaires traites) Ensemble de la rponse pnale 878 116 Taux de rponse pnale Poursuites Part des poursuites 67,90% 628 065 71,50%
920 575 68,20% 624 335 67,80% 383 411
1 234 938 83,60% 684 734 55,40% 484 055 121 485
1 305 123 87,70% 673 684 51,60% 463 124 139 093 56 274 20 899 77 530 55 857
Saisines du tribunal correctionnel 373 949 Dont ordonnances pnales (cres en 2003)
Saisines juridiction des mineurs Saisines juridiction linstruction
54 651
56 279 37 444
57 967 28 063 49 712
de 37 768
Comparution sur reconnaissance pralable de culpabilit (CRPC) Saisines du tribunal de police 161 687 147 201
64 937
Evolution du traitement judicaire des procdures pnales : 2. Procdures alternatives et classements sans suite 2000 Procdures alternatives 250.051 Part des procdures 28,4% alternatives (hors compositions pnales) Rappels la loi, avertissement Mdiations Rparations mineurs Injonctions thrapeutiques Plaignant rgularisation Autres (transactions) Compositions pnales Part des procdures alternatives (compositions pnales comprises) Classements sans suite 414 692 116.694 33 391 4772 3606 dsintress, 37 424 alternatives 54 164 2002 289.485 31,4% 2007 490.434 39,7% 2009 558.047 42,7%
144.592 33 700 5275 4068 40 010 61 840
245.131 26 702 7824 5201 81 659 123 917
273.783 23 451 9024 4380 101 205 146 267
6755 32,1%
59 770 44,5%
73 392 48,3%
429 506 67 020 153 802 208 684
241 597 41 949 51 894 147 754
182 552 33 491 32 383 116 678
Dont : Victime dsintresse ou 60 812 rgularisation Dont : Prjudice peu important Dautres motifs sont identifis : recherches infructueuses, dsistement du plaignant, tat mental dficient etc Taux de classement 176 068
177 812 32,10% 31,80% 16,40% 12,30%
La culture du chiffre a investi l'institution judiciaire et, dsormais, le rapport annuel de politique pnale du ministre de la justice souvre sur lindicateur phare quest devenu le taux de rponse pnale. En 2010, il atteint 87,7% pour les majeurs et 93,2%87 pour les mineurs. Ce qui signifie que sur le nombre des procdures dites poursuivables , cest-dire dont lauteur est identifi et peut tre mis en cause par un minimum d'indices charge, 87,7% font l'objet d'une rponse qui sanctionne le comportement incrimin selon diffrentes modalits. Ainsi, le systme pnal fond sur le principe d'opportunit des
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Observatoire de la justice pnale, op. cit
poursuites, tend de plus en plus vers un systme de lgalit des poursuites. Le classement sans suite sec , qui illustrait l'exercice de l'opportunit des poursuites est dsormais stigmatis comme le ferment du sentiment d'impunit. Le taux de classement sans suite est ainsi tomb de 32,5% 12,3%. De 67,5% en 1999, le taux de rponse pnale est pass 87,7% en 2009. Pourtant, lanalyse des donnes dmontre que le nombre de procdures transmises aux parquets n'a gure volu depuis dix ans - si ce n'est un pic en 2002 - il reste proche de 5 millions88. Cependant, la nature de la rponse pnale a volu et la part des alternatives aux poursuites, ou troisime voie pnale89 , est dsormais presque quivalente celle des poursuites, atteignant 48,3% en 2009 contre 28,4% en 2000. Laugmentation du taux de rponse pnale rsulte donc quasi exclusivement du recours de plus en plus frquent aux mesures alternatives aux poursuites - compositions pnales comprises90. Lanalyse des modes de rponses alternatifs est instructive. Il ressort clairement des donnes prsentes quune large part des classements sans suite ont t rebaptiss alternatives aux poursuites, ce glissement semble particulirement perceptible en ce qui concerne : - les rappels la loi qui augmentent de 135% en 10 ans91 et les procdures alternatives intervenant aprs dsintressement du plaignant ou rgularisation qui augmentent de 170%92; - alors que les classements sans suite pour le motif victime dsintresse ou rgularisation doffice chutent de 45%93 de mme que les classements au motif que le prjudice ou le trouble en jeu est peu important qui chutent de 82%94. Cette analyse statistique rejoint largement les rcits de pratiques professionnelles des magistrats du ministre public qui rapportent recevoir des instructions claires pour viter de recourir la catgorie statistique de classement sec rubrique 40 et tre incits faire preuve dimagination pour considrer quune interpellation par les services de police vaut rappel la loi - quand bien mme rien de tel nest expressment demand ces services, - quune assurance ayant couvert les dommages dun accident de voiture vaut transaction non pnale , quune victime ddommage la t la demande du parquet alors mme que le ddommagement a t ralis doffice. L'efficacit du rappel la loi, effectu la demande du ministre public, soit directement par
Le nombre de procdures faisant lobjet de poursuites devant les juridictions pnales augmente peu passant de 630 000 environ en 2000 670 000 environ en 2009 (+ 7%) 89 Cest--dire troisime voie alternative au choix entre poursuite ou classement dune procdure 90 Sagissant de ces dernires, il convient de souligner quelles comptent pour une part de plus en plus importante de la rponse pnale sans que leur nature soit toujours bien comprise des justiciables et notamment de leur impact puisquelles sont inscrites au casier judiciaire. Mais, elles ne peuvent cependant pas tre retenues comme le premier terme dune rcidive, ce qui leur confre le caractre dune sanction mais non dune peine 91 Passant de 116 694 en 2000 273 783 en 2009 92 Passant de 37 424 101 205 sur la mme priode 93 Passant de 60 812 en 2000 33 491 en 2009 94 Passant de 176 068 32 383 sur la mme priode.
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les policiers ou gendarmes ayant ralis la procdure, soit par un dlgu du procureur mriterait d'tre tudie et son utilisation encadre95. Comment est-elle mene ? Quel est son impact sur le justiciable, sur son comportement futur, son respect de la loi, sa reconnaissance et ventuelle indemnisation des victimes etc ? Pour que le rappel la loi ne soit pas une rponse de pure opportunit destine viter le classement sec , il est ncessaire de sinterroger et de vrifier son droulement et ses rsultats. Une fois encore, ces choix ne sont pas scandaleux par eux-mmes, cest le manque de transparence et dinformations sur ce quils recouvrent qui est plus gnant. Surtout, ils ne permettent pas dapprhender rellement et avec sincrit les pratiques de poursuites et encore moins dvaluer leur efficacit. Ces volutions traduisent galement la pnalisation accrue des comportements qui doivent tous faire lobjet dune rponse pnale . Mais, pour leur plus grand nombre, il sagit dattraire la voie pnale des affaires qui pouvaient ou pourraient faire lobjet de modes de rsolution des conflits reposant soit sur laction rgulatrice prventive et non procdurale des services de police, soit sur laction dautres groupes des milieux de vie.
3.4. CETTE APPROCHE EXCLUSIVEMENT QUANTITATIVE GENERE UNE STANDARDISATION DES REPONSES
Face la hausse du nombre de procdures poursuivies ou faisant lobjet dune rponse de troisime voie , les juridictions ont d sadapter et ont dvelopp des rponses de masse qui sloignent de la spcificit de leur mission. La diversification des rponses pnales ne rpond plus la ncessit dadapter avec pertinence la dcision de justice la situation prsente, en prenant en compte la gravit des faits, la personnalit et la situation socioconomique de lauteur, lindemnisation de la victime, la prvention de la rcidive. La culture du chiffre a entran le dveloppement de procdures massives sans gard pour leur pertinence. La politique du chiffre impose une logique de productivit, tant aux services de police et de gendarmerie, qu'aux parquets. Ainsi que l'a montr Christian Mouhanna dans une tude des mthodes et conditions de travail des membres du ministre public, la mise en place du traitement en temps rel des procdures a conduit la standardisation des rponses apportes et, dans l'illusion de la modernisation de l'institution et du principe de l'galit devant la loi, a transform le ministre public en gestionnaire de flux, dont il n'est absolument pas matre, alors que l'essence de sa mission consistait auparavant slectionner, en exerant l'opportunit des poursuites96. Entre poursuites et mesures alternatives, le parquet empite dsormais sur le rle du juge travers le choix de la procdure, qui liera plus ou moins fortement la dcision du juge du
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INHESJ, 22me session, 2010-2011, GDS4, La troisime voie pnale, renouveau ou perdition de la justice pnale? 96 Benoit Bastard, Christian Mouhanna, op. cit
sige. C'est sous forme de piles de projets d'ordonnance que le juge signe des compositions pnales : sanction propose par un dlgu du procureur sur instruction d'un membre du parquet. Vols l'talage, outrages, violences, recels trouvent ainsi une rponse laquelle s'opposent rarement les personnes vises. Le juge valide ou non, sans savoir ce qu'il adviendra de la procdure en cas de refus de sa part : la personne mise en cause sera-t-elle poursuivie ou non devant le tribunal selon une autre procdure ? Cette procdure se droule en dehors de tout dbat public, pourtant la dcision sera inscrite au casier judiciaire du justiciable. Cette procdure permet aussi de poursuivre des affaires dont le ridicule aurait conduit il y a dix ans un sage classement sans suite. Ainsi, cet octognaire jardinier, qui ignorait se rendre coupable d'une infraction au code de l'urbanisme, en fleurissant un monument de marbre blanc, un peu kitsch au demeurant, s'est vu propos une amende de 1000 euros titre de composition. Lors de l'audience de proposition mene par un dlgu du procureur, il n'a pas os refuser ; mais il a crit ensuite qu'il s'opposait une telle sanction. Le juge n'a pas valid. Mais pour un cas aussi grotesque, combien de compositions peu satisfaisantes, loignes de l'esprit de ngociation, comme de la mdiation, valides par lassitude? La comparution sur reconnaissance pralable de culpabilit repose aussi sur le principe d'une justice ngocie puisquelle permet au procureur de proposer au prvenu qui accepte sa responsabilit comme auteur dinfraction une peine qui devra tre approuve par un magistrat du sige. Pragmatiquement, cette procdure permet de faire du chiffre si le prvenu se prsente bien devant le juge. Pour sen assurer, la tentation est donc forte de le faire dfrer lissue de sa garde vue mme sil doit passer quelques heures de plus dans les dpts de certains tribunaux de rgion parisienne. Ainsi, pas de risque d'absence, peu de risque de demande de dlais de rflexion. En ayant pour ambition de rpondre toutes les sollicitations, l'institution judiciaire perd en approfondissement et adopte une logique productiviste et gestionnaire. La rapidit de la rponse prime la personnalisation. Cette logique gagne les juges, soumis aux mmes impratifs de productivit par le biais de l'organisation des audiences. Afin daller toujours plus vite et de rendre des dcisions toujours plus simples, le nombre de juges par audience avait t rduit par le pass avec la cration daudiences correctionnelles juge unique au lieu de trois magistrats professionnels. Nanmoins, le principe dune audience publique, lieu du dbat judiciaire tait respect puisque chaque partie prvenu, avocat, ministre public- pouvait sy exprimer. Dsormais, le recours aux ordonnances pnales97 sest accru : en 2009, 139 093 ordonnances pnales ont t rendues, ce qui reprsente 25,6% de l'activit des tribunaux correctionnels. Le juge signe des piles d'ordonnances dans son bureau pour le contentieux de masse que constitue la dlinquance routire. Conduite en tat alcoolique, conduite sans permis et dfaut d'assurance, aggravs en dlits, conduite sous l'emprise de produits stupfiants et usage de produits stupfiants, font ainsi l'objet de condamnations la chane, tablie sur des barmes de peines en fonction du taux d'alcoolmie, de la quantit et de la nature des produits stupfiants. L'amende et la suspension du permis de conduire sont
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Cette procdure ne donne pas lieu des audiences sauf pour la notification de la dcision la personne condamne ; cette notification se droule cependant hors la prsence du juge
les peines combines. Grce cette chane standardise, aux courroies de transmission bien huiles, les statistiques sont sauves, la finalit de l'institution judiciaire l'est moins. La dcision judiciaire du parquet comme du sige en ressort dgrade dans son contenu, en dpit d'un objectif d'galit de traitement et de personnalisation, et dvalorise dans sa dimension symbolique, par son intervention tous azimuts. L'extension annonce du champ des compostions pnales et des ordonnances pnales ne pourra qu'accentuer ce dvoiement.
3.5. LES CONDAMNATIONS SONT EN HAUSSE, LEUR SEVERITE SACCROIT ET LE NOMBRE DE PERSONNES DETENUES EXPLOSE, SANS POURTANT FAIRE CESSER LA POLEMIQUE ENTRETENUE SUR LE LAXISME DES JUGES
Aprs s'tre rjoui d'une baisse de 2,91% de la dlinquance depuis son arrive place Beauvau, malgr une hausse de 1,53% des violences, Brice Hortefeux dplorait : Il ne sagit en aucun cas pour moi de stigmatiser linstitution judiciaire mais, je ne peux pas non plus ne pas minterroger : dans tous ces cas, quoi a servi le travail des forces de scurit ? A quoi sert la dtention provisoire ?98. Pourtant l'analyse des condamnations correctionnelles et criminelles des 10 dernires annes met en vidence une augmentation de 16% du nombre de condamnations prononces99. Le nombre de peines prononces pour les crimes est globalement stable pendant la dcennie et mme sur 20 ans, oscillant autour de 3000 par an, dont la moiti pour des faits de viols. Par contre, le nombre de condamnations prononces pour dlits a augment de 16% environ, passant de 505 513 en 2000 589 323 en 2009. La moiti des peines prononces pour les dlits sont de l'emprisonnement ferme, en moyenne 7 mois, et des amendes, fixe en moyenne 500 euros. Le nombre de peines d'emprisonnement ferme a augment, passant denviron 100 000 par an entre 1990 et 2000 120 000 par an pendant la dernire dcennie100.
Devant le congrs runi Versailles le 22 juin 2009, le Prsident de la Rpublique a gliss dans un discours de politique gnrale : Comment peut-on parler de justice quand il y a 82 000 peines non excutes parce quil ny a pas de places dans les prisons ? Comment accepter linverse que la situation dans nos prisons soit aussi contraire nos valeurs de
Confrence de presse, ministre de l'intrieur, 6 juillet 2010 Odile TIMBART, op. cit 100 Par ailleurs, un mouvement presque continu sur 20 ans montre une hausse des peines de mise lpreuve, de travail dintrt gnral et de jours amende, alors que le sursis simple diminue. Pour les vols et recels, qui comportent dsormais davantage de circonstances aggravantes, la part des emprisonnements fermes est passe de 29% en 1990 35% en 2009 et le quantum moyen de 6,3 mois 7,5 mois. Pour les coups et violences, cette part est passe de 23 26% et le quantum ferme de 6,3 7,1 mois fermes. Mme phnomne pour les outrages avec une hausse de 24 30% pour un quantum stable de 3,5 mois. L'ONDRP a choisi de prsenter, toutes peines criminelles et correctionnelles confondues, le ratio du nombre d'annes de prison prononc pour 100 condamnations qui stablirait 18 annes pour cent condamnations en 2000 et 17 annes pour cent condamnations en 2008. Sous ce prisme, la justice pnale parat moins svre. Toutefois, la part importante de la dlinquance routire, dont la masse n'est pas punie d'emprisonnement, doit tre prise en compte pour expliquer cette divergence entre les statistiques prcdemment voqu et ce ratio.
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respect de la personne humaine. La dtention est une preuve dure. Elle ne doit pas tre dgradante. Comment esprer rinsrer dans la socit ceux quon aura privs pendant des annes de toute dignit ? . Cette situation illustre l'utilisation politique subtile et ambivalente que Nicolas Sarkozy a faite de ce chiffre, repris l'envi dans les annes qui ont suivi. La manipulation des chiffres des peines non excutes repose sur une confusion, entretenue par l'obsession carcrale d'Eric Ciotti101, entre les peines en attente d'excution et les peines non excutes, entre stocks et flux. Le dput de la majorit Etienne Leblanc a mis en vidence dans un rapport rendu en fvrier 2011 que 93 94% des peines d'emprisonnement ferme avaient t mises excution dans l'anne qui avait suivi leur prononc entre 2005 et 2010. Ainsi, en 2009, 96,4% des peines de prison ferme prononces en 2007 taient excutes102. Il faut rappeler galement que 30 000 personnes font lobjet dune inscription au fichier des personnes recherches pour lexcution de leur peine. Lexcution dune peine ne se rsume pas au circuit interpellation mandat de dpt prison. Lexcution des peines de moins de deux ans demprisonnement (moins de un an en cas de rcidive) vise, depuis la loi pnitentiaire de 2009 adopte par ce mme gouvernement, examiner la situation de la personne condamne pour envisager une excution sous une autre forme que la prison103. Ces tapes expliquent le processus de mise excution. Des retards existent cependant, quasiexclusivement dus aux manques de moyens humains pour effectuer toutes les oprations de mise excution104. La lutte contre la rcidive a galement fourni loccasion au chef de ltat de prendre des liberts avec les chiffres. Et la deuxime remarque que je voudrais faire, que je changerai, cest laffaire des multi-rcidivistes. Est-ce que vous savez que 50% des crimes et dlits sont commis par 5% de dlinquants, les mmes ? . Je suis bien dcid mener ce combat jusqu ce que la socit franaise se dote des moyens de tourner la page de la rcidive105, annonait dj Nicolas Sarkozy, ministre de lintrieur, en utilisant de faon fantaisiste des chiffres extraits d'une tude de Sebastian Roch fonde sur la dlinquance auto-dclare de mineurs106.
Jean-Jacques Urvoas, L'obsession carcrale du rapport Ciotti, note n97, Fondation Jean Jaurs, 10 juin 2011 Il faut rappeler par ailleurs que les moyens allous l'application des peines et plus particulirement aux services pnitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) demeurent largement insuffisants. Les effectifs des SPIP n'ont augment que de 35 postes en 2011, alors que les rapports Lamanda en 2008 et Lecerf en 2010 avaient valu les besoins de ces services 1000 postes supplmentaires pour la seule mise en application de la loi pnitentiaire. 103 Adopte autant pour rpondre aux problmes de surpopulation carcrale que pour dvelopper des alternatives lincarcration porteuse de dsinsertion et de risques de rcidive importants, la loi pnitentiaire permet au juge de lapplication des peines denvisager lexcution de la peine principalement sous la forme dun bracelet lectronique, dun rgime de semi libert, et pour les petites peines de 6 mois au plus, de travail dintrt gnral ou de conversion en jours amende. 104 Lexcution des peines est ralentie par la pnurie de greffiers et fonctionnaires, ainsi que de magistrats et travailleurs sociaux dans les chambres correctionnelles pour dactylographier les jugements, dans les services dexcution des peines des parquets pour les enregistrer, les contrler et les transmettre aux services de police ou aux juges de lapplication des peines, dans les services dapplication des peines et dans les services dinsertion et de probation. 105 Discours devant les prfets, procureurs gnraux, procureurs de la Rpublique, recteurs, 7 novembre 2006 106 Les chiffres qu'utilise Nicolas Sarkozy dans ce discours adress des professionnels de la justice proviennent
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Pourtant, au-del de l'motion lgitime que suscitent les pires meurtres et crimes sexuels, force est de constater que la proportion d'entre eux commis par des individus, non seulement connus de la police et de la justice, mais aussi dj condamns pour des faits similaires, est rduite. Ainsi, en 2007, parmi les 1650 condamns pour viols et atteintes sexuelles criminelles, seuls 45 se trouvaient en tat de rcidive lgale107, soit 2,7%108. En interpellant le citoyen, en sa qualit de victime, passe, potentielle, pargne, le chef de ltat exclut l'analyse et la rflexion civique sur la justice pnale. Le scandale de la rcidive signerait l'chec de linstitution judiciaire, soumise une obligation de rsultat. Or, chacun sait que les efforts les plus fructueux en matire de prvention de la rcidive ne permettront nanmoins jamais datteindre un risque zro en la matire. Lensemble de ces volutions a entran une hausse du nombre de personnes dtenues dont le nombre a battu tous les prcdents records . Le nombre de personnes incarcres augmente rgulirement pour atteindre 64 971 personnes places en dtention109 le 1er juin 2011, soit un bond de 6,7 % par rapport au 1er janvier prcdent, pour un parc pnitentiaire de 56 150 places110.
d'une tude mene par le sociologue spcialiste des questions de scurit, Sebastian Roch. Quelques annes auparavant, ce dernier a procd une enqute de dlinquance auto-dclare auprs de mineurs de quartiers populaires de l'agglomration de Grenoble. Il avait ensuite compar les rsultats avec les chiffres enregistrs par les services de police et de gendarmerie. L'chantillon de population tait donc rduit et l'tude n'avait nullement pour objet d'aboutir des conclusions gnralisables l'chelon national. 107 Il est utile de connatre les taux de rcidive et de ritration car le terme juridique de rcidive lgale a un sens plus restrictif que le terme rcidive, dans son usage courant. Ce terme juridique permet de distinguer les personnes dj condamnes pour des faits similaires durant une priode antrieure limite (5 ans pour la plupart des dlits et 10 ans pour les crimes et le trafic de produits stupfiants), des personnes dj condamnes pour d'autres infractions. 108 Les condamns de 2007 en tat de rcidive ou de ritration , Infostat Justice n108, septembre 2010. 387 individus se trouvaient en tat de ritration pour avoir dj t condamns pour des faits d'une autre nature. 48 dentre eux, soit 12,4%, s'taient rendus coupables d'atteinte sexuelle. S'agissant des homicides volontaires, soit 554 condamns, 2,9% se trouvaient en tat de rcidive lgale. Parmi les infractions criminelles, juges en cour dassises, ce sont les atteintes aux biens, la plupart du temps des braquages, qui connaissent le taux de rcidive et de ritration le plus lev, savoir 9,5% et 56,4%. Sagissant des dlits, 34,7% des 544 845 condamns en 2007 avaient dj t condamns au cours des cinq annes prcdentes Il est utile de connatre ces deux taux de rcidive et de ritration car le terme juridique de rcidive lgale a un sens plus restrictif que le terme rcidive, dans son usage courant. Ce terme juridique permet de distinguer les personnes dj condamnes pour des faits similaires durant une priode antrieure limite (5 ans pour la plupart des dlits et 10 ans pour les crimes et le trafic de produits stupfiants), des personnes dj condamnes pour d'autres infractions. Ce taux n'a gure chang depuis 2000 (33,5%). En revanche, ce taux reprsente un nombre de personnes beaucoup plus important car le nombre de condamnation ne s'levait en 2000 qu' 382 218. Cette hausse importante est due l'aggravation d'infractions routires qui taient auparavant des contraventions et ont t transformes en dlits : conduite sans permis, conduite malgr invalidation du permis de conduire, dfaut d'assurance. Prs de la moiti des condamns aujourdhui sont auteurs de dlits routiers. La rcidive pour conduite en tat alcoolique s'lve 28,6%, 40,1% pour les autres dlits routiers, 43% pour les vols et recels, 41,2% pour les produits stupfiants et 49,2% pour les outrages. 109 Ne comprenant donc pas les personnes places sous crou qui ne sont pas hberges pas ladministration pnitentiaire, principalement les personnes excutant leur peine sous le rgime du bracelet lectronique 110 Mais lorientation vers une possibilit trs accrue damnagement de peines nest pas rellement assume. la suite de lassassinat de Latitia Perrais Pornic en janvier 2011, le garde des Sceaux a demand aux parquets, par circulaire du 15 fvrier 2011, de mettre excution de faon systmatique lensemble des peines dont lamnagement tait confi aux juges dapplication des peines depuis plus de quatre mois.
***
Nous avons soulign le paradoxe qui consiste avoir fait pendant plus de 10 annes une priorit de la scurit quotidienne des Franais sans stre dot de moyens substantiels pour apprcier leurs besoins concrets et mesurer limpact rel des actions entreprises. La variabilit des donnes statistiques rend difficile toute analyse trop systmatique. Les seules infractions rvles par laction des services et particulirement les faits dusage illicite de produits stupfiants peuvent entraner des carts ne rsultant pas dune volution de la ralit des dlinquances. Labsolue ncessit dune pluralit des sources a t tardivement prise en compte par la systmatisation denqutes de victimisation, mais cet effort ne suffit pas. Une confusion demeure dans ce que le gouvernement et le Prsident de la Rpublique veulent faire dire aux chiffres : les mmes donnes sont construites et divulgues tantt pour rendre compte des volutions de la dlinquance, tantt pour valuer lactivit des services policiers et de la justice, tantt pour apprcier limpact des politiques menes. La politique du chiffre na pas permis dapprcier lefficacit des rponses institutionnelles en matire de scurit. Elle a principalement t utilise des fins de communication politique pour dmontrer la suppose efficacit et en tous cas lnergie mise par les autorits sur un thme de prdilection. Elle sest poursuivie dans une course lgislative effrne destine crer le sentiment au sein de la population que le pouvoir agit pour sa scurit.
PARTIE II
Bilan lgislatif : la fuite en avant
Plus de trente lois ayant des incidences pnales ont t votes ou sont en cours dlaboration depuis 2002, une vingtaine depuis que Nicolas Sarkozy a t lu Prsident de la Rpublique en 2007. Ces chiffres, qui ne trouvent aucune comparaison sous la cinquime Rpublique sont eux seuls un rvlateur du tropisme pnal qui caractrise le mode de gouvernance institu depuis une dizaine dannes. Il ne sagit pas ici de porter un jugement moral ou idologique sur les textes qui ont t adopts cette entreprise ncessiterait des dveloppements trs complexes et sinscrirait plus dans le cadre dun dbat partisan. Ce qui nous intresse ici, cest dvaluer, au-del de la lettre des textes, la pertinence de la mthodologie lgislative qui a t celle du lgislateur depuis 2002 en matire pnale. En un mot, au-del du projet socital port par la majorit parlementaire, quelle a t lefficacit relle des dispositifs mis en place ? Aborder la question sous cet angle permet de se confronter lide souvent avance selon laquelle la loi et pas seulement la loi pnale devient de plus en plus un instrument de communication politique destination de llectorat dont les effets dans lordre du rel ne sont que dun intrt secondaire et, parfois, pas mme un objet de proccupation. Ainsi, lineffectivit de la loi atteint dsormais un seuil inquitant. Pour sen convaincre, il suffit de se livrer un bilan des conditions dlaboration de la trentaine de textes, dvelopps en annexe, qui ont tenu lieu de politique pnale depuis que Nicolas Sarkozy est en charge, directement ou indirectement, des questions de scurit. Cette analyse dmontre que les lois ont souvent t dictes par un souci de souligner lactivisme du politique la suite de faits divers, que nombre de dispositions votes nont apport aucune plus-value aux acteurs de la lutte contre linscurit, voire quelles ont entran des effets pervers non ngligeables, et enfin que, dans bien des cas, labsence de moyens, voire de dcrets dapplication, a rendu ces textes inapplicables.
1. Un bilan lgislatif marqu du sceau du populisme
Une des marques de fabrique de luvre lgislative de ces dernires annes est constitue par lambition, avoue ou non, de rpondre par la loi la commission des crimes qui frappent lopinion publique . La liste est impressionnante de ces affaires qui ont dfray la chronique et qui sont directement lorigine dune lgislation particulire. La stratgie du pouvoir est fonde sur une rhtorique efficace qui conditionne une frnsie lgislative. 1.1. UNE RHETORIQUE EFFICACE Les discours sur le droit pnal et la procdure pnale prononcs par Nicolas sarkozy, de 2002 2011, sont tous marqus du sceau de la politique de la peur ou lart dalarmer lopinion pour justifier ladoption de lois nouvelles. Au cur de cette rhtorique, il y a, dune part, les victimes, car, dit-il, nous sommes tous des victimes potentielles 111 et, dautre part, la peur des Franais qui baissent le regard dans la rue, verrouillent leur porte triple tour ds qu'ils rentrent chez eux, vivent, en dfinitive, avec la peur au ventre et ceci depuis plusieurs annes dj 112. Lannonce dune rforme de la loi suit de prs le fait divers sur lequel elle sappuie. Elle est prsente, avec pathos, comme un remde car ce peut tre un jour chacun d'entre nous, un de nos parents, un de nos enfants. C'est une vie brise, mutile, une famille dtruite, et qui peut l'tre par un mineur comme par un adulte 113. Les coupables potentiels que ces discours isolent doivent tre limins de la socit, chtis : dfendant le recours au fichier des empreintes gntiques, le Prsident de la Rpublique affirme : Ncoutez pas ceux qui parlent datteinte aux liberts. et ajoute : Moi je pense toutes les victimes dont on a arrt les coupables et toutes celles qui auraient pu tre victimes et qui ne le sont pas parce quils sont sous les verrous. Cest cela les droits de lHomme 114 ; Le premier devoir des pouvoirs publics est de veiller rduire le nombre des victimes. Le deuxime devoir des pouvoirs publics, c'est d'arrter les auteurs
111 112
Discours lINAVEM, 16 juin 2005. Discours devant lAssemble nationale, 15 novembre 2005, propos des meutes urbaines. 113 Intervention de M. Nicolas Sarkozy, Ministre d'Etat, Ministre de lIntrieur et de l'Amnagement du territoire - Installation de la Dlgation aux victimes, 11 octobre 2005 Dans le cadre de la lutte contre l'inscurit, nous devons porter nos efforts sur celles et ceux qui furent longtemps, et trop souvent, ngliges par les pouvoirs publics : je veux parler des victimes . Site du ministre de lIntrieur, consult le 25 aot 2011. 114 Nicolas Sarkozy, Vux aux acteurs de la scurit, Orlans, 14 janvier 2009
de crimes et dlits au plus vite afin que justice puisse tre rendue et l'auteur svrement sanctionn . Dans le cadre de la lutte contre l'inscurit, nous devons porter nos efforts sur celles et ceux qui furent longtemps, et trop souvent, ngliges par les pouvoirs publics : je veux parler des victimes. Moins que jamais, la victime ne peut tre traite comme la simple et regrettable "cible" d'une fatalit sociale . En 2007, le Prsident de la Rpublique soutenait que la politique de scurit quil animait depuis 2002 aurait permis dpargner plus dun 1 million de victimes -1 153 000 exactement115 ! Lusage audacieux des chiffres vient appuyer une conviction, quil cherche asseoir dans lopinion, selon laquelle une politique de scurit doit assurer llimination rapide des dlinquants : Imaginez que nous avons 19 000 dlinquants en France qui sont plus de 50 fois mis en cause dans nos fichiers. Est-ce que l'on va continuer les amener de tribunaux tribunaux ? 116. En juin 2011, son successeur au ministre de lIntrieur rcidivait en affirmant quen 2010, il fallait crditer laction gouvernementale de 500 000 victimes en moins. Cette nouvelle catgorie de victimes pargnes inconnue des statistiques officielles rsulte dun tour de passe-passe audacieux consistant transposer la diffrence danne en anne des crimes et dlits constats. La rfrence l'anne 2002 est d'autant plus confortable pour le Prsident de la Rpublique que cette anne a t marque par des chiffres de la dlinquance enregistre trs levs. Pour les spcialistes, cette hausse tait le rsultat du travail de la police de proximit qui, ayant gagn la confiance de la population, recevait d'autant plus de plaintes. Si une telle prsentation peut paratre premire vue cohrente et si elle sinscrit dvidence dans une rhtorique du Grand Sauveur , elle pche en revanche par la claire malhonntet dont rsulte ce rsultat concret : il y a des infractions sans victime. Qui sont en effet les victimes des joints fums, des papiers administratifs falsifis, des travailleurs clandestins employs, de certaines interdictions non respectes du code rural et de la pche, etc. Ces infractions sont pourtant comptabilises et l est la clef du tour de passe-passe. Chercher les racines de la dlinquance pour trouver des solutions adaptes est fallacieux car cela revient dire que la violence a toujours une explication et donc une excuse. Ce n'est pas vrai non plus. C'est le comble du mpris pour les victimes 117. Ainsi, llaboration de la loi sinscrit-elle depuis 2002 dans une rhtorique de la peur dploye loccasion dvnements tragiques touchant lopinion et qui dclenchent lactivisme lgislatif rpressif. Ce parti pris dmagogique a pour suites ncessaires le mpris officiel pour le principe de proportionnalit des dlits et des peines118. Le caractre dissuasif de la svrit est officiellement proclam : Je souhaite en effet qu'un message fort soit adress tous les rcidivistes potentiels afin qu'ils sachent exactement ce quoi ils s'exposeront dsormais .
115 Alors que la dlinquance avait augment de 17,8 % entre 1997 et 2002, elle a baiss de 9,4 % depuis 2002. Cela veut dire que, depuis 2002, 1 153 000 victimes ont t pargnes. Cest un rsultat concret. Discours du 13 fvrier 2007 au sujet de la loi sur la prvention de la dlinquance. 116 Nicolas Sarkozy, Grenoble, 30 juillet 2010, discours prononc loccasion de linstallation du nouveau prfet de lIsre. 117 Intervention de Nicolas SARKOZY dans lYonne, 24 mai 2006. 118 La rcidive de la rcidive entranant le prononc quasi automatique de peines importantes.
Cest justement cette rhtorique dmagogique que le procureur gnral de la Cour de cassation vilipendait en critiquant ceux qui cherchent inspirer lopinion des sentiments bas en instillant de manire extravagante la confusion entre la responsabilit du criminel et celle du juge dont on dnigre la dcision ; tout cela avilit linstitution et, en dfinitive, blesse la Rpublique119 .
1.2. LA FRENESIE LEGISLATIVE

Le tableau suivant illustre la concordance entre les faits divers et ladoption des lois pnales.
119
Discours de Jean-Louis NADAL, audience de rentre de la Cour de Cassation, 7 janvier 2011,
http://www.scribd.com/doc/46510656/Discours-Jean-Louis-Nadal-7-Janvier-2011-Audience-e Projet 2012 Contribution n19 Limposture : dix annes de politique de scurit de Nicolas Sarkozy www.tnova.fr - 71/170
Faits-divers
Rhtorique daccompagnement
Loi subsquente Loi relative au traitement de la rcidive des infractions pnales du 12 dcembre 2005
Assassinat de "On ne choisit pas d'tre une victime ; c'est le Nelly Crmel, hasard qui met la victime sur la route de son le 2 juin 2005 bourreau. Nous sommes tous des victimes potentielles. Madame Nelly CREMEL, maman d'une petite fille de onze ans, tait partie faire un footing tout prs de chez elle, dans un quartier plutt tranquille. Mais sa route a crois celle de deux dangereux prdateurs, des individus sans foi ni loi, qui ont coup le fil de sa vie pour quelques euros. Les pouvoirs publics ont des devoirs l'gard des victimes, je dirais mme une obligation de rsultat, compte tenu de la gravit du sujet". [...] Un des meurtriers prsum de Nelly CREMEL avait dj un lourd pass judiciaire, dj condamn la rclusion criminelle perptuit par la Cour d'assises du Rhne en 1990 pour assassinat. Il avait recouvr la libert en conditionnelle en 2003 ; qu'en a-t-il fait ? Il a tu nouveau, pour 20 euro". Une nouvelle fois, c'est le problme du suivi des criminels dangereux qui se trouve pos et de leur retour la libert.() Je souhaite en effet qu'un message fort soit adress tous les rcidivistes potentiels afin qu'ils sachent exactement ce quoi ils s'exposeront dsormais . Discours de Nicolas Sarkozy, lors dune rencontre avec les Associations daide aux Victimes, XXIme Assises nationales de l'INAVEM Montauban - Jeudi 16 juin 2005
Faits-divers Acquittement par la cour dassises de plusieurs personnes accuses davoir particip un rseau de pdophilie Outreau
Rhtorique daccompagnement
Loi subsquente
propos de Franois Mourmand, un des accuss mort Loi tendant en prison d'une surdose de mdicaments : un homme renforcer est mort sans avoir justice qui lui est rendue lquilibre de la procdure pnale du 5 mars 2007 Verbatim du Dbat du Grand Jury-RTL-Le FigaroLCI avec Nicolas Sarkozy (le 4 dcembre 2005)
meutes urbaines novembre 2005
quinze minutes du centre de Paris et parfois au cur de nos grandes mtropoles rgionales, des de Franais baissent le regard dans la rue, verrouillent leur porte triple tour ds qu'ils rentrent chez eux, vivent, en dfinitive, avec la peur au ventre et ceci depuis plusieurs annes dj .
Loi relative la prvention de la dlinquance du 5 mars 2007
Discours l'Assemble Nationale, le 15 novembre 2005 Tout le monde savait que cet individu tait Enlvement et dangereux. Les mdecins le savaient, ses codtenus viol dun le savaient, les magistrats le savaient . enfant par Un texte qui marquera clairement la diffrence Francis entre l'excution de la peine consquence d'un crime Evrard, rcidiviste, le et les questions de sret . 15 aot 2007 A l'heure actuelle, il y a 6000 dlinquants sexuels, Meurtres dinfirmires lhpital psychiatrique de Pau, commis par un malade psychotique qui ont viol ou port atteinte sexuellement des mineurs. Imaginez ce que cela reprsente 6000 personnes. S'ils sont malades, on les soigne. S'ils ne veulent pas se soigner, ils ne sortent pas . Dclaration du Prsident de la Rpublique, sur les mesures de sret contre les criminels dangereux, notamment pdophiles, Paris le 20 aot 2007
Loi relative la rtention de sret et lirresponsabilit pnale du 25 fvrier 2008
Faits-divers Dbordements en marge du sommet de lOTAN Strasbourg en avril 2009
Rhtorique daccompagnement Mais enfin je n'accepterai pas dans un pays qui est une dmocratie comme la ntre, o le droit de manifester est un droit constitutionnel, je n'accepterai pas que des voyous viennent manifester avec des cagoules. Si on manifeste c'est visage dcouvert.() On n'appartient pas une bande arme lorsqu'on est un citoyen respectable de la Rpublique franaise . Nicolas Sarkozy, Discours sur la lutte contre l'inscurit Nice le 21 avril 2009
Loi subsquente Dcret du 20 juin 2009, dit anticagoules
Intrusion dun Dans les deux cas, le pire a t vit. L'intention groupe de des agresseurs tait de faire des victimes, peut-tre jeunes hommes de tuer. Nous sommes confronts des dans un Lyce phnomnes de haine aveugle dirigs contre deux Gagny, 11 mars piliers de la Rpublique : l'cole et la police. 2009 Ouvrir le feu sur des policiers, envahir un lyce en bande arme, ce sont des actes hors normes, qui tmoignent d'une perte de tout repre, de toute limite . Mises en cause de dcisions judiciaires : A la suite de l'assaut contre le lyce professionnel de Gagny, quatorze individus ont t dfrs au parquet. Deux jours aprs, un seul d'entre eux tait plac sous mandat de dpt. Tous les autres se trouvaient en libert malgr l'normit de ce qu'ils avaient fait! Extension territoriale du fait divers : Je ne laisserai aucune parcelle du territoire national soumise la loi des cads et une logique de territoires qui recouvre bien souvent des conflits d'intrt pour le partage du march de la drogue . Les tablissements scolaires, surtout dans les quartiers sensibles ou proximit, doivent tre sanctuariss, protgs de toute forme de violence . Allocution contre les bandes et les violences, le 18 mars 2009 Gagny
Loi relative au renforcement de la lutte contre les violences de groupe du 2 mars 2010
Faits-divers Assassinat, Milly la Fort, de MarieChristine Hodeau, fin septembre 2009
Rhtorique daccompagnement Tirant les consquences de ce drame, il [le Prsident] a demand au ministre de lintrieur de veiller, au besoin par une modification de notre lgislation, une implication plus forte des services de police et de gendarmerie dans la surveillance dsormais troite des condamns ayant achev leur peine.
Loi subsquente
Loi du 10 mars 2010 tendant amoindrir le risque de rcidive criminelle. Cette loi, dont le cheminement Elyse, Communiqu, Entretien de M. le Prsident de la lgislatif avait Rpublique avec la famille de Marie Christine Hodeau, commenc avant lElyse, octobre 2009 le fait divers relat ci-contre, Certains criminels prsentent un risque grave de a t, dans sa rcidive. () Il faut rduire leur dangerosit : foule, enrichie dangerosit pour autrui, mais aussi dangerosit pour de nombreux eux-mmes. articles. Aujourdhui, lincarcration est la premire des rponses pnales contre les actes criminels graves. Pour autant, la prison nest pas toujours une rponse suffisante. Des vnements rcents lont rappel. La protection des citoyens contre les criminels dangereux ne saurait se limiter au temps de lincarcration. Michle Alliot Marie in Discours relatif au projet de loi pour amoindrir le risque de rcidive criminelle, prononc devant le Snat
Faits-divers Vol main arme au casino dUriage, commis en aot 2010 Attaque de la gendarmerie de Saint Aignan le 18 juillet 2010 Affaire du Mailorama de novembre 2009 (distribution dargent sur la voie publique)
Rhtorique daccompagnement Les forces de l'ordre ont t prises partie par des assaillants qui se sont permis de leur tirer dessus balles relles avec l'intention de tuer. Ce sont des tentatives de meurtre () C'est donc une guerre que nous avons dcid d'engager contre les trafiquants et les dlinquants . Imaginez que nous avons 19 000 dlinquants en France qui sont plus de 50 fois mis en cause dans nos fichiers. Est-ce que l'on va continuer les amener de tribunaux tribunaux ? Discours du Prsident de la Rpublique GrenoblePrise de fonction du nouveau prfet de lIsre, vendredi 30 juillet 2010.
Loi subsquente LOPPSI 2 du 14 mars 2011
Ce constat nest pourtant pas en soi mme de susciter le dnigrement. Il nest pas a priori scandaleux dadapter une lgislation lorsque le rel vient rappeler les limites ou les insuffisances de ltat de droit. Ce qui est profondment insatisfaisant, cest le postulat sur lequel se fondent ces rformes incessantes, savoir que la loi pourrait permettre dradiquer le crime en gnral et singulirement la rcidive. Chacun sait que cet axiome est fallacieux et que ces lois ne servent finalement qu donner limpression que le gouvernement est proccup par la situation.
2. Des textes inapplicables
La volont gouvernementale de situer sur le plan pnal sa rponse des questions qui embrassent souvent un primtre plus large et une complexit plus grande pousse ncessairement ladoption de textes dont limpact se rvle alatoire, soit quils soient de fait inapplicables, soit quils soient strictement inutiles. Plusieurs infractions ont t cres depuis une dizaine dannes qui, censes rpondre de vritables phnomnes de socit, nont gnr quun nombre infime de poursuites, soit que les lments constitutifs de linfraction taient extrmement difficiles dmontrer, soit que le recueil des preuves ait t quasiment impossible ou, soit encore parce quelles ne recouvraient quasiment aucune situation relle.
2.1. LA LOI INTERDISANT LES REGROUPEMENTS DANS LES HALLS DIMMEUBLES120

Puisque dvidentes raisons constitutionnelles sopposaient la pnalisation de la simple prsence dun groupe de personnes dans le hall de tel ou tel immeuble et alors que ctait bien cet tat de fait qui tait seul vis par ladoption du texte en question, le lgislateur a prvu des conditions de caractrisation de linfraction qui se rvlent extrmement difficiles matrialiser. Ainsi est-il ncessaire, pour la police, de dmontrer que le groupe a apport une entrave, de manire dlibre, laccs ou la libre circulation des personnes , ou au bon fonctionnement des dispositifs de scurit - lments qui, dans un contexte gnral de rticence des victimes apporter leur tmoignage et en labsence totale de possibilit pour les forces de lordre de procder des constatations dans des lieux aussi confins, relve de la gageure. Ds lors, le nombre de procdures ralises pour ce type dinfraction a t extrmement faible, preuve que la loi pnale ntait nullement une solution adquate pour rpondre au problme pos. En 2008, 144 personnes ont t interpelles sur le fondement de cette loi sur lensemble du territoire121. La loi sert alors uniquement justifier des contrles didentit et des placements en garde vue qui ne peuvent tre vcus par ceux qui en sont les objets que comme des techniques de harclement policier, peu propices des relations pacifies entre
120
121
Loi du 18 mars 2003 pour la scurit intrieure (LSI), dite Loi Sarkozy
Cf. Rue 89, Halls dimmeubles : les dputs veulent ressusciter un dlit oubli, 28 janvier 2010, http://www.rue89.com/2010/01/28/halls-dimmeuble-les-deputes-veulent-ressuciter-un-delit-oublie-135570
les forces de lordre et la population.
2.2. LE DECRET DU 20 JUIN 2009, DIT ANTI-CAGOULES

Adopt la suite des dbordements constats lors du sommet de lOTAN qui stait tenu Strasbourg en mai 2009, ce texte rprime par une peine damende le fait de dissimuler son visage aux abords dune manifestation publique. L encore, quelles quaient t les motivations du gouvernement, il est certain que la pnalisation nest pas la voie adquate. En effet, mme un syndicat de policiers idologiquement proche de lactuel gouvernement comme lest Synergie Officiers a demble affirm quil sera quasiment impossible daller chercher les gens cagouls au cur dune manifestation 122, le remde risquant, par les dbordements quil pourrait impliquer, de se rvler pire que le mal.
2.3. LES VIOLENCES DE GROUPE

Le gouvernement a voulu dmontrer lattention quil portait aux phnomnes de violences de groupe en publiant dans un premier temps une tude labore par le ministre de lintrieur et dvoile mi-mars 2009. Commente par Michle Alliot-Marie elle-mme, cette tude estimait que 222 bandes violentes taient recenses en France, localises 79% en rgion parisienne et comportant 2500 individus permanents et 2500 occasionnels, dont 47% de mineurs123. manant du ministre de lintrieur et noffrant aucune information sur ses conditions dlaboration, ni aucun moyen dapprcier sa validit scientifique, le document a t fortement critiqu pour procder par des affirmations sans fondement qui mconnaissaient la dynamique hautement instable et informelle qui faonne le regroupement de jeunes hommes dans certains quartiers124. Si les gangs anglo-saxons ont pu imprimer dans limaginaire collectif des images fortes, il faut souligner combien la pertinence mme de la notion de bandes violentes est remise en cause125. la suite de lintrusion dun groupe de jeunes hommes arms de barres de fer dans un lyce de Gagny le 10 mars 2009126 et du dplacement du Prsident de la Rpublique sur ce thme dans cette ville une semaine plus tard127, une nouvelle dynamique lgislative tait enclenche et aboutissait ladoption de la loi du 2 mars 2010 renforant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes charges dune mission de service public qui entre autres - cre linfraction de participation un groupe, mme form de faon temporaire, en vue de la commission de violences ou de dgradations. La clef de
122 123
Le Monde, 22 avril 2009, Dcret anti-cagoule, une mesure inapplicable ? cf. par exemple : http://www.lemonde.fr/societe/article/2009/03/17/222-bandes-recensees-en-franceprincipalement-en-ile-de-france_1168864_3224.html 124 Cf. par exemple Laurent Mucchielli et Marwan Mohammed, Les bandes de jeunes, des blousons noirs nos jours, La Dcouverte, 2007 125 Voir notamment Barchechat, O. (2006). Les gangs de rue : premiers lments dun tat des lieux international, Centre international pour la prvention de la criminalit. Et la bibliographie fournie figurant au Rapport comparatif sur les modes dintervention auprs des jeunes risque dadhrer un gang de rue, Pratiques de la Belgique, de la France et du Canada, CIPC, 2011. 126 http://www.rtl.fr/actualites/article/seine-saint-denis-une-bande-attaque-un-lycee-de-gagny-3769801 127 Et le prononc dun discours accessible http://discours.vie-publique.fr/notices/097000867.html
vote du texte consiste dans la pnalisation de la simple intention, des simples faits prparatoires, loppos des principes fondamentaux du droit pnalisation qui, une fois de plus, rend le travail de recueil des preuves par les enquteurs totalement impossible : hors cas particuliers, comment dmontrer que tel individu ou tel groupe avait lintention ou sapprtait commettre des violences ou des dgradations ? Ainsi, comme de nombreuses autres, la lgislation sur les violences de groupe cumule les attributs les plus significatifs du Sarkozysme pnal : focalisation arbitraire sur un sujet sans consistance scientifique mais lectoralement payant, adoption dune lgislation superftatoire et peu soucieuse des principes fondamentaux, mise en uvre dun arsenal totalement impossible appliquer par les policiers et les magistrats et qui justifiera moyen terme la rflexion sur de nouvelles mesures toujours plus rpressives.
3. Des rsultats alatoires
Labsence deffectivit de la loi se nourrit de multiples causes. Le retard parfois considrable pris dans la rdaction de dcrets dapplication de certaines lois constitue une cause de paralysie normative handicapante . Comment comprendre par exemple, quune partie des dcrets dapplication de la loi du 10 mars 2010 tendant amoindrir le risque de rcidive criminelle, pourtant adopte selon la procdure durgence et qui devaient paratre au plus tard lautomne 2010, ne soient toujours pas intervenus plus dun an aprs ladoption de la loi128 ? De la mme faon, sagissant de la loi pnitentiaire du 24 novembre 2009, seuls cinq dcrets dapplication sur une vingtaine taient parus un an plus tard129. Dans dautres cas, cest labsence totale de moyens donns la mise en uvre de dispositions lgislatives qui a empch toute volution relle.
3.1. LES VIOLENCES COMMISES DANS LES ENCEINTES SPORTIVES

Les violences commises lors des manifestations sportives ont fait lobjet de la loi du 5 juillet 2006 relative la prvention des violences lors des manifestations sportives, qui ont rendu plus rigoureux le rgime de linterdiction de stade et cr le rgime de la dissolution par dcret des associations de supporters violents ou racistes. Par ailleurs, la loi du 2 mars 2010 a introduit deux dispositions relatives aux violences commises lors de manifestations sportives. Ces dispositions sont relatives aux interdictions administratives de stade130 et lusage de fumignes dans les enceintes sportives qui devient un dlit. Un rapport parlementaire dinformation, enregistr lAssemble nationale le 7 novembre 2007, dresse un bilan pour le moins mitig des effets de la loi131, relevant notamment quaucune dissolution na jamais t dcide et que les interdictions administratives et judiciaires de stade ne concernent quun trs faible nombre de personnes, surtout lorsquon compare avec les exemples trangers. Bref, une loi pour presque rien.
Notamment il sagit du dcret relatif la constitution dun rpertoire des donnes caractre personnel collectes dans le cadre des procdures judiciaires, et de celui relatif aux modalits de communication de lidentit et de ladresses des personnes condamnes une peine suprieure trois ans aux services de police et de gendarmerie du lieu de leur domicile. 129 Cf. http://farapej.blogspot.com/2010/11/deux-nouveaux-decrets-dapplication-de.html 130 Qui sont prolonges jusqu six mois en cas de hooliganisme 131 Rapport dinformation en date du 7 novembre 2007, prsent par MM. Goasguen et Caresche sur la mise en application de la loi du 5 juillet 2006 relative la prvention des violences lors des manifestations sportives. Cf. http://www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/i0396.asp. Depuis la publication du rapport, sept associations de supporters du PSG ont t dissoutes par des dcrets du 28 avril 2010.
128
3.2. LES VIOLENCES INTRA-FAMILIALES

Par leur nombre extrmement important et leurs consquences parfois dramatiques132, les violences intra-familiales sont de nature susciter un investissement particulier du gouvernement. Deux lois importantes ont t consacres la question et les violences conjugales, grande cause nationale en 2010. De mme, ces orientations auront certainement permis une forte mobilisation des services de police et des juridictions. La loi du 4 avril 2006 renforant la prvention et la rpression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs a fait aboutir plusieurs orientations significatives133. Pourtant, il faut regretter que les efforts ne soient pas poursuivis dans la mise en uvre effective de ces dispositions. Un rapport dinformation parlementaire134 du 11 dcembre 2007 au sujet de lapplication de cette loi met laccent sur les progrs qui restent accomplir en matire de mesure statistique de la violence conjugale, de prise en compte des violences psychologiques, darticulation des procdures civiles le divorce notamment et pnale. La principale difficult dapplication identifie par le rapport rside dans labsence totale de moyens donns pour le dveloppement des structures durgence susceptibles daccueillir les poux violents et exclus du domicile par le juge. Il ne saurait en effet tre question de contraindre quitter le domicile des personnes prsumes innocentes (en cas de contrle judiciaire) si une solution alternative dhbergement nexiste pas, initiative qui serait dautant plus malheureuse que linstitution judiciaire doit savoir o rsident les personnes places sous sa main. Faute de ces moyens et de politique volontariste, la loi, sur ce point, est voue rester lettre morte. Malgr les recommandations du rapport parlementaire, la loi relative aux violences faites spcifiquement aux femmes adopte le 9 juillet 2010 a introduit trois dispositions nouvelles dans larsenal lgislatif135. Alors que les moyens continuent de manquer pour permettre une relle politique dviction du conjoint violent, le texte multiplie
En 2006, 113 meurtres ont t commis dans le cadre de violences conjugales, concernant 94 femmes et 19 hommes. Cf. par exemple http://www.cdadmarne.fr/doc/LUTTE_CONTRE_LES_VIOLENCES_AU_SEIN_DU_COUPLE.pdf 133 Le caractre conjugal des violences devient une circonstance aggravante, y compris lorsque les violences sont commises sur les anciens conjoints, concubins ou pacss ; lviction du conjoint violent peut tre prononce dans le cadre du sursis avec mise lpreuve et du contrle judiciaire ; le fait de priver son conjoint de ses papiers didentit ou de son titre de sjour devient une infraction. 134 Rapport dinformation en date du 11 dcembre 2007, prsent par MM. GEOFFROY et BLISKO sur la mise en application de la loi du 4 avril 2006. Cf. http://www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/i0491.asp 135 Cration du dlit de violences psychologiques , lorsque des agissements ou paroles rptes ont pour objet ou pour effet une dgradation de ses conditions de vie susceptible dentraner une altration de sa sant physique ou mentale . La preuve de cette infraction sera, on le devine, extrmement difficile rapporter voir notamment les observations formules par le syndicat de la magistrature sur ce point : http://www.syndicatmagistrature.org. Cration de lordonnance de protection , prise avant le divorce en cas de violences par un juge aux affaires familiales. Cette ordonnance permet au juge de statuer sur la rsidence spare des conjoints, dattribuer lun deux le logement commun, de se prononcer sur les modalits dexercice de lautorit parentale et de prendre des dcisions sur la rpartition des frais au sein de la famille. Contrairement au droit commun, aucune exigence particulire de preuve de violences nest exige. Introduction de la possibilit de placer sous surveillance lectronique mobile un conjoint violent lorsquil a t condamn une peine demprisonnement suprieure cinq ans (loignant ces infractions du droit commun, o un tel dispositif nexiste que pour les peines suprieures sept ans).
132
les cas o cette viction pourra tre prononce. Dans un domaine o le gouvernement a affich trs fortement son intention dagir, il faut constater quune fois de plus leffectivit sans parler de lefficacit - de son action ne semble pas recevoir une grande attention. Ainsi, loccasion dune question crite du 31 mars 2011, le snateur Roland Courteau a interrog le ministre des affaires sociales sur labsence de rapport au sujet des violences conjugales. Alors que larticle 13 de la loi du 4 avril 2006 oblige le gouvernement dposer tous les deux ans un rapport sur le bureau des assembles parlementaires au sujet de la politique de lutte contre les violences au sein des couples , le premier de ces rapports na t dpos quen 2009136, soit trois annes aprs ladoption de la loi, et le second, qui devait tre rendu en avril 2010, ne lest toujours pas137.
3.3. LA CRIMINALITE ORGANISEE

Cette ineffectivit se constate malheureusement galement dans le domaine de la lutte contre la criminalit organise. Ds son arrive au ministre de lintrieur, Nicolas Sarkozy dclarait 138 : Il faut passer dune stratgie dfensive une conception offensive pour porter le fer dans les zones de non-droit. Il faut aller chercher et combattre les dlinquants et les mafias . Le triptyque banlieues zones de non-droit mafias et son poids dans limaginaire collectif taient de nature prsenter une efficacit rhtorique remarquable. Il est extrmement difficile dobjectiver un bilan propos dune matire aussi confuse et mouvante que la criminalit organise, dautant que peu dtudes et peu de donnes sont diffuses dans ce domaine. Les outils de lutte peuvent en revanche tre soumis une valuation. Deux outils principaux ont t crs pour lutter contre la criminalit organise : - Un dispositif policier a t cr par la circulaire interministrielle du 22 mai 2002 qui institue les Groupes dIntervention Rgionaux (GIR), entits pluridisciplinaires composes de gendarmes, policiers, douaniers et fonctionnaires des impts, se donnant pour but de combattre les trafics alimentant lconomie souterraine, laquelle gnre une dstructuration du tissu social et de multiples formes de dlinquance et dinscurit ; - Une structure judiciaire a t constitue sur lensemble du territoire national sous la forme de 8 juridictions inter-rgionales spcialises (JIRS), regroupant des magistrats du parquet et des juges dinstruction chargs denquter sur les affaires relevant de la criminalit organise gnrale et financire ; Sagissant des groupes dintervention rgionaux , la seule valuation officielle laquelle ils semblent avoir t soumis est un rapport dinformation parlementaire en date du 1er
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Lutte contre les violences au sein du couple : Valrie Ltard remet un rapport au parlement ; cf. http://www.solidarite.gouv.fr/actualite-presse,42/communiques,95/lutte-contre-les-violences-au-sein,9559.html 137 Question crite n17880 de M. Roland COURTEAU, snateur socialiste. Cf. http://www.senat.fr/questions/base/2011/qSEQ110317880.html. Pour une question dans la mme veine, dpose lAssemble nationale celle-l, cf. http://questions.assemblee-nationale.fr/q13/13-36627QE.htm 138 Le Monde, 31 mai 2002, interview de Nicolas SARKOZY
octobre 2003139, prsent par le dput Marc Le Fur, membre de la majorit prsidentielle. Ce rapport met en exergue une efficacit dj indiscutable , produit dquipes soudes et gnrant une volution de la culture des enquteurs malgr les rticences initiales de certains magistrats . Le rapport, produit trop peu de temps aprs la cration des GIR, na manifestement pas conduit ses auteurs avoir le recul suffisant leur permettant une apprciation plus nuance. Des constats dresss par nombre de professionnels, le bilan parat plus mitig, neuf ans aprs la cration des GIR, qui sont bien souvent cantonns une simple mission dassistance aux autres services140, sans plus-value en termes dapprofondissement des enqutes. Une tude conduite pour le compte de lONDRP en 2010141 et portant sur laction des GIR dans le domaine du trafic de stupfiants aboutit des conclusions nettement moins logieuses : Organisations administratives sousinstitutionnalises , les GIR ont t amens dvelopper une culture du bricolage . Leur doctrine demploi, qui reste largement en dcalage avec ltat du droit et des pratiques tant judiciaires quadministratives , est parpille en de nombreux objectifs qui laissent penser qu il y a autant de doctrines demploi que de GIR . Souvent perus comme un service croupion, minemment dpendants des administrations dont proviennent leurs membres, les GIR nont jamais pris leur pleine dimension dans lobjectif qui leur tait initialement assign de faon prioritaire : la lutte contre lconomie souterraine . Ainsi, malgr la cration de ces groupes, la lutte contre le blanchiment et la non justification de ressources demeure encore le parent pauvre du combat contre la criminalit organise. Elle reste lapanage dun tout petit nombre de services142, qui ne sont videmment pas en mesure de traiter le grand nombre daffaires quun tel dfi supposerait. Sagissant des Juridictions inter-rgionales spcialises (JIRS), lInspection gnrale des services judiciaires a rendu, en juin 2010, un rapport dvaluation143 assez document sur le fonctionnement de ces juridictions spcialises. Il en rsulte plusieurs points de critiques, qui disent assez les progrs qui restent accomplir en la matire. LInspection relve notamment que la traite des tres humains est trop faiblement prise en compte, seules 7 affaires tant actuellement en cours dinstruction sur le territoire national et que des difficults persistent dans la conduite des enqutes relatives aux trafics darmes et au blanchiment. Concernant les ressources humaines charges de la lutte contre la criminalit organise, lInspection souligne que la gestion des assistants spcialiss , mdecins, comptables, pharmaciens, fonctionnaires de la DGCCRF, de la banque de France qui aident
Assemble nationale, rapport dinformation sur les groupes dintervention rgionaux, prsent par Marc LE FUR, dpos le 1er octobre 2003. Cf. http://www.assemblee-nationale.fr/12/rap-info/i1098.asp 140 A tel point quun rapport de linspection gnrale de ladministration pnitentiaire de 2005 nest pas en mesure dvaluer le travail autonome des GIR, se bornant affirmer, sans autre prcision : le bilan global de lactivit des GIR rpond aux objectifs assigns. En 2005, les GIR ont t associs 729 oprations, conduisant au placement en garde vue de 4578 personnes et lincarcration de 1031 dentre elles Chiffres qui, en labsence de prcision sur le rle prcis des GIR dans ces affaires, ne disent videmment rien de leur activit relle Cf. http://www.interieur.gouv.fr/sections/a_votre_service/publications/rapports-iga/securite-police-prevdelinquance/copy_of_06-064-01-02/view 141 Anne WUILLEUMIER, Limplication des GIR dans la lutte contre le trafic de stupfiants, INHESJ/ONDRP, rapport 2010. 142 On pense videmment lOffice Central de Lutte contre la Grande Dlinquance Financire (OCRGDF). 143 Inspection gnrale des services judiciaires, Rapport relatif aux juridictions interrgionales spcialises, juin 2010.
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les magistrats dans les dossiers techniques, est souvent perfectible, peu ouverte au redploiement des effectifs et ne permet pas une vritable continuit de leurs missions. La gestion des magistrats nest gure meilleure : le renouvellement des magistrats composant les JIRS demeure problmatique en tant quil ne garantit pas un fonctionnement ininterrompu, notamment des cabinets dinstruction . Concernant les moyens financiers, la gestion des dotations des juridictions par la mission interministrielle de lutte contre les drogues et toxicomanies (MILDT) nest pas cohrente et ncessite une rflexion mieux coordonne . Enfin, la disparit, en termes dactivit, entre les diffrentes JIRS, pousse sinterroger sur lventuelle suppression de certaines dentre elles au profit des plus importantes, savoir Paris et Marseille.
3.4. LA DELINQUANCE ECONOMIQUE ET FINANCIERE

Plus globalement, la matire conomique et financire, qui fait partie intgrante de la criminalit organise, est tellement laisse labandon que linspection nhsite pas titrer sur le dsinvestissement quelle subit. Les diffrents niveaux de traitement de cette dlinquance sont source de confusion et dinertie. Sagissant de la police, les services conomiques et financiers connaissent les mmes difficults, au point que le chef dun office central voque un tarissement de la comptence . La lutte contre les infractions financires parat dlaisse par le ministre public qui ne saisit plus les juridictions dinstruction des affaires complexes144 dont il a connaissance. Alors que 101 informations judiciaires avaient t ouvertes au ple financier en 2006, 88 lont t en 2007, 21 en 2008 et 6 seulement pendant les cinq premiers mois de lanne 2009, tel point que le juge Van Ruymbeke dclarait quil navait plus que pour quelques mois de travail avec les affaires dont il tait saisi145. Dans ce domaine, il semble que le manque defficacit rpressive ait rsult dun choix politique clair. En dclarant le 30 aot 2007 que la pnalisation de notre droit des affaires est une grave erreur. Je veux y mettre un terme 146, le Prsident de la Rpublique a entran une vritable rupture : rupture dgalit entre les citoyens face la justice. Ds le lendemain de llection de 2007, une commission tait charge de limiter le risque pnal des entreprises et denvisager des modes de rgulation plus adapts la vie des entreprises , alors quune pnalisation excessive de la vie conomique produit des effets pervers et pse sur lattractivit conomique de la France 147. Le rapport, rendu en fvrier 2008 ne suggrait heureusement pas de modifications majeures du rgime juridique du droit pnal des affaires, mais proposait tout de mme de dvelopper le recours aux alternatives aux poursuites , de supprimer le cumul entre les infractions pnales et
Largument selon lequel le parquet peut bien mener lui-mme des investigations longues et complexes nest pas raisonnablement dfendable. 145 Le Monde, 23 mai 2009, La lutte contre la dlinquance financire est en rgression, http://www.lemonde.fr/societe/article/2009/05/23/la-lutte-contre-la-delinquance-financiere-est-enregression_1197061_3224.html 146 Discours du Prsident de la Rpublique, Universit dt du MEDEF, 30 aot 2007 147 Lettre de mission, 4 octobre 2007.
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administratives et surtout de rendre encore plus difficile la mise en mouvement de laction publique par les personnes prives148. Les rgles de prescription de laction publique pour labus de bien social ont fait lobjet dune nime tentative de limitation. Pour un certain nombre dinfractions, dites dissimules parce que leur mise en vidence est malaise, le dlai de prescription de laction publique ne court pas compter de la commission des faits mais compter de leur dcouverte. Cet amnagement traditionnel des rgles de la prescription constitue la clef de vote de la lutte contre les infractions financires. de nombreuses reprises dans le pass, les gouvernements conservateurs ont tent de modifier cette rgle afin de permettre que ces infractions sombrent plus rapidement dans loubli et la prescription. nouveau, le ministre de la justice a propos, dans lavant-projet, certes dsormais enterr, de rforme de la procdure pnale du 1er mars 2010, de revenir sur cet amnagement149. Ainsi donc, un pan entier de la criminalit a t totalement pargn par les discours scuritaires. Dans ce domaine, les dlinquants ne sont pas des voyous , les victimes ne suscitent nulle compassion, les rapports autoriss ne concluent pas la ncessit dune rpression accrue mais au contraire une dpnalisation et le parquet se proccupe plus que jamais de limiter la dtention provisoire et la prsomption dinnocence. Les lments danalyse esquisss ci-dessus visent souligner le pointillisme au sens pictural et lempirisme de luvre lgislative qui ne peuvent que dsorienter les citoyens et les professionnels chargs dappliquer les textes. La loi sert au fond davantage de vecteur de communication elle a une valeur dclarative , pour reprendre les mots de Christine Lazerges que doutil de transformation sociale
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Rapport sur la dpnalisation de la vie des affaires, la Documentation Franaise, janvier 2008 ; http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/084000090/0000.pdf 149 En allongeant, il est vrai, ce dlai de prescription.
4. Les effets pervers
Cet activisme lgislatif sans prolongement concret serait de peu dimportance sil ntait pas gnrateur deffets pervers mettant en cause la qualit mme de la politique de scurit. Ces effets peuvent tre regroups en trois catgories.
4.1. LAGGRAVATION DU SYMPTOME AUQUEL LA LOI PENALE ETAIT CENSEE APPORTER UN REMEDE
La pnalisation du racolage passif constitue lexemple le plus significatif. Une fois encore, pour rpondre aux troubles lordre public gnrs par la prsence de personnes prostitues sur certaines avenues des grandes villes, le lgislateur a choisi la seule voie de la pnalisation avec la loi du 18 mars 2003. Huit ans aprs, un rapport dinformation parlementaire150, dpos le 13 avril 2011, dresse un bilan pour le moins nuanc de la pnalisation du racolage. La mission dinformation, prside par Guy Geoffroy, membre de lUMP, relve tout dabord que le nombre de condamnations du chef de racolage na pas cess de baisser depuis la cration de cette infraction, passant de plus de 1000 pour lanne 2005 environ 200 en 2009. Les alternatives aux poursuites, et particulirement le simple rappel la loi, sont en effet massivement utilises pour rpondre ce qui devait tre la pierre angulaire de la lutte contre la prostitution. Mais surtout, relve la mission, les effets indsirables de cette incrimination se sont rvls nombreux : simple dplacement de la prostitution, fragilisation des personnes prostitues, dgradation des relations avec les forces de lordre, difficults croissantes daccs au droit Ainsi, leffet de la loi na t que cosmtique savoir une moindre visibilit du phnomne prostitutionnel151. Le gouvernement nen a pourtant pas tir les consquences et propose dsormais de pnaliser les clients des prostitues152.
Assemble nationale, rapport dinformation enregistr la prsidence le 13 avril 2011, prsent par M. Guy GEOFFROY. Cf. http://www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/i3334.asp 151 Et encore le quotidien Le Monde titrait-il sur une page, le 23 mars 2011, que la prostitution tait revenue sur les boulevards 152 Le Figaro, 30 mars 2011.
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4.2. UNE INSCURIT JURIDIQUE ENDMIQUE

Cet activisme lgislatif a entran la multiplication de dispositions nouvelles et gnr un dsordre juridique que bien peu de professionnels sont en mesure de matriser et qui est illisible pour limmense majorit des citoyens. Trois exemples illustrent ce dsordre. Les errements gouvernementaux sur la garde vue153 dmontrent comment lexploitation de la thmatique scuritaire en vient finalement menacer lefficacit des enqutes. Depuis 2002, le gouvernement na eu de cesse de supprimer des droits aux personnes gardes vue154. Ainsi, les ministres successifs ont refus de voir que leurs rformes taient totalement contraires la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lHomme et ncessiteraient, tt ou tard, dimportants ajustements. La rforme de la garde vue a donc t impose par le Conseil constitutionnel, la Cour de cassation et la Cour europenne des droits de lHomme un gouvernement qui na mis aucune bonne volont rflchir un systme cohrent ; des doutes srieux subsistent mme quant la constitutionnalit du nouveau rgime, sagissant notamment du contrle par le parquet, mais surtout, le ministre de lintrieur a crit, le 5 avril 2011, un courrier au Premier ministre pour lui demander une nouvelle loi sur la garde vue cinq jours avant ladoption de la loi ! Cette faon de procder est loppos dun fonctionnement satisfaisant, pour les professionnels et les citoyens, de la fabrique du droit. La question du traitement de la rcidive a fait lobjet de quatre lois importantes entre 2005 et 2010155, sans compter les dispositions parses qui figurent dans dautres lois. En quelques annes ont t cres des mesures trs nouvelles comme la surveillance judiciaire, la surveillance de sret et la rtention de sret qui font leffet dun embotement de mesures adoptes successivement sans avoir t prcdes dune rflexion sur la notion de dangerosit criminologique. Pour partie, ces dispositions ne dcoulent que de la volont de contourner la censure que le Conseil constitutionnel a logiquement dcide quant lapplication immdiate de la rtention de sret156. Plus gnralement, la politique carcrale mene depuis dix ans est fonde sur une contradiction flagrante. Dun ct, de nombreux textes ont augment les peines encourues pour de nombreuses infractions, cr des circonstances aggravantes, augment les possibilits de jugement en comparution immdiate, limit les possibilits pour le juge dassortir les peines demprisonnement prononces dun sursis avec mise lpreuve, remis les dcrets de grce collective, institu des peines minimales. De lautre, la loi
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Garde vue : quand une rforme favorable aux droits individuels peut cacher un recul des liberts, Agns Martinel Thomas Delano, 13/10/2010, Terra Nova. 154 Ainsi, par la loi du 18 mars 2003 pour la scurit Intrieure, la notification du droit au silence, qui avait t institue par la loi du 15 juin 2000, a t supprime. Puis, par la loi Perben 2 du 9 mars 2004, lintervention de lavocat a t diffre pour toutes les infractions dites de criminalit organise. Enfin, la loi du 23 janvier 2006 a cr un nouveau rgime de garde vue, dune dure de six jours, en matire de terrorisme. 155 La loi du 12 dcembre 2005 relative au traitement de la rcidive, la loi du 10 aot 2007 relative la rcidive, la loi du 25 fvrier 2008 relative la rtention de sret et la loi du 10 mars 2010 tendant amoindrir le risque de rcidive, 156 Conseil constitutionnel, dcision n2008-562 DC du 21 fvrier 2008.
pnitentiaire a considrablement augment le seuil en de duquel une peine demprisonnement devenait amnageable puisque celui-ci est pass, hors cas de rcidive, dune deux annes157. Llargissement des possibilits damnagements de peine rpond bien videmment galement au souci de dsengorger les tablissements pnitentiaires engorgement pour une large part provoqu par les mesures rpressives adoptes. Enfin, limpression laisse par ces dix annes de profondes mutations est celle dune architecture judiciaire qui a trs largement perdu sa cohrence, les structures et les voies traditionnelles de jugement ayant t battues en brche. Ainsi, le tribunal correctionnel, qui tait la modalit classique de jugement des dlinquants, est presque devenu une voie dexception. La gnralisation de modalits de jugement comme lordonnance pnale dlictuelle (cre par la loi du 9 septembre 2002), la comparution sur reconnaissance pralable de culpabilit (institue par la loi du 9 septembre 2004) et la composition pnale (cre par la loi du 23 juin 2009) ont profondment remodel le paysage judiciaire. Aujourdhui, plus de la moiti des affaires correctionnelles sont traites de bout en bout par les parquets158, le juge nintervenant, au mieux, que pour valider une dcision pralablement ngocie entre le procureur de la Rpublique et la personne souponne159. Sagissant des juridictions pour les mineurs, au-del de lvolution des modes de saisine qui toutes manifestent lunique souci de la rapidit comparution dlai rapproch, procdure de prsentation immdiate la loi du 11 aot 2011 rend incroyablement complexe les procdures de saisine : dune part, les mineurs mais seulement sils sont rcidivistes et gs de 16 18 ans seront renvoys devant le tribunal correctionnel et non plus le tribunal pour enfant, mais, dautre part, par leffet de la dcision du Conseil constitutionnel du 4 aot 2011 cette saisine sera impossible dans plusieurs cas de figure convocation par officier de police judiciaire, prsentation immdiate Linstitution, par la loi du 9 septembre 2002, des juges de proximit illustre le manque de clart gnr par des modifications peu penses. Cette juridiction rcente a dj vu son champ dintervention modifi puisqu compter du 1er mars 2005, le jugement des contraventions de cinquime classe lui a t retir. Le projet de loi sur la rpartition des comptences, dpos au Conseil des ministres du 3 mars 2010, supprime mme cette juridiction de proximit pour rattacher les juges de proximit aux tribunaux de grande instance. Dix ans, donc, pour crer, modifier et supprimer une juridiction qui aurait d sinscrire dans une rflexion approfondie visant rapprocher les citoyens de leur justice. La grande confusion qui rgne dsormais dans lcheveau des modalits de poursuite et de jugement ne correspond pas aux exigences dmocratiques daccs et de comprhension de la
Ce qui signifie, rappelons-le, que toute personne condamne une peine gale ou infrieure deux ans demprisonnement ferme a vocation ce que cette peine soit immdiatement transforme en semi-libert, placement extrieur, placement sous surveillance lectronique ou libration conditionnelle. Lorsque la peine est de 6 mois au plus, elle peut tre amnage en travail dintrt gnral ou convertie en jours amende. 158 Voir le tableau au chapitre 1 159 Pour complexifier encore la situation, le tribunal correctionnel, qui se subdivisait jusqu prsent entre celui statuant juge unique et celui statuant en collgiale, risque fort, si le projet de loi sur les jurs populaires est adopt, de connatre une troisime ramification celle du tribunal correctionnel compos de cinq membres.
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justice. Le bilan lgislatif de ces dix dernires annes est marqu par des choix contestables au regard de nos principes constitutionnels et de nos engagements internationaux.
5. Des choix contestables au regard des principes constitutionnels et des engagements internationaux
5.1. DE NOMBREUSES DISPOSITIONS DECLAREES INCONSTITUTIONNELLES

Linconstitutionnalit dun nombre trs important de dispositions votes participe aussi de lauto-neutralisation du travail lgislatif. Trois illustrations mritent dtre rappeles. La premire a t la dcision du 21 fvrier 2008, qui a conduit le Conseil constitutionnel rappeler au gouvernement que la rtention de sret, malgr son caractre de mesure de sret, ne pourrait sappliquer aux situations en cours, privant la loi vote de toute effectivit pendant une bonne quinzaine dannes160. La seconde, savoir la dcision du 10 juin 2009, est venue sanctionner le projet de loi HADOPI et son dispositif de riposte gradue , qui prvoyait la possibilit pour ladministration de couper un abonnement Internet la suite de tlchargements illgaux161. La troisime censure a t celle de 13 dispositions de la LOPPSI 2 par la dcision du 10 mars 2011162, soit la plus importante censure de lhistoire de la cinquime Rpublique. La dernire en date a remis en cause le champ de comptence des jurs populaires devant le tribunal correctionnel, interdit lassignation domicile sous surveillance lectronique pour les mineurs et censur la possibilit pour le parquet de saisir directement le tribunal correctionnel pour les mineurs rcidivistes163. La politique lgard des mineurs a conduit une profonde remise en cause qui na produit aucune amlioration. Il faut tout dabord rappeler que la politique de scurit initie par les gouvernements successifs depuis 2002 en matire de dlinquance des mineurs repose sur de faux constats : Si nous continuons avec la mme quasi-impunit garantie aux mineurs
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Conseil constitutionnel, dcision n2008-562 DC du 21 fvrier 2008. Conseil constitutionnel, dcision n2009-580 DC du 10 juin 2009. 162 Conseil constitutionnel, dcision n2011-625 DC du 10 mars 2011. Ont ainsi t invalides les dispositions relatives lvacuation des terrains occups illgalement, . la comparution immdiate des mineurs, aux pouvoirs des policiers municipaux en matire de contrles didentit, linstallation de salles daudiences au sein des Centres de rtention administrative, et sur les franais dorigine trangre Cf. Le Monde, 10 mars 2011 : Le Conseil constitutionnel censure les articles cls de la Loppsi 2: http://www.lemonde.fr/politique/article/2011/03/10/securite-le-conseil-constitutionnel-censure-des-articles-clesde-la-loppsi-2_1491423_823448.html 163 Conseil constitutionnel,, dcision n2011-635 DC du 4 aot 2011.
dlinquants, nous nous prparons des lendemains trs difficiles, et nous naurons nous en prendre qu nous. Sur les dix dernires annes, le nombre de mineurs mis en cause a augment de 80%164 . Les discours dominants affirment que les mineurs sont de plus en plus dlinquants, de plus en plus jeunes, de plus en plus violents . Or, les donnes disponibles remettent en cause les fondements mmes de ce discours. La part des moins de treize ans dans la dlinquance tait de 3% en 2005 contre 2% quinze ans plus tt. Les chiffres de lObservatoire national de la dlinquance et des rponses pnales dmontrent que la part de la dlinquance des mineurs est stable depuis 2004 (environ 18% de la dlinquance totale). Quant la proportion de crimes commis par les mineurs, elle est de 1% du total, 85% dentre eux tant de nature sexuelle. Sagissant de la rponse pnale, elle est trs suprieure celle des majeurs (93% des faits commis par les mineurs font lobjet dune rponse judiciaire contre 85% pour les majeurs). Ce qui importe, cest dentraner de dbat public sur un terrain o le volontarisme peut encore produire des illusions ne fussent-elles que smantiques. Depuis 2002, aucune loi pnale na t exclusivement consacre aux mineurs, mais des dispositions sur les mineurs ont t introduites dans la quasi-totalit des lois pnales adoptes165. La loi du 11 aot 2011 a introduit des modifications majeures dans lconomie de la procdure pnale applicable aux mineurs, toujours dans loptique assume de la calquer sur celle des majeurs. Ainsi, en cas de rcidive, ce nest plus devant le tribunal pour enfants mais devant le tribunal correctionnel que seront poursuivis les mineurs gs de 16 18 ans : ce pur effet dannonce, qui vient mettre en chec le principe de continuit de cette justice, ne rpond nullement au vrai problme que rencontre cette justice, savoir la mise en uvre rapide de solutions ducatives crdibles, seules mme de prvenir le renouvellement dactes de dlinquance.
5.2. LE NON RESPECT DES STANDARDS INTERNATIONAUX

La France sloigne ainsi progressivement des standards internationaux. En juin 2009, le Comit des droits de lenfant a pu adresser au gouvernement des observations trs critiques
Nicolas Sarkozy, intervention au Snat, le 13 septembre 2006 Les principales composantes de larsenal lgislatif qui rsulte de cette dcennie de rformes concernent : la cration de nouveaux tablissements rservs aux mineurs : les centres ducatifs ferms (CEF) et les tablissements pnitentiaires pour mineurs (EPM), par la loi du 9 septembre 2002 ; la cration de modalits plus rapides de saisine du juge des enfants : comparution dlai rapproch institue par la loi du 9 septembre 2002, procdure de prsentation immdiate cre par la loi du 10 aot 2007 ; laccroissement des possibilits de rtention des mineurs : depuis la loi du 9 septembre 2002, la retenue judiciaire des mineurs de 10 13 ans peut durer jusqu 24 heures, la loi du 9 mars 2004 a tendu aux mineurs de 16 18 ans la possibilit de placer en garde vue jusqu 96 heures en matire de criminalit organise ; laccroissement de la svrit des mesures provisoires auxquelles peuvent tre astreints les mineurs (contrle judiciaire, dtention provisoire) ; Le durcissement des sanctions encourues par les mineurs : cration des sanctions ducatives par la loi du 9 septembre 2002, limitation de lexcuse de minorit par la mme loi, extension des peines planchers aux mineurs par la loi du 10 aot 2007 ; laggravation des modalits de jugement des mineurs : obligation pour le juge des enfants de saisir le tribunal pour enfants en cas de peine encourue suprieure sept ans, prvue par la loi du 9 septembre 2002, projet de faire comparatre les mineurs rcidivistes devant le tribunal correctionnel ; les tentatives de pnalisation des parents du fait de linconduite de leurs enfants : suppression des allocations familiales en cas dabsentisme scolaire, cration dune infraction pour les parents si leurs enfants ne respectent pas une mesure de couvre-feu (censure par la dcision du Conseil constitutionnel du 10 mars 2011) ;
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au sujet de cette lgislation166. En France mme, de vives critiques ont t exprimes par le Dfenseur des enfants dans son rapport davril 2011167. Lensemble de ces dispositions repose sur une philosophie pnale simple : la dlinquance des mineurs sera jugule force de svrit et son traitement doit se rapprocher le plus possible de celui de la justice des majeurs il a mme t envisag dabaisser lge de la majorit pnale. Ces deux postulats ont montr toute leur contre-productivit : la spcificit de la justice des mineurs est un atout que nombre de pays nous envient et le recours plus frquent aux peines dincarcration na pas permis de faire baisser la dlinquance des mineurs. La svrit de larsenal juridique et la virulence de laction publique ne sont que dun effet extrmement limit sur le niveau de dlinquance dune population qui, plus encore que les autres, est sujette des conduites impulsives et assez dtaches du cadre juridique dans lequel sinscrira sa rpression168. Le Prsident de la Rpublique lui-mme a confess lchec de sa politique lgard des mineurs. Ainsi, le 10 fvrier, il indiquait lors dune intervention tlvise : Les mineurs, on ny arrive pas 169. Mais, plutt que de remettre en cause les fondements de lapproche privilgie depuis dix ans, il a immdiatement annonc une nouvelle loi qui part des mmes constats et qui emprunte les mmes mthodes. Enfin, dans le domaine de la dlinquance financire, la France a dmontr une forte capacit de rsistance la mise en uvre des traits internationaux. Alors que plusieurs engagements internationaux170 avaient rendu indispensable une adaptation de la loi aux enjeux de la criminalit conomique transfrontalire, la loi du 13 novembre 2007 a bien cr quelques infractions, mais en omettant dessein celle qui, entre toutes, emportait le plus de consquences : le trafic dinfluence en direction dun agent public ou du personnel judiciaire dun tat tranger. Pudiquement, la circulaire dapplication de la loi indiquait : Le lgislateur a choisi de ne pas incriminer le trafic dinfluence en direction dun agent public ou du personnel judiciaire dun tat tranger car le trafic dinfluence est une infraction peu rpandue que nombre de nos partenaires conomiques nentendent pas incriminer. Cest
Comit des droits de lenfant, observations finales, 12 juin 2009. Cf. http://www2.ohchr.org/english/bodies/crc/docs/co/CRC.C.FRA.CO.4_fr.pdf. 167 Dfenseur des enfants, rapport annuel 2011. On se reportera particulirement la Fiche 4 du rapport, intitule : les reculs successifs de la justice des mineurs . Y est rappele ladoption depuis 2002 de lgislations qui mettent en pril la spcificit du droit pnal des mineurs. 168 Les modalits dapplication de la rponse carcrale correspondent actuellement une impasse incontestable. Ainsi, le bilan des tablissements pnitentiaires pour mineurs est aujourdhui trs discut : nombre important de suicides et de tentatives de suicide relevs dans ces tablissements, cot humain et financier considrable au dtriment de laction en milieu ouvert, importance du nombre dinterventions aux fins de maintien de lordre dans ces tablissements. titre dexemple, le dbut danne 2011 a correspondu un nombre dincidents trs inquitant : actes de violence entre dtenus et contre les personnels, mouvements sociaux en rplique, situations dmeutes dans certains tablissements. Un rapport conjoint des inspections de la protection judiciaire de la jeunesse et de ladministration pnitentiaire remis en novembre 2010, pointe linefficience de ces structures, marques par des positionnements trop diffrencis des surveillants et des ducateurs et par laffectation de personnels trop peu expriments dans ces lieux hautement sensibles. Dans son rapport pour lanne 2010, le Contrleur gnral des lieux de privation de libert critique aussi la gestion, par ladministration pnitentiaire, des affectations au sein des EPM. Pour toute rponse, le ministre de la justice a annonc la cration dun nime groupe de travail . 169 Intervention de Nicolas Sarkozy dans lmission Paroles de franais , 10 fvrier 2011, TF1. Cf. notamment : http://lci.tf1.fr/politique/Sarkozy-s-explique-sur-ce-qui-a-reussi-ou-pas-6273363.html 170 La convention pnale du Conseil de lEurope sur la corruption du 27 janvier 1999, le protocole additionnel du 15 mai 2003 et la convention des Nations unies contre la corruption du 31 octobre 2003
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donc une logique de rciprocit qui a t privilgie 171. En ralit, cette infraction pouvait sappliquer un grand nombre de comportements dans des pays avec lesquels la France est en relation daffaire et il semble bien que cet argument ait justifi quelle nait pas t introduite dans notre droit positif.
* * * Tout concourt donc ramener le traitement juridique de linscurit qui a t opr depuis 2002 une faon la fois stratgique et dsespre de faire croire un volontarisme effrn contre la dlinquance et la rcidive entreprise dont lchec prvisible et constant pousse ncessairement le pouvoir une surenchre sans fin. Cette dviation nest pas sans risque. Ds lors que la loi pnale est instrumente, quelle sloigne de laffirmation de valeurs socialement indiscutables au profit dune course aprs les faits-divers et le sentiment dinscurit, cest un peu de sa transcendance et de sa symbolique qui est perdu. Cest aussi le signe dfinitif de la soumission de la socit, mais aussi du lgislateur, la gouvernementalit nolibrale 172, o la loi nest plus le vecteur de la souverainet mais de la communication173.
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Circulaire n CRIM 08-02/G3 du 9 janvier 2008. Pour le dire avec les mots de Michel Foucault 173 Antoine G garapon, La raison du moindre Etat, Odile Jacob, 2010.
PARTIE III
Prvention de la dlinquance : 10 annes de recul
Les 10 annes de politique de prvention de la dlinquance de Nicolas Sarkozy se rsument aujourdhui un slogan assn par les ministres, les lus proches du chef de ltat et les hauts fonctionnaires chargs de la mise en uvre de cette politique et repris avec plaisir par les marchands dquipements de vidosurveillance selon lequel les villes ayant mis en place la vidosurveillance auraient de meilleurs rsultats que les autres dans le domaine de la scurit quotidienne. Nous savons combien cette affirmation ne repose sur aucune analyse srieuse de limpact de la vidosurveillance174. Pourtant, aujourdhui, les camras de surveillance constituent la premire priorit gouvernementale en matire de prvention. Pour le reste, la politique de prvention est domine par une approche principalement rpressive et par des mesures qui se sont vite rvles inadaptes et sont trs largement inappliques. Nous avons fait le choix dapprofondir sparment la politique mene en matire de vidosurveillance en raison de limportance qui lui est accorde. Nous aborderons ici les autres lments de la politique de prvention, tout en resituant bien videmment la vidosurveillance dans ce contexte. Ce bilan de 10 ans de prvention de la dlinquance se caractrise par une volution chronologique contraste : la prvention a t dans un premier temps purement et simplement laisse de ct , laction gouvernementale tant concentre sur laction rpressive ; puis les meutes urbaines de 2005 ont oblig les autorits tatiques ouvrir les yeux sur les besoins en la matire ; suivant une longue gestation, la loi du 5 mars 2007 a t amplement ignore par les acteurs et, aujourdhui, son application constitue une priorit laquelle semploient les services de ltat en maniant lgard des collectivits territoriales carotte et bton financiers et rglementaires. Malgr les affirmations des autorits tatiques, la notion historique de partenariat et de coproduction de la scurit est en recul. Pourtant, sa pertinence est dmontre tous les jours dans tous les pays qui se sont engags dans des politiques globales de prvention et de scurit175 et, en France, l o la force du partenariat local avait pu rsister aux tendances
174 Les critiques mthodologiques du rapport de lIGA sont prsentes au chapitre consacr la vidosurveillance 175 Voir les orientations de lOffice des Nations Unies contre les drogues et le crime (ONUDC) et les rapports 2008 et 2010 du CIPC : Rapport international sur la prvention de la criminalit et la scurit quotidienne :
la recentralisation . Enfin, les errements conceptuels et larchitecture institutionnelle et financire de la prvention de la dlinquance au niveau national ont pes sur la mise en uvre des programmes daction qui nont pu se dvelopper la hauteur des besoins.
tendances et perspectives, Centre international pour la prvention de la criminalit, Montral.
1. Une politique ignore, puis dvoye au profit dune approche majoritairement dissuasive
De 2002 2005, la politique de prvention de la dlinquance ntait pas place au cur des priorits du gouvernement. Laction policire dans son sens le plus troit police judiciaire, maintien de lordre, police dinterpellation sur la voie publique et ladoption de lois pnales176 aggravant les sanctions ou crant de nouveaux dlits et crimes ont mobilis les nergies et crdits nationaux, tandis que la prvention tait exclue du cur de mtier de la police.
1.1. 2002-2005 : LA PREVENTION DE LA DELINQUANCE EST LAISSEE EN DESHERENCE

La priorit donne laction rpressive qui a souvent t rsume par les termes vigoureux employs par le ministre de lintrieur de lpoque177 et par une longue liste de mesures lgislatives a eu pour effet de gnrer un dsengagement des services de ltat en prvention au profit dautres types daction et de rduire les financements et soutiens accords aux actions de prvention. Dans son rapport annuel pour 2006, le Secrtariat gnral du Comit interministriel de prvention de la dlinquance dresse un panorama instructif de lvolution de la politique publique en la matire : Depuis 2002, grce une activit considrable des policiers et des gendarmes, ainsi qu la modernisation de leurs mthodes de travail, la dlinquance gnrale a diminu de 9,4% sur lensemble du territoire. [....] Pour autant, le recul de la dlinquance ne peut se poursuivre significativement que si lon met simultanment en uvre une politique de prvention de la dlinquance. La prvention de la dlinquance est avant tout conue dans un premier temps comme la mise en uvre dune politique rpressive ayant permis de diminuer le nombre dinfractions178.
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Voir chapitre relatif au bilan lgislatif En visite Strasbourg en octobre 2002, Nicolas Sarkozy dclare la guerre aux voyous . En 2005, il promet Ds demain, on va nettoyer au Karcher la cit. On y mettra les effectifs ncessaires et le temps qu'il faudra, mais a sera nettoy . Cette phrase a t prononce par Nicolas Sarkozy le 19 juin 2005, dans la cit des 4.000 la Courneuve, aprs la mort de Sid-Ahmed Hammache, un enfant de 11 ans tu d'une balle au bas de son immeuble, victime d'une rixe entre deux bandes. 178 Sur la ralit de cette diminution, voir notre chapitre consacr aux chiffres de la dlinquance
Ds lors, la priorit des services nest pas de participer des initiatives de prvention179. La police de proximit sera la premire subir les consquences de cette orientation exprime par le ministre de lintrieur en ces termes : la police de proximit est l pour prvenir, mais si elle le fait au dtriment du travail dinvestigation et dinterpellation, elle ne sert rien 180 et, sadressant un lotier lui prsentant le tournoi de football organis avec les jeunes du quartier, il lui assnait vous ntes pas des travailleurs sociaux . Le refus de dvelopper le rle de la police en prvention parat absolument anachronique au regard des multiples volutions internationales. Partout o la prvention de la criminalit181 est dveloppe, la police y est considre comme lacteur principal182. Ces approches sont appliques dans des pays de tradition trs diffrente au Royaume-Uni comme en Sude ou en Espagne, au Canada comme au Chili ou en Afrique du Sud, indpendamment de la structure municipale ou nationale de la police. Les difficults de collaboration avec les services de police, de justice et de lducation nationale seront rgulirement soulignes par les acteurs de la prvention, relays par le Conseil National des Villes (CNV)183. La prvention de la dlinquance est finance en France selon des modalits assez complexes qui font intervenir diffrents financeurs et une grande varit de dispositifs. Globalement, le principe de financement depuis les annes 1980 et la cration des conseils communaux de prvention de la dlinquance repose sur un apport des collectivits locales184 et un apport de ltat sous la forme dune contractualisation . Dans les annes 1990, linscription de la prvention de la dlinquance au sein de la politique de la ville a conduit la dfinition de territoires prioritaires justifiant un soutien plus important en raison, dune part, des problmes quils rencontraient et dautre part de la faiblesse des ressources des collectivits locales qui y taient confronte. Enfin, lengagement de crdits de droit commun de chaque ministre aux cts des crdits spcifiques doit complter ce dispositif. Les crdits tatiques consacrs la prvention de la dlinquance en soutien aux actions locales185 sont donc attribus majoritairement dans le cadre de procdures contractuelles186 :
Mme si aujourdhui, la circulaire du 8 juillet 2011 des ministres de la justice et de lIntrieur affirme la priorit de cet engagement, quelle est la crdibilit de cette tardive orientation ? 180 Nicolas Sarkozy, 4 fvrier 2003, sexprimant Toulouse, ville pilote en matire de police de proximit 181 Le terme criminalit ne renvoie pas la distinction franaise entre dlits et crimes (infractions les plus graves), mais la notion gnrale de crime au sens de toute infraction pnale 182 On pouvait dailleurs considrer que ce rle premier justifiait le rattachement du comit interministriel de prvention de la dlinquance au ministre de lintrieur. 183 Dans son avis du 12 mars 2009, le CNV souligne la persistance de difficults et regrette par exemple que des dispositifs comme les correspondants justice-ville qui avaient pleinement dmontr leur efficacit ne soient plus financs par ltat depuis la fin des emplois jeunes. Ces correspondants permettaient de favoriser la diffusion de linformation entre le monde judiciaire et la municipalit et de dvelopper les mesures alternatives lincarcration deux objectifs affichs de la loi de 2007 et du Plan de 2009. Dans son avis du 16 dcembre 2010, le Conseil rappelle ces prconisations visant mieux engager les ministres rgaliens dans la politique de prvention, notamment en crant une cellule de politique judiciaire dans les tribunaux les plus concerns par la dlinquance urbaine et en crant des units spcialises au sein de la direction des affaires criminelles et des grces au ministre de la justice et au sein de la direction gnrale de la police nationale au sein du ministre de lIntrieur. 184 Et des tablissements publics intercommunaux. 185 Actions majoritairement portes par des structures associatives, plus rarement par les collectivits locales elles mmes. 186 A ces sources principales, sajoutent des crdits spcifiques en provenance dorganismes spcialiss telle la Mission interministrielle de lutte contre les drogues et les toxicomanies ou de fonds europens.
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soit, au sein des contrats de ville, puis des contrats de cohsion urbaine et sociale (CUCS) pour les territoires prioritaires de la politique de la ville, soit, au sein des conseils communaux de prvention de la dlinquance devenus en 2002 conseils locaux de scurit et de prvention de la dlinquance (CLSPD), soit, au sein des contrats locaux de scurit appels se transformer depuis 2010 en stratgies territoriales de scurit et de prvention de la dlinquance.
Si en 2000 et 2001, les financements politique de la ville consacrs la prvention de la dlinquance atteignaient environ 25M, ce montant a chut environ 15M de 2002 2005. Il faudra attendre les meutes de 2005 pour quun redressement soit opr187.
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Voir ci-dessous.
Circuits de financement de la prvention de la dlinquance
1.2. LES EMEUTES DE 2005 ET LERREUR DE LA SUPPRESSION DE LA POLICE DE PROXIMITE

Les meutes urbaines de 2005 ont frapp par leur intensit, leur dure et leur gnralisation. Ce dsastre social et national na pas entran de remise en cause assume et publique de la politique mene. Nanmoins, alors que de nombreux acteurs de terrain associations, lus, professionnels et universitaires ont dnonc dans la politique ultra rpressive et les discours dvalorisants les conditions ayant favoris, voire provoqu ces meutes, plusieurs parlementaires de la majorit ont suggr des inflexions. Un bilan chiffr des meutes de novembre 2005 qui prsentent la particularit de stre tendues prs de 300 villes en France - sappuyant sur les donnes des ministres de lintrieur, de la justice et de lducation nationale, a t publi par le CNV lanne suivante et recensait : - 11 500 policiers et gendarmes mobiliss et 217 blesss ; - 10 000 vhicules privs incendis, 144 vhicules RATP caillasss ; - 233 btiments publics et 74 btiments privs endommags ; - 18 lieux de culte ayant subi des dommages ; - 4770 jeunes interpells, 763 crous dont 108 mineurs. Au-del du bilan chiffr188, de nombreuses analyses189 ont soulign que ces vnements taient galement lexpression du grave mal tre de jeunes souvent franais mais dorigine immigre et de leur absence de place dans la socit190 . Ces jeunes nacceptent pas labsence de perspectives professionnelles et sociales . Le taux de chmage des jeunes des quartiers dhabitat social est suprieur de 17 points celui des jeunes demeurant dans dautres quartiers191. Les analyses ultrieures ont montr les effets nocifs de labandon de la police de proximit et de la baisse des subventions accordes aux associations locales dont les activits auprs des habitants constituaient un maillage territorial et social pertinent, ainsi que les carences des politiques publiques de prvention.
188 La Fdration franaise des socits dassurance et la socit dassurance mutuelle des collectivits locales ont estim le cot des meutes entre 200 et 250 M. 189 Voir notamment : Didier Lapeyronnie, Rvolte primitive dans les banlieues franaises. Essai sur les meutes de lautomne 2005, Dviance et socit, 2006, vol. 30, n 4, pp. 431-448. Dominique Duprez, Comprendre et rechercher les causes des meutes urbaines de 2005, Dviance et socit, 2006, vol. 30, n 4, pp. 505-520. Michel Kokoreff, Sociologie de lmeute. Les dimensions de laction en question, Dviance et socit, 2006, vol. 30, n 4, pp.521-533 Laurent Mucchielli et Vronique Le Goaziou (dir.), Quand les banlieues brlent. Retour sur les meutes de novembre 2005, Paris, La Dcouverte, 2007. Hugues Lagrange et Marco Oberti (dir.), Emeutes urbaines et protestations, Paris, Presses de Science Po, 2006. 190 Conseil National des Villes, avis du Conseil National des Villes sur les meutes urbaines de 2005 , novembre 2006, 191 Rapport de lObservatoire national des zones urbaines sensibles. Voire aussi les conclusions des travaux du Conseil danalyse stratgique et de la Dlgation interministrielle la Ville du 16 dcembre 2006.
Sans tre ouvertement revendiqus, certains revirements ont t oprs par les institutions tatiques, sans quaucun ne soit officiellement assum. Le ministre de lintrieur avait affirm prfr remobiliser les forces de scurit sur leur cur de mtier et fustig la gauche et sa conception hmiplgique de la police de proximit qui ntait en fait que du laxisme et de la faiblesse dguise192 . Les snateurs de sa majorit lui ont rpondu dans leur rapport relatif aux politiques publiques conduites dans les quartiers en difficult193 en rappelant que le tournant opr en 2002 et le changement des modes dintervention des forces de police stait traduit par une dgradation des relations entre la police et la population ; ils rclamaient un changement de ces modes dintervention policiers. Parmi les 70 propositions regroupes autour de 7 orientations, les snateurs affirmaient la ncessit de ractiver une vritable police de proximit194. Ils ne seront pas vraiment entendus et le ministre de lintrieur devenu Prsident de la Rpublique a maintenu son opposition la notion de police de proximit. Face lvidence, ladministration a toutefois mis en place de discrtes initiatives en ce sens, tout en maintenant le bannissement du terme. Ainsi, les units territoriales de quartier (UTEQ) ont t lances dabord discrtement puis, mesure quil est apparu vident que le refus de la police de proximit ntait plus tenable, elles ont permis aux ministres successifs dafficher un bilan en la matire. En 2011, un certain emballement sempare du ministre de lintrieur qui multiplie les dispositifs censs ramener des policiers dans la rue au contact avec la population : brigades spcialises de terrain (BST), patrouilleurs Dans le mme ordre dides, quelques jours avant le dclenchement des meutes, la suppression des adultes-relais mdiateurs lancs en 2000, puis inscrits dans le cadre des emplois jeunes tait prvue par la circulaire Vautrin quil a fallu revoir en urgence pour quau contraire le Plan daction du 8 novembre 2005, annonc par le Premier ministre la suite des meutes, prsente les adultes-relais comme une rponse pertinente relancer et dvelopper dans les quartiers en politique de la ville. Limportance de la mdiation sous ses diffrentes formes a t souligne par de multiples analystes et acteurs de la scurit en France et ailleurs, mais il aura fallu des meutes de grande ampleur pour que cette ralit soit admise. De mme, les emplois jeunes offraient aux jeunes des quartiers populaires des perspectives dinsertion professionnelle qui leur ont t nouveau fermes avec la fin du dispositif aid par ltat195.
1.3. UN LONG PROCESSUS QUI ACCOUCHE DUNE LOI INUTILE ET INAPPLIQUEE

La loi du 5 mars 2007 intervenant aprs les meutes urbaines de novembre 2005 aurait d tre labore avec le souci de rpondre aux enjeux importants que ces vnements avaient
In Le Monde, 7 novembre 2006 Un nouveau pacte de solidarit pour les quartiers, Rapport dinformation du snat fait par M. Pierre Andr au nom de la mission commune dinformation sur le bilan et les perspectives davenir des politiques conduites envers les quartiers en difficult depuis une quinzaine dannes, sance du 30 octobre 2006 194 Proposition n 34 195 Les consquences de la fin des emplois jeunes ont t analyses par les travaux cits ci-dessus. Voir notamment : Dominique Duprez, Comprendre et rechercher les causes des meutes urbaines de 2005, op.cit
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rvls et dont le diagnostic faisait consensus sur plusieurs points : la ncessit dune politique nergique en faveur de la jeunesse qui souffre de faon disproportionne du chmage et de lexclusion conomique, le besoin de lutter plus efficacement contre les discriminations de tous ordres qui affectent les habitants des quartiers populaires et les personnes issues de limmigration, lurgence recrer les conditions dun dialogue serein et respectueux entre la population et ses institutions au premier rang desquelles la police et la justice. Le processus dlaboration lgislative na pas port sur ces thmes et la longue phase de prparation a accouch dun texte qui a t vu par la majorit des commentateurs, y compris au sein de la majorit au pouvoir, comme un texte rpressif de plus, sinscrivant dans la longue liste des lois scuritaires adoptes depuis 2002196. Cette loi est apparue non pas le texte fondateur de la prvention de la dlinquance en France, mais plutt la nime loi ddie aux problmes de scurit publique en lespace dune dcennie197 . Llaboration de la loi ne repose sur aucune valuation des prcdentes dispositions en matire de prvention de la dlinquance, de leur impact ou de leur efficacit. Le Conseil National des Villes dans son avis de juin 2006 regrettait : plutt quune loi sur la prvention de la dlinquance, il y aurait plutt urgence aujourdhui une grande loi sur la sant mentale , une amlioration de laccueil et de la prise en compte des trangers pour faciliter leur insertion, un effort sans faille contre toutes les formes dexclusion et de discrimination, lorganisation, enfin, dune bonne articulation entre les diffrentes prises en charge individuelles qui peuvent traiter de mmes cas ainsi quentre ces mesures individuelles et les dispositifs collectifs de prvention de la dlinquance . De nombreuses dispositions ne sont que des reprises de lexistant198, comme par exemple les coles de la deuxime chance ou encore les intervenants sociaux dans les commissariats et gendarmeries expriments il y a 20 ans et promus par le Conseil de scurit intrieure en 1999 ; il sagit galement de mesures dj adoptes dans dautres cadres comme la scurisation des transports publics, les dispositions lgislatives relatives loccupation des halls dimmeuble, les mesures de lutte et de prvention des drogues et toxicomanies pilotes par la MILDT199. Parmi les nouvelles dispositions, certaines savrent
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Dans le document de promotion de la loi du 5 mars 2007 diffus par le secrtariat gnral du comit interministriel de prvention de la dlinquance, les principales tapes de la prparation de la loi sont prsentes : le dbut du processus est fix dbut 2003 : lancement de la rflexion et de la concertation sur le plan de prvention de la dlinquance. Puis, figure la date du 28 novembre 2005 sous les termes prsentation aux prfets des points cls du plan national de prvention de la dlinquance et en janvier 2006 : prsentation au Premier ministre de lavant projet de loi sur la prvention de la dlinquance . En aucun cas, les meutes de 2005 ne sont mentionnes. Suivant la cration du comit interministriel de prvention de la dlinquance (CIPD) le 17 janvier 2006 et les runions de cette instance en mars et mai 2006, il est rappel que le texte a t dbattu au Parlement au cours de 28 sances en 18 mois. La dure de ce processus parlementaire aurait pu tre bnfique si elle avait permis un approfondissement du texte et la construction dun consensus avec les acteurs du domaine pour leur mise en uvre. 197 BOUSQUET Richard et LENOIR ric, La prvention de la dlinquance, Presses universitaires de France, 2010 198 Dans son avis du 12 mars 2009 relatif la premire tape de mise ne uvre de la loi de 2007, le CNV se fait lcho de la position quasi unanime des participants aux auditions. Ils ont tenu prciser avant daborder la mise en uvre de la loi et den dbattre quelle veut rgler par de nouvelles prconisations des questions dj abordes et pour lesquelles des solutions taient dj en place, des rponses existaient . 199 Mission interministrielle de lutte contre les drogues et les toxicomanies
rapidement inutiles tel le rappel lordre effectu par le maire. De longue date, les lus municipaux ont t amens dans leurs changes avec leurs administrs pratiquer diverses formes de rappel lordre auprs notamment des jeunes dont le comportement perturbe la vie collective et locale200. Les Conseils des droits et devoirs des familles ont t lancs dans un climat de tensions et dincomprhensions entre les diffrents acteurs. Ils nont pas t conus et dvelopps dans une bonne connaissance des comptences respectives de la municipalit et des Conseils gnraux dans le domaine de la protection de lenfance. Dailleurs, la loi du 5 mars 2007 a t vote sans articulation aucune avec la loi sur la protection de lenfance adopte la mme anne. Pour ces diffrentes raisons, seuls 107 Conseils taient crs en 2009. Face ce constat dabsence de mise en uvre, le gouvernement a enjoint au Secrtaire gnral du CIPD de promouvoir activement la mesure. Un guide pratique a t publi en 2011. Le 8 juillet 2011, une circulaire commune aux ministres de la justice et de lintrieur rappelait encore la ncessit de dvelopper ces dispositifs. Malgr ces efforts, les rticences lgard de la mesure demeuraient leves et le gouvernement sest engag dans la voie de la coercition en rendant obligatoire la cration dun tel Conseil pour toute ville de plus de 50 000 habitants201. La loi du 5 mars 2007 apparat comme une occasion manque : occasion manque dun engagement concert et responsable rpondant aux besoins des citoyens ; occasion manque de repenser les modes dintervention en prvention et de les adapter aux nouveaux enjeux. Les initiatives prises dans les diffrents domaines sectoriels trahissent au contraire la prgnance dune approche conceptuelle domine par la lutte contre la dlinquance et non sa prvention.
Lofficialisation de ce rle a soulev des dbats parmi les lus locaux dont le CNV se faisait lcho, certains regrettant que le maire soit attrait vers une mission plus procdurale et proche dune approche judiciaire. 201 Loi dorientation et de programmation pour la performance de la scurit intrieure du 14 mars 2011.
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2. Les thmes rpressifs dominent un maigre bilan
Au risque de confusion entre prvention de la dlinquance et politique de la ville succde le risque de confusion entre prvention de la dlinquance et politiques judiciaires et de scurit 202. Peu dactions innovantes ont t conduites depuis 2002. Un grand nombre dorientations poursuivent et maintiennent des dispositifs existants parfois depuis 1982203 ! Cette prennit nest pas en soi critiquable, bien au contraire - le manque de continuit dans les politiques publiques de prvention et de scurit constituant un obstacle important leur efficacit. Cependant, le bilan qui peut tre fait de la politique gouvernementale depuis 2002 frappe par son manque de crativit et de pragmatisme. La multiplication des rapports parlementaires ou ministriels204 traduit une certaine fbrilit sur la question sans pour autant donner une ligne politique claire dans la mesure o la plupart de ceux-ci ont t remiss aussitt publis. Quelques thmes dominent la rflexion et laction gouvernementale de faon rptitive et dautres champs daction semblent dlaisss. Surtout, lidentification des problmes rsoudre est nouveau effectue par en haut , sans considration pour les perceptions et analyses locales. Certains sujets tels le happy slapping205 sont rigs en priorit quand, malgr leur gravit, ils ne reprsentent quune infime proportion de la dlinquance et ne tiennent le haut de lactualit que quelques semaines. Dautres, telle la prise en charge judiciaire des jeunes adultes ou laccs aux soins de sant mentale pour des populations des-insres, ne reoivent que peu dattention alors quils reprsentent des problmes majeurs. La prvention de la dlinquance couvre traditionnellement un large spectre dactivits. Les priorits gouvernementales mlent gnralement et ce nest pas propre aux gouvernements actuels problmes traiter (par exemple : la dlinquance des mineurs), types de rponses mettre en place (par exemple : la vidosurveillance) et modalits de partenariat dvelopper (par exemple : conclusion de stratgies territoriales). Les priorits nationales actuelles sont
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BOUSQUET Richard et LENOIR ric, La prvention de la dlinquance, Op. cit Comme les actions Ville, Vie, Vacances anciennement dnommes oprations anti-t chaud . 204 Jacques-Alain Benisti, Sur la prvention de la dlinquance, Rapport prliminaire de la commission prvention du groupe dtudes parlementaire sur la scurit intrieure, Assemble nationale, octobre 2004. Jean-Yves Ruetsch, Prvenir la dlinquance des jeunes, un enjeu pour demain, fvrier 2010. Jean-Marie Bockel, La dlinquance des jeunes, Paris, la Documentation franaise, novembre 2010. Bernard Reynes, Rapport sur lapplication de la loi du 5 mars 2007 relative la prvention de la dlinquance, dcembre 2010. Jean-Marie Bockel, Prvention de la dlinquance : agir ensemble, septembre 2011. 205 Le fait dorganiser volontairement une agression physique qui peut tre de gravit variable allant de la vexation lagression sexuelle - qui sera filme par des complices laide dun tlphone portable.
dfinies par la loi du 5 mars 2007 et le Plan daction du 2 octobre 2009, rappeles par la dernire circulaire relative lemploi des crdits du Fonds interministriel de prvention de la dlinquance du 6 avril 2011206 et par la circulaire du 8 juillet 2011 des ministres de la justice et de lintrieur207. Nous avons retenu ici principalement celles qui ont t prsentes comme des priorits et ont fait lobjet dune mise en uvre minimale208. Aucune valuation srieuse et systmatique de lexistant na t mene. Cette carence ne peut tre impute aux seuls gouvernements en place depuis 2002, tant il sagit dune faiblesse qui affecte de nombreuses politiques publiques franaises209. Quelques tudes parses sont menes qui visent isoler les effets sur la dlinquance dune mesure ou dune politique210, mais nous ne disposons pas ce jour dtude gnralise ou systmatique sur ce point. Les valuations - le plus souvent des rapports administratifs internes, parfois des tudes confies des cabinets externes211 portent sur les conditions et les modalits de mise en uvre des orientations nationales et sur le bilan financier des mesures mises en place. Notre analyse sappuie donc sur ces lments dinformation disponibles, ainsi que sur les analyses conduites par diffrentes acteurs de la prvention de la dlinquance et chercheurs spcialiss.
2.1. PREVENTION DE LA DELINQUANCE DES MINEURS : BEAUCOUP DE BRUIT POUR RIEN ?

Si le bilan lgislatif en ce domaine est lourd de consquences comme nous lavons vu au chapitre prcdent, en matire de prvention, peu dactions effectives ont t menes. Les enqutes de dlinquance auto-dclare de mme que les enqutes de victimisation ont mis en lumire que les jeunes sont les premires victimes de leurs comportements dlictueux et quils se trouvent bien souvent dans des situations de dsarroi mal identifies par les services rpressifs intervenant auprs deux. Alors que nombre de situations de dlinquance justifieraient une intervention fortement individualise pour prendre en compte le milieu de vie du jeune non seulement sa famille mais aussi son quartier et ses frquentations, lattention gouvernementale sest concentre sur les procdures pnales. Ici encore, le Conseil National des Villes a clairement regrett cette focalisation : la prvention de la dlinquance des mineurs fait toujours dbat, alors quelle na fait que baisser depuis 10 ans []. Sans nier cette ncessaire priorit, le CNV suggre une meilleure adaptation et une plus juste proportionnalit des rponses locales la ralit de cette nouvelle dlinquance
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NOR / IOC / K/ 11 / 03783 / C Ministre de la justice et des liberts, Ministre de lintrieur, de loutre-mer, des collectivits territoriales et de lImmigration, Orientations pour la prvention de la dlinquance, circulaire du 8 juillet 2011 208 La prvention et la lutte contre les violences intra-familiales ayant fait lobjet de nombreuses initiatives lgislatives a t aborde dans le cadre du chapitre consacr au bilan lgislatif. 209 Anne Wyvekens, Lvaluation des politiques de prvention et de scurit en France : une activit problmatique, in Robert, Ph. (dir.), 2009, Lvaluation des politiques de prvention et de scurit en Europe, Paris, LHarmattan, pp. 69-84. 210 Par exemple : Les intervenants sociaux en commissariat et gendarmerie, Guide pratique les ditions de la Dlgation interministrielle la Ville, Repres, 2008. 211 Comme par exemple, tude valuative sur la mise en uvre des actions de prvention de la rcidive finances par lACS, ACS, octobre 2010, confie au cabinet de recherche sociale FORS.
multi-formes . Plusieurs thmes sont mentionns qui mriteraient une attention plus soutenue : lducation, lennui lcole, la dscolarisation, de mme que la prise en charge des jeunes majeurs par la justice, la sant mentale et les soins accessibles pour les jeunes. Dans ce contexte, et malgr les discours contraires, certains dispositifs de prvention sociale ont t poursuivis. Ainsi, le dispositif Ville, Vie, Vacances212 accueillait 800 000 jeunes en 2007, mais il est frappant de constater que ce type dactions aurait amplement mrit une rflexion plus approfondie sur ses finalits. VVV a progressivement rpondu aux besoins daccs aux loisirs et aux vacances pour les personnes les plus dshrites et sest ainsi loign de son objectif de prvention de la dlinquance. Les Centres loisirs jeunes (CLJ) de la Police se sont maintenus malgr les critiques de Nicolas Sarkozy, ministre de lintrieur, lgard des policiers qui ne devraient pas jouer au foot avec les dlinquants . 50 CLJ demeurent en activit. Les policiers qui y travaillent sont gnralement convaincus de lutilit dune initiative qui permet de maintenir des liens avec les jeunes les plus risque et de rtablir une relation de confiance et de respect. La logique rpressive semble avoir gagn tous les champs dintervention en prvention. Deux exemples illustrent cette volution. Depuis 10 ans, la politique de soutien la parentalit cense prvenir le drapage des jeunes vers la dlinquance a multipli les dispositifs coercitifs : cration des stages de parentalit dans le cadre des alternatives aux poursuites pnales puis, titre de peine complmentaire, cration des conseils des droits et devoirs des familles et du contrat de responsabilit parentale213. Dans le domaine de labsentisme scolaire, la loi de 2007 donne de nouveaux pouvoirs au maire lorsque cet absentisme porte atteinte lordre, la scurit ou la tranquillit publique. Dans ce cas, il peut proposer un accompagnement parental ou saisir le prsident du Conseil gnral pour mettre en place un contrat de responsabilit parentale. Ici encore, pas dvaluation des rsultats de ces politiques qui ont gnr dimportantes tensions entre professionnels intervenant auprs des familles en raison de leur manque de clart sur le rle et les objectifs poursuivis par chacun dentre eux. La rgion le-de-France a fait conduire une tude sur les dispositifs daide la parentalit214 qui conclut notamment sur la ncessit de ne pas limiter ceux-ci un objectif de prvention de la dlinquance juvnile et qui souligne que limpact et le rle des familles dans la fabrique de la dlinquance des jeunes ne doit pas tre survaloris. De tels enseignements mriteraient des analyses plus systmatiques et approfondies avant denvisager de rendre obligatoires certaines mesures, tels les Conseils des droits et devoirs des familles.
2.2. DROGUES : LA PROHIBITION EN GUISE DE PREVENTION

Des volutions comparables peuvent tre identifies concernant la politique de prvention
212
Qui ont pris la suite en 1995 des oprations anti-t chaud mises en place en 1982 aprs les meutes des Minguettes. 213 Loi du 31 mars 2006 relative lgalit des chances. 214 Aide la parentalit : tude sur la politique rgionale de soutien aux structures porteuses de projets (20002010), Institut damnagement et durbanisme, rgion le-de-France, fvrier 2011.
des drogues et toxicomanies. Le Plan gouvernemental de lutte contre les drogues et toxicomanies 2008-2011, cens reposer sur un triptyque prvention soins application de la loi euphmisme utilis pour recouvrir les seules applications de la loi pnale a de fait donn la priorit au volet rpressif. Laggravation de la rpression de lusage de produits stupfiants, et particulirement du cannabis215, na pas permis datteindre lobjectif de prvention assign. Bien au contraire, la consommation de cannabis saccrot danne en anne216 et le bilan des politiques sanitaires et de prvention est bien maigre. La distinction faite par la MILDT en 1997 entre usage, abus et dpendance avait permis de clarifier les messages de prvention reposant sur un tat scientifique et argument des connaissances217. Le dveloppement des connaissances dans ce domaine effets de la consommation, produits en circulation, diffrentes modalits de traitement - a paru tre remis en cause au travers de linterventionnisme de la MILDT auprs de lObservatoire franais des drogues et toxicomanies (OFDT) qui a dailleurs abouti au renvoi de son directeur en 2011. Aujourdhui, la sensibilisation aux risques de la consommation intervient majoritairement sous la forme de sanctions pnales alternatives lincarcration ou aux poursuites, alors mme que lusage sest banalis et que le prsident de la MILDT lui-mme reconnat quil serait impossible de poursuivre tous les usagers. Quel est alors le sens de linterdit pnal ? Cette suractivit pnale gnre en outre des dommages collatraux constitus des violences accompagnant le trafic de stupfiants et des tensions gnres entre police et population, surtout les jeunes, lors des interpellations pour usage de cannabis. Enfin, le choix dune priorit donne la rpression de la consommation et du commerce de produits stupfiants est entirement remis en cause lchelle internationale. Alors que lOffice des Nations Unies contre les Drogues et le Crime (ONUDC) avait soutenu pendant des dcennies une politique de guerre la drogue , depuis 2010, le bilan dress de cette stratgie est presque totalement ngatif : la guerre la drogue na pas permis de venir en aide, ni de diminuer le nombre dusagers, elle a entran des violences majeures lies au trafic et a conduit la constitution de contre-pouvoirs puissants au sein de nombreux tats. La politique franaise apparat ici encore compltement rebours des analyses et volutions internationales.
Dcrit au chapitre 1 : en 2009, 160 000 personnes ont t interpelles pour une infraction la lgislation sur les stupfiants et 86% de ces interpellations concernent lusage et dans 90% des cas du cannabis. Ces interpellations ont explos depuis 1971 et ont doubl depuis 2002. 216 Ltude de lObservatoire franais des drogues et toxicomanies Usage au cours de la vie de cannabis parmi les 17 ans : volutions depuis 1993 conclut que Le niveau dexprimentation du cannabis a doubl entre 1993 et 2008. Cette volution savre quasi linaire entre 1993 et 2002 parmi les garons comme parmi les filles. Entre 2002 et 2005, les niveaux ont stagn. Depuis 2005, les niveaux on sensiblement baiss. En 2008, les garons et les filles sont respectivement 46,3 % et 37,9 % avoir expriment le cannabis lge de 17 ans. Et pour les 18-44 ans, la tendance est la mme. : on observe une hausse assez nette de lexprimentation de cannabis depuis 1992. Pour illustrer cette volution, il est possible de comparer les niveaux dexprimentation sur une tranche dge commune toutes les enqutes franaises rcentes auprs des adultes : les 18-44 ans. Pour cette tranche dge, lexprimentation de cannabis atteint 41,2 % en 2005 et lusage au cours de lanne 12,0 %. 217 Mission interministrielle de lutte contre les drogues et les toxicomanies et Institut National de Prvention et dducation pour la sant, Drogues : savoir plus, risquer moins,
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2.3. LIMITES ET AMBIGUTES DE LA POLITIQUE DAIDE AUX VICTIMES

La politique daide aux victimes dinfractions pnales a t dveloppe activement partir de 1982 et constituait lun des piliers de laction en prvention telle que dfinie par la Commission des maires prside par Gilbert Bonnemaison. Laide aux victimes tait considre comme une action de solidarit indissociable des autres interventions, rpressive, prventive et dinsertion. Sexprimant haut et fort en faveur des victimes dinfractions pnales, Nicolas Sarkozy a introduit une rupture dans cette politique qui stait poursuivie sous diffrents gouvernements sans changements dorientation majeurs. En effet, la politique daide aux victimes ne vise plus prioritairement soutenir ces dernires, mais assurer la punition de ceux qui leur ont port prjudice. Dans le bilan quil a fait de ces quatre annes la tte de ltat, Nicolas Sarkozy a prsent la protection des victimes [comme] un des axes majeurs de son action dans le domaine de la scurit et de la justice 218. Les mesures quil dtaille sont articules autour dun seul objectif : renforcer les moyens de lutte contre la rcidive . Le document cite la loi sur les peines planchers (qui auraient t prononces prs de 30 000 fois par les juridictions), les diffrentes mesures de sret ou encore laggravation des sanctions contre les auteurs de cambriolages et de vols au prjudice de personnes vulnrables . Dimportants progrs ont t faits depuis le dbut des annes 1980 dans le domaine de lindemnisation des victimes par la collectivit nationale. La cration des Commissions dindemnisation des victimes dinfractions pnales (CIVI)219 par la loi du 6 juillet 1990 a dailleurs t prolonge et amliore par le gouvernement actuel avec la cration en 2008 des services daide au recouvrement des victimes dinfractions (SARVI) qui assistent les personnes ne russissant pas obtenir le remboursement des sommes auquel lauteur des faits a t condamn220. La cration des bureaux dexcution des peines au sein des tribunaux qui accueillent et renseignent les victimes lorsquelles se prsentent au procs constitue galement un progrs. Ces progrs procduraux ne masquent malheureusement pas la baisse des moyens accords laccompagnement humain des victimes221. Cet accompagnement est principalement assur par les associations daide aux victimes implantes localement, dans les juridictions, les antennes et maisons de la justice et du droit ou dans les mairies ou autres lieux de proximit et qui forment un rseau de 150 structures patiemment constitu depuis 1982. Alors que le programme daction du Secrtaire dtat
Bilan dtape Quatre ans daction, 22 avril 2011 Les CIVI indemnisent intgralement et sans condition de ressources les victimes des actes les plus graves (atteintes aux personnes les plus graves). Pour les autres agressions, dgradations, vols, escroqueries, les CIVI indemnisent jusqu hauteur de 4000 environ et sous plafond de ressources (la victime ne doit pas percevoir des revenus suprieurs environ au SMIC) et sous rserve que linfraction ait entran des troubles graves dans la vie de la victime . Cette limitation nest pas prvue dans le cadre du SARVI (voir note 186). Dans les deux cas, les CIVI et les SARVI se retournent ensuite contre les auteurs pour tenter dobtenir le remboursement des sommes dues. 220 Lorsque la victime ne remplit pas les conditions dindemnisation par les CIVI, elle peut obtenir le remboursement de ses prjudices par le SARVI jusqu 1000 . Au-del, le remboursement est li aux dmarches que le SARVI lui-mme russi faire aboutir auprs de la personne condamne. 221 Dans le processus judiciaire, l'attention porte aux victimes est alle de paire avec une rduction de leur participation active, dans la mesure o la mdiation ne s'est pas dveloppe. La composition pnale, simple indemnisation, lui sont prfres, car plus rapides et moins couteuses. Une mdiation confie un dlgu du procureur coute 75 et une association 300.
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aux victimes du 2 octobre 2009 prvoyait de faire progresser encore ce rseau dans le sens dune plus grande accessibilit222, les moyens allous ont t diminus et aujourdhui 114 de ces structures sont menaces de fermeture pour cause de soutien tatique insuffisant, selon les estimations du Conseil National des Villes. Laide aux victimes est si peu conue comme partie intgrante de la prvention de la dlinquance que le CNV a d recommander dans son avis du 16 dcembre 2010 que le Fonds interministriel de prvention de la dlinquance puisse financer laide aux victimes et que ce volet soit systmatiquement inclus dans les plans dpartementaux de prvention. La politique de prvention de la dlinquance mene depuis 10 annes sest ainsi principalement dfinie comme une politique de la dissuasion rpressive. La priorit donne laction des forces de lordre visant interpeller et dfrer la justice tout auteur de tout type dinfraction a conduit aggraver les relations entre ces dernires et lensemble de la population, mais particulirement les habitants des quartiers dshrits. La nouveaut des conceptions rside principalement dans lextension des approches coercitives tous les domaines ducatifs ou sociaux pouvant tre en lien avec la prvention de la dlinquance. Ces nouveaux pouvoirs ont t confis en premier lieu au maire. Depuis 10 ans, le maire est promu comme le principal animateur de la politique de prvention. Pourtant, il ne dispose pas des moyens ncessaires cette ambition.
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Plages horaires plus larges, ouvertures le samedi, astreintes tlphoniques, permanences dans les hpitaux, les commissariats et les gendarmeries.
3. La dgradation progressive de la coproduction de scurit
La notion de coproduction223 des politiques de prvention et de scurit trouve son origine dans la conception initiale de ces politiques : le Comit dtudes sur la violence, la criminalit et la dlinquance de 1977224 dveloppe une analyse multifactorielle de la violence et insiste sur la ncessaire mobilisation de toute la socit et sur la coordination des diffrents services publics. Ses recommandations de nature prventive ne connatront toutefois pas le mme dveloppement lgislatif que son volet rpressif. Cest avec les propositions de la Commission des maires sur la scurit prside par Gilbert Bonnemaison en 1982 que se met en place un ensemble cohrent dorientations225 et une architecture institutionnelle226 visant coproduire la scurit. Le rle des maires est alors central. La loi du 5 mars 2007 sest en apparence inscrite dans ce mouvement en annonant que le maire devait constituer le pivot des politiques locales de prvention et de scurit. Pourtant, aprs quatre annes de mise en uvre, cette promesse parat bien loigne et les acteurs de terrain notent au contraire un recul de la gouvernance locale et un manque criant de moyens. De surcrot, des volutions majeures aboutissent modifier profondment lgalit face la scurit sans quaucun dbat public nait lieu leur sujet.
3.1. LE MAIRE EST-IL LE CHEF DORCHESTRE DE LA POLITIQUE LOCALE DE PREVENTION ?

La volont des lus locaux de jouer un rle stratgique de coordination de la politique locale de prvention est affirme de longue date227 et a t ritre tout au long du processus
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Mme si le terme lui-mme nest officiellement utilis quen 1995 dans la LOPS. Comit dtudes sur la violence, la criminalit et la dlinquance, Rponses la violence, Paris, La Documentation franaise, 1977. Ce comit est connu sous le nom de Comit Peyrefitte . 225 Reposant sur les fameux trois piliers qui demeurent aujourdhui dactualit : Face la dlinquance : prvention, rpression et solidarit (Paris, La Documentation franaise, 1982). 226 Constitue dun Conseil national de prvention de la dlinquance, de conseils dpartementaux et de conseils communaux de prvention de la dlinquance structure qui a connu diffrentes volutions depuis, mais dont les principes fondateurs demeurent identiques. 227 Par exemple, les diffrentes associations nationales reprsentant des lus locaux en zone urbaine ont rappel quil convenait de reconnatre au maire son rle de pilotage stratgique du conseil local de scurit et de prvention de la dlinquance et quil tait lgitime exercer un pouvoir darbitrage, garantissant ainsi que les contrats locaux de scurit soient rellement oprationnels, et coordonner les missions de chaque acteur de la prvention , communiqu du 10 juin 2004 consultable sur le site internet du Forum franais pour la scurit urbaine : www.ffsu.org
dlaboration de la loi du 5 mars 2007228. Pourtant, lvaluation de la mise en uvre de la loi a soulev de vives inquitudes et a mme conduit sinterroger sur le paradoxe dun texte qui consacre le maire, instance locale, en qualit de pilote de la prvention de la dlinquance, [alors qu] on assiste dans le mme temps une forme de recentralisation dans les faits229 . En faisant croire que le maire tait install au cur du dispositif , la loi de 2007 et lensemble des dcisions qui en ont dcoul ont en ralit occult labsence complte de ressources ncessaires lexercice de cette mission. Selon les termes employs par les acteurs de terrain interrogs en 2010230, depuis les derniers plans, le prfet demanderait au maire de devenir un suppltif de ltat afin de permettre la russite des actions nationales. Les comptences juridiques du maire en matire de scurit concernent principalement la tranquillit et la salubrit publiques231. Sy ajoutent des comptences dont lexprience a dmontr quelles pouvaient jouer un rle utile pour amliorer le cadre de vie et favoriser le sentiment de scurit, telles que la gestion urbaine de proximit (entretien des espaces publics, propret), laction en faveur de la petite enfance ou lanimation sociale, culturelle et sportive des quartiers, etc Le maire ne dispose daucune autorit sur les services de ltat, ni sur les services du Conseil gnral232. Si aucun transfert de comptences dans ces domaines nest revendiqu, un fort besoin de concertation et darticulation est relev. Cette coordination se faisait traditionnellement dans le cadre des instances locales de prvention. Cest cette gouvernance locale qui a recul. Une fois encore exprimes par la voix des associations dlus et du Conseil national des Villes reprsentant lus et professionnels de la politique de la ville, les critiques sont vives et dnoncent une rgression dans la gouvernance locale de la prvention de la dlinquance et du travail commun entre collectivits territoriales et tat 233. Ce recul affecte toutes les composantes des politiques locales : - la phase de diagnostic : Les lus et les partenaires locaux reprochent aujourdhui ltat davoir abandonn [le] triptyque [prvention, rpression, solidarit dimposer ses objectifs sans concertation pralable, ni prise en compte suffisante ou effective des ralits locales ; - la dfinition des actions : les nouvelles stratgies territoriales destines terme remplacer les contrats locaux de scurit visent surtout ce que les plans des villes reprennent les orientations nationales niant lantriorit des acquis et des succs obtenus ;
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Par exemple : avis du CNV du 14 novembre 2006 indiquant : Le CNV souhaite que le Maire devienne le chef dorchestre de la politique de prvention de la dlinquance. Il doit pouvoir animer et coordonner les dispositifs qui contribuent la prvention de la dlinquance dans une dmarche partage de diagnostic et daction, traduite par le contrat local de scurit . 229 CNV, avis du 16 dcembre 2010. 230 volution des politiques de prvention de la dlinquance : synthse et analyse de lavis des coordonnateurs CLSPD-CISPD, Note prsente lAssemble gnrale du CNV, les 7 et 8 octobre 2010. 231 Article L. 2212 du CGCT. 232 Les conseils gnraux exercent de nombreuses comptences en matire sociale et familiale ou dintervention ducative dont limpact sur la prvention de la dlinquance est connu. 233 CNV, avis du 16 dcembre 2010.
lobtention des subsides de ltat : reposant pralablement sur lexamen des besoins locaux, la dcision dattribuer des fonds dpend maintenant de la mise en uvre des orientations nationales comme linstallation de camras de vidosurveillance ; le CNV avait propos dans son avis de 2009 que ltat verse des dotations et non des subventions qui dans ce cadre mettent mal le principe de libre administration des communes ; lengagement sur le terrain : le dsengagement des forces de ltat sur le terrain est dnonc tant en ce qui concerne les forces de lordre que la justice ou les services de lducation nationale.
Au total, plus des 3/4 des coordonnateurs locaux de scurit interrogs courant 2010234 considraient que la gouvernance locale navait pas t amliore par les dispositions de la loi de 2007 et par le plan de 2009. Les coordonnateurs prcisaient navoir constat aucune mobilisation supplmentaire de la part des services de ltat235 la suite de ces textes. Lorsquil y a eu changement, il est ngatif en raison du recentrage de ltat sur les questions de scurit et de la fin de la coproduction .
3.2. LES MOYENS MIS A LA DISPOSITION DES ACTEURS LOCAUX SONT INSUFFISANTS
Aujourdhui, de graves menaces psent tant sur le niveau global de financement de cette politique notoirement insuffisant que sur lgalit des ressources disponibles entre les territoires de la Rpublique. Il faut tout dabord rappeler que la fin des emplois-jeunes, qui nont pas t remplacs par des aides aussi ambitieuses, a lourdement affect les capacits daction de prvention, particulirement en ce qui concerne les diffrents mtiers de mdiateurs, dans les transports, les lieux publics, mdiateurs interculturels, mdiateurs familiaux, mdiateurs intergnrationnels, correspondants de nuit dont lutilit a t largement reconnue en France236 et ailleurs237. Au-del, nous avons rappel que les crdits tatiques de la prvention avaient chut entre 2002 et 2005 15 M annuels environ (contre 25 M en 2000 et 2001). la suite des meutes urbaines de 2005 ces sommes ont t progressivement rajustes et environ 20 M taient allous en 2006. La cration en 2007 du Fonds interministriel de prvention de la dlinquance (FIPD), aliment pour partie par le produit des amendes de police de la circulation238 et pour partie par les prcdentes sources budgtaires interministrielles, vient
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volution des politiques de prvention de la dlinquance : synthse et analyse de lavis des coordonnateurs CLSPD/CISPD, Conseil national des Villes, note prsente en Assemble gnrale les 7 et 8 octobre 2010. 235 Lorsque de solides partenariats locaux taient dj en place avec les services de ltat, les acteurs locaux relevaient dans certains cas que ceux-ci avaient permis de compenser et temprer les injonctions de ltat parisien qui ne tiennent pas compte des ralits locales, des actions dj engages, de celles complter . 236 Op. cit 237 Voir notamment les trs nombreuses expriences values prsentes dans : Recueil international de pratiques en prvention de la criminalit : pour encourager laction travers le monde, 2008, Centre international pour la prvention de la criminalit, Montral. Disponible sur : www. Crime-prevention-intl.org 238 A partir de 2010, ces financements sont destins aux seules collectivits territoriales ou leurs regroupements dans la mesure o le produit de ces amendes leur tait auparavant attribu ; cependant, cette mesure qui garantit que les ressources destines aux collectivits locales ne s vaporent pas pose des problmes pratiques car
modifier les termes de lanalyse. Laugmentation des dotations du FIPD est en ralit absorbe par les subventions accordes au dveloppement de la vidosurveillance239. Ainsi, les crdits restant pour les actions de prvention autres que la vidosurveillance stablissent aux niveaux suivants (crdits consomms) : 30,6M en 2007, 26,3M en 2008 pour retomber nouveau 19M en 2009, 18,7M en 2010 et 21M allous en 2011. Cette volution du FIPD a t vivement critique, y compris par les reprsentants de la majorit. Dans son dernier rapport, Jacques-Alain Bnisti soulignait linsuffisance de lenveloppe de FIPD240 et labsence de financement prvu pour la mise en uvre des dispositions nouvelles de la loi de 2007. Dj, dans son avis de juin 2006, le Conseil National de Villes avait suggr de ne pas crer de nouvelles mesures, alors que les acteurs existants ne disposent pas des moyens pour mettre en uvre les politiques actuelles. Il navait pas t entendu. En fvrier 2011, le parlementaire UMP recommandait de sanctuariser les fonds du FIPD, dallouer un budget propre la vidosurveillance et de repenser la base de financement de ce fonds. En juin de la mme anne, lAssociation des maires de France par la voix de son prsident, Jacques Plissard, demandait ltat un engagement pluriannuel et formalis et une augmentation des crdits du FIPD . La circulaire daffectation des fonds du FIPD du 6 avril 2011 dmontre que le gouvernement na pas suivi ces recommandations.
elle empche le financement des actions conduites par les associations. 239 Voir chapitre suivant 240 Le dcalage entre lengagement des collectivits territoriales et celui de ltat est souvent impressionnant. A titre dexemple, dans le dpartement du Nord, le Conseil gnral finance la prvention spcialise les ducateurs de rue hauteur de 17M, alors que le FIPD contribue pour 1,2M.
Insuffisant, le financement est aujourdhui galement ingalitaire. Laide financire de ltat sinscrivait jusqu prsent dans des dispositifs visant soutenir prioritairement les communes ne disposant pas des ressources ncessaires pour faire face leurs besoins en prvention241. Cependant, depuis la cration du FIPD en 2007, des territoires hors gographie prioritaire (hors CUCS) peuvent galement bnficier de subventions en provenant du FIPD242. Ces territoires243 bnficient denviron 30% des financements du FIPD. Cette volution est dautant plus choquante que le dveloppement de la vidosurveillance accapare en 2011 les deux tiers des crdits du FIPD,.qui peuvent bnficier des communes ne prsentant pas les caractristiques des villes les plus en difficult. Ainsi, la ville de Nice a reu 2M pour installer des camras, soit 7% de la dotation nationale (30M) pour la vidosurveillance. Enfin, la notion elle-mme de gographie prioritaire est en voie de dilution : 22 quartiers taient inscrits en DSQ (dveloppement social des quartiers) en 1982, 214 contrats de ville taient conclus en 1994, 247 en 2000 et aujourdhui, 520 CUCS couvrent 2400 quartiers.
241 Sous rserve de certaines exceptions isoles -telles les contrats daction de prvention qui permettaient ltat de financer des actions ponctuelles de prvention, mme hors gographie prioritaire - les mcanismes de financement des actions de la prvention ont t historiquement inscrits dans le cadre des crdits de la politique de la ville. Les actions de prvention constituaient le volet prvention et scurit des contrats de ville, puis des contrats de cohsion urbaine et sociale (CUCS ). Dautres programmes grs par lACS, tels le dispositif Ville, Vie, Vacances , les adultes relais, les actions de soutien la parentalit etc qui peuvent contribuer la prvention de la dlinquance viennent sajouter dans le cadre dautres volets du CUCS. 242 Lorsquils sont couverts par un CLS ou un CLSPD et quils rencontrent des difficults en matire de dlinquance critre assez peu discriminant. 243 Les subsides sont attribus soit des associations pour une action spcifique mene sur le territoire donn, soit une collectivit locale directement.
Le maire nest plus seulement sollicit pour contribuer aux politiques de prvention, il est impliqu dans la mise en uvre de politiques de scurit au sens strict du terme : scurisation despaces publics, participation laction judiciaire : identification dauteurs de dlits, interpellations, contraventions, lucidations daffaires et lensemble des lus locaux sen inquite. Le prsident de lAMF demandait au gouvernement une clarification des responsabilits de ltat et des communes et faisait part du ressenti exprim par les maires relatif au dsengagement des forces nationales de scurit ; il prcisait que les polices municipales ne doivent pas tre les variables dajustement des forces de lordre et que leurs doctrines demploi relvent des seuls lus . Cette dclaration rsume elle seule lenjeu actuel : le dveloppement des polices municipales et de la vidosurveillance est soutenu par ltat qui, dans un second temps, dtourne leurs missions pour venir compenser les carences de ses propres services. Ds 2006, le Conseil National des Villes sinquitait dj de cette volution : Il ne saurait sagir de basculer purement et simplement la responsabilit de la lutte contre la dlinquance sur les lus locaux sous couvert de dcentralisation, sans que de vritables moyens dassurer cette responsabilit soient disponibles localement . Dans son rapport dinformation relatif la RGPP - rvision gnrale des politiques publiques244-, le Snat souligne des sommes trop importantes consacres la scurit par les collectivits locales en lieu et place de ltat245. La confusion des rles est savamment entretenue pour viter de faire face aux ralits dun recul de ltat dans tous les domaines de la scurit et de la prvention. Une telle carence ne pouvait quentraner le dveloppement de nouveaux acteurs de la scurit quotidienne, au premier rang desquels les polices municipales, au risque, ici encore, daggraver lingalit des citoyens face la scurit en raison de labsence de mcanismes de prquation en ce domaine246.
3.3. LA CONFUSION DES ROLES ENTRE TAT ET COLLECTIVITES LOCALES EST ILLUSTREE PAR LE DEVELOPPEMENT DES POLICES MUNICIPALES
Les polices municipales se sont durablement inscrites dans le paysage franais de la scurit et de la prvention sans position gouvernementale clairement assume sur leur rle et leur
La RGPP : un dfi pour les collectivits territoriales et les territoires , Rapport dinformation, Snat, 22 juin 2011 245 Prenant lexemple de la commune de Pavillon-sous-Bois, en Seine-Saint-Denis (21 000 habitants), le rapport snatorial cite le maire (UMP), Philippe Dallier qui prcise que sa commune consacre environ 800 000 par an pour rmunrer 15 policiers municipaux et 12 agents de surveillance de la voie publique, alors que son potentiel financier est infrieur de 25% la moyenne de la strate . Il prcise avoir fait ce choix car sa ville ne dispose pas dun commissariat de police et considre consacrer des dpenses trop lourdes la scurit au regard des ressources de la municipalit, au dtriment de dpenses qui pourraient tre dvolues aux missions de prvention dont la ville a directement la responsabilit . 246 Il faut distinguer le dbat sur la lgitimit, les conditions dexercice et les missions confies aux polices municipales de la question des ressources disponibles pour chaque commune pour y recourir.
244
statut. En 25 ans, le nombre de policiers municipaux a doubl pour atteindre aujourdhui environ 18 000247, rpartis entre 3 500 communes et reprsentant 6% des services policiers de ltat et des collectivits locales248. Depuis la loi du 15 avril 1999249 leur mission est ainsi dfinie: sans prjudice de la comptence gnrale de la police nationale et de la gendarmerie nationale, les agents de police municipale excutent, dans la limite de leurs comptences et sous son autorit, les tches relevant de la comptence du maire que celui-ci leur confie en matire de prvention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillit, de la scurit et de la salubrit publiques 250. Pourtant, face au dveloppement du nombre de policiers municipaux et en raison du retrait des forces de police nationale de certains territoires251 - une tendance la judiciarisation de lactivit des polices municipales sobserve. Cette tendance rsulte, dune part, de la volont de certains lus locaux notamment dans les villes du Sud de la France- qui souhaitent orienter leurs forces municipales vers la recherche dinfractions et linterpellation de leurs auteurs. Dautre part, les services nationaux, et particulirement la Police Nationale en zone urbaine sollicitent de plus en plus leurs homologues municipaux dans des missions dinvestigation et didentification dauteurs dinfractions. Cette tendance est renforce par linstallation de camras de vidosurveillance par les villes, comme nous le verrons au chapitre suivant. Enfin, cette tendance a t soutenue et aggrave par le gouvernement qui a propos dans le cadre de la LOPPSI 2 dtendre leurs prrogatives judiciaires252. Ces dispositions ont t censures par le Conseil constitutionnel le 10 mars 2011 au motif que des agents qui ntaient pas la disposition dofficiers de police judiciaire et qui demeuraient sous lautorit du maire ne pouvaient se voir confier de telles prrogatives. Enfin, le dveloppement des polices municipales se ralise dans un contexte financier extrmement ingalitaire dont linjustice saccrot avec le dveloppement des missions qui leur sont confies. Ainsi, nombre de communes pauvres sont parfaitement incapables de consacrer des financements une police, alors que la ville de Bry-sur-Marne y consacre par exemple 20% de son budget de fonctionnement ou la ville de la Grande-Motte 10%, avec pour objectif de garantir la scurit des touristes en priode daffluence preuve ici encore que les forces nationales nassurent plus ce rle.
247 248
Non compris les 1800 gardes champtres et 3000 agents de surveillance sur la voie publique Virginie Malochet, Les polices municipales vraies polices de proximit ?, in Les Cahiers de lIAU le-deFrance, n 155, juin 2010. 249 Article L.2212-5 du code gnral des collectivits territoriales. 250 La loi du 24 mars 2000 prvoyait la conclusion de conventions de coordination destines prciser la rpartition des tches entre les diffrentes forces de police. Signes par le maire et le prfet aprs avis du procureur de la Rpublique, ces documents se sont rvls trs formels et nont pas permis de traduire une vritable concertation au service des citoyens. 251 Rapport de juillet 2011 de la Cour des comptes, op. cit. Lassociation des Maires de France dresse le mme constat en octobre 2010. Le Conseil national des villes constate galement dans son avis du 16 dcembre 2010 un corollaire entre la diminution des effectifs au sein de la police et de la gendarmerie nationales et une augmentation des effectifs de policiers municipaux . 252 Une disposition prvoyait de permettre aux agents de police judiciaire adjoints (qualification dont peuvent bnficier les policiers municipaux) de procder des contrles didentit des fins judiciaires. Une autre disposition prvoyait de confier aux directeurs de police municipale la qualit dagent de police judiciaire.
De surcrot, les politiques de prvention de la dlinquance nont pas pris en compte les acteurs privs de la scurit alors que leur rle est aujourdhui incontournable : les seules activits de surveillance humaine (gardiennage, incendie, protection rapproche, surveillance avec chiens, interventions sur alarme) reprsentent environ 150 000 personnes rparties dans 4000 entreprises ralisant un chiffre daffaires de 3,08 milliards deuros253. La scurit prive nest plus rserve des domaines ferms comme une entreprise ou un site particulier, mais concerne dsormais notre vie quotidienne et contribue largement la scurit publique par ses interventions dans les espaces publics comme les rsidences, les centres commerciaux, les transports publics, les aroports, les hpitaux et mme les tribunaux. Si beaucoup dnergie a sembl tre consacre la cration dune nouvelle structure institutionnelle, le CNAPS, Conseil National des activits de scurit prive, peu de rflexion et daction ont t menes dans les domaines cruciaux de la formation, du statut et de la dontologie, de mme que sur larticulation avec les autres forces de scurit. Lvolution des diffrents acteurs de la scurit montre bien comment les services tatiques se sont progressivement coups des ralits de terrain et de la rponse aux besoins pragmatiques des habitants, laissant ainsi les lus locaux, leurs services et les acteurs privs en premire ligne . Cette volution ne serait pas en elle-mme critiquable si elle tait dbattue ouvertement et bnficiait de garde-fous nationaux visant maintenir lgalit de tous devant la scurit.
*** La prvention de la dlinquance a beaucoup souffert des conceptions scuritaires qui ont domin les 10 dernires annes. Lincapacit analyser avec prcision et de faon documente les diffrentes dlinquances tout comme les contenus concrets du besoin de scurit de la population nont pas permis dy apporter des rponses pragmatiques et efficaces. Malgr des meutes urbaines dune ampleur ingale et rpte, malgr la dgradation profonde des rapports entre les citoyens et la police, malgr les multiples avertissements et conseils prodigus y compris au sein de la majorit, les responsables gouvernementaux au premier rang desquels le Prsident de la Rpublique refusent de modifier leur analyse. Alors que la prvention de la dlinquance est efficace lorsquelle est profondment ancre dans le territoire et traduit la mobilisation de la collectivit, les politiques menes depuis 10 ans nont eu de cesse de dlivrer des injonctions par le haut dans une verticalit descendante qui a montr toute son inutilit. La socit civile est la grande absente de ce bilan. De surcrot, alors que la ncessit dune action multisectorielle, sadressant toutes les facettes de la dlinquance, nest pas conteste, linterministrialit et le travail
253
Frdric Ocqueteau, Lemprise visible et invisible et survisible de la scurit prive dans les villes, in Les Cahiers de lIAU dle-de-France, n 15, juin 2010. Ces donnes nincluent pas les transports dargent, la scurit des aroports, la scurit industrielle
partenarial ont connu une grave rgression. Le cloisonnement des acteurs y compris au sein des institutions de ltat a atteint des sommets, tant chacun est occup remplir des objectifs chiffrs qui ne servent quune intention de communication sans rel contenu. Le dlaissement de ce champ daction est aujourdhui thoris comme une volution de la conception de la politique de prvention de la dlinquance. Ainsi, la circulaire JusticeIntrieur de 2011 affirme-t-elle que la prvention sest loigne de lapproche exclusivement socio-ducative dorigine sans que lon sache sous leffet de quelque force et de quelle dcision cet loignement sest produit. Lapproche situationnelle et dissuasive est cite, de mme que le reprage et le traitement individualis des problmes en amont . Le tropisme rpressif a envahi jusque les politiques publiques de prvention de la dlinquance et na pas permis de soutenir le dveloppement de rponses autres que celles dcoulant dune conception institutionnelle et procdurale des rapports humains. Toute difficult dans la vie quotidienne, au sein de la famille, de lcole, dans la rue, doit se rgler par une intervention encadre par une rglementation et conduisant des injonctions de diffrentes natures qui, in fine, si elles ne sont pas respectes, conduisent toujours une punition. La dlinquance nest pas seulement un problme judiciaire pour reprendre les termes des spcialistes de linsertion254. La prvention doit tre pense et mise en uvre par lensemble de la collectivit et non confisque par quelques reprsentants institutionnels. Face ces vastes besoins, qui ne ncessitaient pas tous une intervention directe de ltat, mais requraient un soutien actif et une volont de concertation, un seul outil a t privilgi : la vidosurveillance. Prsente comme une panace, linstallation de camras est non seulement admise mais fortement encourage et finance par ltat.
254
Fdration nationale des associations daccueil et de rinsertion sociale, dcembre 2010
PARTIE IV
La vidosurveillance : peu de rsultats, de lourdes dpenses, des menaces accrues
La vidosurveillance a t prsente, tant aux lus locaux qu lopinion publique, comme une solution miracle linscurit. Depuis ladoption de la loi du 21 janvier 1995, la vidosurveillance sur la voie publique a t dote dun cadre juridique destin favoriser son dveloppement. Ds 2002, la vidosurveillance est prsente comme un outil efficace, mais la politique de scurit du ministre de lintrieur, Nicolas Sarkozy, met cette poque davantage laccent sur laction de la police. partir de 2006 et surtout de 2007, la vidosurveillance des lieux publics ou ouverts au public connat un dveloppement important directement soutenu par ltat. Les camras sont prsentes comme un outil de lutte contre le terrorisme, de prvention de la dlinquance et dlucidation judiciaire. Se rfrant aux succs supposs de la vidosurveillance en Grande Bretagne, un plan de grande ampleur, sur le modle britannique est demand par le Prsident de la Rpublique lors du Conseil des ministres du 4 juillet 2007. Alors mme que limpact de la vidosurveillance sur la scurit commence tre contest en Grande Bretagne sur la base dtudes dvaluation trs argumentes et commandites pour la plupart par le Home Office mme, la vidosurveillance devient en France la mesure phare de la politique de prvention de la dlinquance, puis du terrorisme. Depuis 2007, ltat subventionne de plus en plus massivement linstallation de camras sans gard pour leur efficacit et souvent au dtriment dautres actions de prvention ayant prouv leur utilit. Paralllement, les volutions technologiques donnent la vidosurveillance une capacit dintrusion dans nos vies prives quaucun organe indpendant ne vient contrler ou mme questionner. Le dbat sur les liberts publiques nest pas dactualit, tout regard critique constructif sur les volutions de loutil vidosurveillance est lud.
1. Des rsultats qui ne sont pas la hauteur des investissements engags
La vidosurveillance a fait lobjet dun soutien gouvernemental de plus en plus affirm depuis dix ans. Pourtant, les objectifs qui lui sont assigns demeurent confus, variant au gr des vnements et des ncessits de communication. Cette absence de ciblage prcis na pas permis dinscrire la vidosurveillance dans le cadre dune politique de scurit o elle serait utilise en complment ou en concurrence avec dautres outils en fonction de leur apport respectif. Au contraire, les camras de surveillance sont prsentes par la propagande publique et la publicit prive comme le seul moyen pour les lus locaux de concrtiser leur volont damliorer la scurit. Une politique tatique et centralise sest nouveau impose par le haut sans analyse des besoins spcifiques de chaque situation, ni de limpact effectif de la vidosurveillance sur la scurit et encore moins de ses cots.
1.1. DES DOCTRINES DEMPLOI FLUCTUANTES

Si la loi de 1995, modifie en 2006 et 2011, a dfini des domaines dintervention (voir cidessous), les objectifs politiques assigns la vidosurveillance dmontrent que celle-ci est conue comme un argument politique avant dtre un outil parmi dautres. Les vnements lorigine de lengouement prsidentiel et gouvernemental pour la vidosurveillance taient de nature terroriste et loutil a alors t prsent comme permettant de mieux assurer la scurit du territoire face la menace terroriste. Puis, sy ajoutera la rfrence des crimes de droit commun255. Enfin, le discours officiel se stabilisera sur un triptyque prvention, dissuasion et lucidation des crimes et dlits 256 cens donner toute la mesure de cet outil. nouveau, la rflexion cde le pas aux affirmations : les dlinquants naiment pas tre film s257, voil la dmonstration qui doit convaincre de leffet dissuasif de la vidosurveillance. Le message est clair, nous ne laisserons aucun rpit aux dlinquants surenchrit le ministre de lintrieur258. En 2008, pour souligner toute limportance attache cette mesure, et pour la vendre plus facilement, un changement de vocabulaire interviendra pour viter la connotation plus
Michle Alliot-Marie dans son discours devant la Commission nationale de la vidosurveillance du 9 novembre 2007 voque llucidation de meurtres denfants en plus de crimes terroristes . 256 Voir notamment Brice Hortefeux, intervention au Snat du 30 mars 2010. 257 Propos tenus par Nicolas Sarkozy lors de lmission de tlvision, Paroles de Franais, 10 fvrier 2011. 258 Brice Hortefeux, intervention au Snat, 30 mars 2010.
255
scuritaire du terme surveillance : on lui substitue le mot de protection , plus rassurant et plus proche des politiques de prvention de la dlinquance au sein desquelles la vidosurveillance puisera ses financements. Ministre de lintrieur, Michle Alliot-Marie justifie ce changement de terminologie en considration de lquilibre ncessaire entre scurit et libert 259. Cette volution sera mme couronne par la loi dorientation et de programmation pour la performance de la scurit intrieure (LOPPSI) du 14 mars 2011 qui prvoit que le terme vidosurveillance est remplac par vidoprotection dans les textes lgislatifs et rglementaires260. La loi largit encore les domaines de recours aux camras. Les trs larges missions qui permettent linstallation de camras favorisent un dveloppement tous azimuts de la vidosurveillance. Ces missions ont dj t largies deux reprises en 2006 et 2011. La loi autorise linstallation de camras de vidosurveillance sur la voie publique aux fins suivantes261 : la protection des btiments et installations publics et de leurs abords ; la sauvegarde des installations utiles la dfense nationale ; la rgulation du trafic routier, devenu la rgulation des flux de transport en 2011; la constatation des infractions aux rgles de la circulation ; la prvention des atteintes la scurit des personnes et des biens dans des lieux particulirement exposs des risques dagression et de vol; largi en 2011 aux risques de trafic de stupfiants, ainsi que, dans des zones particulirement exposs ces infractions, des fraudes douanires ; et depuis 2006, la prvention dactes de terrorisme ; et depuis 2011, la prvention des risques naturels ou technologique ; la scurit des installations accueillant du public dans les parcs dattractions.
La doctrine demploi de la vidosurveillance a subi des fluctuations au gr des vnements et, dans son rapport de juillet 2008262, lInstitut national des hautes tudes de scurit (INHES) souligne maintenant lintrt de loutil pour les municipalits dans leur gestion urbaine de proximit : tranquillit publique, assistance aux personnes, identification dincidents techniques etc La lutte contre la dlinquance de voie publique et la rduction du sentiment dinscurit figurent galement au nombre des applications de la vidosurveillance pour les villes. De plus, au fil des annes, la pression et les incitations financires - de ltat sest faite de plus en plus forte pour que les municipalits installent des camras utiles la police et la gendarmerie nationales. Les images doivent tre de bonne qualit afin de pouvoir tre utilises dans le cadre de procdures judiciaires et les
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20 mai 2008, discours devant la Commission nationale de vidosurveillance. On notera nanmoins que le terme de vidosurveillance est nouveau utilis au sein mme du discours, illustrant bien le caractre artificiel de ce changement de terme. 260 Article 17. 261 Loi n95-73 du 15 janvier 1995, modifie par la loi n2006-64 du 23 janvier 2006, article 10, par la LOPPSI 2, loi n 2011-267 du 14 mars 2011, article 18. 262 Institut national des hautes tudes de scurit, La vidoprotection, conditions defficacit et critres dvaluation, Juillet 2008.
centres de supervision doivent tre accessibles aux fonctionnaires nationaux, voire leur permettre le renvoi ou la capture dimages263. Les dispositifs de vidosurveillance ont t dvelopps par la conjugaison dune dcision centralise rencontrant les souhaits de certains lus locaux, sans toujours sinscrire, toutefois, dans une rflexion globale des besoins en scurit dun territoire. Pourtant, les conditions du succs de la vidosurveillance sont connues. Des diffrentes tudes et valuations menes ltranger264, un consensus se dgage qui indique que la vidosurveillance ne peut tre efficace que sous la condition dune bonne coopration entre les autorits de police nationales et locales, ainsi quavec les oprateurs de surveillance et conjointement la mise en place dautres mesures de prvention265. La vidosurveillance ne peut tre quun lment dune politique globale de scurit selon les termes employs par Tanguy Le Goff dans son tude portant sur les lyces en le-de-France266. Or, les recommandations267 faites par les pouvoirs publics en la matire traduisent bien cette incapacit inscrire lutilisation de camras de surveillance dans un projet global de scurit : le diagnostic de scurit est destin tablir lemplacement dune camra et non valuer loutil pouvant rpondre avec le plus de pertinence au problme de scurit pos. Ce choix sest fait au dtriment des autres mesures de prvention de la dlinquance, alors mme que la vidosurveillance na pas prouv ses effets et que nombre dtudes internationales ont dmontr son impact limit.
1.2. LE DEVELOPPEMENT DE LA VIDESOSURVEILLANCE PARTICIPE DUN INSIDIEUX TRANSFERT DE CHARGES DE LTAT VERS LES COLLECTIVITES LOCALES
La vidosurveillance sest progressivement dveloppe depuis les annes 1990. La ville de Levallois-Perret a t la premire en France se doter dun rseau complet de camras. Selon les estimations du ministre de lintrieur, il y avait une dizaine de communes dotes de dispositifs de vidosurveillance sur la voie publique en 1995, plus de 800 en 2005, 1500 en 2008 et 2000 en 2010. Le rapport dinformation du Snat de 2008 indique que toutes les
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Michle Alliot-Marie tout comme Brice Hortefeux y insistent dans leurs discours devant les commissions dpartementales ou la Commission nationale de vidoprotection. 264 Mathilde Fonteneau, Tanguy Le Goff, Vidosurveillance et espaces publics : tat des lieux des valuations menes en France et ltranger, Institut damnagement et durbanisme de la rgion le-de-France, octobre 2008. 265 Limportance des conditions dans lesquelles sont conus et mis en place les dispositifs de vidosurveillance savre tellement dterminante que nombre dtudes dvaluation y consacrent leurs analyses : le contexte de mise en uvre des camras et leur intgration aux politiques locales de scurit sont naturellement des facteurs de russite ou dchec. 266 Tanguy Le Goff, La vidosurveillance dans les lyces dle-de-France, Cahier de lInstitut damnagement et durbanisme de la rgion le-de-France (IAURIF), juillet 2007. Il dmontre que la vidosurveillance ne peut tre efficace que si elle repose sur la ralisation dun diagnostic de scurit pralable, accompagne de la redfinition de lensemble de la politique de surveillance dun tablissement et sinscrivant dans un projet global de scurit qui doit inclure une rflexion sur les espaces du lyce et les ventuels problmes de conception. 267 Guide mthodologique de vidoprotection, loutil vido dans une dmarche de sret et de scurit, La Documentation franaise, 2009.
villes de plus de 100 000 habitants sont quipes268. Cependant, le soutien apport par ltat ce dveloppement a t profondment modifi partir de 2007. Lvolution du rle de ltat en 2006-2007 a t analyse par le dput Guy Geoffroy269 qui prcise que celui-ci est pass du rle d arbitre celui de promoteur . Depuis la loi de 1995, ltat, par le truchement des commissions dpartementales de la vidosurveillance, tait charg daccompagner le dveloppement de la vidosurveillance en sassurant du respect des rgles de droit encadrant la matire. Dsormais, des instructions ont t donnes pour vendre la vidosurveillance et limposer dans toutes les stratgies locales de scurit. Pour convaincre, des crdits additionnels ont t allous ou raffects (voir les tableaux ci-dessous). En 2007, les subventions ddies la vidosurveillance reprsentaient 30% des sommes alloues par le fonds interministriel pour la prvention de la dlinquance (FIPD). En 2010, elles atteignent 60% des crdits du FIPD270.
Source : Guy Geoffroy, Rapport dinformation par la Commission des lois constitutionnelles, de la lgislation et de ladministration gnrale de la Rpublique sur la contribution de ltat au dveloppement de la vido-protection, Assemble Nationale, 13 juillet 2010. Les chiffres ci-dessus correspondent aux crdits effectivement consomms.
268 269
Ibid Guy Geoffroy, Rapport dinformation par la Commission des lois constitutionnelles, de la lgislation et de ladministration gnrale de la Rpublique sur la contribution de ltat au dveloppement de la vidoprotection, Assemble Nationale, 13 juillet 2010 270 Ibid.
Selon une note ralise par le Conseil national des villes271 et sur la base dun questionnaire auquel ont rpondu 53 collectivits territoriales, 82,9 % des villes estiment que la rpartition de lenveloppe du FIPD ne correspond pas aux besoins ou est inverse leurs attentes. Ainsi, la disproportion entre lenveloppe financire consacre la vido et celle consacre aux deux autres volets est dnonce . Le secteur conomique de la vidosurveillance a pleinement profit de lincitation tatique et a connu des taux de croissance annuels suprieurs 7% entre 2004 et 2008272. La vidosurveillance reprsentait 3,6% du chiffre daffaires des activits de scurit prive en 2002 et atteint aujourdhui 4,1%. Cest le secteur le plus dynamique de la scurit prive. La demande dquipement de la part des pouvoirs publics sest acclre : en 2010, 20% du chiffre daffaires des fabricants de camras taient le fait de commandes manant du secteur public alors que ce chiffre avoisinait les 10% en 2000273.
volution du march de la vidosurveillance (prive et publique) entre 1996 et 2003
Source : Etude de march En toute scurit cit par Alain Bauer et Franois Freynet, Vidosurveillance et vidoprotection, PUF, coll. Que sais-je ? , novembre 2008, 128 p.
271
Conseil national des villes, volution des politiques de prvention de la dlinquance, Assemble gnrale de Rennes, les 7 et 8 Octobre 2010 272 En toute scurit, Atlas 2010-2011 273 Ibid.
Le secteur priv joue dj un rle important dans laugmentation du poids de la vidosurveillance dans les politiques de prvention menes par les dcideurs politiques nationaux et locaux274. Deux groupes de pression exercent une influence non ngligeable. LAssociation nationale pour les villes vidosurveilles (AN2V, trs lie au ministre de lintrieur avec lequel elle organise chaque anne les Assises nationales des villes vidosurveilles275) joue un rle de lobbying ; les compagnies dassurance poussent laugmentation de linvestissement en faveur de la vidosurveillance susceptible de protger les patrimoines communaux sous peine daugmentation des franchises. Ces volutions conduisent un insidieux transfert de charges. Les autorits tatiques vantent les mrites de loutil pour prvenir et lutter contre la dlinquance, mais font peser sur les collectivits locales les charges principales des cots, puis leur imposent des normes techniques qui visent rpondre aux objectifs tatiques du maintien de lordre et de la police judiciaire et non aux objectifs des municipalits. Le soutien ponctuel de ltat par le biais des crdits pour la prvention de la dlinquance pour linstallation de camras de vidosurveillance a pu tre analys comme une nouvelle ressource moindre cot pour la police nationale276 qui compense les dsillusions rencontres par ailleurs. De surcrot, ces volutions viennent brouiller un peu plus la rpartition des comptences entre policiers municipaux gnralement trs impliqus dans la vidosurveillance et policiers et gendarmes nationaux. Les agents municipaux sont incits dvelopper leur flair policier , leur got de la chasse et la participation de policiers nationaux au recrutement de leurs collgues municipaux est promue afin de mieux dtecter la fibre scuritaire de ces derniers277. Cette confusion rejoint largement celle constate au prcdent chapitre dans le domaine des polices municipales.
1.3. UN IMPACT INCONNU OU LIMITE

Aucune tude denvergure na t ralise pour valuer les rsultats de la vidosurveillance en France278. Linexistence dvaluation tait dailleurs reconnue par les rdacteurs du rapport de lINHES de 2008279 constat qui ne les empchait nullement daffirmer simultanment lutilit et lefficacit de la vidosurveillance280. Cette absence de donnes scientifiques srieuses nempchait pas non plus le ministre de lintrieur281 destimer que
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Tanguy Le Goff, La vidosurveillance : un outil de prvention efficace ? Les villes face linscurit, Cahier de lInstitut d'amnagement et d'urbanisme de la rgion Ile de France (IAURIF) n155, La documentation franaise, 2010. 275 Tmoignage de Tanguy Le Goff recueilli par Anne Wyvekens, 2010. 276 Laurence Dumoulin, Sverine Germain et Anne Ccile Douillet, Une petite entreprise qui ne connat pas la crise, Champ pnal / Penal Field, Vol. VII, http://champpenal.revues.org/7931. 277 INHES, opus cit, p. 27 et 28. 278 Tanguy Le Goff, La vidosurveillance : un outil de prvention efficace ? in Les villes face linscurit, Cahier de linstitut damnagement et durbanisme de la rgion le-de-France, n155, La Documentation franaise, 2010. 279 INHES, opus cit, p.40. 280 INHES, opus cit, P. 38 : la vidoprotection est un outil qui permet de contribuer efficacement la lutte contre la dlinquance. Tous nos interlocuteurs en sont intimement convaincus. Mais une fois les vidences dpasses, les interrogations demeurent. Quelle est la part mesurable de la vido protection dans cette baisse effective de la dlinquance ? . 281 Jean-Pierre Sallaz, Philippe Debrosse, Dominique Han, Rapport sur lefficacit de la vido-protection,
la vidosurveillance avait montr son efficacit en matire de prvention de la dlinquance . En juillet 2009, le Rapport sur lefficacit de la vidosurveillance analyse les volutions des chiffres de la dlinquance dans diffrentes villes et conclut que celles qui disposent de camras de surveillance ont vu leur dlinquance augmenter moins rapidement ou diminuer. Conduite par deux inspecteurs des inspections gnrales de la police nationale et de ladministration et par un colonel de gendarmerie, les conclusions de cette tude ont t fortement mises en cause en raison des choix mthodologiques effectus282 qui diffrent notablement des orientations retenues pour la plupart des tudes internationales : - les diffrentes variables susceptibles de modifier les rsultats nont pas t isoles (notamment : clairage public, effectifs de police) ; - la distinction entre lieux ouverts ou ferms na pas t retenue alors que cette variable est dterminante pour valuer limpact de la vidosurveillance; - les chiffres utiliss portent sur le niveau de dlinquance globale (y compris des dlits tels que lutilisation de chques sans provision) et nisolent pas les seuls dlits et crimes pouvant tre vits ou lucids grce la vidosurveillance ; - leffet plumeau ou le dplacement de la dlinquance des zones vido-surveilles vers des zones non couvertes nest pas convenablement tudi faute dune mthodologie approprie. Bien que ltude voque une amlioration significative du taux dlucidation dans la majorit des communes quipes de vido-protection , les chiffres quelle avance - 770 faits lucids sur une priode dune anne par brigade de Gendarmerie sur un chantillon de 63 brigades en 2008 - confirment le faible taux dlucidation constat par la Metropolitan Police de Londres (3% pour les dlits sur la voie publique en 2006). Sappuyant sur le rapport de la chambre rgionale des comptes de Rhne-Alpes283, Tanguy Le Goff indiquait qu en 2008, les services de police ont dlivr 322 rquisitions dimages enregistres par le systme de vidosurveillance. Rapportes aux 20 064 faits de voie publique constats Lyon cette mme anne, cela signifie que la vidosurveillance a pu jouer un rle dans la rsolution de 1,6% des dlits enregistrs par les services de police. Ceci dans le meilleur des cas, sachant que la rquisition dimages ne signifie pas que laffaire ait t rsolue . Enfin, les chiffres fournis par ltude ne permettent pas dtablir une corrlation entre le niveau de densit des camras et la baisse du niveau de la dlinquance ou laugmentation du taux dlucidation. La Grande-Bretagne, pays le plus vido-surveill au monde avec 2,5 millions de camras de vidosurveillance, a men les tudes dvaluation les plus solides. Des diffrentes tudes se dgagent quelques enseignements sur lutilisation de la vidosurveillance284 :
Ministre de lintrieur, de loutre-mer et des collectivits territoriales, Juillet 2009 282 Tanguy Le Goff, Eric Heilmann, Vidosurveillance : un rapport qui ne prouve rien, www.laurentmucchielli.org (Dlinquance, justice et autres question de socit, 24 septembre 2009 Sebastian ROCH, Lopssi : lefficacit de la vidosurveillance nest pas prouve, Mdiapart, 18 fvrier 2010. 283 La scurit publique Lyon, Rapport de la Chambre rgionale des comptes de Rhne-Alpes, mai 2010 284 Mathilde Fonteneau, Tanguy Le Goff, Vidosurveillance et espaces publics : tat des lieux des valuations menes en France et l'tranger, Institut damnagement et durbanisme de la rgion le-de-France, octobre 2008
Leffet dissuasif de la vidosurveillance demeure difficile prouver et il est assurment variable selon : - Le type despace : leffet dissuasif est plus important dans les lieux ferms tels que les parkings, les hpitaux ou les bureaux. Il est trs faible dans les lieux ouverts ou complexes, tels que les mtros ; - Le type de faits : leffet dissuasif est plus important pour ce qui est des atteintes aux biens (particulirement dans les lieux ferms) et demeure trs limit en matire datteintes aux personnes ; - De manire gnrale, la vidosurveillance na aucun impact sur les dlits impulsifs commis par des personnes alcoolises ou sous lemprise de drogues ; - La dure : leffet dissuasif nest pas persistant. Certaines tudes ont montr quil ne dpassait pas deux mois285. L effet plumeau ou le dplacement des dlits vers les zones non vido-surveilles nest pas avr de manire gnrale, mais est frquemment constat dans le cas de la vente de drogue. De mme, Birmingham, le nombre de vols larrach avait baiss fortement dans la zone couverte par les camras, mais tripl dans les zones environnantes. Un mme constat concernait les cambriolages. Leffet sur le sentiment de scurit est limit voire nul. Selon la revue des valuations ralise par Dumoulin, Germain et Douillet286, les enqutes les plus rcentes menes pour le compte du Home Office287 suggrent que la crainte dtre victime est plus lie au niveau de dlinquance qu la prsence de camras . De surcrot, le fait de savoir sil y a des camras ne rduit pas forcment le sentiment dinscurit : les enquts conscients de la prsence des camras sont plus inquiets que ceux qui lignorent .288 Welsh et Farrington ont effectu en 2008 une mta-analyse de 41 tudes dimpact qui a fait date289 : la vidosurveillance ne semble rduire la dlinquance que dans de faibles proportions. Par ailleurs, ces rsultats sont nuancer selon la localisation des camras de vidosurveillance et les infractions. En tout tat de cause, lefficacit de la vidosurveillance ne peut sanalyser sans tenir compte de la charge financire engage. Comme le souligne Jean-Charles Froment290,
285 Mazerolle et al. 2002, cit par Laurence Dumoulin, Sverine Germain et Anne Ccile Douillet, Une petite entreprise qui ne connat pas la crise, Champ pnal / Penal Field, Vol. VII, htttp://champpenal.revues.org/7931 286 Ibid. 287 Martin Gill et Angela Spriggs, 2005, Assessing the Impact of CCTV, Home Office Research Study n292, Londres, Home Office Research, development and statistics Directorate 288 Glasgow, ltude mene repose sur linterrogation de 3000 personnes 9 mois avant linstallation des camras, 3 mois, puis 15 mois aprs. Seul un tiers des personnes interroges (41% 15 mois aprs) taient informes de lexistence du dispositif de vidosurveillance, malgr une intense campagne de communication. Le nombre de personnes dclarant viter le centre ville en soire augmente pourtant rgulirement : 50% avant linstallation de camras, 59% 3 mois aprs leur installation et 65% 15 mois aprs. 289 Cit par Laurence Dumoulin, Sverine Germain et Anne Ccile Douillet, Une petite entreprise qui ne connat pas la crise, Champ pnal / Penal Field, Vol. VII, htttp://champpenal.revues.org/7931 290 Ibid.
limpact de la vidosurveillance doit sanalyser proportionnellement aux cots quelle reprsente. En 2006, il value le cot dune camra 20 000 Euros environ ; soit pour 15 camras sur une ville moyenne, un cot de 300 000 Euros, auquel il faut ajouter le cot de maintenance et dexploitation valu entre 6 et 14 oprateurs selon que le systme est exploit en continu ou par intermittences. Depuis, face au dveloppement dune technologie coteuse, les chambres rgionales des comptes ont examin les dpenses engages par les municipalits291. Dans son rapport rendu public le 7 juillet 2011 sur lorganisation et la gestion des forces de scurit publiques292, la Cour des comptes rapportait des cots de fonctionnement compris entre 3 600 et 19 900 par camra. Elle prcisait que les contrles raliss par les chambres rgionales des comptes sur les investissements consentis par 16 communes ou intercommunalits ont permis didentifier un cot global moyen dinvestissement par camra sensiblement plus lev que les montants gnralement cits dans les revues destins aux lus locaux293 . Dans ce mme rapport, elle indiquait : Ltat a engag un programme de triplement en trois ans (2010-2012) du nombre de camras de surveillance sur la voie publique en ralit cet objectif tait fix depuis 2008, sans succs semble-t-il. Ce programme ncessite un investissement quon peut estimer 300 millions deuros294.[] En consquence, il aurait t souhaitable, du fait notamment de limportance des sommes en jeu295, quune valuation de lefficacit de la vidosurveillance accompagne, sinon prcde, la mise en uvre de ce plan de dveloppement acclr. Ainsi, ltat sest lanc dans une politique de soutien la surveillance de la voie publique par camras sans valuation de son efficacit pour prvenir et lutter contre la dlinquance et sans assumer les principales consquences budgtaires de cette politique. Il na pas plus assur le contrle du dveloppement des installations de camras et de lusage des images.
Ainsi, pour la ville de Nmes, le cot dinvestissement slve 1,7M , subventionn hauteur de 0,5M. En 2008, le cot moyen de chacune des 74 camras stablissait 22 761 . Cependant, selon la cour, aucun lment tangible ne permet daffirmer que lefficacit de la vido-protection serait la cause de linflexion de la dlinquance en 2008. Cannes, la chambre rgionale des comptes constate que les chiffres de la dlinquance ont baiss de prs de 22,83% pour les actes de dlinquance gnrale et de 41,28% pour ceux de dlinquance de proximit - La dlinquance de proximit ne constitue pas une catgorie comparable dautres villes ou lchelle nationale et a t cre pour les besoins de la cause - entre 2002 et 2009, diminutions auxquelles laction de la police municipale et la mise en uvre de la politique de scurit de la commune ne sont vraisemblablement pas trangres . Elle comprend notamment un dispositif de vido-protection de grande ampleur (276 camras en 2010). Pour autant, la chambre rgionale interroge le cot de cet quipement et relve que linstallation des camras sest lev 7,024 M. La maintenance a atteint la somme de 350 000 en 2008 et la rmunration des personnels affects la vidosurveillance reprsente prs de 600 000 par an. Ces chiffres sont rapprocher des dpenses totales de scurit engages par la ville : plus de 25M en fonctionnement et prs de 23M en quipement, reprsentant une part trs importante du budget de la municipalit. 292 Lorganisation et la gestion des forces de scurit publiques, rapport public thmatique, Cour des Comptes, Juillet 2011. 293 Ce montant moyen par camra est situ entre 11 500 et 101 400 . Sur un ensemble de 1314 camras de voie publique, le cot moyen pondr est estim 36 600 TTC par camra . 294 Calcul sur la base dune estimation de 7 400 par camra valeur pondre moyenne des cots relevs par la Cour dans lchantillon examin. 295 Reprsentant selon les termes de la Cour lquivalent dun tiers (6500 policiers municipaux) des effectifs actuels des polices municipales.
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2. Un dveloppement qui minore les enjeux de liberts publiques
Les atteintes aux liberts publiques engendres par la multiplication des dispositifs de vidosurveillance, leur numrisation et leur liaison avec internet, ainsi que la transmission et lutilisation des images nont fait lobjet daucune rflexion gouvernementale. De surcrot, les ministres de lintrieur successifs assument sans gne que la simplification des procdures doit favoriser la multiplication des installations de camra. Brice Hortefeux signale clairement o sont les priorits en affirmant : [] Soyons clairs : [les amliorations concernant le contrle de linstallation et du fonctionnement des camras de vido-protection] ne devront pas freiner ou hypothquer le dploiement de la vidoprotection si ncessaire la protection de nos concitoyens. . Plusieurs simplifications du rgime juridique ont t adoptes en ce sens296. La proccupation lgard des liberts publiques fait lobjet daffirmations de principe sans contenu rel : Soyez-en certains : nous sommes la fois dtermins mener une lutte implacable contre les dlinquants et profondment attachs aux liberts individuelles 297. Certains promoteurs de loutil trahissent clairement leurs valeurs lorsquils affirment ne redouter les atteintes aux liberts individuelles quen raison du discrdit quelles risqueraient de jeter sur le dveloppement de la vidosurveillance. Ainsi, dans leur rapport de 2008298, les rdacteurs de lINHES nhsitent pas affirmer : le non respect de la confidentialit demeure le talon dAchille de la vido-protection. Une seule drive en la matire peut ruiner limage de tout le dispositif. Et dajouter concernant les quipes
Les contraintes administratives imposes dans le cadre de la demande pralable dinstallation et de gestion ont t simplifies par le dcret du 22 janvier 2009 qui a galement introduit la notion de primtre protg permettant au demandeur dinstaller des camras dans un primtre donn sans devoir indiquer le lieu exact dimplantation des camras quil envisage - Il sera nanmoins tenu de les dclarer en prfecture lors de linstallation du dispositif aprs obtention de lautorisation . La loi sur la prvention de la dlinquance du 5 mars 2007 a ouvert la possibilit aux tablissements publics de coopration intercommunale de grer des dispositifs de vidosurveillance et la LOPPSI 2 a prvu que les systmes prvoyant linstallation de camras dans plusieurs dpartements comme par exemple les socits dautoroute - ne sont plus tenus de dposer des dossiers dans chaque dpartement, mais peuvent bnficier de lautorisation donne par le seul dpartement du sige social de la socit. La possibilit que le prfet se dispense de lavis de la commission a t prvue par la loi du 23 janvier 2006 en cas d urgence et d exposition particulire un risque terroriste . Par la suite, le gouvernement a tent de faire considrer labsence de rponse de la commission une demande dautorisation dinstallation comme un accord implicite aprs un silence de trois mois. Cette disposition qui aurait permis de renoncer explicitement toute apparence de contrle a t sanctionne par le Conseil constitutionnel. 297 Brice Hortefeux, intervention devant le Snat, 30 mars 2010 298 P. 30 et 31
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doprateurs qui visionnent les images captes par les camras : les mixits sexuelles, sociale ou dorigine ethnique au sein des quipes doprateurs permettent galement de limiter les drives de type machiste (pier les filles) ou raciste (rechercher les dlits de facis) prjudiciables la notorit du centre de supervision . Le prjudice caus aux victimes de ces agissements nest pas voqu. Une telle attitude de promotion aveugle ne peut quengendrer un cadre rglementaire insuffisant. chaque tape, de lautorisation au contrle des dispositifs jusqu lutilisation des images, le rgime juridique de la vidosurveillance savre insuffisant.
2.1. UN REGIME DAUTORISATION OFFRANT PEU DE GARANTIES

Instaur par la loi de 1995, le rgime dautorisation pralable naura pas permis de savoir combien de camras ont t installes, ni o elles se situent. Le dveloppement des camras de surveillance dans les espaces publics ou ouverts au public ayant un objectif de scurisation de ces espaces a t privilgi ds 2002 mais a connu une acclration significative en 2006. Or, il nexiste pas de recensement systmatique des camras installes, seules des estimations ont t tablies. Ces estimations sont incertaines car elles portent sur les autorisations dlivres et non sur le nombre de camras effectivement installes. Le rapport de lINHES de 2008 voque mme un chiffre noir de la vidosurveillance. De 1997 2002, 100 autorisations auraient t dlivres, dont 3,5% concerneraient les autorits publiques299. Selon le rapport dinformation du Snat300 de 2008, 350 000 autorisations ont t accordes jusqu cette date pour installer des camras sur la voie publique ou dans les lieux ouverts au public. Selon le ministre de lintrieur, fin 2007, 396 000 camras avaient t autorises301.
299
Selon les chiffres du ministre de lintrieur cits par Jean-Charles Froment, 2006, Regard juridique sur la vidosurveillance urbaine : un droit en trompe-lil, La semaine juridique Administrations et Collectivits territoriales, n13. 300 Jean-Patrick Courtois et Charles Gautier, Rapport dinformation sur la vidosurveillance, Snat, Commission des lois constitutionnelles, de la lgislation, du suffrage universel, du rglement et de ladministration gnrale groupe de travail sur la vidosurveillance, Session ordinaire 2008-2009 301 Elles se rpartissaient ainsi : 80% dans les tablissements privs recevant du public, 14% dans les transports et 6% sur la voie publique, soit 20 000 dispositifs.
En 2008, lINHES value que 1142 communes sont quipes de dispositifs de vidosurveillance. En 2010, le comit de pilotage pour le dveloppement de la vidosurveillance , install fin 2007 et prsid par Philippe Melchior, value 23 000 le nombre de camras sur la voie publique rparties dans 1500 communes environ, sur un total denviron 400 000 camras autorises dans les lieux ouverts au public. Cependant, de laveu mme du comit, il est difficile de recenser prcisment le nombre de camras, car les prfectures indiquent le nombre de camras autorises, mais entre lautorisation et la mise en place relle, il y a parfois des volutions et certaines camras autorises en sont pas installes302 . Une inflexion majeure sobserve partir de 2007 : devant la Commission nationale de vidosurveillance, Michle Alliot-Marie, ministre de lintrieur annonce le triplement du nombre de camras sur la voie publique pour passer de 20 000 60 000303. En 2006, 4000 dispositifs de surveillance sont t soumis autorisation prfectorale; en 2007, leur nombre passe 10 000304. Dans son discours devant le Snat du 30 mars 2010, le ministre de lIntrieur prcise que 114 568 autorisations ont t dlivres depuis 1995 ce chiffre est en augmentation constante : 4 681 en 1999, 10 853 en 2008 et 13 240 en 2009. Cependant, en 2011, la Cour des comptes mentionne des carts importants entre les donnes officielles fournies par diffrentes institutions. Ainsi, la prfecture de police de Paris et la direction gnrale de la gendarmerie nationale estiment 10 000 environ le nombre de camras sur la voie publique auxquelles sajoutent environ 5000 camras installes sur des btiments communaux. Le ministre de lintrieur sans doute soucieux
302 303
lisabeth Sellos-Cartel, entrevue AISG, 17 mai 2010. Nous avons vu quil ne sagissait l que dune annonce puisquun nouveau plan de dveloppement fixant strictement les mmes objectifs sera adopt pour la priode 2010-2012. 304 Procs-verbal, Runion nationale de la vido-protection, Ministre de lIntrieur, de lOutre-mer et des collectivits territoriales, 20 mai 2008.
de soutenir sa promotion voque 20 000 camras en 2008, 30 000 en 2009 et 40 000 en 2010, alors que la direction des liberts publiques et des affaires juridiques du mme ministre dnombre 33 000 camras en 2009. Ce florilge conduit la Cour des comptes recommander de se doter des moyens dune connaissance exacte des systmes de vidosurveillance 305 . La loi confie au prfet306 la comptence dautoriser ou non linstallation dun systme de vidosurveillance, aprs avis de la commission dpartementale de vidosurveillance. Cependant, ce rgime comporte une profonde contradiction307 voire un conflit dintrt entre : - le rle du prfet garant de la bonne mise en uvre de la loi et du contrle juridique a priori du respect des dispositions prvues, concernant notamment les finalits poursuivies ou les mesures permettant de garantir le respect de la vie prive ; - et le rle du prfet co-dcideur avec les autorits locales de la politique locale de scurit incluant la mise en place de vidosurveillance; - Sans parler de son rle de promoteur dune politique nationale visant la promotion systmatique des camras de surveillance. Ce rgime juridique a t contest ds 1995 par la Commission nationale de linformatique et des liberts (CNIL) qui revendiquait la comptence de lensemble des dispositifs de vidosurveillance. Seule comptence rsiduelle confie la CNIL : lautorisation des dispositifs comportant un traitement automatis de donnes caractre personnel (conservation des images sous forme numrique) ou lorsque la transmission et lenregistrement des donnes sont coupls un fichier nominatif permettant lidentification des personnes. Nous verrons ci-dessous que ses comptences de contrle a posteriori ont t quelque peu tendues en 2011. Composes de 5 membres308, les commissions dpartementales de vidosurveillance charges de donner un avis sur la demande dautorisation nont pas dmontr leur efficacit. Dans sa note au ministre de lIntrieur309, le prsident de la Commission Nationale informatique et liberts (CNIL) rappelle que lavis de ces commissions nest que consultatif, quelles ne disposent pas de moyens de raliser de vritables vrifications et que lhtrognit de leurs positions ne favorise pas la scurit juridique. Les chercheurs ayant
La Cour prcise quil convient de distinguer les camras affectes la surveillance de la voie publique, la surveillance des btiments communaux, la rgulation du trafic routier et les camras installes dans des tablissements ouverts au public permettant de visionner la voie publique . 306 Paris, le Prfet de police. 307 Selon Froment, cette remarque interroge de faon gnrale les reprsentations actuelles de lexercice par le prfet et du contrle de lgalit et de nombreux rgimes dautorisation qui nintgrent pas suffisamment les consquences des processus de territorialisation de laction publique. 308 Article 7 du dcret du 23 octobre 1996, modifi par le dcret du 7 juin 2006, outre le magistrat de lordre judiciaire qui la prside, la commission est compose dun maire, dun magistrat de lordre administratif, dun reprsentant dsign par la chambre de commerce et dindustrie et dune personnalit qualifie choisie par le prfet (le prfet de police Paris). 309 Alex Trk, Vidosurveillance et garantie des droits individuels, note sur les difficults dapplication des rgles relatives la vidosurveillance, lattention de Mme Michle Alliot-Marie, ministre de lintrieur, de loutre-mer et des collectivits locales, 2008.
305
tudi le fonctionnement de ces commissions confirment ces apprciations et soulignent les limites leur capacit dagir lies au conflit dintrt voqu ci-dessus : Dans la pratique, le choix dinstaller un dispositif de vidosurveillance dans la commune relve dans la majorit des cas de dcisions partages entre les autorits tatiques, et notamment lautorit prfectorale, et les autorits locales []. Dans ce contexte, que peut bien signifier lautorisation donne par le prfet linstallation de dispositifs dont il aura lui mme t dcisionnaire ?310
2.2. LUTILISATION DES IMAGES EST PEU REGLEMENTEE

Nous bornons bien videmment ici notre analyse aux images captes sur la voie publique et dans des lieux ouverts au public. Nous verrons que lutilisation par les forces publiques dimages captes dans des lieux privs a d faire lobjet dune intervention du Conseil constitutionnel. Qui regarde ? Dans un premier temps, des agents municipaux et des prestataires privs pour autant quil soit possible de lvaluer en labsence de donnes systmatiques. Or, ceux-ci ne font lobjet bien souvent daucune formation juridique ou dontologique qui leur permettrait danalyser les images captes et leur usage au regard des rgles de procdure pnale et de principes thiques indispensables en la matire. Lorsque des formations ont t mises en place, elles revtent une importance et une qualit trs variable311 . Les modalits de collaboration avec les services de scurit nationaux ou les polices municipales ne sont pas toujours connues de ces agents. Bien des agents chargs de visionner les images ne sont pas policiers municipaux et donc nont t soumis aucune assermentation. Ltude mene dans les lyces dle-de-France a pu dmontrer que les images taient facilement visibles par les diffrents usagers du lyce, les camras tant souvent installes dans les loges des gardiens. Enfin, traduisant une tendance dlguer au secteur priv des pans de plus en plus importants de la scurit publique, la LOPPSI 2 avait prvu la possibilit de dlguer des personnes prives l'exploitation et le visionnage de la vidosurveillance sur la voie publique. Ici encore, le Conseil constitutionnel censure. Il a jug que ces dispositions permettaient de confier des personnes prives la surveillance gnrale de la voie publique et ainsi de leur dlguer des comptences de police administrative gnrale inhrentes l'exercice de la "force publique". Qui utilise ? Le dveloppement de l interoprabilit : derrire ce terme technique se cache une volution essentielle de la vidosurveillance. Linteroprabilit consiste mettre disposition des autorits policires les images captes par les camras installes par diffrents oprateurs. La possibilit pour les policiers daccder aux images ralises par les
310 311
Jean-Charles Froment, opus cit Rapport de la Cour des comptes, 2011, op. cit
municipalits, les gestionnaires de transports publics, de centres commerciaux ou de lieux sportifs constitue bien videmment un enjeu important tant pour le travail policier que pour lexercice des liberts publiques312. Ici encore, aucune rflexion na t conduite sur les consquences de cette mutualisation des images et sur leur transmission aux forces de lordre. Il a fallu nouveau une dcision du Conseil constitutionnel pour rappeler que certaines garanties devaient tre attaches cette transmission. Cette apptence avait notamment conduit imaginer un dispositif spcifique pour les halls dimmeubles . La loi du 2 mars 2010 renforant la lutte contre les violences de groupe avait ainsi prvu que les images captes dans les parties communes des immeubles pouvaient tre directement transmises aux forces de police en temps rel, lors de circonstances faisant redouter la commission datteintes aux biens ou aux personnes . Cette disposition a t censure par le conseil constitutionnel pour insuffisance de garanties au regard de la protection de la vie prive313. Pour faire quoi ? Aucun cadre juridique nest venu dlimiter les rgles de la production dans le cadre dune procdure judiciaire dimages obtenues partir de camras de surveillance. Pourtant, leur utilisation des fins d lucidation des crimes et dlits est clairement promue et encourage. Or, deux problmes au moins doivent tre examins. Quelle est la valeur probante de ces images ? Leur manipulation enregistrement, retransmission, impression, montage - a-t-elle t ralise selon des normes qui garantissent leur authenticit ? La slection de certaines images a-t-elle t contradictoirement dbattue ? Les images peuvent tre utilises pour identifier un individu, lire des plaques minralogiques314, apprcier un comportement - agressivit, ivresse aux consquences judiciaires parfois trs lourdes. La facilit daccs et lvidence de limage qui montre la ralit sont naturellement privilgies au dtriment dautres modalits de preuve : le risque est grand de se laisser aller la facilit en ayant exclusivement recours aux images. Deuxime questionnement majeur : quelle impression ces images peuvent-elles faire sur un magistrat ? La force de limage, surtout vue peu de temps aprs des faits dlictueux ou criminels, exerce une influence considrable. La production de ce type de donne est-elle
Le dcret du 26 septembre 2006 a renforc les normes techniques afin damliorer la qualit des images en vue de leur transfert et de leur utilisation par les forces de lordre. La LOPPSI a ensuite prvu la possibilit que ces images soient transmises des centres de supervision et que ces derniers soient raccords aux dispositifs grs par la police et la gendarmerie. Dbut 2010, le ministre annonait plus de 200 raccordements de ce type et indiquait clairement que les soutiens financiers du Fonds interministriel de prvention de la dlinquance iraient prioritairement aux projets qui prvoient un visionnage des images, pas seulement leur enregistrement, et une liaison avec les forces de lordre . 313 La LOPPSI 2 de 2011 revient sur cet objectif en prvoyant une convention pralablement conclue entre le prfet, le gestionnaire de limmeuble (logement social) ou le syndic et le maire, le cas chant. Ce document devra prciser les conditions et modalits de transfert dimages Tout comme linstallation de camras de vidosurveillance, la transmission des images fera lobjet dune dcision du gestionnaire de limmeuble (logement social) ou de lassemble gnrale la majorit des voix de tous les copropritaires (loi du 10.7.65 : art. 25). Lexistence de ce systme de vidosurveillance et la possibilit de transmission des images aux forces de lordre devront tre affiches sur place. La transmission des images seffectuera en temps rel et sera strictement limite au temps ncessaire lintervention des services de police ou de gendarmerie. 314 Dj, un outil de lecture automatis des plaques minralogiques est dvelopp.
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loyale au sein du procs ? Cette puissance suggestive na pas chapp aux agents rpressifs et le rapport de lINHES de 2008 souligne ainsi que produire un certificat mdical prsentant une ITT de 8 jours et diffuser des images de violence aveugle ne provoquent pas le mme effet sur les magistrats . Si cette utilisation a rapidement t identifie, cest tout aussi rapidement que lutilisation de la vidosurveillance pour analyser et contrler les comportements professionnels des forces de police a t stoppe. Le mme rapport de lINHES rapporte avec prcision les pressions exerces par les agents et la hirarchie de la police nationale pour que les camras municipales ne puissent pas observer ou conserver les images de leurs interventions. Seuls de larges plans densemble destins aider au dploiement de troupes ont t autoriss. Le rgime dautorisation dinstallation des camras repose donc principalement sur le prfet dont le positionnement, nous lavons vu, est particulirement ambigu dans ce cas de figure dautant plus dans le contexte de dveloppement marche force de la vidosurveillance dcide par le gouvernement. Le rgime juridique de contrle a-posteriori nest pas plus satisfaisant.
3. Un rgime de contrle insuffisant
Lempilement de dispositions lgislatives et trahit lempressement vouloir atteindre ici encore des objectifs chiffrs ( le triplement du nombre de camras sur la voie publique )315. Cette tendance a eu pour rsultat une certaine confusion du rgime juridique et un affaiblissement de la considration des liberts.
3.1. UN REGIME JURIDIQUE DEVENU CONFUS : QUI FAIT QUOI ?

Rappelons que la vidosurveillance est rgie tout dabord par le principe gnral de respect de la vie prive prvu larticle 9 du code civil. La loi de 1995 et ses multiples modifications soumettent les installations de camras sur la voie publique et dans les lieux ouverts au public lautorisation prfectorale, tandis que la loi de 1978 sapplique lorsque les images font lobjet dun traitement automatis de donnes caractre personnel ou sont couples un fichier nominatif. Les comptences dautorisation nont pas t modifies fondamentalement par la LOPSSI 2 de 2011. Par contre, sous la pression du Snat et malgr la rticence du gouvernement, les modalits de contrle ont fait lobjet dune volution plus significative. Du fait de la multiplication du nombre de dispositifs de vidosurveillance, des faibles contrles administratifs actuels et de lvolution vers les dispositifs numriques, le prsident de la CNIL316 justifiait ds 2008, lextension du domaine de comptences de la CNIL en matire de dploiement des dispositifs de vidosurveillance tant dans les espaces publics que privs. Dans leur rapport parlementaire317, les snateurs Courtois et Gautier recommandaient galement de runir sous une seule autorit, la CNIL, les comptences dautorisation et de contrle en matire de vidosurveillance . Le 30 mars 2010, le ministre de lintrieur, Brice Hortefeux leur adressait une fin de non recevoir en attirant lattention de ses interlocuteurs sur le risque quil y aurait encombrer la CNIL . Enfin,
315 Sans gard pour les critiques formuls lencontre de ces objectifs strictement quantitatifs. Ainsi, dans son premier rapport en 2005, Philippe Melchior notait que trop dimages tuent limage , ce qui ne lempche pas en 2011 dassumer totalement le fait quon ait mis 30M deuros par an sur la vido , entrevue AISG, 7 dcembre 2010. 316 Alex Trk, Vidosurveillance et garantie des droits individuels, note du prsident de la CNIL, Mme la ministre de lIntrieur, mai 2008. 317 Jean-Patrick Courtois et Charles Gautier, Rapport dinformation sur la vidosurveillance, Snat, Commission des Lois constitutionnelles, de lgislation, du suffrage universel, du Rglement et d'administration gnrale groupe de travail sur la vidosurveillance, Session ordinaire 2008 - 2009
sans craindre la contradiction avec largument prcdent, le ministre se disait prt tudier la possibilit de renforcer les missions du futur Dfenseur des droits pour lui confier les questions du contrle de la vidosurveillance au regard des liberts publiques. Ces atermoiements ne cachent pas une opposition de principe confier une institution ayant fait ses preuves le contrle dun secteur en pleine volution, vitrine de la politique de scurit du Prsident de la Rpublique. la suite de la cration par dcret en 2007 dune Commission nationale de la vidoprotection, le projet de loi de 2011 prvoyait de lui confier la charge deffectuer directement les contrles ou de solliciter les commissions dpartementales ces fins en sappuyant sur les services et inspections du ministre de lintrieur . La commission des lois du Snat sest oppose cette conception et a confi la CNIL le pouvoir de contrle sur les conditions de fonctionnement des systmes de vidoprotection 318. Si cette volution ne peut qutre positive, elle illustre bien les rsistances rencontres pour instituer un cadre juridique cohrent. En plus de lintervention des commissions dpartementales et de la Commission nationale de vidoprotection, un comit de pilotage du dveloppement de la vidoprotection avait t cr et a t plac en 2010 sous lautorit du dlgu interministriel la scurit prive. Il faut en effet rappeler que le dveloppement de la surveillance par camras concerne quantitativement bien plus les activits et lieux privs, tels que les commerces et entreprises. Dans ce domaine galement, la visibilit du dveloppement demeure faible. Pourtant, la demande de contrles tant des dispositifs publics que non publics saccrot.
3.2. DES CONTROLES TROP FAIBLES

Le contrle a posteriori des commissions dpartementales est quasi-inexistant319. Les commissions ont si peu dautonomie que le ministre de lIntrieur sest clairement engag pour uniformiser leurs dcisions320. Le ministre lui-mme reconnaissait en 2010 que le nombre de contrles tait insuffisant : 483 contrles raliss en 2007, 2863 en 2008, dont 2166 dans le seul dpartement des Hauts-de-Seine, alors que plus de 100 000 autorisations ont t dlivres depuis 1995. Si lon rapporte le nombre de contrles effectus en 2009 aux 100 000 systmes autoriss depuis 1995 et lentre en vigueur de la loi, seuls 0,005 % des dispositifs ont t contrls. Dans son rapport de 2011321, la Cour des comptes relevait lincapacit des commissions dpartementales de mettre en uvre leur pouvoir de contrle a posteriori faute de moyens.
De plus, les snateurs ont obtenu que la CNIL soit dote dun pouvoir de mise en demeure des responsables des systmes de vidosurveillance lorsquun manquement est constat, alors que les dputs souhaitaient rduire son rle la seule possibilit dinviter la personne se mettre en conformit. 319 Lorsquil y a transmission et enregistrement des images, les camras installes sur la voie publique et dans les lieux et tablissements ouverts au public relvent des lois du 21 janvier 1995 et du 23 janvier 2006 qui prvoit que la commission dpartementale de vidosurveillance est charge dexercer un contrle sur les conditions de fonctionnement des dispositifs. Elles peuvent tre saisies par toute personne intresse. 320 Michle Alliot-Marie, 20 mai 2008, Je souhaite galement un renforcement de la cohsion entre les diffrentes commissions dpartementales. Le prsident BAUER la voqu. Je souhaite que nous parvenions une uniformit des dcisions prises par les commissions dpartementales. 321 Op. cit
318
Depuis 2011, la CNIL peut donc oprer des contrles destins vrifier que le systme de vidosurveillance est bien utilis conformment lautorisation quil a reue et conformment la rglementation322. Ces nouvelles prrogatives ont t utilises malgr les difficults exprimes par le prsident de la CNIL quant au manque de moyens dvolus pour exercer cette nouvelle mission dans le contexte des tablissements scolaires. Ainsi, le 30 mai 2011, la Commission a annonc avoir mis 5 tablissements scolaires en demeure de modifier leurs dispositifs de vidosurveillance. Ces camras filmaient en effet des lieux tels que la cour de rcration, le prau ou le foyer des lves soumettant les personnels de ltablissement et les enfants une surveillance permanente non justifie par des circonstances exceptionnelles, comme la commission dactes de malveillance frquents et rpts . Dans la mise en place dune politique volontariste en faveur du dveloppement de la vidosurveillance, le Prsident de la Rpublique a cru pouvoir sappuyer sur une opinion publique favorable : dans un sondage commandit par la CNIL en 2008, 71% des personnes interroges se dclarent favorables linstallation de camras dans les lieux publics323. Cette justification est explicitement voque dans le Guide mthodologique de la vidoprotection324 diffus par le ministre de lintrieur en 2009 : le glissement smantique [de la vidosurveillance la vido-protection] accompagne lvolution de lopinion publique qui juge aujourdhui cet outil protecteur 70%, alors quen 1995, la reprsentation nationale ressentait la ncessit de sen protger . Outre que cette interprtation quant aux motivations du lgislateur de 1995 parat bien hasardeuse, il faut rappeler que le niveau dopinions favorables chute 52% pour les Parisiens interrogs dans le cadre de lenqute de sentiment dinscurit et victimisation en le-de-France 2009 et 60% pour lensemble des 10 500 Franciliens interrogs dans cette mme enqute. Les enqutes internationales menes en la matire dmontrent galement les rsultats variables ou ambigus du soutien de lopinion publique cette mesure. Daprs lenqute europenne Urbaneye, les enquts soutiennent la vidosurveillance tout en lui prtant une efficacit limite dans le domaine de la prvention de la dlinquance325. Des rsultats similaires ont t enregistrs au Canada. Les nombreuses enqutes menes en Angleterre montrent galement le caractre fluctuant du soutien apport la vidosurveillance. Linquitude de lopinion publique nest sans doute pas compltement teinte : la CNIL enregistre chaque anne des plaintes (121 en 2007) lies des infractions dans lutilisation de dispositifs de vidosurveillance, principalement dans des lieux non ouverts au public. Le prsident de la CNIL signalait en 2008 Michle Alliot-Marie, ministre de lintrieur
Article 18 de la loi Sondage ralis par IPSOS du 1 au 17 mars 2008 auprs de 972 personnes reprsentatives de la population franaise selon la mthode des quotas 324 Guide mthodologique de la vido-protection, Loutil vido dans une dmarche de sret et de scurit, 2009, La Documentation franaise. 325 Leman-Langlois, Stphane (2008), The Local Impact of Police Videosurveillance on the Social Construction of Security , S. Leman-Langlois, Techocrime : Technology, Crime and Social Control (pp. 27-45), Londres, Willan
323 322
laugmentation de ce nombre de plaintes326. La CNIL mentionnait dj ces volutions dans sa note de 2008 en soulignant les risques nouveaux lies aux technologies plus intrusives, lorsquelles permettent didentifier des personnes physiques. Plusieurs volutions techniques majeures modifient profondment les possibilits dutilisation des camras de surveillance. Tout dabord, la numrisation qui serait peu prs gnralise aujourdhui offre de nouvelles fonctionnalits, notamment de dtection des mouvements, danalyse de comportements fonds sur des critres flous. Le lien avec internet emporte des consquences fondamentales : les images peuvent tre stockes, transfres, traites beaucoup plus largement; leur traitement peut tre crois avec dautres bases de donnes. La miniaturisation des camras offre galement de nouvelles perspectives. Avec le dveloppement du nombre des camras, la possibilit de runir les images en un centre unique et de traiter les images rapidement laide de logiciels et moteurs de recherche dont les caractristiques ne seront pas dbattues publiquement et contradictoirement, les risques dun quadrillage systmatique augmentent car les oprateurs ne connaissent plus les limites techniques et humaines dhier qui empchaient de fait une exploitation systmatique des images. Si de telles possibilits peuvent incontestablement faciliter le travail denqute, leur impact ne peut tre laiss lapprciation des seuls oprateurs. Diffrentes recherches - surveillance studies - ont montr que la surveillance par le biais de camras installes dans des lieux frquents par le public conduit un renforcement des pratiques discriminatoires et de la surveillance de certaines catgories de population : porteurs de cagoules ou casquettes , Noirs ont 1,5 2,5 fois plus de chances dtre cibls que leur pourcentage dans la population327 ne conduirait le faire, alors que les femmes, catgorie de population vulnrable, seraient dlaisses par le regard de la camra. Plus gnralement, le quadrillage du territoire, tout comme les logiciels danalyse de comportements, risquent de renforcer les effets dexclusion de certaines catgories de population dans les centres commerciaux comme dans les espaces publics : personnes sans domicile fixe, personnes prostitues, jeunes errants et, au-del, tous les mal vtus ou mal venus. Enfin, la gnralisation de la vidosurveillance peut entraner une nouvelle inflation pnale en rvlant nombre de comportements pouvant tre qualifis juridiquement, mais dont la poursuite devant les tribunaux nest pas systmatiquement la rponse la mieux adapte. Ici encore, une vision trop exclusivement judiciaire et pnale de la socit et de la rgulation des conflits quotidiens risque de conduire une impasse.
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326
Alex Trk, Vidosurveillance et garantie des droits individuels, note du prsident de la CNIL Madame la ministre de lIntrieur, mai 2008 327 Clive Norris et Gary Amstrong, 1999a, CCTV and the social structuring of surveillance, Crime Prevention Studies, 10, 157-178. Enqute ralise dans 3 centres de supervision de vidosurveillance en Angleterre
Le soutien accord par le gouvernement la multiplication du nombre de camras sur la voie publique frappe par son imprparation malgr le volontarisme affich et les moyens allous : une mauvaise connaissance des expriences trangres prcurseurs qui auraient pu permettre de mieux cibler lusage de la vidosurveillance en France, peu de diagnostics globaux de scurit permettant de dterminer lapport utile ventuel de loutil, aucune valuation de limpact des dispositifs installs, un manque de projections financires crdibles, pas de cadre rglementaire permettant de sassurer de la formation et de la dontologie des oprateurs, une carence de rflexion sur les enjeux des volutions technologiques et de laugmentation du nombre de camras sur les liberts publiques et le respect de la vie prive.
Conclusion
En rduisant lanalyse du succs de sa politique de scurit un chiffre unique, Nicolas Sarkozy, comme ministre de lintrieur, puis comme Prsident de la Rpublique, sest pris son propre pige. Les dlinquances sont multiples et ne peuvent tre ramenes un nombre de plaintes enregistres ou de faits constats. Dautant que les chiffres utiliss ne sont euxmmes pas fiables. Les modalits de recueil des donnes ne sont pas scurises et restent permables aux injonctions hirarchiques et politiques, les mthodes denregistrement et dinterprtation varient dans le temps et la cration de lobservatoire national de la dlinquance et des rponses pnales na pas permis ce jour de remdier ces carences qui jettent le doute sur la crdibilit des statistiques. La culture du chiffre , ce nouveau mode de gestion managriale de la police et de la justice, na pas eu pour objectif de rpondre aux besoins de scurit, mais a t instrumentalise pour rpondre aux besoins de la communication politique dun courant politique et, plus encore, dun homme. La pression ainsi exerce a gnr une standardisation des dcisions pnales alors que la justice consiste au contraire adapter une rponse chaque situation individuelle. Au-del, les appareils policiers et judiciaires ont engrang des procdures pour faire monter leurs taux dactivit jusqu lasphyxie. Lanalyse cde donc souvent la place au grotesque, par exemple lorsque le ministre de justice se flicite de la forte augmentation du taux de rponse pnale alors que tout dmontre que celle-ci est trs largement due lexplosion des rappels la loi , simples habillages des classements sans suite dautrefois. Il en va de mme pour le taux dlucidation, tant pris par les ministres de lintrieur successifs, parce qu'il illustrerait que la dlinquance ne reste pas impunie et que la police est efficace, l'image de son ministre. Au-del de laspect superficiel de cette communication, il faut souligner combien cette utilisation des chiffres a gnr une perte de confiance lgard de la parole officielle et des statistiques officielles. Plus grave, les instructions donnes aux policiers et gendarmes dont les dernires en date, diffusion restreinte , ont t rvles par la presse en octobre 2011 et qui dmontrent combien le systme de tromperie est organis de faon systmatique mettent mal lthique et la responsabilit professionnelles. Dans la justice, les intentions autoritaires de lactuel chef de ltat se sont manifestes de nombreuses reprises. Intervenant chaud en raction un meurtre, une disparition ou des violences, Nicolas Sarkozy et ses ministres de lintrieur ont souvent rclam publiquement la plus grande svrit pour les auteurs de ces faits sans gard pour la sparation des pouvoirs excutif et judiciaire. Beaucoup a t dit et crit sur les atteintes portes lindpendance de la justice et limpasse dans laquelle se trouve actuellement le ministre public dont le statut a t fragilis au point que la Cour europenne des droits de lhomme nen considre plus ses membres comme des membres de
lautorit judiciaire. Il faut y ajouter les consquences de la pression exerce jour aprs jour nomination aprs nomination, pourrait-on dire sur les magistrats du sige comme du parquet pour obtenir de bons chiffres . Cette pression conduit prfrer poursuivre et juger les affaires simples au dtriment des affaires complexes, renoncer demander trop dinvestigations aux services de police et de gendarmerie, recourir des procdures rapides et dcider tout aussi rapidement. Ces dix annes ont t galement caractrises par une technique gouvernementale prouve consistant accumuler des lois pour convaincre que le gouvernement agissait. La lutte contre la rcidive ou la lutte contre la dlinquance des mineurs ont t des terrains de prdilection en la matire. Dans tous les cas, il est frappant de constater quaucune valuation na t faite ni des problmes ventuellement nouveaux rgler, ni des effets du texte prcdent avant de lancer la machine normative. Le point de dpart de cet emballement est lui-mme bien souvent peu argument. Ainsi, les critiques faites la justice des mineurs ont souvent t assises sur une perception que nous pourrions poliment qualifier dintuitive : les jeunes daujourdhui ne sont pas ceux de 1945 en rfrence lordonnance de 1945 qui fonde notre systme de justice des mineurs ; ils sont beaucoup plus grands et costauds . Bien videmment, dautres lments sont mis en avant mais aucun na pu dmontrer que le nombre des mineurs dlinquants avait augment, ni que la nature de leurs actes stait aggrave. Cette technique gouvernementale a aussi pu parfois apparatre drisoire. Ainsi, lorsque le ministre de lintrieur Brice Hortefeux, la suite de lagression dune personne ge, a cru bon dannoncer quune circonstance aggravante serait cre pour tenir compte de lge des victimes oubliant que cette circonstance existait dj par la prise en compte de ltat de vulnrabilit. Applique des sujets dramatiques et srieux, tels que le viol incestueux, cette technique de gouvernement choque et se heurte la censure du Conseil constitutionnel. Prolixe dans certains domaines, le gouvernement a refus linverse - jusqu la dernire limite - de rformer les modalits de la garde vue alors que celles-ci ntaient pas conformes aux normes internationales directement applicables dans notre droit interne. Laction de la police et de la justice en a t totalement dsorganise, mais il y a plus grave : les normes europennes en matire de droits procduraux en garde vue ont t prsentes comme une entrave lefficacit rpressive, sous tendant une conception binaire qui place le citoyen soucieux des garanties fondamentales du ct des voyous , voire des assassins . chaque fois, la rhtorique utilise est la mme. Elle se droule en trois temps : lidentification dun risque nouveau largement diffuse par les mdias, lannonce de solutions miracles sous la forme de lois plus svres, la dception quelques temps plus part lorsque leur inefficacit est constate dception qui prpare une nouvelle surenchre rpressive. Dans ce contexte du tout pnal , il est clair que la prvention de la dlinquance na pas t considre comme une priorit mais au contraire rapidement ravale au rayon des actions douces et dnues de toute efficacit. Ces dix annes ont t marques par une lente volution de la notion mme de prvention de la dlinquance. Elles ont trouv leur aboutissement dans la circulaire de 2011 qui cible laction sur lindividu et non plus sur son environnement ou sur le groupe social. Ainsi, lintervention en prvention nest plus
destine bnficier un quartier ou un groupe, mais diffrentes personnes identifies en raison de leur profil et qui devront rendre compte de leurs agissements directement dans un cadre pnal. La logique individuelle conduit naturellement une logique daction procdurale et pnale. Limpact des carences ducatives, sociales, familiales ou conomiques nest pas frontalement dni, mais ne peut constituer une excuse . La politique mise en uvre en ce domaine conduit toujours aux mmes alternatives binaires entre limpunit totale et la seule responsabilit pnale. Dans les quartiers relgus, cette alternative se structure dans lopposition entre labandon des quartiers et la reconqute policire du territoire. Les politiques des quartiers ont finalement aggrav les tensions et constitu un terreau propice au dveloppement des meutes. La priode marque surtout par la pauvret de ses innovations : la crativit des acteurs de la prvention parat avoir t dcourage par des orientations massivement rpressives et une mthodologie trs centralise et autoritaire. Laccent mis sur le rle du maire parat relever aussi dune stratgie de communication ou de camouflage des vritables volutions. Le dveloppement des polices municipales et de la scurit prive et leur insertion dans les objectifs globaux de scurit ne sont pas analyss. Laccroissement des ingalits gnr par ces volutions est pass sous silence, alors que les ingalits de ressources entre collectivits territoriales saggravent depuis dix ans. Les ingalits ont t accentues par le soutien tatique accord loutil de la vidosurveillance. Ce dernier domaine illustre bien les carences de la politique de scurit mene depuis dix ans : aucune proccupation pour les retours sur investissement gnrs par les camras - quelle efficacit pour quel cot ? - ; accent mis sur le court terme sans grand souci des charges engendres pour lavenir ; aucune prise en compte de la connaissance en la matire valuations et littrature scientifique internationale ; diagnostics locaux tronqus et acquis par avance linstallation de camras ; pas danticipation des volutions venir notamment quant aux risques nouveaux lis au dveloppement de nouvelles technologies. Ces diffrents domaines de la politique de scurit prsentent de forts points communs. Nombre de dispositions ont t adoptes en vitesse, voire en force, sans analyse srieuse et fine de lexistant, des expriences trangres et des besoins spcifiques chaque territoire. Le volontarisme gouvernemental a permis le vote de nombreuses lois et a impos aux acteurs de la scurit de nombreux changements. Cependant, les dernires annes du mandat prsidentiel ont montr la grande lassitude des professionnels la grve des magistrats de fvrier 2011 a t cet gard unique et historique. Laffaiblissement des associations et leur fragilit financire laissent des trous bants dans les domaines de laide aux victimes, de linsertion sociale et professionnelle ou du logement que le service public tatique ne compense pas. Les diffrents fonctionnaires territoriaux en charge de la prvention et de la scurit spuisent maintenir la cohrence dactions locales face une administration dtat soumise aux diktats des rsultats chiffrs et des orientations nationales. Aprs dix annes dexprience ractionnaire dans le domaine de la scurit, il est ncessaire de promouvoir de nouvelles mthodes et valeurs.
Les enseignements tirer de ces expriences sont nombreux. Beaucoup ont t abondamment tudis, mais nous avons insist sur la ncessit dvaluations plus systmatique et visant lamlioration des pratiques. Plus globalement, il nous parat indispensable de promouvoir une politique fonde sur le savoir et les savoir faire - au sens des knowled-based policies - cest--dire de politiques publiques sappuyant sur les connaissances acquises par la recherche et les tudes scientifiques, sur les connaissances acquises par lexprience des acteurs de terrain, sur des lments dcrivant la ralit sans artifices ni manipulations et sur des diagnostics tablis dans la transparence et la pluralit. En ce sens, les appels lancs par les responsables politiques et scientifiques la transformation de lobservatoire national de la dlinquance et des rponses pnales en tablissement indpendant sinscrivent dans cet objectif. La production mme des donnes et indicateurs doit tre effectue avec rigueur et impartialit. Ces informations ne peuvent tre utilises aux seules fins de sanction ou de congratulation des services. Elles doivent aussi leur permettre de mener leurs propres analyses sur leur mode de fonctionnement et les accompagner dans la rforme de leurs modalits daction. Les sources de connaissances et de savoir sont multiples et leur confrontation permet dapprocher au mieux limage de la ralit. En rsum, ces connaissances doivent permettre de savoir de quoi on parle, de savoir ce qui est fait et de connatre les effets de ces actions et les moyens de les amliorer. En somme, il faut renoncer lesbroufe et parler un langage de vrit. Deuxime lment de mthode quil convient de replacer aujourdhui au centre de nos proccupations : une action oriente vers la rsolution des problmes. Cette notion sest fortement dveloppe au sein de services de police dans de nombreux pays avec comme principe que lintervention des forces de police doit permettre de rsoudre le problme qui leur est pos. Cette notion sous entend que la police est au service du public ce qui la distingue de la tradition franaise dune police historiquement au service de ltat. Cette approche permet aussi de rappeler tout lintrt de la mthode dveloppe en France depuis plus de vingt ans du diagnostic local de scurit puisque l encore, il est ncessaire didentifier le problme pour mobiliser les capacits daction des diffrents partenaires pour y rpondre. Laction des institutions nest plus guide par des directives centralises dconnectes des besoins de terrain, mais par la volont dapporter une rponse adapte au problme rencontr. Applique aux policiers, lapproche en rsolution de problmes conduit naturellement promouvoir une police de contact avec la population sans opposer un rle gentil de prvention au rle mchant de rpression, mais en laissant au policier de terrain le choix et la responsabilit de recourir une palette de rponses pouvant impliquer dautres partenaires que lui. Plus globalement, cette approche vite de se limiter la seule rponse pnale et favorise la crativit permettant dimaginer la rponse la plus adquate et efficace. Elle redonne galement chacun policier, travailleur social, ducateur - une capacit valuer lui-mme la situation et choisir, dans le cadre lgal imparti, entre diffrents modes de raction celui qui lui parat le plus appropri pour rsoudre le problme qui lui est pos. Enfin, dernier lment de mthode, la politique publique de scurit doit tenir compte de la diversit des situations des territoires et sappuyer sur les spcificits de leurs ressources
propres. Mme si le terme de territorialisation des politiques de scurit sest propag dans ladministration franaise, les services de police et de gendarmerie ou linstitution judiciaire demeurent encore largement organiss selon leurs logiques propres sans forte articulation avec le contexte et les ressources locales. Plus largement, il nous parat ncessaire de dfinir les niveaux territoriaux dintervention selon les besoin de la situation et en fonction de la valeur ajoute apporte par chaque chelon dintervention. Ainsi, nous savons combien nombre de problmes de scurit quotidienne sont mieux rsolus lchelon local. Dans ce contexte, il est ncessaire que les services publics tatiques dveloppent leurs modalits daction cette chelle : laction locale des acteurs nationaux demeure encore trop marginale. La police de proximit a t mise de cot, la justice de proximit reste trop anecdotique. Il nous parat indispensable pour la police comme pour le ministre public de distinguer les orientations devant tre dfinies localement de celles devant faire lobjet dune politique nationale. La scurit recouvre des champs trs varis, nous lavons soulign. Une grande partie de laction de la police action prventive comme rpressive de mme que la politique daction publique du parquet peut tre dfinie par les responsables locaux, en concertation et en utilisant les instances de partenariat existantes. Il sagit l dun gage de pertinence. Ces politiques locales ne peuvent se limiter aux seuls enjeux visibles de la scurit locale. La lutte contre les atteintes lenvironnement, contre la corruption locale ou contre le travail clandestin doivent faire lobjet de diagnostics locaux correspondant aux ralits du territoire aussi srieux et aboutis que dans le domaine de la dlinquance de rue . Dautres thmes gagnent certainement tre abords lchelle nationale, et souvent europenne ou internationale, telle la lutte contre le blanchiment ou le terrorisme. Cependant, la ligne de partage entre ces chelons territoriaux ne parat pas relever dune distinction exclusivement thmatique. Il sagit bien plus de savoir quel chelon leur examen est le plus pertinent et pour quelle valeur ajoute. Au-del de la dfinition des orientations de politique publique, les modalits dintervention doivent galement se dployer sur une base territoriale pertinente et permettre un plus large dcloisonnement entre les intervenants. La cration de plates-formes de prise en charge et de suivi des personnes places sous main de justice, tous les stades de la procdure favoriserait par exemple la ractivit et la qualit du suivi. La bonne articulation entre les diffrents acteurs amens jouer un rle dans le contrle et laccompagnement dune personne suspecte ou condamne est souvent rendue difficile en raison de la prgnance des objectifs et mthodes de travail propres chaque service institutions tatiques, associations, services des collectivits locales etc Inciter les services publics fortement marqus par leur centralit sorganiser pour partie lchelle locale faciliterait la coordination et la cohrence qui ne se dcrtent pas d en-haut . Il nous apparat aujourdhui que la situation des acteurs contribuant une titre ou un autre la scurit sest fortement dgrade : de rcentes tudes ont montr que si les forces de lordre ont pu bnficier dans un premier temps daugmentations budgtaires et en ressources humaines consquentes, celles-ci ont t ensuite rduites ou rparties de faon inquitable ; linstitution judiciaire pnale comme civile est engorge tel point que toute rforme srieuse se heurte systmatiquement la question des moyens ; il faut aussi souligner combien les missions des ducateurs et travailleurs sociaux de diffrents statuts
au premier rang desquels ceux qui interviennent directement dans le champ judiciaire : personnels de la protection judiciaire de la jeunesse et conseillers pnitentiaires dinsertion et de probation ont t dvalorises et critiques. Tous ces dsquilibres se sont videmment inscrits dans le mouvement gnral dhyper-pnalisation et ont conduit renforcer les missions de contrle au service de la rpression au dtriment des missions daccompagnement. La remise en cause permanente de ces professions la charnire du social et du judiciaire na pas favoris une sereine discussion sur les besoins et modalits dvolution des ces mtiers. Pourtant, les tudes existantes ltranger comme en France, de mme que les constats faits par les professionnels, montrent combien la notion daccompagnement des personnes en difficult ou ayant eu affaire la justice est au centre de la russite de linsertion et de la prvention de la dlinquance et de la rcidive. Il est donc plus que temps de mettre laccent sur ces publics dans le besoin, de suivre et de soutenir parfois jour aprs jour les tapes de leur rinsertion. Limpact prventif de ces actions denses, de prsence et de proximit ducative a t dmontr y compris dans des contextes extrmement difficiles comme ceux des gangs de rue nord-amricains. Lavalanche dinjonctions, de directives et de lgislations, couple la limitation des moyens et la mise en cause personnelle des professionnels des diffrents corps intervenant en scurit a entran tantt une sur-adaptation nfaste, tantt une certaine dmobilisation. Dans les deux cas, il faut ramener les acteurs de la scurit leur place, garantir le respect de leur thique et de leur dontologie et - pour la justice - lindpendance de linstitution. Ce constat qui nest quun parmi dautres, nous ne visons pas ici lexhaustivit nous conduit penser que si des moyens humains et financiers, ainsi que des outils professionnels plus performants doivent tre mis la disposition des diffrents services, il est galement indispensable de dfinir clairement leurs missions. Les priorits ne peuvent plus tre bauches par dizaines ni se succder au gr des besoins de la communication politique des ministres. La dpnalisation de certains contentieux parat invitable et souhaitable. Il le faut bien sr pour tenir compte de la ralit des moyens dont dispose le systme judiciaire quand bien mme un accroissement est indispensable, il est illusoire de penser qu brve chance, il permettrait la fois de vider les stocks abyssaux et de traiter les flux. Cette ncessaire dpnalisation correspond aussi un enjeu philosophique : le changement de statut symbolique de linterdit qui ne saurait se rsumer la pnalit repose sur le constat dune volution de la socit et sur la ncessit den tirer les consquences. De nombreux comportements peuvent tre sanctionns ou condamns autrement que par le recours la voie pnale. Dans ce contexte, la dpnalisation de lusage de produits stupfiants simpose. Elle rpondra galement une logique de sant publique en permettant de lancer de solides actions de prvention destination des populations risque. La question de la djudiciarisation de certains dlits routiers mrite galement dtre pose, non parce que la socit serait plus tolrante leur gard, mais parce que la rponse rpressive parat avoir atteint ses limites. Ces choix dautres peuvent tre imagins permettront de porter une meilleure attention la prvention et la rpression des faits affectant directement les citoyens comme les violences et les vols et de ceux qui sont moins visibles mais sapent gravement notre contrat social comme la corruption et les diffrentes formes de dlinquance conomique. La lutte contre les diffrentes formes de violence mrite
aujourdhui une attention plus fine. Il ne sagit pas dalimenter aveuglment la machine pnale , mais de disposer de grilles danalyse dtailles mieux adaptes la diversit des situations. Les outils ncessaires pour prvenir et lutter contre les violences ne sont pas les mmes selon quil sagit du vol larrach dun tlphone portable par un inconnu, des coups ports par un conjoint au sein dun couple, des coups ports par un parent sur son enfant, des brimades subies par un jeune au collge etc La qualification pnale uniformise des ralits diverses qui requirent des rponses pertinentes. Par exemple, tous les acteurs de terrain savent combien les violences conjugales peuvent sinscrire dans une longue priode sans que la victime ne renonce la cohabitation. Laccompagnement social et ducatif, tout comme la sanction pnale doivent tenir compte de chaque spcificit. Si certaines orientations de politique publique peuvent aisment tre prises au niveau national dans le domaine des violences ; dans dautres cas, certaines directives devront tre labores distinctement dans chaque territoire. Ainsi, certaines formes de violence lcole dpendent trs largement du contexte de ltablissement scolaire. Ces mmes analyses sappliquent aux vols dont une crasante majorit nest pas rsolue par le travail denqute pnale. La remise flot de la politique de scurit et des acteurs chargs de sa mise en uvre nous parat ne pouvoir sinscrire que dans une perspective de long terme au moins dix ans assise sur un consensus politique large portant sur les lments de mthode : politique fonde sur les connaissances, oriente vers la rsolution des problmes, territorialise, locale et impliquant une dfinition claire de la mission attribue aux diffrents acteurs. Un accord sur ces lments de mthode nimplique nullement un accord sur les valeurs et objectifs politiques. Nous avons soulign en introduction que la scurit ne nous paraissait pas pouvoir tre rduite la seule absence de faits dlictueux, mais devait se soucier de la qualit du vivre ensemble et de la cohsion sociale. Au-del, il nous semble que lhumanisme doit demeurer au cur de toute conception et action en matire de scurit. Le caractre unique de tout tre humain, de son parcours et de sa capacit voluer doit tre rappel. Loin de condamner linaction, comme lair du temps voudrait parfois le faire croire, cette singularit constitue une ressource prcieuse pour permettre la rinsertion dune personne au sein de la collectivit. La solidarit inhrente ce positionnement englobe autant la personne victime de linscurit. Des progrs ont t faits en matire dindemnisation financire, dautres sont poursuivre pour favoriser la rinsertion de la personne ayant t victime dun crime ou dun dlit dans le cours normal de la vie. Il faut cesser de dresser la victime contre lauteur , non parce que leur situation serait identique pendant un procs, il est clair que lun doit rpondre de ses actes et lautre doit bnficier dune rparation. Mais, au sein de la collectivit, particulirement en ce qui concerne les jeunes mineurs et jeunes majeurs il est frquent de subir et de faire subir la fois la violence ou tout autre comportement dlictueux. La dimension humaine de laction dans ce domaine se traduit tout autant dans ses potentialits que dans ses limites. Il nest pas responsable de propager le fantasme dune socit sans dlinquance ni criminalit. Dans ce contexte, si lon ne peut que soutenir lexprimentation et la recherche de nouvelles mthodes, on doit refuser la mcanisation et lautomatisation des rponses telles quelles ont t gnres par la politique du chiffre .
La scurit a trop longtemps t prsente sous le seul angle des menaces et des risques quand de nombreuses solutions existent. Plusieurs pays en proie des niveaux de violence bien plus levs quen France lont dmontr ; de nombreuses villes et collectivits locales franaises ont galement acquis un savoir-faire dont il est dommage de se priver. La diffusion de leurs enseignements et de leurs ides a t entrave par une utilisation profondment lectoraliste du thme. Cest avec cette perspective que nous devons rompre, avec lexaltation de la peur qui a conduit crer un ordre rpressif surmultipli et strile. Contre lescroquerie dmagogique dont est victime le pays depuis une dizaine dannes, il nous faut promouvoir une apprhension sereine et pragmatique des questions, forte des acquis accumuls et des innovations mises en uvre, dans un contexte de libert et de respect des droits fondamentaux. Par ce travail, nous avons souhait contribuer lanalyse des erreurs ne pas rpter. Il nous semble ncessaire dviter de poursuivre cette course en avant qui accumule les annonces, les lois, les dispositifs. Dans un contexte de comptition lectorale, le risque est grand pour chaque candidat de vouloir tout prix prsenter de nouvelles mesures . Il nous semble crucial denvisager toute rforme des politiques publiques de scurit comme une refonte densemble selon un calendrier dix ans qui ne renvoie pas les dcisions les plus difficiles plus tard, mais programme les diffrentes tapes de la discussion, de ladoption, de la mise en uvre et de lvaluation anne aprs anne. Nous esprons que cette conclusion constituera plutt un point de dpart quun aboutissement et une base utile de rflexion pour se projeter dans lavenir.
ANNEXE 1
Tableau des lois adoptes depuis 2002 dans le domaine de la scurit, y compris de la justice pnale
Loi
Principales dispositions
Elments dactualit lis ladoption de la loi
Critiques
Loi dorientation et de programmation pour la scurit intrieure (LOPSI) du 29 aot 2002
Tutelle du ministre de lintrieur sur la gendarmerie nationale Cration des GIR et des CLSPD Fusion des fichiers STIC et JUDEX dans le fichier ARIANE
Il semble que la cration des GIR nait nullement t suivie dune valuation. Leur plus-value est trs variable dun dpartement lautre. Prs de 10 ans aprs le vote de la Loi, le fichier Ariane nest toujours pas oprationnel. Loi vote selon la procdure durgence
Loi Loi dorientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 (dite PERBEN 1)
Principales dispositions Cration des juges de proximit Extension du domaine de la comparution immdiate Cration des CEF pour les mineurs Cration de la comparution dlai rapproch pour les mineurs Cration de sanctions ducatives pour les mineurs Cration de nouvelles places de prison Extension de la composition pnale Cration du rfr dtention
Elments dactualit
Critiques En 2011, les juges de proximit ne peuvent presque plus travailler faute de crdits suffisants pour payer leurs vacations.
Les domaines de comptence des juges de proximit ont dj volu depuis le vote de la loi (plus de jugement des contraventions de 5me classe notamment).
Extension du recours au juge unique Loi du 3 fvrier Cration de linfraction de 2003 sur la conduite conduite sous linfluence sous linfluence de de stupfiants substances ou de plantes classes comme stupfiants
Loi Loi du 3 fvrier 2003 sur laggravation des peines punissant les infractions caractre raciste, antismite ou xnophobe
Principales dispositions Cration, pour de nombreuses infractions, de la circonstance aggravante de racisme, antismitisme ou de xnophobie
Elments dactualit
Critiques
Loi pour la scurit intrieure du 18 mars 2003
Extension des possibilits de contrle didentit et de fouilles de vhicules Extension des fichiers de police et du FNAEG Crations de nombreux dlits : racolage passif, mendicit, rassemblements dans les halls dimmeubles, squat, occupation illicite du terrain dautrui, outrage public au drapeau ou lhymne national.
Difficults qualifier le dlit de rassemblement dans les halls dimmeubles Aggravation des phnomnes de prostitution cause du racolage : difficult pour les associations intervenir auprs des prostitues. Criminalisation des gens du voyage et globalement de la pauvret
Loi Loi portant adaptation de la justice aux volutions de la criminalit (loi dite Perben 2 du 9 mars 2004)
Principales dispositions Augmentation des possibilits de dtention provisoire Dispositions sur criminalit organise Instauration coupable du la
Elments dactualit
Critiques Le FIJAIS, dont lutilit na jamais t value, nest dAUCUN intrt en termes denqute. Il nest dailleurs jamais consult ou presque
plaiderLa cration de la garde vue sans avocat en matire de criminalit organise est contraire la CEDH. Affaire Nelly Crmel, le 2 juin 2005 Refus lors des dbats parlementaires de la cration dun observatoire de la rcidive. En lieu et place, le garde des Sceaux a institu une commission danalyse et de suivi de la rcidive dans laquelle il a refus que figurent des chercheurs. Faute de moyens, cette commission a rendu son premier rapport le 28 juin 2007, avec 18 mois de retard Aucun bilan de la loi Guigou de 1998, reste largement inapplique faute de moyens (suivi socio-judiciaire notamment). Les derniers dcrets dapplication de cette loi ne seront publis quen 2009
Cration du FIJAIS
Loi relative au traitement de la rcidive des infractions pnales du 12 dcembre 2005
Cration du placement sous surveillance lectronique mobile Aggravation des sanctions encourues en cas de violences et de rcidive Limitation des librations conditionnelles, des SME, des rductions de peines pour les rcidivistes Incitations fortes incarcrer laudience certains types de dlinquants sexuels ou violents rcidivistes Extension du FIJAIS
Loi Loi relative la lutte contre le terrorisme du 23 janvier 2006
Principales dispositions Gnralisation des possibilits de vidosurveillance Obligation aux fournisseurs daccs sur Internet de conserver toutes les donnes pendant un an Gardes vue de 6 jours dans certains cas en matire de terrorisme.
Elments dactualit
Critiques La garde vue, en ce quelle ne prvoit pas la prsence de lavocat, nest conforme ni la constitution ni la convention europenne des droits de lHomme.
Loi du 4 avril 2006 sur la prvention et la rpression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs
Les violences conjugales deviennent une circonstance aggravante, y compris lorsquelles sont commises sur les anciens conjoints, concubins ou pacss
Lviction du conjoint violent peut tre prononce dans le cadre du sursis avec mise lpreuve et du contrle judiciaire
Pnalisation du fait de priver son conjoint de ses papiers didentit ou de son titre de sjour
Loi Loi pour lgalit des chances du 31 mars 2006 et dcret du 6 septembre 2006
Principales dispositions Contrat de responsabilit parentale avec suspension des allocations familiales pendant un an (en cas de troubles ports au fonctionnement dun tablissement ou dabsentisme scolaire grave). Il dure six mois et rappelle aux parents leurs devoirs. Cration de la dissolution par dcret des associations de supporters violents ou racistes ; Approfondissement du rgime de linterdiction de stade
Elments dactualit
Critiques
Loi du 5 juillet 2006 sur la prvention des violences lors des manifestations sportives
Rapport dinformation parlementaire du 7 novembre 2007 : regrette quaucune dissolution nait jamais t dcide ( un choix trs contestable ), et relve que les interdictions judiciaires et administratives de stade ne concernent en tout que quelques centaines de personnes.
Elments dactualit Loi tendant Limitation des motifs de Affaire renforcer lquilibre dtention provisoire dOutreau. de la procdure pnale du 5 mars Limitation des plaintes 2007 avec CPC Collgialit de linstruction, des ples de linstruction Enregistrement des interrogatoires criminels Loi relative la Renforcement du pouvoir Rponse aux prvention de la des maires (rappels meutes de dlinquance du 5 lordre, conseil pour les novembre 2005 mars 2007 droits et devoirs des familles, accompagnement parental) Introduction de la notion de secret partag pour les travailleurs sociaux Durcissement sanctions contre mineurs des les
Loi
Critiques La collgialit de linstruction a t, depuis, reporte plusieurs reprises. 2010 : proposition de supprimer le juge dinstruction. Erratisme de la stratgie en matire pnale.
Les fameux conseils pour les droits et devoirs des familles : en quatre ans, quatre ont t crs en France (Castres et Nice) : la LOPPSI 2 rendra cette cration obligatoire dans les villes moyennes. Les chefs dtablissement ne signalent pas les absences Avis du 12 mars 2009 du Conseil national des villes : absence quasi systmatique de mise en uvre de cette loi
Infraction de guet- apens et dembuscade contre les policiers Signalement des absences par le chef dtablissement
Loi Loi relative la rcidive du 10 aot 2007
Principales dispositions Instauration de peines planchers pour les rcidivistes Procdure de prsentation immdiate pour les mineurs Limitation de lexcuse de minorit
Elments dactualit
Critiques Focalisation sur ltat de rcidive et non sur la gravit des faits Rapport dinformation Caresche / Geoffroy, qui montre la disparit dapplication des peines planchers Le 15 aot 2010, laffaire du petit Enis conduit le prsident de la Rpublique annoncer le vote dune autre loi sur la rcidive, mois de deux semaines aprs le vote de celle-ci.
Loi relative la rtention de sret et lirresponsabilit pnale du 25 fvrier 2008
Instauration dune procdure de jugement des irresponsables Cration de la surveillance de sret et de la rtention de sret
Sagissant de la rtention de sret, affaire du petit Enis viol par Francis Evrard le 15 aot 2007 Sagissant du jugement des irresponsables, affaire des meurtres de lhpital psychiatrique de Pau
Dcret dapplication du 16 avril 2008 (sur lirresponsabilit)
Censure le 21 fvrier 2008 par le Conseil constitutionnel de lapplication de la loi aux procdures en cours : la rtention de sret ne sappliquera donc quaux faits commis aprs la promulgation de la loi.
Dcret dapplication du 5 novembre 2008 (sur la rtention de sret)
Loi Loi relative au renforcement des mesures de prvention et de protection des personnes contre les chiens dangereux du 20 juin 2008
Principales dispositions Rpression accrue des manquements aux obligations de dtention des chiens dangereux Interdiction de dtention des chiens de premire catgorie ns aprs le 7 janvier 2000 Cest le juge judiciaire, avec possibilit de recourir des procdures simplifies, qui doit ordonner la coupure du rseau
Elments dactualit Justification de la loi sur le site internet de lUMP : suite aux accidents dramatiques qui se sont produits ces derniers mois
Critiques
Loi du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la cration sur internet (dite Loi HADOPI), puis la loi du 24 octobre 2009 (HADOPI 2).
Le cur du dispositif (la riposte gradue ) a t invalid par le conseil constitutionnel dans sa dcision du 10 juin 2009 La procdure qui rsulte de la loi ne fonctionne pas Si elle fonctionnait, elle serait de nature compltement engorger la justice
Dcret du 20 juin Contravention de 2009, dit anti- cinquime classe que de cagoules dissimuler son visage aux abords dune manifestation publique afin de ne pas tre identifi.
Michle AlliotMarie avait annonc ce dcret la suite des dbordements constats en marge du sommet de lOTAN Strasbourg en avril 2009
Inapplicable. Mme le syndicat de policiers Synergie laffirme : il sera quasiment impossible daller chercher les gens cagouls au cur dune manifestation
Loi
Elments dactualit
Critiques Lurgence est dclare sur cette loi le 20 fvrier 2009
Loi pnitentiaire du Raffirmation du principe 24 novembre 2009 de lencellulement individuel (avec moratoire de cinq ans) Affirmation lenfermement mesure ultime de comme
Au 10 novembre 2010, sur une vingtaine de dcrets dapplication, seuls cinq taient parus
Amnagements de peines pour les peines infrieures deux ans, sauf pour les rcidivistes (contre un auparavant).
Adoption de droits pour les personnes dtenues (consultation des dtenus sur les activits en dtention, accs au tlphone pour les condamns, obligation dactivit, embryon dun contrat de travail, abandon des fouilles systmatiques, exercice des droits civiques et sociaux en prison : possibilit dtre domicili dans ltablissement pnitentiaire). SEFIP (surveillance lectronique fin de peine). Gnralisation du Parcours dExcution de Peine (PEP), et son corollaire,
Incohrence : on limite le rle de lenfermement que par ailleurs on valorise, on permet des amnagements de peines en demandant par ailleurs aux juges de condamner toujours plus durement
les rgimes difffrencis Amnagement du rgime de lisolement Cration de la rserve civile pnitentiaire . LAP devient la troisime force de scurit du pays Cration dun nouveau contrle judiciaire : lassignation rsidence avec placement sous surveillance lectronique Loi du 26 janvier 2010 sur linceste Affirmation de la spcificit de linceste parmi les viols. Aucune volution juridique. Loi droit constant Il sagit uniquement dun changement de terminologie. Rien nest chang dans les faits. On remplace juste viol par inceste . Problmes considrables poss en juridiction : les procureurs ont d, pour toutes les affaires en cours, requrir que les juges dinstruction modifient les mises en examen. Grosses pertes de temps pour un gain juridique nul. La disposition sera invalide par le Conseil constitutionnel, notamment parce que la notion de famille nest juridiquement pas assez prcise.
Loi Abandonn Projet de loi du 1er mars 2010 sur la rforme de la procdure pnale
Principales dispositions Mesure emblmatique : suppression du juge dinstruction. Rfection CPP. complte du
Elments dactualit
Critiques Projet visant supprimer un juge indpendant au profit dun parquet dpendant
Loi relative au renforcement de la lutte contre les violences de groupe du 2 mars 2010
Cration dune infraction : appartenir en connaissance de cause une bande Puni dun an demprisonnement
Projet abandonn quelques semaines peine aprs sa prsentation (le Prsident estimant quil sagissait dun monument ) infraction na Affaire du Cette jamais t Lyce de presque Gagny, 11 mars applique 2009
Aggravation des peines pour plusieurs infractions lorsque lauteur Divulgation le dissimulait volontairement 15 mars son visage suivant dune tude confidentielle Accroissement de la du ministre de vidosurveillance lIntrieur qui dnombre 222 Possibilit de crer des bandes polices dagglomration. violentes sur les territoire national, comportant 47% de mineurs, 2500 membres permanents et 2500 membres intermittents
Loi Loi du 10 mars 2010 tendant amoindrir le risque de rcidive criminelle
Principales dispositions Extention de la surveillance de sret, possible aprs lchec dune surveillance judiciaire Subordination du placement en rtention la proposition de soins pendant la peine La rtention de sret est possible directement la sortie de prison (et pas seulement en cas dchec dune surveillance de sret) Abaissement de la surveillance judiciaire aux peines suprieures 7 ans (10 ans auparavant) Cration dune rpertoire des donnes caractres personnel collectes dans le cadre des procdures judiciaires Notion de castration chimique Nouveau renforcement du FIJAIS
Elments dactualit Affaire de Milly la Fort (assassinat de MarieChristine Hodeau), fin septembre 2009, qui va enrichir le projet initial de nombreux articles Urgence dclare sur ce texte le 22 octobre 2009, soit un an aprs son dpt (lien avec le faitdivers expos ci-dessus)
Critiques Loi initialement fonde sur la volont de contourner la dcision du Conseil Constitutionnel sur la rtention de sret, sur la base du rapport Lamanda du 30 mai 2008 que le Chef de lEtat avait command peu aprs cette dcision Ineffectivit de la loi : Au 10 mars 2010, il ny a avait en France quune seule personne en surveillance de sret, et aucune en rtention de sret. Extension de ces mesures alors quaucune tude na t ralise leur sujet (et pour cause, elles ne concernent personne)
Effet classique : on institue la rtention de sret avec des conditions draconiennes et on relche aprs progressivement les garanties.
Les dcrets dapplication, envisags au quatrime trimestre 2010, ne sont pas parus (ceux relatifs larticle 706-56-2 et 719-1)
Loi Loi relative aux violences faites spcifiquement aux femmes du 9 juillet 2010
Principales dispositions Introduction des violences psychologiques Cration de lordonnance de protection , prise avant le divorce en cas de violences Bracelet lectronique pour maris violents.
Dcret du 21 juillet 2010
Outrage priv au drapeau national : contravention de cinquime classe
Elments dactualit Dclaration de Nadine Morano dans le Figaro le 24 fvrier 2010 : la loi aurait pu permettre dviter la mort de la mre dIbrahima , (en rfrence un faitdivers survenu Fontenay sous Bois le 15 fvrier 2010). Mars 2010 : un quotidien publie la photographie dun artiste sessuyant les fesses avec un drapeau Une tude de la DCRI daot 2009, opportunment rendue publique, dmontre quil y a 367 porteuses de burqas en France
Critiques Grande difficult dmontrer les violences psychologiques. Leur punition tait dj possible
En six mois : une seule condamnation.
Loi du 11 octobre 2010 interdisant la dissimulation du visage dans lespace public
Cration dun dlit dinstigation dissimuler son visage Cration dune contravention de dissimulation du visage dans lespace publique
Loi qui sintgre dans une pure stratgie de stigmatisation des musulmans
Loi LOPPSI 2 du 14 mars 2011
Principales dispositions Extension du fichage Extension de la vidoprotection Extension des activits de scurit prive Possibilit pour le prfet dexiger le dpart des campements de gens du voyage Extension des peines planchers Accroissement de la peine de sret en cas de meurtre dun policier Extension de la surveillance judiciaire
Elments dactualit Priode de sret 30 ans pour les meurtres de policiers : dcoule de laffaire du casino dUriage Dlit de distribution dargent sur la voie publique : dcoule de laffaire Mailorama de novembre 2009
Critiques Plus grosse censure du Conseil constitutionnel depuis son existence : 13 dispositions.
Mesure contre les gens du voyage : Extension des pouvoirs des dcoule de lattaque de la policiers municipaux gendarmerie de Saint Aignan le La vente la sauvette 18 juillet 2010. devient un dlit Couvre feu pour les mineurs Cration du dlit de distribution dargent des fins publicitaires sur la voie publique
Loi
Loi du 14 avril 2011 Prsence de lavocat sur la rforme de la pendant les interrogatoires garde vue de garde vue Limitation des possibilits de placer en garde vue
En cours projet de loi sur les jurs citoyens et sur la justice des mineurs
Introduction de deux jurs citoyens dans certaines affaires correctionnelles, en plus des trois juges professionnels ; Rforme de la justice des mineurs : passage des rcidivistes devant le tribunal correctionnel ; Modification de la procdure devant la Cour dassises (amoindrissement du nombre de jurs notamment).
Elments dactualit Loi dont ladoption a t rendue obligatoire par une dcision du conseil constitutionnel a suite de la gnralisation depuis 2002 de la garde vue Propos par le prsident de la Rpublique lors de son intervention tlvise du 16 novembre 2010, aprs quil eut rappel que les violences demeuraient en hausse, et que la justice ne doit plus tre rendue au nom du peuple , mais par le peuple
Critiques
En cours projet de loi sur la rpartition des comptences
Suppression de la juridiction de proximit et rattachement des juges de proximit aux tribunaux de grande instance (objectif : quils aillent en correctionnelle) Gnralisation des
Erratisme : on supprime une juridiction cre il y a moins de 10 ans. Les juges de proximit ne sont plus pays.
procdures simplifies (CRPC, ordonnances pnales) Cration dun ple gnocide et dun ple catastrophes naturelles
ANNEXE 2
Lexique et acronymes
ACS : Agence nationale pour la cohsion sociale et lgalit des chances AGRASC : agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisi et confisqus CLS : contrat local de scurit CLSPD - CISPD : Conseil local (ou intercommunal) de scurit et de prvention de la dlinquance CUCS : contrat urbain de cohsion sociale Enqutes de victimisation : L'enqute de victimisation dsigne une technique assez simple dans son principe : interroger des gens, chantillonns de faon reprsenter la population d'un pays, d'une rgion, d'une ville, sur les infractions dont ils ont t victimes (Zaubermann Rene, CNRS, CESDIP). Lenqute de victimisation est un sondage qui peut tre mn soit par tlphone, soit en entretiens individuels. Les personnes sont interroges sur les faits dont elles disent avoir t victimes indpendamment dun ventuel dpt de plainte ou signalement de ces faits une autorit. Enqutes auto-dclares : Dans les enqutes auto-dclares, les participants sont invits indiquer dans lanonymat les infractions dont ils sont les auteurs. [Elles permettent] davoir des indications directes sur les comportements dlinquants (modes opratoires des dlits, taille des groupes, versatilit des dlits commis par un mme auteur, risque de se faire prendre par la police, perception de la sanction) . (ROCHE Sebastian, CNRS, PACTE, Institut dtudes politiques de Grenoble). OFDT : Observatoire franais des drogues et toxicomanies ONDRP : Observatoire national de la dlinquance et des rponses pnales Taux dlucidation : Le taux d'lucidation est le rapport entre le nombre de faits lucids dans l'anne par les services de police et de gendarmerie, (quelle que soit l'anne de leur constatation) et celui des faits constats la mme anne. Ce taux pourrait donc tre suprieur
100 % (Institut National de la Statistique et des tudes conomiques).
Prsentation de Terra Nova
Terra Nova est un think tank progressiste indpendant ayant pour but de produire et diffuser des solutions politiques innovantes. Ne en 2008, Terra Nova se fixe trois objectifs prioritaires. Elle veut contribuer la rnovation intellectuelle et la modernisation des ides progressistes. Pour cela, elle produit des rapports et des essais, issus de ses groupes de travail pluridisciplinaires, et orients vers les propositions de politiques publiques. Elle produit de lexpertise sur les politiques publiques. Pour cela, elle publie quotidiennement des notes dactualit, signes de ses experts. Plus gnralement, Terra Nova souhaite contribuer lanimation du dbat dmocratique, la vie des ides, la recherche et lamlioration des politiques publiques. Elle prend part au dbat mdiatique et organise des vnements publics. Pour atteindre ces objectifs, Terra Nova mobilise un rseau intellectuel large. Son conseil d'orientation scientifique runit 100 personnalits intellectuelles de l'espace progressiste franais et europen. Son cabinet dexperts fait travailler prs de 1000 spcialistes issus du monde universitaire, de la fonction publique, de lentreprise et du monde associatif. Terra Nova s'intgre dans un rseau europen et international d'institutions progressistes. Ces partenariats permettent d'inscrire les travaux de Terra Nova dans une rflexion collective europenne et donnent accs aux politiques exprimentes hors de France. Terra Nova, enn, est un espace collectif et fdrateur. Elle constitue une plateforme ouverte tous ceux qui cherchent un lieu pour travailler sur le fond, au-del des courants et des partis, au service des ides progressistes et du dbat dmocratique. Elle travaille pour le collectif sans prendre part aux enjeux de leadership. Sa production est publique et disponible sur son site : www.tnova.fr
Terra Nova - Dj parus
Changer de politique de scurit, Jean-Jacques Urvoas et Marie Nadel (Terra Nova, Contribution n18, 2011) Pour une Rpublique des services publics, Matine Lombard et Jean-Philippe Thiellay, (Terra Nova, Contribution n17, 2011) 2012-2017 : Renforcer la ngociation collective et la dmocratie sociale, Henri Rouilleault, (Terra Nova, Contribution n15, 2011) Ecole 2012 : Faire russir tous les lves, Franois Dubet et Ismal Ferhat (Terra Nova, Contribution n14, 2011) Pour une mobilit durable, Diane Szynkier, (Terra Nova, Projet 2012, Contribution n13, 2011) Faire russir nos tudiants, faire progresser la France, propositions pour un sursaut vers la socit de la connaissance, par Yves Lichtenberger et Alexandre Adara (Terra Nova, Projet 2012, Contribution n12, 2011) Coopration internationale : lments dune politique progressiste, par Anne Mingasson (Terra Nova, Projet 2012, Contribution n11, 2011) Politique familiale : d'une stratgie de rparation une stratgie d'investissement social, par Guillaume Macher (Terra Nova, Projet 2012, Contribution n10, 2011) D'un capitalisme financier global une rgulation financire systmique, par Laurence Scialom et Christophe Scalbert (Terra Nova, Projet 2012, Contribution n9, 2011) Matriser lnergie : un projet nergtique pour une socit responsable et innovante, par Alain Grandjean (Terra Nova, Projet 2012, Contribution n8, 2011) Les dfis du care : renforcer les solidarits, par Gilles Sraphin, rapporteur du groupe, prface de Marc-Olivier Padis, directeur ditorial de Terra Nova (Terra Nova, Projet 2012, Contribution n7, 2011) Laccs au logement : une exigence citoyenne, un choix politique, par Denis Burckel, rapporteur du groupe (Terra Nova, Projet 2012, contribution n6, 2011) Limplication des hommes, nouveau levier dans la lutte pour lgalit des sexes, par Emmanuel Borde, Dalibor Frioux, Franois Fatoux, Cline Mas, Elodie Servant, rapporteurs du groupe de travail
(Terra Nova, Projet 2012, contribution n5, 2011) Les politiques de lutte contre la pauvret : lassistanat nest pas le sujet, par Marc-Olivier Padis et le ple Affaires sociales de Terra Nova (Terra Nova, Projet 2012, contribution n4, 2011) Pour une prise en charge prenne et solidaire du risque dpendance, par Luc Broussy (Terra Nova, Projet 2012, contribution n3, 2011) Lavenir de la dcentralisation, par Victor Broyelle et Yves Colmou, prsident du groupe de travail et Karine Martin, rapporteure (Terra Nova, Projet 2012, contribution n2, 2011) Gauche : quelle majorit lectorale pour 2012 ?, par Olivier Ferrand, Bruno Jeanbart, prsidents du groupe de travail, et Romain Prudent, rapporteur (Terra Nova, Projet 2012, contribution n1, 2011) La justice, un pouvoir de la dmocratie, par Daniel Ludet et Dominique Rousseau, prsident du groupe de travail, et Hlne Davo et Sonya Djemni-Wagner, rapporteures (Terra Nova, 2010) Pour une rforme progressiste des retraites, par Olivier Ferrand et Fabrice Lenseigne (Terra Nova, 2010) Accs la parent : assistance mdicale la procration et adoption, par Genevive Delaisi de Parseval et Valrie Depadt-Sebag (Terra Nova, 2010) LEtat Pyromane, ouvrage collectif sous la direction dOlivier Ferrand (Terra Nova, Delavilla, 2010) LEurope contre lEurope, par Olivier Ferrand, prsident de Terra Nova (Hachette Littratures/Terra Nova, 2009) Pour une primaire la franaise, par Olivier Duhamel et Olivier Ferrand (Terra Nova, 2008)

Rapport Securite Le Bilan - Terra Nova - Contribution N°19 - 0

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Projet 2012 Contribution n19 Limposture : dix annes de politique de scurit de Nicolas Sarkozy www.tnova.

Projet 2012 - Contribution n19

Limposture Dix annes de politique de scurit de Nicolas Sarkozy

Valrie SAGANT Benoist HUREL Eric PLOUVIER Rapporteurs du groupe de travail1

Le Figaro, 20 juin 2011.

Les dlinquances : comptes et mcomptes

Prvention : le recul au profit de la vido-surveillance

La politique du chiffre : Artifices et consquences nfastes

Voir galement le site de Laurent Mucchielli : www.laurent-mucchielli.org

1. La culture du chiffre : beaucoup de communication, de nombreuses manipulations

1.1. L'ENREGISTREMENT DES DELINQUANCES : DES ARTIFICES MULTIPLES ET CONNUS

conclusions qui pourront tre tablies34.

Des zones dombre

La dimension locale est toujours nglige, malgr les outils existants

2. Des rsultats qui contredisent les discours volontaristes

2.2. LAMELIORATION REVENDIQUEE DU TAUX DELUCIDATION EST UN LEURRE

3.2. LA CULTURE DU CHIFFRE A ELOIGNE LA POLICE DE LA POPULATION

920 575 68,20% 624 335 67,80% 383 411

Saisines juridiction des mineurs Saisines juridiction linstruction

57 967 28 063 49 712

144.592 33 700 5275 4068 40 010 61 840

245.131 26 702 7824 5201 81 659 123 917

273.783 23 451 9024 4380 101 205 146 267

429 506 67 020 153 802 208 684

241 597 41 949 51 894 147 754

182 552 33 491 32 383 116 678

177 812 32,10% 31,80% 16,40% 12,30%

Observatoire de la justice pnale, op. cit

Bilan lgislatif : la fuite en avant

1. Un bilan lgislatif marqu du sceau du populisme

1.2. LA FRENESIE LEGISLATIVE

Discours de Jean-Louis NADAL, audience de rentre de la Cour de Cassation, 7 janvier 2011,

meutes urbaines novembre 2005

Loi relative la prvention de la dlinquance du 5 mars 2007

Loi relative la rtention de sret et lirresponsabilit pnale du 25 fvrier 2008

Faits-divers Dbordements en marge du sommet de lOTAN Strasbourg en avril 2009

Loi subsquente Dcret du 20 juin 2009, dit anticagoules

Faits-divers Assassinat, Milly la Fort, de MarieChristine Hodeau, fin septembre 2009

Loi subsquente LOPPSI 2 du 14 mars 2011

2. Des textes inapplicables

2.1. LA LOI INTERDISANT LES REGROUPEMENTS DANS LES HALLS DIMMEUBLES120

les forces de lordre et la population.

2.2. LE DECRET DU 20 JUIN 2009, DIT ANTI-CAGOULES

2.3. LES VIOLENCES DE GROUPE

3. Des rsultats alatoires

3.1. LES VIOLENCES COMMISES DANS LES ENCEINTES SPORTIVES

3.2. LES VIOLENCES INTRA-FAMILIALES

3.3. LA CRIMINALITE ORGANISEE

3.4. LA DELINQUANCE ECONOMIQUE ET FINANCIERE

4. Les effets pervers

4.2. UNE INSCURIT JURIDIQUE ENDMIQUE

5.1. DE NOMBREUSES DISPOSITIONS DECLAREES INCONSTITUTIONNELLES

5.2. LE NON RESPECT DES STANDARDS INTERNATIONAUX

Prvention de la dlinquance : 10 annes de recul

tendances et perspectives, Centre international pour la prvention de la criminalit, Montral.

1.1. 2002-2005 : LA PREVENTION DE LA DELINQUANCE EST LAISSEE EN DESHERENCE

Circuits de financement de la prvention de la dlinquance

1.2. LES EMEUTES DE 2005 ET LERREUR DE LA SUPPRESSION DE LA POLICE DE PROXIMITE

1.3. UN LONG PROCESSUS QUI ACCOUCHE DUNE LOI INUTILE ET INAPPLIQUEE

2. Les thmes rpressifs dominent un maigre bilan

2.1. PREVENTION DE LA DELINQUANCE DES MINEURS : BEAUCOUP DE BRUIT POUR RIEN ?

2.2. DROGUES : LA PROHIBITION EN GUISE DE PREVENTION

2.3. LIMITES ET AMBIGUTES DE LA POLITIQUE DAIDE AUX VICTIMES