PROJET TRANSVERSAL "MIGRATIONS ET RELATIONS INTERNATIONALES"

LES TRANSFORMATIONS DU CONTROLE DES FRONTIERES EUROPEENNES

Didier Bigo 24 septembre 2007

La rflexion de D. Bigo sarticule autour du rapport entre frontires et contrle et interroge sa transformation.1 Lenjeu consiste repenser la relation entre frontires et contrles, au motif que, daprs lui, cette relation est essentiellement habite par un mythe, celui que frontire = contrle du territoire national . Chacun a beau connatre le caractre mythique de cette relation, certains acteurs politiques prtendent souvent encore lignorer. En dmocratie, ce mythe est encore plus visible car dans les rgimes dmocratiques on ne peut contrler tous les flux transfrontaliers en fermant les frontires, sauf dstabiliser lconomie. Au niveau de lUE, il existe deux niveaux de mythe : national et communautaire. Un niveau se dfausse toujours sur lautre pour les erreurs commises dans la gestion du transfrontalier, ce qui reproduit sa manire le mythe de lintgrit du territoire. Lide du Premier Pilier est celle dune adquation entre une identit et un territoire europen. Lide du Troisime Pilier est celle dune coalescence des territoires nationaux des 27 et dune mise en commun des instruments de contrle sans perte de souverainet, mais le Royaume Uni (et lIrlande) ont toujours refus, et la vision du Premier Pilier, et la vision des promoteurs de Schengen, justifiant eux le renforcement du contrle lextrieur des frontires2 en contrepartie de la libre circulation lintrieur

Sur la transformation du contrle des frontires, voir le numro spcial de la revue Cultures et conflits, consacr au thme Construire le voisin. Pratiques europennes , n66, 2007 (http://www.conflits.org/sommaire2391.html). Pour une liste des publications de Didier Bigo, voir sa page personnelle sur http://ecoledoctorale.sciences-po.fr/CV_enseignants/bigo.htm. 2 Didier Bigo & Elspeth Guild Controlling Frontiers: Free Movement Into And Within Europe, Londres : Ashgate, 2005.

Il en rsulte une incohrence profonde du rapport entre contrle des personnes aux frontires de lUnion, appartenance ou non des pays lUnion Europenne, et identit europenne, dautant que la Norvge, lIslande, et en partie la Suisse appliquent et sont parties prenantes de Schengen, alors que le Royaume Uni ne veut toujours pas entendre parler de libre circulation et dabandon des contrles ses propres frontires, tout en rclamant le droit de participer toutes les bases de donnes changeant des informations sur les visas Dans le rapport des gouvernements leurs lecteurs, il est central que lhomme politique puisse tre celui qui se dit en charge du contrle aux frontires. Mais, il sagit pour lui de mettre en place une politique symbolique, au sens dEdelman, plus quun systme de pratiques sociales. Pour le gouvernement, cela signifie des effets dannonce jouant sur lidentit bien plus que sur leffectivit, et donc une inflation lgislative. Pour la socit, et les personnes circulant, cela se manifeste par toujours plus dincertitude juridique et des difficults de recours. Ici encore le mythe opre. En effet, ce nest pas parce que lon a des lois sur limmigration que lon a un contrle effectif aux frontires : les lois servent surtout rassurer sur les identits nationales (ou europenne) et lgitimer ex post des pratiques de contrle prexistantes.3 Sinterroger sur les transformations du contrle aux frontires europennes revient ds lors considrer non seulement le rapport entre frontires et scurit, mais aussi entre frontires, scurit et identit4, entre frontires, identit et ordre politique, etc. Cest lapproche adopte par les constructivistes, tels que Josef Lapid et Mathias Albert.5 Dans cette perspective, les frontires se structurent sur trois niveaux (identit, scurit et ordre politique), autrement dit elles changent didentit mesure que lordre europen se construit autour de ses valeurs partages. Ainsi a-t-on, par exemple, construit le terme de voisin pour dpasser la problmatique inhrente la rhtorique prcdente de lennemi . Dans les dbats sur la Politique europenne de voisinage (PEV) par exemple, le terme de voisinage a t retenu par lUE pour dpasser cette logique dinimiti, en admettant les spcificits nationales, mais en prnant le partage de certaines liberts, commencer par celle de circulation des personnes.

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Cf. dossier Scurit et immigration , dossier dirig par Didier Bigo, Cultures & Conflits n31-32, 1998, p. 7-11. Cf. publications de D. Bigo sur ce thme : "Frontiers, identity and security in Europe, an agenda of research" (avec M. Anderson et E. Bort), Journal of Boundaries Studies, n 2, 1999, et un chapitre in Martin Pratt & Janet Allison Brown (dir.), Borderlands Under Stress, Kluwer Law International, 2001. 5 Mathias Albert, David Jacobson & Yosef Lapid Identities, Borders, Orders: Rethinking International Relations Theory, University of Minnesota Press, 2001. Les transformations du contrle des frontires Europennes septembre 07 http://www.ceri-sciences-po.org

Ce rapport des hommes politiques au contrle des frontires est diffrent du rapport des professionnels de la scurit aux frontires. Pour eux le contrle se fait par des formes de police distance tchant de remdier limpossibilit du contrle effectif des personnes au moment du passage frontalier. Comme signal plus haut lhtrognit des espaces empche une homognisation du contrle. Schengen, par exemple, est un espace de contrle qui ne correspond pas lUnion Europenne: Schengen = 15- 2 (la Grande-Bretagne et lIrlande) + 2 (la Norvge et lIslande, qui ont dj expriment la libre circulation dans lespace nordique) + les pays associs (la Suisse par exemple) + les 10 (voire 12, en incluant Bulgarie et la Roumanie) nouveaux membres de lUE Pour les 10, ceci est central car au 21 dcembre 2007 ils auront la libre circulation et ne pourront plus tre inscrits dans les fichiers nationaux Schengen des trangers. Pour la Roumanie et la Bulgarie cela se fera plus tard (2008 ou mme 2012 ; cf les difficults entre lItalie et la Roumanie la suite des expulsions). Dans cette logique de contrle distance, lAgence FRONTEX (Agence europenne pour la gestion de la coopration oprationnelle aux frontires extrieures, dirige par lancien chef des garde-frontires finlandais, Ilkka Laitinen) intervient pour aider ces Etats mieux contrler leurs frontires.6 Europol et Eurojust existaient dans leur domaine de comptence, mais il manquait une agence europenne de surveillance des frontires. Au dpart le projet, ambitieux, tait dtablir un corps unique multinational. Cela a t refus par les gouvernements qui taient inquiets sur les jeux identitaires. Par ailleurs, les garde-frontires sont des civils dans certains pays, des militaires dans dautres (auxquels lUE recommande de dmilitariser ces services), ce qui aurait compliqu linteroprabilit des mesures de surveillance et la coordination de la coopration entre pays membres. Bien quagence du Premier Pilier Frontex agit en effet dans le domaine du Troisime Pilier avec des oprations de police et par ailleurs certaines des activits de FRONTEX relvent des missions de Petersberg et sinscrivent dans une logique de dpiliarisation dont on peut discuter les bases

Lagence FRONTEX (Agence europenne pour la gestion de la coopration oprationnelle aux frontires extrieures des tats membres de l'Union europenne, cf. http://www.frontex.europa.eu/) a t tablie par un rglement (CE) en date du 26 octobre 2004. Elle a pour tche la coordination des cooprations nationales en matire de gestion et lassistance aux (nouveaux) Etats membres en termes de formation de garde-frontires. FRONTEX renforce la scurit aux frontires en assurant la coordination des actions des tats membres dans le cadre de la mise en uvre des mesures communautaires relatives la gestion des frontires extrieures (cf. http://europa.eu/agencies/community_agencies/frontex/index_fr.htm). Les transformations du contrle des frontires Europennes septembre 07 http://www.ceri-sciences-po.org

lgales. La coopration transfrontalire sorganise de plus en plus autour des questions de surveillance et de filature travers la frontire (sans que lintress le sache). Un Border Code a par ailleurs t labor par la Commission Europenne, mais FRONTEX refuse de se lappliquer dans ses oprations de contrle aux frontires terrestres et maritimes de lUE, et multiplie les accords bilatraux (Mauritanie, Sngal) pour en partie chapper ses obligations de transparence. La rflexion sur les frontires se limite souvent un raisonnement en termes de barrire (de scurit) ou au contraire de jonction (conomique en particulier) par le biais des borderlands . Or la ralit montre que la frontire nest pas linaire mais plutt pixelise : il ny a pas une ligne, mais des points de contrle combinant autant darbitraire que dinefficacit. Do les mesures adoptes au Danemark et en France pour limiter le regroupement familial, considr comme une invasion sournoise, ou encore lapparition du lexique de lEurope- passoire , auquel on oppose les dfenses de lEurope- forteresse . Un paradoxe demeure car des points de passage subsistent toujours ; finalement, seul laroport, par sa structure architecturale, reste vraiment impermable et scuris. En mer, au contraire, seuls 8 17% des bateaux sont contrls pour vrification de leur cargaison. Partout, la prohibition cre de la corruption et entretient une criminalisation du transport illgal de personnes : les passeurs deviennent des trafiquants . Do ce constat que le contrle ne marche pas toujours, quil est impossible mettre en uvre partout aux frontires extrieures de lUE, et quil est plus efficace sil se dplace audel et en de des frontires. On fait par exemple en France un suivi prventif des trangers indsirables . Pour preuve la majorit des effectifs de la Police de lAir et des Frontires se concentrent dans le 18me arrondissement de Paris, et non Roissy. Autre exemple les centres de rtention des immigrs illgaux, qui sont en gnral situs loin des frontires. Dernire aberration : les accords de Dublin signs entre pays de lUE, qui fixent comme rgle le renvoi dun illgal au premier pays membre qui la laiss entrer. Une structure juridico-financire et technique trs lourde sest mise en place pour assurer le renvoi de lillgal ce premier pays, qui, lui, sera charg dappliquer en chane les accords de radmission avec le pays dorigine. Il existe mme des compagnies de charters cofinances par diffrents ministres de lIntrieur, dont les avions desservent plusieurs aroports de lUE pour rcuprer tous les illgaux du pays renvoyer vers un mme pays dorigine. Or la
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conclusion que lon peut en tirer est que cette police distance cote extrmement cher et quelle est finalement peu efficace. Cest la raison pour laquelle dsormais les pays membres cherchent pratiquer un contrle en amont , en se concentrant sur les politiques de visas. Leur police ne soccupe pas de crimes, mais de migrations, ou plus exactement elle cre une prohibition implicite : celle du tourisme des pauvres car il y a toujours prsomption de tentative dimmigration illgale des personnes contrles la frontire lorsquelles nont pas certains revenus, une logique de classe sociale lchelle mondiale est de facto loeuvre. Cette faon de penser explique aussi lexternalisation des contrles et la responsabilisation des pays dorigine et des pays voisins face au problme de limmigration. Cest ainsi que la Libye bnficie par exemple dune aide extrieure pour contrler limmigration de transit sur son territoire depuis le Maghreb ; pour elle, cela reprsente de nombreux avantages tactiques, techniques, politiques, mais quen est-il pour limage de lUnion Europenne ?

Questions / discussion Question dAnas Marin sur FRONTEX et le fait quelle soit dirige par un Finlandais qui, dans les annes 1990, soccupait dj de formation des garde-frontires baltes et russes. Julien Jeandeboz, qui travaille sur FRONTEX, prcise que cette agence cre en 2004 pour favoriser la coordination de la coopration opration aux frontires des Etats-membres de lUE relve, en thorie, du Premier Pilier (libre circulation), mais quen ralit sa mission a volu, entranant une dpiliarisation. FRONTEX sert surtout aider un pays-membre, sa demande (lEspagne par exemple y a recouru concernant les les Canaries), rsoudre des problmes techniques lis la rponse apporter au cas par cas des questions dentre ou non de tel citoyen non-Europen sur le territoire de lUE. En collaborant la mise en uvre de mesures de coercition aux frontires, FRONTEX sest donc vue attribuer des fonctions relevant aussi du Troisime Pilier (coercition), voire du Second (en cas de recours des moyens militaires).

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Question dAnne de Tinguy sur lattitude face aux migrations en provenance dEurope centrale et orientale.

Didier Bigo prcise que, dans le cas de la Grande-Bretagne, qui a assez largement ouvert son march du travail aux ressortissants des pays membres, un discours assez contradictoire a t adopt : dun ct le ministre britannique du Travail et le Labour Party sont trs favorables cette politique dimmigration, de lautre le Home Office sy est montr plutt hostile et voudrait mieux contrler les frontires. Les problmes causs par cette nouvelle vague dimmigration sont relativiser, car il sagit pour beaucoup de migrations pendulaires. En outre, les migrants ne se sont pas installs seulement dans les centres industriels et urbains du pays. Daprs le Labour, pour beaucoup limmigration polonaise a par exemple t un moteur de croissance pour les zones rurales. Si certains pays sinquitent de la concurrence du plombier polonais, en Grande-Bretagne en revanche on sest rjoui de larrive de son compatriote boulanger-ptissier Commentaire de lun des participants au sminaire sur la construction politique de lenjeu du contrle. Didier Bigo accorde quelle varie dun pays lautre : ainsi lEspagne et lItalie font-elles du contrle aux frontires un problme majeur, tandis que pour la Grce par exemple ce nen est pas un. Commentaire de Riva Kastoryano sur la notion de pixelisation , provoquant un assez vif dbat entre les participants de latelier sur le concept de frontire. Didier Bigo explicite cette notion de frontires en pointills , ce qui ne recoupe pas dautres dfinitions de lvolution de la frontire (permabilisation, effacement, etc.). Elle signifie que la frontire nest plus une ligne mais une juxtaposition de points de contrle et de jonction recrant un espace o peut natre de nouvelles formes darbitraire. Il renvoie aux contributions sur ce thme publies dans International Political Sociology, vol. 1, n 3, septembre 2007 et au dernier numro de la revue Millenium.

Compte-rendu rdig par Anas Marin, post-doctorante de lIEP, et relu par Didier Bigo

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