Groupe de travail Accs aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux

Responsable du groupe de travail : Bertrand Fragonard Rapporteurs : Michel Peltier et Antonin Rivard

confrence nationale contre la pauvret et pour linclusion sociale

Prparation de la Confrence nationale contre la pauvret et pour linclusion sociale : 10 et 11 dcembre 2012

Groupe de travail Accs aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux

RAPPORT
Bertrand FRAGONARD, Prsident du groupe
Michel PELTIER et Antonin RIVARD, Rapporteurs

29 Novembre 2012

Sommaire

Introduction

Chapitre I Laccs aux biens essentiels

Chapitre II Le non recours

27

Section 1 Le non recours savre important pour plusieurs prestations majeures Section 2 Une politique damlioration du taux de recours

Chapitre III Les prestations sociales

37

Section 1 Problmes transversaux Section 2 Trois catgories de population dont le taux de pauvret est suprieur la moyenne Section 3 Prestations familiales et aides au logement Section 4 Les minima sociaux

Conclusion

71

Ce rapport contient des annexes.

INTRODUCTION I) LES CONSTATS 1) La pauvret montaire sest accrue rcemment a) La dfinition de la pauvret montaire Le revenu du mnage pauvre est infrieur au seuil de pauvret fix par convention 60% du revenu mdian soit 964 par unit de consommation en 2010 (rappel des units de consommation : 1 pour le premier adulte, 0,5 pour les personnes de plus de 14 ans, 0,3 pour les enfants de moins de 14 ans). Dautres dfinitions de la pauvret compltent cet indicateur, notamment la pauvret en conditions de vie. b) Le nombre des personnes pauvres En 2010 en France, 14,1% de la population, soit 8,6M de personnes, vie en-dessous du seuil de pauvret (population ordinaire1). Jusquen 1980, le taux de pauvret tait orient la baisse. Entre 1996 et 2004, il est pass de 14,5 12,6%. Avec la crise conomique et sociale, il a lgrement remont, de 13% en 2008 au chiffre de 14,1% enregistr en 2010. c) Lintensit de la pauvret Cest lcart entre le niveau de vie mdian des mnages pauvres et le seuil de pauvret. Il est de 18,9% en 2010 soit 183/mois/uc, stable par rapport 2009 mais en augmentation sensible par rapport 2008. Le point bas se situe en 2002 16,6%. d) La structure de la population pauvre - en fonction de lge : * les personnes ges ont un taux de pauvret nettement infrieur la moyenne (10,4% en 2010) ; ce taux a considrablement diminu avec larrive maturit des rgimes de retraite et la revalorisation du minimum vieillesse. * le taux de pauvret des jeunes de moins de 25 ans est lev et en augmentation sensible depuis 2004 (il est de 21,9% en 2010). * le taux de pauvret des enfants de moins de 18 ans a progress de 1,9 point en 2010 atteignant 19,6%. - en fonction de la situation familiale * en 2010, 19,6% des enfants de moins de 18 ans vivent dans des mnages pauvres avec deux pointes leves : les familles monoparentales (taux de pauvret de 32,2%) et les familles nombreuses (taux de pauvret des couples avec au moins trois enfants de 22,7%) - en fonction du statut dactivit * dans plus de la moiti des mnages pauvres il y a au moins une personne en emploi (souvent temps partiel ou pour une courte dure dans lanne) dont les revenus du
Population ordinaire : exclut les personnes sans-abri, ou vivant dans une communaut ou une institution (maison de retraite, centre dhbergement). Au 1er janvier 2005, la population ordinaire reprsentait 97,6% de la population mtropolitaine totale (DREES).
1

travail, mme augments des prestations sociales, ne sortent pas son mnage de la pauvret. *en 2010, le taux de pauvret est de 36,4% parmi les personnes au chmage, soit prs dun million de personnes - en fonction du domicile * le taux de pauvret dans les collectivits doutre-mer est nettement plus lev quen mtropole (31% dans les DOM) * en mtropole, on constate des carts importants de taux de pauvret. En 2009, les cinq dpartements avec le plus fort taux de pauvret ont un taux moyen de 20,2% contre 9,1% pour les cinq dpartements avec les taux de pauvret les plus faibles. * le taux de pauvret en ZUS est de 36,1% en 2010, en forte augmentation. En zone rurale, la pauvret sest aussi dveloppe et se double de phnomnes disolement et de difficults daccs aux services publics. e) La persistance de la pauvret Les mnages pauvres le sont souvent pour des dures significatives. Prs de la moiti de la population pauvre en 2006, ltait dj sur au moins deux des trois annes antrieures. On constate de frquents allers-retours de part et dautre du seuil de pauvret. f) La comparaison avec les pays de lUnion Europenne Voir Annexe 1 (DREES : Pauvret en Europe). Jusquen 2009, la tendance tait plutt stable en ce qui concerne le taux de pauvret global dans lUnion Europenne. Taux de pauvret montaire relative pour les 27 pays de lUnion Europenne 2007 2008 2009 Taux global 16,4% 16,4% 16,3% Enfants 19,8% 20,1% 20,4% Personnes ges de + de 18 ,8% 18,5% 16,1% 65ans
Source : DREES

Les premiers effets de la crise sont perceptibles avec la baisse de la moyenne pondre des seuils de pauvret nationaux qui passe de 8855/an en Parit de pouvoir dachat 8697/an en PPA en 2009. Les premires donnes disponibles pour 2010 montrent que leffet de la crise sest accentu, certains pays comme la Bulgarie, lIrlande, la Grce et lEspagne enregistrant une augmentation significative de leur taux de pauvret. Sans tre pargne, puisque son taux de pauvret sest accru de 0,7 point entre 2009 et 2010, la France reste un des pays o le taux de pauvret est le plus faible. Taux de pauvret montaire en 2010 RoyaumeFrance Sude Allemagne Espagne Uni Taux de pauvret 14%(*) 14% 2010 15,8% 17,1% 21,8%

Source DREES (*) Ce taux diffre du taux officiel estim partir de la source ERFS pour des raisons de champ.

Elle est cependant moins bien positionne pour le taux de pauvret des moins de 18 ans (18,8%) quen ce qui concerne le taux de pauvret des plus de 65 ans (9,7%). 2) Lapport de la protection sociale la lutte contre la pauvret montaire est trs important Les prestations sociales compltent les revenus primaires et contribuent diminuer la pauvret. Le modle INSEE-DREES Ines permet de mesurer limpact des transferts sur la distribution des niveaux de vie. Les transferts pris en compte sont les impts directs (limpt sur le revenu, la taxe dhabitation et les contributions sociales : CSG, CRDS) et les prestations non contributives (prestations familiales, prestations de logement, minima sociaux, hors minima sociaux verss par Ple emploi,) et la Prime pour lemploi. En 2010, le taux de pauvret baisse de 8 points entre le revenu initial (avant redistribution) et le revenu disponible (aprs). En observant successivement limpact de chaque transfert, les prlvements diminuent de 2 points le taux de pauvret par rapport la situation initiale tandis que les prestations le rduisent de 6 points. Au sein des prestations, les prestations familiales rduisent de 2 points le taux de pauvret, puis les aides au logement de 2 points supplmentaires. Les minima sociaux le diminuent nouveau de 2 points. Les prestations sociales rduisent de 26 points en 2010 lintensit de la pauvret : 10 points pour les prestations familiales ; 8 points pour les aides au logement ; enfin 8 points pour les minima sociaux. En 2009, selon lenqute INSEE-ERFS, le revenu disponible des mnages du premier dcile (les deux tiers des mnages pauvres) est constitu pour 45% de prestations (prestations familiales pour 11% ; allocations de logement pour 13% ; minima sociaux pour 14% et dallocations de chmage pour 7 %) contre 8% pour la moyenne des mnages. 3) Les minima sociaux concernent plus de cinq millions de personnes mais ne permettent pas tous leurs bnficiaires de se hisser au-dessus du seuil de pauvret Selon une tude de la DREES, on comptait 5,2M de personnes vivant dans un mnage dont un des membres au moins bnficiait de minima sociaux en 2008. La moiti (2,6M) est au dessous du seuil de pauvret. Le ratio varie fortement suivant les minima sociaux : 72% pour le RMI mais 23% pour lAAH. La part des personnes pauvres vivant dans un mnage percevant au moins un minimum social peut paratre faible compte tenu du montant des minima sociaux. On trouvera en Annexe 2 les lments dexplication analyss dans ltude prcite (DREES : minima sociaux et seuil de pauvret). - linverse, les deux tiers des personnes pauvres ne vivent pas dans un mnage ayant peru un minimum social au cours de lanne 2008. - la comparaison du niveau de vie des mnages inactifs et du seuil de pauvret montre une rosion entre 1999 et 2012.

Niveau de vie des mnages inactifs et comparaison au seuil de pauvret : Niveau de vie rapport au seuil de pauvret (en %) Diffrence 2012-1999 1999 2003 2008 2012 (en pt de %) Structure familiale Personne seule sans enfant 81 75 69 70 -11 Famille monoparentale 90 84 78 79 -11 1 enfant (6 ans) Famille monoparentale 86 82 75 77 -9 2 enfants (6-10 ans) Famille monoparentale 96 90 86 84 -12 1 enfant (2 ans) Famille monoparentale 96 90 86 85 -11 2 enfants (2-10 ans) Couple sans enfant 73 68 62 63 -10 Couple avec 1 enfant 72 68 63 63 -9 (6 ans) Couple avec 2 enfants (674 70 64 65 -9 10 ans) Couple avec 3 enfants 72 72 67 66 -6 (10-12-14 ans)
Source : DGT-CNAF

Niveau de vie en 2012 (en /mois) 696 782 762 836 844 625 631 651 659

Niveau de vie rapport au niveau de vie mdian (en %) 42 47 46 50 51 38 38 39 40

4) Au-dessus des mnages pauvres, 7% des mnages sont des mnages trs modestes. Selon le CREDOC, font partie des classes moyennes les mnages dont le revenu se situe entre 70 et 150% du revenu mdian. Dans cette dfinition, en 2009 les mnages se rpartissent en : -mnages pauvres : 14% de la population -mnages modestes (entre 60 et 70% du revenu mdian par uc) : 7% -classes moyennes : 58% -classes aises et riches : 21%

5) Qui sont les mnages trs pauvres ? Voir Annexe 3, DREES : mnages 40% et 50% du revenu mdian. En 2009, 2M de personnes disposaient de revenus infrieurs 40% du revenu mdian soit moins de 636 par mois pour une personne isole.

Seuil et taux de pauvret 40 et 50% du revenu mdian en 2009 40 % 50 % Seuil mensuel pour une personne seule (en euros) 636 795 Taux de pauvret (en % de la pop totale) 3,3 7,5 Nombre de personnes pauvres (en millions) 2,0 4,5 Nombre de mnages pauvres (en millions) 0,9 2,0
Champ : France mtropolitaine, personnes vivant dans un mnage ordinaire dont le revenu dclar au fisc est positif ou nul et dont la personne de rfrence n'est pas tudiante. Source : Insee-DG Fip-Cnaf-Cnav-CCMSA, enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009.

Les mnages les plus pauvres sont plus jeunes et comprennent plus de personnes seules, de familles monoparentales ou nombreuses que le reste de la population. Ils se caractrisent par une prsence plus forte des indpendants et des inactifs (ni retraits, ni tudiants). La trs faible prsence des retraits (11,1 % contre 25,2 % pour lensemble de la population) sexplique par le systme protecteur associ au minimum contributif et au minimum vieillesse. Prs de la moiti des personnes pauvres au seuil de 40% vivent dans un mnage dont la personne de rfrence est au chmage ou inactive. A mesure que lintensit de la pauvret saccroit, la proportion de personne de rfrence de nationalit trangre augmente galement. La moiti du revenu disponible des mnages pauvres au seuil de pauvret est constitue de prestations sociales non contributives. On trouve dans cette population un nombre lev de personnes qui nont pas accs aux prestations lgales auxquelles elles ont droit. 6) Amener lensemble des mnages ordinaires au seuil de pauvret mobiliserait de lordre de 15 Mds deuros, que ces revenus proviennent du travail ou de la protection sociale. Cette somme reprsente 1,6 % du revenu disponible des mnages ordinaires en France mtropolitaine.

II LES PRINCIPES DACTION POUR LA LUTTE CONTRE LA PAUVRETE 1) le processus le plus sain pour sortir et prvenir la pauvret est laccs lemploi : Dans la situation actuelle des finances publiques, qui imposera des arbitrages dans les dpenses, on doit mettre laction sur les politiques de promotion dans lemploi. 2) trois priorits simposent dans la gestion de la protection sociale. Il faut a) faire marcher ce qui existe avant damliorer les dispositifs. Leffort doit porter sur : - lamlioration du taux de recours aux prestations, - lefficacit de laccompagnement social. Une part importante des personnes en situation de prcarit doit bnficier dun accompagnement adapt. Lapport du travail social la lutte contre la pauvret doit tre reconnu tant dans sa dimension individuelle que dans une dimension collective quil faut encore dvelopper. Il est donc primordial de scuriser le 7

financement des services et des associations qui interviennent auprs de personnes en situation de prcarit. Notre pays met en uvre de bonnes prestations lgales, mais leur performance est attnue du fait dun faible suivi des allocataires, quil sagisse de les faire accder aux prestations ou de les accompagner dans leurs dmarches dinsertion ou de recherche demploi. Il faut corriger cette situation quitte tailler un peu plus juste dans les prestations2. - faire comprendre la pertinence de leffort en faveur des mnages pauvres : * Laide aux personnes en situation de pauvret doit viter tout abord stigmatisant3 et sinscrire autant que possible dans le droit commun * Un effort de pdagogie vers le public est entreprendre pour montrer que les dispositifs daide sont un investissement dans le lien social et permettent de prvenir les cots supplmentaires, conomiques et humains, quentrainent les situations de ruptures et de dcrochages. b) respecter le principe de continuit de la protection sociale en fonction du revenu. Il faut ainsi viter autant que possible des effets de seuil trop brutaux ou une inversion trop marque dans les prestations (situation dans laquelle la protection garantie aux mnages les plus modestes est trs suprieure celle apporte aux mnages dont le revenu est peine suprieur). Le rapport essaye de tenir compte de ce principe (voir notamment le traitement des statuts CMU-C et ACS, ou la section 3 du Chapitre III sur les prestations familiales et de logement). c) amliorer les prestations par - un effort financier ambitieux et raliste - un effort de gestion : pour amliorer lintelligibilit des prestations et rduire linstabilit des droits

3) LA CONTRAINTE DE TEMPS ET PARFOIS LINSUFFISANCE DES CONNAISSANCES NONT PAS

PERMIS AU GROUPE DE TRAITER TOUS LES SUJETS DONT IL AVAIT POURTANT RECONNU LIMPORTANCE. LANNEXE 4 MENTIONNE LES PRINCIPALES ETUDES A MENER AU 1ER SEMESTRE 2013 SUR CES CHANTIERS.

Un chiffre pour illustrer ce souhait, arrondir les seules prestations familiales (et de logement) leuro infrieur gnre 150M dconomies ce qui permet de payer 3 000 ETP de techniciens niveau 3 dans les CAF, dont on sait le rle majeur dans la lutte contre la pauvret et lexclusion. 3 ATD-Quart Monde estime ncessaire dinstituer un dispositif juridique de lutte contre la discrimination dont peuvent tre victimes les personnes pauvres en veillant ce quelles aient accs des recours en cas de discrimination, compte tenu de leur situation socioconomique. Pour cela, elle demande que la France ratifie le protocole additionnel 12 de la Convention europenne des droits de lHomme. La CEDH prohibe toute discrimination par les autorits publiques fondes sur lorigine sociale ou la fortune

CHAPITRE I LACCES AUX BIENS ESSENTIELS Lobjectif premier dune politique de lutte contre la pauvret est de garantir aux personnes pauvres les moyens leur permettant daccder aux biens et services essentiels une vie digne. La dtermination du panier de ces biens fait lobjet de dbat mais lalimentation, laccs aux et la sant, le logement, leau et le chauffage, le travail, laccs la justice et la possibilit de se dplacer, de communiquer ainsi que laccs aux services bancaires y figurent sans contestation. Compte tenu des champs de rflexion dvolus aux six autres groupes prparatoires la Confrence, le groupe Accs aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux a centr ses travaux sur les sujets suivants : alimentation, solvabilit de laccs la sant et au logement, eau et nergie, justice, transports et tlcommunications. Certains de ces droits ont valeur constitutionnelle comme le montrent ces principes affirms dans le prambule de la Constitution de 1946: Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi. Nul ne peut tre ls, dans son travail ou son emploi, en raison de ses origines, de ses opinions ou de ses croyances La Nation assure l'individu et la famille les conditions ncessaires leur dveloppement Elle garantit tous, notamment lenfant, la mre et aux vieux travailleurs, la protection de la sant, la scurit matrielle, le repos et les loisirs. Tout tre humain qui en raison de son ge, de son tat physique ou mental, de la situation conomique, se trouve dans lincapacit de travailler a le droit dobtenir de la collectivit des moyens convenables dexistence Cest donc dabord par le moyen dun niveau adapt de revenus que doit se concevoir laccs aux biens essentiels. Mais les difficults que rencontre notre socit, accrues par la crise conomique et sociale que nous traversons, obligent concevoir des dispositifs palliatifs pour les plus dmunis. I) LA DEFINITION DU CHAMP DES BIENS ESSENTIELS DE LA COMPETENCE DU GROUPE. Ont t retenus - lalimentation - les soins, avec lexamen des aides montaires (CMUC, ACS) qui facilitent laccs des mnages pauvres aux soins - laccs au droit et la justice - le logement sous le seul angle du taux deffort des mnages pauvres (les autres aspects de ce problme tant traits par le groupe 2) - les fournitures dnergie et deau pour lhabitation principale - les tlcommunications (tlphonie et internet). - les transports - la culture

II) LALIMENTATION Ce besoin doit normalement tre couvert par le revenu courant des mnages. Mais comme ces revenus sont insuffisants, de nombreux mnages prcaires recourent laide alimentaire.

La position du groupe de travail est quil ne faut pas sengager sur la voie dune politique doctroi de bons alimentaires , mme sil ne faut pas entraver les actions locales qui passent par la distribution de bons dachat dans des magasins dalimentation par exemple. Lorsquelle savre ncessaire, laide alimentaire doit alors non seulement apporter de quoi se nourrir, mais galement mettre disposition des usagers une alimentation de bonne qualit nutritionnelle et gustative. De plus, il est souhaitable, chaque fois que cela est possible, de lintgrer dans une dmarche daccompagnement social. Ce travail daccompagnement doit sadapter la diversit des publics (du SDF au chmeur en difficult passagre), avec comme dnominateur commun un travail sur lestime de soi. Ainsi les associations daide alimentaire peuvent tre des acteurs de linsertion, notamment lorsquelles dveloppent des initiatives du type picerie solidaire ou atelier cuisine, qui favorisent le lien social pour ces personnes et les font participer une dynamique de groupe. Cest dans cette perspective que le soutien de lEtat sest affirm depuis 2005 (plan triennal de rorganisation de laide alimentaire). Reposant sur un statut et une base lgislative depuis la loi du 27 juillet 2010, laide alimentaire connat des volutions majeures : - une rorganisation importante au niveau national et une remise en cause de lancrage agricole de cette aide au niveau europen ; - une volution des publics (ge, niveau socio-ducatif, dure de laide, niveau de revenu) Les enjeux principaux dune politique de laide alimentaire sont donc : - une connaissance plus fine des publics afin dadapter les rponses ; - le prolongement des efforts engags concernant la qualit des denres, les partenariats avec les entreprises agroalimentaires, la grande distribution, les transporteurs, les stockeurs ; - de faon plus gnrale, lamlioration de la collecte et de la redistribution. Il semble ncessaire de dvelopper les mesures concernant le gaspillage, dencourager les changes entre grande distribution et associations, notamment dans lutilisation des denres primes. Les associations de laide alimentaire sollicitent dabord la stabilit des aides de lEtat et du Programme Europen dAide aux Dmunis, ainsi quune scurit juridique concernant le statut des bnvoles et lintressement fiscal des dons. La prennit du PEAD tant en discussion, ces associations souhaiteraient un affichage politique fort, soulignant limportance de son renouvellement.
Recommandation n1 : Soutenir la proposition de la Commission europenne de crer un Fonds europen daide aux plus dmunis pour la priode 2014-2020 ayant pour objectif dapporter une aide matrielle aux plus dmunis en particulier les sans-abri et les enfants et galement de raliser des activits de base pour lintgration sociale de ceux-ci

III) LACCES AUX SOINS Comme convenu lors de ltablissement des mandats des groupes de travail, celui de notre groupe est limit aux aides montaires qui sont accordes aux mnages pauvres pour accder aux soins. Les travaux ont port sur trois dispositifs : la Couverture maladie universelle complmentaire (CMUC), lAide lacquisition dune complmentaire sant (ACS) et lAide mdicale dEtat (AME)

10

1) La CMUC Cest une prestation accorde sous condition de ressources. Elle assure ses bnficiaires la couverture dune trs large part du reste charge en assurance maladie pour les soins dispenss dans le champ des tarifs opposables (ticket modrateur, forfait journalier). Dans le champ des tarifs libres, les dpassements des mdecins sont proscrits et une part des dpassements sur les autres soins sont diminus par le recours des bases de remboursement plus leves que celles de droit commun dautre part. On value 420/an par personne les prestations couvertes par la CMUC. La prestation est finance par la communaut des assurs de complmentaire via une taxe comprise dans leur cotisation. Les dpenses slvent 1,85Md en 2011 pour 4,4 millions de personnes couvertes. La rflexion du groupe a port sur trois problmes : le niveau et lindexation du plafond, le panier de biens et le taux de recours. a) le niveau et lindexation du plafond a1) les constats - le plafond de la CMUC est infrieur au seuil de pauvret Plafonds de la CMUC et du seuil de pauvret en 2012 en euros/mois : Isol Couple Isol + 1 Isol + 2 Isol + 3 enfant enfants enfants 661 991 991 1190 1389 867 964 90% 1194 1446 83% 1242 1253 99% 1471 1735 85% 1725 2024 85%

Plafond CMUC

Plafond sans forfait de charge et AL*

Seuil de pauvret**
Rapport plafond CMUC/seuil de pauvret

* plafond CMUC forfait logement + aide au logement pour un locataire au plafond en zone II ** seuil de pauvret calcul partir des configurations familiales suivantes : isol + 1 enfant de moins de 14 ans ; isol + 2 enfants dont un de moins de 14 ans ; isol + 3 enfants dont deux de moins de 14 ans

- le rapport entre le plafond CMUC et le seuil de pauvret a subi une rosion de plus de 10 points entre 2000 et 2010 pour une personne isole. Cette dgradation sexplique par lcart croissant entre le plafond index sur les prix et le seuil de pauvret qui progresse comme le revenu mdian, soit en moyenne 2 points plus vite par an.

11

a2) Deux pistes de progrs sont envisageables - La premire, minimale, vise simplement stopper la dgradation du ratio plafond/seuil de pauvret. Elle passe par ladoption dune autre rgle dindexation, comme analys au Chapitre III. - La seconde consiste retrouver le ratio initial entre plafond CMUC et seuil de pauvret, en procdant au recalage du plafond. Le rapport 2011 du Fonds CMU value la charge 450M (somme majorer de 60M au titre de la rpercussion de la hausse du plafond sur lACS). Il en rsulterait une augmentation de lordre de 1,5% de la cotisation moyenne des contrats de complmentaire. On adopterait une meilleure indexation pour empcher un nouveau dcrochage. b) le groupe na pas tudi une amlioration du panier CMUC qui prendrait en charge tout ou partie des dpassements (hors honoraires mdicaux). Mais ce devrait tre lobjet dune rflexion en 2013 avec notamment une attention porter sur la fraction des bnficiaires de la CMUC qui subissent des restes charges importants (5% des personnes concentrent 80 % du montant total des restes charge observs) et parmi ces restes charge les dpenses doptique constitue le poste le plus important (44%). Il faut en ce sens tudier la possibilit de complter le panier de soins de la CMUC notamment sur les dpenses dentaires, doptique et daudioprothse.

c) le taux de non recours Il est valu entre 10% et 24% en 2011 En retenant le milieu de cette fourchette, soit un taux de non recours de 18%, se donner un objectif de baisse de ce taux de 10 points entrainerait une augmentation de la dpense denviron 200M.
Recommandation n2 : Pour amliorer le dispositif CMU-C, rflchir une rgle dindexation plus favorable du plafond ou un relvement du plafond actuel pour retrouver le ratio originel par rapport au seuil de pauvret. Recommandation n3 : Etudier la possibilit de complter le panier de soins de la CMUC notamment sur les dpenses dentaires, doptique et daudioprothse.

2) Laide complmentaire sant (ACS). a) cration et amlioration de lACS LACS est attribue aux mnages dont le revenu se situe entre le plafond de la CMUC et 1,35 fois ce plafond et qui ne sont pas couverts par un contrat collectif en entreprise. Elle diminue le cot dacquisition dune couverture complmentaire. Le plafond des ressources permettant de bnficier de cette aide a t nettement augment depuis sa cration en 2004, passant ainsi de CMUC+15% CMUC+35% en 2012. Laide se matrialise par loctroi dun chque sant dont le montant varie avec lge (solution cohrente avec la tarification des complmentaires). Ce montant a t revaloris entre 2005 et 2010.

12

Age Moins de 16 ans De 16 24 ans De 25 49 ans De 50 59 ans 60 ans et plus

Montant au 01/01/2005 75 75 150 150 250

Montant au 01/01/2006 100 100 200 200 400

Montant au 01/08/2009 100 100 200 350 500

Montant depuis le 01/01/2010 100 200 200 350 500

Ces montants couvrent plus de la moiti de la cotisation dun contrat dentre de gamme. Le montant laiss la charge des allocataires reprsente une contribution moyenne de 3,9% du revenu des mnages juste au dessus du plafond CMUC et 2,9% au plafond de lACS. En 2012 la dpense ACS est de 196 M en pour un chque moyen de 274 . b) un taux de non recours lev Au 30 juin 2012, 876 070 personnes staient vu dlivrer une attestation de droit lACS pour lensemble de la France. Et 82% de celles-ci avaient effectivement utilis leur chque auprs dune complmentaire sant, niveau trs lev pour un bon dachat donn des populations trs pauvres. Cet effectif qui tait de 690 000 en 2011 pour la France mtropolitaine est trs infrieur la cible potentielle value entre 1,4 et 2 millions de personnes en 2011 pour la mtropole (soit un taux de non recours compris entre 53% et 67%). Selon le Fonds CMU, le reste charge nest quun lment secondaire dans le phnomne de non recours (en tmoigne le taux prcit dutilisation des attestations). c) les voies de progrs Trois pistes de progrs sont envisageables : - Laugmentation du plafond soit de faon mcanique dans lhypothse prcite dune rvision du plafond CMUC, soit de faon autonome si on ne procdait pas la hausse de ce plafond. - La mise en place dun contrat labellis permettant dlever le niveau des garanties actuelles des contrats ACS, qui sont actuellement des contrats dentre de gamme. Cest la piste privilgie par le groupe. - Le groupe sest cependant interrog sur une troisime piste qui conduirait transformer les dispositifs actuels. On procderait une fusion de la CMUC et de lACS. La CMUC ainsi rnove comporterait deux niveaux : le premier lidentique daujourdhui (sous rserve dajustement du plafond voqu ci-dessus) serait acquis sans contribution du bnficiaire ; le second, intgrant les actuels bnficiaires de lACS (sous rserve de lajustement du plafond voqu ci-dessus) serait acquis moyennant une contribution du bnficiaire. Limpact dune telle rforme mriterait dtre analys avec beaucoup dattention, notamment sur la comparaison qui en rsulterait entre laccs la complmentaire des personnes ligibles et de celles qui se situent juste au-dessus du seuil, notamment les travailleurs pauvres.
Recommandation n4 : Envisager la mise en place pour les bnficiaires de lACS dun contrat labellis levant le niveau des garanties.

13

3) Pistes de financement Parmi les pistes voques, on peut penser que la rvision du statut fiscal et social des contrats collectifs en entreprise pourrait dgager quelques marges de financement. Lintervention rcente du Prsident de la Rpublique au Congrs de la Fdration Nationale de la Mutualit Franaise sur la gnralisation de la couverture complmentaire donne toute son actualit ce dossier. 4) LAide mdicale dEtat. LAME couvre la prise en charge des soins pour les trangers en situation irrgulire rsidant en France de manire ininterrompue depuis plus de trois mois. Cette aide est accorde sous condition de ressources : le plafond est identique celui requis pour bnficier de la CMUC. Les bnficiaires de lAME sont majoritairement des hommes seuls dans un tat de sant dgrad ne recourant aux soins et une couverture maladie quen cas de besoin. On compte 210 000 bnficiaires au 31/12/2011. La dpense prise en charge par bnficiaire est plus faible que celle des allocataires de la CMUC (1 741 contre 2 606 pour la CMUC et 1580 pour le bnficiaire du rgime gnral4). La proximit des conditions doctroi de lAME par rapport aux conditions daccs la CMUC, lexception de la condition de rgularit du sjour, conduit certaines associations sinterroger sur la possibilit dun rapprochement des deux dispositifs. Elles mettent en avant un non recours important pour des personnes trangres et insistent sur le bnfice pour la sant publique de ne pas laisser des populations en dehors du systme de soins5. Il conviendrait danalyser les diffrences concrtes (notamment de panier de biens) qui existent entre les deux dispositifs. Le groupe na pu mener cette tude dans le dlai imparti pour ses travaux. En tout tat ce cause, un rapprochement CMUC/AME pose des problmes juridiques et politiques importants. 5) Au del des dispositifs lgaux (CMUC et ACS), il faut encourager les initiatives innovantes visant contenir les cots de la sant pour les populations les plus modestes Nous avons interrog deux institutions (AG2R et Malakoff-Mdric) sur les initiatives quelles ont mises en uvre en direction des mnages modestes. Ces personnes ont bien entendu accs aux rseaux de professionnels conventionns avec les Organismes de protection complmentaire (OC) qui permettent dobtenir des prestations encadres en termes de qualit, de conseil et de tarifs et souvent associes au tiers payant. Ces rseaux se sont surtout dvelopps sur les prestations doptique et plus rcemment sur les prothses auditives.
Rapport IGAS-IGF sur lAME 2011 Au-del des problmes spcifiques lAME, les associations soulignent la ncessit de renforcer les dispositifs daccs aux soins pour les personnes en situation de prcarit, particulirement les PASS et les mdiateurs de sant. Elles dplorent galement des insuffisances en matire dinterprtariat dans les organismes sociaux.
5 4

14

 ct de ces actions gnrales, les OC peuvent mettre en uvre des actions cibles sur les mnages modestes. Elles portent notamment sur : - laccs lACS avec des techniques de mailing (ventuellement cibl sur les personnes de plus de 60 ans par exemple) - la promotion de loffre optique solidaire (AG2R) auprs des allocataires de plus de 60 ans (prestation de verres progressifs auprs dun ophtalmologiste puis dun opticien partenaire sans reste charge). - le recours laction sociale de lorganisme - la promotion de produits ACS (Malakoff-Mdric) avec des garanties solides et une cotisation qui, aprs dduction du chque sant est de 108/an pour les assurs de moins de 25 ans ; 300 entre 25 et 69 ans ; 612 entre 70 et 74 ans 6) Il faut vrifier la bonne application du tiers payant social Il est total pour les bnficiaires de la CMUC pour les consultations effectues dans le cadre du parcours de soins et il est le plus souvent pratiqu sans problme par les professionnels de sant. Mais ceux-ci se plaignent de dysfonctionnement (erreurs ou retards de remboursement par lassurance maladie) qui peuvent les conduire tre rticents. Pour lACS, le tiers payant social nexiste, pour linstant, que pour la part du ticket modrateur prise en charge par les rgimes de base ; mais il pourrait stendre la part couverte par les complmentaires la suite des ngociations avec les mdecins sur lavenant n8 la convention mdicale.
Recommandation n5 : Suivre par des enqutes rgulires la bonne application du tiers-payant.

IV) LACCES AU DROIT, A LA JUSTICE ET A LA MEDIATION 1) laide juridictionnelle Elle permet une prise en charge totale ou partielle des frais de contentieux des mnages modestes. Les avocats sont tenus de respecter les tarifs rglementaires pour laide juridictionnelle totale (les justiciables nont dont pas de dpense leur charge), mais ils refusent le principe dune grille de tarification pour laide juridictionnelle partielle, ce qui contribue au faible recours lAJ partielle. On dnombrait 912 000 admissions laide juridictionnelle en 2010 (pour un montant total de 321M, soit un montant moyen de 351 par dossier) ; 445 000 pour des affaires civiles, 394 000 pour des affaires pnales. a) le niveau du plafond de ressources de laide juridictionnelle totale Pour bnficier de laide juridictionnelle totale, les ressources mensuelles doivent tre infrieures 929. Pour laide juridictionnelle partielle, le plafond slve 1 393. Le montant tant major de 167 par personne charge (plus 106/personne au-del de la 2e). Comme les prestations familiales et de logement ne sont pas prises en compte dans la base ressources, le plafond est en ralit suprieur au seuil de pauvret. Par ailleurs, en cas de contentieux familial (procdure de divorce par exemple) on examine sparment les ressources de chaque conjoint ou concubins pour dterminer leur droit laide

15

juridictionnelle. Les procdures de divorces reprsentent environ un quart des procdures civiles bnficiant de lAJ, soit 112 461 procdures en 2010. Prs dun divorce sur deux est couvert par lAJ. Le plafond est index sur la premire tranche de lIR ; le ratio plafond/seuil de pauvret est donc tendanciellement orient la baisse (le gel du barme en 2012 et 2013 a fait perdre plus de 4% au barme). Ce niveau est controvers et jug trop bas par certains intervenants, (cest le cas par exemple du rapport Gosselin Pau-Langevin). Mais sauf disposer de marges de financement leves laugmentation du plafond ne semble pas prioritaire par rapport trois autres enjeux financiers (lamlioration de la rmunration des avocats, lamlioration de laide juridictionnelle partielle et le soutien financier aux structures publiques et associatives daide laccs au droit et la justice) Souvent critiqu par le pass, le fonctionnement des Bureaux daide juridictionnelle sest amlior puisquaujourdhui 80% ont un dlai de traitement infrieur 60 jours (objectif initial). b) la rforme de laide juridictionnelle partielle Dans ce systme, laide est accorde aux justiciables dont le revenu (hors prestations sociales) se situe entre le plafond de laide totale (929) et 1393. Pour viter leffet de seuil, laide partielle suit un pourcentage dgressif avec la progression du revenu (de 85% 930, elle diminue jusqu 15% pour les personnes aux revenus compris entre 1 289 et 1 393). Les honoraires des avocats sont libres, ce qui contribue accroitre la difficult daccs laide juridictionnelle partielle pour de nombreux mnages modestes. Les admissions laide partielle ne reprsentent en moyenne que 100 000 dossiers par an (soit environ 10% de lensemble de lAJ). Les pistes voques pour quelle se dveloppe portent surtout sur lencadrement des honoraires (et accessoirement sur laugmentation du plafond qui se traduirait par un rythme moins soutenu de baisse de laide avec le revenu). 2) les structures publiques et associatives daide laccs au droit Il nexiste ni description mthodique de ces structures et de leur implantation ni compte consolidant leur financement. Les structures les plus formalises sont - les Conseils dpartementaux de laccs au droit (CDAD, sur lensemble du territoire, chargs notamment de dfinir une politique locale daccs au droit) ; - Les Points daccs au droit (PAD) ; - Les Maisons de justice et du droit (MJD). Le financement du ministre de la Justice pour les CDAD et les MJD est au total de 10,5M. Les associations qui contribuent laccs au droit devraient tre davantage soutenues. Leur financement pourrait tre assur par le gel temporaire du barme de laide juridictionnelle.
Recommandation n6 : au droit. Accrotre et scuriser les financements des structures daide laccs

16

3) laccs la mdiation, notamment dans les relations familiales La mdiation familiale vise maintenir ou rtablir une communication entre des parents en conflit afin de parvenir des accords labors en commun et garantissant le maintien du lien entre lenfant et ses deux parents ainsi que ses grands-parents. Les trois quart des mesures de mdiations familiales ralises ont un impact positif : 57 % aboutissent un accord crit ou oral et 18 % un apaisement du conflit. Les parents en situation de pauvret ne se heurtent pas un problme daccessibilit financire6 mais une offre de services trop limite. En effet, les services de mdiation essentiellement associatifs rencontrent des difficults pour dvelopper leur activit, voire pour la maintenir : les financements des Caf ont augment mais ne reprsentent que 56% de leur cot de fonctionnement ; les autres co-financeurs7 ont tendance diminuer leurs apports. Deux pistes de propositions pourraient faciliter laccs des parents en difficult ces services. Elles ont un impact direct sur le montant des pensions alimentaires, leur versement et donc les dpenses dallocation de soutien familial (ASF). a) Soutenir le dveloppement de la mdiation familiale La Ministre dlgue la famille a demand lIGAS de dresser un bilan des politiques de soutien la parentalit (dont la mdiation familiale), en particulier concernant leur apport aux familles et leur mode de gouvernance. Les conclusions devront tre remises le 3 dcembre 2012. Si lIGAS ne disposait pas de suffisamment de temps pour analyser la faon dont les services de mdiation familiale sont financs, il pourrait tre intressant de conduire une valuation complmentaire afin dtudier comment amliorer le soutien ces services afin de favoriser leur dveloppement. Ce dveloppement serait dautant plus ncessaire que si lexprimentation initie en 2010 par le Ministre de la Justice tait gnralise, elle entrainerait une forte augmentation des sances dinformation individualises. Plus largement, compte tenu de laugmentation des divorces et des sparations et de la faible proportion qui bnficie dun accompagnement par une mdiation familiale, il parait ncessaire dinvestir davantage de moyens financiers quune vingtaine de millions d par an dont environ 14M charge de la branche famille ; soit 1% des 1,3 milliards d de dpenses dASF. Cet investissement est rentable dans la mesure o il peut contribuer un meilleur payement des pensions alimentaires, ce qui conomise des dpenses dASF b) Poursuivre lamlioration de linformation des parents potentiellement concerns Il serait opportun que lensemble des Caf et des Cmsa procdent linformation des allocataires potentiellement concerns par la mdiation familiale (tant sur les procdures que sur les coordonnes des services conventionns du dpartement). Dans le mme temps, les expriences de double convocation (comme celle du Tribunal de Bobigny) mriteraient dtre gnralises avec une information des parents sur la possibilit de recourir la mdiation familiale ds le moment o ils dposent une requte au greffe en vue dun divorce ou dune sparation.
Dans les services conventionns la participation des usagers est de 2/sance pour un allocataire du RSA et 5/sance pour une personne dont les revenus se situent entre le RSA et le SMIC. 7 Services dconcentrs Affaires sociales, Ministre Justice, collectivits locales
6

17

Linformation des juges aux affaires familiales8 et des mdiateurs familiaux devrait tre poursuivie sur lASF, le RSA et leur articulation avec les pensions alimentaires et la mdiation familiale. Des changes rguliers entre les juges, les mdiateurs familiaux et les caisses dallocations familiales et les CMSA devraient tre systmatiquement instaurs.
Recommandation n7 : Accrotre et scuriser les financements de la mdiation familiale.

V) LACCES AU LOGEMENT Le groupe nest concern que par le problme de laccessibilit financire au logement. Sagissant des mnages pauvres, ce problme doit tre trait sous deux angles : - le taux de recours aux aides au logement qui sont linstrument majeur de laide aux mnages modestes. Ce problme est trait aux Chapitres II et III. - le taux deffort des mnages modestes (rapport entre les charges de logement nettes des aides publiques au revenu). Ce problme est trait aux Chapitres II et III.

VI) LES DISPOSITIFS DAIDE A LACCES A LEAU ET LENERGIE 1) la situation actuelle a) Les dpenses lies lnergie Elles reprsentent une charge trs lourde pour les personnes pauvres. Selon le rapport du CNLE 2012, 3,8 millions de mnages de France mtropolitaine ont un taux deffort nergtique (part des dpenses dnergie dans leur budget) suprieur 10%. Des dispositifs ont t mis en place pour venir en aide aux personnes connaissant des difficults pour faire face ces dpenses. Les dispositifs actuels obissent deux logiques : - la premire qui relve dun point de vue curatif consiste aider la rsorption des impays de facture dnergie. Cest une des fonctions des FSL. En 2009, 306 000 mnages ont ainsi t aids au titre des dpenses dnergie pour un montant moyen de 2399. -la seconde plus prventive consiste faire bnficier les personnes pauvres dune aide qui diminue leur facture. Cest le but poursuivi par le tarif de premire ncessit (TPN) pour llectricit et le tarif spcial solidarit (TSS) pour le gaz naturel. Leur financement est assur par une contribution au service public de llectricit ou du gaz, paye par les consommateurs dans leurs factures. a1) les caractristiques de ces aides - elles sont verses aux mnages dont le revenu est infrieur au plafond de la CMUC, soit une cible potentielle de prs de 5M de personnes (et 2,2 M de mnages). - laide tient compte de la taille de la famille
8

Le groupe a souhait attirer lattention sur limportance du rle des juges aux affaires matrimoniales, et pour beaucoup de membres du groupe, le nombre et les moyens de ces magistrats devraient tre augments. 9 Chiffres fournis par le bureau des politiques sociales du logement du ministre de lgalit des territoires et du logement.

18

- en 2010, laide moyenne10 est de 95 pour llectricit (la facture moyenne des mnages se chauffant llectricit est de 70011 uniquement pour le chauffage) et 95 pour le gaz (pour une facture moyenne de 500 uniquement pour le chauffage au gaz). a2) ces dispositifs prsentent des limites et font lobjet de critiques - Leur champ est relativement troit (limit llectricit et au gaz), ne bnficiant pas aux nombreux mnages recourant un type dnergie alternatif, notamment le fioul depuis la suppression de la prime la cuve. Pour les plus pauvres des 4,5M de foyers qui se chauffent au fioul, il nexiste plus de dispositif daide. Il peut cependant sagir dune dpense trs importante puisque pour une consommation moyenne annuelle de 2000 litres la facture est proche de 2000. Un dispositif daide directe lachat de fioul ( la prime la cuve ) avait t institu entre 2005 et 2010. Il sagissait dune aide fixe 200 en 2008 verse par le trsor public en une seule fois aux foyers non imposables. 830000 foyers en ont bnfici en 2007, effectif modeste, trs en de de la cible potentielle. - ils sont difficiles mettre en place en cas de chauffage collectif et dabsence de compteur individuel - ils exigent la coordination de nombreux acteurs - ils prsentent un cot de gestion lev (23% pour le TSS en 2009) - le non recours tait important. Fin 2010, 640 000 personnes bnficiaient du TPN et 307 000 du TSS, soit des effectifs trs en retrait sur la cible. Toutefois le dcret de mars 2012 qui automatise lattribution des aides aux bnficiaires devrait conduire une trs nette augmentation du taux de recours. b) laccs leau La facture deau moyenne pour un mnage compos de deux adultes et de deux enfants est de lordre de 400 par an12.Bien que lart 1 de la loi du 30 dcembre 2006 sur leau et les milieux aquatiques ait consacr le droit daccder leau potable dans des conditions conomiquement acceptables par tous , la mise en place dune aide prsente des difficults particulires tenant au nombre trs lev des distributeurs et la multiplicit des tarifs. La loi du 7 fvrier 2011 relative la solidarit dans les domaines de leau potable et de lassainissement a arrt le principe dun prlvement de 0,5% sur le montant de chaque facture deau des particuliers afin de permettre un allgement de cette charge pour les plus dmunis. Si la loi pose le principe, elle ne rend pas obligatoire ce prlvement quelle destine au financement des FSL. Aujourdhui laide laccs leau relve essentiellement des FSL et dinitiatives des collectivits. En effet les collectivits qui sont responsables des services publics locaux de leau ont la possibilit de mettre en place des politiques tarifaires prenant en compte la situation des personnes modestes en limitant au maximum les cots fixes et en combinant des aides cibles et une tarification progressive.

10 11

Dlibration de la commission de rgulation de lnergie du 2 fvrier 2012 Chiffre extrait de lannexe du rapport du gouvernement au parlement sur la mise en place dune allocation de solidarit eau, 2011. 12 Chiffre extrait de lannexe du rapport du gouvernement au parlement sur la mise en place dune allocation de solidarit eau, 2011.

19

2) Comment amliorer ces dispositifs ? Il faut rgler trois questions principales a) le choix dune stratgie. Deux approches sont envisageables : - la premire est de garantir aux mnages pauvres un revenu suffisant pour quils puissent assumer directement ces dpenses. Les minima sociaux, les prestations familiales y participent. Laugmentation de prestations dont le mnage a le libre choix prsente un triple mrite : elle respecte la libert des mnages dans la gestion de leur budget ; les cots de gestion de cette augmentation sont marginaux ; si le taux de recours la prestation est bon, laugmentation profite la (quasi) totalit de la population cible. Mais rien ne vient garantir lutilisation des ressources supplmentaires laccs aux biens essentiels qui la justifie. - la seconde est de mettre en place des dispositifs ddis attribuant ces mnages des prestations spcifiques affectes ces dpenses. Les tarifs sociaux pour le gaz et llectricit sont des prestations de ce type. Passer par des dispositifs ddis garantit laffectation de laide au besoin jug essentiel (elle ne peut tre dtourne de sa vocation). Le groupe a clairement exprim sa prfrence pour la premire stratgie et lamlioration de la situation des mnages par laugmentation du revenu. b) doit on garder les dispositifs actuels en les amliorant ventuellement avec : - laugmentation de la population ligible en suivant une ventuelle hausse du plafond de la CMUC - laugmentation du montant de laide - la reprise de la prime la cuve. Les dpenses actuellement faibles (180M en 2010) seraient amenes augmenter fortement. Le financement serait assur comme maintenant par les consommateurs (taxe abrite dans les factures). A noter quune approche de ce type nexclut pas quon mette en place, par ailleurs, une tarification progressive. c) doit on verser aux mnages pauvres une aide accs aux biens essentiels Servie sous condition de ressources aux mnages pauvres, elle peut prendre la forme c1) dun chque biens essentiels Le chque ne pourrait tre utilis que pour lachat des biens dfinis ( linstar des chques djeuners) qui seraient en loccurrence toute forme dnergie servant la vie domestique et au chauffage. On aurait dans cette hypothse une couverture plus tendue que dans les dispositifs actuels qui ne concernent que llectricit et le gaz. La garantie daffectation est relle mais moins prcise que dans les dispositifs actuels : certes le chque ne peut servir que pour les objets dfinis (lnergie et leau) mais cest une affectation indiffrencie ces diffrentes consommations et non chacune dentre elles.

20

Le financement du chque serait assur par une contribution de lensemble des consommateurs intgre dans les factures des diffrentes nergies Resterait tudier la gestion de ce chque (choix de lmetteur qui travaillerait partir des fichiers CMUC ; procdures dendossement si le chque na pas de valeur libratoire) c2) dune allocation biens essentiels Lallocation biens essentiels pourrait regrouper en un seul dispositif une partie des systmes actuels daides ddies laccs des biens et services essentiels. En vitant la multiplication des dispositifs, la mise en uvre des droits serait simplifie. Cette allocation pourrait tre extensible en fonction du primtre des biens essentiels dont on veut faciliter laccs pour les populations les plus pauvres. Pour ce qui concerne lnergie et le chauffage, elle rintroduirait de lquit pour ceux qui ont recours une nergie qui nest pas couverte aujourdhui par une aide spcifique. Sans quil soit indispensable de dfinir prcisment le panier des biens essentiels couvert par cette allocation, elle pourrait dans un premier temps concerner les dpenses deau, dlectricit, de gaz et de fioul. On aurait trancher dans lune et lautre approche les problmes de champ de population couvrir et de montant de laide. Pour fixer les ides, on donne quelques rfrences - population cible : * cible actuelle (plafond CMUC) : 4,4 millions de personnes et 2 millions de mnages. En retenant la fourchette haute des estimations, avec 100% de recours, la cible pourrait atteindre 5,1M de personnes et 2,3M de mnages. * plafond tudi par le fonds CMU (revenir au ratio dorigine de la valeur du plafond par rapport au seuil de pauvret) ; augmentation de 1,4 M de personnes supplmentaires soit plus de 600 000 mnages - montant : 200 en moyenne par mnage, valeur module avec la taille de la famille En retenant le plafond le plus lev, la dpense stablirait 600M alors que les dpenses prvues pour 2012 dans le cadre des tarifs sociaux sont de lordre de 180M (50M pour leau, 99M pour llectricit, 35,8M pour le gaz). 3) Une aide fonde sur le taux deffort Les dispositifs analyss ci-dessus aident tous les mnages pauvres de faon forfaitaire quelles que soient leurs dpenses relles. Une mission13 prside par Pierre Saglio et Alain Chosson a propos une formule de logique diffrente : augmenter lallocation de logement pour les mnages dont le taux deffort (loyer net de laide au logement plus dpenses lies au logement14) dpasserait un taux maximum (le rapport ne donne dindication ni sur le niveau de ce taux ni sur le profil de laide). Dans cette formule, on cible laide sur les mnages trs souvent pauvres taux deffort lev et on tient compte de leurs dpenses effectives de logement et de charges associes.

Rapport de la mission Transformation des modes de vie, des comportements et de la consommation prside par P. Saglio (ATD-Quart Monde) et A. Chosson (CLCV) janvier 2010. 14 Energie, eau voire tlphonie et accs linternet

13

21

Passer par laide au logement diffre des dispositifs actuels (lectricit, gaz) et envisags (eau) sur les points suivants : - la garantie daffectation : il ny en na pas dans laide au logement - le champ personnel de la population cible : le systme des aides au logement exclut notamment les propritaires sans charges daccession - lobjet de la dpense : passer par une majoration de laide au logement permet de couvrir notamment le chauffage au fioul - le logement ligible : dans les deux systmes, on ne couvre que lhabitation principale - le ciblage de la population cible : le champ des aides au logement est suprieur la population CMUC (plus de 6M de mnages contre 2,2 pour la CMUC). Mais le sousensemble des allocataires taux deffort excessif sera plus faible et dpendra du taux plafond retenu. Il y aurait des perdants par rapport aux dispositifs actuels (les mnages pauvres dont le taux deffort est modr et qui ne bnficieraient plus du TSS et du TPN) - la dtermination du montant de laide. Elle est plutt forfaitaire pour des dispositifs ddis actuels et la prime la cuve. Dans le schma tudi ici, on intgre dans les dpenses prendre en considration pour vrifier que le taux deffort nest pas abusif le loyer (ou les charges daccession) et soit une estimation forfaitaire des dpenses associes soit les charges relles quil faudra dfinir (en fonction de la latitude, de la longitude, de laltitude, du type de chauffage, de la qualit de lisolation, des autres charges locatives15). On se souvient que lon a renonc raffiner le forfait de charges pour le calcul des aides au logement. Faut-il revenir sur cette option ? - le taux de non recours laide au logement est mal connu (voir ci aprs au chapitre 2) ; mais il est vraisemblablement plus faible que le taux de non recours la CMUC. - le financement : dans les aides au logement, la dpense lie une augmentation du forfait de charges est porte 50/50 par lEtat et la branche famille ; dans les dispositifs ddis actuels (y compris la CMUC/ACS), cest lensemble des mnages qui supporte de faon mutualise la charge des aides par une augmentation de la facture (de faon explicite dans les dispositifs nergie ; de faon cache dans la CMUC) * * *

On tudie au Chapitre III mais avec une entre logement une refonte du barme des aides au logement fonde sur le taux deffort qui, par certains cts, a la mme logique que la proposition Saglio Chosson. 5) Quelle que soit la qualit des aides apportes pour laccs leau et lnergie, les personnes pauvres encourront toujours le risque de connaitre des accidents de paiement et pourront se voir menacer de coupures. La prvention et le traitement des coupures doivent donc tre amliors en sappuyant sur les FSL. Lart L 115-3 du CASF permet de retarder les coupures lorsquil y a eu saisine du FSL. La rglementation prvoit que les modalits dchange dinformation et de coopration entre les fournisseurs dnergie et les services sociaux font lobjet dune convention. Mais certains fournisseurs dnergie se refusent signer ces conventions. LEtat doit donc accentuer sa contrainte.

15

Gardiennage par exemple

22

6) Laccs physique leau demeure difficile pour certaines populations: Le problme daccs physique leau se pose essentiellement pour les personnes sans domicile fixe ou prives de logement. Cela concerne deux catgories de populations, les gens du voyage (400 000 personnes) et les personnes sans abri. Deux types de rponses doivent tre apports : - gnraliser une alimentation en eau pour chaque aire daccueil (obligation fixe par la loi). Actuellement seuls 40% des besoins seraient satisfaits - pour les personnes sans abri, prvoir des bornes daccs, mises disposition par les collectivits pour un prix modique, ainsi que des sanitaires accessibles en continu.
Recommandation n8 : Envisager la rorganisation du dispositif daide aux dpenses dnergie et deau de prfrence en remaniant les aides au logement en prenant en compte le taux deffort des mnages. A dfaut de suivre cette premire option, mettre en place une allocation biens essentiels pour couvrir toutes les formes dnergie. A dfaut de retenir lune des deux premires options, garder les dispositifs existants et rtablir une prime la cuve de fioul. Recommandation n9 : Rendre obligatoire pour tous les distributeurs dnergie la signature dune convention avec les services sociaux des conseils gnraux organisant les changes dinformation pour venir en aide aux personnes connaissant des difficults de paiement. Rappeler lobligation lgale de mise en place daires daccueil pour les Recommandation n10 : gens du voyage, leur garantissant un accs leau et lnergie Recommandation n11 : Installer des bornes daccs leau pour les personnes qui en sont prives et garantir laccs des sanitaires toute heure.

VII) LES TELECOMMUNICATIONS : 1) Constats Les mnages souffrent du manque de lisibilit sur la nature et la qualit des services (offres, conditions tarifaires, protection des donnes personnelles). Les cots sont trop levs pour les mnages pauvres, entranant un phnomne de double peine (les forfaits sont proportionnellement plus chers pour les petits consommateurs). Les rseaux Wifi en extrieur sont insuffisants. Le prcdent gouvernement avait tent dimposer un tarif social daccs la tlphonie et internet pour les allocataires RSA via loprateur historique (Orange). Loffre propose de 23/mois (haut dbit et tlphonie fixe) semble bien trop leve pour les mnages prcaires et se situe en fait dans la moyenne des offres commerciales prexistantes (Numericable, Free, Alice). De plus, loffre ne concernerait que les allocataires du RSA socle et tait refuse aux bnficiaires du RSA activit.

2) la situation a chang avec larrive de nouveaux oprateurs Larrive de Free sur le march de la tlphonie mobile a accentu la baisse gnrale des tarifs. Les petits consommateurs de mobile cherchent disposer dun numro pour recevoir des appels, ne passant eux-mmes que peu dappels et nallant pas sur Internet avec leur

23

tlphone. En janvier 2012, Free proposait un premier tarif 2 pour 60 minutes de communications ou 60 SMS. En septembre, Carrefour (en partenariat avec Orange) a mis sur le march une offre concurrente 5/mois pour 1h40 de communication ou 500 SMS, sans engagement de dure ni tlphone fourni. Cet abaissement du seuil pour accder au service mobile a dfinitivement dclass lancien tarif social (10 pour 40min dappels). Depuis son arrive sur le march, Free a dj conquis 3 millions de clients et impos une baisse massive des tarifs, les autres oprateurs sapprochant progressivement des offres de ce nouveau concurrent. Les grands oprateurs qui proposaient des services tout compris (dont le tlphone) avec une dure dengagement parfois longue (jusqu 24 mois), multiplient aujourdhui des offres sans engagement, sans tlphone inclus, voire sans accs un service client. Leffet se fait galement sentir sur les cartes prpayes. Ce systme a longtemps t le plus cher rapport la minute consomme. Bouygues propose aujourdhui une carte 10 sans limite de validit facturant 0,10 la minute de communication, soit un tarif proche de celui des forfaits. Le dispositif existant daide aux mnages : Certaines personnes peuvent bnficier d'une rduction du montant de leur abonnement mensuel de tlphonie fixe et d'une aide exceptionnelle en cas d'impay. Ces aides s'adressent exclusivement aux allocataires RSA, AAH, ASS et aux invalides de guerre. La rduction porte sur l'abonnement mensuel pour le tlphone fixe. Chez Orange, le montant de l'abonnement mensuel dduit de la rduction s'lve 6,49 au lieu de 16 . L'abonn doit adresser sa demande par courrier la CAF ou l'antenne MSA dont il dpend, qui transmet son tour loprateur tlphonique concern. Cette rduction est accorde pour 1 an, renouvelable. Est galement possible une prise en charge des dettes tlphoniques. Elle comprend la fois labonnement et les communications (fixes) ; ainsi que le maintien du service restreint de la ligne tlphonique (permet de recevoir des communications et dappeler les numros durgence ou gratuits). La demande est instruite par le FSL qui tient compte du niveau de ressources et de la situation familiale de labonn pour accorder ou non la prise en charge des dettes tlphoniques. Une fois saisi, le FSL en avise l'oprateur de tlphonie. Ds que loprateur est averti de la saisine du FSL, labonn bnficie automatiquement du service restreint de sa ligne tlphonique.
Recommandation n12 : Favoriser une information transparente sur les offres mobile et Internet. Encourager les tarifs sociaux et les offres correspondants aux besoins des petits consommateurs Recommandation n13 : Dvelopper des lieux libres daccs Wifi dans des lieux ouverts tous.

VIII) TRANSPORTS ET MOBILITE : 1) Les dpenses de carburants Elles peuvent tre lourdes pour les mnages modestes. Il nexiste pas actuellement daide pour couvrir partiellement ces dpenses. Le groupe na pas tudi de dispositif adapt cette situation.

24

2) les dpenses de transport en commun (hors chemin de fer) Comme labsence dun vhicule particulier est trs corrle au revenu (elle est de 45% pour les mnages du premier dcile contre 8% pour ceux du dernier dcile) la tarification sociale des transports en commun est donc importante pour les mnages modestes. a) Le socle lgal : Larticle L 1113-1 du Code des transports prvoit que les personnes dont les ressources sont infrieures ou gales au plafond dattribution de la CMU-C bnficient dune rduction tarifaire dau moins 50% et jusqu la gratuit dans les transports urbains. De plus en plus dautorits organisatrices de transport urbain (AOTU) mettent en place des tarifications bases sur un critre de revenus pour lensemble du foyer et on constate une tendance la rduction de laccs gratuit au rseau au profit du dveloppement de tarifs rduits.

b) la situation actuelle Avis du Groupement des autorits responsables de transport (GART) sur la gratuit dans les transports publics urbains : Les recettes tarifaires couvrent en moyenne 20% des besoins de financement des transports publics. Sur 290 autorits organisatrices de transport urbain, 23 ont fait le choix de la gratuit totale. Cette politique sduit majoritairement des agglomrations de moins de 25 000 habitants. La gratuit totale demeure un piphnomne. En effet, elle ne concerne que 2,5% de la population des primtres de transport urbain (PTU) hors Ile-de-France. Pour le GART, si la gratuit totale peut tre pertinente dans certains rseaux o les recettes tarifaires sont faibles, elle ne saurait tre gnralise lensemble des territoires, considrant notamment les contraintes financires pesant sur les collectivits territoriales. Les lus du GART privilgient la mise en place de tarifications sociales bases sur les revenus du foyer.

Les transports urbains (source GART pour 170 rseaux tudis) : Ce sont les personnes ges qui sont la cible privilgie en termes davantages tarifaires, suivies par les demandeurs demploi, les personnes en situation financire prcaire, puis les coliers-tudiants et apprentis. La condition dge a tendance seffacer au bnfice de la condition de ressources ou dimposition pour accder aux tarifs prfrentiels. 86,5% des rseaux tudis offrent des tarifs modrs pour les personnes en situation financire prcaire.

25

La situation particulire de lIle-de-France : Le STIF a cr en 2001 une carte solidarit transport pour les franciliens justifiant de ressources infrieures ou gales au plafond CMU-C et les ayants droit. De 2001 2008 sa politique tarifaire a volu et depuis le passage au RSA, la gratuit est accorde aux membres des foyers bnficiaires du RSA dont les ressources sont infrieures ou gales 135% du revenu garanti (RSA). Pour les allocataires (et membres du foyer) situs au-dessus de ce seuil, mais justifiant de ressources infrieures au plafond CMU-C, la Rduction solidarit transport (RST) est accorde (rduction tarifaire de 75%). En janvier 2011 : il y avait 600 000 bnficiaires, dont 330 000 bnficiaires de la (RST) et 260 000 bnficiaires de la gratuit. Un bnficiaire sur quatre rside en Seine-Saint-Denis.

3) les transports ferroviaires : Pour les transports ferroviaires, des tarifs particuliers ont t crs ds 1921 la demande de lEtat (familles nombreuses, billet cong pay, abonnements de travail, tudiants), les Rgions introduisant un tarif pour les demandeurs demplois suite la dcentralisation des TER. Ces tarifs constituent une obligation de service public pour la SNCF qui reoit une compensation financire de lEtat et des Rgions. * * * Le cot global des mesures de tarification sociale pour les finances publiques (Etat et/ou collectivits territoriales) est estim 114 millions deuros par an pour les transports collectifs urbains (hors Ile-de-France) et 501 M/an pour les TER (hors IDF).
Recommandation n14 : Vrifier la mise en uvre dans lensemble des units urbaines de la rduction tarifaire pour les personnes dont les ressources sont infrieures au plafond de la CMUC Recommandation n15 : Encourager les collectivits territoriales dvelopper des dispositifs daide la mobilit pour les personnes en situation de prcarit vivant en milieu rural et diffuser un rpertoire des bonnes pratiques

I) LA CULTURE Laccs la culture doit galement tre considr comme un bien essentiel pour les mnages prcaires. Elle redynamise la vie sociale des personnes et permet notamment un travail positif sur lestime de soi. Malheureusement, compte tenu des dlais impartis et de lurgence des autres sujets, le groupe de travail nest pas en mesure de proposer des politiques nouvelles autres que le soutien aux associations de ce secteur et le dveloppement des initiatives locales existantes.

26

CHAPITRE II LE NON-RECOURS Est considre dans une situation de non recours toute personne qui, quelle quen soit la cause, ne bnficie pas dune offre publique de droits et de services laquelle elle pourrait prtendre (Odenore). SECTION 1 LE NON RECOURS SAVERE IMPORTANT POUR PLUSIEURS PRESTATIONS MAJEURES I) ESTIMATION DU NON RECOURS ET DES MONTANTS NON DISTRIBUES Taux de non Dates des Montants recours valuations non distribus (en euros) 50% 2010 5,2 Mds (c) (y 35% 2010 3,6 Mds Nombre Source/ de non- mthodologie recourant 1,7 M 759 000 CNAF, Enqute sur le RSA, DARES/ enqute quantitative

RSA : - Socle compris major)

- Activit seul - Jeunes :

Pas dvaluation faute de connaissance sur la population cible

68% -

2010 -

1,6 Mds -

977 000 -

CMUC

10% - 24%

2011

330 M -400 0,5 M Fonds CMU-C M (d) 1,3 M /Microsimulation (calculs (Ines-DREES) DREES)

ACS

85% 53% - 67%

2007 2011 330 M (d) 1,4 M 2 Fonds CMU-C (calculs M /Microsimulation DREES) (Ines-DREES) 232-400 M 500 000en 2009 900 000 foyers fiscaux (e) Cours des comptes (calculs DREES) Enqute sur un territoire limit (f)

PPE

6 - 10% (a)

2009

Minimum vieillesse Allocations logement

2% 5% (b)

2001

27

Prestations familiales

Tarifs sociaux > 68% de llectricit

Forte baisse du non recours aprs automaticit de laccs au droit

2011

>1,15 M

Fichier administratif

Sources : RSA (Rapport final dvaluation du RSA, 2011) ; CMUC (DREES) ; PPE (Cour des comptes, 2011). (a) : Ce chiffre ne porte que sur les foyers ayant fait une dclaration de revenus. (b) : Ce rsultat est probablement sous-estim. En effet, lenqute exclut de son champ les non-allocataires dune prestation de la Caf, et elle ne sintresse pas aux personnes devenues ligibles grce aux mcanismes dabattements ou de neutralisation des ressources en cas de baisse des revenus. Or, on peut supposer que cette mesure est peu connue et que toutes les personnes qui pourraient en bnficier ne recourent pas la prestation. (c) : Ce montant est surestim car ces valuations ne tiennent pas compte de la dduction de la prime pour lemploi du RSA activit laquelle peuvent prtendre certains non recourants. (d) : Compte-tenu de lincertitude lie lestimation partir du modle de microsimulation INES, les rsultats sur le taux de non recours se prsentent sous forme dintervalle. Pour faciliter la lecture, nous prsentons ici la valeur centrale de lintervalle pour les montants associs au non recours. (e) : Une proportion de ces foyers est probablement au-dessus du seuil de pauvret ( 60%). (f) : M.-O. Simon, 2000, Non recours aux aides personnelles au logement. Enqute exploratoire sur la CAF du Havre, Cnaf,

Le non recours atteint donc des niveaux trs diffrents selon les prestations : trs important pour le RSA activit et laide la complmentaire sant, plutt limit pour la CMUC et surtout pour la PPE. Le niveau de recours aux tarifs sociaux de lnergie a fait un bond traduisant limpact de lautomaticit de son octroi intervenue en 2012.

1) Le revenu de solidarit active (RSA) Il est lun des rares dispositifs pour lequel on dispose dune valuation rcente du non recours estim partir dune enqute quantitative mene auprs de 15 000 mnages bas-revenus. Fin 2010, prs de la moiti des bnficiaires potentiels au RSA ne lont pas demand. a) Le taux de non recours Il est denviron 35 % pour le RSA socle. Le taux de non recours au RSA activit seul est estim, quant lui, 68 %. Au total, 1,7 millions de personnes ligibles au RSA au dernier trimestre 2010 nen taient pas bnficiaires, ce qui reprsente un montant non distribu de 5,2 Mds deuros pour lanne entire. Toutefois, ce montant est surestim, ces valuations ne tenant pas compte des diminutions de dpenses de PPE pour les potentiels allocataires RSA activit supplmentaires bnficiant de la PPE. Les montants mensuels du RSA non perus au dernier trimestre de 2010 sont relativement importants : 408 euros pour les non-recourants au RSA socle seul et 134 euros pour les nonrecourants au RSA activit seul alors que le montant moyen vers aux recourants slve respectivement 439 euros et 160 euros.

28

b) Les principales caractristiques des non-recourants sont bien identifies. Ils connaissent plus dentres et de sorties, notamment en raison de lirrgularit de leurs trajectoires professionnelles. Les personnes sont peut-tre moins incites faire les dmarches de demande de RSA si elles ne sont pas certaines de rester ligibles le trimestre suivant. Par ailleurs, les non-recourants sont gnralement plus proches de lemploi, plus diplms et moins nombreux se considrer en situation de pauvret. Enfin, le non recours est plus rpandu au sein des couples et des foyers sans enfant, et il crot avec lge. c) Les motifs de non recours Une connaissance insuffisante du dispositif constitue le principal motif de non recours, mme si une large majorit des non-recourants ont soit peru la prestation depuis juin 2009 (35 %), soit dclar la connatre sans lavoir reue (54 %). Seuls 11 % nont jamais bnfici du RSA et nen connaissent pas lexistence. Nombreux sont ceux qui pensent que le RSA est destin aux personnes sans emploi. Dautres ne savent pas comment effectuer les dmarches ou en craignent la complexit ou ne veulent pas dpendre dune aide sociale. 2) La couverture maladie universelle complmentaire (CMUC) a) le taux de non recours la CMUC est estim pour 2011 entre 10% et 24% (soit entre 500 000 et 1,3 millions de bnficiaires ne recourant pas la CMUC). Selon une tude du Fonds CMU, les facteurs sociodmographiques sont dterminants. Ainsi, les mnages monoparentaux ont un taux de non recours plus faible qui sexplique par leur inscription plus frquente dans des dispositifs daide publique. linverse les autres mnages, plus loigns de ces dispositifs ont un taux de non recours suprieur. On constate que ltat de sant a un impact sur le taux de recours, une dgradation sensible de cet tat incite les individus demander la CMUC. b) trois grands profils de non recourants : - les plus jeunes qui ressentent moins le besoin de soins, - les personnes de nationalit trangre freines dans leurs dmarches par une barrire linguistique. - des personnes sensibles la gne et la stigmatisation quils pourraient ressentir en effectuant les dmarches, et craindraient un comportement dissuasif des mdecins, en particulier les refus de soins. c) Les montants non distribus au titre du non recours la CMUC en 2011 seraient compris entre 330 et 400 millions deuros, daprs les estimations de la DREES. 3) Aide la Complmentaire Sant (ACS) Le Fonds CMU recensait au 30 juin 2012 876 070 bnficiaires dune attestation pour lensemble de la France (mais celles-ci ne sont utilises que par 82% de ceux qui la reoivent). Le taux de non recours serait compris pour la France mtropolitaine entre 53% et 67% en 2011.

29

4) La Prime pour lemploi (PPE) La PPE est un crdit dimpt attribu une fois par an aux foyers fiscaux dont au moins un des membres dclare un montant limit de revenu dactivit et pour lesquels lensemble des revenus sont modestes. Pour en bnficier, il suffit de renseigner le nombre dheures travailles sur lanne (n-1) dans la dclaration de revenus Ainsi, le recours la prestation est de ce fait relativement simple : il sinscrit dans une dmarche prexistante et le crdit dimpt napparat pas stigmatisant. Le nombre de bnficiaires de la PPE en 2009 tait de 8 millions. Le taux de non recours est faible. Linspection gnrale des finances (IGF) estimait que le taux de couverture de la prime pour lemploi tait compris entre 95% et 97 % en 2007. Plus rcemment la Cour des Comptes valuait entre 6 % et 10 % le non recours en 2009. Ladministration fiscale procde des relances, un million ont t adresses en 2009. Elles ont donn lieu au versement de 215 millions deuros pour 500 000 bnficiaires. 5) Les aides au logement Les tudes disponibles sont anciennes et rares. Dans ces tudes on interroge des allocataires de faible revenu qui ne reoivent pas daide au logement et on limine les situations de non ligibilit (propritaires sans charge daccession, personnes loges chez des tiers ou sans logement), de suspension, de dossier en cours dinstruction ; les situations non expliques qui devraient dboucher sur une ouverture de droit sont trs rares. Le non recours serait donc trs faible. Mais elles sont menes partir des fichiers des CAF qui ne peuvent pas explorer lensemble des motifs de non recours. - La CAF ne connat pas tous les mnages de faible revenu16 (familles avec un enfant de plus de trois ans sans ASF ; jeunes, couples sans enfant, personnes ges non allocataires du RSA) - Comme indiqu dans lannexe neutralisations et abattements dans les aides au logement des mnages voient leur revenu chuter entre lanne de rfrence (on utilise pour calculer laide au logement de lanne N les ressources de lanne N-2). Cest le cas notamment pour les sparations, veuvages, entres au chmage, passage la retraite. On tient compte de cet appauvrissement pour augmenter une allocation en cours de service et le cas chant ouvrir une allocation (lorsque la neutralisation ou labattement fait passer le revenu du mnage au dessous du plafond). Ces rvisions/crations sont trs frquentes (elles touchent plus dun allocataire sur trois). Cette frquence leve permet de penser que le systme fonctionne bien et quun grand nombre de mnages font valoir leur droit rvision/cration. Il conviendrait de vrifier si cette intuition est fonde. Dans le cas contraire, on devrait travailler sur des procdures dinformation des allocataires potentiels afin quils se rapprochent des CAF pour faire rviser ou ouvrir leur droit lallocation logement.

16

Voir Annexe N 22 propositions pour amliorer la situation des familles monoparentales .

30

SECTION 2 UNE POLITIQUE DAMELIORATION DU TAUX DE RECOURS I) UN PREALABLE, LA DOMICILIATION Il est impossible de mener une vie sociale sans une adresse identifie permettant dchanger des informations. Comme avoir une adresse constitue trs souvent un pralable lexercice des droits sociaux, il convient den fournir une toute personne sans domicile. Cest lobjet de la domiciliation administrative qui a t revue par la loi de 2007 instaurant le droit au logement opposable. La domiciliation est assure par les CCAS et des organismes agrs. Les associations font tat de difficults importantes qui tiennent la saturation de certains organismes, lie un maillage territorial insuffisant. Pour y remdier, une intervention plus vigoureuse des services de lEtat est ncessaire afin de sassurer du fonctionnement de la domiciliation sur lensemble du territoire. Cela passe par la ralisation par les Prfets de rgion (avec les collectivits et les associations participant la prise en charge des personnes prcaires et en lien avec le Comit dpartemental de veille sociale) dun schma territorial de la domiciliation ainsi que par un suivi rgulier de la mise en uvre de ce schma .Cela ncessite la dfinition du rfrentiel des prestations inclure dans la domiciliation et un financement adapt. Ces travaux donneront lopportunit dtudier la possibilit duniformiser les rgles affrentes aux diffrentes domiciliations (AME, DALO). Des lments complmentaires de lUNCCAS17 permettent dvaluer le cot moyen dune domiciliation pour une personne et par an pour un CCAS. Selon des donnes collectes par les CCAS de Marseille et de Saint-Denis (deux territoires o le nombre de demandes est trs lev), ce cot moyen est valu une centaine deuros par an.
Recommandation n16 : Etablir au premier semestre 2013, avec les associations et les CCAS un tat des lieux et dfinir un rfrentiel des prestations de domiciliation et un rfrentiel des cots Recommandation n17 : Faire tablir par les prfets de dpartements sous la coordination du prfet de rgion, en lien avec les collectivits territoriales et les acteurs associatifs concerns, un schma de la domiciliation dfinissant une couverture territoriale complte et en assurer un suivi annuel avec le concours des comits dpartementaux de veille sociale

II) ACTIONS CONTRIBUANT A LAMELIORATION DES TAUX DE RECOURS 1) Dune manire gnrale, on peut identifier un certain nombre de dterminants du non recours comme laccessibilit linformation sur les rgles dligibilit et la procdure dinscription, des facteurs sociaux et psychologiques, tels que les phnomnes de stigmatisation sociale, le niveau et la dure des prestations (plus elles sont gnreuses et accordes sur de longues priodes, plus le taux de recours est lev), la coordination imparfaite entre institutions en contact avec le public-cible. Lanalyse des sources du non recours en lien avec ses divers motifs peut tre ralise trois niveaux - loprateur charg dadministrer les prestations (mauvaise communication, rejet tort de demandes), - le dispositif lui-mme (rgles et procdures peu comprhensibles, critres dattribution imprcis), - lusager (mauvaise connaissance, inadquation aux besoins ou prfrences).
17

Voir Annexe 5 UNCCAS sur domiciliation.

31

2) Des pistes particulires pour certaines prestations : a) Pour le RSA a1) Le comit dvaluation du RSA considre que favoriser la connaissance du RSA et simplifier la prestation pour faciliter lvaluation de lligibilit devraient permettre dtendre sa couverture. Leffort dinformation peut prendre deux formes : - une information cible sur les foyers potentiellement ligibles prsents dans les fichiers de la Caf comme cela a t expriment en Gironde - une campagne dinformation gnrale non cible, comme en 2009 au moment du lancement du RSA. a2) Le deuxime axe de travail consiste simplifier laccs la prestation. Des bnficiaires potentiels peuvent tre hsitants faire une demande par crainte de devoir en permanence fournir des justificatifs et de sexposer un cycle dinterruption et de reprise du bnfice de la prestation. Ce manque de visibilit peut tre durement ressenti par les intresss. Pour contenir linstabilit des droits, certains envisageraient volontiers dapprcier louverture des droits pour une plus longue priode et de passer dun cycle trimestriel un cycle annuel. Cette rforme apporterait de la stabilit et de la visibilit dans louverture des droits. Dautres considrent au contraire quil faut coller au plus prs de la ralit du revenu et passer une gestion mensuelle. Le groupe a marqu une prfrence pour une gestion annualise du RSA lui mme et des rtroactions que la prise dactivit provoque sur les droits connexes. Mais il na pu mener une tude srieuse sur les consquences financires et pratiques de cette approche. Elle devrait faire lobjet dune tude rigoureuse pour identifier la typologie, la frquence et lampleur des changements de situation des bnficiaires et leur impact sur la prestation de RSA et les droits connexes. Pour le RSA activit, lhypothse dune attribution semi-automatique partir des donnes fournies par les employeurs mrite dtre expertise (voir ci-dessous Chapitre III). Le rapport final du comit dvaluation du RSA mentionne que si le taux de non recours au RSA socle (35%), comparable celui du RMI avant 2009, (reprsente) comme une sorte de norme du non recours, alors les estimations obtenues par le Comit national d'valuation suggrent qu'il devrait tre possible de rduire de moiti le taux de non recours du RSA activit (de 68% 35%) et ainsi de doubler le nombre de bnficiaires du RSA activit . b) Pour lACS Le dveloppement de linformation est ncessaire. Une tude mene la CPAM de Lille-Douai en 2009 semble montrer que le non recours lACS nest sans doute pas d en premier lieu au cot de lachat dune couverture complmentaire mais davantage laccs linformation et la difficult des dmarches. La dmarche par courrier ne serait pas suffisamment persuasive et explicite. Dautres formes dchanges (par tlphone ou par proposition de rencontre) mriteraient dtre testes.

32

Dans ce contexte, les travailleurs sociaux demeurent un vecteur dinformation important concernant lACS et la CMUC. Les relations familiales et amicales constituent galement un moyen de transmission des informations sur les dispositifs CMUC et ACS. Ces remarques confirment lexistence de relais informationnels . Ce rsultat favorable sexplique galement par les efforts de communication qui ont t mis en uvre pour lensemble des partenaires et la mise en place des changes mensuels dinformation entre la CNAF et la CNAMTS en avril 2011 qui a permis de sensibiliser les bnficiaires potentiellement ligibles au dispositif. Cette tude a t conduite en deux phases : - transmission dun courrier dinformation sur les deux dispositifs des personnes estimes potentiellement ligibles compte tenu de leur statut de bnficiaires de minima sociaux, mesure de son impact et exploitation des donnes obtenues ; - envoi de questionnaires ces personnes une anne plus tard afin de mieux cerner leur situation vis--vis de la complmentaire sant. Les rsultats obtenus montrent que laction dinformation entreprise par la caisse a t utile. Toutefois, le courrier et laccueil, mme sils sont perus comme ncessaires, ne sont pas suffisants pour atteindre la partie la plus vulnrable au non recours de la population . Mais le taux de recours progressera davantage si la prestation devient plus attractive. Ce pourrait tre le cas si finalement on en venait terme fusionner ACS et CMUC (on a dit au chapitre prcdent que le groupe ntait pas convaincu par cette option). c) Pour la Prime pour lemploi, lintrt des relances. Pour diminuer le non recours, ladministration fiscale procde des relances auprs des dclarants avec des revenus les rendant potentiellement ligibles la prestation mais nayant pas renseign le nombre dheures travailles. Par manque de temps, ces relances ne sont pas toujours exhaustives. Elles ont toutefois bnfici 500 000 contribuables. Pour aller plus loin encore, la Cour des comptes prconise la fois de pr-remplir le volume dheures rmunres partir des dclarations annuelles des donnes sociales (DADS) des employeurs et damliorer les procdures de relance. d) Pour les tarifs sociaux de lnergie Pour augmenter le taux de recours, la procdure dattribution des tarifs sociaux a t modifie par le dcret du 6 mars 2012 afin que ces tarifs soient accords aux ayants droit, sauf opposition de leur part, sans que ceux-ci aient renseigner un formulaire comme ctait le cas auparavant. Les premires estimations de limpact de cette simplification sur la couverture par les tarifs sociaux de leurs bnficiaires potentiels montrent une augmentation de 50 100 % du nombre de bnficiaires.

3) Les dispositifs amliorant le taux de recours doivent tre dvelopps a) Les vertus du guichet unique : lexprience de la MSA dun rendez-vous prestations donne des rsultats intressants. Voir annexe 6 : Rendez-vous prestations MSA. La MSA a mis en place un rendez-vous prestations avec les personnes repres comme potentiellement ligibles des prestations sous condition de ressources. Il permet de faire une

33

tude globale des droits des personnes rencontres et se traduit par un entretien individuel, dune dure moyenne dune heure permettant de faire laudit de la situation sociale de lassur, afin dtablir linventaire des prestations auxquelles ladhrent peut prtendre. Loprateur qui conduit lentretien dlivre lassur linformation sur ses droits potentiels non encore ouverts, et peut lorienter vers dautres dmarches. En 2011, chaque entretien a permis de dtecter en moyenne 1,5 droit potentiel ouvrir, qui, in fine, aboutira 0,8 droit ouvert par assur. Au total, ces Rendez-vous prestations ont permis douvrir 6 924 droits, principalement dans les domaines de la sant et de la famille. b) La coordination entre organismes doit tre renforce pour mieux identifier les bnficiaires potentiels de droit Cest le cas pour la convention dobjectifs et de gestion (COG) entre lEtat et la CNAMTS pour la priode 2010-2013. Elle prvoit que la CNAMTS dveloppe des changes dinformation avec les institutions partenaires (CNAV, CNAF, Ple emploi, DGFIP) pour mieux identifier les bnficiaires potentiels de la CMUC et de lACS. Dores et dj, les bnficiaires potentiels de lACS sont identifis grce aux changes entre lAssurance maladie, la CNAV et la CNAF depuis 2009. Ces objectifs de transmission dinformations doivent tre strictement identifis dans les COG de toutes les caisses de Scurit sociale mais aussi dans le contrat dobjectif de Ple Emploi. Une autre piste de travail consiste utiliser le fichier RNCPS (Rpertoire national commun de la protection sociale), dont la principale vocation est de lutter contre la fraude, pour permettre de dvelopper des actions de ciblage des allocataires ne faisant pas usage de leurs droits. Le Centre danalyse stratgique propose de systmatiser, au sein des organismes de protection sociale, la mise en place dalertes pour dtecter les cas potentiels de fraudes et de non recours laide de ce rpertoire. Un projet est en cours de dveloppement la CNAMTS pour lACS et devrait dmarrer en 2012. Linformation de lusager sur des prestations verses par un autre organisme doit tre promue de faon rsolue. Ainsi pour la CMUC et lACS, les centres communaux daction sociale (CCAS) et les hpitaux sont des partenaires privilgis. Les conventions entre les CCAS, les CPAM et les CMSA doivent tre dveloppes et pour donner plus defficacit lintervention des structures hospitalires, il faut sinterroger sur la possibilit dune rtroactivit dans louverture des droits. On peut avancer vers des quasi procdures intgres douverture du droit (voir Annexe 7 : renouvellement CMUC). Cest le cas pour lattribution de la CMUC aux bnficiaires du RSA socle. Ainsi, lors dune demande de RSA, il est demand aux CAF de dterminer si le demandeur du RSA est potentiellement ligible la CMUC en fonction du niveau des ressources perues par lintress Les formulaires de demandes de CMUC seront remplis en ligne et transmis par les CAF via loutil RSA aux CPAM, qui pourront ensuite orienter les dossiers vers les organismes dassurance maladie complmentaires choisis par les demandeurs (dcret n20112096 autorisant lenrichissement de loutil RSA). Le dveloppement des plateformes locales de coopration entre les acteurs doit tre encourag.

34

La banque dexpriences de laction sociale locale des CCAS et CIAS a permis de reprer des expriences intressantes. -Nice : le CCAS de Nice a dploy les moyens ncessaires la constitution dune plateforme daccueil pour les publics en grande prcarit, sans domicile stable. -Versailles : laccs aux droits sociaux et aux prestations sociales peut tre amlior par une veille sociale globale des intervenants auprs des usagers en difficult daccs aux droits. Cest la voie choisie par le CCAS de Versailles qui a t labellis PARADS en 2006. - Nantes : linitiative de la ville de Nantes a port sur llaboration dune nouvelle offre de service globale en matire daccs aux droits, au recours aux soins et la prvention. -Saint-Ouen : le CCAS de Saint-Ouen gre un Espace dAccueil et dAccompagnement (EAA), cr par la ville, ddi en priorit aux habitants de la commune en grande prcarit. 4) La lutte contre le non recours doit sappuyer sur un objectif volontariste. Les chiffres du non recours traduisent une importante perte defficacit des dispositifs sociaux. Il faut donc intensifier les efforts des diffrents acteurs pour la rduire et dans ce but fixer des objectifs de rduction du non recours. Ainsi titre dexemple les efforts faits conjointement par les rseaux de lassurance maladie et de la branche famille en matire daccs la CMUC et qui se traduisent par le remplissage des demandes de CMUC des bnficiaires du RSA par les CAF peut produire une diminution du non recours la CMUC de 10%. En multipliant les initiatives de ce genre, en mobilisant les institutions, en inscrivant dans leur COG des obligations de coopration pour laccs aux droits des plus dmunis, en amliorant laccompagnement des personnes et en dveloppant linformation, un objectif significatif de rduction du non recours aux principales prestations est certainement envisageable.
Recommandation n18 : Etudier la possibilit dtendre lexprience de rendez- vous des droits instaure par la MSA pour dautres rgimes de la scurit sociale Recommandation n19 : Etudier lutilisation du RNCPS par les organismes sociaux dans le but dalerter sur les cas de non recours. Recommandation n20 : Accroitre et scuriser les financements pour les espaces collectifs citoyens, d'ducation populaire et de participation o les populations dfavorises peuvent dvelopper la conscience de leur droit, et leurs capacits les demander et les dfendre. Etudier d'ici la fin du 1er semestre 2013 des propositions oprationnelles pour renforcer le travail social collectif et la formation lintervention sociale dintrt collectif en France (groupe de travail DGCS ou mission Igas) afin que les espaces collectifs de participation et de soutien mutuel se dveloppent. Recommandation n21 : Pour lutter contre la crainte de la stigmatisation lies certains droits sociaux qui motive des non recours, mener une politique d'information du grand public (par le dfenseur des droits, l'ducation nationale, les media) pour lutter contre les strotypes et ides reues installes dans l'opinion publique sur les allocataires des prestations de lutte contre la pauvret. Etudier les conditions dans lesquelles la rglementation pourrait Recommandation n22 : expressment prvoir la possibilit pour les bnficiaires potentiels dun droit dtre accompagns dune personne de leur choix lors de leurs dmarches administratives. Recommandation n23 : Prvoir dans toutes les COG des organismes sociaux un volet consacr la lutte contre le non recours incluant des indicateurs sur le non recours, prvoyant le dveloppement daction dinformation et de recherche active des droits des usagers, la coopration avec les autres organismes et notamment les changes de donnes pour faciliter les dmarches. Etudier la prconisation de la Cour des Comptes pour ce qui concerne Recommandation n24 : la PPE de pr remplir le volume dheures rmunres partir des DADS

35

Recommandation n25 : Poursuivre la dmarche de coopration entre les Caf et lassurance maladie pour la pr-instruction de la demande de CMUC pour le bnficiaires du RSA. Etablir dans le trimestre suivant la Confrence du 10 et 11 dcembre, Recommandation n26 : le rapport du gouvernement au parlement prvu par la loi de 2009 sur lutilisation de donnes sociales nominatives pour linstruction des demandes de RSA Recommandation n27 : Encourager le dveloppement de plateformes locales daccs aux doits pour les publics les plus prcaires Recommandation n28 : Dfinir au plan interministriel un tableau permettant de suivre lvolution du taux de non recours aux principales prestations et le dcliner en direction de tous les grands oprateurs du champ social pour dresser un bilan annuel faisant lobjet dune prsentation en CILE et devant le CNLE et dune publication.

36

CHAPITRE III LES PRESTATIONS SOCIALES SECTION 1 : PROBLEMES TRANSVERSAUX I) LA COMPLEXITE DES PRESTATIONS Notre systme se caractrise par la multiplicit et la complexit des prestations sociales. Une dizaine de prestations considres comme des minima sociaux cohabitent aujourdhui auxquels il faut adjoindre des dispositifs de crdit dimpts comme la PPE. Cette complexit se traduit par des montants daide variables, une apprciation diffrente des ressources retenues pour la calculer, une prise en compte ponctuelle de la composition du foyer, une incidence diffrencie sur le droit la retraite et des diffrences dans les droits connexes qui peuvent y tre associs. Les gestionnaires de ces dispositifs sont galement multiples renvoyant lusager des guichets diffrents. Il sen suit une superposition de systmes dinformations quil est malais de faire converger rendant plus complexe la coopration entre les organismes. Cet enchevtrement des prestations occasionne pour lallocataire potentiel une grande difficult pour identifier ses droits et les bons interlocuteurs et peut expliquer une part du non recours certaines prestations. Plusieurs prestations se chevauchent, se compltent et exigent des articulations difficiles apprhender pour lusager. Ainsi le RSA activit et la PPE ont des objectifs proches de soutien lactivit des personnes ressources modestes mais ne ciblent pas exactement les mmes mnages et ne rpondent pas la mme temporalit. Lun, le RSA activit simpute sur lautre, la PPE, tout en divergeant sur les rgles de prise en compte des revenus du mnage. Le pilotage de lensemble de ces dispositifs ptit de cette complexit, ajoutant un argument supplmentaire en faveur dun objectif de simplification et de meilleure lisibilit de notre systme de prestations.

II) LINSTABILITE DES DROITS Pour les personnes en situation de prcarit, aux difficults rsultant du faible niveau de leurs ressources vient frquemment sajouter langoisse de les voir varier en fonction de modifications intervenues dans leur situation. Les associations relaient les difficults qu'prouvent les personnes concernes pour prvoir le maintien de leurs droits et anticiper la gestion de leurs ressources. Les enqutes ralises auprs des bnficiaires de minima sociaux confirment quils redoutent particulirement lirrgularit des prestations car leur budget comporte une trs grande part de charges fixes dont ils doivent prvoir le financement. En outre la perte dun droit peut entrainer la perte dun avantage connexe alourdissant ainsi limpact ngatif de linstabilit des droits. Quand il sagit de dfinir les rgles dattribution dune prestation, deux logiques viennent sopposer, celle de la stabilit qui conduit bloquer les droits sur une dure longue et celle de la ractivit des dispositifs pour sadapter au plus juste, le cas chant tous les mois, lvolution de la situation des personnes. Le groupe considre que lanalyse de ces problmes quil na pu entreprendre faute de temps doit tre mene en priorit au premier semestre 2013. La proccupation du groupe est de permettre une meilleure prvisibilit des droits.

37

Recommandation n29 : Faire de ltude de linstabilit des droits et de la complexit des prestations une priorit absolue dans le programme de travail gouvernemental, en y incluant le point de vue des ayants droits. Recommandation n30 : Etudier au premier semestre 2013 la possibilit dune modification du calendrier de service du RSA et des droits connexes soit pour tendre la gestion mensuelle soit pour annualiser les droits (cette seconde option a la prfrence du groupe).

III) LE PROBLEME DE LINDEXATION 1) la logique actuelle Les prestations sociales qui contribuent pour une part importante au revenu des mnages pauvres sont le plus souvent indexes sur les prix18. Cest le cas pour les plafonds de ressources (la CMUC par exemple, les aides au logement, les prestations familiales, lASS) et/ou pour la valeur de la prestation (le montant du RSA, le forfait de charges retenu dans la dpense ligible pour le calcul des aides au logement19, le montant des prestations familiales, ou de lASS). Lorsque le revenu des mnages volue plus vite que les prix ce qui a t le cas ces dernires dcennies il rsulte de cette option gnrale et constante : - un effet de champ : leffectif dallocataires diminue, un nombre croissant de mnages passant au-dessus des plafonds de revenu ; - un appauvrissement relatif. Sans doute le pouvoir dachat est-il maintenu (pour autant que lindice de prix auquel on se rfre soit reprsentatif de lvolution des dpenses) ; mais la valeur de la prestation sloigne de lvolution de la richesse nationale. Les mnages attributaires nont donc pas droit une part de lenrichissement du pays. Ainsi le ratio prestations sociales/seuil de pauvret qui est la meilleure rfrence dans les analyses de la pauvret montaire se dgrade-t-il (sauf dans les priodes de crise o il peut voluer moins vite que les prix20). On peut comprendre la logique qui sous-tend loption dune indexation sur les prix : au fur et mesure que les mnages senrichissent, il est normal quils prennent en charge directement une part plus importante de leurs dpenses. Mais lorsque les prestations sont trs importantes dans le revenu de certains mnages21, cette option est trs discutable. Cest notamment le cas des mnages pauvres. 2) Le groupe de travail a considr quil fallait renverser cette logique, en tout cas pour le RSA - en recalant la valeur de certaines prestations pour retrouver le ratio dorigine (fut-ce de faon partielle et tale dans le temps)
Dautres revenus sont indexs sur les prix ; cest notamment le cas des retraites. Par contre le loyer retenu dans la dpense ligible est index sur lIRL. 20 Dans ces priodes on a parfois dcroch de lindexation sur les prix des prestations (cf. la sous-revalorisation des prestations familiales en 2012). 21 Pour environ 700 000 familles de 3 enfants ou plus, les prestations familiales et lallocation logement comptent pour 43% de leur revenu primaire (avis HCF 2011).
19 18

38

- en indexant de faon plus dynamique les prestations sociales des mnages les plus pauvres. Trois modes de revalorisation ont t voqus dans les travaux du groupe : - une indexation sur un indice salarial (le SMPT ou le salaire horaire ou le SMIC, ventuellement hors coup de pouce). - une indexation dans laquelle on ajouterait lvolution de lindice des prix un pourcentage de la croissance - une indexation sur le seuil de pauvret (avec la difficult lie au fait que le seuil de pauvret est tabli avec un dcalage de dix-huit mois) On trouvera ci-dessous comment stagent ces diffrents indices (base 100 en 1990) - prix hors tabac : 137,5 - SMIC hors coups de pouce : 155,7 - SMPT : 165,7 - Seuil de pauvret : 175 - SMIC : 188,7 3) Loption de changer lindexation appelle deux remarques complmentaires a) Certaines associations ont plaid pour quon utilise un indice des prix plus reprsentatif de la structure des dpenses des mnages pauvres. Dans son rapport 2012, le CNLE prconise de construire un indicateur rendant compte plus fidlement de lvolution du cot rel de la vie pour les petits budgets22 Actuellement trois indices des prix sont utiliss par lINSEE : lindice des prix la consommation (IPC) hors tabac (tous dciles), lIPC y compris tabac (tous dciles), lIPC hors tabac (premier dcile). Avec ce dernier indice, lINSEE publie donc depuis 1998 un indice semblable ce que souhaite le CNLE. Lcart entre lindice gnral celui quon utilise pour lindexation des prestations et lindice particulier prcit est marginal. b) Les travaux mens sur la valeur des paniers de consommation, les dpenses contraintes et le reste vivre devraient tre ports au soutien de cette rflexion.
Recommandation n31 : Revoir les rgles dindexation pour les prestations des mnages les plus pauvres au moins pour le RSA minima pour quelles tiennent compte de lenrichissement national.

IV) FAUT-IL REVENIR PRESTATIONS ? 1) les prestations lgales

SUR

LUNIFORMITE

GEOGRAPHIQUE

DES

Seules les aides au logement ont une valeur diffrente suivant le lieu de domicile (encore la variation entre les zones 1 et 3 est-elle trs limite et rustique). Les autres prestations sont uniformes quel que soit : - le cot de la vie sur le territoire concern ;
22

Rapport du CNLE juin 2012 page 22

39

- le cot des services (cest le cas pour les modes de garde23 des enfants par les assistantes maternelles par exemple) ; - le niveau des salaires24 ; Cela na pas toujours t le cas (ainsi on mettait en uvre lorigine de trs puissants abattements de zone dans les allocations familiales) et lindemnit de rsidence des fonctionnaires renvoie cette logique. Le groupe na pas eu le temps dtudier cette question qui dpasse au demeurant le champ de sa comptence. 2) les aides dployes par les collectivits locales sont mal connues. On ne sait pas si le principe arrt dans la loi de 2008 de ne pas lier ces aides au statut juridique (tre allocataire du RSA par exemple) et de se rfrer au revenu est correctement mis en uvre.

V) LINDIVIDUALISATION DES DROITS Nombre de prestations notamment celles qui concernent les mnages pauvres - sont attribues non une personne mais au mnage. Il en rsulte que le montant des prestations dpend de la taille de la famille et quon fait masse des ressources des membres du mnage lorsquon met en uvre une condition de revenu. Pour dautres prestations le sujet de droit est la personne et dans le calcul de la prestation on ignore les ressources du conjoint et les charges familiales25. Cest le cas normal de la retraite ou de lallocation chmage. Le choix du mnage pour lattribution des prestations est contest. Sagissant des mnages pauvres, le Mouvement des chmeurs et prcaires plaide ainsi pour lindividualisation du RSA et de lASS. LAPF fait de mme pour lAAH. Le groupe na pas eu le temps dexplorer cette thse dont les consquences en termes de philosophie du droit, de dpenses publiques et de technique des prestations sont considrables.

VI) LA CONTINUITE DES DROITS ET LA GESTION DES INDUS Les risques engendrs par la complexit intrinsque de notre systme, la diversit des dispositifs et la multiplicit des organismes ne portent pas seulement sur laccs aux droits ; ils psent aussi sur leur maintien, toute rupture sajoutant aux difficults personnelles des personnes pauvres.

Le HCF a signal notamment la forte variation des taux deffort pour le recours lassistante maternelle lie des carts significatifs en fonction du niveau de salaire. 24 Le RMI dans les DOM a t infrieur celui de mtropole tant que le SMIC/DOM tait infrieur celui de mtropole. 25 Encore quil y avait des majorations de lallocation de chmage pour les enfants charge.

23

40

1) La prvention des ruptures de droit est insuffisamment dveloppe. a) Dune manire gnrale, pour le droit aux prestations comme pour laccs tous les biens et services essentiels, notamment leau et lnergie, le principe de prvention des ruptures de droit et des coupures doit prvaloir. Pour les personnes, il sagit dviter la privation de ressources minimales ou dun bien essentiel et dentrer dans une spirale de dtrioration de leur situation. Pour la collectivit le cot des aides quil faudra apporter pour remdier une situation dgrade risque dtre plus lev que le cot de laide qui aurait pu tre apporte en amont de la rupture. Le groupe souhaite quon tudie comment - renforcer le caractre contradictoire de la procdure qui suppose dinformer prcisment la personne du risque et dentendre ses arguments - dvelopper le contact direct avec les personnes, soit tlphonique soit par visite pour permettre de lever toutes les incertitudes et les difficults de comprhension. Il convient par ailleurs dtudier avec soin les procdures qui sont mises en uvre en cas de suspension du RSA lorsque la DTR na pas t transmise dans les dlais par le bnficiaire. b) La gestion des indus de prestations La complexit et linstabilit des droits entraine un flux considrable dindus et de rappels de prestations, quils soient lis au comportement de lallocataire ou une difficult de fonctionnement de lorganisme prestataire. Les procdures de recouvrement des crances auprs des allocataires portent sur des montants importants. Une analyse ralise par la CNAF auprs de 80 CAF comptabilise 91M de retenues sur prestations opres au mois de juillet 2012. Si lefficacit du recouvrement des prestations indues participe de la gestion rigoureuse des organismes sociaux, il est certain que pour les allocataires en situation prcaire les retenues effectues pour rembourser des indus prsentent des risques majeurs de dtrioration dune situation par dfinition dj trs fragile. Le groupe sest montr proccup par ce sujet sur trois aspects en particulier : - la fongibilit des indus, - lapplication du barme qui dfinit la quotit de la retenue maximale sur les prestations servies par les CAF - les rgles qui entourent les situations dindus lies soit des fraudes de lallocataire soit des erreurs de lorganisme payeur.
Recommandation n32 : Etudier la possibilit de rendre obligatoire, dans les procdures visant interrompre un droit ou la dlivrance dun bien essentiel, lmission dune alerte en direction du bnficiaire, le respect dune phase contradictoire et la prise dun contact tlphonique ou physique pralable. Recommandation n33 : Etudier la possibilit de rapprocher le niveau de quotit de revenu insaisissable lors des procdures de recouvrement des indus de prestations sociales de celui qui prvaut pour les procdures de surendettement Recommandation n34 : Etudier la possibilit de mettre en uvre une procdure de remise gracieuse totale ou partielle lors dindus frappant des bnficiaires de minima sociaux et ayant pour origine une erreur de lorganisme payeur

41

Recommandation n35 : Etudier le problme des indus (leurs frquences, leurs origines, les procdures et barmes de leur recouvrement, le principe de fongibilit) pour voir si la rglementation actuelle est quitable et permet dviter les ruptures. Recommandation n36 : Pour le RSA, tudier la frquence et les causes des suspensions lies la non fourniture de la DTR. Analyser les pratiques des Dpartements.

42

SECTION 2 TROIS CATEGORIES DE POPULATION DONT LE TAUX DE PAUVRETE EST SUPERIEUR A LA MOYENNE

Trois catgories de population ont un taux de pauvret suprieur la moyenne : les foyers monoparentaux, les familles nombreuses et les jeunes adultes. 35% des enfants pauvres vivent avec un parent isol, 47% des enfants pauvres vivent dans une famille nombreuse ; aprs limination du double compte (le parent isol qui est la tte dune famille nombreuse) on estime que 65% des enfants pauvres vivent dans une famille monoparentale ou une famille nombreuse.

I) LES FAMILLES MONOPARENTALES 20,6% des familles avec des enfants de moins de 18 ans sont des foyers monoparentaux (soit 1,3 million). 1) Les constats a) Un taux lev de pauvret En 2010, 32% des foyers monoparentaux sont pauvres (contre 14% pour lensemble des mnages). La personne de rfrence est trs majoritairement une femme. 41% des enfants de moins de 18 ans qui vivent avec un pre ou une mre isol(e) vivent en dessous du seuil de pauvret (contre 19,6% de lensemble des enfants de moins de 18 ans)26. Environ 940 000 enfants sont dans cette situation27. Ce taux lev de pauvret est li : - de faibles revenus professionnels. Si le taux dactivit de ces parents est de 80% (contre 74% pour les mres en couple28), ils ont souvent des revenus dactivit mdiocres (avec une forte prsence du travail temps partiel et des emplois prcaires) pour des conditions de travail avec de fortes contraintes. Leur exposition au chmage est leve (15% contre 8% pour les femmes en couple) - de frquentes dfaillances dans le versement des crances alimentaires qui leur sont dues, pour eux ou pour leurs enfants29. On estime la dure moyenne de monoparentalit des familles ayant des enfants de moins de 20 ans prs de 7 ans mais un nombre lev dentre elles restent isoles pendant de nombreuses annes, en particulier lorsque la mre est seule la naissance de lenfant30.
26

PQE familles 2013 indicateurs 2-2 et 2-3 et Haut conseil de la famille Architecture de la politique familiale : lments de problmatique janvier 2011. 27 Soit 35% des 2 665 000 enfants pauvres de moins de 18 ans. 28 Ce taux dactivit est cependant beaucoup plus faible avec un enfant de moins de trois ans (41% contre 63% des femmes en couples. 29 Pension alimentaire qui, lorsquelle est verse, ne compense que rarement le cot de lenfant : son montant moyen slevant 188. 30 HCF Note sur les statistiques relatives aux familles octobre 2012.

43

b) Limportance du RSA Prs dun foyer monoparental sur deux bnficie du RSA b1) Le RSA major Le RSA major concerne 235 000 allocataires (97% sont des femmes, plus de la moiti ont moins de 30 ans). Parmi ces allocataires, - plus de 160 000 allocataires sont de jeunes femmes enceintes ou mres dun jeune enfant31. Cest une population trs type32 : faible formation professionnelle, hbergement frquent chez les parents de lallocataire ; faible taux de sortie vers lemploi33. Elles bnficient du RSA major jusquau troisime anniversaire de leur enfant. - 75 000 allocataires sont devenues isoles par veuvage, divorce ou sparation. Elles bnficient du RSA major pendant un an aprs le fait gnrateur de lisolement. Le RSA major est suprieur au RSA de droit commun mais il reste infrieur au seuil de pauvret. Montants des ressources des bnficiaires du RSA socle, du RSA socle major et seuil de pauvret RSA socle RSA socle* + aide major* + aide au Seuil de pauvret au logement** logement** Personne isole sans enfant 683 819*** 964 Personne isole avec un 968 1068 1253 enfant charge <14 ans Personne isole avec 2 enfants 1139 1300 1735 charge dont un <14 ans Personne isole avec 3 enfants 1387 1560 2024 charge dont 2 <14 ans * montant du RSA socle et du RSA socle major au 1er janvier 2012 aprs dduction du forfait logement ** hypothses retenues pour lestimation des montants daide au logement figurant dans le tableau : loyers moyens des bnficiaires de lALS location (pour les personnes isoles sans enfant charge) soit 388 et loyers moyens des bnficiaires de lALF location (pour les personnes ayant 1, 2 ou 3 enfants charge) soit 517, 577 et 624. Puis simulation du montant de laide pour une personne au RSA sans revenu et habitant en zone 2. *** Le RSA major est ouvert aux femmes enceintes

Une tude ralise partir de lobservation du panel des bnficiaires de lex-API en Meurthe-et-Moselle permet de mettre en lumire la stabilit des motifs de sortie au cours du

148 730 bnficient de la PAJE dont 11 480 sont enceintes. Voir en annexe N le rsum dune excellente tude de la CAF de Meurthe et Moselle sur les allocataires de lAPI (dsormais RSA major) ( 22 propositions pour les familles monoparentales ). 33 Le motif de sortie avant le terme rglementaire le plus frquent est la mise en couple.
32

31

44

temps. Le retour lemploi est le troisime et dernier motif de sortie (sauf pour les bnficiaires de lex-API courte pour lesquels il constitue le deuxime motif de sortie). Les motifs de sortie de lex-API (en %)34 : Ex-API longue (plus de 12 mois) Motifs de sorties35 1991-1992 Fin de lisolement Passage au RMI Emploi 28,9 22.3 21.9 2005 31.3 23,4 18,3 Ex-API courte (moins de 12 mois) 1991-1992 10,6 24,1 23.5 2005 15,0 34,4 29,0

b2) 372 050 sont allocataires du RSA de base (au terme du RSA major ou sans avoir transit par celui ci). Ils reprsentent donc 61% des foyers monoparentaux allocataires du RSA. 2) Une protection sociale qui ne reconnat gure la situation disolement comme un fait gnrateur de meilleures prestations. On applique aux parents isols le droit commun. Les majorations spcifiques qui les concernent portent - pour le RSA major avec un niveau de revenu garanti suprieur celui du RSA de base - pour le RSA de droit commun avec une valeur du premier enfant (0,5uc) suprieure celle retenue pour le premier enfant dun couple (0,3uc) - avec loctroi de lASF (89,78 par mois et par enfant) lorsque lallocataire na pas de pension alimentaire

3) Progrs envisager a) Un effort plus rsolu en direction de la formation et lemploi, notamment pour les jeunes mres au RSA major. Il faut refuser la facilit de considrer que le RSA seul pourvoit aux besoins de la mre pour soccuper de son enfant et lier cette prestation laccompagnement social. Trois actions doivent tre mises en uvre - le renforcement de laccompagnement social - lamlioration de laccs aux modes daccueil (voir en Annexe la note tablie par le secrtariat du HCF et transmise Mme Versini)
Le panel des bnficiaires de lAPI en Meurthe-et-Moselle : bilan de lexprience et nouveaux rsultats, Sabine Chaupin-Guillot et Olivier Guillot, Politiques sociales et familiales, n107, mars 2012. 35 Seulement parmi les allocataires dont la situation la sortie du RMI est connue.
34

45

- un effort soutenu pour que ces enfants frquentent plus souvent les quipements et services qui contribuent leur socialisation (dans les Etablissements daccueil des jeunes enfants EAJE - et lcole maternelle) b) Une amlioration des prestations sociales b1) Les prestations familiales et de logement Voir la section 3 b2) Une meilleure gestion du problme des pensions alimentaires et de lASF Voir la section 3 b3) Le RSA. Voir la section 4
Recommandation n37 : Apporter un soutien et un accompagnement accru aux parents isols bnficiaires du RSA pour laccs la formation et lemploi, aux diffrents modes daccueil des jeunes enfants et lcole maternelle

II) LES FAMILLES NOMBREUSES 1) Le constat : un taux de pauvret lev Aprs transferts sociaux et prlvements fiscaux, le taux de pauvret des enfants36 est de 23% lorsquils vivent avec un couple de parents qui a au moins trois enfants37. 47% des enfants pauvres, soit 1 250 000 enfants, vivent dans une famille de trois enfants ou plus (alors que seuls 34% des enfants vivent dans cette configuration familiale). Cette situation est lie - un taux dactivit moindre des mres alors que le conjoint/concubin a des revenus primaires souvent faibles et une forte exposition au chmage. - un affaiblissement des prestations familiales et de logement par rapport lvolution du seuil de pauvret. 30% des familles nombreuses pauvres bnficient du RSA (essentiellement le RSA de droit commun). 2) Les progrs envisager portent sur - les prestations familiales (voir la section 3) - le RSA (voir la section 4)
36 37

De moins de 18 ans Ce taux de pauvret est de 44% pour les enfants qui vivent avec un seul parent qui a au moins deux enfants ; il dpasse 50% pour les enfants qui vivent avec un seul parent qui a au moins trois enfants.

46

III) LES JEUNES Le taux de pauvret des jeunes de moins de 25 ans est lev et croissant. Il est notamment li - au taux faible dactivit des tudiants - aux difficults dinsertion de nombreux jeunes sans qualification - une forte exposition au chmage, risque pour lequel les systmes dindemnisation sont insuffisants La couverture du risque de chmage des jeunes Les jeunes ont accs lARE ; ce titre, le passage de la dure minimum dactivit requise 4 mois a reprsent un rel progrs. Les conditions dactivit antrieure pour laccs lASS sont rigoureuses (cinq ans dans les dix ans prcdant louverture de lARE) et excluent nombre de jeunes38. Enfin le RSA ouvert aux jeunes en 2010 na pas atteint la cible (9 000 allocataires contre une cible affiche de 160 000). Au total, alors que le taux global de couverture des chmeurs par les trois systmes indemnitaires prcits dpasse 75% pour les chmeurs de plus de 25 ans, il est de moins de 50 % pour les jeunes chmeurs Le groupe a considr quil ntait pas possible danalyser dans son ensemble le problme de la pauvret des jeunes tant quon ne connaitrait pas larchitecture de lallocation dautonomie annonce par le Prsident de la Rpublique. Il a cependant examin le problme spcifique du RSA jeunes (voir ci dessous en Section 4)

38

On ne compte que 2% dallocataires de lASS ayant moins de trente ans.

47

SECTION 3 PRESTATIONS FAMILIALES ET AIDES AU LOGEMENT

Bien que notre pays mette en uvre une politique familiale puissante, nombre de familles sont pauvres : prs dun enfant de moins de 18 ans sur cinq vit dans une famille pauvre et cest le seul indicateur de pauvret pour lequel la comparaison de la France avec la moyenne des pays de lUE est dfavorable. Une part importante du revenu des familles pauvres provient de prestations de protection sociale : 22% pour les prestations familiales et les aides au logement ; 10% pour le RSA (% des familles pauvres le peroivent). Quels progrs peut-on envisager pour que le systme de protection sociale contribue davantage la lutte contre la pauvret ? Lamlioration du RSA et de lASS est tudie ci aprs en Section 4 Les aides connexes au revenu (CMUC, tarifs sociaux notamment) ont t tudies au Chapitre I. On examine dans cette section les prestations familiales et les aides au logement. I) LES PRESTATIONS FAMILIALES 1) Le problme transversal de lindexation des prestations. Lindexation de la base mensuelle sur les prix est une constante du systme de prestations familiales depuis la fin des annes 40. Il en rsulte un appauvrissement relatif des familles, notamment de celles pour lesquelles ces prestations sont importantes dans leur revenu (cest le cas des familles nombreuses avec un niveau lev dallocations familiales, la concentration leur bnfice des majorations pour ge et loctroi du complment familial ; cest le cas des familles monoparentales avec lASF). Changer lindex de revalorisation mobiliserait des sommes importantes. Dans son rapport sur larchitecture des prestations familiales et fiscales de 2011, le HCF a chiffr 13,9 Md (en 2010) le surcot dune indexation des prestations sur le salaire moyen par rapport une indexation sur les prix lhorizon 2025. Une rforme de cette ampleur dpasse et de loin la lutte contre la pauvret mme si elle y contribuerait. Peut-on, dfaut dune telle rforme, diffrencier, enveloppe constante, lindexation des prestations familiales en indexant mieux celles qui sont le plus concentres sur les familles pauvres et modestes, le CF et lASF par exemple ? Mene sur une longue priode, cette meilleure indexation cantonnerait la baisse relative des prestations par rapport au seuil de pauvret. Mais ses effets seraient lents et concerneraient trs largement les classes moyennes (le complment familial couvre ainsi 76% des familles nombreuses). Outre quelle pose des questions de principe (elle pourrait tre vcue comme le renoncement une indexation gnrale sur les salaires comme le souhaite lUNAF ; ou, inversement, tre

48

vcue comme une drogation dangereuse la rgle dindexation sur les prix) son apport la lutte contre la pauvret serait limit. Le groupe a donc envisag des rformes socialement cibles et deffet rapide. 2) Une aide plus importante pour les familles nombreuses Une majoration du Complment familial de 50% (83/mois) irait dans le bon sens. Elle porterait, pour une famille de trois enfants, le ratio CF/seuil de pauvret de 7%39 aujourdhui 10%, ce qui correspond au ratio de 1978, anne de la cration du CF40. Cette majoration serait servie sous une condition de ressources plus stricte que celle qui existe aujourdhui (le plafond actuel nexclut que le quart des familles les plus aises). La majoration pourrait tre module avec la taille de la famille (actuellement son montant est unique) Quel plafond envisager ? - le seuil de pauvret. 30% des allocataires actuels bnficieraient alors de la majoration. Le cot pour la branche famille serait de lordre de 220M41 (aprs dduction de cette majoration pour les familles au RSA, la charge pour les finances publiques serait ramene 145M). Mais cette option cre une rupture significative dans le systme des prestations en excluant les familles modestes alors que notre systme social doit privilgier la continuit des prestations. - un plafond plus lev. Retenir le revenu mdian comme plafond par exemple serait plus cohrent avec le souci daider une partie des familles des petites classes moyennes et diminuerait leffet de seuil (quimplique la perte de 80 au plafond de la majoration). La dpense pour la branche famille serait de 700M (590M pour les dpenses publiques). Comme cette option est contraire aux principes que dfendent notamment les milieux familiaux, hostiles aux prestations sous condition de revenus, adopter un plafond trs bas donnerait au CF une coloration radicalement trangre ces principes. Il est donc souhaitable de retenir un plafond qui couvre les petites classes moyennes .
Recommandation n38 : Majorer le complment familial pour les familles les plus modestes avec un plafond de ressources se rfrant au seuil de pauvret ou au revenu mdian

3) Une amlioration de laide laccueil des jeunes enfants par les assistantes maternelles. Le Haut conseil de la famille42 a regrett que laide ne soit pas suffisamment module en fonction du revenu (alors que cest le cas pour laccueil en EAJE). Il en rsulte un taux deffort plus lev pour les familles les plus modestes. On pourrait amliorer laide pour les mnages qui bnficient actuellement du CMG le plus lev (leur revenu est au maximum de 1 880/mois avec un enfant pour un taux deffort de
165,35/2506 (seuil de pauvret pour un couple avec 3 enfants dont 2 de moins de 14 ans) X 100 Montant CF sa cration en 1978 : 340F (soit 52). Valeur actualise 2010 : 184. Seuil de pauvret en 1979 : 685 (en euros 2010) donc 1781 pour un couple avec 3 enfants dont 2 de moins de 14 ans. 41 Chiffres CNAF 42 Note et Avis de fvrier 2010 sur le complment de libre choix dactivit et laccueil des jeunes enfants.
40 39

49

10,6% pour une garde de 162 heures par mois paye 3,16/heure contre 4,9% de taux deffort en crche)43. La dpense pourrait tre gage par un ramnagement lger du CMG. 38% des 124 000 bnficiaires de la mesure44 seraient des familles monoparentales.
Recommandation n39 : Etudier un ramnagement du CMG pour apporter une aide accrue aux familles les plus modestes bnficiant du CMG le plus lev et qui subissent le taux deffort le plus important. Gager la dpense par un ramnagement du barme.

4) Les prestations familiales des familles monoparentales. Voir Annexe 8, note du Secrtariat du HCF sur les familles monoparentales. Notre systme de prestations familiales ne considre pas que lisolement soit un handicap qui doive tre systmatiquement compens par une majoration de ces prestations. La lgislation fiscale a une conception diffrente : les familles monoparentales ont ainsi droit une demi part de plus par enfant pour le calcul de lIR (plus une demi part supplmentaire pour les veufs). La monoparentalit nest un motif damlioration des prestations que dans deux cas : - lorsquune prestation est servie sous condition de ressources, le plafond dexclusion des familles monoparentales peut tre port au niveau du plafond du couple. Cest le cas pour la PAJE et le CF (pour ces prestations, le plafond retenu pour les couples o un seul parent travaille plus bas). - lorsque le parent isol ne peut compter sur lapport dun dbiteur de pension alimentaire on lui octroie lallocation de soutien familial (ASF). LASF slve 90/mois/enfant et couvre 1,145M enfants (pour 720 000 de familles et 1,6 ASF par famille). La dpense est de 1,2 Md. a) Faut-il rformer lASF ? a1) LASF est organise sur le principe de subsidiarit. Peut-on saffranchir de ce principe et accorder lASF tous les parents isols ? Une telle approche rencontre deux objections - lune, de principe, touchant aux consquences de la suppression de la subsidiarit. On peut craindre que le dbiteur daliments nglige de payer sa pension ou la diminue, assur quil serait que la CAF paiera . - lautre financire : on estime 1,6 Md lattribution de lASF tous les parents isols. a2) Peut-on augmenter le montant de lASF ? L augmenter de 25% en la portant 112/mois amliorerait en moyenne le revenu des familles de 35/mois. La charge financire serait de 300M pour la branche famille (et une diminution des dpenses pour les dpartements sur leurs dpenses de RSA).

43

Pour un foyer monoparental avec un revenu dun SMIC, le taux deffort est de 10,1% pour laccueil par un assistant maternel et de 4,1% pour un accueil en EAJE collectif PQE famille 2013 indicateur 3-4. 44 Allocataires du montant de CMG le plus lev 2010 niveau de plafond constant.

50

a3) Peut-on ouvrir le droit lASF diffrentielle tous les cranciers de pensions alimentaires infrieures lASF Cela donnerait une aide plus substantielle ces allocataires parmi les plus modestes des familles monoparentales. On trouvera en annexe lanalyse de cette mesure dont la charge financire est limite. a4) Comment mieux grer la rgle de subsidiarit de lASF ? Les CAF se sont vues confier la mission daider les parents isols faire tablir leur crance alimentaire et la recouvrer en cas de dfaillance du dbiteur. On trouvera en annexe lanalyse des difficults et les rsultats de cette mission. Le dispositif construit en 1985 est quilibr. Lannexe prcite en fait une analyse rapide. Les CAF devraient le porter davantage. Cet objectif devrait figurer dans la prochaine COG avec, dans un premier temps, une analyse des pratiques des caisses et la dtermination dindicateurs de suivi.
Recommandation n40 : Etudier la possibilit douvrir un droit une ASF diffrentielle pour tous les cranciers de pensions alimentaires infrieures lASF Recommandation n41 : Demander aux CAF et CMSA daccroitre leur action de soutien aux parents isols pour faire tablir leur crance alimentaire et la recouvrer en cas de dfaillance du dbiteur

b) Peut-on amliorer laide au logement des familles monoparentales ? On appliquait jusquen 2001 en ALF un abattement sur leur revenu ce qui majorait leur prestation. Un tel abattement dont la logique nest pas, il est vrai, vidente a le mrite dtre cibl sur les mnages modestes (le point de sortie de laide au logement est de 1741/mois pour un parent avec un enfant). Il aurait deux consquences - une augmentation de lallocation avec un profil trs particulier * les familles au RSA nen bnficieraient pas * la majoration daide diminuerait avec le revenu - un lger effet de champ : des familles non allocataires se verraient ouvrir le droit une allocation (il sagit des familles dont le revenu se situe entre le point de sortie actuel et ce point de sortie major de labattement). On trouvera dans lannexe prcite les hypothses de reconstitution de labattement et leurs consquences financires pour les allocataires et les finances publiques (cot de 150M pour lALF et pour lAPL). c) compte tenu des contraintes financires actuelles, on pourrait ne retenir quune des deux mesures analyses aux paragraphes a2 et b ci dessus. Le groupe a marqu sa prfrence pour laugmentation de lASF
Recommandation n42 : Pour aider les familles monoparentales, augmenter de 25% lallocation de soutien familial et/ou amliorer leur aide au logement en pratiquant un abattement sur leur revenu.

51

5) Pistes de financement Le HCF qui, dans son avis du 28 avril 2011, avait cit la lutte contre la pauvret des familles parmi ses priorits avait explor plusieurs pistes de redploiement des prestations sociales et fiscales. Mais il ntait pas parvenu un consensus tant sur lopportunit mme de redploiements (certains membres du Conseil considrant que lamlioration du systme devait passer par une augmentation des recettes et non par un redploiement des prestations), son portage (certains auraient prfr que le redploiement passe en tout ou partie par une refonte du statut fiscal des familles) ou sur laffectation des marges de financement ventuellement dgages ( ct de la lutte contre la pauvret, le Conseil avait point dautres cibles : la situation des jeunes, les aides au logement). Il est donc difficile de rflchir des pistes de financement en dehors dun examen densemble de notre systme de prestations sociales et fiscales. Il serait souhaitable que ces problmes soient intgrs dans ltude que le HCF pourrait mener au 1er semestre sur lavenir de la branche famille. Tout au plus peut-on voquer ce stade des mesures dampleur limite et qui, trs volontairement, ne touchent pas larchitecture globale de ce systme. On en cite deux : - le rapprochement de la PAJE et du CF - larrondi aux 5 infrieurs des prestations. La logique de cette formule qui peut de prime abord sembler saugrenue est de prendre peu beaucoup 45. Ces mesures seraient susceptibles de dgager des marges de financement leves en ligne avec les charges nouvelles proposes.
Recommandation n43 : Mettre ltude les pistes de financement voques dans le rapport. Demander au HCF dintgrer dans ltude quil ralisera au premier semestre 2013 sur lavenir de la branche famille lobjectif dintensifier la lutte contre la pauvret des familles

II) LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT Elles sont un apport majeur du revenu des mnages pauvres (elles psent ainsi 12 points du revenu pour les mnages du premier dcile). 1) Les caractristiques des aides au logement Depuis le bouclage des annes 1990 1992, tous les mnages modestes, locataires et accdants la proprit, sont ligibles aux aides au logement (allocation de logement familiale, allocation de logement sociale, APL). Laide diminue rapidement avec le revenu, passant de 92,5% de la dpense ligible (le loyer retenu dans la limite dun plafond et un forfait de charges) pour un revenu gal au RSA socle 15/mois, seuil de non versement qui est atteint en zone 2 pour les revenus indiqus ci dessous (les points de sortie ). Laide augmente avec la taille de la famille.

On a un prcdent : la suppression de la franchise postale dans les correspondances entre les assurs et les caisses de scurit sociale.

45

52

Montants dAL et points de sortie (en ) : Mnage Isol Couple Couple avec 1 enfant 367 1 741 Couple avec 2 enfants 423 2 074 Couple avec 3 enfants 480 2 537

Allocation mensuelle maximale46 Point de sortie47

265 1 111

317 1375

On compte plus de 6M dallocataires pour une dpense de 16Md, soit une aide moyenne de 220/mois. Les aides au logement rduisent de faon importante les taux deffort des familles de 37% en moyenne en 2010. 2) Ces aides ont vu leur valeur seffriter. a) Lindexation des paramtres du barme - les paramtres de revenu sont indexs sur les prix. Comme on la analys en section 1, la rfrence aux prix pse sur le niveau relatif des aides. - la dpense ligible volue moins vite que la dpense relle de logement * les loyers rels augmentent de faon plus rapide que lindice IRL retenu pour lindexation des aides. Cest le cas notamment dans le secteur priv (alors que les loyers du parc social ont t tenus , ceux du secteur priv sont tirs par le dsquilibre entre loffre et la demande et la pousse des loyers lors des relocations). De ce fait, il y a un cart grandissant entre les plafonds et les loyers effectifs. Pour 72% des locataires (87% des locataires dans le parc priv et 52% dans le parc public), les loyers sont suprieurs aux plafonds, parfois pour des montants considrables. Dans ce cas, la part de loyer au dessus du plafond est intgralement la charge du locataire Rapport entre le loyer effectif et le loyer plafond en 2010 Niveau loyer du Infrieur plafond 48% 13% Entre 100 et Entre 125 et Entre 150 et Au dessus 124% du 149% du 199% du de 200% du plafond plafond plafond plafond 31% 15% 6% 1% 18% 22% 32% 15%

Parc public Parc priv

* le forfait de charges est index sur les prix alors que les charges relles ont augment de faon nettement plus importante que les prix. Il est actuellement de 51,82/mois pour une personne isole ou un couple sans personne charge, de 63,55/mois pour une personne isole ou un couple avec un enfant charge et augmente de 11,74 par enfant ou personne charge supplmentaire, en net dcalage avec les charges relles.
46 47

En zone 2 pour un loyer gal au plafond de loyer. Revenu mensuel net

53

En 2006, lcart entre le forfait de charges tait en moyenne de 79 par mois (le forfait de charges moyen tant de 56 et les charges relles de 135 par mois). b) Consquences de ces volutions Le taux deffort net (dpense relle nette des aides) a augment de faon sensible. La hausse du taux deffort est particulirement prononce dans le secteur priv. Augmentation du taux deffort entre 2001 et 2010 Taux deffort net mdian en 2001 13,0 22,2 Taux deffort net en 2010 13,1 27,4 Augmentation en % du revenu +1% +23%

Parc public Parc priv

3) Mesures proposes On les a classes par ordre de priorit a) Augmenter, si ncessaire, le taux de recours aux aides au logement. Comme indiqu au chapitre I, il est possible quil y ait, pour ces aides, un phnomne de non recours. On a analys des procdures qui permettraient de le rduire. Une action rsolue dans ce sens pourrait entraner des charges financires, peut-tre significatives.

b) Diminuer les taux deffort les plus levs. b1) Les options proposes Recaler les plafonds et forfaits de charge sur les dpenses relles conduirait une trs forte augmentation des dpenses dallocations, hors de porte compte tenu de la situation des finances publiques. Un effort gnralis sur les plafonds serait lui aussi trs coteux. Ainsi le rapport du Haut Conseil de la Famille (avril 2012) avait chiffr 918M un relvement du loyer plafond de 30% de lALF location (prs de 92% des allocataires voyant leur aide progresser dun montant moyen de 105 par mois) et 1Md une augmentation similaire de lALS sur le champ des mnages hors tudiants et hors foyers. Mais on peut entamer une premire tape de revalorisation en se concentrant sur 1) le secteur priv et uniquement dans les zones tendues o les taux deffort sont particulirement importants ; 2) sur les familles avec enfants charge (pour viter de solliciter trop les dpenses dALS qui sont la charge de lEtat, engag dans un effort difficile de matrise de ses dpenses).

54

Cette approche pose trois problmes : - il faut viter que laccroissement de laide soit rcupr par les propritaires. Lencadrement des loyers devrait cantonner ce risque. - on romprait avec lunicit des barmes entre ALF et APL Mais cette rupture na rien de choquant. - on aurait lors du passage de lALF lALS (quand le dernier enfant charge quitte le foyer) une baisse de laide plus prononce quelle ne lest actuellement. Cest la contrepartie de loption retenue de ne pas surcharger les dpenses de lEtat. Pour les zones retenues on appliquerait aux aides actuelles une majoration (dont il faudra dfinir le profil en fonction de la taille de la famille, de son revenu et de lcart entre le loyer rel et le plafond actuel).

Lien entre les aides connexes au loyer et la rforme envisage. Dans la formule tudie par le HCF on conserve au forfait de charges son caractre forfaitaire (voire on le supprime en recyclant lconomie sur le barme). Et dans ce cas on peut dployer ct de laide au logement des dispositifs ddis la couverture partielle des dpenses dnergie et deau. On a voqu au chapitre 1 une formule alternative tendant amliorer laide apporte aux mnages dont le taux deffort logement lato sensu (charges relles comprises) serait abusif. Il y a donc une parent troite entre ces deux schmas. Le second, qui colle mieux la ralit des dpenses, suppose que les CAF chargent dans leurs fichiers les donnes affrentes aux charges ligibles . Cest vraisemblablement un alourdissement significatif de leurs charges de travail. Il conviendrait donc dtudier les problmes de conception et de gestion que ce schma imposerait avant de le retenir le cas chant. Lintrt de mettre en uvre le premier schma, plus simple et plus limit dans son champ (ALF des zones tendues) et donc moins coteux, est suffisamment net pour quon propose son adoption, quitte lenrichir, le moment venu par lintgration des charges relles et la gnralisation du recours au taux deffort dans lensemble du parc. b2) Les dpenses envisager On dispose dans le rapport de lIGAS (avril 2012) dun exemple de ce type dapproche. Il value 420M le cout dune augmentation des loyers plafonds des 216 communes dans lesquelles le taux deffort des allocataires est difficilement soutenable, de manire ramener ce taux deffort 25% des ressources des 635 000 allocataires concerns Mme sil ne sagit l que dun exemple dont on peut discuter les paramtres, il permet de situer grossirement les dpenses envisager. c) Revoir les mcanismes dindexation Dans la phase actuelle, on pourrait se limiter une indexation un peu plus dynamique des paramtres de revenu. Les aides aux consommations dnergie quon a analyses au chapitre I rendent moins ncessaire le recalage du forfait de charges.

55

Quant aux plafonds de loyer, leur indexation sur un autre indice que lIRL ne simposerait que si la politique dencadrement des loyers ne produisait pas les effets escompts.

4) Pistes de financement a) On a voqu ci dessus la problmatique de redploiement des prestations familiales qui pourrait dgager des marges de financement substantielles. b) Le rapport du HCF et/ou le rapport prcit de lIGAS ont voqu sans conclure des rformes dampleur de la logique mme des aides au logement. Ces pistes de rforme sont notamment le redploiement du forfait de charges ou encore une nouvelle conception des loyers dans le parc social partir de la notion de taux deffort. Elles permettaient de dgager des marges de financement leves que ces rapports envisageaient dapporter la diminution des taux deffort abusifs. c) ct de ces projets denvergure, on peut modifier les rgles de calcul des aides au logement et raliser des conomies significatives. Un tel objectif peut surprendre quand on se rappelle la modestie des allocataires : redployer les aides en leur sein est difficile et pour certains membres du groupe choquant. Mais on ne peut renoncer les tudier. On pourrait ainsi mener des tudes au premier semestre 2013 pour apprcier la pertinence de deux rformes : c1) Revoir les rgles dabattement et de neutralisation On en a analys les principes au Chapitre II. Ces principes sont sains et doivent tre sauvegards. Mais certaines rgles de leur mise en uvre peuvent tre discutes (le niveau de labattement de 30% en cas de chmage ; lexistence de labattement au moment de la retraite par exemple). Voir lannexe 9 Abattements et neutralisations dans les aides au logement c2) Lapplication dune minoration sur les aides au logement pour (tout ou partie) des allocataires dont le taux deffort est faible. Ce serait le pendant de la majoration propose ci-dessus au 3b).
Recommandation n44 : Etudier une revalorisation du plafond de lALF location dans les zones tendues o le taux deffort des mnages (charges comprises) est trop lev dune part, les pistes de financement voques dans le rapport dautre part

56

SECTION 4 LES MINIMA SOCIAUX

I) LE RSA SOCLE 1) faut-il mettre en cause la structure du barme ? a) les principes de base sont robustes. - la technique dune allocation diffrentielle entre le revenu garanti est rode et pertinente. - le RSA est une prestation familialise qui a pour objectif dattribuer un revenu identique toutes les units de consommation tout en faisant masse de lensemble des ressources du mnage (y compris les prestations familiales48). Mais pour certains, on devrait retenir lindividualisation du RSA. Elle pourrait permettre de simplifier la gestion de la prestation et diminuerait la fraude49. Le groupe na pas tudi la pertinence dune gestion individualise des minima sociaux (qui na de sens rel que si on rflchit aussi la mise en uvre de ce principe pour lensemble des prestations sociales50). - lchelle des units de consommation du RSA est peu prs cohrente depuis la sortie de la majoration pour ge de la base ressources. La majoration de 0,2uc pour le premier enfant des familles monoparentales est cohrente avec les travaux de la CNAF et de lINSEE. b) le choix qui sous-tend lexistence du RSA major, suprieur de 10 20% selon les configurations familiales au RSA de droit commun est discutable. Le ciblage de lAllocation de parent isol (API) cre en 1976 (actuellement RSA major) peut sexpliquer. Si lallocataire a un trs jeune enfant sa charge, il faut quelle puisse en assumer lducation sans trop de problme montaire51 ; la sparation et le veuvage qui bouleversent les conditions de vie dallocataires sans emploi peuvent justifier un soutien financier plus lev pendant une anne, le temps que lallocataire trouve un emploi. Ce choix na pas t remis en cause depuis la cration du RMI. 2) le niveau du RSA a) les constats - Le RSA de base, mme major de laide au logement, est trs infrieur au seuil de pauvret

La thse frquemment dfendue par des associations dune sortie des PF de la base ressources pour le calcul du RSA nest pas cohrente avec la logique de cette prestation. La seule exception, lgitime est de sortir la majoration pour ge de la base. Encore cette exception ne satisfait-elle que partiellement lobjectif de coller au barme INSEE. Certes la majoration pour ge (83/mois) est cohrente la valeur 95/mois - qui correspond la majoration de 0,2 applique au seuil de pauvret.) Mais elle nest pas attribue lenfant de rang un et lan des familles de deux enfants. Le barme du RSA reste donc inquitable pour les familles ayant des enfants de plus de 14 ans charge. 49 Il y a deux facteurs majeurs dans la fraude au RSA : la dissimulation de ressources ; celle dun concubin. Lindividualisation de la prestation ferait disparatre ce second facteur. 50 Et fiscales ; cf. par exemple le dbat sur le quotient conjugal 51 A sa cration, lAPI servie pour les mres dun trs jeune enfant pouvait tre analyse comme un quasi salaire maternel.

48

57

Ratio RSA/seuil de pauvret52 Personne isole sans enfant 70% Couple sans enfant 63% Couple un enfant 63% Couple deux enfants 65% Couple trois enfants 66%

RSA de base

Les ratios du tableau ci-dessus nintgrent pas des avantages servis aux allocataires du RSA et qui ne sont pas perus par les mnages au seuil de pauvret (cest le cas notamment de la CMUC et de la prime de Nol). Ils sont donc sous-estims. - le ratio RSA/seuil de pauvret sest fortement dgrad depuis la cration du RMI. Le RSA en euros constants a progress de 2,7% (source DREES), alors que le seuil de pauvret a progress de 27% en depuis la cration du RMI /RSA. Les amnagements apports au barme (sortie de la majoration pour ge de la base ressources ; passage de la part des enfants de rangs trois et plus 0,4uc) et la cration de la prime de Nol (qui reprsente prs dun demi mois de RSA) ont attnu leffet ngatif de lindexation sur les prix. Mais sans leffacer, et de loin. Loctroi de la CMUC prcieux en termes daccs aux soins reprsente un apport de 35 par an et par personne protge (non retrac dans le tableau ci dessous) Evolution du ratio RSA/seuil de pauvret entre 1990 et 2010 Personne isole sans enfant 84% 80% 70% 0.83 Couple sans enfant 76% 72% 63% 0.83 Couple un enfant 73% 71% 63% 0.86 Couple deux enfants 77% 77% 65% 0.84 Couple trois enfants 73% 76% 66% 0.90

1990 2000 2010 2010/1990

Comme indiqu ci-dessus la dgradation RSA/seuil de pauvret est surestime dans ce tableau qui ne valorise ni la prime de Nol ni la CMUC qui ont t mises en uvre aprs la cration du RMI. - ce niveau ne permet pas aux allocataires de vivre dans des conditions dcentes (sauf sils disposent dpargne ou sont aids par leur famille) b) la demande dune forte augmentation Compte tenu de limpact du montant du RSA socle sur les conditions de vie des personnes les plus dmunies et du dcrochage important, en valeur, de cette prestation vis--vis du SMIC ou du seuil de pauvret depuis la cration du RMI en 1988, le groupe considre que la revalorisation, tale sur plusieurs annes, de cette prestation est un axe prioritaire du plan quinquennal. Il la privilgie la revalorisation daides ddies des dpenses de biens essentiels (hors aides montaires permettant un meilleur accs aux soins, type CMUC/ACS).
Ratios tablis pour des familles dont le ou les enfants ont moins de 14 ans et incluant les aides au logement perues par ces types de mnages.
52

58

Pour certaines associations53, il faudrait fixer le RSA socle la moiti du SMIC (thse b1). Pour dautres il faudrait laugmenter de 25% sur cinq ans (thse b2) b1) Rtablir en 5 ans le niveau du RMI lors de sa cration rapport au SMIC La vraie valeur du RMI sa cration en 1988 Le chiffre de 2000F qui a servi de base pour les arbitrages figurait dans la Lettre aux Franais. La valeur du R0 (isol sans enfant) a t fixe 1760F pour les allocataires la trs grande majorit54 qui on applique un abattement (le forfait logement ) qui vient en dduction du plafond (en lespce 240F, soit 12%). Ds lorigine, le RMI tait index sur les prix. Il est donc abusif de dire que le RMI valait 50% du SMIC. Sa valeur quivalait pour la personne isole 43% du SMIC mais elle tait appele diminuer en pourcentage du SMIC compte tenu de son mcanisme dindexation

Si on applique au SMIC actuel la mthode retenue en 1988, le RSA pour une personne isole serait de 47855 en hausse de 14,5% au terme du quinquennat. Laugmentation serait (hors indexation) de 3% par an. Si on applique le principe de rattrapage par rapport au SMIC hors coups de pouce, le montant cible au terme du quinquennat serait de 455 , en hausse de 9%. Resterait trancher, une fois ce recalage progressif effectu, la question de lindexation (voir ci-dessous au 3). b2) Une augmentation de 25% tale sur cinq ans. La valeur de base du RSA socle (clibataire sans enfant) aprs application du forfait serait de 522, somme peu diffrente des 483 prcits majors de linflation. Cette option est dfendue par le CNLE par analogie avec les revalorisations antrieures de lAAH et du minimum vieillesse. Dans ce schma on renvoie 2017 la question de lindexation du RSA. * * * Le groupe a marqu sa prfrence pour la premire hypothse permettant de retrouver de manire progressive le niveau initial du RMI par rapport au SMIC b3) une augmentation de cet ordre mobiliserait des sommes importantes : On aurait trois chefs de hausse (hors RSA jeunes) - laugmentation directe de la prestation (RSA socle ; socle + activit ; activit) - leffet de champ (les allocataires nouveaux, ceux dont les revenus se situent entre le plafond actuel et le plafond revaloris) - laugmentation du taux de recours.
La demande porte par le Mouvement national des chmeurs et prcaires scarte de ces rfrences : 250 en plus comme mesure dattente dune rforme plus gnrale qui attribuerait tous 80% du SMIC net. 54 90% des allocataires se voient appliquer le forfait logement qui est de 57 pour une personne isole ; 114 pour un mnage de deux personnes et 141 pour un mnage dau moins trois personnes 55 RSA au 1er janvier 2012 rapport la moyenne annuelle du SMIC 2012.
53

59

b4) Une revalorisation de cette ampleur pose des problmes importants b4.1) un problme defficacit tout dabord. Les niveaux envisags sont-ils contre incitatifs au travail ? Cest une rflexion sur ce risque qui avait prsid aux choix dorigine du RMI. On en trouve trace dans * le niveau initial (43% du SMIC) * le choix de lindexation : la distance entre le RMI et le SMIC tait appele crotre * la proratisation du RMI dans les DOM (le RMI y tait plus bas parce que le SMIC des DOM tait plus faible quen mtropole) Cette interrogation est-elle actuellement fonde ? La rentabilit du travail sest substantiellement accrue notamment avec le dcrochage RSA/SMIC et la cration du RSA activit. Les principaux enseignements de ltude de la DGT sur la rentabilit du travail. 1) pour lensemble des situations familiales tudies et quel que soit le temps de travail, lexception des gains de la bi activit pour les couples, les gains prennes lemploi ont progress entre 1999 et 2012 2) les travailleurs sortent plus rapidement de la pauvret en 2012 quen 1999 ; autrement dit la quotit travaille (temps de travail au SMIC ou salaire horaire pour un temps plein) ncessaire pour atteindre le seuil de pauvret est moindre aujourdhui quil y a dix ans 3) les gains lemploi par heure travaille en 1999 et 2012 sont importants. Si on remonte encore dans le temps 1989, le supplment de revenu li la reprise dactivit tait infrieur 1 (en euro 2010), il est actuellement de 3 euros ?. Par ailleurs les analyses de terrain montrent que lincitation montaire , supposer que lallocataire la comprenne, nest pas cite comme un lment dterminant dans les apprciations des allocataires. Enfin les comportements dactivit ne marquent pas, au contraire, de refus du travail. Malgr les ides reues, il est important de rappeler que, lorsque lon interroge les allocataires, on retrouve, comme pour lensemble de la socit franaise, un fort attachement la valeur travail. Dans la rcente tude MRIE RSA et pauvret , 56% des personnes interroges ont travaill au cours des 18 derniers mois ; 77% ont recherch un travail sur cette priode et la premire rponse sur les difficults rencontres pour trouver du travail est labsence doffres (53%), avant la sant (33%), le transport (27%), la garde denfants (15%). On peut donc penser quil ny a pas de contre-indication une augmentation progressive du RSA dont lopportunit en termes de niveau de vie est incontestable b4.2) un problme de lgitimation du RSA ensuite. La revalorisation du RSA doit saccompagner de mesures permettant de progresser sur : - lefficacit de la politique dquilibre entre droits et devoirs qui passe par un suivi personnalis plus effectif de lallocataire en termes dinsertion et sa promotion dans lemploi - la lutte contre la fraude - la comprhension par lopinion publique de la ralit du RSA.

60

b4.3) un problme financier enfin. Selon les premiers travaux, la dpense totale pour la revalorisation de 25% du RSA serait proche de 3,1Md. Ce calcul nincluant pas lvolution du taux de recours quil faudra bien prendre en compte. - le besoin brut de financement est lev. On tudie au IV des pistes de financement. - le Vice prsident du Conseil gnral du Rhne a dclar ne pas pouvoir adhrer une forte augmentation du RSA si on nen revoyait pas le partage de la charge quelle implique entre les Dpartements et lEtat. * * * Dans ce contexte, une augmentation progressive du RSA sur le quinquennat devrait tre envisage en fonction des progrs raliss sur les champs prcits. b5) y a-t-il des alternatives laugmentation propose ci-dessus ? Une augmentation quasi gnrale du RSA pourrait tre obtenue par la suppression du forfait logement56 : Le cot de la mesure serait de 2,7Md (pour un plein recours au RSA activit). Laugmentation du RSA serait de 57/mois pour les personnes isoles sans enfant ; de 114/mois pour les mnages de deux personnes et de 141/mois pour les mnages dau moins trois personnes. Mais cette rforme laisserait de ct 10% des bnficiaires, sans doute les plus pauvres notamment les personnes la rue, auxquels on napplique pas actuellement le forfait logement. La majorit des membres du groupe y est hostile prfrant laugmentation gnrale dcrite plus haut. b6) des amliorations du RSA sur des populations cibles ? Le groupe a voqu les pistes suivantes : - sortir de la base ressources (source DGT) tout ou partie du Complment familial si on veut donner un coup de pouce aux familles nombreuses (mme si le ratio RSA/seuil de pauvret nest pas anormalement dgrad par rapport aux autres mnages au RSA). Le RSA est major de 160/mois soit 15,3% pour une famille de trois enfants57. Le cot est de 200M, charge atteignant 300M avec un recours 100% au RSA activit. - sortir de la base ressources lallocation de base de la PAJE. La rforme aurait un cot de 500M, charge atteignant 700M avec un recours 100% au RSA activit. Elle amliorerait le RSA des familles ayant un enfant de moins de trois ans de 182/mois/enfant (soit 25,5% pour une famille avec un enfant ; 42,5% pour deux enfants) - substituer lchelle uc actuelle celle de lINSEE ce qui supposerait daugmenter le RSA des familles ayant un/des enfant(s) charge de plus de 14 ans (avec rintgration de la majoration pour ge dans la base ressources). La rforme serait favorable aux familles de un et deux enfants ayant leur charge un adolescent ou un jeune adulte58.

56 57

Source DGT. 13% pour une famille de quatre enfants et 11,2% pour une famille de cinq enfants. 58 On compte 200 000 jeunes de plus de 18 ans au RSA de leurs parents

61

* * *

La plupart des associations du groupe ne sont pas favorables des augmentations cibles qui interviendraient en lieu et place de laugmentation gnrale du RSA.
Recommandation n45 : Etudier le recalage en cinq ans du RSA sur le niveau qui tait, lors de sa cration, celui du RMI par rapport au SMIC

3) lindexation du RSA Une fois dfinie un ventuel recalage du RSA, reste dfinir son indexation. Trois thses sont en prsence : - lindexation sur les prix. Sur le long terme, o on peut esprer une croissance du seuil de pauvret en euros constants, elle ramorcerait le dcrochage entre le RSA et le seuil de pauvret. Par contre elle peut se rvler positive si le seuil de pauvret recule en euros constants (ce qui est le cas actuellement). Pour certains lindexation sur les prix devrait tre cale sur un indice plus reprsentatif des consommations des mnages pauvres que lindice gnral de lINSEE. On a dit plus haut que lcart entre les deux indices suivis par lINSEE (indice gnral et indice du 1er dcile) tait trs faible. - lindexation sur un lment salarial. Cest, normalement, lindexation la plus dynamique et donc la plus coteuse (par rapport la rgle actuelle). - lindexation sur un indice mixte : les prix plus un pourcentage de la croissance par exemple ou le SMIC sans coup de pouce (volution comme les prix plus la moiti de la progression du salaire horaire). Le groupe a souhait quon adopte une indexation plus dynamique que les prix de sorte donner aux personnes les plus pauvres le droit bnficier dune part de la croissance et de lenrichissement de la nation. Il a par ailleurs considr dans sa majorit quon devrait laisser aux allocataires du RSA le bnfice dune indexation minimale (les prix) mme dans une priode de stagnation voire de recul en euros constants du seuil de pauvret.
Recommandation n46 : Pour viter un nouveau dcrochage du RSA, retenir une rgle dindexation plus favorable que lindexation sur les prix.

4) lamlioration du taux de recours Le rapport dvaluation (2012) estime le taux de non recours du RSA socle plus de 30%, taux lev pour une prestation pourtant bien connue. Si ce taux est plus faible pour le RSA major (20%), il laisse perplexe dans la mesure o la CAF connat vraisemblablement les informations pour dtecter une situation de RSA major. Il conviendrait danalyser les raisons de ce non recours. Quant au RSA activit, on ne dispose pas dindication raliste sur le niveau de recours quon pourrait obtenir. Rappelons que la progression dun point du taux de recours majore les dpenses de RSA de 80M 62

II) RSA ACTIVITE ET PPE Voir Annexe 10, DREES articulation RSA activit et PPE. a) La situation des actifs de faible rmunration ne correspond pas aux objectifs des promoteurs des deux dispositifs qui compltent cette rmunration - le taux de non recours au RSA activit seul est trs lev (68%), il prive les non recourants dune prestation moyenne de 130/mois. - le gel de la PPE depuis 2009 en diminue lapport en en restreignant le champ. Il faut sortir de cette situation choquante. b) Derrire cet objectif commun, deux thses sopposent. Pour certains, il faut amliorer le recours au RSA activit sans en changer larchitecture (mais ventuellement en ajustant tel ou tel de ses paramtres). Pour dautres, il faut renoncer au RSA activit et basculer sur une PPE rnove et bien entendu dgele . Le choix entre ces deux thses est difficile en termes politiques, techniques et symboliques. Le groupe na pas eu le temps de les expertiser. Mais il souligne de faon unanime quil convient de trancher au plus tt pour asseoir une politique ferme de soutien au revenu des travailleurs pauvres. 1) la logique du RSA activit a) Le RSA activit poursuit un double objectif : - assurer aux allocataires du RSA socle un intressement permanent et simple en cas dactivit : lallocataire garde 62% de ses gains (38% simputant sur son allocation de RSA). Les sommes distribues sont consquentes quand on les rapporte son revenu. - assurer aux travailleurs dont le revenu dactivit est suprieur au RSA socle un accs direct au RSA activit Le cadre du RSA (attribution au mnage et non lindividu, identit dans les procdures, gestion trimestrielle) assurent la continuit du RSA depuis la situation des sans ressources jusquau revenu dactivit qui fait sortir le mnage allocataire du RSA. La gestion trimestrielle permet de tenir compte rapidement de la variation des revenus. b) En fait, cette logique est brouille - le taux dintressement na ni la constance, ni la lisibilit, ni le niveau souhaits. Le vrai taux dintressement La prise dune activit et sa variation ventuelle se rpercutent sur des droits connexes (le cas chant imputation sur la PPE, sur lallocation de logement, sur le droit la CMUC et lACS, sur les aides distribues par les collectivits locales). De ce fait, le revenu disponible baisse par coups sur une priode de plusieurs mois jusqu se stabiliser une fois ces rtroactions intervenues. Aprs stabilisation le supplment de revenu prenne li lactivit est ainsi, pour une personne isole sans enfant, locataire au plafond en zone 2, de 50% si lactivit est de 0,5 SMIC : de 42% pour une activit de 0,75 SMIC et de 43% pour une activit de 1 SMIC. Ces supplments de revenu (en pourcentage du revenu des mnages inactifs) diminuent avec la taille de la famille

63

- lextrme instabilit des droits interdit aux allocataires de prvoir leur revenu des mois venir. Le flux excessif de rappels et dindus ajoute cette confusion. - lintgration du traitement des petits actifs dans le RSA les tirerait vers le monde de lassistance dans lequel ces actifs ne se reconnaissent pas (cest le je travaille ; donc je nai pas vocation rentrer dans le monde des exclus ). Il est vrai quil est difficile pour un actif dont le salaire est dj significatif de se croire concern par le RSA activit. c) peut-on cantonner les dfauts du RSA activit ; Les projets voqus portent sur - laugmentation du taux dintressement pour compenser la perte ou la diminution de droits connexes (on voque une pente 70%) - le passage une gestion mensuelle, ventuellement associe au blocage des droits connexes par leur annualisation - un effort de communication sur le RSA activit qui amne les allocataires potentiels le demander.

2) la PPE a) la bascule vers la PPE Il sagirait de supprimer le RSA activit auquel se substituerait une PPE rnove. Les tenants de cette thse - sont sceptiques sur la possibilit damliorer substantiellement le taux de recours au RSA - considrent que la PPE a des atouts * automaticit de lattribution ce qui explique un bon taux de recours * pas de rtroaction sur les droits connexes * distribution, certes en N+1, dune somme qui peut tre consquente, ce qui est apprci par les allocataires (alors que nombre dallocataires du RSA activit peroivent une petite prestation mensuelle) * le crdit dimpt serait vcu de faon moins stigmatisant que le RSA (cest une situation banale comme les plus riches en ont) - pour certains, la PPE, prestation plus individualise que le RSA qui gre un mnage, est plus cohrente avec lobjectif recherch de complter un petit revenu dactivit. Ils pousseraient dailleurs volontiers dans la voie dune individualisation totale (qui aurait au demeurant le mrite de mettre les personnes dans un mme statut quelles vivent maries, Pacses ou en concubinage59) b) si on devait opter pour la PPE, il conviendrait bien videmment den revoir les paramtres Cette rvision devrait apporter une aide consquente aux petits actifs (rappelons que la prestation de RSA activit est en moyenne de 160/mois avant imputation sur la PPE et rtroactions sur les autres lments du revenu des allocataires). Cela passe vraisemblablement par la concentration de la PPE comme le souhaitait la Cour des Comptes qui en regrettait la dispersion).
59

La PPE actuelle ignore le concubinage ; les deux concubins ont un droit personnel la PPE

64

* * *

Le groupe considre quil faudrait procder au 1er semestre 2013 un examen complet de lorientation retenir. Ce choix entre RSA activit et PPE est un sujet majeur, qui doit permettre de dfinir le moyen daction privilgi pour soutenir les travailleurs pauvres.
Recommandation n47 : Au premier semestre 2013, tudier les avantages et limites respectifs du RSA activit et de la PPE pour dterminer le dispositif le plus adapt pour soutenir les travailleurs pauvres.

3) LE RSA JEUNES Laccs au RSA des jeunes adultes est limit en droit - ils nont pas droit au RSA socle sauf sils ont des enfants charge (ils sont 200 000 dans ce cas). Par ailleurs 200 000 sont ligibles au RSA de leurs parents. - leur accs au RSA activit est svrement brid par les conditions dactivit antrieure. Leffectif des allocataires (9000 allocataires) est trs infrieur ce qui tait attendu (160 000). Lcart mal document est li un dficit de taux de recours et trs vraisemblablement une surestimation de la cible potentielle. Le groupe a cart ce stade lextension du RSA aux jeunes adultes Il considre quon peut progresser dans deux directions : - en dverrouillant de faon progressive les conditions dactivit actuellement retenues ; - en tudiant un systme de parcours contractuel60 pour les jeunes les plus loigns de lemploi appuy sur des phases de formation professionnelle et dinsertion, le contractant (par exemple les missions locales) disposant dune enveloppe financire permettant dassurer, dans les cas les plus difficiles, un revenu limit et temporaire entre ces phases. Encore faudrait-il renforcer les missions locales et les doter denveloppes cohrentes.
Recommandation n48 : Etudier la possibilit de procder un dverrouillage progressif des conditions dactivit pour laccs au RSA des moins de 25 ans Recommandation n49 : Etudier la mise en place au profit des jeunes dun parcours contractuel anim par les missions locales en rfrence au dispositif TRACE institu par la loi de 1998 de lutte contre les exclusions

IV) LE FINANCEMENT DES ACTIONS DAMELIORATION DU RSA 1) on peut trouver quelques marges daction dans la gestion du principe selon lequel les crances alimentaires dont dispose lallocataire sur son ex-conjoint sont prciputaires sur le RSA

60

Certains membres du groupe ont voqu le programme Trace de 1998.

65

2) Le cot brut de 3,1 Mds d' pour les finances publiques de la revalorisation du montant forfaitaire du RSA peut tre : - rduit, en excluant de la revalorisation exceptionnelle le RSA major. On aurait ainsi une convergence des niveaux de RSA. Lconomie, en cours de chiffrage, se situe vraisemblablement aux environs de 400M. - en partie gag par la suppression de la prime de Nol destination des bnficiaires du RSA (qui a t cre en 1998 pour compenser en partie la dvalorisation du RSA) soit 400M61. En adoptant cette position, le groupe tire la consquence de la prfrence forte qui est la sienne pour une amlioration du revenu mensuel sur loctroi dune majoration exceptionnelle (prime de Nol ou prime de PPE). Si toutefois on maintenait la prime de Nol, il serait logique de diminuer le taux pilote de 3%/an analys ci-dessus. Il va de soi que ces deux mesures ne sont acceptables que si elles sont mises en uvre pour contribuer au financement de la revalorisation du RSA propose ci-dessus. 3) les conomies lies un gel durable de la PPE (qui actuellement sont importantes) sont-elles opportunes ? On a dit supra quil ntait pas concevable de geler durablement la PPE si on namliore pas de faon radicale le RSA activit. Si on garde la PPE, les conomies envisageables ne pourraient rsulter que de la concentration de la PPE (en liminant les allocataires qui ne peroivent quune prestation trs faible au regard de leur revenu62). Elles ne sauraient donc tre massives.

V) LALLOCATION DE SOLIDARITE SPECIFIQUE (ASS) Cette prestation cre en 1984 constitue le deuxime tage de lindemnisation du chmage. Le qualificatif de solidarit renvoie trois caractristiques de la prestation. - cest un minimum social dont la valeur de base (475/mois actuellement) est forfaitaire alors que lallocation daide au retour lemploi (ARE) est lie directement au salaire de rfrence du chmeur. La perte dallocation au moment de la bascule en ASS est forte et augmente avec le revenu du chmeur : en 2010, la moiti des allocataires font face une diminution de 54% du montant de leur allocation63. - la prestation est concentre sur les mnages modestes par le recours un plafond de revenus (revenus de lallocataire et le cas chant de son conjoint) alors quil ny en na pas pour lARE. - elle est finance par lEtat (alors que lARE, prestation contributive est finance par les cotisations de chmage).

61 62

On tudie une dmarche parallle pour lASS (voir ci-dessous) avec une prime de nol de 70M. Le montant minimal de PPE restitu est de 30. 63 Cette perte est partiellement compense par loctroi ou laugmentation de leur allocation de logement (cf. annexe sur abattements et neutralisations en allocation de logement).

66

Pour lessentiel lASS est ouverte aux chmeurs qui ont puis leur droit lARE. Mais tous ne sont pas ligibles. Il faut quils disposent de rfrences dactivit salariale antrieure louverture de lARE (cinq ans dans les dix ans prcdant le chmage). Ces deux conditions activit antrieure et plafond de ressources expliquent que le ratio du flux dentre lASS/flux de sortie de lARE soit de lordre de 25%. LASS est, le cas chant majore des prestations familiales64 et des aides au logement65. Le cumul partiel entre lASS et une activit professionnelle est possible mais sur une dure limite (un an) et de faon dgressive (le cumul est plus gnreux au premier semestre quau second). Moins dun allocataire sur cinq est en activit rduite. LASS est servie sans limite de dure de 18 ans jusquau passage la retraite. Ces conditions expliquent que la majorit des allocataires de lASS soit pauvre (revenu total infrieur 60% du revenu mdian). La population des allocataires de lASS est relativement ge (et le trs faible taux de jeunes 2% ont moins de trente ans sexplique par les conditions dactivit antrieure). La dure de perception est longue (723 jours en moyenne ; 42% des allocataires ont une dure de perception suprieure un an). 1) la rgression de lASS - le montant de la prestation est index sur les prix, ce qui explique la croissance tendancielle de lcart entre lASS et lARE qui la prcde : lcart entre la mdiane des montants de lARE et la mdiane des montants de lASS sest ainsi accru passant de 49 54% entre 2004 et 2008 par exemple). - les plafonds de ressources sont indexs sur les prix ce qui diminue tendanciellement le champ de lASS. - les plafonds de ressources du couple ont t svrement rduits - on a supprim (pour le flux des entrants) le rgime particulier de lASS majore rserve aux chmeurs gs. 2) la cohrence entre ASS et RSA a) un constat : des allocataires de lASS sont aussi allocataires du RSA a1) cest le cas pour le RSA socle - pour les allocataires isols sans activit professionnelle ds lors quils ont des enfants : le cumul ASS/Prestations familiales est en effet infrieur au RSA. - pour un couple o aucun des conjoints na dactivit professionnelle. Clibataire sans enfant Revenu lASS (PF
et AL incluses)

Couple sans enfant 795 897

Couple Couple Couple Couple avec 1 avec 2 avec 3 avec 4 enfant enfants enfants enfants 844 1077 1025 1296 1397 1482 1553 1667

740 665

Revenu au RSA socle (y c AL) Seuil de

64 65

950

1425

1710

1995

2280

2565

La moiti des entrants en ASS ont au moins un enfant charge. Compte tenu du niveau des points de sortie des aides au logement et des revenus des allocataires de lASS, une grande majorit de ces allocataires a droit aux aides au logement sils sont locataires ou accdants la proprit.

67

pauvret
Les enfants ont moins de 14 ans

Dans ces cas, lallocataire a droit un diffrentiel de RSA a2) cest le cas pour le RSA activit dans la mesure o le revenu dun allocataire qui cumule partiellement ASS et revenu dactivit peut tre infrieur au point de sortie du RSA activit. Comme les systmes dintressement respectifs du RSA activit et de lASS sont de logiques diffrentes, ils peuvent se superposer. Pour lASS, la dure de cumul est limite un an et le taux de cumul baisse sensiblement entre le premier et le second semestre. Durant cette priode, lallocataire de lASS peut bnficier du cumul ASS/salaire et avoir droit en sus un intressement au titre du RSA activit. Au terme de cette anne, lASS est supprime ou trs rduite et le chmeur peut ouvrir un droit au RSA activit. Cette superposition ASS/RSA est une source de complexit (gestion mensuelle par Ple emploi/gestion trimestrielle par la CAF) et vraisemblablement dincomprhension. Et en tout tat de cause, on reste souvent, avec ces deux dispositifs, dans des revenus voisins infrieurs au seuil de pauvret. Cest dans ce contexte quon avait envisag de runifier ASS et RSA. Le Gouvernement devait dposer avant le 1er dcembre 2009 un rapport sur la mise en cohrence des deux prestations. Ce rapport na pas t dpos. b) la superposition ASS/RSA est actuellement limite Seuls 6,5% des allocataires de lASS auraient une allocation de RSA, soit 25 000 (moins de 1% des allocataires du RSA). c) une prsomption de non recours au RSA On peut se demander si lextrme complexit de lembotage ASS/RSA nabrite pas un non recours au RSA. Ce sujet est peu document (une tude a t mene en 2007 en Bretagne avec lASSEDIC de Bretagne, la CAF dIlle-et-Vilaine et le CODESPAR de Rennes sur les allocataires ASS en activit rduite)66. Le taux de superposition prcit peut en effet sembler faible. Il conviendrait de mener sur un chantillon dallocataires une analyse rigoureuse du taux de recours au RSA.
Recommandation n50 : Mener une tude sur un chantillon de bnficiaires de lASS sur la frquence des situations ouvrant le droit au RSA et sur les causes du non-recours sil est avr.

d) les suites donner cette tude Si le non recours est faible ou marginal, il ny a pas durgence vouloir rorganiser ces deux prestations. Sil savre lev, il sera ncessaire - danalyser la pertinence dune runification de ces deux minima sociaux. Ce sera un exercice difficile avec un point dur touchant les droits la retraite67. Lallocataire ASS valide
66 67

Voir n7 des contributions de lagence des solidarits actives. Le Mouvement national des chmeurs et prcaires souhaite que le RSA ouvre validation de droits la retraite.

68

des droits au rgime de base et aux rgimes complmentaires ; lallocataire du RSA nacquiert aucun droit retraite sauf sil est demandeur demploi, auquel cas, la premire priode de chmage non indemnis, continue ou non, sera prise en compte (dans la limite dun an). - damliorer le recours au RSA si les deux rgimes restent spars. * a minima, Ple emploi peut sensibiliser les allocataires ASS sur les droits prestation dont ils peuvent bnficier : le RSA mais aussi la CMUC et les aides au logement68. * dans ltat actuel des informations dont il dispose, Ple emploi ne peut grer le RSA des allocataires ASS (il ne connat pas les prestations familiales ou la situation de logement par exemple, donnes ncessaires la gestion du RSA notamment). Il peut par contre notifier la CAF les ouvertures de droit lASS de sorte que la CAF instruise un dossier de RSA. e) Les termes du problme pourraient tre modifis - Soit par une augmentation du RSA socle qui ne serait pas accompagn dune revalorisation de lASS (les montants du RSA devenant systmatiquement plus levs que lASS). Lintgration apparatrait naturelle - Soit par une redfinition plus globale de lindemnisation du chmage.
Recommandation n51 : Demander Ple Emploi dassurer une meilleure information des bnficiaires de lASS sur leur droit ventuel au RSA et aux aides au logement. Etudier lopportunit de communiquer aux CAF les ouvertures dASS

3) Lavenir dune ASS autonome Si lASS devait rester un rgime autonome, on devrait envisager une meilleure indexation (du montant et du plafond). Le groupe nen a pas tudi les termes.

VI) RSA et ARE La zone de superposition entre lARE et le RSA est faible. Elle existe pour les allocations ARE dun faible montant dans des mnages o lallocataire est sans activit et o le conjoint na pas dactivit (ou na que des activits rduites) et qui ont des enfants charge. Il est possible que ces allocataires naient pas conscience de leur droit au RSA. Il conviendrait dtudier cet ventuel non recours et, sil savre significatif, de demander Ple Emploi de sensibiliser les allocataires dont lARE est trs faible sur lopportunit de se renseigner sur leur droit au RSA.
Recommandation n52 : Demander Ple Emploi dassurer une meilleure information des bnficiaires de lARE sur le droit au RSA et de les orienter vers les CAF ou CMSA

68

Sur le recours laide au logement des allocataires de lASS voir ci dessus au Chapitre I.

69

VII) AUTRES MINIMA SOCIAUX Dans le temps qui lui tait imparti, le groupe na abord les problmes concernant les autres minima sociaux que de faon trs partielle. 1) Pour le Minimum vieillesse, il souligne - la priorit qui sattache la vrification que les allocataires potentiels ont bien recours au Minimum vieillesse (voir Chapitre II) - lopportunit dtudier une formule de cumul entre le Minimum vieillesse et lactivit - lintrt de rationaliser lassiette de lallocation logement.
Recommandation n53 : Mesurer le non recours au minimum vieillesse et tudier la possibilit dune formule de cumul entre le MV et lactivit, ainsi que la possibilit de rationaliser lassiette de lallocation logement

2) Pour lAAH, il a pris acte de la position de lAPF sur lindividualisation du droit (on ne prendrait plus en compte les revenus du conjoint), problme cit en Section 1 et qui mrite un examen au fond sur lensemble de notre protection sociale 3) Pour lAAH et le Minimum vieillesse, il prend acte de laugmentation importante de ces minima sociaux ces dernires annes.

70

CONCLUSION Au terme de ses travaux, notre groupe souhaite mettre laccent sur trois lments de son rapport. 1) Les dpenses publiques qui doivent tre mobilises pour contenir, puis faire reculer la pauvret sont significatives. Mais sagissant des droits lmentaires des personnes dont beaucoup sont de valeur constitutionnelle on ne saurait leur opposer une contrainte financire. Elles sont de lordre de lexigence. Nous sommes conscients que dans la priode actuelle, les marges daction sont limites. Cela justifiera quon tale sur le quinquennat les progrs mener et quon se concentre sur quelques priorits. Nous avons par ailleurs explor dans notre rapport des pistes de financement qui gagent pour partie les rformes que nous proposons. Pour une nation qui investit un tiers de sa richesse dans la protection sociale, ce serait un chec si lon renonait lambition de lutte contre la pauvret au motif que les contraintes de finances publiques sont fortes. Il faut, dans ces contraintes, faire place aux plus dmunis, considrer que leffort de la nation leur est d. Il reprsente un investissement puisquil permet de limiter la prcarit qui empche les plus fragiles de quitter des logiques de survie, de diminuer les renoncements aux soins, de contenir le surendettement ou de prvenir les expulsions locatives Il sagit pour les plus pauvres de sinscrire dans un projet dinsertion et de retrouver progressivement une autonomie source de responsabilit.

2) Trois mesures sont pour nous incontournables : - En priorit laugmentation du RSA pour quil retrouve sa valeur initiale avec un mcanisme dindexation qui empche nouveau son dcrochage. - Lamlioration substantielle du taux de recours aux prestations sociales grce une mobilisation exceptionnelle de lEtat, des collectivits territoriales, des caisses de protection sociale et du secteur associatif. - Un effort rsolu en faveur des jeunes, notamment ceux qui naccdent ni la formation, ni lemploi

3) Pour les mnages vulnrables, dont les conditions de vie sont difficiles et laccs la formation et lemploi malais, leur accompagnement dans toutes les actions dinsertion, commencer par les plus quotidiennes (se domicilier, avoir des prestations bonne date, pouvoir les comprendre et ainsi prvoir son budget, apprendre se faire entendre) requirent des moyens humains. Ils sont actuellement insuffisants dans certains services publics. Notre pays a mis en place des prestations lgales de bonne qualit, mais sa performance est moins satisfaisante pour laccompagnement des personnes vers laccs au droit, la formation, lemploi et la citoyennet. Il est temps de renforcer nos services et de donner aux associations la scurit juridique et financire leur permettant dexercer leurs fonctions dappui aux plus modestes dentre nous.

71

Annexe A : Lettre de mission

Annexe B
Composition du groupe de travail Accs aux droits et biens essentiels, minima sociaux pilot par M. FRAGONARD

Membres du CNLE : Madame Djemila MAHMOUDI (8me collge) Monsieur Alain ZLOTKOWSKI (8me collge) Monsieur Bruno GROUES (UNIOPSS) Monsieur Bruno TARDIEU (ATD monde) Monsieur Florent GUEGUEN (FNARS) Madame Aminata KONE (UNAF, Conseil suprieur du travail social)

Reprsentants des dpartements : Monsieur Albric de LAVERNEE - Vice Prsident du conseil gnral du Rhne et Madame Liliane DEVELAY - conseil gnral du Rhne chef du service direction de linsertion Monsieur Franois ANDRE - Vice Prsident du conseil gnral dIlle et Vilaine et Monsieur Robert DENIEUL Directeur gnral adjoint ple Action sociale du conseil gnral dIlle et Vilaine Madame Catherine POUYADE - Dpartement de Paris et. Madame Vronique HUBER Dpartement de Paris

Reprsentants des communes :

Monsieur Jean Philippe MACCARINELLI, directeur du CCAS de Libourne Madame Mathilde SACUTTO DGA ville dAulnay sous Bois Oprateurs : Madame CLAIR, Directrice de la CAF des Yvelines Madame Colette MACQUART CCMSA Experts : Monsieur Philippe WARIN, directeur de recherche au CNRS Madame Agns AUDIER, partner et managing director Boston Consulting Group Monsieur Jean-Luc OUTIN, charg de recherche au CNRS Monsieur Bernard SCHRIKE, directeur action France et institutionnelle chez SecoursCatholique France

ANNEXE C

Liste des principales recommandations

(Par ordre dcriture dans le texte du rapport)

CHAPITRE I LACCES AUX BIENS ESSENTIELS Recommandation n1 : Soutenir la proposition de la Commission europenne de crer un Fonds europen daide aux plus dmunis pour la priode 2014-2020 ayant pour objectif dapporter une aide matrielle aux plus dmunis en particulier les sans-abri et les enfants et galement de raliser des activits de base pour lintgration sociale de ceux-ci. Recommandation n2 : Pour amliorer le dispositif CMU-C, rflchir une rgle dindexation plus favorable du plafond ou un relvement du plafond actuel pour retrouver le ratio originel par rapport au seuil de pauvret. Recommandation n3 : Etudier la possibilit de complter le panier de soins de la CMUC notamment sur les dpenses dentaires, doptique et daudioprothse. Recommandation n4 : Envisager la mise en place pour les bnficiaires de lACS dun contrat labellis levant le niveau des garanties. Recommandation n5 : payant. Recommandation n6 : laccs au droit. Recommandation n7 : Suivre par des enqutes rgulires la bonne application du tiersAccrotre et scuriser les financements des structures daide Accrotre et scuriser les financements de la mdiation familiale.

Recommandation n8 : Envisager la rorganisation du dispositif daide aux dpenses dnergie et deau de prfrence en remaniant les aides au logement en prenant en compte le taux deffort des mnages. A dfaut de suivre cette premire option, mettre en place une allocation biens essentiels pour couvrir toutes les formes dnergie. A dfaut de retenir lune des deux premires options, garder les dispositifs existants et rtablir une prime la cuve de fioul. Rendre obligatoire pour tous les distributeurs dnergie la signature Recommandation n9 : dune convention avec les services sociaux des conseils gnraux organisant les changes dinformation pour venir en aide aux personnes connaissant des difficults de paiement. Recommandation n10 : Rappeler lobligation lgale de mise en place daires daccueil pour les gens du voyage, leur garantissant un accs leau et lnergie Recommandation n11 : Installer des bornes daccs leau pour les personnes qui en sont prives et garantir laccs des sanitaires toute heure. Recommandation n12 : Favoriser une information transparente sur les offres mobile et Internet. Encourager les tarifs sociaux et les offres correspondants aux besoins des petits consommateurs Recommandation n13 : tous. Dvelopper des lieux libres daccs Wifi dans des lieux ouverts

Recommandation n14 : Vrifier la mise en uvre dans lensemble des units urbaines de la rduction tarifaire pour les personnes dont les ressources sont infrieures au plafond de la CMUC Recommandation n15 : Encourager les collectivits territoriales dvelopper des dispositifs daide la mobilit pour les personnes en situation de prcarit vivant en milieu rural et diffuser un rpertoire des bonnes pratiques

CHAPITRE II LE NON-RECOURS Recommandation n16 : Etablir au premier semestre 2013, avec les associations et les CCAS un tat des lieux et dfinir un rfrentiel des prestations de domiciliation et un rfrentiel des cots Recommandation n17 : Faire tablir par les prfets de dpartements sous la coordination du prfet de rgion, en lien avec les collectivits territoriales et les acteurs associatifs concerns, un schma de la domiciliation dfinissant une couverture territoriale complte et en assurer un suivi annuel avec le concours des comits dpartementaux de veille sociale. Recommandation n18 : Etudier la possibilit dtendre lexprience de rendez- vous des droits instaure par la MSA pour dautres rgimes de la scurit sociale Etudier lutilisation du RNCPS par les organismes sociaux dans le Recommandation n19 : but dalerter sur les cas de non recours. Recommandation n20 : Accroitre et scuriser les financements pour les espaces collectifs citoyens, d'ducation populaire et de participation o les populations dfavorises peuvent dvelopper la conscience de leur droit, et leurs capacits les demander et les dfendre. Etudier d'ici la fin du 1er semestre 2013 des propositions oprationnelles pour renforcer le travail social collectif et la formation lintervention sociale dintrt collectif en France (groupe de travail DGCS ou mission Igas) afin que les espaces collectifs de participation et de soutien mutuel se dveloppent. Recommandation n21 : Pour lutter contre la crainte de la stigmatisation lies certains droits sociaux qui motive des non recours, mener une politique d'information du grand public (par le dfenseur des droits, l'ducation nationale, les media) pour lutter contre les strotypes et ides reues installes dans l'opinion publique sur les allocataires des prestations de lutte contre la pauvret. Recommandation n22 : Etudier les conditions dans lesquelles la rglementation pourrait expressment prvoir la possibilit pour les bnficiaires potentiels dun droit dtre accompagns dune personne de leur choix lors de leurs dmarches administratives. Prvoir dans toutes les COG des organismes sociaux un volet Recommandation n23 : consacr la lutte contre le non recours incluant des indicateurs sur le non recours, prvoyant le dveloppement daction dinformation et de recherche active des droits des usagers, la coopration avec les autres organismes et notamment les changes de donnes pour faciliter les dmarches. Recommandation n24 : Etudier la prconisation de la Cour des Comptes pour ce qui concerne la PPE de pr remplir le volume dheures rmunres partir des DADS Recommandation n25 : Poursuivre la dmarche de coopration entre les Caf et lassurance maladie pour la pr-instruction de la demande de CMUC pour le bnficiaires du RSA. Recommandation n26 : Etablir dans le trimestre suivant la Confrence du 10 et 11 dcembre, le rapport du gouvernement au parlement prvu par la loi de 2009 sur lutilisation de donnes sociales nominatives pour linstruction des demandes de RSA Recommandation n27 : Encourager le dveloppement de plateformes locales daccs aux doits pour les publics les plus prcaires Recommandation n28 : Dfinir au plan interministriel un tableau permettant de suivre lvolution du taux de non recours aux principales prestations et le dcliner en direction de tous les grands oprateurs du champ social pour dresser un bilan annuel faisant lobjet dune prsentation en CILE et devant le CNLE et dune publication.

CHAPITRE III LES PRESTATIONS SOCIALES Recommandation n29 : Faire de ltude de linstabilit des droits et de la complexit des prestations une priorit absolue dans le programme de travail gouvernemental, en y incluant le point de vue des ayants droits. Recommandation n30 : Etudier au premier semestre 2013 la possibilit dune modification du calendrier de service du RSA et des droits connexes soit pour tendre la gestion mensuelle soit pour annualiser les droits (cette seconde option a la prfrence du groupe). Recommandation n31 : Revoir les rgles dindexation pour les prestations des mnages les plus pauvres au moins pour le RSA minima pour quelles tiennent compte de lenrichissement national. Recommandation n32 : Etudier la possibilit de rendre obligatoire, dans les procdures visant interrompre un droit ou la dlivrance dun bien essentiel, lmission dune alerte en direction du bnficiaire, le respect dune phase contradictoire et la prise dun contact tlphonique ou physique pralable. Recommandation n33 : Etudier la possibilit de rapprocher le niveau de quotit de revenu insaisissable lors des procdures de recouvrement des indus de prestations sociales de celui qui prvaut pour les procdures de surendettement Etudier la possibilit de mettre en uvre une procdure de remise Recommandation n34 : gracieuse totale ou partielle lors dindus frappant des bnficiaires de minima sociaux et ayant pour origine une erreur de lorganisme payeur Recommandation n35 : Etudier le problme des indus (leurs frquences, leurs origines, les procdures et barmes de leur recouvrement, le principe de fongibilit) pour voir si la rglementation actuelle est quitable et permet dviter les ruptures. Recommandation n36 : Pour le RSA, tudier la frquence et les causes des suspensions lies la non fourniture de la DTR. Analyser les pratiques des Dpartements. Recommandation n37 : Apporter un soutien et un accompagnement accru aux parents isols bnficiaires du RSA pour laccs la formation et lemploi, aux diffrents modes daccueil des jeunes enfants et lcole maternelle Recommandation n38 : Majorer le complment familial pour les familles les plus modestes avec un plafond de ressources se rfrant au seuil de pauvret ou au revenu mdian Recommandation n39 : Etudier un ramnagement du CMG pour apporter une aide accrue aux familles les plus modestes bnficiant du CMG le plus lev et qui subissent le taux deffort le plus important. Gager la dpense par un ramnagement du barme. Recommandation n40 : Etudier la possibilit douvrir un droit une ASF diffrentielle pour tous les cranciers de pensions alimentaires infrieures lASF Recommandation n41 : Demander aux CAF et CMSA daccroitre leur action de soutien aux parents isols pour faire tablir leur crance alimentaire et la recouvrer en cas de dfaillance du dbiteur Recommandation n42 : Pour aider les familles monoparentales, augmenter de 25% lallocation de soutien familial et/ou amliorer leur aide au logement en pratiquant un abattement sur leur revenu.

Recommandation n43 : Mettre ltude les pistes de financement voques dans le rapport. Demander au HCF dintgrer dans ltude quil ralisera au premier semestre 2013 sur lavenir de la branche famille lobjectif dintensifier la lutte contre la pauvret des familles Recommandation n44 : Etudier une revalorisation du plafond de lALF location dans les zones tendues o le taux deffort des mnages (charges comprises) est trop lev dune part, les pistes de financement voques dans le rapport dautre part Recommandation n45 : Etudier le recalage en cinq ans du RSA sur le niveau qui tait, lors de sa cration, celui du RMI par rapport au SMIC Pour viter un nouveau dcrochage du RSA, retenir une rgle Recommandation n46 : dindexation plus favorable que lindexation sur les prix. Recommandation n47 : Au premier semestre 2013, tudier les avantages et limites respectifs du RSA activit et de la PPE pour dterminer le dispositif le plus adapt pour soutenir les travailleurs pauvres. Recommandation n48 : Etudier la possibilit de procder un dverrouillage progressif des conditions dactivit pour laccs au RSA des moins de 25 ans Recommandation n49 : Etudier la mise en place au profit des jeunes dun parcours contractuel anim par les missions locales en rfrence au dispositif TRACE institu par la loi de 1998 de lutte contre les exclusions Mener une tude sur un chantillon de bnficiaires de lASS sur la Recommandation n50 : frquence des situations ouvrant le droit au RSA et sur les causes du non- recours sil est avr. Recommandation n51 : Demander Ple Emploi dassurer une meilleure information des bnficiaires de lASS sur leur droit ventuel au RSA et aux aides au logement. Etudier lopportunit de communiquer aux CAF les ouvertures dASS. Recommandation n52 : Demander Ple Emploi dassurer une meilleure information des bnficiaires de lARE sur le droit au RSA et de les orienter vers les CAF ou CMSA Recommandation n53 : Mesurer le non recours au minimum vieillesse et tudier la possibilit dune formule de cumul entre le MV et lactivit, ainsi que la possibilit de rationaliser lassiette de lallocation logement.

Annexe 1 : La pauvret montaire relative en Europe et en France

Ministre de l'conomie et des finances Ministre des affaires sociales et de la sant Ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social

Direction de la recherche, des tudes, de l'valuation et des statistiques

Sous-direction des synthses, des tudes conomiques et de l'valuation

Paris, le 8 novembre 2012 DREES-SEEE N 52/2012

Note lattention de Monsieur Bertrand Fragonard

Objet : La pauvret montaire relative en Europe et en France, volution rcente suite la crise. Dans le cadre de la stratgie UE2020, lUnion europenne a adopt un objectif de rduction de 20 millions du nombre d'europens en risque de pauvret ou dexclusion sociale au cours de la dcennie 2010-2020, soit une rduction de 1/6me. Cette cible europenne repose sur trois indicateurs (la pauvret montaire relative, la pauvret en conditions de vie et la faible intensit du travail des mnages) et fait lobjet de dclinaisons en 27 cibles nationales (encadr 1). Encadr 1. La stratgie europenne UE2020 de lutte contre la pauvret
Faisant suite la stratgie de Lisbonne, la stratgie europenne UE2020 adopte par le Conseil europen en juin 2010 met en avant une cible communautaire quantifie portant sur la rduction de la pauvret et de lexclusion. Cette cible consiste en une rduction de 20 millions au moins du nombre de personnes pauvres ou exclues au cours de la dcennie, soit un rel enjeu au vu du contexte actuel de crise conomique. Elle repose sur un indicateur nouveau prenant en compte outre la pauvret montaire, la pauvret en termes de conditions de vie et le sous-emploi au sein des mnages. La pauvret en conditions de vie correspond la population souffrant de quatre privations parmi 9 (cinq relatives des difficults financires du mnage et quatre relatives laccs des biens durables). La faible intensit de travail des mnages est dfinie (avec un seuil de 20 %) comme le nombre de mois travaills temps plein durant lanne par les personnes en ge de travailler, rapport au nombre total de mois quil est thoriquement possible de travailler dans lanne (soit pour une personne seule 12 mois, pour deux personnes 24 mois, etc.). Ce dernier indicateur est calcul pour les personnes ges de 18 59 ans (hors tudiants de moins de 25 ans) et inclut galement dans son champ les enfants vivant dans des mnages faible intensit du travail (mais exclut les personnes de plus de 60 ans). La cible europenne porte sur la runion de ces trois dimensions : cest--dire quelle regroupe les personnes qui sont concernes par au moins une de ces trois dimensions (la mesure est effectue sur la base des enqutes europennes SILC). Cette cible europenne se dcline en cibles nationales pour tenir compte des spcificits locales. Enfin, outre cette dimension composite de la pauvret, la nouvelle stratgie 2020 comprend comme cibles lemploi, lducation, la recherche et les changements climatiques, lesquelles font galement lobjet de cibles nationales.

Les dernires donnes disponibles au niveau communautaire montrent que cette cible risque dtre difficile atteindre. Depuis 2008 (vague de lenqute europenne SILC encadr 2 pour une prsentation) le nombre de personnes en risque de pauvret et dexclusion sociale sest en effet accru, passant de 115,2 millions de personnes pour la vague 2008 (23,5% de la population

totale) 113,8 millions pour la vague 2009 (23,1% de la population totale) et 115,7 millions pour la vague 2010 (23,4% de la population totale). Lanalyse conjoncturelle de cet indicateur est difficile, dans la mesure o les trois sous-indicateurs qui le composent sappuient sur des rfrences annuelles diffrentes : anne (n-1) pour les premier et troisime indicateur c'est--dire lanne 2007 par exemple pour la vague 2008 de lenqute- et anne (n) pour le deuxime indicateur cest--dire lanne 2008 pour la vague 2008. Aussi, lanalyse des volutions porte distinctement sur les trois sous-indicateurs et plus particulirement sur lindicateur de taux de pauvret montaire retenu par la majorit des pays de lUnion pour dterminer leur propre cible (que ce soit en population gnrale ou pour des publics particuliers les enfants/les jeunes de moins de 18 ans, les personnes ges de plus de 65 ans, les familles nombreuses, les personnes dge actif- cf. Les cibles europennes quantifies pour rduire la pauvret et lexclusion Dossier Solidarit Sant, n26, 2012, DREES). Si lon sen tient aux seuls indicateurs de pauvret montaire relative1 (en population totale, ou par sous population) on constate une relative stabilit du taux de pauvret montaire global sur les trois dernires annes disponibles pour lensemble des pays (2007-2009, vague denqute SILC 2008-2010) avec une augmentation du taux de pauvret montaire des enfants et une baisse de celui des personnes ges de 65 ans et plus. Le taux de pauvret montaire global passe ainsi pour lUE27 de 16,4% en 2007 et 2008 16,3% en 2009, celui des enfants de 19,8% en 2007 20,1% en 2008 et 20,4% en 2009, et celui des personnes ges de 65 ans et plus de 18,8% en 2007 18,5% en 2008 et 16,1 % en 2009. Lanalyse du taux de pauvret nest toutefois pas suffisante pour expliquer lvolution des situations de pauvret ; celle-ci doit tre complte par celle des seuils de pauvret. En effet, une stabilit (voire mme une baisse) du taux de pauvret montaire peut saccompagner dune dgradation effective des situations de pauvret. Cest en particulier le cas du Royaume-Uni qui connat une diminution de son taux de pauvret montaire du simple fait que son seuil de pauvret a baiss, celui-ci passant de 11 126 euros PPA en 2008 10 250 euros PPA en 2009 (soit une baisse de 7,9% environ). Ainsi, si lon ne note pas de remonte globale du taux de pauvret en 2009 au sein de lUnion europenne, les premiers effets de la crise conomique sont perceptibles avec la baisse du seuil de pauvret qui passe de 8 855 euros PPA en 2008 8 697 euros PPA en 2009 (soit une baisse de 1,8% environ). Lanalyse compare des pays montre, en fait, que des situations identiques en termes de taux de pauvret peuvent correspondre des situations trs diffrentes en termes de richesse relative. Cest ce que note lInsee2 : La Slovaquie et lAutriche illustrent bien la situation. Ces deux pays ont quasiment le mme taux de pauvret (12%), mais lAutriche a un seuil de pauvret 2,3 fois plus lev que celui de la Slovaquie. Les slovaques sont aussi nombreux disposer dun niveau de vie infrieur 60% du niveau mdian, mais le faible niveau du seuil souligne la moindre aisance financire des habitants de ce pays compare celle de lAutriche . Les premires donnes disponibles pour lanne 2010 montrent que leffet de la crise sest accentu. Outre la baisse de leur seuil de pauvret, certains pays connaissent en 2010 une augmentation significative de leur taux de pauvret. Cest particulirement le cas pour la Bulgarie, lIrlande, la Grce et lEspagne (voir tableau 1 en annexe), pays pour lesquels le taux de pauvret saccrot de plus de 1 point en 2010 alors que leur seuil de pauvret baisse. La France nest pas non plus pargne, mme si elle lest dans une moindre mesure. Son taux de pauvret ne saccrot que de 0,7 point (le taux de pauvret global passant de 13,3% 14% entre 2009 et 2010) dans un contexte o son seuil de pauvret continue daugmenter lgrement (le seuil passant de 10 711 euros PPA 10 826 euros PPA entre 2009 et 2010, soit une augmentation de 1,1%).
Le taux de pauvret montaire relative est gal la proportion de personnes dont le niveau de vie (aprs transferts sociaux en espces les transferts sociaux en nature, comme lducation, ntant pas pris en compte-) est infrieur pour une anne donne un seuil (appel seuil de pauvret) gal 60% du niveau de vie mdian. 2 Cf. fiche 1.10 relative la pauvret montaire en Europe in Les revenus et le patrimoine des mnages , Collection Insee rfrences.
1

Malgr cette augmentation la France reste un des pays o le taux de pauvret est le plus faible. Parmi les 24 pays pour lesquels on dispose des donnes de 2010, la France se situe en quinzime position3 avec un taux de pauvret de 14%, derrire lAllemagne 15,8%, le Royaume-Uni 17,1%, ou encore lEspagne 21,8% et probablement lItalie (18,2% en 2009), et un niveau identique la Sude 14,0%. Avec des taux de pauvret des 65 ans et plus de 9,7% et des moins de 18 ans de 18,8%, la France se retrouve respectivement en 19me et 15me position pour ces deux tranches dge. La crise conomique nest toutefois pas le seul facteur dexplication des volutions constates au cours de ces dernires annes. Parmi les pays de lUE15 o le taux de pauvret a le plus augment depuis 2004, on trouve lAllemagne (+3,6 points), la Sude (+4,5 points) ou encore la Finlande (+2,0 points), pays pour lesquels la hausse du taux de pauvret est en fait antrieure la crise (tableau 1 en annexe). Pour lAllemagne cette tendance la hausse est probablement lie aux diffrentes rformes du march du travail dites Hartz et en particulier la rforme Hartz IV qui a fusionn lallocation chmage de longue dure et laide sociale (cf. rapport La protection sociale en France et en Europe en 2010 ).

Encadr 2. Lenqute europenne SILC dEurostat et ses diffrences avec les sources retenues en France pour ltude de la pauvret
Lenqute EU-SILC (European Survey on Incomes and Living Conditions) a remplac le panel communautaire des mnages (PCM) au dbut de la dcennie 2000, comme source statistique europenne harmonise sur les revenus et les conditions de vie. Lenqute a t mise en uvre pour la premire fois en 2005 dans un nombre restreint de pays. Dans SILC, les donnes pour la vague de lanne N doivent tre fournies au plus tard le 31 dcembre de lanne N+1, sachant que les donnes de la vague N correspondent selon lindicateur (pauvret montaire, pauvret en conditions de vie et sous-emploi) des annes de rfrence diffrentes : gnralement lanne N-1 pour les revenus et le sous-emploi, et lanne N pour lindicateur de privation. Seuls pays faisant exception le Royaume Uni et lIrlande pays pour lesquels o lanne de la vague de lenqute concide avec lanne de revenus. Depuis 2008, cette enqute sappuie sur des sources quasiment identiques celles retenues en France pour ltude de la pauvret. Cest notamment le cas pour la mesure de la pauvret montaire, celle-ci est tire de lEnqute Revenus Fiscaux et Sociaux (ERFS) qui sappuie sur des donnes administratives tout comme dans SILC depuis 2008. Toutefois, des diffrences de rsultats entre les deux enqutes ERFS et SILC peuvent sobserver en particulier pour certaines sous-populations en raison de diffrences de champ, de population et de concepts. Diffrences de champ et de population le champ dERFS est constitu de lensemble des mnages ordinaires en France mtropolitaine dont la personne de rfrence nest pas tudiante et dont le revenu dclar est positif contrairement SILC-SRCV qui, conformment la demande europenne, a un champ plus large et qui nexclut pas les mnages dtudiants ou avec un revenu dclar ngatif du calcul des indicateurs dingalit et de pauvret. Diffrences de concept du mnage Le concept de mnage est diffrent entre ERFS et EU-SILC. Dans lERFS, qui sappuie sur lenqute Emploi, sont considres comme membres dun mme mnage toutes les personnes vivant dans le mme logement. Dans EU-SILC, le mnage est une unit de vie , ce qui implique que font partie du mme mnage des individus qui ont un budget commun, cest--dire qui ont des dpenses communes autres que celles lies au logement. Comme le calcul des units de consommation ( laide dune chelle dquivalence) est le mme dans les deux cas, ceci peut expliquer que le niveau de vie des mnages est mcaniquement plus lev dans ERFS que dans EU-SILC (limpact estim est toutefois faible : la non-prise en compte de lexistence de budgets spars dans EU-SILC diminuerait le taux de pauvret de 0,1 point). Diffrence de concepts de revenus Les diffrences de concepts de revenus portent la fois sur la prise en compte de la fiscalit et sur la composition des revenus. En effet, les impts ne sont pas enregistrs la mme anne dans ERFS et EU-SILC. Dans la premire, pour lanne N, limpt considr est celui assis sur les revenus de lanne N qui sera pay en N+1. En revanche, dans EU-SILC, pour lanne de rfrence N (vague denqute N+1), limpt considr est celui pay en N sur les revenus de N-1. Ainsi, pour une personne qui est partie la retraite dbut N-1, cela entrane un cart important entre ERFS et EU-SILC. De plus il existe des diffrences dans la composition des revenus entre les deux enqutes. Premirement, les transferts entre mnages non imposables et non dductibles sont exclus du revenu disponible de lERFS. Cela entrane par exemple lexclusion du champ de lenqute des mnages tudiants, qui reoivent souvent des transferts de leurs parents. De mme, comme les personnes ges donnent plus quelles ne reoivent, dautant plus quelles peuvent puiser dans leur pargne, cela conduit surestimer la pauvret dans EU-SILC. Par ailleurs les avantages familiaux pour les retraites ne sont pas prsents dans lERFS puisquils ne sont pas imposables, mais sont dclars en principe dans EU-SILC. Deuximement, dans lERFS, les prestations sociales et le minimum vieillesse sont rcupres par appariement avec les donnes des caisses nationales de scurit sociale (CNAF, CNAV et CCMSA) alors que dans EU-SILC, ces transferts sont dans la majorit des cas dclars par enqute et ne sont imputs que

33

Le premier tant le pays au taux de pauvret le plus lev.

10

lorsque le montant est manquant ou aberrant. En outre, dans EU-SILC, le minimum vieillesse est enregistr avec les retraites alors que dans ERFS, il fait partie des prestations sociales, ce qui peut contribuer un cart dans le bas de la distribution des revenus. Enfin notons que depuis la rupture de srie de lERFS en 2005, les deux enqutes fournissent des rsultats plus proches sagissant du taux de pauvret montaire relative mesur pour la population totale. Il reste toutefois des carts par sous- populations, en particulier pour les enfants de moins de 18 ans (jusqu 3,6 points de diffrence en 2005) et pour les personnes ges de 60 ans et plus (jusqu 4,9 points de diffrence en 2005), mme si ces derniers sont nettement moins prononcs depuis 2005.

Graphique. Evolution du taux de pauvret (% population totale) 2004-2009 selon SILC et ERFS
14,4 14,2 14 13,8 13,6 13,4 13,2 13 12,8 12,6 12,4 12,2 12 2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Donnes EU-SILC (Statistics on Income and Living Conditions, EuroStat)

Donnes ERFS (Enqute Revenus Fiscaux et Sociaux, INSEE)

Source : Eurostat, INSEE.

Graphique 1. Evolution du taux de pauvret montaire (% population totale) en Europe, 2004-2010.

24

22

20

18

16

14

12

10

8 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Allemagne

France

Royaume-Uni

Sude

Espagne

UE-12

UE-15

UE-27

Source : Eurostat (SILC). UE-27, UE-15, UE-12, calculs DREES, Donnes retraites pour l'Irlande et le Royaume-Uni. Voir Note tableau 1.

11

Graphique 2. Taux et seuil de pauvret montaire en Europe, en 2009

25,0 18 000 16 000 20,0 14 000 12 000 15,0 10 000 8 000 10,0 6 000 4 000 2 000 0,0 0

5,0

Taux de pauvret (axe de gauche), en % population totale

Note: *: "nouveaux entrants" ; moyenne pondre par la population pour UE-12, UE-15 et UE-27, calculs DREES, donnes retraites pour l'Irlande et le Royaume-Uni. Voir Note tableau 1 et 2. Source: Eurostat (SILC).

Seuil de pauvret (axe de droite), PPA

Graphique 3. Evolution du taux de pauvret en Europe, 2009/2004

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0

Taux de pauvret 2004 (en cas de hausse), 2009 (en cas de baisse) Evolution la baisse du taux de pauvret, 2009/2004

Evolution la hausse du taux de pauvret, 2009/2004

Note : * : "nouveaux entrants". Moyenne pondre par la population pour UE-27, UE-15, UE-12, calculs DREES, donnes retraites pour l'Irlande et le Royaume-Uni. Estimation pour la Roumanie. Voir Note tableau 1. Champ : ensemble de la population. Source: Eurostat (SILC).

12

Graphique 4. Seuils de pauvret montaire en 2004 et 2009, PPA

18 000 16 000 14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0

seuil de pauvret en 2004

seuil de pauvret en 2009

Note : * : "nouveaux entrants". Moyenne pondre par la population pour UE-27, UE-15, UE-12, calculs DREES, donnes retraites pour l'Irlande et le Royaume-Uni. Estimation en 2004 pour la Roumanie. Voir Note tableau 1. Champ : ensemble de la population. Source: Eurostat (SILC).

Graphique 5. Evolution du taux de prauvret montaire chez les personnes ges (% population 65 ans ou plus) en Europe, 2004-2010.

27

22

17

12

7 2 003

2 004

2 005

2 006

2 007

2 008

2 009

2 010

2 011

France

Allemagne

Royaume-Uni

Sude

UE15

UE27

UE12 (nouveaux entrants)

Note : Moyenne pondre par la population pour UE-27, UE-15, UE-12, calculs DREES, donnes retraites pour l'Irlande et le Royaume-Uni. Estimation pour la Roumanie en 2004 et 2005, et pour le Royaume-Uni en 2004. Voir Note tableau 3. Champ : population de 65 ans ou plus. Source: Eurostat (SILC).

13

Graphique 6. Evolution du taux de pauvret montaire des jeunes (% population moins de 18 ans) en Europe, 2004-2010.
25

20

15

10

5 2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Royaume-Uni

France

Allemagne

Sude

UE15

UE27

UE12 (nouveaux entrants)

Source : Note : Moyenne pondre par la population pour UE-27, UE-15, UE-12, calculs DREES, donnes retraites pour l'Irlande et le Royaume-Uni. Estimation pour la Roumanie en 2004 et 2005, et pour le Royaume-Uni en 2004. Voir Note tableau 4. Champ : population de moins de 18 ans. Source: Eurostat (SILC).

14

ANNEXE : DONNES DETAILLES

Tableau 1. Taux de pauvret montaire en Europe, en % de la population totale, 2004-2010. 2004 14,8 14,0 10,4 11,8 12,2 18,3 20,9 19,6 19,7 13,0 18,9 16,1 19,2 20,5 13,7 13,5 13,9 10,7 12,3 20,5 19,4 : 12,2 13,3 11,7 9,5 : 15,6 16,3 19,2 2005 14,7 18,4 9,9 11,7 12,5 18,3 19,7 20,5 19,9 13,2 19,6 15,6 23,1 20,0 14,1 15,9 14,0 9,7 12,6 19,1 18,5 : 11,6 11,6 12,6 12,3 19,0 15,9 16,5 18,9 2006 15,2 22,0 9,6 11,7 15,2 19,4 18,5 20,3 19,7 13,1 19,8 15,5 21,2 19,1 13,5 12,3 14,8 10,2 12,0 17,3 18,1 24,8 11,5 10,6 13,0 10,5 19,0 16,4 16,7 17,7 2007 14,7 21,4 9,0 11,8 15,2 19,5 17,2 20,1 19,6 12,7 18,7 15,7 25,6 20,0 13,4 12,4 15,0 10,5 12,4 16,9 18,5 23,4 12,3 10,9 13,6 12,2 18,6 16,2 16,4 17,3 2008 14,6 21,8 8,6 13,1 15,5 19,7 15,5 19,7 19,5 12,9 18,4 15,3 25,7 20,6 14,9 12,4 15,3 11,1 12,0 17,1 17,9 22,4 11,3 11,0 13,8 13,3 18,7 16,3 16,4 17,1 2009 14,6 20,7 9,0 13,3 15,6 15,8 15,0 20,1 20,7 13,3 18,2 15,8 21,3 20,2 14,5 12,3 15,0 10,3 12,1 17,6 17,9 21,1 12,7 12,0 13,1 12,9 17,3 16,2 16,3 16,9 2010 15,3 22,4 9,8 13,0 15,8 17,5 16,1 21,4 21,8 14,0 : : 19,3 20,0 13,6 13,8 15,4 11,0 12,6 17,7 18,0 22,2 13,6 : 13,7 14,0 17,1 : : 17,8 s

Belgique Bulgarie* Rpublique tchque* Danemark Allemagne Estonie* Irlande Grce Espagne France Italie Chypre* Lettonie* Lituanie* Luxembourg Hongrie* Malte* Pays-Bas Autriche Pologne* Portugal Roumanie* Slovnie* Slovaquie* Finlande Sude Royaume-Uni UE15 UE27 UE12 (nouveaux entrants)

Note : * nouveaux entrants. UE-12, UE-15, UE-27, moyennes pondres par la population. : donne non disponible. Pour l'ensemble des pays (sauf le Royaume-Uni et l'Irlande), la vague de l'anne N de l'enqute SILC correpond aux donnes de revenus de l'anne N-1. Pour le Royaume-Uni et l'Irlande, l'anne de la vague et l'anne des donnes correspondent. Ces dcalages sont corrigs ici (ce qui n'est pas le cas dans les bases de donnes SILC). Pour l'UE12, l'UE27, UE15 : calcul Drees (sauf pour l' anne 2010 de l'UE12). Pour la Roumanie, imputation en 2004 et 2005, de la valeur 2006 corrige du taux de croissance annuel 2007/2006. Pour le Royaume-Uni, imputation en 2004, de la valeur de 2005 corrige du taux de croissance 2006/2005. s: estimation eurostat. Champ : Ensemble de la population. Source : SILC-Eurostat, calculs DREES pour UE12, UE15, UE27.

15

Tableau 2. Seuils de pauvret montaire, en PPA, 2004-2010. 2004 9 320 2 253 4 585 9 513 9 391 2 837 8 597 6 450 6 993 8 702 8 208 8 866 2 356 2 308 16 538 3 337 7 044 9 612 10 458 2 855 4 942 : 6 946 2 394 8 474 8 648 : 8 672 7 410 2 832 2005 9 707 1 920 4 956 9 688 9 100 3 377 9 048 6 697 7 560 8 989 8 323 9 817 2 668 2 772 15 851 3 646 7 253 9 897 10 452 3 057 5 157 : 7 292 2 772 8 886 9 068 10 137 8 869 7 639 3 034 2006 9 787 1 979 5 305 10 121 10 395 3 895 9 563 6 873 7 871 9 089 8 640 10 951 3 309 3 428 16 108 3 894 7 464 10 522 10 686 3 365 5 349 1 726 7 753 3 365 9 145 9 545 10 578 9 379 8 110 3 328 2007 10 046 2 859 5 835 10 561 10 804 4 538 10 633 7 219 8 369 10 547 9 157 11 299 4 354 4 170 16 166 3 958 7 994 11 485 11 124 4 039 5 702 1 838 8 287 4 058 9 933 10 680 11 267 10 071 8 770 3 835 2008 10 494 3 451 6 062 10 750 10 772 4 794 10 901 7 575 8 384 10 529 9 119 11 342 4 394 4 382 16 221 4 102 8 270 11 536 11 315 4 426 5 644 2 065 8 646 4 711 10 366 11 258 11 126 10 084 8 855 4 163 2009 10 398 3 528 5 793 10 713 10 635 4 490 10 556 7 559 7 995 10 711 9 119 11 308 3 580 3 615 16 049 4 012 7 944 11 294 11 451 4 540 5 839 2 122 8 228 4 984 10 276 10 897 10 250 9 883 8 697 4 148 2010 10 776 3 301 5 944 11 122 10 955 4 491 9 705 6 930 7 736 10 826 : : 3 484 3 690 16 195 4 190 8 359 11 326 12 035 4 873 5 722 2 159 8 512 : 10 600 11 102 10 238 : : :

Belgique Bulgarie* Rpublique tchque* Danemark Allemagne Estonie* Irlande Grce Espagne France Italie Chypre* Lettonie* Lituanie* Luxembourg Hongrie* Malte* Pays-Bas Autriche Pologne* Portugal Roumanie* Slovnie* Slovaquie* Finlande Sude Royaume-Uni UE15 UE27 UE12 (nouveaux entrants)

Note : * nouveaux entrants. UE-12, UE-15, UE-27, moyennes pondres par la population. : donne non disponible. Pour l'ensemble des pays (sauf le Royaume-Uni et l'Irlande), la vague de l'anne N de l'enqute SILC correpond aux donnes de revenus de l'anne N-1. Pour le Royaume-Uni et l'Irlande, l'anne de la vague et l'anne des donnes correspondent. Ces dcalages sont corrigs ici (ce qui n'est pas le cas dans les bases de donnes SILC). Pour l'UE12, l'UE27, UE15 : calcul Drees (sauf pour l' anne 2010 de l'UE12). Pour la Roumanie, imputation en 2004 et 2005, de la valeur 2006 corrige du taux de croissance annuel 2007/2006. Pour le Royaume-Uni, imputation en 2004, de la valeur de 2005 corrige du taux de croissance 2006/2005. e: estimation Drees. Champ : Ensemble de la population. Source : SILC-Eurostat, calculs DREES pour UE12, UE15, UE27.

16

Tableau 3. Taux de pauvret montaire des personnes ges (65 ans ou plus) en Europe, 2004-2010. 2 004 21,4 18,0 5,3 17,6 13,4 20,3 38,0 27,9 29,3 16,4 22,6 50,3 21,2 17,0 7,8 6,5 23,4 5,4 14,3 7,3 27,6 : 20,3 7,1 18,7 10,1 : 19,6 19,1 17,0 2 005 23,2 19,9 5,9 17,4 12,5 25,1 32,8 25,6 30,7 16,1 21,7 51,9 29,8 22,0 7,9 9,4 24,2 5,8 16,2 7,8 26,1 : 19,9 8,5 21,8 11,3 24,8 19,5 19,1 16,9 2 006 23,0 23,9 5,5 17,7 16,2 33,2 26,9 22,9 28,2 13,1 21,9 50,6 33,3 29,8 7,2 6,1 20,7 9,5 14,0 7,8 25,5 30,6 19,4 9,6 21,6 9,9 26,1 19,8 19,1 16,2 2 007 21,2 33,8 7,4 18,1 14,9 39,0 28,3 22,3 27,4 11,7 20,9 46,4 51,2 29,5 5,4 4,3 24,7 9,4 15,0 11,7 22,3 26,0 21,3 9,9 22,5 15,0 26,5 19,0 18,8 18,0 2 008 21,6 39,3 7,2 20,1 15,0 33,9 21,1 21,4 25,2 11,9 19,6 44,4 47,5 25,2 6,0 4,6 20,9 7,7 15,1 14,4 20,1 21,0 20,0 10,8 22,1 17,7 27,3 18,7 18,5 17,9 2 009 19,4 32,2 6,8 17,7 14,1 15,1 16,2 21,3 21,7 10,6 16,6 41,2 18,8 10,2 5,9 4,1 18,0 5,9 15,2 14,2 21,0 16,7 20,2 7,7 18,3 15,5 22,3 16,4 16,1 14,5 2 010 20,2 33,4 6,6 16,0 14,2 13,1 10,6 23,6 20,8 9,7 : : 9,5 12,1 4,7 4,5 18,1 6,5 16,0 14,7 20,0 14,1 20,9 : 18,9 18,2 21,4 : : 14,2 s

Belgique Bulgarie* Rpublique tchque* Danemark Allemagne Estonie* Irlande Grce Espagne France Italie Chypre* Lettonie* Lituanie* Luxembourg Hongrie* Malte* Pays-Bas Autriche Pologne* Portugal Roumanie* Slovnie* Slovaquie* Finlande Sude Royaume-Uni UE15 UE27 UE12 (nouveaux entrants)

Note : * nouveaux entrants. UE-12, UE-15, UE-27, moyennes pondres par la population. : donne non disponible. Pour l'ensemble des pays (sauf le Royaume-Uni et l'Irlande), la vague de l'anne N de l'enqute SILC correpond aux donnes de revenus de l'anne N-1. Pour le Royaume-Uni et l'Irlande, l'anne de la vague et l'anne des donnes correspondent. Ces dcalages sont corrigs ici (ce qui n'est pas le cas dans les bases de donnes SILC). Pour l'UE12, l'UE27, UE15 : calcul Drees (sauf pour l' anne 2010 de l'UE12). Pour la Roumanie, imputation en 2004 et 2005, de la valeur 2006 corrige du taux de croissance annuel 2007/2006. Pour le Royaume-Uni, imputation en 2004, de la valeur de 2005 corrige du taux de croissance 2006/2005. s: estimation eurostat. Champ : Population de 65 ans ou plus. Source : SILC-Eurostat, calculs DREES pour UE12, UE15, UE27.

17

Tableau 4. Taux de pauvret montaire des jeunes (moins de 18 ans) en Europe, 2004-2010. 2004 18,1 18,0 17,6 10,4 12,2 21,3 22,8 20,4 24,2 14,4 23,6 12,8 21,5 27,2 20,2 19,9 16,7 15,3 14,9 29,3 23,7 : 12,1 18,9 10,0 10,2 : 17,9 19,7 25,3 2005 15,3 25,0 16,5 9,9 12,4 20,1 23,0 22,6 24,5 13,9 24,5 11,5 25,8 25,1 19,6 24,8 16,7 13,5 14,7 26,3 20,8 : 11,5 17,1 9,8 15,0 22,9 18,1 19,5 24,8 2006 16,9 29,9 16,6 9,6 14,1 18,2 22,5 23,3 24,3 15,3 25,4 12,4 20,5 22,1 19,9 18,8 19,0 14,0 14,8 24,2 20,9 32,8 11,3 17,0 10,9 12,0 23,8 19,0 19,9 23,6 2007 17,2 25,5 13,2 9,1 15,2 17,1 19,2 23,0 24,4 15,9 24,7 14,4 24,6 22,8 19,8 19,7 19,3 12,9 14,9 22,4 22,8 32,9 11,6 16,7 12,0 12,9 23,0 19,1 19,8 22,6 2008 16,6 24,9 13,3 10,6 15,0 20,6 18,0 23,7 23,7 16,8 24,4 12,6 25,7 23,7 22,3 20,6 20,9 15,4 13,4 23,0 22,9 32,9 11,2 16,8 12,1 13,1 24,0 19,4 20,1 22,9 2009 18,3 26,8 14,3 10,9 17,5 17,3 18,8 23,0 26,2 17,9 24,7 13,6 26,6 23,3 21,4 20,3 19,9 13,7 14,3 22,5 22,4 31,3 12,6 18,8 11,4 13,1 20,7 19,8 20,4 22,7 2010 18,7 27,9 15,2 10,2 15,6 19,5 19,7 23,7 27,2 18,8 : : 24,8 24,3 20,3 23,0 21,1 15,5 15,4 22,0 22,4 32,9 14,7 : 11,8 14,5 20,3 : : 24,2 s

Belgique Bulgarie* Rpublique tchque* Danemark Allemagne Estonie* Irlande Grce Espagne France Italie Chypre* Lettonie* Lituanie* Luxembourg Hongrie* Malte* Pays-Bas Autriche Pologne* Portugal Roumanie* Slovnie* Slovaquie* Finlande Sude Royaume-Uni UE15 UE27 UE12 (nouveaux entrants)

Note : * nouveaux entrants.UE-12, UE-15, UE-27, moyennes pondres par la population. : donne non disponible. Pour l'ensemble des pays (sauf le Royaume-Uni et l'Irlande), la vague de l'anne N de l'enqute SILC correpond aux donnes de revenus de l'anne N-1. Pour le Royaume-Uni et l'Irlande, l'anne de la vague et l'anne des donnes correspondent. Ces dcalages sont corrigs ici (ce qui n'est pas le cas dans les bases de donnes SILC). Pour l'UE12, l'UE27, UE15 : calcul Drees (sauf pour l' anne 2010 de l'UE12). Pour la Roumanie, imputation en 2004 et 2005, de la valeur 2006 corrige du taux de croissance annuel 2007/2006. Pour le Royaume-Uni, imputation en 2004, de la valeur de 2005 corrige du taux de croissance 2006/2005. s: estimation eurostat. Champ : Population de moins de 18 ans. Source : SILC-Eurostat, calculs DREES pour UE12, UE15, UE27.

18

Annexe 2 : Taux de pauvret et bnficiaires de minima sociaux Ministre de l'conomie et des finances Ministre des affaires sociales et de la sant Ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social

Direction de la recherche, des tudes, de l'valuation et des statistiques

Sous-direction de l'observation de la solidarit Bureau de la lutte contre l'exclusion

Paris, le 16 novembre 2012 DREES-BLEX N 12-69

Note lattention de Monsieur Bertrand Fragonard Prsident du groupe de travail accs aux droits, aux biens essentiels, minima sociaux et intervention sociale

Objet :

Taux de pauvret et bnficiaires de minima sociaux en 2008

Lenqute Revenus fiscaux et sociaux (ERFS) est issue dun appariement entre lenqute emploi (Insee), les donnes fiscales (DGFiP) et les donnes sur les transferts sociaux (Cnaf, Cnav, CCMSA). Le champ de lenqute porte sur la France mtropolitaine et couvre les personnes vivant en mnage ordinaire. Elle exclut donc les personnes sans-abri ou vivant dans une communaut ou er une institution (maisons de retraite, centre dhbergement). Au 1 janvier 2005, les mnages ordinaires reprsentaient 97,6 % de la population de France mtropolitaine. De plus, le calcul du niveau de vie seffectue sur les mnages dont le revenu dclar est positif ou nul et dont la personne de rfrence nest pas tudiante.

Les estimations prsentes ici portent sur lanne 2008. Les fichiers relatifs lanne 2010 ne sont pas encore disponibles et lanne 2009 est particulire puisque le RSA a t mis en place au cours de cette anne. En 2008, selon lERFS, le taux de pauvret 60 % tait de 13,0 % soit 7,8 millions de personnes qui vivaient sous le seuil de pauvret (950 euros par mois). Lenqute ERFS permet de savoir si au moins un individu au sein du mnage est allocataire dun minimum social (RMI, API, AAH, ASPA et ASV)4. Mais elle nindique pas qui le touche au sein du mnage, ni combien le peroivent. Il nest donc pas possible de dterminer le nombre dallocataires de minima sociaux qui sont en situation de pauvret. Nanmoins, on peut calculer la part dindividus pauvres parmi les individus vivant dans un mnage bnficiaire dun ou de plusieurs minima sociaux. Ainsi en 2008, la moiti des personnes vivant dans un mnage ayant peru un minimum social au cours de lanne est pauvre (taux 60 % du niveau de vie mdian). Cette proportion est fort diffrente selon le dispositif concern : proche de 72 % pour le RMI, elle est de 23 % pour les individus vivant dans un mnage percevant lAAH (tableau 1). linverse, 66 % des personnes pauvres ne vivent pas dans un mnage ayant peru un minimum social au cours de lanne 2008.

Les autres minima sociaux ne sont pas isols dans lERFS.

19

Tableau 1 : Taux de pauvret 2008 (au seuil de 60 % du niveau de vie mdian) des personnes vivant dans un mnage dont un membre au moins bnficie de minima sociaux Minima sociaux taux de pauvret (en %) Nombre de personnes pauvres (en milliers) 50 2 607* AAH 23 415 Minimum vieillesse 49 420 RMI 72 1 680 API 57 480

Champ : France mtropolitaine, personnes vivant dans un mnage dont le revenu dclar au fisc est positif ou nul et dont la personne de rfrence n'est pas tudiante. Personnes vivant dans un mnage bnficiaire dun ou de plusieurs minima sociaux au cours de lanne. Source :Insee-DGFiP-Cnaf-Cnav-CCMSA, enqutes Revenus fiscaux et sociaux * : le nombre total de personnes pauvres parmi les allocataires de minima sociaux est infrieur la somme des quatre allocations car il est possible davoir des doubles comptes (personne vivant dans un mnage ayant bnfici de plusieurs minima sociaux au cours de lanne).

La part des personnes pauvres vivant dans un mnage percevant au moins un minimum social peut paratre faible compte tenu du montant des minima sociaux, dont le revenu garanti pour une personne seule appartient toujours infrieur au seuil de pauvret (cf. tableau 2).

Tableau 2 : Revenu minimum garanti selon le minimum social et la configuration familiale en 2008
Personne seule Famille monoparentale avec un enfant En euros RMI API AAH Minimum vieillesse Seuil de pauvret 60 % 448 567 628 643 949 672 756 942 643 1 234 806 945 1 256 643 1 518 985 1 134 1 570 643 1 803 672 1 256 1 127 1 424 806 1 570 1 127 1 708 941 1 884 1 127 1 993 1 120 2 198 1 127 2 278 avec deux enfants avec trois enfants sans sans enfant Couple avec un enfant avec deux enfants avec trois enfants

Les quatre principaux lments dexplication portent sur la constitution des familles au sens des prestations, le recours aux units de consommation, la rfrence temporelle et enfin la non-prise en compte de certaines ressources dans le calcul dattribution des minima sociaux. Le contour dun mnage allocataire nest pas toujours le mme que celui dun foyer allocataire. Par exemple, deux parents qui vivent avec leur fils/fille g de 26 ans constituent un seul mnage, mais deux foyers allocataires (le premier constitu des deux parents, le second de leur fils/fille).. Les ressources prises en compte pour le calcul des prestations peuvent alors exclure un autre apporteur de ressources, qui fait nanmoins partie du mnage au sens de lenqute ERFS : les revenus complmentaires ainsi pris en compte dans le cadre du mnage peuvent faire que les individus qui le composent disposent au final dun niveau de vie suprieur au seuil de pauvret. On constate bien ce phnomne en analysant la composition familiale des mnages bnficiaires de minima sociaux. Sur lensemble des mnages bnficiaires de minima sociaux, ce sont les mnages complexes qui ont le taux de pauvret le plus faible (31,1 %). Lautre lment dexplication rside dans le recours aux units de consommation pour le calcul des niveaux de vie selon une chelle dquivalence qui peut diffrer de celles des barmes sociaux.

20

Ainsi, la prise en compte du conjoint est plus favorable dans le cadre du minimum vieillesse et dans celui de lAAH et celle des enfants lest galement pour le calcul de lAAH. Le taux de pauvret des bnficiaires de lAAH slve ainsi 40 % pour les personnes seules et est compris entre 15 et 22 % pour les bnficiaires vivant en couple. Un autre lment dexplication rside dans la rpartition dans le temps de la perception des allocations. Les prestations infra-annuelles ne prennent pas en compte lensemble des ressources annuelles, mais seulement une partie dentre elles. Ainsi le RMI est allou en fonction des revenus du trimestre prcdent alors que niveau de vie est mesur sur une anne entire. De plus, on sintresse ici des mnages ayant peru un minimum social au cours de lanne. Ils peuvent ne lavoir peru que pendant une partie de lanne et avoir des revenus plus levs une autre partie de lanne. Enfin certaines ressources ne sont pas prises en compte dans lassiette des ressources retenue pour lattribution des minima sociaux. Cest le cas des allocations logement pour le minimum vieillesse et lallocation adulte handicap et, au forfait logement prs, pour le RMI et lAPI. Cest aussi le cas de certains revenus du patrimoine qui ne sont pas pris en compte dans le calcul de lattribution des allocations alors quils sont comptabiliss dans lenqute ERFS.

Le Directeur de la recherche, des tudes, de l'valuation et des statistiques

Franck von Lennep

21

Annexe : dfinitions Revenu disponible : Le revenu disponible d'un mnage comprend les revenus d'activit, les revenus du patrimoine, les pensions et les prestations sociales (y compris les pensions de retraite et les indemnits de chmage), nets des impts directs. Quatre impts directs sont pris en compte : l'impt sur le revenu, la taxe d'habitation, la contribution sociale gnralise (CSG) et la contribution la rduction de la dette sociale (CRDS). Niveau de vie : Le niveau de vie est gal au revenu disponible du mnage divis par le nombre d'units de consommation (UC). Le niveau de vie est donc le mme pour tous les individus d'un mme mnage. Les units de consommation sont gnralement calcules selon l'chelle d'quivalence dite de l'OCDE modifie qui attribue 1 UC au premier adulte du mnage, 0,5 UC aux autres personnes de 14 ans ou plus et 0,3 UC aux enfants de moins de 14 ans. Seuil de pauvret : Un individu (ou un mnage) est considr comme pauvre lorsqu'il vit dans un mnage dont le niveau de vie est infrieur au seuil de pauvret. L'Insee, comme Eurostat et les autres pays europens, mesure la pauvret montaire de manire relative Dans l'approche en termes relatifs, le seuil de pauvret est dtermin par rapport la distribution des niveaux de vie de l'ensemble de la population. Eurostat et les pays europens utilisent en gnral un seuil 60 % de la mdiane des niveaux de vie. La France privilgie galement ce seuil, mais publie des taux de pauvret selon d'autres seuils ( 50 % notamment), conformment aux recommandations du rapport du Cnis sur la mesure des ingalits.

22

Annexe 3 : Les mnages dont le niveau de vie est infrieur 40 et 50% du revenu mdian

23

24

25

26

27

28

Annexe 4 : Les principales tudes mener au premier semestre 2013 :

1 Discontinuit des droits, gestion des indus ; 2 Priodicit des prestations (annualisation contre mensualisation) ; 3 RSA activit et PPE, reprendre le dossier de laide aux mnages actifs prcaires ; 4 ASS RSA, articulation entre les prestations et droits connexes.

29

Annexe 5 : Domiciliation, nombre et cot (UNCCAS)

La domiciliation des CCAS/CIAS Nombre et cot

L'lection de domicile relve d'une relle responsabilit de l'administration et d'une vritable ambition de lien social pour les administrs. En effet, l'entretien pralable tout comme la rgularit du passage pour retrait du courrier est l'occasion d'changer et de solliciter des conseils auprs de l'agent d'accueil des CCAS/CIAS. 1. Nombre de personnes domicilies L'UNCCAS ne dispose pas de donnes nationales sur le nombre de personnes domicilies au sein des CCAS/CIAS. Il s'agit, selon nous du rle des prfets de collecter ces informations et de les faire remonter auprs de la DGCS. En effet, rappelons que dans le cadre du dispositif gnraliste (Loi DALO), la circulaire du 25 fvrier 2008 prvoit que Les organismes de domiciliation doivent transmettre chaque anne au prfet un rapport succinct sur leur activit de domiciliation. Ce rapport peut prciser notamment : - le nombre de domiciliations en cours ; - le nombre dlections de domicile reues dans lanne et le nombre de radiations ; - les moyens matriels et humains dont il dispose pour assurer son activit de domiciliation ; - pour les seuls organismes agrs, les conditions de mise en uvre du cahier des charges. Or, ce jour, notre connaissance, les prfets ne demandent pas ces rapports faute d'investissement sur ce dispositif. Il serait donc opportun d'activit cette obligation envers les organismes domiciliataires et surtout qu'elle soit suivie d'une analyse par les services dconcentrs et d'un rapport ensuite au niveau national pour connaitre les besoins sur les territoires. Toutefois, afin davoir une lecture densemble de lactivit de domiciliation sur un dpartement cela ncessite par ailleurs, dans le cadre du pilotage local, la ralisation dun modle de rapport dactivit commun aux CCAS et aux associations, sans alourdir la charge des structures qui domicilient.

2. Cot du dispositif pour les CCAS Outre la mission mme de domiciliation - accueil, entretien, dlivrance de lattestation - la domiciliation a un cot important li la gestion du courrier : - Rception, classement, stockage et distribution du courrier - Amnagement dun espace ddi et labri des regards Pour 500 personnes domicilies compter environ 3m2 despace de stockage (hors colis) - Les services humains connexes : dcryptage du courrier avec la personne - Linformatisation de la base de donnes pour lenregistrement des courriers - Les outils informatiques, tlphoniques et autres (imprimantes)

30

Au del du cot pour la collectivit, les bnficiaires sont de plus en plus nombreux pouvoir, grce la domiciliation ouvrir ou maintenir leur droits.

CCAS de Marseille (796 623 habitants) - donnes 2011 Nous avons pris comme site de rfrence un de nos 7 lieux daccueil et ensuite nous avons ainsi pu en dduire le cot unitaire dune domiciliation et multiplier enfin ce chiffre par celui du nombre total de personnes domicilies par le CCAS de Marseille (file active ce jour) c'est--dire environ 2400 personnes. Site de lvch qui compte une file active de 800 personnes domicilies : - Personnel : 52 600euros/an 1,5 ETP agent administratif 1ETP catgorie B - Locaux : 12 600 euros/an Location dun local de 35m2 - Equipement : 8000euros/an 2 postes de travail dont ordinateurs 1photocopieur - Equipement spcifique : 500euros/an Fournitures, trieur - Services extrieurs : 1000 euros/an Assurance, abonnements, prestataires dentretiens Soit un cot total de 75 000 euros environ pour 800 personnes domicilies. Soit un cot de 95 euros pour une domiciliation. Ainsi pour le CCAS de la ville de Marseille qui compte une file active de 2400 personnes domicilies, le cot global est de 228 000 euros environ par an.

CCAS de Saint Denis (85 832 habitants) - donnes 2011/2012 Nombre : - Nombre d'lections de domicile sur 2011 : 1276 domicilis (AME : 887 + CERFA : 389) - Nombre d'lections de domicile au 16/11/2012 : 1634 domicilis (AME : 1168 + CERFA : 466) - Nombre de demandes instruites en 2012 : 1758 domicilis (AME : 1238 + CERFA : 520) Cot total (personnel et frais de fonctionnement) pour 2012 - 216 658 : - Nombre d'quivalent temps plein mobilis par semaine (+ ventuellement nombre d'heures par semaine) : 2 ETP Conseillres catgorie C (cot annuel 69 858) + 1 ETP travailleur social charg des entretiens de demande de domiciliation (cot annuel 44 000) + 1 journe par semaine d'1 cadre charg des validation (Commission) des demandes de domiciliation (cot annuel 8 800) +1 ETP travailleur social charg du suivi social des Domicilis (cot annuel 44 000) ; - Frais de fonctionnement et dentretien des locaux et du matriel ddis lactivit le cas chant : 50 000. Soit un cot de 123 par domiciliation.

31

 CCAS de Reims (187 005 habitants) donnes 2009 Nombre : Le nombre d'lections de domicile se portait 500, pour 734 demandes instruites (dont 109 demandes manant du terrain daccueil des gens du voyage). Depuis dcembre 2009, une association grant un accueil de jour a obtenu un agrment domiciliation (prestations et droits relevant de larticle L.264-1 et s. du CASF et AME) pour les personnes qui frquentent la structure. Une autre association est agre pour la domiciliation lie la demande dasile. Les charges de travail svaluent ainsi : - Secrtariat : 6 heures par semaine (prsence en commission, saisie des donnes, rdaction des courriers) ; - Agent administratif : 35 heures par semaine (prsence en commission, temps de rception, temps administratif, gestion du courrier) ; - Rfrent social : 16 heures par semaine (prsence en commission, travail partenarial, suivi des dossiers spcifiques) ; - Accueil : 10 heures par semaine (prise de rendez-vous, standard, distribution du courrier, signature des Cerfa) ; - Chef de service : 3 heures par semaine (conception, organisation). Cot : Lensemble des missions relatives llection de domicile correspond 70 heures par semaine, soit 2 Equivalent Temps Plein (ETP) pour un budget denviron 78 000 euros brut, pris sur la dotation globale de fonctionnement du CCAS. Ne sont pas pris en compte les cots de fonctionnement. CCAS de Pantin (49 919 habitants) - donnes 2011 Le nombre : - lections de domicile sur 2011 : 191 - demandes instruites : 191 (pas de rejet) Le cot : Estimation de la masse salariale fixe 28 000 salaire charg : - phase instruction de la demande: 12% d'un ETP d'un agent de catgorie C, soit 3360 - phase rception et ventilation du courrier : 13% d'un ETP d'un agent de catgorie C, soit 3640 - phase remise du courrier l'usager : 13% d'un ETP d'un agent de catgorie C, soit 3640. Au total, soit prs de 10 640. On peut donc considrer presque un 0.5 ETP pour cette mission. Sur les frais de fonctionnement et d'entretien des locaux, donne impossible renseigner. CCAS de Blanc Mesnil (46 936 habitants) - donnes 2011 Nombre : - 158 personnes domicilies au CCAS (140 en 2010 soit une augmentation de 12,86%) - 113 demandes traites Cot : - Cot salarial (en brut) : sur une estimation de 650 heures de travail annuel (recueil des demandes, traitements des dossiers et suivi, remise des courriers aux domicili(e)s) soit 19 semaines de travail par an pour un temps plein 35 heures semaines ce qui reprsente un cot salarial de : 16 103,21

32

- Les frais de fonctionnement et d'entretien sont ce jour difficilement quantifiables, il faudrait prendre le temps de tout pointer les locaux, les assurances le chauffage, l'amortissement du matriel etc. ce qui veut dire une tude beaucoup fine sur des infos recueillir auprs des techniques, des achats etc.

CCAS de Bagnolet (32 511 habitants) - donnes 2011 Nombre : - 83 personnes domicilies en 2011 - le nombre de demande instruite est d'environ 120 annuellement. Le cot : - moyens humains (40 % ETP) par jour 15 passages et aides - la charge de travail en euros (total anne) : 13.000 - frais de fonctionnement et dentretien des locaux et du matriel ddis lactivit le cas chant : papeterie (feuilles, copie, tlphone, locaux, nettoyage ....) : 15.000.

CCAS des Lilas (20 226 habitants) - donnes 2011 Indication pralable (issue de l'Analyse des Besoins Sociaux) : Toute premire demande et / ou renouvellement fait l'objet d'un entretien avec la responsable du ple social. Pour mmoire, ce service rendu l'usager est aujourd'hui la premire demande dans l'activit du pole social devant la demande titre alimentaire. (...) Le nombre : 2011 : 95 domiciliations, 20 1res demandes, 36 renouvellements, 20 en instance de renouvellement, 19 fins de domiciliation Le cot : Pour l'valuation premire demande : une vingtaine par an + enregistrement administratif: 20 heures / an Entretien renouvellement: une trentaine par an : 15 heures / an. Passage mensuel comptabilis pour retrait courrier (plus d'une centaine de passage / mois) : 2 heures par mois. N'est pas pris en compte les cas individuels qui ncessitent l'intervention du directeur ou qui mobilise les agents d'accueil ne sont pas compts. Ne
sont pas non plus pris en compte les cots de fonctionnement.

CCAS de Libourne (23 000 habitants) - donnes 2011/2012

en annexe : A1 cot de la prestation domiciliation : 19 700 globale soit 123 unitaire, A2 rpartition interne des tches suivant le guichet, (voir la pice jointe document PDF) A3 volution 2007 - 2012 de la domiciliation.

33

Conclusion : Lorsque l'on prend en compte les frais de personnel et de fonctionnement, le cot de la domiciliation oscille entre 95 et 125 pour les CCAS des communes qui ont un nombre de domicili particulirement important. Ce cot doit tre pris en compte via un financement Etat. Au motif des conomies dchelle, plus important est le nombre de domiciliations ralises, plus, corrlativement, le cot unitaire baisse. Mais une structuration minimale est indispensable une meilleure mise en uvre de la domiciliation aussi conviendrait-il de soutenir financirement leffort particulier des petites et moyennes communes. Outre le nombre agrg des domiciliations ralises plan dpartemental puis national il conviendrait de sintresser la dure des domiciliations afin de vrifier ainsi la dure du parcours daccs aux droits ou au parcours rsidentiel.

34

Annexe 1
Valorisation du temps de travail - Activit domiciliation 2012 CCAS DE LA VILLE DE LIBOURNE 160 domiciliations instruites au cours de lanne 2012 Stock au 15/11/2012 : 153 domiciliations

TOTAL Moyens humains : 900 H SOIT 116 jours (0.49 etp) Accueil gnral - 1 agent daccueil 1 ETP
Rception de la personne : 5 min x 160 Cration du dossier + classement : 15 min x 160 Tri du courrier et classement dans les dossiers individuels 1j/mois Remise des courriers aux bnficiaires, signature du registre des visites (10 visites/jour x 5j x 52 sem = 2600 visites de 5min) Suivi de la frquence des visites (tableau rcap des visites mensuelles) 8h/mois Retour des courriers non retirs la poste - 30min/mois

Nombre dheures
13h00 40h00 90h 217h

COUT
257.40 792.00 1 782.00 4 296.60

96 h

1 900.80

6h

118.80

TOTAL Accueil Social : 2 agents daccueil social : 1ETP

Accueil et valuation de la demande (1er RDV) 15 min x160 Instruction de llection de domicile, remise du rglement de domiciliation (2me RDV) copies + inscription tableau de suivi : 30 min Gestion administrative : courriers de fin de domiciliation, rsiliations et changement dadresse - Rdaction des courriers, mise la signature, copies, classement, mise sous enveloppe, - Suivi statistique : bilan mensuel et annuel 2j/mois ; 24j/an Dcryptage des courriers aux bnficiaires (activit ponctuelle)

462 h Nombre dheures

40h00 80h00

9 147.60 COUT
641.20 1 282.40

186h00

2 981.58

12h00

192.36

TOTAL Encadrement : 2.50h/sem

Conception, organisation de lactivit Encadrement des agents, validation des demandes, visa des courriers Bilan annuel

318h Nombre dheures 120h

5 097.54 COUT 3 174.00 Cot 199.00 1 196.00 507.50

Frais de fonctionnement et matriels

Mobilier : - Armoire de stockage afin de stocker le courrier - Espace de stockage : 2m2 Matriel informatique : - 1 poste informatique (saisie des domiciliations sur logiciel JVS) - 1 imprimante - Module domiciliation logiciel JVS + formation

35

Fournitures administratives - feuilles dmargement individuelles - feuillets CERFA5 : 129.60 (0.81/feuillet) - feuilles, copies, dossiers suspendus, classeurs, enveloppes, timbres (car renvoi du courrier, au cas par cas, exp : dmnagement, incarcration, hospitalisation)

129.60 240.00 2 272.10

TOTAL

COUT GLOBAL DE LA PRESTATION Cot par domiciliation

19 691.24 123.07

Centre communal daction sociale

Annexe 3
La domiciliation au C.C.A.S de Libourne IEvolution des demandes : Rappel du cadre dintervention : - Parution de la circulaire du 25/02/2008 : CCAS habilit de plein droit instruire les ELD dure validit 1 an cadre plus prcis - Mise en uvre de la nouvelle procdure adopte en CA du CCAS du 23/09/2010 qui prvoit une contractualisation avec le demandeur (rglement de domiciliation) 2007 Stock au 31 12 Nombre de dom instruites dans lanne (flux) 60 2008 84 2009 111 2010 90 2011 100 2012 153
(au 15 11 2012)

NC

NC

104

107

120

160

Depuis 2010, on constate une augmentation significative des lections de domicile : - +70% en nombres dlection de domicile (en stock) - + 50% en nombres dinstructions annuels (flux) IILe cot du dispositif : - 160 domiciliations instruites en 2012 153 personnes domicilies au 15/11/2012

36

- Moyens humains : 0.50 ETP (soit 900h) : accueil, secrtariat, agent social, encadrement : 17419.14 - Frais de fonctionnement et matriels : 2272.10 Total : 19 691.24 Soit un cot/Domiciliation : 123.07 Comparatif avec les autres exemples de C.C.A.S : Bagnolet Nbre domiciliations instruites Budget Moyens humains Frais de fonct & matriels Cot unitaire 120 Libourne 160 Reims 734 78 000 (sans les frais de fonctionnement) 106

28 000 (global) 233

19 691 (global) 123

37

Annexe 6 : Le rendez-vous prestations de la MSA

CCMSA DPS Dpartement Partenariats et Conventions VDU 18 juillet 2012

LE RENDEZ-VOUS PRESTATIONS MSA UNE ACTION EN FAVEUR DE LA PLENITUDE DES DROITS DES ASSURES AGRICOLES Cette note prsente le Rendez-vous Prestations MSA, un dispositif original mis en uvre par le rgime agricole depuis 2007 pour permettre aux assurs datteindre la plnitude de leurs droits. Elle prsente le dispositif (1), expose sa mthode de dploiement et de fonctionnement (2), puis ses principaux rsultats (3). 1. LE DISPOSITIF : UNE ACTION INNOVANTE 1.1. Le contexte de mise en place :

Dans le cadre de son Plan daction stratgique 2006 2010, la Mutualit Sociale Agricole (MSA) a souhait uvrer en faveur dune protection sociale agricole globale, mme dassurer chacun la plnitude de ses droits. Un des axes de cette politique a consist en la mise en place dune procdure daudit de la situation sociale des assurs. 1.2. Prsentation :

Le Rendez-vous Prestations MSA consiste en un entretien individuel, dune dure moyenne dune heure, entre un assur du rgime agricole et un salari dune caisse de MSA. Lobjectif fix par linstitution est datteindre 12 000 assurs audits par an, soit 10 entretiens par mois et par dpartement. Au cours de cet entretien, le conseiller MSA procde un audit de la situation sociale de lassur, afin dtablir linventaire des prestations auxquelles ladhrent peut prtendre, en regard des prestations quil peroit. Dans sa logique de guichet unique, la MSA tudie les droits dans tous les domaines : sant, famille, retraite, action sanitaire et sociale, prestations de protection sociale complmentaire. Dans un second temps, le conducteur de lentretien dlivre lassur de linformation sur ses droits potentiels non encore ouverts, et peut lorienter, si besoin, vers des services internes ou des organismes externes. 2. UNE METHODOLOGIE EXPERIMENTEE ET CONFIRMEE 2.1. Conception et dploiement :

Une fois la dcision de mettre en uvre un audit de situation sociale acte, un groupe de travail a t cr au niveau de la Caisse centrale de la MSA (CCMSA). Son objet tait de btir une mthodologie et des outils permettant de sassurer que ladhrent dispose de toute linformation ncessaire pour faire valoir ses droits, quil sagisse de protection sociale de base ou complmentaire.

38

A partir des prconisations du groupe de travail, une phase dexprimentation a pu senclencher, associant cinq caisses de MSA (couvrant douze dpartements). Lobjectif tait double : - dgager des bonnes pratiques en termes de mthodologie daudit ; - proposer des modalits dorganisation au niveau central comme au sein des caisses de MSA (communication, formation, dsignation dun rfrent dans chaque caisse, pour suivre le dossier et servir dinterface entre la caisse et la CCMSA, etc.). Les enseignements tirs de ce travail dexprimentation ont permis une gnralisation progressive du dispositif lensemble du territoire, par vagues successives. 2.2. Procdure daudit : Une procdure a t conue pour tendre vers plus defficacit, travers une standardisation des Rendez-vous Prestations, de la phase de reprage des assurs audits jusquau suivi statistique des entretiens. Slection des personnes audites et prparation de lentretien Deux mthodes de slection des personnes auditer peuvent tre utilises par les caisses de MSA : la mthode dite au feeling , qui consiste en une proposition de rendez-vous effectue lors dun contact avec ladhrent ; un ciblage de publics particuliers, dont la probabilit dtre concerns par des droits non ouverts est forte, du fait de leur situation (public prcaire, jeunes installs) ou dun vnement rcent (changement de situation familiale ou professionnelle).

Avant le jour du rendez-vous, lagent MSA recueille un certain nombre dinformations sur lassur, pour faciliter la tenue de laudit. Conduite de lentretien Lentretien peut avoir lieu : - lagence de proximit ou au lieu de permanence MSA, - chez ladhrent, - au sige de la Caisse MSA, - par tlphone. Le droulement de lentretien suit le remplissage dune fiche contact , sur laquelle sont renseigns progressivement les droits ouverts et les droits potentiels de lassur. Pour aider le conducteur de laudit, un guide de lentretien est sa disposition. Celui-ci contient des renseignements gnraux sur le Rendez-vous Prestations MSA, et des fiches mmo prsentant les diffrentes prestations, quelles relvent de la protection sociale de base ou complmentaire, ou de laction sanitaire et sociale. Suites de lentretien Ds lentretien termin, le conducteur complte : la fiche contact et la transmet aux diffrents services de la MSA concerns par les droits ouvrir ou fermer le tableau de suivi, quil transmet le 10 de chaque mois en Caisse Centrale, o seffectuent la compilation et le suivi statistique du dispositif

Un suivi est opr jusqu finalisation de ltude des diffrents droits potentiels. 39

3. DES RESULTATS SATISFAISANTS EN 2011(cf PJ Bilan 2011) En 2011, chaque entretien a permis de dtecter en moyenne 1,5 droit potentiel ouvrir, qui, in fine, aboutira 0.8 droit ouvert par assur. Des dmarches non effectues ou une tude plus prcise de la situation de ladhrent expliquent cette diffrence. Ponctuellement, des droits peuvent galement tre ferms. En 2011, prs de 90% des dpartements ont particip et 8 555 entretiens ont t raliss (78% de lobjectif final est atteint). Il apparat que la premire cause de non recours identifie est la mconnaissance des droits (par exemple les pensions de rversion non sollicites par les hommes), puis la complexit des dispositifs ou des dmarches. En 2011, 6 924 droits ont t ouverts et concernent principalement dans les domaines de la sant et de la famille. Lannexe bilan annuel 2011 dtaille les rsultats de lanne 2011.

40

Annexe 7 : Renouvellement de la CMUC (fiche DSS)

Ouverture de droit et renouvellement des demandes de couverture maladie universelle complmentaire (CMU-c)
La procdure : Louverture des droits est conditionne par le dpt dune demande auprs dun organisme local d'assurance maladie. Celui-ci examine les conditions douverture de droits, notamment celles lies la rsidence et aux ressources. Le droit la CMU-c est ouvert le 1er jour du mois qui suit la dcision dattribution, sauf en cas de procdure dadmission immdiate (dans cas, ouverture au 1er jour du mois de la demande). Labsence de dcision de la caisse dans un dlai de deux mois compter de la rception du dossier complet de demande vaut dcision implicite dacceptation. La demande de renouvellement se fait dans les mmes conditions quune premire demande (dpt de la demande auprs de la caisse). Elle doit tre dpose au moins 2 mois avant lexpiration de la priode pour laquelle la CMU-c a t attribue en application du 3me alina de larticle L.861-5 du CSS. Toutefois, le dlai douverture du droit applicable en cas de premire demande (le 1er jour du mois suivant la dcision) nest pas applicable aux renouvellements : pour une demande de renouvellement effectue dans les dlais imposs par larticle L.861-5, le droit est reconduit pour un an ds le lendemain de lexpiration de la priode initiale. Le renouvellement dattribution de la CMU-c nentrane donc aucune interruption du droit. Les dlais constats : Concernant les dlais dinstruction des dossiers (de 1re demande ou de renouvellement), aprs une augmentation constate en 2009 et 2010, lie aux efforts entrepris en matire de lutte contre la fraude, une relle amlioration est constate en 2011, notamment pour la CNAMTS qui a rduit ses dlais 22 jours, contre 26 jours les deux annes prcdentes, et pour le RSI qui maintient un dlai particulirement court une dizaine de jours. Les mesures de relance par les caisses
[1] [2] Un courrier est systmatiquement adress par les caisses aux bnficiaires de la CMU-c, 3 mois avant lchance de leur droit, les invitant procder au renouvellement.

41

[3]

Par ailleurs, en pratique, un dlai de tolrance est appliqu par les caisses dassurance maladie puisque les demandes de renouvellement effectues jusque dans le mois qui suit la fin du droit, sont acceptes comme des demandes de renouvellement.

[4]

Toutefois, ce jour, aucune donne nationale ne permet de connatre le nombre de demandes de renouvellement effectues tardivement (donc au-del du dlai de tolrance dun mois suivant la fin de la priode de droit) et gnrant donc une rupture de droit.

42

Annexe 8 : Propositions pour amliorer la situation des familles monoparentales (Secrtariat gnral du HCF)

22 PROPOSITIONS POUR AMELIORER

LA SITUATION DES FOYERS MONOPARENTAUX EN SITUATION DE PAUVRETE

43

POURQUOI PROPOSER DAMELIORER SPECIFIQUEMENT LA SITUATION DES FOYERS MONOPARENTAUX EN SITUATION DE PAUVRETE ?

Aprs transferts sociaux, le taux de pauvret des enfants qui vivent avec un seul parent reste trois fois suprieur celui des enfants vivant avec des parents en couple. On compte prs de 2 millions de foyers monoparentaux avec au moins un enfant de moins de 25 ans (dont 1,3 million avec au moins un enfant de moins de 18 ans) ; 2,8 millions denfants de moins de 18 ans vivent avec un seul parent. Prs des trois quarts des situations de monoparentalit sont dues une sparation, 15% la naissance dun enfant en dehors dune vie commune, 11% un veuvage. Prs dun tiers des personnes vivant au sein dune famille monoparentale sont pauvres au sens montaire 6 Lentre dans la pauvret des foyers monoparentaux et leur maintien dans cette situation rsultent de plusieurs causes qui interagissent et sentretiennent. Etre seul(e) pour lever un enfant constitue un handicap quil convient de compenser, notamment par lapport de prestations majores mais celles-ci ne suffisent pas pour aider ces parents et leurs enfants sortir de la pauvret. Aussi cette note plaide-t-elle pour la mise en place dun programme finalis qui articule amlioration des prestations montaires et activation de ces allocations afin dorienter rsolument ces publics vers lemploi. Il est galement ncessaire de mettre leur porte un ensemble de services destins amliorer leur vie quotidienne et celle de leurs enfants. Ces actions positives doivent saccompagner dune vigilance concernant la lutte contre la fraude lisolement. Les propositions ci-aprs sinscrivent ainsi dans la droite ligne de lavis du Haut conseil de la famille (HCF) sur les discontinuits et les ruptures de la vie familiale en date du 8 juillet 2010 : linsertion sociale et conomique des foyers monoparentaux, et notamment de ceux qui peroivent le RSA, doit constituer une priorit majeure de laction publique. Il est essentiel dy consacrer les moyens qui soient la hauteur des enjeux, que ce soit en termes daccompagnement social, de formation, daides financires cibles sur les besoins des personnes ou daccs aux modes daccueil des jeunes enfants 7.

6 7

Rapport de lONPES 2011-2012. Les prconisations du HCF sur le sujet sont rappeles en encadrs.

44

I. PROMOUVOIR LE RETOUR A LEMPLOI, PREMIER LEVIER DE LA LUTTE CONTRE LA

PAUVRETE DES MONOPARENTS

A. Lactivation du RSA major 1. Des allocataires loigns de lemploi Un foyer monoparental sur cinq peroit le RSA. 72% des allocataires du RSA major et 58% des allocataires du RSA sans majoration ne bnficient que du RSA socle et nont aucune activit professionnelle : A la fin 2010, 78% des allocataires du RSA major en 2009 taient toujours allocataires de cette prestation ou avaient bascul dans un autre minimum social, essentiellement le RSA non major. Et, parmi les bnficiaires du RSA socle major, 77% avaient dj peru au moins une fois un minimum social au cours des neuf annes prcdentes.

Cet loignement de lemploi est plus ou moins marqu en fonction du nombre denfants et de la dure de perception du RSA8. Le taux trimestriel de retour lemploi des femmes isoles allocataires du RSA dpend trs fortement de leur nombre denfants et de leur dure de sjour au RSA. Il est de : - 14,6% pour une isole au RSA depuis moins dun an avec un seul enfant ; - 3,8% pour une isole au RSA depuis plus dun an avec au moins trois enfants ; - Avec deux enfants, il se situe entre 6% et 12% selon la situation.
Or, sil est essentiel de donner aux personnes en difficult les moyens dune existence dcente, il lest tout autant de les aider sortir de cette situation, en les accompagnant directement vers une formation ou vers lemploi ou, lorsque la personne est trop loigne de lemploi, en laccompagnant dans un premier temps vers lemployabilit (voir annexe N2 sur les statistiques relatives aux foyers monoparentaux allocataires du RSA). Cest le sens des propositions du Haut conseil de la famille sur cette question.

Ctait le sens de lamendement Roudy au texte de loi du RMI en 1988 qui stipulait que les personnes bnficiant du droit l'allocation de parent isol dans les conditions prvues l'article L. 524-1 du code de la scurit sociale peuvent souscrire l'engagement de participer aux activits d'insertion sociale et professionnelle mentionnes l'article 29 et tenant compte de leur situation particulire . Mais, encore trop souvent, un rel accompagnement nest pas apport ces foyers monoparentaux sans emploi et en situation de pauvret.

A lautomne 2012, la DREES conduira une enqute auprs de 8400 bnficiaires de minima sociaux, dont 1000 allocataires du RSA major afin de connaitre et analyser leurs trajectoires. Les rsultats seront disponibles courant 2013. 9 Article 2 de la loi instituant le RMI en 1988 : Toute personne rsidant en France dont les ressources, au sens des articles 9 et 10, n'atteignent pas le montant du revenu minimum dfini l'article 3, qui est ge de plus de vingt-cinq ans ou assume la charge d'un ou plusieurs enfants ns ou natre et qui s'engage participer aux actions ou activits dfinies avec elle, ncessaires son insertion sociale ou professionnelle, a droit, dans les conditions prvues par la prsente loi, un revenu minimum d'insertion.

45

2. Pour rendre effectif laccompagnement des parents isols allocataires du RSA

Les prconisations du Haut Conseil de la Famille Dans son avis du 28 avril 201110, le Haut conseil de la famille ritre son souhait, exprim dans ses deux prcdents avis, que soient consacrs les moyens ncessaires laccompagnement social et professionnels des foyers monoparentaux les plus en difficult, particulirement ceux qui relvent du RSA, ainsi quaux parents en CLCA non couverts par un contrat dure indtermine. Il rappelle galement limportance quil accorde au dveloppement des actions en direction des parents qui doivent faire face un risque de rupture familiale. () La russite de linsertion sociale et professionnelle des allocataires du RSA, notamment des bnficiaires du RSA major, est un impratif. Il lest en termes humains. Il lest aussi en termes financiers : le cot des actions entreprendre est de loin infrieur aux conomies qui seraient ralises en permettant linsertion professionnelle de ces familles (gains de RSA, gains en aides au logement, CMUC/ACS ; cotisations sociales supplmentaires verses au titre de lemploi occup).Il faut donc mobiliser les marges daction quautorise la cration du RSA pour amliorer les performances constates dans la gestion de lAPI et du RMI. La situation trs spcifique dune partie des mres allocataires du RSA major - celles qui ont un jeune enfant (lex-API longue ) - mrite une attention toute particulire. Avoir sauvegard, lors de la dfinition du RSA, le niveau antrieur de lAPI permet aux parents isols qui le souhaitent de rester leur foyer pour soccuper pleinement de leur enfant. Cela ne leur garantit nanmoins quun revenu tout juste dcent, infrieur ce qui est observ dans de nombreux pays europens. Il vaudrait donc sans doute mieux, pour lavenir de ces familles, opter rsolument pour linsertion professionnelle et rsister la tentation de les cantonner dans linsertion sociale () Le HCF a pris acte du rle que les Caf pourraient tre amenes jouer dans laccompagnement individualis des allocataires, tel que le prvoit la Convention dobjectifs et de gestion 2009-2012 entre la Cnaf et lEtat (avec un noyau dur de 170 000 allocataires du RSA major) () la russite de cet accompagnement ne peut passer que par une coordination troite entre les services des Caf et ceux de Ple Emploi. 11.

Le socle national de travail social des CAF pose le principe de propositions systmatiques de contact en faveur des familles les plus fragiles (public cible) permettant aux Caf dinscrire leurs interventions sociales dans le champ de la prvention et de laccompagnement prcoce des difficults sociales et familiales en articulation avec les partenaires des Caf (en particulier les conseils gnraux). Ainsi, sur 117 Caf12, 99 se sont mobilises dans le domaine de linsertion sociale et 91 dentre elles ont construit une offre de service dintervention sociale en faveur des bnficiaires du RSA socle major. La plupart apportent des informations, des conseils et une orientation mais un peu plus de la moiti seulement un accompagnement social en tant que tel sur la base dune dlgation du Conseil gnral pour le public du RSA major. Sur lensemble des 1672 agents en quivalent ETP (assistants sociaux, conseillers en conomie sociale et familiale et travailleurs sociaux) du rseau des CAF, - 670 sont mobiliss en direction de laccompagnement de la parentalit, - 438 en direction du logement, - 563 en direction de linsertion. Les CAF ne disposent donc que de : - 0,2 ETP pour 100 allocataires du RSA major en termes daide linsertion ; - 0,09 ETP pour 100 foyers monoparentaux allocataires du RSA.

10

HCF Avis sur larchitecture des aides aux familles : quelles volutions dans les quinze prochaines annes -28 avril 2011. Avis HCF sur ruptures et discontinuits familiales juillet 2010 11 Avis HCF sur ruptures et discontinuits familiales juillet 2010 12 Au moment de la remonte de ces donnes, donc avant la dpartementalisation.

46

Or, la cible du socle national de travail social est beaucoup plus large que les seuls foyers monoparentaux allocataires du RSA (elle comprend notamment les familles en difficult bnficiaires des aides au logement et les couples avec enfants relevant du RSA) 13. Des lments statistiques du mme ordre nont pas t trouvs pour les Conseils gnraux mais il est craindre que les allocataires du RSA major soient trop souvent laisss de ct en termes daccompagnement social et professionnel. Mais il est indispensable que la loi soit applique pour ces allocataires comme pour les autres, quelle le soit par Ple emploi et par les Conseils gnraux ou, par dlgation de ces derniers, par les Caisses dallocations familiales, tout en vitant une multiplicit dinterlocuteurs pour ces allocataires. Une convention cadre nationale entre la Cnaf et lAssociation des dpartements de France pourrait fournir un cadre indicatif aux conventions locales entre Caf et conseils gnraux en facilitant le partage des publics et des objectifs : accompagnement vers lemployabilit, aide linsertion sociale, aide laccueil des enfants, Mais, pour que les CAF puissent rellement apporter un rel accompagnement aux parents isols allocataires du RSA (major ou non), il est impratif quelles aient les moyens de cette ambition et quils soient budgts dans la prochaine convention dobjectifs et de gestion entre la CNAF et lEtat.

Proposition n1 : Inscrire dans la future COG Etat-Cnaf les moyens ncessaires aux CAF pour disposer des personnels sociaux ncessaires afin daccompagner les parents isols allocataires du RSA suite dlgation des Conseils gnraux.

B. Faciliter laccs des parents isols des modes daccueil et la prscolarisation de leurs enfants Les mres de foyers monoparentaux gardent plus souvent que les autres leurs jeunes enfants et sont plus frquemment au chmage, ou inactives (dans six cas sur dix, contre 46 % des mres en couple)14. Seulement 8 13% des jeunes enfants les moins favoriss (premier et deuxime quintiles de revenu) relvent principalement dun mode de garde non familial (crches, assistantes maternelles, gardes domicile) alors que cest le cas de 56 68 % des enfants les plus aiss (quatrime et cinquime quintiles). Aussi, afin de faciliter le retour lemploi des parents de jeunes enfants en situation de monoparentalit tout en favorisant la socialisation des enfants, plusieurs axes de propositions doivent tre envisags : - des mesures relatives une prscolarisation des enfants de moins de trois ans ; - des mesures relatives laccueil individuel et portant sur le complment mode de garde de la PAJE ; - des mesures concernant laccueil collectif qui relvent prioritairement du groupe de travail anim par Madame Versini. 1. Permettre la scolarisation prcoce des enfants de foyers monoparentaux en difficult
En 2010, les Caf ont dpens prs de 268 millions deuros pour le travail social : 60 % pour les services pluridisciplinaires, 23 % pour les services dassistantes sociales, 9 % pour les services de conseillres en conomie sociale et familiale. 14 DREES, Enqute Modes de garde et daccueil des enfants de moins de 6 ans en 2007, fvrier 2009
13

47

On observait en 2005 que les enfants gs de moins de trois ans vivant dans un foyer monoparental taient plus frquemment prscolariss (au moins temps partiel) que les enfants du mme ge qui vivaient avec leurs deux parents (22 % contre 17 %)15.(Ce point reste vrifier aujourdhui compte tenu de la forte diminution de la prscolarisation des enfants de moins de trois ans). Pour les enfants de moins de trois ans qui ont acquis la maturit ncessaire pour tre admis en cole prlmentaire, lcole peut faciliter leur socialisation et le droulement de leur scolarit ultrieure, tout en facilitant la recherche demploi pour leur parent. Aussi, en cas de tension entre les possibilits de prscolarisation et les attentes des familles, il serait opportun quil soit indiqu : - aux Recteurs dAcadmie, quil convient de prioriser les zones urbaines sensibles ; - aux Maires, quil convient daccorder une attention particulire aux demandes de prscolarisation de la part des foyers monoparentaux (a fortiori sils sont dans une situation socio-conomique difficile) pour leurs enfants de moins de trois ans, pour autant que ces derniers soient physiquement et psychologiquement prts frquenter une cole. Une telle orientation sinscrit dans la volont affiche par le Prsident de la Rpublique et par le Gouvernement de dvelopper la prscolarisation des enfants de moins de trois ans en priorit dans les zones les plus en difficult. Une autre orientation irait dans le mme sens : le dveloppement de "classes passerelles" qui permettent aux enfants qui n'ont jamais frquent un accueil collectif de se familiariser progressivement avec la vie en collectivit.

Proposition n2 : augmenter ladmission des enfants de moins de trois ans en cole prlmentaire en commenant en priorit par les zones en difficult et les enfants de foyers monoparentaux ; dans le mme temps dvelopper les classes passerelles pour les enfants de moins de trois ans.
2. Allger les difficults particulires en matire daccueil individuel Les propositions ci-aprs visent lensemble des parents de jeunes enfants en situation de pauvret et pas seulement les foyers monoparentaux. a) Pour rduire le taux deffort actuellement trop lev de certains parents en situation de pauvret
Prconisation du Haut Conseil de la Famille Avis du 11 fvrier 2010 sur les ruptures et discontinuits familiales En matire daccueil individuel des jeunes enfants : Allger le cot restant charge de certains foyers () A dfaut de la mise en uvre de la rforme du Complment Mode de Garde (CMG)- assistantes maternelles recommand par le HCF dans son avis du 11 fvrier 2010, il est propos de diminuer le reste charge des foyers monoparentaux qui peroivent actuellement le CMG son taux maximum .

Ainsi que le montre le programme de qualit et defficience relatif la famille16, le taux deffort des parents les plus modestes est deux fois plus lev lorsquils ont recours un mode daccueil individuel plutt que collectif, tandis que pour les familles revenu lev, la diffrence de cot entre le recours un assistant maternel et laccueil en tablissement collectif est trs faible.
Elisabeth ALGAVA, Sylvie LE MINEZ, et Sophie BRESS, Anne PLA - Les familles monoparentales et leurs conditions de vie - Drees, Etudes et Rsultats, N 389, Avril 2005.
16

15

PQE famille 2013, indicateur 3-4.page 90 et suivantes.

48

En pratique, il semble que peu de familles modestes aient recours un assistant maternel17, alors que cest le mode de garde qui peut le mieux rpondre leurs besoins daccueil (horaires dcals notamment, ce qui renchrit encore davantage le cot de la garde). De plus, dans certains territoires, en Ile-de-France notamment, les parents les plus en difficult se heurtent un cot trs important de la garde par une assistante maternelle. Il serait donc intressant dtudier une augmentation du montant de la premire tranche du CMG en gageant son cot sur une refonte des autres tranches (sachant que 70% des bnficiaires du CMG relvent de la deuxime tranche). Cest ce qui avait conduit le Haut Conseil de la Famille prconiser une modification du barme qui permettrait de rapprocher davantage les restes charge des familles qui ont recours un mode daccueil individuel de celles qui ont recours un mode daccueil collectif (avec un taux deffort linaire en fonction du nombre denfants et des revenus des parents).

Proposition n3 : augmenter le montant de la premire tranche du CMG en gageant le cot par une refonte des autres tranches

b) Pour viter aux parents en difficult de faire lavance de fonds et pour rassurer les assistants maternels qui craignent leur insolvabilit Des changes entre la CNAF et les services de lEtat ont conduit identifier que le versement du CMG en tiers payant permettrait de lever certains freins pour le recours des assistants maternels pour les familles modestes. Une exprimentation du versement du CMG en tiers payant entre les mains dassistants maternels en sous-activit subie a t introduite dans le PLFSS pour 2013 et est actuellement soumise au dbat parlementaire. Cest un diagnostic tabli par la CAF de lEssonne dans le cadre de laccompagnement des familles vulnrables, et plus particulirement des familles monoparentales bnficiaires de lex-API, qui a conduit la CNAF proposer cette exprimentation. Ce diagnostic a permis dtablir que, dans plusieurs quartiers de ce dpartement, la population se caractrise par une grande prcarit socioconomique, un fort besoin de garde denfants des horaires atypiques ou de courte dure et, paradoxalement, un taux de chmage important des assistants maternels agrs. Ce constat rejoint plusieurs lments, manant de sources dinformations statistiques comme des assistants maternels eux-mmes : * En dispensant ces familles de faire une avance de frais consquente, lexprimentation pourrait permettre de lever lun des obstacles importants leur insertion ou leur projet dinsertion professionnelle : le cot du mode de garde dans les premiers mois de reprise dune activit professionnelle ou de suivi dune formation. - En effet, Le CMG prend en charge 85% maximum de la rmunration de lassistant maternel (salaire net et indemnits dentretien), dans la limite dun montant plafond variable selon les ressources et la composition du foyer. - Eu gard au public cible de lexprimentation, il sagit du montant daide maximum (452 par mois). * Les assistants maternels expliquent tre parfois rticents accueillir des enfants issus de foyers bnficiaires du RSA compte tenu des accidents de paiement des frais de garde.

17

DREES, Etudes et Rsultats n 678, Modes de garde et daccueil des enfants de moins de 6 ans en 2007 , fvrier 2009.

49

- Ils indiquent que le versement du CMG en tiers payant permettrait de scuriser leur revenu et renforcerait lattractivit de leur profession. La mesure qui figure larticle 71 du PLFSS pour 2013 consiste autoriser des CAF et des CCMSA volontaires exprimenter le versement en tiers payant des assistants maternels en situation de sous-activit subie (nombre denfants accueillis infrieurs au nombre denfants de lagrment et assistant maternel dclarant que cette situation nest pas choisie). Les parents slectionns pour participer lexprimentation devront avoir des ressources infrieures au revenu garanti au titre du RSA. Evaluation financire de lexprimentation : Daprs le diagnostic ralis par la CAF de lEssonne, entre 0,5% et 1% des bnficiaires du RSA socle du dpartement (soit 22 475 personnes) qui ne bnficiaient pas pralablement dun mode daccueil financ par le CMG pourrait tre cibl par cette exprimentation. Si 10 CAF se portent volontaires pour raliser cette exprimentation (soit un nombre de bnficiaires qui se situerait entre 1000 et 2500) le cot, en termes de versement de CMG, serait donc compris entre 5, 6M et 11,2M18. Si cette exprimentation savre concluante, il pourrait tre propos de la gnraliser lensemble du territoire, ce qui se traduirait par un cot approximatif de 60 112M/an.

Proposition n4 : gnraliser lexprimentation sur le versement du CMG en tiers payant si le bilan de lexprimentation prvue en PLFSS savre concluant
3. Favoriser laccueil dans les modes daccueil collectifs
Les prconisations du Haut Conseil de la Famille Dans son avis de juillet 2010 sur les ruptures et discontinuits de la vie familiale, le Haut conseil de la famille prconisait de Faire le bilan de lapplication de la loi crant le RSA qui prvoit un accs prfrentiel aux tablissements daccueil des jeunes enfants (EAJE) pour les familles bnficiant de minima sociaux (cette disposition succde celle prvue dans la loi de 2004 qui fixait un contingent de places pour ces familles). Sur la base de ce bilan, des mesures appropries devraient tre prises pour permettre aux bnficiaires de minima sociaux, et tout particulirement aux foyers monoparentaux relevant du RSA major, daccder un mode daccueil de qualit pour leur enfant. Dans son avis ultrieur sur larchitecture des aides aux familles, le Haut conseil de la famille indiquait en avril 2011 quun accroissement de leffort en faveur de laccueil des jeunes enfants fait consensus parmi les membres du conseil (voir avis du HCF en date du 11 fvrier 2010 mis en ligne sur le site du HCF ainsi que les notes prparatoires et la Lettre N2 du HCF). En revanche, un dbat existe sur lopportunit dintroduire une obligation lgale de couverture des besoins daccueil pour les communes et regroupements de communes .

Le gestionnaire dEAJE a obligation de garantir laccs au moins une place par tranche de 20 places daccueil aux personnes engages dans un parcours dinsertion sociale et professionnelle (voir encadr ci-aprs).
Les gestionnaires dEAJE ont obligation de prvoir les modalits selon lesquelles ces tablissements garantissent des places pour laccueil denfants non scolariss gs de moins de six ans la charge de personnes engages dans un parcours dinsertion sociale et professionnelle et rpondant aux conditions de ressources fixes par voir rglementaire, pour leur permettre de prendre un emploi, de crer une activit ou

18

Avec lhypothse dun CMG de 4980,25 par an

50

de participer aux actions daccompagnement professionnel qui leur sont proposes (article L 214-17 du code de laide sociale et des familles). Le nombre de places est fix chaque anne par le gestionnaire de ltablissement et ne peut tre infrieur une place par tranche de 20 places daccueil (soit 5%). Le gestionnaire peut talement sacquitter de cette obligation de manire globale sur lensemble des tablissements dont il assure la gestion, en crant ou finanant un service de garde denfants au domicile parental agr ou en passant convention cette fin avec des assistants maternels (article 214-7 du code de laide sociale et des familles).

Mais aucune valuation de cette mesure institue lors de la loi sur le RSA, ni des mesures prcdentes visant le mme objectif, na t ralise en tant que telle. On sait que 68% des tablissements daccueil des jeunes enfants disent accueillir des enfants de bnficiaires de minima sociaux, 85% des enfants dont au moins un des parents est demandeur demploi et 85% des enfants de familles monoparentales19. Mais ces donnes ne renseignent pas rellement sur lapplication du dcret.
Proposition n5 : dvelopper les modes daccueil collectifs et valuer la rgle imposant de rserver au moins une place par tranche de 20 places pour les enfants de parents en insertion sociale ou professionnelle (si ncessaire, aider les gestionnaires dEAJE lappliquer et/ou la modifier). * Le groupe anim par Mme Versini est notamment charg de faire des propositions sur ce sujet De faon complmentaire, il serait utile dinciter les parents de jeunes enfants qui sont en situation disolement, en particulier les allocataires du RSA major, frquenter diffrents lieux collectifs avec leur enfant : lieux daccueil-enfants parents, ludothques, activits collectives parfois organises par les services de protection maternelle et infantile, Encore faut-il que ces lieux existent et bnficient de financements leur permettant de fonctionner correctement et que les allocataires du RSA major en soient informs.

Proposition n6 : En complment, inciter les lieux daccueil enfants parents, ludothques, etc. conduire des actions cibles pour se faire connatre des publics les plus en difficult, en particulier des allocataires du RSA major.

II.

PREVENIR ET REGLER LES CONTENTIEUX FAMILIAUX

A. Les services lis aux sparations et divorces 1. La mdiation familiale

La mdiation familiale vise maintenir ou rtablir une communication entre des parents en conflit afin de parvenir des accords labors en commun et garantissant le maintien du lien entre lenfant et ses deux parents ainsi que ses grands-parents. Les trois quart des mesures de mdiations familiales ralises ont un impact positif : 57 % aboutissent un accord crit ou oral et 18 % un apaisement du conflit.

Chauffaut Delphine, Crpin Arnaud, Guillaudeux Vincent Baromtre de laccueil du jeune enfant : une situation globalement satisfaisante, des marges de progrs CNAF - E-ssentiel N118 janvier 2012.

19

51

Les parents en situation de pauvret ne se heurtent pas un problme daccessibilit financire20 mais une offre de services trop limite21. En effet, les services de mdiation essentiellement associatifs rencontrent des difficults pour dvelopper leur activit, voire pour la maintenir : les financements des Caf ont augment mais ne reprsentent que 56% de leur cot de fonctionnement ; les autres cofinanceurs22 ont tendance diminuer leurs apports. Deux pistes de propositions pourraient faciliter laccs des parents en difficult ces services qui ont un impact direct sur le montant des pensions alimentaires, leur versement et donc les dpenses dallocation de soutien familial (ASF). a) Soutenir plus massivement le dveloppement de la mdiation familiale
Prconisations du Haut Conseil de la Famille Dans son avis sur les ruptures familiales, le Haut Conseil de la Famille prconisait, en juillet 2010, de Soutenir un dveloppement plus rapide des services de mdiation familiale () Par ailleurs, les exprimentations lances par le Ministre de la Justice pour dvelopper le recours la mdiation familiale dans les procdures de divorce et dans les cas de contentieux postrieurs au jugement de sparation devront tre values. Si elles devaient tre gnralises, il conviendrait de dcider de dfinir le plan de financement hauteur des nouveaux besoins.

La Ministre dlgue la famille a demand lIGAS de dresser un bilan des politiques de soutien la parentalit (dont la mdiation familiale), en particulier concernant leur apport aux familles et leur mode de gouvernance. Les conclusions devront tre remises le 3 dcembre 2012. Si lIGAS ne disposait pas de suffisamment de temps pour analyser la faon dont les services de mdiation familiale sont financs, il pourrait tre intressant de conduire une valuation complmentaire afin dtudier comment amliorer le soutien ces services afin de favoriser leur dveloppement. Ce dveloppement serait dautant plus ncessaire que si lexprimentation initie en 2010 par le Ministre de la Justice tait gnralise, elle entrainerait une forte augmentation des sances dinformation individualises. Plus largement, compte tenu de laugmentation des divorces et des sparations et de la faible proportion qui bnficient dun accompagnement par une mdiation familiale, il parait ncessaire dinvestir davantage de moyens financiers quune vingtaine de millions d par an dont environ 14 Millions d charge de la branche famille ; soit 1% des 1,3 milliards d de dpenses dASF23.

Dans les services conventionns la participation des usagers est de 2/sance pour un allocataire du RSA et 5/sance pour une personne dont les revenus se situent entre le RSA et le SMIC 21 Seulement 16% des parents concerns par une sparation ou un divorce ont accs une information individualise et moins de 8% ont recours une mdiation familiale (soit 4% des divorces et conflits sur lautorit parentale et seulement un quart des services de mdiation proposent des runions dinformation et des sances de mdiation dans les ZUS.
22 Services dconcentrs Affaires sociales, Ministre Justice, collectivits locales 23 Si la moiti des divorces et sparations impliquant au moins un enfant taient accompagns par une mdiation familiale, on peut trs grossirement estimer que le cout se situerait autour de 60M pour la branche famille (4,6% des dpenses dASF), sachant que cela impliquerait un effort de formation de mdiateurs familiaux qui ne pourrait que monter en charge trs progressivement.

20

52

Proposition n7 : dans le cadre de la prochaine COG entre lEtat et la CNAF, augmenter le taux de financement par la prestation de service mdiation familiale et organiser la formation du nombre de mdiateurs familiaux ncessaires. b) Poursuivre lamlioration de linformation des parents potentiellement concerns et des JAF Il serait opportun que lensemble des Caf procdent linformation des allocataires potentiellement concerns par la mdiation familiale (tant sur les procdures que sur les coordonnes des services conventionns du dpartement24). Dans le mme temps, les expriences de double convocation (comme celle du Tribunal de Bobigny) mriteraient dtre gnralises avec une information des parents sur la possibilit de recourir la mdiation familiale ds le moment o ils dposent une requte au greffe en vue dun divorce ou dune sparation. Linformation des juges aux affaires familiales et des mdiateurs familiaux devrait tre poursuivie sur lASF, le RSA et leur articulation avec les pensions alimentaires et la mdiation familiale. Des changes rguliers entre les juges, les mdiateurs familiaux et les caisses dallocations familiales devraient tre systmatiquement instaurs.

Proposition n8 : Poursuivre linformation

- des parents potentiellement concerns par la mdiation familiale et tendre la double convocation par les Tribunaux.

- des JAF et des mdiateurs familiaux sur larticulation entre pensions alimentaires, ASF et RSA

2. Les espaces de rencontres enfants-parents et laccs des logements temporaires permettant certains parents dexercer leur droit de garde
Les prconisations du Haut Conseil de la Famille

Dans son avis sur les ruptures et les discontinuits de la vie familiales, le HCF prconise en juillet 2010 de Permettre le dveloppement des espaces rencontre enfants-parents . Il indique que Leur financement pourrait tre scuris (et accru lorsque cela savre ncessaire). Il parait galement opportun de mieux soutenir les lieux dhbergement temporaires visant aider les parents, en particulier les pres, exercer leur droit de visite lorsquils ne disposent pas de conditions de logement adquates.

En 2011, 70% des Caisses dallocations familiales ont donn suite aux circulaires CNAF du 25 novembre 2009 et du 18 mai 2011 qui les invitaient mettre en place des actions dinformation en direction de certains allocataires : 48 Caf en directions des bnficiaires de lASF et de lASFR, 55 Caf en direction des allocataires qui signalent une sparation, 27 Caf en direction dautres situations cibles

24

53

 Lespace de rencontre est un lieu permettant un enfant de rencontrer lun de ses parents ou un tiers, ou de faire lobjet dune remise un parent ou un tiers. Il contribue au maintien des relations entre un enfant et ses parents ou un tiers, notamment en assurant la scurit physique et morale et la qualit daccueil des enfants, des parents et des tiers 25.Utiles dans le cadre de divorces ou sparations conflictuels mais galement pour les parents qui ont des difficults personnelles, sociales ou mdicales26, ces services ne disposent daucun financement stable et se heurtent de trs importantes difficults de financement27 conduisant la rduction du nombre dheures douverture et la fermeture de certains dentre eux28. Pour permettre leur dveloppement et, a minima, viter la fermeture de ceux qui existent, un financement prenne parait indispensable29. Dans le mme temps, les CAF pourraient tre invites contribuer au financement de logements temporaires (pendant les vacances et les weekends) pour les parents qui ne disposent pas dun logement appropri leur permettant de rencontrer leur(s) enfant(s) (loignement, mauvaises conditions de logement, sans domicile fixe).

Proposition n9 : Instituer un financement prenne des espaces de rencontre enfantsparents (prestation de service des CAF par exemple) et inviter les CAF contribuer au financement de logements temporaires pour les parents qui ne disposent pas de logement appropri pour rencontrer leurs enfants.

B. Les aides aux parents qui souhaitent divorcer ou qui rencontrent des problmes pour percevoir leurs pensions alimentaires Prconisations du Haut Conseil de la Famille Dans son Avis sur les ruptures et discontinuits de la vie familiale, le HCF prconise en juillet 2010 de : - Rexaminer le projet de barme indicatif des honoraires des avocats ; - Evaluer la mise en uvre du barme indicatif des pensions alimentaires dont le principe a t retenu par la Chancellerie dans sa circulaire du 12 avril 2010 ; - Prconiser lindexation des pensions alimentaires sur un index salarial et non pas sur les prix ; - Prvoir que les Caf contrlent la solvabilit du dbiteur et sassurent de son domicile

Une plus grande transparence des honoraires demands par les avocats pour les procdures de divorce et de fixation de pensions alimentaires serait opportune, sur la base ventuelle dun rexamen du projet de barme indicatif de leurs honoraires30. A minima, une communication systmatique dun barme indicatif aux personnes qui souhaitent avoir recours au service dun avocat pour un divorce ou une sparation parait ncessaire (sachant que la question ne se pose pas

Dcret N2012-1153 du 15 octobre 2012. 60% des rencontres se droulent en totalit dans lespace rencontre, 25% saccompagnent dune sortie, 15% utilisent uniquement lespace rencontre permettre le passage dun parent lautre. 27 On estime environ 5M les financements publics (soit 80 par rencontre), dont 1M par le Ministre de la Justice et un peu plus de 2M par les Caf. 28 12 000 enfants reus pour 8 500 situations prises en charge au cours de 61 600 rencontres par an. 29 Les premires initiatives apparues en 1986 ont t mises en rseau avec le soutien de la Fondation de France en 199029. Un code de dontologie a t labor en 1998 mettant laccent sur lindpendance de ces lieux qui ne sont ni des lieux dinvestigation, ni des lieux dexpertise. 30 Ainsi que le prconisait la Commission prside par Serge Guinchard : Lambition raisonne dune justice apaise
26

25

54

pour les bnficiaires de laide juridictionnelle totale puisque le tarif dfini nationalement est alors opposable).

Proposition n10 : Rexaminer le projet de barme indicatif des honoraires des avocats et encourager sa diffusion, au moins pour les procdures de divorce par consentement mutuel.
Lapplication systmatique du barme des pensions alimentaires diffus par la Chancellerie aux JAF permettrait une fixation des pensions alimentaires qui soit la plus homogne possible sur lensemble du territoire national. Elle permettrait galement de poursuivre lamlioration de lAllocation de soutien familial (ASF) sans craindre la fixation de pensions alimentaires trop faibles. Par ailleurs, il serait important dinformer les juges de lintrt pour les cranciers de prvoir une indexation des pensions alimentaires sur les salaires et non sur les prix.

Proposition n11 : valuer la mise en uvre du barme des pensions alimentaires retenu par la Chancellerie, inviter son application systmatique sur lensemble du territoire et informer les JAF de lintrt pour le crancier de retenir lindexation des pensions alimentaires sur un index salarial et non sur les prix.
Il arrive souvent que les JAF naient pas les moyens de connaitre ladresse et les revenus des dbiteurs de pensions alimentaires alors que les Caf disposent de ces lments et pourraient les leur communiquer. La fixation de pensions alimentaires serait alors possible et pourrait concourir rduire les dpenses dASF non recouvrable tout en permettant aux cranciers de bnficier de pensions alimentaires dun montant ventuellement suprieur celui de lASF Mais sagissant dune transmission de donnes nominatives, le recours la loi puis la CNIL est ncessaire. Proposition n12 : Lorsque les Caf ont connaissance dune dmarche de demande de fixation de pension alimentaire par un parent isol qui ne dispose pas des coordonnes ni des revenus de lautre parent, les autoriser si elles en ont connaissance - transmettre ces informations au JAF concern en prvenant le crancier que cette dmarche a t accomplie (mais sans lui communiquer ces coordonnes).

III.

ACCROITRE LE NIVEAU DE VIE DES FOYERS MONOPARENTAUX EN AMELIORANT LES PRESTATIONS QUI LEUR SONT RESERVEES OU CELLES QUI ONT UN EFFET REDISTRIBUTIF ELEVE

1,6 million de mnages avec un ou plusieurs enfants de moins de 18 ans sont monoparentaux. 2,6 millions denfants de moins de 18 ans vivent avec un parent seul (dont 85% avec leur mre).

55

Les transferts sociaux permettent de rduire les taux de pauvret des foyers monoparentaux : de 50% 30% avec un enfant, de 71% 44% avec deux enfants ou plus.

Ainsi, 38% des enfants de moins de 18 ans qui vivent avec un pre ou une mre isol(e) se situent en dessous du seuil de pauvret, ce qui reprsente plus dun million denfants et plus dun million et demi de personnes vivant dans un foyer monoparental en situation de pauvret.
Toutes les propositions des deux points prcdents ont pour objectif de promouvoir le retour lemploi des parents isols, de prvenir les situations de pauvret lies cette situation, de veiller aux intrts des enfants concerns et daccompagner leurs parents. Il sagit de propositions essentielles portant sur un public trop souvent laiss de ct dans le cadre de ces actions.

Mais pour linstant, les taux de retour lemploi des parents isols allocataires du RSA, major ou non, sont faibles.
En attendant que les mesures proposes soient mises en place et donnent des rsultats, en attendant galement que la situation de lemploi samliore, il parait donc ncessaire damliorer le niveau de vie de ces parents et de leurs enfants qui sont marqus par un taux de pauvret lev : rappelons-le, un million et demi de personnes sont concernes dont plus dun million denfants.

A. LAllocation de soutien familial (ASF) Lallocation de soutien familial se substitue aux pensions alimentaires non verses. Elle sappuie sur deux principes : - celui de subsidiarit : elle nest verse quen cas de dfaillance du dbiteur ; - celui des droits et devoirs : si le dbiteur est connu et est en capacit de payer la pension alimentaire, lASF est verse titre davance et est recouvrable ; le dbiteur est contraint de payer sa pension, y compris par saisie si ncessaire. Ces deux principes sont entendus avec humanit et intelligence, tout particulirement lorsque les personnes concernes (crancier ou dbiteur) sont allocataires du RSA ou quil y a risque de violence sur le crancier et/ou sur ses enfants (voir historique en annexe n1). 732 400 mnages sont allocataires de lASF (soit environ la moiti des foyers monoparentaux) et 1 159 000 enfants sont couverts par cette prestation31. En 20 ans (entre 1990 et 2010) le nombre dallocataires de lASF a augment de 39%. Sur la base dune analyse spcifique la Bretagne et la Normandie32 qui mriterait dtre reproduite plus grande chelle -, les profils des allocataires de lASF sont les suivants : - 15% dont des veufs ou des veuves - 24% sont des clibataires sans vie en couple

CNAF au 31 dcembre 2010 (donnes mtropole et DOM). Renaudat Evelyne Ple rgional mutualis pour les tudes - Exploitation spcifique des donnes CAF 2009-2010
32

31

56

61% ont connu une rupture de leur couple (29% suite une vie maritale, 16% suite une sparation de fait aprs un Pacs ou un mariage, 14% suite un divorce et 2% sans motif connu).

LASF nest verse quau parent isol et cesse ds sa remise en couple. On estime que la dure moyenne de versement dune ASF est de 4,6 annes33. Le taux de sortie annuel est de lordre dun quart. Daprs deux analyses menes par la CAF de Bordeaux et par le Ple rgional mutualis Bretagne-Normandie, on peut estimer que le taux de sortie li une remise en couple est de 14%. Les dpenses totales dASF slvent 1,3 Md en 2010. Pour des complments dinformation, se reporter la note du Haut conseil de la famille : Ruptures et discontinuits de la vie familiale - Note N1 Veuvage, sparations et isolement du pre et de la mre 8 juillet 2010 (en ligne sur le site du HCF). Diffrentes amliorations sont souhaitables concernant, dune part la prestation elle-mme (montant, indexation, versement diffrentiel,) et, dautre part les modalits dapplication des principes rappels ci-dessus.

1. Augmenter le montant de lASF et mieux lindexer a) Augmenter le montant de lASF Lallocation de soutien familiale (ASF) est une prestation familiale verse sans condition de ressources lorsque lenfant est priv de laide dun ou de ses deux parents : prs de 99% de ses bnficiaires sont des foyers monoparentaux.

LASF taux plein est dun montant de 119,11 par mois et enfant. Elle est verse quand lenfant est priv de laide de ses deux parents et ne reprsente que 0,4% des ASF verses ( 4251 enfants). LASF taux partiel est dun montant de 89,34 par mois et enfant. Elle est verse quand lenfant est priv de laide dun de ses deux parents.

La plupart des familles allocataires de lASF ont de faibles niveaux de revenus : 56% des allocataires de lASF vivent en de du seuil de pauvret (aprs prestations familiales, minima sociaux et aides au logement) ; 38% sont allocataires dun minimum social34.
Par consquent, le relvement du montant de lASF bnficierait presque exclusivement des familles monoparentales dont plus de la moiti vivent en dessous du seuil de pauvret. Porter le montant de lASF taux partiel 120/mois reprsenterait un gain annuel pour les familles de 368 et un cot annuel de 421M pour la branche famille. LASF taux plein , rserve aux enfants privs de laide de leurs deux parents, serait elle aussi majore dun montant quivalent et serait donc porte 150 par mois pour une dpense de 8M.
CNAF Statistiques FILEAS 2008-2009. CNAF note interne sur les familles monoparentales dcembre 2008 cit in HCF Les ruptures familiales Note N1 - juillet 2010 page 105 34 33

57

Proposition n13 : porter le montant de lASF 120 par mois (et 150 pour les enfants privs de laide de leurs deux parents)

b) Mieux indexer lASF LASF est aujourdhui indexe sur les prix. Compte tenu de la faiblesse des ressources de la plupart de ses allocataires, elle pourrait tre revalorise sur la base de lvolution des salaires, donnant suite la prconisation du Haut Conseil de la Famille de mieux revaloriser lARS, le CF et lASF dfaut de pouvoir le faire pour lensemble des prestations pour des raisons de cot. La premire anne (2013), le cot serait de 15M et de 82M en, cinquime anne (2017) (avec une hypothse dvolution annuelle des prix de 1,7% et des salaires de 2,9%).

Extrait de lavis du Haut Conseil de la Famille sur larchitecture des aides aux familles - avril 2011 Deux mesures semblent prioritaires aux membres du HCF : - Une meilleure indexation pour les prestations visant les familles modestes, moyennes ou nombreuses (Allocation de rentre scolaire (ARS), Allocation de soutien familial (ASF), Complment familial (CF) et aides au logement). Les membres du HCF seraient favorables une indexation de lensemble des prestations sur un indice plus favorable que les prix. Cependant, au vu du cot financier trs important que reprsenterait une telle mesure (), ils considrent que lamlioration de lindexation pourrait concerner prioritairement les prestations les plus slectives. () - Laugmentation des aides en direction des familles les plus modestes (aides au logement et revenu de solidarit active (RSA)) Afin dviter que le gain dune amlioration des prestations soit effac pour ces familles par le caractre diffrentiel du RSA, lamlioration de leur situation passerait par le relvement des prestations les plus cibles : lallocation logement et le RSA. Des mesures spcifiques aux foyers monoparentaux pourraient aussi tre envisages .

Cette revalorisation sur la base des salaires serait en cohrence avec la proposition prconise de demander aux Juges de fixer une indexation des pensions alimentaires sur la base des salaires et non des prix. Dans la plupart des cas, lASF se substitue en effet une pension alimentaire non verse pour diffrents motifs.

Proposition n14 : indexer lASF sur les salaires et non sur les prix

2. Aller au bout de la rforme de lASF diffrentielle a) Le dispositif propos Daprs les tudes de la Chancellerie, 15% environ des pensions alimentaires de lensemble des familles monoparentales (et non des seuls allocataires de lASF) taient dun montant infrieur

58

celui de lASF en 2006, soit 31 400 au total35. Des donnes plus rcentes mais ne portant que sur la Bretagne et la Normandie et sur les seuls allocataires de lASF faisaient tat dun taux de 38% des pensions alimentaires fixes un niveau infrieur celui de lASF36. Le rgime actuel dattribution du montant de lASF, dfini larticle L.581-2 du code de la scurit sociale, prvoit que la prestation peut tre verse, soit intgralement en cas de soustraction totale du dbiteur au versement de la pension alimentaire, soit partiellement en complment du montant vers par le parent dbiteur dans la limite du montant de lASF. Le droit lASF diffrentielle sapprcie mois par mois mais son versement est trimestriel. Bien que rform en LFSS pour 2012, ce rgime est encore source dinquit puisque le dbiteur dune petite pension alimentaire a un intrt objectif ne pas payer sa pension pour que son enfant bnficie dune ASF complte ( hauteur de 89,34 en 2012).
Illustration Un parent gardien a obtenu un jugement fixant une pension 60 euros par mois, son ex-conjoint lui verse 0 euros, le montant de lASF vers sera de 89,34 euros. Un parent gardien a obtenu un jugement fixant une pension 60 euros par mois, son ex-conjoint lui verse 40 euros, le montant de lASF vers sera de 49,34 euros (89,34 40). Avant la rforme intervenue lan dernier en LFSS, ce montant naurait t que de 20 euros (60-40). Un parent gardien a obtenu un jugement fixant une pension 60 euros par mois, son ex-conjoint lui verse 60 euros, lASF nest pas due puisque le dbiteur de la pension alimentaire sest parfaitement acquitt de ses obligations. Alors que dans les deux cas prcdents, le montant qui revient finalement la famille monoparentale slve 89,34, dans cette situation, le parent gardien ne peroit que 60.

La mesure propose ici consisterait ouvrir un droit lASF diffrentielle dans toutes les situations o la pension alimentaire est fixe un niveau infrieur lASF complte . LASF diffrentielle viendrait en complment de la pension alimentaire verse. Les JAF seraient ainsi incits ne plus fixer de pension alimentaire nulle (permettant de faire bnficier lenfant dune ASF complte) puisque lenfant serait dans tous les cas bnficiaire de lASF complte. Il faudrait nanmoins viter que les JAF, par compassion pour certains dbiteurs, naient tendance fixer des pensions alimentaires trs basses au motif que lASF viendrait systmatiquement les complter. Il est donc important que le barme des pensions alimentaires soit appliqu par lensemble des juridictions. Il est galement important que des tudes soient lances par la Chancellerie afin de mieux connaitre les montants de pensions fixes et les situations respectives des cranciers et dbiteurs. Une politique de contrles cibls devrait galement permettre dviter des arrangements entre dbiteurs et cranciers. b) Evaluation du cot de la mesure Option 1 : si le montant de lASF nest pas major, selon une hypothse intermdiaire, le cot moyen de cette mesure slverait 4M en premire anne, puis 16M en anne pleine (au bout de 4 ans)

Chaussebourg L et Baux D Lexercice de lautorit parentale aprs le divorce ou la sparation de parents non maris Ministre de la Justice 2007. 36 Renaudat Evelyne Les monoparents bnficiaires de lASF en Bretagne-Normandie en 2008 Mai 2010 Cite in Note du HCF Ruptures et discontinuits Note N1 2010 pages 106-107.

35

59

Option 2 : si le montant de lASF est port 120 par mois, selon une hypothse intermdiaire, le cot moyen de la mesure slverait XM en premire anne puis XM en anne pleine (au bout de 4 ans)

Proposition n15 : ouvrir le droit lASF diffrentielle tous les cranciers de pensions alimentaires infrieures lASF complte

3. Versement au terme de 6 mois de non paiement au cours des 12 mois prcdents Il a t signal des comportements lis au caractre conflictuel du divorce ou de la sparation conduisant le dbiteur de la pension alimentaire ne verser celle-ci quun mois sur deux ou deux mois sur trois. Il serait intressant danalyser la ralit et la frquence de ces pratiques. Si la frquence de ce type de comportement tait significative, il serait alors judicieux de modifier larticle R.523-1 du code de la scurit sociale qui stipule : Est regard comme remplissant les conditions fixes au 3 de l'article L. 523-1 tout enfant dont, depuis au moins deux mois, l'un des parents se soustrait ou se trouve hors d'tat de faire face son obligation d'entretien ou au versement de la pension alimentaire mise sa charge par dcision de justice . On pourrait alors envisager douvrir galement lASF en cas de non paiement de la pension alimentaire pendant trois mois ou six mois au cours des douze mois couls.

Proposition n16 : Aprs analyse des comportements de non paiement des pensions alimentaires, voir sil convient de complter larticle R 523-1 du code de la scurit sociale afin que le crancier dune pension alimentaire puisse bnficier de lASF sil a du subir trois mois (ou six mois) de non paiement au cours des 12 mois couls.

4. Renforcer lengagement des CAF pour aider la fixation des pensions alimentaires et leur recouvrement Les procdures prvues pour laide au recouvrement des pensions alimentaires Ds lors que la pension alimentaire n'est pas verse depuis 2 mois conscutifs, la Caf engage des actions contre le dbiteur dfaillant pour obtenir le remboursement de l'ASF verse. Le crancier peut donner mandat sa caisse pour engager toute action contre le dbiteur afin dobtenir le paiement de la diffrence entre l'allocation verse et la pension alimentaire due pour les enfants37. La Caf notifie au dbiteur, par lettre recommande avec demande davis de rception, la demande daide au recouvrement faite par le crancier de la pension. A dfaut dexcution volontaire, le recouvrement de la crance est poursuivi au moyen de toute procdure approprie (paiement direct, saisie-arrt, recouvrement public,). Si l'action engage aboutit, la Caf verse au crancier les pensions qu'elle aura rcupres en dduisant les mois d'ASF verss et imputera les frais de recouvrement au dbiteur. L'action engage par la Caf peut remonter jusqu' 2 ans compter de la date laquelle le crancier lui a demand d'agir.

Laide au recouvrement nest soumise aucune condition de ressources mais doit tre faite pour le compte dun enfant mineur. Il nest pas ncessaire de percevoir une prestation familiale pour en bnficier.

37

60

Il appartient aussi aux Caf daider le demandeur dASF dans les dmarches quil doit accomplir auprs du JAF pour obtenir la fixation ou la rvision du montant de sa pension alimentaire. Seules 6% des ASF sont rcuprables sur le dbiteur. Prs de 20% des ASF sont verses des orphelins et ne sont donc pas recouvrables. Pour 74% des ASF, il ny a pas de crance alimentaire fixe ou rcuprable : - dans 34% des cas, la filiation nest tablie que vis--vis dun seul parent ; - dans 36% des cas la pension alimentaire na pas t fixe ou le dbiteur est hors dtat , les deux catgories tant unifies dans les statistiques de la CNAF, ce que lon peut regretter (une enqute mene en Bretagne-Normandie faisait tat de 26% de dbiteur hors dtat et de 7% de pensions non fixes)38 ; - dans 4%, il sagit de causes indtermines Les dpenses au titre de lASF recouvrable reprsentent moins de 6% des dpenses dASF. Le total cumul des crances dASFR non recouvre a atteint 334M au 31 dcembre 2011 et le montant des crances recouvres au titre de lASF verse par les CAF est de 15,6M en 2010. La lgislation et la rglementation en vigueur concernant le recouvrement des pensions alimentaires ne paraissent pas devoir tre modifies. En revanche, il parait ncessaire de demander aux CAF de renforcer leurs efforts afin : - de ne classer en hors dtat que les cranciers qui sont rellement dans cette situation ; - de se donner les moyens de suivre cette politique, aux plan local et national, en ne classant pas dans la mme rubrique statistique pensions non fixes et hors dtat (en se donnant les moyens de distinguer galement les diffrentes causes des hors dtat ) ; - dinformer les cranciers de pensions alimentaires de laide qui peut leur tre apporte, quils peroivent ou non lASF ; - de conduire avec diligence les procdures de recouvrement en utilisant tous les moyens qui sont leur disposition. Un indicateur dans la COG Etat-CNAF apparaitrait pertinent afin de pouvoir suivre les efforts dploys par les Caf en la matire. Evaluation de limpact de la mesure : + 50M/an pour la branche famille et, sagissant des pensions alimentaires fixes un niveau suprieur lASF, un gain pour le crancier de la pension.

Proposition n17 : demander aux Caf de renforcer leurs efforts en matire de recouvrement
des pensions alimentaires et dinformation des cranciers, assurer un suivi du classement des dbiteurs en hors dtat et inscrire ces objectifs assortis dun ou plusieurs indicateurs de suivi dans la COG de la CNAF

5. Evaluer larticulation entre ASF et RSA Le caractre subsidiaire du RSA implique que lallocataire fasse valoir pralablement, autant que faire se peut, ses droits crances alimentaire et aux prestations sociales. Pour le parent isol qui ne reoit pas de pension alimentaire, la demande de RSA entraine louverture du droit lASF pour le mois de la demande et le trimestre suivant. Lallocataire dispose ainsi de quatre mois, et le cas
38

La catgorie de pensions non fixes et hors dtat augmente rgulirement (elle ne comprenait que 30% des ASF en 2001) ;

61

chant dun mois supplmentaire, pour faire valoir ses droits crances alimentaires. En cas dabsence dengagement de procdure ou dabsence de demande de dispense, le montant du RSA est ensuite rduit du montant dune ASF. Fin 2011, plus de 89 000 foyers avaient faire face cette rduction du montant de leur RSA (la moiti allocataires du RSA major et lautre moiti du RSA non major), soit 15% des monoparents allocataires du RSA et vraisemblablement plus du tiers des allocataires dont les enfants ne sont ni orphelins ni non reconnus par lautre parent39 Ces allocataires qui voient ce titre leur RSA rduit du montant de prs de 90 sont 91% des femmes. Elles sont plus frquemment enceintes de leur premier enfant (6% contre moins de 2% des monoparents allocataires du RSA) ou la tte dune famille nombreuse de trois enfants et plus (28% contre 17% des monoparents allocataires du RSA). Leur profil se rapproche davantage de celui des allocataires du RSA major que du RSA non major mais elles sont moins jeunes (un tiers a moins de 30 ans contre la moiti des allocataires du RSA major)40 . En fonction des Caisses dallocations familiales, le taux de rduction sur lensemble des allocataires du RSA varie de un quatre (en mtropole). Il parait donc essentiel dvaluer cette articulation entre ASF et RSA afin de comprendre : - les motivations de ces allocataires ainsi que leur degr dinformation et daccompagnement (sachant quune rduction de leur RSA de 90 par mois, soit plus de 1000 par an nest pas neutre) ; - les modalits de gestion de ces situations par les CAF. En fonction de ces lments, il conviendrait alors denvisager ou non une rforme de cette disposition.

Proposition n18 : Evaluer larticulation entre ASF et RSA et en tirer les consquences, que ce soit en matire dinformation et daccompagnement des allocataires, de gestion de la prestation ou des dispositions lgislatives et rglementaires en tant que telles.

B. Le RSA major ou non Les propositions tendant revaloriser le RSA pour tout ou partie des foyers monoparentaux les plus couramment avances portent sur laugmentation de la part enfant ou la sortie du complment familial de la base ressources des parents isols ou de tous les parents la tte de familles de trois enfants et plus. Leur chiffrage et lanalyse de leur pertinence ne peut se faire isolment des autres propositions relatives la revalorisation du RSA et doivent tre traites globalement et pas uniquement pour les seuls parents isols. C. Les aides au logement

54% des enfants couverts par une ASF sont orphelins ou non reconnus ; 36% sont hors dtat ou la pension na pas t fixe, 4% sont dans dautres situations et 6% peroivent une ASF recouvrable. On considre que le profil des mnages qui peroivent conjointement ASF et RSA est identique, ce qui nest pas certain. 40 36% ont un enfant, 30% en ont deux et 28% en ont trois ou plus

39

62

Ainsi que le rappelle lUNAF41 : Le logement reprsente un enjeu de socit fondamental, tant il conditionne la vie personnelle, sociale et familiale de chaque personne. Les conditions de logement jouent un rle dterminant dans la stabilisation de la famille et dans la construction de lenfant. Il est un droit essentiel pour permettre chaque personne de vivre dans la dignit (). Le logement est aussi le premier poste de dpenses des familles . Les aides au logement ont progressivement perdu de leur pouvoir solvabilisateur. Il serait important dy remdier car le logement est essentiel et les taux deffort que les familles doivent consentir dans ce domaine sont parfois extrmement levs. Or les aides personnelles au logement, par leur redistributivit et leur ractivit, assurent ainsi leffectivit du droit au logement pour de nombreuses familles. En sadaptant pour chaque type de mnage un niveau compatible avec son revenu et sa taille, elles permettent, non seulement laccs au logement, mais aussi la prennit dans le logement. Elles constituent ainsi un rle de filet de scurit et de protection contre les accidents de la vie et, par consquent, un outil de prvention des expulsions 42. Ce constat vaut pour lensemble des personnes avec de faibles revenus et pas seulement pour les foyers monoparentaux. Mais quand la monoparentalit fait suite une sparation ou un divorce, la question du logement prend une acuit particulire pour ces parents et leurs enfants. Il est propos ici de commencer par amliorer les aides pour les parents isols et leurs enfants dans la mesure o ils doivent faire face des taux de pauvret particulirement levs. Dans cet objectif, deux pistes de propositions cumulatives ou alternatives sont envisages : le rtablissement de labattement isol et/ou laugmentation des loyers plafonds dans les zones tendues. 1. Mettre en uvre un abattement pour isolement pour les droits aux aides au logement a) Les motivations de la proposition

- Les bnficiaires des aides au logement ont des revenus modestes car infrieurs aux plafonds de ressources dfinis par le barme dattribution qui se situent de faibles niveaux et qui se traduisent pas des revenus dexclusion eux-aussi de faibles niveaux.

Plafond de ressources et revenu dexclusion pour le bnfice des aides au logement, en euros
Plafond de ressources (aprs Revenu dexclusion Revenu d'exclusion abattement de 10%) annuel correspondant mensuel correspondant 12 001 13 334 1 111 Isol 18 801 20 890 1 741 Isol ou couple 1 enfant 22 401 24 890 2 074 Isol ou couple 2 enfants 27 401 30 446 2 537 Isol ou couple 3 enfants Source : Direction de la scurit sociale. Le plafond de ressources est considr aprs labattement fiscal de 10%. Le revenu dexclusion correspond au revenu avant abattement. Taille du mnage - Les familles monoparentales avec un et deux enfants sont confrontes des taux defforts

particulirement, mme aprs prise en compte des AL.

UNAF Contribution aux travaux prparatoires la confrence sur la lutte contre la pauvret et pour linclusion sociale 20 octobre 2012. 42 Idem page 19.
41

63

Taux deffort brut et net mdian, selon la configuration familiale, en 2010

Taux d'effort* Taux d'effort* net Impact de laide sur le brut mdian (en %) mdian (en %) taux d'effort (en %) Personne seule 36,9 26,3 - 29% Isol 1 enfant 30,6 17,4 - 43% Isol 2 enfants 29,3 14,8 - 50% Isol 3 enfants 26,4 9,1 - 66% Isol 4 enfants 24,5 5,1 - 79% Isol 5 enfants et + 22,4 3,3 - 85% Couple sans enfant 31,4 22,2 - 29% Couple 1 enfant 26,0 16,9 - 35% Couple 2 enfants 22,4 14,6 - 35% Couple 3 enfants 19,5 11,5 - 41% Couple 4 enfants 18,5 9,2 - 50% Couple 5 enfants et + 17,6 6,9 - 61% Ensemble 30,8 19,5 - 37% Source : CNAF. Champ : AL versable ou infrieure au seuil de versement, parc locatif, hors foyers, hors tudiants, taux d'effort connu.

b) Labattement pour isolement de la base ressources

Le dcret n81-1070 du 30 novembre 1981 relatif lallocation de logement vise larticle L.510 du code de la scurit sociale a cr un abattement dun montant de 2 750 francs sur les ressources pour le calcul de lALF en faveur des personnes qui assument seules la charge dun ou plusieurs enfants. Au 1er janvier 2001, date laquelle les barmes APL et AL ont t unifis, cet abattement a t supprim pour le calcul de lALF location (mais maintenu pour les droits lALF accession). Son montant pour lALF accession slve en 2012 901 pour les foyers monoparentaux ayant un ou deux enfants charge et 1350 pour les foyers monoparentaux ayant au moins trois enfants charge. Pour lALF location, avant la suppression de labattement, ces montants slevaient respectivement 4644 Francs et 6962 Francs.
c) Modalits dun rtablissement de labattement pour lALF et introduction dun abattement pour lAPL c1) Montant de labattement Il est ici propos, pour des raisons de simplicit, de crer un abattement en ALF location et en APL au niveau auquel est aujourdhui fix labattement pour lALF accession, c'est--dire 901 pour les foyers monoparentaux ayant un ou deux enfants charge et 1350 pour les foyers ayant au moins trois enfants charge. c2) Les bnficiaires Les familles les plus pauvres, percevant le RSA ou avec une assiette nulle, ne bnficieront pas de cet abattement. Mais une grande partie des monoparents allocataires de lALF (513 641 allocataires isols bnficient de lALF) et de lAPL (550 715 allocataires isols bnficient de lAPL) en bnficieront nanmoins.

64

d) Effets et cots attendus de la mise en uvre dun abattement pour lALF et lAPL
Effets et cot de lintroduction de labattement isol en ALF location
Parmi les gagnants : Effectifs dallocataires isols bnficiaires de lALF 1 enfant 2 enfants 3 enfants 4 enfants et plus Ensemble 226 723 162 241 59 911 24 766 513 641 Loyer mensuel moyen () 507 572 626 664 543 Assiette de ressource s annuelle moyenne () 12 416 13 554 14 180 14 398 12 983 Montant de labattemt annuel () 901 901 1 350 1 350 Montant dALF mensuel sans labattement () 195 237 303 379 222 Montant dALF mensuel avec labattement () 221 260 332 406 247 Gain moyen dALF mensuel () 26 23 29 27 25 Cot annuel de la mesure (en M) 39,3 20,8 6,9 1,2 68,2

Effectifs des gagnants

125 241 73 895 19 565 3 841 222 542

Source : CNAF - FILEAS 2009 Champ : Bnficiaires isols de lALF en location avec au moins un enfant charge, au 31/12/2009 France entire sur le champ CAF

Effets et cot de lintroduction de labattement isol en APL location

Effectifs dallocataires isols bnficiaires de lAPL 1 enfant 2 enfants 3 enfants 4 enfants et plus Ensemble 271 649 177 741 70 887 21 254 550 715 Assiette de ressources annuelle moyenne () 12 713 13 637 13 926 13 913 13 158 Parmi les gagnants : Montant Montant de dALF labattement mensuel annuel sans labattement () () 901 172 901 217 1 350 281 1 350 340 201 Montant dALF mensuel avec labattement () 198 240 310 365 226 Gain moyen dALF mensuel () 26 23 29 25 25

Effectifs des gagnants 142 055 84 761 24 008 5 682 256 506

Loyer mensuel moyen () 347 388 415 424 369

Cot annuel de la mesure (en M) 44,0 23,4 8,3 1,7 77,4

Source : CNAF - FILEAS 2009 Champ : Bnficiaires isols de lAPL en location avec au moins un enfant charge, au 31/12/2009 France mtropolitaine sur le champ CAF

Estimation du cot de la mesure : daprs les premires estimations ralises par la CNAF la demande du HCF, le rtablissement de labattement isol en ALF location aurait un cot de 68 M et celui de lintroduction dun abattement isol en APL location de 77M par an, soit un total de 145 M.

Proposition n19 : mettre en uvre un abattement pour isolement pour les droits lALF et lAPL
2. Augmenter les loyers plafonds dans les zones tendues afin de rduire les taux deffort Cette mesure qui concernerait les familles monoparentales comme les autres familles est tudie en section III

65

Proposition n20 : augmentation les loyers plafonds pour les droits lALF dans les zones tendues

IV. RESTER VIGILANTS EN MATIERE DE FRAUDE Ainsi que le rappelle lUNAF dans sa contribution aux travaux prparatoires la confrence sur la lutte contre la pauvret et pour linclusion sociale43, il sagit damliorer le paiement bon droit des allocataires dans les organismes de protection sociale. Il convient galement de rester vigilant en matire de fraude. Les prestations lies lisolement, en particulier le RSA major et lallocation de soutien familial, font partie des prestations sur lesquelles les risques de fraudes sont souvent importants, ce quont confirm les rcents travaux dvaluation mens par la CNAF. Aussi le contrle de lisolement reprsente-t-il environ un tiers de lactivit des agents de contrle, soit environ 100 000 contrles par an sur les 280 000 contrles sur place effectus. Un contrle de lisolement vise dmontrer lexistence dune adresse commune et dintrts communs, financiers ou matriels. Souvent les situations de couple, de colocation, dhbergement, prsentent les mmes caractristiques objectives et les lments de preuves ne permettent pas de distinguer les situations. Cest pourquoi le Lgislateur a souhait prciser la dfinition de la condition disolement notamment la notion disolement conomique qui suppose la non mise en commun de ressources et de charges. Ainsi, aux termes du nouvel article L. 262-9 du code de laction sociale et des familles issu de la LFSS pour 2012, est considr comme isole une personne veuve, divorce, spare ou clibataire qui ne vit pas en couple de manire notoire et permanente, et qui notamment ne met pas en commun avec un conjoint, concubin, ou partenaire de pacte civil de solidarit ses ressources et ses charges. Lorsque lun des membres du couple rside ltranger, nest pas considr comme isol celui qui rside en France . Compte tenu de la difficult dapprciation des lments constitutifs de lisolement, le risque est grand que les contrles disolement ne soient pas homognes dune CAF lautre. Cest pourquoi, afin de faciliter et homogniser le contrle de la condition disolement, la CNAF a labor un guide de procdure de contrle qui a t complt dune grille daide la dcision. La preuve dun concubinage reposant sur un faisceau dindices, cette aide la dcision prend en compte les diffrents lments constitutifs du concubinage et en particulier la mise en commun de ressources et la participation aux charges.

Proposition n21 : valuer lappropriation par les agents de contrle de la grille daide la dcision labore par la CNA en matire de contrle de lisolement.
Outre le traitement harmonis des situations sur lensemble du territoire, lefficacit des contrles de lisolement repose sur la coopration interservices, notamment avec ladministration fiscale (vrification de la situation familiale mentionne sur la dclaration de revenus) et les CPAM (reprage des ventuels ayant-droits). Laccs des Caf au fichier des comptes bancaires (FICOBA), gr par la DGFIP est galement mettre en uvre afin de dtecter lexistence de comptes joints, prouvant la prsence dintrts financiers communs.
UNAF Contribution aux travaux prparatoires la confrence sur la lutte contre la pauvret et pour linclusion sociale 20 octobre 2012.
43

66

Pour renforcer la coopration entre ces services, une circulaire interministrielle mettant en place un plan de coopration renforce de lutte contre les fraudes aux prestations verses par les CAF a t publie le 23 janvier dernier44.

Proposition n22 : un bilan de lapplication de la circulaire interministrielle mettant en place un plan de coopration renforce de lutte contre les fraudes aux prestations verses par les CAF (publie le 23 janvier 2012) serait de nature clairer les dbats sur les moyens les plus efficients de lutte contre la fraude lisolement.

CIRCULAIRE INTERMINISTERIELLE NDSS/2012/32 du 23 janvier 2012 relative la gnralisation des dispositions du plan de coopration renforce de lutte contre les fraudes aux prestations verses par les caisses dallocations familiales.NOR : ETSS1202274C

44

67

ANNEXES ANNEXE N1 Historique de lallocation de soutien familial (ASF) et articulation avec la mdiation familiale
1971 : lallocation dorphelin est cre en faveur des personnes recueillant un enfant, des conjoints survivants et des mres clibataires. Elle est attribue sous condition de ressources jusquen avril 1973. 1975 : Extension de lallocation orphelin aux enfants manifestement abandonns depuis six mois, depuis deux mois, en 1982. 1978 : le montant de lallocation orphelin partielle est major de 50 %. 1985, lallocation de soutien familial (Asf) se substitue l lallocation orphelin. Une mission de recouvrement des pensions alimentaires est alors confie aux organismes dbiteurs de lAsf. Lorsquun parent se soustrait partiellement au versement de la crance alimentaire, lorganisme dbiteur des allocations verse une allocation diffrentielle sans que le montant cumul de celle-ci et du versement partiel de la pension puisse excder le montant de lAsf. Il est noter que lAsf est supprime en cas de (re)mariage, de concubinage ou de Pacs. Extraits de la Lettre circulaire de la CNAF N2011-073 du 18 mai 2011 sur ASF et mdiation familiale Si, au cours du processus de mdiation familiale, les parents dcident daborder les questions relatives lobligation alimentaire, la mdiation quivaut lengagement dune procdure en fixation ou recouvrement de pension, et ceci tant que dure la mdiation. Lengagement dans une mdiation familiale qui aborde les questions dobligation alimentaire permet : - dans le cadre de lASF non recouvrable : de poursuivre le droit lAsfnr au-del des quatre mois automatiques ; - dans le cadre de lAsf dinscrire la mdiation familiale dans la phase amiable du recouvrement des pensions alimentaires ; - dans le cadre du Rsa, de considrer que lobligation dengager une procdure pour faire fixer ses droits crance daliments vis--vis des enfants (pension alimentaire) et/ou le cas chant, de lexconjoint (contribution aux charges du mariage, pension alimentaire prestation compensatoire) est remplie. () Dans la gestion des droits lAsf et au Rsa, vous devez prendre en compte les accords crits relatifs lobligation alimentaire issus dun processus de mdiation familiale, sans attendre leur homologation par le Jaf. Les comptences du mdiateur familial, attestes par un diplme dEtat, garantissent en effet un accord respectueux des capacits contributives des parents ainsi que de lintrt de lenfant. Ainsi, la dclaration des accords relative lobligation alimentaire issus dune mdiation familiale vous permet : - dans le cadre de lAsfnr, darrter le droit Asf ; - - dans le cadre de lAsfr, de prendre en considration les solutions envisages pour la gestion de larrir de pensions et le cas chant le nouvel accord relatif au montant de pension alimentaire : lenjeu consiste viter quun recouvrement forc mette en pril lensemble des accords trouvs par les parents ; - dans le cadre du Rsa, de considrer que lobligation dengager une procdure pour faire fixer ses droits crance () est remplie. () Un suivi trimestriel doit tre mis en place au mme titre que le suivi des procdures judiciaires en fixation de pension. Cette circulaire rappelle les termes dune circulaire prcdente qui demande aux CAF dinformer les familles de la possibilit de recourir une mdiation familiale partir de diffrents faits gnrateurs. Elle invite galement les Caf organiser des actions de sensibilisation destination des mdiateurs familiaux sur lallocation de soutien familial et les impacts du processus de mdiation familiale sur la

68

gestion de cette prestation.

ANNEXE N2 Statistiques sur les monoparents allocataires du RSA

Sources : Statistiques CNAF - 2010

Allocataires du RSA major par ges

RSA major moins de 20 ans 20 24 ans 25 29 30 34 35 39 40 44 45 et plus TOTAL 12 784 54 445 54 146 40 603 32 618 21 628 17 046 233 270 % 5% 23% 23% 17% 14% 9% 7% 100%

Allocataires du RSA non major et major en situation de monoparentalit, en fonction du nombre d'enfants
RSA non major Socle seulement Femme seule enceinte Femme seule 1 enfant Femme seule 2 enfants Femme seule 3 enfants ou + Homme seul 1 enfant Homme seul 2 enfants ou + Total foyers monoparentaux Total allocataires du RSA % foyers monoparentaux/ensemble Rpartition foyers monoparentaux 97 254 59 105 42 804 10 832 7 790 217 785 985 223 22% 36% 23 624 12 599 4 569 1 855 1 219 43 866 177 166 25% 7% 66 869 29 246 6 991 4 430 2 872 110 408 402 055 27% 18% 187 747 100 950 54 364 17 117 11 881 372 059 1 564 444 24% 61% 28% 3% 7% 39% 34% 100% Socle+ activit Total Socle RSA seulement seulement non major 8 298 70 177 44 924 40 725 3 093 1 860 169 077 Activit RSA major Socle+ activit 1 297 9 438 5 830 3 096 574 315 20 550 Activit seulement 1 885 22 016 12 996 4 393 1 348 927 43 565 Total RSA major 11 480 101 631 63 750 48 214 5 015 3 102 233 192 289 378 164 700 102 578 22 132 14 983 605 251 Total RSA Total RSA

Total RSA non major Femme seule enceinte Femme seule 1 enfant Femme seule 2 enfants Femme seule 3 enfants ou + Homme seul 1 enfant Homme seul 2 enfants ou + Total foyers monoparentaux 187 747 100 950 54 364 17 117 11 881 372 059 50% 27% 15% 5% 3% 100%

RSA major socle seul 8 298 70 177 44 924 40 725 3 093 1 860 169 077 5% 42% 27% 24% 2% 1% 100%

Total RSA major 11 480 5% 101 631 63 750 48 214 5 015 3 102 233 192 44% 27% 21% 2% 1% 100%

Total RSA 11 480 289 378 164 700 102 578 22 132 14 983 605 251 2% 48% 27% 17% 4% 2% 100%

69

ANNEXE N3 Le panel des bnficiaires de lAPI en Meurthe-et-Moselle : bilan de lexprience et nouveaux rsultats Sabine Chaupin-Guillot et Olivier Guillot Politiques sociales et familiales, n107, mars 2012 SYNTHESE Larticle prsente danciens et de nouveaux rsultats issus de lexploitation de donnes de la CAF de Meurthe-Et-Moselle collectes entre 1991 et 2009 et relatives son panel de bnficiaires de lex-API. Lensemble des bnficiaires de lex-API de la CAF Meurthe-et-mosellane entre 1991 et 2009 soit 26 000 parents isols ont t observs. I. Intrt et limites de ltude des bnficiaires de lex-API de la CAF de Meurtheet-Moselle

Intrt : tude longitudinale et exhaustive des bnficiaires de lAPI pendant 18 ans partir de donnes mensuelles. Il sagit de la dure dobservation la plus longue disponible sur ce sujet. Cette tude permet de remettre en question certaines ides reues concernant lex-API et, en particulier, de montrer que la majorit des bnficiaires de lex-API quittent le dispositif avant lpuisement de leurs droits et que les prolongations de droits sont trs rares (voir infra). Limites : les ex-bnficiaires de lAPI nont t suivis que sils sont rests allocataires de la CAF de Meurthe-et-Moselle (en particulier, sortie du champ dobservation dune partie des bnficiaires nayant quun seul enfant charge) ; il sagit dune source locale (on peut donc sinterroger sur son caractre gnralisable) ; de nombreuses informations personnelles pertinentes ne sont pas disponibles (tat de sant, niveau de diplmes,) ; la collecte des donnes a pris fin lors de la mise en place du RSA dbut 2009. II. Rsultats statiques (synthse dobservations dj ralises)

Profil des bnficiaires lentre dans le dispositif : - LAPI longue (cest--dire dont la dure de droits est suprieure 12 mois) est verse majoritairement des femmes (98% des bnficiaires de lAPI sont des femmes) ges de moins de 25 ans, souvent clibataires, ayant un seul enfant charge (ou natre). LAPI longue est verse majoritairement des femmes, ges de 30 ans ou plus, ayant au moins deux enfants charge. - Environ 20% des bnficiaires de lAPI avaient un emploi lors du premiers mois dAPI (taux demploi un peu plus lev pour les bnficiaires de lAPI courte). - Pour la cohorte des allocataires ayant bnfici de lAPI entre 1990 et 1995, on a observ que prs de 50% des bnficiaires de lAPI courte et 66% des bnficiaires de lAPI longue sont sortis de manire anticipe du dispositif. 40% des bnficiaires de lAPI courte et 20% des bnficiaires de lAPI longue y sont rests moins de 6 mois. - Les prolongations de droits (conscutives une nouvelle grossesse le plus souvent) sont trs rares (2% des cas pour lAPI courte et 5% pour lAPI longue) Motifs de sorties de lAPI pour la cohorte des bnficiaires de lAPI de 1990 1995 : Les bnficiaires de lAPI longue mettent plus souvent fin leur isolement que les bnficiaires de lAPI courte. Les bnficiaires de lAPI courte sont plus souvent actives occupes la fin de la priode de perception que ceux de lAPI longue Facteurs favorisant une sortie vers lemploi : tre active occupe lentre dans lAPI, percevoir une pension alimentaire dun montant plus lev que la moyenne des bnficiaires de lAPI.

70

Trajectoire au cours des trois ans suivants la sortie de lAPI : plus de 50% des exbnficiaires dune API courte et plus de 40% des ex-bnficiaires dune API longue ont occup un emploi un moment ou un autre au cours des trois annes observes ; 40% des ex-bnficiaires (API courte et API longue) ont connu un ou plusieurs pisodes de RMI. Sagissant des retours dans lAPI, on a pu constater que les sortantes dune API longue avaient t deux fois plus nombreuses que les autres ex-bnficiaires se voir nouveau accorder lAPI (20% des cas contre 8%).

III. Rsultats dynamiques Les nouveaux rsultats dcoulant du panel de la Meurthe-et-Moselle ont trait aux volutions observes au cours des annes 1990 et 2000. Les principales conclusions sont les suivantes : - Lge moyen des bnficiaires dune API courte a augment (passant de 33 36 ans entre 1990 et 2000). Pas dvolution significative de lge des bnficiaires de lAPI longue (lge moyen est pass de 24 25 ans). Cette volution semble correspondre au recul de lge moyen du premier mariage et de la premire maternit observ pour lensemble de la population franaise. - Au sein des bnficiaires de lAPI courte, la proportion de clibataires (par rapport aux mres spares ou divorces) a fortement augment dans les annes 1990 pour se stabiliser autour de 30% dans les annes 2000. Cette volution semble correspondre laugmentation des naissances hors mariage observe dans lensemble de la population franaise. - Forte baisse du taux demploi lentre chez les bnficiaires dune API longue. Ltude ne donne pas dexplication convaincante pour cette volution marque. Elle carte lexplication lie laugmentation du chmage (au motif quil a peu augment en Meurthe-et-Moselle sur la priode concerne et que, lorsquil a baiss (entre 1999 et 2002), la baisse du taux demploi des bnficiaires de lAPI longue ne sest pas inflchie). Elle carte galement les tensions sur les modes de garde (le nombre de places daccueil en Meurthe-et-Moselle a augment plus vite que les naissances). Seule explication possible (mais incertaine) : augmentation de la proportion dallocataires pas ou peu diplmes au sein des bnficiaires de lAPI longue. - Evolution des motifs de sortie (en % et seulement parmi les allocataires dont la situation sortie du RMI est connue) :
API longue Motifs de sorties 1991-1992 Fin de lisolement Passage au RMI Emploi 28,9 22.3 21.9 2005 31.3 23,4 18,3 1991-1992 10,6 24,1 23.5 2005 15,0 34,4 29,0 API courte

Conclusions de ltude sur les motifs de sortie : pas dvolution significative concernant les remises en couple ni concernant le passage au RMI et peu dvolution concernant le retour lemploi. A ce sujet, ltude conclut que les mesures dintressement mise en place en janvier 1999 (cumul dune partie des revenus dactivit et de lAPI) et en 2006 (panachage de mesures de cumul, de prime et dabattement) nont pas eu deffet notable sur le taux demploi la sortie des bnficiaires de lAPI.

71

RECAPITULATIF DES 22 PROPOSITIONS

I. Promouvoir le retour lemploi, premier levier de la lutte contre la pauvret des monoparents

1. Inscrire dans la future COG Etat-Cnaf les moyens ncessaires aux CAF pour disposer des personnels sociaux ncessaires afin daccompagner les parents isols allocataires du RSA suite dlgation des Conseils gnraux.

2. Augmenter ladmission des enfants de moins de trois ans en cole prlmentaire en commenant en priorit par les zones en difficult et les enfants de foyers monoparentaux ; dans le mme temps dvelopper les classes passerelles pour les enfants de moins de trois ans.

3. Augmenter le montant de la premire tranche du CMG en gageant le cot par une refonte des autres tranches

4. Gnraliser lexprimentation sur le versement du CMG en tiers payant si le bilan de lexprimentation prvue en PLFSS savre concluant 5. Dvelopper les modes daccueil collectifs et valuer la rgle imposant de rserver au moins une place par tranche de 20 places pour les enfants de parents en insertion sociale ou professionnelle (si ncessaire, aider les gestionnaires dEAJE lappliquer et/ou la modifier). 6. En complment, inciter les lieux daccueil enfants parents, ludothques, etc. conduire des actions cibles pour se faire connaitre des publics les plus en difficult, en particulier des allocataires du RSA major.

II. Prvenir les situations de pauvret en cas de monoparentalit, veiller lintrt des enfants et accompagner les parents concerns.

7. Dans le cadre de la prochaine COG entre lEtat et la CNAF, augmenter le taux de financement de la prestation de service mdiation familiale , et organiser la formation du nombre de mdiateurs familiaux ncessaires.

8. Poursuivre linformation

72

- des parents potentiellement concerns sur la mdiation familiale et tendre la double convocation par les Tribunaux - des JAF et les mdiateurs familiaux sur larticulation entre pensions alimentaires, ASF et RSA

9. Instituer un financement prenne des espaces de rencontre enfants-parents (prestation de service des CAF par exemple) et inciter les Caf redployer leurs financements actuels en direction de logements temporaires pour les parents qui ne disposent pas de logement appropri pour rencontrer leurs enfants.

10. Rexaminer le projet de barme indicatif des honoraires des avocats et encourager sa diffusion, au moins pour les procdures de divorce par consentement mutuel.

11. Evaluer la mise en uvre du barme des pensions alimentaires retenu par la Chancellerie, inviter son application systmatique sur lensemble du territoire et informer les JAF de lintrt pour le crancier de retenir lindexation des pensions alimentaires sur un index salarial et non sur les prix. 12. Lorsque les Caf ont connaissance dune dmarche de fixation de pension alimentaire par un parent isol qui ne dispose pas des coordonnes ni des revenus de lautre parent, les autoriser si elles en ont connaissance transmettre ces informations au JAF concern en prvenant le crancier que cette dmarche a t accomplie (mais sans lui communiquer ces coordonnes).

III. Accroitre le niveau de vie des foyers monoparentaux en amliorant les prestations qui leur sont rserves ou celles qui ont un effet redistributif lev

13. Porter le montant de lASF 120 par mois (et 150 pour les enfants privs de laide de leurs deux parents)

14. Indexer lASF sur les salaires et non sur les prix

15. Ouvrir le droit lASF diffrentielle tous les cranciers de pensions alimentaires infrieures lASF complte 16. Aprs analyse des comportements de non paiement des pensions alimentaires, voir sil convient de complter larticle R 523-1 du code de la scurit sociale afin que le crancier dune pension alimentaire puisse bnficier de lASF sil a du subir trois mois (ou six mois) de non paiement au cours des 12 mois couls.

73

17. Inscrire un objectif assorti dun indicateur de suivi dans la COG de la CNAF sur le recouvrement de lASF

18. Evaluer larticulation entre ASF et RSA et en tirer les consquences, que ce soit en matire dinformation et daccompagnement des allocataires, de gestion de la prestation ou des dispositions lgislatives et rglementaires en tant que telles

19. Mettre en uvre un abattement pour isolement pour les droits lALF et lAPL

20. Exprimenter une augmentation des loyers plafonds pour les droits lALF et lALS dans les zones tendues. Les propositions tendant revaloriser le RSA pour tout ou partie des foyers monoparentaux : leur chiffrage et lanalyse de leur pertinence ne peut se faire isolment des autres propositions relatives la revalorisation du RSA et doivent tre traites globalement et pas uniquement pour les seuls parents isols.

IV. amliorer le paiement a bon droit des allocataires dans les organismes de protection sociale et rester vigilants en matire de fraude

21. Evaluer lappropriation par les agents de contrle de la grille daide la dcision labore par la CNA en matire de contrle de lisolement.

22. Un bilan de lapplication de la circulaire interministrielle mettant en place un plan de coopration renforce de lutte contre les fraudes aux prestations verses par les CAF (publie le 23 janvier 2012) serait de nature clairer les dbats sur les moyens les plus efficients de lutte contre la fraude lisolement.

74

Annexe 9 : Abattements et neutralisations sur la base ressources des prestations de logement. 1) Principes et modalits dune rvision des prestations. a) principe On calcule normalement les prestations de lanne N partir des ressources de lanne N-2. Faut-il alors tenir compte dvnements qui modifient les ressources des allocataires pour mieux coller la ralit budgtaire du moment ? On la admis mais de faon partielle : - on a cart loption suivant laquelle une variation prononce du revenu (plus ou moins N%) entranerait rvision des droits ; il faut un fait gnrateur ligible qui entrane une variation des revenus : chmage, invalidit, longue maladie, mais aussi sparation, veuvage, divorce, incarcration. - les vnements qui entranent une augmentation de revenu (obtenir un emploi par exemple lorsque la personne se trouve dj en activit) ne dclenchent pas de rvision. Cette dernire a essentiellement pour origine les passages dinactivit activit. Demande la CNAF : lister les vnements en cause (reprise dun travail aprs une mesure dabattement et neutralisation pour chmage ; prise dun travail ; fin de CLCA ; mise en couple y compris lors dune fin dincarcration, reprise dactivit aprs une affection de longue dure -y compris reprise thrapeutique-, aprs : liquidation dune pension de retraite ou dinvalidit, ou la perception dune rente AT, ) Statut : dclenche ou pas une rvision de la base ressources ; la dclaration est obligatoire sinon indus en raison de changements de situation non dclars et recalcul postrieur des droits. - des vnements45 qui se traduisent par une baisse des ressources entranent rvision : soit neutralisation (quand le revenu a disparu) soit abattement de 30% (quand le revenu a baiss sous rserve de se trouver dans une des situations expressment prvues par la rglementation -Cf supra-). De faon symtrique la disparition de la situation qui a entran cette rvision dclenche une rvision de sens inverse b) Toutes les prestations sous condition de ressources sont concernes : PAJE, aides au logement complment familial et ARS. La frquence des rvisions est particulirement sensible sur les aides au logement o la prestation varie directement et fortement avec le revenu. Pour la PAJE et le CF, la frquence est moindre puisque labattement ou la neutralisation nont dincidence que pour la minorit des mnages aiss (les autres46 sont dj au dessous du plafond et la prestation quils peroivent est forfaitaire) ; la situation est intermdiaire pour lARS (45% des allocataires sont dj au dessous du plafond). c) effets de la rvision des prestations - pour les mnages dj allocataires avant le fait gnrateur de rvision, il y a modification de lallocation la hausse (entre au chmage par exemple) ou la baisse (retour lemploi). - pour les mnages non allocataires avant le fait gnrateur de rvision, il y ouverture dune aide si leurs ressources passent au dessus du plafond dexclusion - lcart daide est dun montant significatif * pour la PAJE, louverture du droit lie une rvision est de 183/mois ; il est de 166 pour le CF et de 375/enfant sur le seul moins daot pour lARS * pour les aides au logement, une modification de la base ressources de lanne de 1000 se traduit par une variation de laide de lordre de 30/mois. d) lments de calendrier
Mais pas tous (ainsi le passage dun emploi temps plein un emploi temps partiel nest pas gnrateur de rvision)
46

45

84% pour la PAJE et 76% pour le CF

75

- Le fait gnrateur dune rvision peut avoir un effet rapide (premier jour du mois civil suivant un dcs par exemple) ou diffr (deux mois aprs louverture dune Allocation daide au retour en emploi, ARE). - pour autant que le fait gnrateur de la rvision poursuive ses effets, il faut distinguer deux priodes. Dans la premire (o on utilise la base de N-2), lassiette enregistre plein la neutralisation ou labattement. Dans la seconde, la base utilise pour le calcul des prestations sur lexercice. Ainsi * pour un chmeur indemnis lARE, la base ressources ne comprendra en premire priode que des mois de salaire sur lequel porte labattement de 30% ; dans la deuxime priode, la base comprendra des mois de salaire sur lequel labattement est pratiqu et des mois dallocation de chmage pris pour sa valeur nette sans abattement. * pour la base ressources dune veuve inactive, on neutralise le salaire du conjoint dcd et lassiette sera nulle ; puis elle comprendra en deuxime priode des mois de salaire neutralis et des mois o lallocataire aura peru, le cas chant, une pension de rversion (2 ans plus tard). - la fin du fait gnrateur (reprise demploi par exemple) entrane une rvision immdiate des prestations - on peut enchaner des faits gnrateurs qui entrainent chacun une rvision. Cest le cas par exemple en cas de chmage (abattement lentre en ARE puis, le cas chant, une neutralisation lors du passage en ASS). e) si la rvision intervient aprs le fait gnrateur parce que la CAF nen a t saisie que tardivement - il y a rappel lorsquil sagit de mettre en uvre une mesure ressources dabattement ou de neutralisation, dans la limite de la prescription biennale. . e) frquence et dure - Ces dispositifs concernent un nombre considrable dallocataires. La CNAF dcompte au 31/12/2011 plus de 1,5M dallocataires logement qui bnficient dun abattement ou dune neutralisation. Mais ce dcompte nintgre pas les mnages dont les droits ont t rviss la suite dun dcs ou dune sparation (on considre quil sagit non dune rvision mais de la cration dun nouvel allocataire)47. - 60% des 1,5M de situations recenses sont des neutralisations. - On ne connait pas la dure des squences dapplication de ces rvisions : elle peut tre trs courte (un chmeur retrouve vite un emploi) ou tre proche de deux ans (un chmeur g de plus de 50 ans est couvert par lARE pendant 30 mois). f) crdits mobiliss : suprieurs 1,5/2Md ? Si on appliquait de faon stricte la gestion en exercice dcal, les dpenses, notamment daide au logement, seraient sensiblement plus basses. * * Ces dispositifs posent deux problmes. 1) la cohrence des dispositifs : il faut vrifier que les rgles sont pertinentes (la liste des vnements retenus pour entraner une rvision est-elle correcte ? le taux dabattement et la neutralisation dun revenu sont ils en ligne avec la baisse des ressources ?). *

76

2) la gestion par les allocataires et les CAF : lallocataire fait-il valoir ses droits ou sacquitte t-il de ses obligations bonne date ? Linstabilit des prestations a-t-elle des inconvnients majeurs ? 2) cohrence des dispositifs a) les neutralisations On supprime intgralement de la base ressources les revenus affects par les vnements gnrateurs de neutralisation. - premier groupe : les dcs et sparations48. On neutralise les revenus de la personne dcde ou de la personne qui sest spare de lallocataire. La neutralisation est gnreuse (par exemple, en cas de dcs, on ne tient pas compte de la pension de rversion 49qui ne sera intgre la base quau prochain appel de ressources pour calculer les droits 2 ans plus tard (ex : veuvage et pension de rversion compter doctobre 2012, dclaration de la pension au titre des revenus 2012 pour dterminer les droits PF de lanne civile 2014. Fin 2012 et toute lanne 2013, la veuve bnficie de la neutralisation des revenus du conjoint dcd); il en va de mme des pensions alimentaires verses, en cas de divorce ou de sparation, par le parent au titre des enfants de lallocataire). - deuxime groupe : les chmeurs * le chmage non indemnis. La neutralisation est cohrente. * louverture de lASS. La neutralisation est gnreuse dans certaines situations - troisime groupe : linterruption totale dactivit pour se consacrer un enfant de moins de trois ans. La neutralisation est cohrente et de forte frquence (il ny a plus quun revenu, souvent infrieur au point de sortie de laide au logement et la plupart des mnages sont locataires ou accdants, donc ligibles aux aides au logement). A noter quon oublie souvent de prendre en compte leffet de la rvision des prestations quand on cite le taux de remplacement CLCA/salaire perdu50. A noter aussi que la baisse dactivit (passage dun temps plein un temps partiel nentrane pas dabattement (ce qui amliorerait lintrt du CLCA taux partiel). b) les abattements On diminue de 30% les revenus concerns par lvnement gnrateur - premier groupe : les chmeurs indemniss (notamment par lARE). Labattement de 30% est gnreux dans beaucoup de cas. * le taux de remplacement (ARE nette/salaire de rfrence) est souvent suprieur 70%. * labattement est maintenu mme si le chmeur cumule un salaire et une partie de son allocation de chmage, ce qui majore substantiellement son indemnisation. - deuxime groupe : la retraite et louverture dune pension dinvalidit ou dune rente AT. Labattement peut tre gnreux si lallocataire a un taux de remplacement suprieur 70% (petit retrait par exemple) ou est couvert par des prestations de protection complmentaire en invalidit.

3 On compte 150 000 (plus ou moins 20 000) sparations de familles ayant des enfants charge et N dcs. Pour les mnages sans enfants les sparations sont de faible frquence mais les dcs augmentent avec lge. Une partie significative de ces mnages bnficiera du rgime des neutralisations (le revenu de lallocataire devenu seul est souvent infrieur au point de sortie des aides au logement et les mnages sont souvent locataires ou accdants). 4 Pour les veufs ayant des enfants charge, situation de faible frquence dans le rgime gnral compte tenu de lge daccs au moins 55 ans la pension de rversion ; mais de frquence plus forte dans les fonctions publiques (pas dge plancher). Pour les couples sans enfant charge o le veuvage intervient le plus souvent au del de 55 ans, la perception de la pension de rversion est la rgle. 6 Ainsi un mnage avec deux enfants o le seul actif aprs interruption de lactivit professionnelle de son conjoint ou concubin a un revenu net de 1500/mois a droit une aide au logement de /mois alors quil nen percevait pas (si son conjoint ou concubin avait un salaire de 1200). La somme de ses prestations est de CLCA+AF+PAJE+AL contre AF sec si les deux parents gardent leur activit professionnelle

77

- troisime groupe : les assurs en IJ maladie pour les ALD au bout de six mois. Comme la protection complmentaire sest souvent arrte avant la rvision, le taux de remplacement par les IJ du rgime gnral est le plus souvent51 de 59%.

2) gestion des droits a) accs aux droits

- Il faut sassurer que tous les faits gnrateurs de rvision sont bien connus de la CAF et entranent une rvision effective. * Dcs et sparations On peut penser que, pour les allocataires ayant des enfants charge, les dcs et sparations sont signales la CAF et on peut esprer que celle-ci en tire systmatiquement les consquences (ventuelle ouverture dune ASF, rvision de lAL et du CF, ouverture dune AL et du CF). Pour les allocataires sans enfant charge, il faudrait vrifier que les dcs et sparations sont repres et traites (mais comme beaucoup de mnages sont dans la situation de rfrence au dessus des plafonds dexclusion et quils nont donc pas de rapport avec la CAF, il est possible quils naient pas le rflexe de la saisir) * ouverture dun CLCA : il faut vrifier quelle entrane systmatiquement examen de la situation de logement (rvision ou ouverture dune aide au logement) * chmage Si lallocataire se manifeste, on peut esprer que la CAF examine systmatiquement la situation (allocation de logement et CF). Mais on pourrait demander Ple Emploi ( louverture de lARE et de lASS) de donner aux allocataires un document simple de sensibilisation une dmarche auprs de la CAF. On verra ensuite si on peut aller plus loin avec des signalements ; ce nest pas vident compte tenu du nombre des personnes concernes par lARE ; cest plus crdible pour lASS. * passage la retraite ; la caisse de retraite peut donner aux pensionns un document de sensibilisation * pour les ALD : la CPAM peut au bout de six mois dIJ donner lassur un document de sensibilisation (un signalement la CAF du domicile ?) * pension dinvalidit, rente AT : les caisses peuvent donner lallocataire un document de sensibilisation (un signalement la CAF) - Il faut symtriquement sassurer que tous les faits gnrateurs dune diminution ou suppression de droit sont connues des CAF b) dates deffet - La tentation 52existe de diminuer le dlai entre le fait gnrateur et la rvision au-del de la rgle dusage M/M+1. Cest le cas pour lentre au chmage. c) instabilit des droits Cest un sous-dossier dans un ensemble plus vaste qui concerne en plein le RSA.

7 Sauf assur ayant trois enfants charge pour lesquels le taux de remplacement est de 78% 52 Cf le rcent rapport de lIGAS (proposition )

78

Annexe 10 Articulation RSA /PPE

Ministre de l'conomie et des finances Ministre des affaires sociales et de la sant Ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social

Direction de la recherche, des tudes, de l'valuation et des statistiques

Sous-direction des synthses, des tudes conomiques et de l'valuation Bureau Redistribution et valuation

Paris, le 7 novembre 2012 DREES-BRE N 51/2012

Note lattention de Bertrand Fragonard

Objet :

Articulation entre le revenu de solidarit active et la prime pour lemploi

Cette fiche synthtise les diffrences entre le revenu de solidarit active RSA et la prime pour lemploi PPE (point 1) et prsente leur articulation dans le cadre lgislatif actuel (point 2). Elle ne prsente pas en dtails la rglementation relative au RSA et la PPE puisque la fiche transmise par la DGT le fait dj.

1. Bien que visant des objectifs similaires, le RSA et la PPE sont des dispositifs trs diffrents
La PPE puis le RSA (dans sa composante activit ) ont t mis en place pour encourager lemploi tout en augmentant le niveau de vie des travailleurs modestes. Si ces deux dispositifs visent des objectifs similaires, ils sont adosss deux instruments historiques trs diffrents du systme socio-fiscal : la PPE en tant que crdit dimpt sur le revenu et le RSA activit en tant que composante du revenu minimum ; leur mode de calcul et leurs conditions dligibilit sont en consquence trs diffrents. Trois grandes distinctions sont rappeles brivement ci-aprs. Le RSA sajuste plus rapidement aux variations de revenu que la PPE, mais, en contrepartie, ncessite des dmarches administratives plus lourdes de la part des allocataires La PPE est un crdit dimpt, vers annuellement en fonction des revenus de lanne prcdente. La PPE sajuste donc avec retard aux variations de revenu : titre dexemple, la PPE calcule sur les revenus de 2011 est verse en septembre 2012. Pour en bnficier, un foyer doit simplement remplir le nombre dheures travailles sur lanne (n-1) dans sa dclaration fiscale. Le RSA est une prestation sociale dlivre par les CAF, verse mensuellement en fonction des revenus du trimestre prcdent. En tant que composante du revenu minimum, il sadapte rapidement aux variations de ressources. En consquence, le RSA ncessite des dmarches administratives consquentes et rptes (le remplissage dune dclaration trimestrielle de ressources), qui expliquent en partie le taux lev de non-recours. Le taux de non-recours au RSA activit est en effet trs lev, 68 % (en 2010, selon le rapport final du Comit dvaluation du RSA). Le taux de non-recours la PPE est beaucoup plus faible,

79

compris entre 6 et 10 % des foyers ayant rempli une dclaration dimpts (en 2009, selon le rapport public annuel de la Cour des comptes 2011).

Le RSA tient compte des ressources de lensemble de la famille, l o la PPE est verse selon une logique principalement individuelle La PPE et le RSA sont verss la fois des units familiales diffrentes et selon des modes de calcul diffrents. La PPE, linstar de limpt sur le revenu, se calcule au niveau du foyer fiscal. Les couples ne forment un foyer fiscal unique que sils sont maris ou pacss et seuls les enfants mineurs sont charge (on peut toutefois demander leurs rattachement jusqu lge de 20 ans, voire 25 sils sont toujours scolariss). Ainsi le calcul de la PPE pour les familles dont les parents sont concubins seffectue sparment pour chaque parent, qui effectue sa propre dclaration. La PPE traite donc de manire diffrente des familles ayant des niveaux de vie quivalents, selon que les parents sont concubins dune part, ou maris ou pacss dautre part (graphiques 2 et 3). Le RSA est vers lensemble dune famille, quel que soit le statut matrimonial des parents. Les enfants peuvent tre rattachs au foyer RSA jusqu leur 25me anne si leur rattachement permet daugmenter le montant de RSA vers. De plus, la logique qui sous-tend le calcul du montant de PPE est principalement individuelle. Tant que les ressources globales du foyer fiscal ne dpassent pas le plafond, on calcule pour chaque adulte du foyer un montant de prime individuelle. Celle-ci dpend de son revenu dactivit et de son temps de travail. Des majorations forfaitaires pour mono-activit et pour personnes charge sont ensuite ajoutes, mais elles demeurent relativement faibles par rapport aux primes individuelles. Cette logique essentiellement individuelle est bien adapte lobjectif incitatif du dispositif puisque, tant que les ressources du foyer demeurent sous le plafond dligibilit, chaque adulte inactif du foyer bnficie de la prime sil reprend un emploi. Dun point de vue redistributif, en revanche, la PPE traite diffremment des familles ayant des niveaux de vie quivalents selon quun seul ou les deux parents travaillent (graphiques 2 et 3). A linverse, le calcul du montant de RSA tient compte des ressources de lensemble de la famille, qui sont agrges. Sur le plan redistributif, le RSA soutient ainsi financirement de la mme manire deux familles ayant des niveaux de vie avant RSA quivalents. Sur le plan incitatif, en revanche, la reprise dune activit professionnelle par lun des parents peut se traduire par une baisse du montant de RSA vers si lautre parent travaille dj (graphique 3). Le RSA activit est davantage cibl sur les mnages modestes et les travailleurs temps partiel que la PPE La PPE est un dispositif cibl sur les mnages ayant des revenus compris entre 0,3 et 1,4 SMIC. En 2001, son barme a t calibr pour inciter lemploi temps complet au SMIC ou temps partiel lev sans encourager spcifiquement lemploi temps partiel. Cest pourquoi la prime nest pas verse aux personnes ayant travaill pour moins de 30 % du SMIC sur lanne et son montant augmente avec le volume de travail horaire jusquau niveau du SMIC. Les rformes successives du barme de la PPE de 2003 et de 2007 ont partiellement inflchi cette rsolution53: si les temps partiels infrieurs 30% du SMIC restent exclus, le barme encourage dsormais davantage le travail temps partiel. La PPE se diffuse, toutefois, relativement loin dans lchelle des revenus en particulier du fait des diffrentes majorations accordes. La part des bnficiaires et les montants perus au-del de 1,4 SMIC sont cependant beaucoup plus faibles (graphique 4) 54 : ils correspondent aux majorations
Voir V. Bonnefoy, S. Buffeteau, et M.-C. Cazenave, De la prime pour lemploi au revenu de solidarit active : un dplacement de la cible au profit des travailleurs pauvres , France portrait social, dition 2009. 54 V. Bonnefoy, et I. Robert-Bobe, La prime pour lemploi en 2007 : beaucoup de bnficiaires pour des montants parfois faibles , Dossier Solidarit-Sant n 5, 2008.
53

80

pour charge de famille ajoutes au barme de la PPE55. Il en rsulte nanmoins un nombre lev de foyers fiscaux bnficiaires : environ 8,9 millions en 2008 (avant le gel du barme), soit un quart des foyers fiscaux. Ce nombre tait de 7,7 millions en 2011. Le RSA a t cr avec des motifs diffrents. Prennisant les dispositifs dintressement du RMI et de lAPI, son barme a prcisment t choisi pour apporter un surcrot de ressources aux travailleurs avec de bas salaires, en particulier aux travailleurs temps partiel, voire trs partiel. Cest pourquoi le RSA complte les revenus dactivit ds le 1er euro gagn et est davantage cibl sur les travailleurs temps partiel, comme lillustrent les graphiques 1, 2 et 3. Le nombre de familles bnficiaires du RSA activit est de 0,7 million au 31 dcembre 2011. Encadr 1 : Le contexte de la cration de la prime pour lemploi La PPE a t conue dbut 2001 pour compenser lannulation par le Conseil Constitutionnel en dcembre 2000 dun des lments de la loi de finances de la scurit sociale pour 2001. Il sagissait de faire bnficier tous les salaris rmunrs jusqu 1,4 SMIC dune ristourne dgressive de CSG et de CRDS afin daugmenter les revenus nets des travailleurs faiblement rmunrs. Cet allgement avait le mrite dtre directement visible sur la feuille de paie ( linstar de la CSG), de porter sur le salaire du mois en cours et dtre vers tous les mois. Ce faisant, comme la CSG, ce dispositif ne tenait pas compte de la situation familiale des salaris, dventuels autres revenus prsents dans leur foyer fiscal, et partant, de leurs capacits contributives : cest ce motif que le Conseil Constitutionnel, saisi par de nombreux parlementaires, a annul la mesure56. Elle a alors t remplace en urgence par un crdit dimpt sur le revenu, la prime pour lemploi.

Graphique 1. Montant de PPE et RSA perus par un clibataire sans enfant, en 2011
montant de PPE et de rSa perus par un clibataire sans enf ant en f onction de ses revenus d'activit
300 250 s i200 o m r a 150 p 1 1 0 2 100 n e 50 0

PPE rsiduelle rSa activit PPE ou rSa activit

temps partiel, rmunr au SMIC

temps plein

revenu d'activit (en % de SMIC)

55 56

Il faut en effet rappeler que la PPE a t calibre en urgence au dbut de lanne 2001 (voir encadr 1). http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank/download/cc2000437dc.pdf

81

Graphique 2. Montant de PPE et RSA perus par un couple avec deux enfants dont seul lun des membres travaille, en 2011
montant de PPE et de rSa perus par un couple monoactif avec deux enf ants, en f onction de ses revenus d'activit
500 450 400 350 s i o 300 m r a p 250 1 1 0 200 2 n 150 e 100 50 0

PPE rsiduelle rSa activit PPE ou rSa activit

temps partiel, rmunr au SMIC

temps plein

revenu d'activit de la personne en emploi du couple (en % de SMIC)

Graphique 3. Montant de PPE et RSA perus par un couple avec deux enfants dont les deux membres travaillent, en 2011
montant de PPE et de rSa perus par un couple avec deux enf ants, en f onction des revenus d'activit de l'un des membres (l'autre travaillant temps plein au SMIC)
350 300 250 s i o m r200 a p 1 1 150 0 2 n 100 e 50 0

PPE rsiduelle rSa activit PPE ou rSa activit

temps partiel, rmunr au SMIC horaire

temps plein

revenu d'activit d'un des membres du couple (en % de SMIC)

82

Graphique 4 : Montants moyens de PPE perus et part de bnficiaires par tranche de revenu dactivit daprs le modle Ines en 2006.

2. Larticulation actuelle entre RSA et PPE

Le mcanisme de la PPE rsiduelle Dans le cadre de la mise en uvre du RSA, un mcanisme de non cumul entre le RSA et la PPE a t instaur. Ce non-cumul ne concerne que la partie activit du RSA. Ainsi, le RSA activit peru chaque anne reprsente une avance sur la PPE percevoir lanne suivante, le complment de PPE (PPE rsiduelle ) ntant alors vers que pour les bnficiaires ayant des droits PPE suprieurs ce quils ont dj peru via le RSA activit . Le versement dune PPE rsiduelle correspond aux situations o, compte tenu de la configuration familiale et des revenus dactivits, le barme de la PPE est plus favorable que celui du RSA activit . Ce cas est plus ou moins frquent selon les configurations familiales. Il est plutt rare au sein des couples ayant deux enfants lorsquun seul des deux conjoints travaille (graphique 2). En revanche, il est plus frquent pour les familles de deux enfants o les deux conjoints travaillent (graphique 3). Le versement de la PPE peut galement compenser tout ou partie du RSA activit dans les cas de non-recours la prestation. Ce mcanisme pourrait dailleurs expliquer une partie du nonrecours. Le mcanisme du gel du barme de la PPE Lanne de la mise en uvre du RSA, il a galement t dcid du gel du barme de la PPE. Le barme est dsormais fix ses valeurs de 2008, la PPE nayant pas t revalorise depuis. Cette absence de revalorisation a pour consquence une diminution importante de la masse totale de PPE verse danne en anne. Cette diminution sobserve ds 2009 o 3,8 milliards deuros ont t verss en France mtropolitaine contre 4,3 milliards en 2008. En 2011, dernier point dobservation, cette somme atteint 3,0 milliards. En labsence de revalorisation future, daprs les simulations ralises avec le modle Ines57, ds 2014, la masse de PPE verse serait infrieure celle qui tait verse au titre de la PPE en 2002 (en euros constants 2012), et ce malgr les revalorisations intervenues dans les
57

Cf. annexe mthodologique.

83

annes 2000 (graphique 5). A partir de 2014 galement, la masse globale consacre au RSA activit et la PPE serait infrieure celle consacre la seule PPE en 2006 (en euros constants 2012). Enfin, partir de 2018, elle serait mme infrieure masse celle consacre la PPE en 2002. Graphique 5 : volution des montants verss au titre du RSA activit et de la PPE (en euros constants 2012) France mtropolitaine

Champ : France mtropolitaine. Sources : 1) Jusquen 2011 : donnes constates (PLFSS et Cnaf) ; 2) partir de 2012 : prvisions Drees issues du modle Ines (enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009, actualise 2011), cf. annexe mthodologique. Prcisions mthodologiques : le mcanisme de cumul intgral du RSA activit pendant les 3 mois suivant une reprise dactivit nest pas pris en compte dans la mesure o il est comptabilis par la CNAF dans le RSA socle. Les mcanismes dintressement la reprise dactivit pour les RMIstes existant avant la mise en place du RSA ne sont pas non plus pris en compte. Pour mmoire, selon la Cnaf, le cot de ces mcanismes s'levait 470 millions d'euros en 2008 (hors intressement dit proportionnel ). La masse de PPE verse en 2007 est en forte augmentation par rapport 2006 du fait de la revalorisation du barme (passage du taux de prime de 6 % 7,7 % et hausse de la majoration pour temps partiel).

Encadr : Principe de la Prime pour lemploi et du revenu de solidarit active La prime pour lemploi (PPE) est un crdit dimpt accord aux personnes en emploi (salaries et non salaries) disposant de faibles revenus dactivit professionnelle. Son attribution dpend des ressources tires de lactivit professionnelle des personnes : sont concernes les personnes ayant peru plus de 0,3 Smic sur lanne avec une rmunration annuelle en quivalent temps plein infrieure 1,4 Smic. Outre cette condition de revenus dactivit individuelle, le travailleur doit appartenir un foyer fiscal dclarant un revenu infrieur un plafond variable selon la configuration familiale. Le revenu de solidarit active (RSA) assure un revenu minimum pour les personnes sans ressources, tout en constituant un complment de revenu durable pour les personnes faible revenu dactivit ; ces deux volets du dispositif sont respectivement appels RSA socle et RSA activit . La composante socle du RSA rsulte de la fusion du RMI et de lAPI ralise droit constant , cest--dire sans changement pour les personnes ligibles. La composante activit est un complment du revenu pour les travailleurs revenu modeste : il est fonction du revenu dactivit du foyer tant donnes sa configuration familiale et ses autres ressources.

84

Annexe mthodologique : Prvisions de dpenses consacres la PPE et au RSA activit (graphique 5) Donnes constates jusquen 2011 : Les montants de PPE sont ceux mentionns annuellement dans lannexe Voies et moyens tome 2 du Projet de Loi de Finance de la Scurit Sociale qui porte sur les dpenses fiscales. Les montants retenus sont ceux donns au titre de lanne n-2 par chaque PLFSS auxquels on applique un taux de correction destin reprsenter uniquement la France mtropolitaine afin de respecter le champ du modle Ines. Les montants du RSA activit (major et non major) sont fournis annuellement dans la brochure statistique publie par la Cnaf. Pour lanne 2011, les donnes tous rgimes de la Cnaf ntant pas disponibles, il est procd une extrapolation partir des donnes tous rgimes 2010 et des donnes disponibles pour les seules CAF en 2010 et en 2011. 1,424 milliard deuros auraient ainsi t verss au titre du RSA activit en 2011 en France mtropolitaine. Le mcanisme du cumul intgral des revenus dactivit et du RSA nest pas comptabilis dans le volet activit du RSA dans la mesure o il est comptabilis par la CNAF dans le RSA socle. Les mcanismes dintressement la reprise dactivit pour les RMIstes existant avant la mise en place du RSA ne sont pas non plus pris en compte. volution prvisionnelle partir de 2012 : Les prvisions sont le rsultat de simulations ralises partir du modle de micro-simulation socio-fiscal Ines (Insee-Drees), sur le champ des mnages ordinaires de France mtropolitaine. Le RSA (hors DOM) est simul chaque anne en supposant que son barme volue comme les prix, ainsi que toutes les prestations entrant dans la base ressources du RSA (tableau 1) ; tous les revenus sont supposs voluer comme le salaire moyen. Chaque anne, le RSA activit est simul sans taux de non-recours (et sans prise en compte du mcanisme de cumul intgral lors de la reprise dactivit), c'est--dire attribu toutes les personnes potentiellement ligibles daprs le modle Ines. Les masses obtenues sont ensuite recales en proportion de lcart observ en 2011 entre le rsultat donn par le modle Ines (2,49 milliards) et celui obtenu partir des donnes de la Cnaf (1,42 milliard). Ainsi, selon le modle Ines, le taux de recours (en montant) du RSA activit en 2011 serait de 57 % (1,42/2,49)58. On fait lhypothse que ce taux de recours au RSA activit est constant de 2012 2020. La PPE est simule en supposant que son barme ne sera pas revaloris, tandis que les revenus dactivit voluent comme le salaire moyen (tableau 1). Le modle Ines surestime lgrement la masse totale de PPE verse en 2011 (3,1 milliards deuros hors DOM contre 3,0 milliards deuros hors DOM daprs le PLFSS 2013 pour 2011 pour la PPE rsiduelle). Comme pour le RSA activit, la masse de PPE simule chaque anne est recale en proportion de lcart observ en 2011 entre les deux sources. Les hypothses macroconomiques retenues proviennent du programme de stabilit de la France 2012-201659. Pour les annes ultrieures 2016, on prolonge les sries en reproduisant les valeurs pour 2016.

Pour comparaison, le rapport du Comit national dvaluation du RSA estime la part du RSA activit seul non vers pour cause de non-recours 64 %, soit un taux de non-recours plus lev que dans les simulations Ines. 59 http://www.tresor.economie.gouv.fr/5289_programme-de-stabilite-2012-2016

58

85

Tableau 1 : Hypothses retenues pour lvolution des prix et des revenus 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Salaire moyen 2,60 2,50 2,70 2,80 2,80 2,80 2,80 nominal par tte 2,00 1,90 1,80 1,75 1,75 1,75 1,75 prix Source : programme de stabilit de la France 2012-2016

2018 2,80 1,75

2019 2020 2,80 1,75 2,80 1,75

86