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Robert Pyka

La mtropolisation en Pologne: le fonctionnement et lavenir des espaces mtropolitains polonais

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Rfrence lectronique Robert Pyka, La mtropolisation en Pologne: le fonctionnement et lavenir des espaces mtropolitains polonais, Mtropoles [En ligne], 10|2011, mis en ligne le 15 mai 2012, consult le 09 juin 2012. URL: http:// metropoles.revues.org/4515 diteur : Philippe Genestier http://metropoles.revues.org http://www.revues.org Document accessible en ligne sur : http://metropoles.revues.org/4515 Document gnr automatiquement le 09 juin 2012. Tous droits rservs

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Robert Pyka

La mtropolisation en Pologne: le fonctionnement et lavenir des espaces mtropolitains polonais

La mtropolisation et les mtropoles
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A linstar des autres pays europens, la Pologne subit un processus de mtropolisation qui rpond la globalisation (Markowski, Marsza, 2006: 10). Celle-ci constitue dsormais un vritable paradigme de la ralit sociale, quon peut analyser en tant que processus en soi, mais avant tout en tant que nouvelle proprit des phnomnes sociaux, qui renvoie des logiques de rseaux et de dhirarchisation accompagne par la multiplication des interactions et des flux lchelle mondiale. La mtropolisation se prsente ainsi comme un avatar de la globalisation dans lespace physique et la mtropole constitue son empreinte dans le systme urbain. En Pologne, le rgime du communisme na pas frein la mtropolisation, mais la indniablement dforme en imposant une logique dindustrialisation tatique agressive et concentre sur les espaces urbains. Le passage de lge industriel une conomie de connaissance et dinformation, linstauration dun systme dmocratique la fin des annes 80 et la rapparition des collectivits territoriales autonomes ont entran une acclration exponentielle de la mtropolisation. Les notions de mtropolisation et de son produit, la mtropole, peuvent revtir des significations multiples. Dabord, on peut les traiter comme des phnomnes sociologiques qui apparaissent spontanment et adoptent des formes inattendues, comme le dveloppement sur un territoire urbain donnde fonctions relatives la gestion dans lconomie postindustrielle lchelle mondiale et de changements socioculturels comme lapparition dune classe mtropolitaine (Jaowiecki, 2000: 17). La mtropolisation entrane des rsultats qui renforcent la dynamique et la capacit de dveloppement du territoire. On pourrait dire quelle cre et multiplie des systmes fonctionnels, au sens o lentend Raymond Boudon, qui rsultent des interactions des acteurs agissant dans le cadre de leurs rles sociaux qui restent complmentaires. Dun autre ct, la mtropolisation peut mener des effets pervers, qui constituent tout un ensemble de problmes propres aux grandes agglomrations, rsultant dune trs forte concentration des flux et des interactions sur un territoire relativement limit. Cette concentration et cette densit crent des systmes dinterdpendance dont parle Boudon, qui proviennent des actions individuelles concidentes donnant des rsultats inattendus, voire contradictoires aux stratgies individuelles (Boudon 1979: 86-87). Il sagit dun effet dagrgation, donc deffet qui nest pas explicitement recherch par les agents dun systme et qui rsulte de leur situation dinterdpendance (Boudon 1979: 119). Mtropolisation et mtropole sont deux notions qui renvoient aussi aux structures institutionnelles par les actions entreprises par leurs acteurs pour encadrer et contrler autant que possible ces phnomnes au sens sociologique du terme. Cela se traduit par une rglementation bien particulire et linstauration dun certain nombre dinstances formelles qui visent couvrir le territoire fonctionnel de la mtropolisation par une ralit institutionnelle destine y exercer une influence. Surgit alors la question de la gouvernance des espaces mtropolitains par la cration doutils propres la gestion des espaces o se joue le phnomne de la mtropolisation. La mtropole en tant quinstitution avec ses structures administratives vise limiter les effets pervers du phnomne et en multiplier les rsultats positifs et les synergies. Linstitutionnalisation de la mtropole a pour objectif de favoriser la transformation des systmes interactionnels dinterdpendance en systmes fonctionnels pour attnuer les rsultats ngatifs dus aux agrgations des trs nombreuses actions collectives ou individuelles concentres dans lespace de la mtropole. Peut-on, dans ce contexte, parler de mtropoles dans le tissu urbain polonais ? Si lon prend la mtropole au sens sociologique du terme, tout dpend bien videmment des critres
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de dfinition. Si on rserve cette notion aux villes de plus dun million dhabitants, qui concentrent des flux financiers, informationnels, o naissent les innovations majeures et qui font partie du rseau des acteurs participant la gouvernance mondiale, la rponse est ngative. Nous naurions en Pologne que des mtropoles potentielles. Cest en revanchepossible si nous acceptons lexistence de mtropoles nationales, rgionales, voire locales, outre les mtropoles principales. Elles seraient dfinies par les relations fonctionnelles quelles dveloppent lintrieur du territoire national et par linfluence des phnomnes globaux qui transforment leurs structures spatiales, physiques et temporelles.
Carte n1 Les espaces mtropolitains en Europe

Source : EPSON dans : Smtkowski Maciej, Jaowiecki Bohdan, Gorzelak Grzegorz, 2008, Obszary metropolitalne w Polsce: problemy rozwojowe i delimitacja, Warszawa: EUROREG, p.7.
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Les mtropoles institutionnelles disposant des comptences et des budgets propres permettant la gestion despaces mtropolitains sont quasiment inexistantes en Pologne. On y observe toutefois une mergence dinitiatives plus ou moins cohrentes et plus ou moins formelles visant favoriser le dveloppement quilibr despaces mtropolitains. Labsence de lgislation en matire dagglomration comparable la loi Chevnement ne permet pas le dveloppement de structures de gestion territoriale efficaces et lgitimes dans le contexte polonais. La coopration intercommunale se heurte des blocages qui rendent difficiles le dpassement de la logique des simples syndicats vocation unique. Ce problme comporte des origines historiques, tires de la priode communiste et de ses drives centralistes, des origines gographiques comme la taille relativement grande des communes, sociales, comme un dficit de gouvernance et finalement politiques, en raison de la composition du Snat et de labsence de cumul des mandats nationaux et territoriaux.

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Nous nous pencherons dabord sur la situation de la Pologne par une analyse du niveau davancement du processus de mtropolisation au sens sociologique du terme, et nous verrons quelles agglomrations ce processusconcerne. Nous aborderons ensuite linstitutionnalisation des espaces mtropolitains polonais et verrons si une structuration formelle est ncessaire dans les conditions polonaises. Il est possible que le systme administratif territorial polonais rgle de manire suffisante le problme de la mtropolisation ou que celui-ci soit rgl par la coopration (gouvernance) mtropolitaine naturelle en place. Il convient dtablir un tat des lieux des possibilits formelles actuelles permettant le dveloppement des instances de gestion adquates. Il sera galement question des spcificits du systme local polonais par rapport au systme franais et des diffrents obstacles relatifs au renforcement du pouvoir des agglomrations. Lauteur se concentre sur une des mtropoles polonaises potentielles, savoir la Mtropole Silesia, la plus grande conurbation en Pologne qui a dvelopp un systme de gestion unique au niveau national et qui constitue le lieu de recherches dauteurs privilgis.

A. La mtropolisation dans lespace des villes et agglomrations polonaises

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Mme si la globalisation nous apparat comme un phnomne essentiellement virtuel, propre des images tires des mdias et qui renvoie ce que Michel Wieviorka qualifie despectacle de la globalisation (Wieviorka 2008: 60), il existe des endroits o elle entre dans la ralit locale et modifie la structure spatiale et physique dans laquelle ses habitants voluent. Il sagit bien videmment des agglomrations et des mtropoles qui, touches par les effets de la mondialisation, se dtachent partiellement de leurs rgions et se rallient dautres agglomrations et au systme mondial au travers dinteractions et dchanges comme par les fils dune toile daraigne. La problmatique de la mtropolisation, et surtout des mtropoles, nest devenue un vritable enjeu dans le dbat public polonais quau dbut du 21me sicle. Dans les documents officiels relatifs aux projets damnagement du territoire, la notion de mtropole est apparue pour la premire fois en 2001 (Smtkowski, Jaowiecki, Gorzelak, 2008: 33). Depuis lors, cette problmatique rapparat chaque fois quil est question de lorganisation territoriale et du dveloppement du pays. La chute du rgime communiste, la dmocratisation progressive ajoute louverture sur un monde en pleine globalisation ont fortement affect la structure urbaine polonaise. Avant 1989, les principaux acteurs de la production de lespace des villes et de leur amnagement taient lEtat et les organes du parti communiste. La volont politique prvalait sur les logiques conomiques tant donne labsence du mcanisme de loffre et de la demande. Les grandes socits nationales de construction et de lindustrie gonfles par la priorit accorde lindustrialisation bnficiaient dune large autonomie et servaient souvent des intrts sectoriels et privs au dtriment des autres usagers de lespace public. Paradoxalement, le rle des urbanistes et planificateurs sest alors affaibli. Avec larrive de la transformation politicoconomique des annes 90, lespace des villes polonaises est pass du registre politique au registre conomique. Ce passage sest ajout une multiplication des acteurs dterminant lespace urbain. Les collectivits territoriales, et la commune dabord, sont devenues propritaires des terrains nationaliss sous lancien rgime. Les anciens propritaires, souvent descendants des victimes de la nationalisation de laprs-guerre, commencent aujourdhui revendiquer la reprivatisation, source de tensions entre les collectivits et les particuliers. Cette revendication stend aux investisseurs privs, disposant de moyens considrables et surtout aux socits trangres attires par ce nouveau march. La horde dinvestisseurs occidentaux et la relative faiblesse des collectivits territoriales mnent au chaos et une fabrication incontrle de lespace urbain (Jaowiecki, 2000: 36). Aprs la dmocratisation et louverture sur lconomie de march, les trajectoires urbaines ont chang et les villes qui rayonnent ne sont plus les mmes. Grce au capital territorial et un patrimoine urbain de qualit soutenus par le marketing territorial, certaines villes comme Cracovie, Wrocaw, Pozna et bien videmment Varsovie ont connu un dveloppement considrable. Dautres villes comme celles de la conurbation silsienne (Katowice, Gliwice, etc.) ont dabord d faire face la transformation postindustrielle pour connatre une croissance
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trs importante dans les premires annes du 21me sicle. En outre, la rforme territoriale de 1999, que nous aborderons plus loin, a priv un nombre trs important de villes polonaises du statut de chef-lieu de leur vovodie (province), dont le nombre a chut de 49 16. Les fonds de pradhsion de lUnion Europenne, ainsi que laccs aux fonds structurels et au fond de la cohsion des Communauts aprs lentre de la Pologne dans lUnion europenne en 2004, ont acclr la modernisation et le dveloppement des villes polonaises. Le systme territorial polonais possde un caractre polycentrique, la population urbaine constitue 61,2 % de la population totale ; elle se rpartit dans 889 villes dont seules 17 dpassent le seuil des 200.000 habitants et constituent 20,9 % de la population urbaine. Elles sont principalement concentres dans la partie occidentale du pays. Plus dun tiers de la population urbaine rside dans des villes qui comptent entre 20 et 100 000 habitants. (Smtkowski, Jaowiecki, Gorzelak, 2008: 42).
Carte n2 Carte physique de la Pologne avec les villes principales

Source : Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, Projekt dokumentu rzdowego przeznaczony do konsultacji, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 25 stycznia 2011 roku. [La conception damnagement du territoire du pays pour 2030, Projet du document gouvernemental destin des consultations sociales, Ministre du dveloppement rgional, Varsovie, 25 janvier 2011]
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La mtropolisation constitue une notion complexe renvoyant plusieurs processus qui, sils sont conjugus, mnent lmergence despaces mtropolitains. Parmi ces processus, on peut, selon Smtkowski, Jaowiecki et Gorzelak (2008), citer la concentration de la croissance conomique et des emplois de haute qualit, ce qui se traduit par un niveau important de revenus des socits et de PIB par km.

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Carte n3 Structure des revenus des 100000 principales entreprises en Pologne

Source: P. leszyski, Gospodarcze funkcje kontrolne w przestrzeni Polski, Prace Geograficzne, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN, Warszawa 2007 (dans: La conception damnagement du territoire du pays pour 2030, Projet du document gouvernemental destin des consultations sociales, Ministre du dveloppement rgional, Varsovie, 25 janvier 2011, p.66).

Carte n4 Densit de population en Pologne en 2006 (habitants/km)

Source: Smtkowski Maciej, Jaowiecki Bohdan, Gorzelak Grzegorz, 2008, Obszary metropolitalne w Polsce: problemy rozwojowe i delimitacja, Warszawa: EUROREG, p.57.
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Citons aussi la dspcialisation de lconomie rgionale et urbaine dtermine par la domination du secteur tertiaire. Dans les mtropoles on fabrique moins de produits, ce qui fut propre lre industrielle, mais on propose avant tout des services et des informations. On y trouve ainsi des siges centraux de banques, des corporations multinationales, des socits des secteurs de la consultance, de la publicit et des relations publiques(Smtkowski, Jaowiecki, Gorzelak, 2008: 6). Les mtropoles sont galement des endroits de production de la connaissance o apparaissent les innovations grce une concentration de centres de recherches, de clusters et autres structures propres lconomie de la connaissance.

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Carte n5 Emplacement des ples de recherche et dexcellence en Pologne

Source: Smtkowski Maciej, Jaowiecki Bohdan, Gorzelak Grzegorz, 2008, Obszary metropolitalne w Polsce: problemy rozwojowe i delimitacja, Warszawa: EUROREG, p.25.
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La multiplication des flux et des rseaux lintrieur de lespace mtropolitain est une caractristique supplmentaire du processus de mtropolisation. Cela se traduit par une augmentation de la mobilit spatiale des individus, qui ncessite la cration dun systme de transports efficace caractre intra- et intermtropolitain.
Carte n6 Liens fonctionnels entre les principales villes polonaises en 2010

Source: La conception damnagement du territoire du pays pour 2030, Projet du document gouvernemental destin des consultations sociales, Ministre du dveloppement rgional, Varsovie, 25 janvier 2011.

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Carte n7 Dplacements au travail

Source: La conception damnagement du territoire du pays pour 2030, Projet du document gouvernemental destin des consultations sociales, Ministre du dveloppement rgional, Varsovie, 25 janvier 2011.
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Parmi les phnomnes lis la mtropolisation, on trouve galement la fragmentation et la privatisation de lespace de lagglomration qui entranent une polarisation de la structure sociospatiale lintrieur de la mtropole et dans son espace environnant. Les villescentres se transforment en grands espaces de bureaux relativement homognes avec des points de services annexes pour les employs et leurs clients. La solidarit mcanique et organique est remplace par une solidarit commutative propre un nouveau type de relations sociales, superficielles et institutionnalises. Outre la classe mtropolitaine qui dveloppe une consommation de luxe et favorise linstallation des quipements mtropolitains (centres de loisirs, cinmas, salles de concerts, magasins de luxe), on observe un problme dexclusion sociale qui stend dans certains groupes qui sinstallent dans les banlieues notamment, ce qui renforce aussi le sentiment dinscurit (Smtkowski, Jaowiecki, Gorzelak, 2008: 8-19). La prise en considration des composants du processus de mtropolisation prsents ci-dessus ainsi que lanalyse des cartes qui leur sont associes permettent provisoirement didentifier un certain nombre dagglomrations polonaises qui pourraient correspondre des espaces mtropolitains potentiels. Une identification plus prcise et pertinente exige des recherches approfondies bases sur des indicateurs observables et mesurables. De telles recherches ont t menes en Pologne par Smtkowski, Jaowiecki et Gorzelak (2008) qui y ont identifiles espaces mtropolitains en prenant en considration: les fonctions de contrle et de gestion, le potentiel acadmique, le potentiel culturel, lattractivit extrieure ainsi que laccessibilit des transports. Ceci leur a permis didentifier, dans le contexte polonais, 7 centres mtropolitains, savoir: Varsovie, la Conurbation Silsienne, Cracovie, Pozna, Trjmiasto (Gdask-GdyniaSopot), Wrocaw et Lod. Ils ont galement slectionn 10 centres rgionaux dont 3 de classe A et 7 de classe B, ainsi que plusieurs centres subrgionaux et supralocaux (voir le tableau et la carte ci-dessous).

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Tableau n1. Classification des espaces urbains en Pologne

Source: Smtkowski Maciej, Jaowiecki Bohdan, Gorzelak Grzegorz, 2008, Obszary metropolitalne w Polsce: problemy rozwojowe i delimitacja, Warszawa: EUROREG, str. 50.

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Carte n8 Classification des espaces urbains en Pologne

Source: Smtkowski Maciej, Jaowiecki Bohdan, Gorzelak Grzegorz, 2008, Obszary metropolitalne w Polsce: problemy rozwojowe i delimitacja, Warszawa: EUROREG, str. 52.
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Les centres mtropolitains polonais tant prsent identifis, il serait judicieux den examiner le rayonnement et dindiquer les primtres sur lesquels la ville-centre agit en crant un espace mtropolitain fonctionnel. Sappuyant toujours sur les mmes recherches de Smtkowski, Jaowiecki et Gorzelak, pourmieux cerner le territoire de la mtropolisation autour du centre mtropolitain, on peut envisager linfluence du centre sur son espace voisin par le biais de leurs changes dmographiques et conomiques. On a ainsi pris en considration entre autres sur le plan dmographique des indicateurs comme la densit de population et le flux migratoire, alors que sur le plan conomique on a envisag le nombre dentreprises capital polonais et capital tranger et sa dynamique dans le temps ainsi que les revenus fiscaux des communes. Cette tude a permis lidentification des primtres potentiels des espaces mtropolitains polonais en distinguant des catgories de communes en fonction de la densit de leurs relations avec le noyau mtropolitain. Les rsultats confirment lexistence de 7 espaces mtropolitains forts dont les deux plus importants, ceux de Varsovie et de la Conurbation Silsienne, qui dpassent en termes de population les 2,5 millions dhabitants, par rapport aux autres dont la population oscille autour dun million dhabitants. Dans lensemble, on peut constater que sur le territoire des mtropoles polonaises (voir carte n10) de 20000 km, soit 6,4% du territoire, il y avait 10,5 millions dhabitants en 2006sans les communes autour de la conurbation silsienne, ce qui reprsente 27% de la population du pays.

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Carte n9 Principaux espaces mtropolitains en Pologne

Source: Smtkowski Maciej, Jaowiecki Bohdan, Gorzelak Grzegorz, 2008, Obszary metropolitalne w Polsce: problemy rozwojowe i delimitacja, Warszawa: EUROREG, p.73.
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En ce qui concerne lavenir, le gouvernement polonais a prsent dbut 2011 un projet de Conception dAmnagement Territorial du Pays pour 2030. Ce document stratgique actuellement en phase de consultation dtermine les orientations et les priorits du dveloppement du territoire polonais dans le contexte europen et prend rellement en compte le processus de mtropolisation ainsi que le rle des mtropoles dans le dveloppement du pays. Dans ce projet, le gouvernement prvoit lexistence de 12 mtropoles1 nationales et 12 centres subrgionaux qui constitueront ensemble une Mtropole polycentrique en rseaux relie aux rseaux des mtropoles europennes (Wroski, 2011: 4). Le document en question parle dintgration du territoire de la Pologne par la cration dun rseau de communication et de transports (autoroutes et TGV) entre les principales villes mtropolitaines et les centres subrgionaux. Le gouvernement veut soutenir le dveloppement des fonctions mtropolitaines des villes polonaises et favoriser lintgration de leurs territoires fonctionnels par des investissements stratgiques et une politique intgre damnagement.
Carte n10 Orientation dintgration de lespace de la Pologne en 2010 et en 2030

Source: La conception damnagement du territoire du pays pour 2030, Projet de document gouvernemental destin des consultations sociales, Ministre du dveloppement rgional, Varsovie, 25 janvier 2011, p.44.

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B. La gestion des espaces mtropolitains dans les conditions de lorganisation territoriale polonaise
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La conscience de la complexit et de la dynamique du processus de mtropolisation, ainsi que de ses avantages et de ses cots sociaux importants, favorise la recherche de moyens institutionnels et organisationnels permettant une gestion intgre et quilibre des espaces mtropolitains. Lobjectif principal consiste minimiser voire supprimer les effets ngatifs plus ou moins issus des stratgies et des actions du nombre trs important dagents concentrs sur lespace limit de la mtropole. La ncessit du dveloppement des structures gestionnaires et le niveau de leur formalisation dpendent principalement de quelques facteurs primordiaux comme ltat davancement de la mtropolisation ou le rsultat des incompatibilits possibles entre lorganisation territoriale institutionnelle (les collectivits territoriales), et les territoires fonctionnels propres aux espaces urbains subissant la mondialisation. Plus lcart entre les deux ralits, institutionnelle et fonctionnelle, est important, plus le besoin doutils formels de gestion augmente. Le facteur intermdiaire qui peut limiter les rouages de ce mcanisme renvoie la capacit de coopration, dauto-organisation dune communaut, donc au niveau du capital social territorial. La confiance et limportance du capital socialpeuvent limiter la ncessit de linstitutionnalisation ce qui favorise lapparition de la gouvernance mtropolitaine, donc de mcanismes plus souples de gestion et de coordination des politiques urbaines. Au contraire, un dficit de confiance et de capital social ncessiterait lmergence dun systme du gouvernement urbain fortement institutionnalis. Dans la situation dinertie du systme institutionnel, lapparition de la gouvernance ou bien du gouvernement urbain passe principalement par le dveloppement de la coopration intercommunale qui, sans toucher aux anciennes structures territoriales, cre des instances nouvelles sur une autre chelle.

Structure administrative et dcoupage territorial de la Pologne

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La Rpublique de Pologne, comme la Rpublique franaise, est un pays unitaire sans tradition fdraliste, aux drives parfois centralistes. Une des premires rformes introduites aprs la chute du communisme en Pologne consistait reconstruire la dmocratie locale en commenant par le rtablissement des collectivits territoriales communales. Toutefois, il a fallu attendre prs de dix ans pour que la structure territoriale et administrative du pays prenne sa forme dfinitive. En 1997, la nouvelle constitution promulgue de la 3me Rpublique Polonaise a maintenu le caractre unitaire de lorganisation de lEtat et lautonomie des collectivits territoriales ayant droit au regroupement. Cest finalement le 1er janvier 1999 que la rforme dite de la dcentralisation, introduisant le dcoupage territorial trois niveaux, est entre en vigueur. Les 2489 communes polonaises rparties sur un territoire de presque 313000 km2 comptent en moyenne 15000 habitants et constituent lunit administrative de base. Celle-ci doit subvenir aux besoins de ses habitants et agir en son nom propre et sous son entire responsabilit. Les communes se composent dune assemble dlibrante appele conseil municipal, lue au suffrage universel, et dun bureau excutif prsid par le maire (en polonais Prezydent) dans les villes de plus de 10.000 habitants, Burmistrz dans les villes plus petites et Wjt dans les communes rurales. Par suite de la rforme de 2002, ils sont lus au suffrage universel direct tous les 4 ans. Les conseillers dassemble dlibrante dont le nombre varie entre 15 et 85 sont lus au scrutin proportionnel dans les communes comptant jusqu 20000 habitants et au scrutin majoritaire dans les communes de taille plus importante. Suivant la rgle de la subsidiarit, la commune ralise des tches propres qui ne sont pas rserves dautres entits territoriales, mais elle assume galement des comptences qui lui sont transfres par lEtat qui, lui, est tenu den assurer les ressources financires. Parmi les comptences propres de la commune, on trouve la voirie locale, la gestion de leau et des dchets, lamnagement du territoire, le logement, lenseignement primaire, les transports locaux, la protection de lenvironnement et des espaces verts. Le Powiat (district), qui est souvent aussi nomm dpartement, constitue une collectivit territoriale intermdiaire entre la commune et la rgion, qui na pas vritablement dquivalent
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parmi les collectivits franaises. Ellessont au nombre de 380 (regroupant en moyenne 6 communes), dont 65 constituent des villes qui runissent les comptences des communes et des districts fonctionnant sur le registre dintitulation communale (commune avec le droit de district). Le Conseil du Powiat est lu au suffrage universel pour 4 ans. Cest lui qui dsigne le bureau excutif du district ainsi que son prsident nomm Starosta dans un dlai de trois mois aprs les lections. Les comptences des districts concernent les domaines qui dpassent les moyens et les possibilits des communes comme laide sociale, la sant publique (hpitaux), la politique familiale, lemploi, lducation publique (enseignement secondaire) et la voirie. Les 16 rgions polonaises (Vovodies) qui ont remplac les 49 rgions qui existaient avant la rforme de 1999 forment le niveau le plus lev dans le dcoupage territorial polonais, tant la fois le sige des pouvoirs rgionaux dcentraliss et du pouvoir dconcentr de lEtat. La rgion possde son organe dlibrant sous forme de ditine de la vovodie (Sejmik Wojewodzki) dont les conseillers sont lus au scrutin proportionnel universel direct tous les 4 ans. Lexcutif de la rgion, savoir le conseil dadministration (Zarzad Wojewodztwa) et son prsident, Le Marchal de la Voivodie, sont dsigns par la ditine. Les comptences propres des rgions polonaises concernent les actions de dveloppement et de soutien conomique (adoption des stratgies rgionales de dveloppement), la protection du patrimoine naturel et culturel, la gestion des fonds structurels europens, lenseignement suprieur, certains services de sant publique et des services sociaux, la gestion de la voirie rgionale, la protection de lenvironnement, etc. A la rgion polonaise sige galement le reprsentant de lEtat, le Vovode, qui est nomm directement par le Premier ministre et dont le statut pourrait correspondre celui du Prfet en France (Gadek 2003). Demandons-nous, ici, si la structure administrative et le dcoupage territorial actuels en Pologne sont mme dassumer la mtropolisation. La rponse doit toucher deux niveaux de ralit: les comptences des collectivits existantes ainsi que la relation entre leurs territoires administratifs et les territoires fonctionnels des espaces mtropolitains. Mme si les communes polonaises, statistiquement 8 fois plus importantes que les communes franaises, disposent des moyens et des comptences leur permettant la gestion de leur espace par la dtermination dun plan damnagement du territoire, leurs limites administratives ne sont pas suffisamment larges pour inclure les territoires des mtropoles. Mme dans le cas des villes tant la fois les chefs-lieux des Districts (Powiat) qui stalent sur plusieurs communes voisines (ce qui est entre autres le cas de Wrocaw et de Pozna) leurs territoires administratifs restent trop limits, sans parler des comptences troites de ce niveau de collectivit territoriale.2 Il est peu probable que des rformes administratives interviennent pour changer cela. On peut ds lors parler dinertie du systme puisque, hormis la rforme introduisant le suffrage universel des maires en 2002, il ny a pas eu de rforme territoriale importante en Pologne depuis 1999. Il faut donc examiner les possibilits et les cadres actuels de la coopration intercommunale qui pourraient offrir les moyens de traiter le phnomne de mtropolisation.
Carte n11 Les collectivits territoriales en Pologne (communes, powiates et rgions)

La coopration intercommunale
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Les conditions de dveloppement de la coopration intercommunale en Pologne sont autres quen France. Le problme de lmiettement communal comparable celui de la France
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nexiste presque pas ou est fortement assoupli par le niveau intermdiaire du dcoupage territorial que sont les districts polonais. Nanmoins, la Pologne est expose aux mmes dfis que tous les autres pays europens dsigns par la globalisation, qui favorise des flux, des cooprations et des groupages de tous genres afin dobtenir une meilleure efficacit, visibilit, et donc une meilleure position dans le jeu mondial. Cela signifie quune coopration intercommunale russie, en particulier dans le milieu des grandes agglomrations et conurbations polonaises concernes par la mtropolisation, constitue une urgence pour la politique territoriale polonaise. Elle nest cependant pas lagenda pour des raisons sur lesquellesnous reviendrons plus tard. Dans ltat juridique actuel en Pologne, toute coopration intercommunale se base dabord sur la Constitution qui, dans son article 172 paragraphe 1, stipule que Les collectivits territoriales ont le droit de sassocier suivant les rgles que prcise la loi. Cette loi est aujourdhui principalement celle des collectivits territoriales communales de 1990 qui favorise en particulier les syndicats des collectivits vocation bien limite. La loi de 1990 prvoit que les communes ont le droit de composer des ententes, des syndicats et des associations. Nous porterons une attention particulire aux syndicats intercommunaux puisque les ententes concernent la dlgation des services publics par un ensemble de communes lune dentre elles, alors que des associations communales reprsentent les intrts des collectivits territoriales, par exemple dans les relations avec ladministration dEtat. Les communes peuvent donc crer des syndicats, dont lobjectif, inscrit dans le statut, consistera en ralisation par leur ensemble des tches publiques. Il sagit ici des tches quune commune (ou ses instances) ne sont pas en mesure de raliser. Ladhsion au syndicat intercommunal est volontaire et lobligation ne peut provenir que dune loi issue du parlement. La commune prvient le Vovode (Prfet) de sa volont dadhsion au syndicat et la dcision dadhsion est vote par le conseil communal la majorit absolue. Le statut du syndicat prcise son nom, son sige, ses participants, ses objectifs et ses fonctions, sa structure et ses organes, ainsi que ses sources et son mode de financementetc. Prcisons que, dans la structure organisationnelle, le syndicat intercommunal ne peut pas constituer une instance suprieure aux communes et ne peut par exemple pas lever dimpts propres. Une fois le statut du syndicat adopt, il peut tre inscrit au registre des syndicats intercommunaux tenu par Le Ministre de lIntrieur. Le syndicat acquiert la personnalit juridique aprs lenregistrement et la publication de son statut par le Vovode dans le journal officiel de la rgion (Kurowska, 2010: 10 13). Il est certain que le cadre formel de la loi de 1990 ne rpond plus aux besoins du dveloppement de grands territoires fonctionnels qui ne peuvent pas encore tre grs de manire cohrente dun ct, en favorisant le dveloppement des fonctions mtropolitaines de ces espaces et, de lautre, en contrlant les effets pervers de la mtropolisation comme ltalement urbain par exemple. La loi sur les syndicats intercommunaux ne prvoit pas de comptences obligatoirement dlgues aux instances intercommunales dans le domaine o cela parat ncessaire, comme cest le cas de ltablissement du plan commun damnagement et de dveloppement du territoire, ou de la coordination des politiques de transports et de voirie, de la scurit et de lenvironnement. Les syndicats intercommunaux ne peuvent pas constituer des instances suprieures aux communes membres. Le cadre juridique actuel ne permet pas non plus aux syndicats de lever des impts locaux et ne prvoit pas dincitations financires qui pourraient favoriser le regroupement des communes. Les syndicats intercommunaux polonais se financent par les contributions modestes des communes membres. En conclusion, le nombre officiel des syndicats intercommunaux mens par Le Ministre de lIntrieur polonais se montait, au 31 dcembre 2010, 301 dont deux constituaient des syndicats de districts (Powiat) et qui dans leur majorit avaientdes comptences assez limites

Lavenir incertain des Mtropoles polonaises

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Sur la base de ces lments, on constate que ni le systme territorial dans sa structure actuelle, ni lintercommunalit dans sa formule rduite aux syndicats volontaires vocations limites, ne permettent didentifier une relle mtropolisation en Pologne. Dans le contexte de linertie du systme administratif territorial, il est apparu que la voie la plus efficace pour
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ladoption de solutions adquates passerait par une loi sur les mtropoles qui, sans toucher aux collectivits territoriales actuelles, permettrait lapparition dinstances du gouvernement dagglomration par lintermdiaire de lintercommunalit avance. Malgr les dbats qui ont commenc il y a quelques annes dj, on na toujours pas adopt de loi qui ouvrirait la voie lintercommunalit dune nouvelle gnration rpondant aux problmes des territoires fonctionnels des agglomrations et conurbations polonaises, comme ctait le cas en France avec la loi de 1966 et bien videmment avec la loi Chevnement de 1999. Les travaux sur le projet de la loi dagglomration (ustawa aglomeracyjna) ont commenc en Pologne depuis 2006 et se trouvent aujourdhui au point mort. Entre 2006 et 2010 on a vu au moins deux projets de loi concernant le rglement du fonctionnement des grandes agglomrations, dont le dernier pouvait tre comparable aux dispositions franaises car il prvoyait trois chelons de coopration intercommunale (ensemble urbain, espace mtropolitain et ensemble mtropolitain). Ce projet ne parlait dun regroupement obligatoire que pour les espaces urbains comptant une population de plus de 2 millions dhabitants et une densit dau moins 200 habitants au km2 ou pour les ensembles fonctionnels dau moins trois villes, ce qui en ralit ne concernait dans le cas polonais que Varsovie, lagglomration silsienne (Mtropole Silesia) et lagglomration de Gdansk-Gdynia-Sopot au nord du pays. Le processus dexamen de cette loi a t interrompu dans la Commission Commune du Gouvernement et des Collectivits Territoriales. Le problme avec la loi dagglomration en Pologne provenait entre autres du fait que, lorsque la notion de Mtropole est officiellement apparue dans les textes de loi, de nombreuses villes plus ou moins grandes ont revendiqu ce statut considr comme un anoblissement et un bon outil de marketing territorial attirant les investisseurs donc garantissant le dveloppement conomique. Ces luttes pour gagner le label de mtropole nont fait que renforcer le statu quo des travaux lgislatifs sur la loi dagglomration. En 2010, une autre initiative, locale cette fois, a vu le jour partant du constat que sil ntait pas possible de mettre en place un dispositif au niveau national, il serait nanmoins intressant de disposer dune loi ne portant que sur la conurbation silsienne o labsence de dispositif de gestion mtropolitaine se prsente comme le plus flagrant. Il sagit donc dune initiative lgislative de dputs et eurodputs silsiens de Plateforme Civique (Platforma Obywatelska) qui est le parti de la majorit gouvernante, concernant la cration dun District Mtropolitain de Katowice (Katowicki Powiat Metropolitalny). Mme si ce projet a reu un soutien formel de la part de lUnion des Mtropoles Polonaises, le projet de cette loi na toujours pas abouti au parlement polonais. On constate ainsi en Pologne une situation de blocage au niveau du dveloppement dune intercommunalit fdraliste dont les raisons sont multiples. Dabord, comme nous lavons dj prcis, la taille relativement moyenne des communes polonaises ne fait pas de leur regroupement un enjeu politique important, sauf bien videmment dans le cas des espaces fonctionnels urbains. Cela explique la divergence des intrts des collectivits territoriales polonaises, dont les plus petites peroivent la loi dagglomration comme une menace relative au dveloppement dsquilibr du territoire national leur dtriment. Par consquent, elles naccepteraient pas la carotte financire incitant au groupement. Cela explique srement le blocage du projet de loi la Commission Commune du Gouvernement et des Collectivits Territoriales, commission prside par le parti populaire (Polskie Stronictwo Ludowe) reprsentant le milieu rural etmembre de la coalition du gouvernement. Dautres causes de la prsente situation combinent des facteurs historiques et structurels, savoir les tendances centralistes issues de lhistoire du partage de la Pologne et de son pass communiste, qui sont transposes notre poque par la construction du systme politique polonais. Lide de gouvernance simpose difficilement en Pologne, le gouvernement central a lhabitude de grer den haut faute de conscience de limportance des enjeux de dveloppement locaux, qui ont beaucoup de mal simposer au niveau du pouvoir central. Ce dernier point est sans doute renforc par la construction du Snat dun ct qui, par sa composition, ne reprsente pas les intrts des collectivits territoriales puisque les snateurs sont lus au

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suffrage universel direct comme les dputs, et par linterdiction, dun autre ct, de tout cumul de mandats aussi bien au niveau des pouvoirs locaux quentre le niveau local et national. Les barrires du dveloppement de lintercommunalit dans les grands espaces urbains prennent leurs sources galement dautres niveaux de la structure territoriale, comme cest le cas pour certaines rgions polonaises, mme si le dernier projet de loi dagglomration prvoyait dans ce contexte que le Marchal (chef dexcutif rgional) puisse devenir le Prsident de ltablissement intercommunal. Les freins proviennent finalement des collectivits locales elles-mmes potentiellement intresses par leur regroupement. Il sagit du dficit profond de coopration propre la socit polonaise. Selon les enqutes sociologiques, 72 % des Polonais trouvent quil faut rester prudent dans les relations hors familiales et seuls 26% dentre eux font confiance leurs compatriotes (CBOS, BS/29/2010). Un Polonais sur quatre ne voit pas de sens dans la coopration avec dautres citoyens et ce pourcentage augmente lentement, mais progressivement partir de 2002 (CBOS, BS/32/2010). Dans le contexte de lintercommunalit dans le milieu urbanis, il sagit du manque de gouvernance mtropolitaine qui traduit les craintes de la perte du pouvoir par les grands maires qui, dans leurs discours, plaident souvent pour une coopration intercommunale avance, mais qui en ralit ne veulent pas se partager les comptences que la loi actuelle permet dj de dlguer aux instances intercommunales. Le manque de ressources financires propres aux structures intercommunales polonaises et labsence de cadre institutionnel assurant des procdures de cofinancement des projets communs rendent trs difficile la construction de relations gagnant gagnant et favorisent des attitudes relatives la logique du passager clandestin propre lgosme communal. En observant le processus de dveloppement de lintercommunalit en France et le rle quy ont jou les agences durbanisme par exemple, comme lieux de production du savoir et donc du discours mtropolitain, on peut affirmer que labsence quasi totale de coopration dans le contexte polonais exigerait un apprentissage collectif relativement long, qui favoriserait une rflexion collective sortant du simple cadre communal ou rgional. Ce processus pourrait tre intensifi par lapparition des think tank, lexemple des agences durbanisme franaises, qui accompagneraient le dveloppement des mtropoles, du moins dans les plus grandes agglomrations polonaises. Les premiers projets de ce type commencent merger Wrocaw (Comit de Plan Stratgique dAgglomration de Wrocaw), Pozna (Centre dEtudes Mtropolitaines), en Silsie (Think-Tank Silsienne ; Observatoire Silsien du Processus de Mtropolisation). Nanmoins, ces structures ne sont pour le moment pas suffisamment autonomes sur le plan de laction et du financement: elles dpendent des reprsentants des collectivits territoriales ou dun milieu scientifique bien particulier. Elles nont galement pas de poids pour que le savoir etles expertises quelles produisent fassent lobjet dun dbat commun lchelle de lagglomration. Il existe bien videmment aussi au niveau national des centres de recherches qui traitent entre autres des questions mtropolitaines, comme le Centre Europen dEtudes Rgionales et Locales (EUROREG) lUniversit de Varsovie, ou lInstitut de Gographie et dAmnagement du Territoire lAcadmie des Sciences Polonaise. Toutefois, leurs tudes sont majoritairement thoriques, gardant une perspective gnrale et nationale et nanalysent pas de problmes concrets et pragmatiques auxquels font face les mtropoles polonaises. Le manque de cadre juridique favorable au dveloppement de lintercommunalit avance du type loi Chevnement ne signifie pas que le problme de la gestion commune des espaces mtropolitains est ignor, du moins dans les plus grandes agglomrations polonaises. Ces dernires tentent de se doter dinstances de coordination plus ou moins cohrentes et plus ou moins formalises vu le paysage hostile la coopration intercommunale, afin dassurer leur dveloppement quilibr et de renforcer leur potentiel et leur visibilit lchelle nationale et internationale. Tel est le cas de lespace mtropolitain de Wrocaw o, grce linitiative et la coopration des acteurs locaux, on a dabord cr Le Comit de Plan Stratgique dAgglomration de Wrocaw compos de reprsentants des communes concernes. Ce Comit a adopt en 2001 un projet de Stratgie dintgration spatiale et conomique dagglomration de Wrocaw. Ensuite, en 2006, sur la base dune entente entre

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LAgence de dveloppement de Wrocaw, Le Bureau Rgional de lUrbanisme et des autorits locales, ont commenc les travaux sur le Plan damnagement de lespace mtropolitain de Wrocaw.3 Lagglomration de Pozna a galement fait preuve dun grand potentiel de gouvernance en crant en 2007 un Conseil dAgglomration de Pozna, qui fonctionne comme une confrence permanente des maires des communes concernes. En 2008, ce Conseil a pris une dcision portant sur la prparation dune Stratgie Commune de Dveloppement, confie au consortium de quatre coles suprieures, et une nouvelle structure, savoir le Centre dEtudes Mtropolitaines. Les travaux sur la Stratgie ont t achevs en 2011 et le 18 fvrier 2011 a eu lieu la runion constituante de lAssociation Mtropole de Pozna.4 Certaines initiatives ont galement vu le jour dans lagglomration de Cracovie oen 2007 une Dclaration sur la cration du Conseil dEspce Mtropolitain de Cracovie a t adopte (Pyka, 2011). Dans ce contexte, on ne peut pas oublier linitiative qui est ne en Haute Silsie o les 14 villes de lagglomration silsienne ont adopt le statut de la Mtropole Silesia, syndicat intercommunal vocation multiple qui, dans un contexte dhostilit et de controverses, a finalement t enregistr par le Ministre de lIntrieur polonais en 2007.

La Mtropole Silesia - des dbuts difficiles

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Le choix de la Mtropole de Silsie est dict par des facteurs scientifiques et pragmatiques. Prcisons que la conurbation silsienne est la seule conurbation de cette taille en Pologne avec prs de 2 millions dhabitants. Compose des 14 villes disposant du droit de Powiat (District) de taille moyenne, qui constituent ensemble un bassin de vie unique, voire un seul organe urbain, elle est gre aujourdhui par les 14 municipalits indpendantes. Ce nest pas le cas dautres espaces mtropolitains en Pologne comme Wrocaw ou Pozna, o la villecentre prdomine en taille sur les villes et communes rurales voisines, dont certaines font partie du mme District (Powiat) et dont le chef-lieu est situ dans la ville-centre. Cest pour cette raison que la Mtropole Silesia, noyau de la conurbation silsienne, exige un gouvernement urbain intgr et cohrent, voire une bonne gouvernance sur lensemble de son territoire. Le cas de la conurbation silsienne mrite aussi dtre tudi de plus prs car on a dvelopp sur son territoire un cadre institutionnel dont le niveau de structuration et de formalisation na pas dquivalent en Pologne. Mais une institutionnalisation de haut niveau ne signifie pas ncessairement une coopration plus pousse, nous reviendrons sur ce point. Le choix de la Silsie dcoule de laffiliation universitaire de lauteur qui travaille lUniversit de Katowice et qui a choisi la conurbation silsienne comme un des lieux privilgis pour ses recherches. La Mtropole Silesia a t fonde en 2007 par une entente bnvole des maires des villes de la conurbation silsienne. Au dpart, environ 20 communes de la subrgion centrale de la Vovodie Silsienne ont manifest leur intrt pour cette adhsion. Les bases juridiques lors du processus denregistrement du statut au ministre ne permettaient finalement lintgration que de 14 villes possdant les droits du district (Powiat). Les objectifs principaux de la Mtropole Silesia se concentrent autour dun dveloppement dynamique et harmonieux de son espace mtropolitain capable de jouer le jeu de la concurrence avec dautres mtropoles polonaises et europennes, tout en mettant en avant les spcificits et lindpendance des villes membres. De manire plus concrte, le statut de la Mtropole Silesia prvoit la ralisation des tches relatives ltablissement de la stratgie commune du dveloppement et de la promotion pour les 14 villes de la mtropole ainsi que la mise en uvre de leurs lments qui seraient dlgus par les villes membres sur cette structure intercommunale. Le statut prvoit galement la recherche et lacquisition de fonds nationaux et europens pour la ralisation des objectifs statutaires, lentretien et le dveloppement des voiries, llaboration des analyses et lactivation du march de travail, la prise de positions par rapport la lgislation et aux dcisions relatives aux intrts de la mtropole, et enfin une large coopration avec les collectivits territoriales, la communaut locale et les autorits rgionales et nationales. Les villes membres peuvent galement lguer la mtropole des comptences propres dans les domaines du sport et du tourisme, de la gestion de leau, de lgouttage et des dchets, de la politique nergtique et du systme des soins de sant et de la scurit des habitants.

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Carte n12 Mtropole Silesia - emplacement et principales donnes

Source: Bureau de la Mtropole Silesia.

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La structure institutionnelle de la Mtropole Silesia comprend lAssemble (Zgromadzenie), organe dlibrant compos des maires et de leurs adjoints ou le cas chant des conseillers municipaux, au nombre de deux pour toutes les communes sauf pour la ville de Katowice qui, en tant que ville-centre, possde trois reprsentants. LAssemble de la Mtropole Silesia dfinit le programme daction de la mtropole et son budget accepte de nouveaux membres et dsigne son Conseil dadministration (Zarzd) ainsi que la Commission de Contrle (Komisja Rewizyjna). Le Conseil dadministration, compos de sept personnes, est lorgane excutif de la mtropole. Il est charg de la mise en uvre des dcisions de lAssemble, de llaboration des projets de loi, du budget de lAssemble, de la gestion des ressources financires et du personnel administratif de la mtropole. Le Conseil dadministration remplit ses fonctions en sappuyant sur leBureau (Biuro) de la Mtropole Silesia dont les travaux sont organiss par son directeur. Le sige du Bureau de la Mtropole Silesia se trouve, suivant la dcision de lAssemble mtropolitaine, Katowice et sa structure et son personnel devraient correspondre la ralisation des tches statutaires. La coopration entre les 14 villes de la Mtropole Silesia a permis dinitier des projets dont la ralisation amliorera la qualit des transports publics, de ltat de lenvironnement et contribuera indirectement au dveloppement de lconomie de la rgion. Parmi ces projets, on peut mentionner La Charte Silsienne des Services Publics, qui permettra la mise en place du billet commun de communication des trams, dautobus et de trains, dun systme intgr demplacements de parking et qui permettra un accs simplifi aux services publics culturels, de loisir et sportifs et simplifiera mme le rglement les impts locaux et les charges publiques. Un autre projet prvoit ltablissement du systme mtropolitain de lconomie des dchets comprenant le tri des dchets municipaux, le compostage des dchets biodgradables et la construction dentreprises utilisant lnergie thermique issue des dchets. La Mtropole Silesia sest galement lance dans un projet de modernisation de linfrastructure des tramways. Enfin, autre rsultat de la coopration des 14 villes de la Conurbation silsienne, la mise sur pied dun systme commun et informatis des inscriptions aux coles secondaires.

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Carte n13 La mtropole Silesia - connections et distances vers les capitales europennes

Source: Bureau de la Mtropole Silesia.

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Mme si la mtropole Silesia , comme dautres grandes agglomrations polonaises (Varsovie, Cracovie, Wroclaw, etc.), ne correspond pas au concept de grande mtropole mondiale, voire deville globale de Saskia Sassen, elle constitue nanmoins une mtropole rgionale, lchelle europenne et nationale. Sa situation en Pologne est bien spcifique, ce qui mne dans certains cas sa marginalisation, voire loubli, surtout de la part de ceux qui adoptent une perspective varsovienne. La mtropole silsienne constitue la seule grande conurbation polonaise dont les villes de taille moyenne (largement sous la barre des 500000 dhabitants) composent ensemble un espace urbain fonctionnel continu qui, avec prs de 2 millions dhabitants, dpasse toutes les autres. Cest aussi la raison pour laquelle ladoption de la loi sur les mtropoles est tellement urgente. La Mtropole Silesia constitue enfin le noyau dune ancienne rgion industrielle, o le processus de transformation postindustrielle demeure toujours inachev et peut freiner le dveloppement des fonctions mtropolitaines. Toutefois, la Mtropole Silesia gnre aujourdhui 6% du PIB national et 67% du PIB rgional en tant que rgion trs attractive pour les investissements industriels en Pologne (Nowicki et autres, 2010: 7). 40 tablissements denseignement suprieur se situent sur son territoire, dont lUniversit de Silsie Katowice et la facult Polytechnique Gliwice qui accueillent plus 140000 tudiants en plus des 80 centres de recherche et de dveloppement, ce qui reprsente 10% du potentiel national en terme de R&D. Sa population active atteint les 66 % de sa population totale et en termes dge, la Mtropole Silesia est la plus jeune mtropole de Pologne. Elle possde aussi le plus grand nombre dhpitaux et de centres mdicaux (www.gzm.org.pl, 25.04.2011) du pays.

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Photo n1 Centre de la Ville de Katowice, ville centre de la Mtropole Silesia

Source: Archives du Bureau de la Mtropole Silesia.

Photo n2 Bibliothque de Silsie Katowice

Source: Archives du Bureau de la Mtropole Silesia.

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La Mtropole Silesia constitue donc un prototype dintercommunalit institutionnalise en Pologne et, mme si elle fonctionne, elle reste aussi imparfaite pour des raisons dj voques ici. Adosse la loi communale de 1990, la Mtropole Silesia ne profite mme pas de toutes ses possibilits statutaires et ses villes membres restent assez hostiles la dlgation de ses comptences au Bureau de la mtropole dont lquipe ne compte pour le moment que 15 personnes. La Mtropole nest toujours responsable daucune route de lagglomration et le projet de centre de traitement thermique des dchets sest retrouv au point mort aprs le dernier changement de Bureau de la Mtropole au dbut de 2011. Les raisons en sont aussi financires puisque le budget de la Mtropole se compose des cotisations des villes membres (2 zlotys soit environ 50 centimes deuro par habitant) et des financements extrieurs comme les fonds europens. On peut avoir limpression que les dcideurs locaux attendent quon les force la coopration, ce qui indique le faible niveau du capital social territorial. Cette constatation est confirme par les recherches menes par lauteur dans le cadre du projet ministriel sur la

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transformation de la Silsie de la rgion industrielle vers la rgion apprenante (Learning Region). Les dcideurs politiques rgionaux ont constat que le premier frein une coopration approfondie possde un caractre psychique relatif au faible niveau de confiance entre les acteurs locaux. Ils parlaient de la mentalit de ladministration qui freine les initiatives, mais aussi de la peur des soupons de corruption, qui peuvent apparatre quand on cherche des partenaires ou des solutions en dehors des cadres existants. Un des dcideurs de la partie centrale de la rgion de Silsie interview a dit Nous vivons dans un systme o celui qui arrive avec des initiatives et entreprend des actions est trait a priori comme un tricheur ou un voleur.5 La dernire alternance politique au sein du Conseil dAdministration de la Mtropole Silesia prouve le faible niveau du consensus parmi les collectivits territoriales membres de la Mtropole. Depuis la cration de la Mtropole en 2007, elle tait gre par le Maire de Katowice, la ville centrale de lagglomration. Les villes les plus importantes taient galement reprsentes au sein du conseil dadministration de la Mtropole. Aprs les dernires lections municipales en Pologne et lapparition des logiques partisanes dans les jeux dintrt mtropolitain, le pouvoir est pass au maire de Switochowice, la plus petite ville de lagglomration, et aucun des maires des villes les plus importantes ne fait plus partie du conseil dadministration. Il est difficile denvisager un renforcement de la coopration mtropolitaine aprs un tel changement. Le contexte social est nanmoins favorable lapprofondissement de lintgration lchelle de lagglomration silsienne. Selon des recherches menes en 2009, 61,5% des habitants de la Mtropole Silesia taient favorables au projet dintgration de ces villes membres. Parmi les problmes sur lesquels la Mtropole devrait se concentrer, les habitants ont point linfrastructure routire (63%), les transports municipaux (52,2%), la politique du logement (44,8%) et les dplacements domicile-travail (38%). Parmi les retombes positives attendues, les habitants ont dabord numr lamlioration des transports en commun (27,7%) et une meilleure situation sur le march du travail (21,4%) (Gawroski, Koskowicz, et autres 2009: 31-69)

Conclusions
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La mtropolisation est un processus qui dtermine le fonctionnement des agglomrations polonaises, comme dautres grands ensembles urbains en Europe et partout ailleurs o la globalisation a propag ses effets. Les approches possibles pour apprhender ce phnomne sont multiples. La mtropolisation, au sens sociologique du terme, constitue un phnomne spontan rsultant de la concentration sur un territoire donn des fonctions et du potentiel de gestion, dadministration et de croissance conomique comme rsultat de la multiplication des interactions et des rseaux rattachant ce territoire au village global. La mtropolisation reprsente sans aucun doute un moteur de renouvellement conomique, mais elle entrane galement des effets dltres. Do lide de la gestion des espaces mtropolitains et de la mtropole au sens institutionnel du terme, comme un systme organisationnel plus ou moins formalis et institutionnalis qui permet un dveloppement quilibr du territoire de la mtropole. En Pologne, le processus de mtropolisation a t retard et dform par le rgime communiste et sa logique dinclusion politique laquelle les villes nont pas chapp, tant dtaches de la ralit du march. La transformation du systme politique, vers la dmocratie et linstauration de lconomie de march, ont acclr le processus de la mtropolisation dans villes polonaises. Avec les rformes territoriales rationnalisant et dmocratisant la gestion territoriale par la restauration de la commune indpendante et la rduction du nombre de rgions, certaines villes commencent rayonner et les mtropoles polonaises potentielles mergent (Varsovie, Wrocaw, Pozna, etc.). Le cas de la conurbation silsienne est particulier tant il constitue le cur de lancienne rgion industrielle la plus importante en Pologne. La Mtropole Silesia a dabord d faire face la transformation postindustrielle pour ensuite rejoindre dautres mtropoles et devenir un territoire rput dune plus grande attractivit pour les investisseurs. Avec lessor conomique de certaines agglomrations polonaises, certains dysfonctionnements relatifs au problme du transport, des dchets, de ltalement
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urbain, mais galement du maintien de la croissance par une stratgie commune lchelle de lagglomration ont aussi t mis en lumire. Le problme de la gestion des espaces mtropolitains a vu le jour en Pologne avec comme question principale celle de la bonne chelle administrative et du bon primtre spatial pour capter et grer la mtropolisation. Nous avons vu dans ce texte que le systme dadministration territorial polonais avec trois niveaux de collectivits territoriales, noffre pas doutils de gestion des problmes urbains lchelle des agglomrations. Mme si la Pologne ne souffre pas du problme dun miettement communal comparable la situation franaise, ni les communes ni les districts dans leur forme et leurs limites actuelles ne permettent de traiter la mtropolisation dans les espaces urbains. La solution pourrait tre trouve dans la coopration intercommunale, mais la loi actuelle ne permet que la cration de simples syndicats intercommunaux vocations bien limites. Lintercommunalit polonaise prsente une coopration de premire gnration, volontaire, par contribution, donc sans ressources fiscales propres et sans comptences obligatoires. Dans ce contexte lgal hostile la coopration intercommunale dans les agglomrations, des initiatives locales apparaissent, ce qui prouve la demande sociale pour une coordination face aux dysfonctionnements existants. Nanmoins le niveau relativement bas du capital social territorial, la faible propension la coopration et au consensus aussi bien que les jeux dintrts locaux, interdisent lmergence dune vritable gouvernance mtropolitaine. Il apparat que dans ltat actuel des choses les problmes des agglomrations en Pologne ne vont pas se rgler deux-mmes. Il faut de nouvelles solutions en attendant lapparition dune gouvernance et dun consensus dans le milieu des collectivits territoriales polonaises. Au moins deux voies sont possibles. La Pologne pourrait suivre le cas de la France en dveloppant des cadres juridiques favorables la coopration intercommunale fdraliste dans les agglomrations sous formes dEPCI la franaise avec leurs comptences et financements propres. Cela entraneraitnanmoins un risque de multiplications des formes institutionnelles (mille-feuille institutionnel), le problme de la transparence du systme pour le citoyen et au final celui de lgitimit dmocratique de nouvelles instances locales. Lautre solution passe par la rforme des collectivits territoriales existantes. Il sagit par exemple de la possibilit de cration des Districts Mtropolitains sur la base de plusieurs districts prexistants en les dotant des comptences ncessaires qui permettrait ainsi de garder les limites communales intactes. Sans juger quelle solution serait meilleure pour ce pays, il faut dire que les deux seront difficiles mettre en uvre dans la situation politique actuelle vu les multiples blocages que nous avons dj voqus. Une inertie permanente est galement tout fait probable, et mme si les agglomrations polonaises narrtent pas de se dvelopper et de grandir, il faut se demander quelle pourrait tre la dynamique et la forme de leur dveloppement, si les conditions taient plus appropries. Les lections parlementaires dautomne 2011 seront sans doute loccasion pour les lites politiques polonaises de se prononcer sur ce sujet. Bibliographie

Sources
Atrakcyjno inwestycyjna wojewdztw i podregionw Polski w 2010, Instytut Bada nad Gospodark Rynkow, (dir.) Marcin Nowicki, Gdask 2010. Boudon Raymond, 1979, La logique du social, Paris: Hachette. Gadek Magdalena, Les finances locales en Pologne, Une rorganisation bien engage, Le Courrier des pays de lEst, 2003/3 (n1033). Gawroski Grzegorz, Koskowicz Magorzata, Stanowa Anna, Wycisk Aleksnadra, Zygmunt Agata, 2010, Metropolia w wietle opinii mieszkacw Grnolskiego Zwizku Metropolitalnego,. Raport z bada, (in:) Sposb na Metropoli. (La mtropole, comment la faire?) Idee a spoeczne oczekiwania wobec projektu utworzenia lsko-zagbiowskiej metropolii, (dir.) Robert Pyka, Katowice: 2010. Gotowo Polakw do wsppracy, 2010, dit par Rafa Boguszewski, Raport z bada BS/32/2010, Warszawa: CBOS, (www.cbos.pl).

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Notes
1 La Conception dAmnagement Territorial du Pays pour lAnne 2030 prvoit 12 mtropoles : Varsovie, Conurbation silsienne, Cracovie, Pozna, Trjmiasto (Gdask-Gdynie-Sopot), Wrocaw, Lod, Bydgoszcz, Toru, Biaystok, Lublin, Rzeszw. 2 La ville de Wrocaw constitue elle-mme une ville et le District (Powiat), tant la fois le chef-lieu du District de Wrocaw qui regroupe 9 communes au sud-ouest de la ville. Cest aussi le cas de Pozna o, la diffrence de Wrocaw, le District de Pozna se compose de 17 communes qui entourent la villecentre, chef-lieu du District qui nen fait pas partie, tant un district-ville part. 3 Pour en savoir plus voir le site de loffice du Marchal de Basse Silsie: www.umwd.dolnyslask.pl/ (consultation: 09.07.2011) 4 Pour en savoir plus voir le site du Centre dEtudes Mtropolitaines de lAgglomration de Pozna. http://www.cbm.amu.edu.pl/ (consultation 09.07.2011) 5 Projet de recherche en cours de ralisation, financ par la Ministre de la Science et de lEnseignement Suprieur n3355/B/H03/2010/38.

Pour citer cet article Rfrence lectronique

Robert Pyka, La mtropolisation en Pologne: le fonctionnement et lavenir des espaces mtropolitains polonais, Mtropoles [En ligne], 10|2011, mis en ligne le 15 mai 2012, consult le 09 juin 2012. URL: http://metropoles.revues.org/4515

propos de l'auteur
Robert Pyka Politologue et sociologue Universit de Silsie Katowice

Mtropoles, 10 | 2011

La mtropolisation en Pologne: le fonctionnement et lavenir des espaces mtropolitains (...)

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robert.pyka@us.edu.pl

Droits d'auteur Tous droits rservs Rsum / Abstract

La Pologne, comme tous les autres pays europens, est expose au processus de mtropolisation qui modifie lespace et le fonctionnement des villes et des agglomrations polonaises. Mme sil reste difficile daffirmer quil existe en Pologne des mtropoles au sens propre du terme, il est sr que les villes polonaises et les agglomrations les plus importantes dveloppent des fonctions mtropolitaines et deviennent des ples de croissance conomique importants aux niveaux rgional et national. Les recherches menes permettent didentifier en Pologne environ sept espaces mtropolitains, dont les plus importants restent Varsovie et la Conurbation Silsienne de Katowice. Le phnomne de mtropolisation constitue la source de multiples opportunits mais entrane aussi plusieurs effets pervers ainsi que des cots sociaux. Cest pourquoi il apparat aussi important de crer des outils institutionnels de gestion intgre des espaces mtropolitains. Aujourdhui il manque en Pologne de tels outils institutionnels, la loi dagglomration qui correspondrait la loi Chevnement nexiste toujours pas et lintercommunalit qui se dveloppe difficilement reste au niveau des syndicats vocation unique sans sources financires propres. Cette situation est particulirement problmatique pour la Mtropole Silesia qui fonctionne sur le territoire de la Conurbation Silsienne et, se composant de 14 villes indpendantes, rencontre des difficults importantes dans la coordination de ses politiques urbaines. Mots cls : agglomration, mtropole, gouvernance mtropolitaine, Pologne, mtropolisation,
gouvernement urbain, loi dagglomration, coopration intercommunale

Poland like other European countries is the place of occurrence of metropolization phenomenon which influences the space and functioning of Polish cities and agglomerations. Although it is really difficult to answer to the question concerning the existence of metropolis in the full sense of this word in Polish space we may be certain that the biggest Polish agglomerations develop metropolitan functions and become regional and national poles of economic growth. The conducted research suggests the existence of approximately seven metropolitan areas in Poland among which Warsaw and Silesia Metropolis are the biggest ones. Metropolization phenomenon is the source of development chances but on the other hand it is also the reason of various side effects and social costs. That is why creating institutional instruments of integrated management of metropolitan areas is so important. Nowadays Poland suffers from the lack of suitable institutional instruments: lack of legal regulations such as the metropolitan act as Loi Chevnement, and the inter - communal cooperation developing in difficult conditions functions without self - financing sources. This situation is especially problematic for Silesia Metropolis which functions in Silesian conurbation and consists of 14 independent cities constantly facing problems connected with the coordination of urban policies. Keywords : metropolis, metropolitan governance, Poland, metropolization, agglomeration, urban
government, agglomeration act, inter-communal cooperation

Mtropoles, 10 | 2011