Developpement Durable Quelle Politique

Dveloppement durable Quelles politiques ?
DVELOPPEMENT DURABLE
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Dveloppement durable
QUELLES POLITIQUES ?
ORGANISATION DE COOPRATION ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES
ORGANISATION DE COOPRATION ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES

En vertu de larticle 1er de la Convention signe le 14 dcembre 1960, Paris, et entre en vigueur le 30 septembre 1961, lOrganisation de Coopration et de Dveloppement conomiques (OCDE) a pour objectif de promouvoir des politiques visant : raliser la plus forte expansion de lconomie et de lemploi et une progression du niveau de vie dans les pays Membres, tout en maintenant la stabilit financire, et contribuer ainsi au dveloppement de lconomie mondiale ; contribuer une saine expansion conomique dans les pays Membres, ainsi que les pays non membres, en voie de dveloppement conomique ; contribuer lexpansion du commerce mondial sur une base multilatrale et non discriminatoire conformment aux obligations internationales. Les pays Membres originaires de lOCDE sont : lAllemagne, lAutriche, la Belgique, le Canada, le Danemark, lEspagne, les tats-Unis, la France, la Grce, lIrlande, lIslande, lItalie, le Luxembourg, la Norvge, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni, la Sude, la Suisse et la Turquie. Les pays suivants sont ultrieurement devenus Membres par adhsion aux dates indiques ci-aprs : le Japon (28 avril 1964), la Finlande (28 janvier 1969), lAustralie (7 juin 1971), la Nouvelle-Zlande (29 mai 1973), le Mexique (18 mai 1994), la Rpublique tchque (21 dcembre 1995), la Hongrie (7 mai 1996), la Pologne (22 novembre 1996), la Core (12 dcembre 1996) et la Rpublique slovaque (14 dcembre 2000). La Commission des Communauts europennes participe aux travaux de lOCDE (article 13 de la Convention de lOCDE).
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Prface
En mai 1998, les ministres des pays Membres de lOCDE sont convenus que laction en faveur du dveloppement durable est une priorit essentielle des pays de lOCDE et ils ont encourag lapprofondissement de la stratgie dans les domaines du changement climatique, du progrs technologique, des indicateurs de durabilit et de lincidence des subventions sur lenvironnement . Ils se sont galement accords interprter le terme durable comme recouvrant les considrations sociales et environnementales aussi bien quconomiques, lobjectif tant lintgration des politiques conomiques, environnementales et sociales dans la perspective dune amlioration du bien-tre . Enfin, ils ont soulign quil importe de promouvoir une intgration efficace des considrations environnementales dans le systme multilatral . Un rapport, assorti de recommandations daction, tait attendu pour 2001. Ce rapport fait suite cette demande. Il sappuie pour lessentiel sur les travaux rcents effectus par lOCDE et ses organes autonomes* sur diffrents thmes en relation avec le dveloppement durable. Il se fonde galement sur dautres sources utiles pour complter lanalyse de ces thmes. Conformment au mandat dfini pour le projet, le Rapport ne vise en aucune manire traiter de faon exhaustive la question du dveloppement durable. Il met plutt laccent sur les options qui soffrent aux pays de lOCDE pour mieux intgrer les considrations environnementales dans le fonctionnement du systme conomique et prendre en compte certaines des consquences sociales de cette troite intgration. Bien quun grand nombre de ces options soit bien connues, leur mise en uvre concrte dans les pays Membres na souvent pas t la hauteur de ce que l on souhaitait. Le Rapport souligne combien il importe de donner une priorit lev e la mobilisation d un plus large soutien, parmi les pouvoirs publics et la soci t en g n ral, en faveur dune mise en place gnralise de politiques de dveloppement durable, tant au niveau national quinternational.
* Agence internationale de lnergie (AIE) ; Agence de lOCDE pour lnergie nuclaire (AEN) ; Conf rence europ enne des ministres des Transports (CEMT) ; et Centre de dveloppement de lOCDE.
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Dveloppement durable : Quelles politiques ?
Divers organismes gouvernementaux, organisations internationales et groupes de la socit civile uvrent pour promouvoir le dveloppement durable. La contribution de lOCDE rside dans le fait quelle aborde ces questions dans une perspective conomique et quelle y apporte son expertise multidisciplinaire. La mise en uvre pratique de politiques qui encouragent le dveloppement durable ncessite lengagement rsolu aussi bien des milieux conomiques que des autres acteurs, ainsi que des efforts continus pour favoriser le dialogue entre ces acteurs. Les politiques qui visent expressment assurer une croissance conomique durable, un environnement sain ou la cohsion sociale sont importantes en soi pour le dveloppement durable. Bien quelles ne soient pas examines en dtail dans ce rapport, des rapports connexes de lOCDE sur la croissance conomique (OCDE, 2001g), sur une stratgie de lenvironnement pour la prochaine dcennie (OCDE, 2001i) et sur des lignes directrices pour la rduction de la pauvret dans les pays en dveloppement (OCDE, 2001a) contribuent lanalyse des politiques dans ces domaines. Ces rapports sont galement d une grande utilit pour le dbat plus gnral sur le dveloppement durable. Ce rapport est inspir et complt par un rapport analytique plus dtaill sur le dveloppement durable (OCDE, 2001m). Il doit servir de document de rfrence pour la runion du Conseil de lOCDE au niveau des ministres de mai 2001, et est publi sous ma responsabilit. Les autres publications connexes labores loccasion du projet de lOCDE sur le dveloppement durable sont numres ci-aprs.
Donald J. Johnston Secrtaire gnral de lOCDE
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Prface
Autres publications de lOCDE diffuses dans le cadre du projet triennal sur le dveloppement durable AEN (2000), Lnergie nuclaire dans une perspective de dveloppement durable, Paris. AIE (1999), World Energy Outlook 1999 : Perspectives des subventions lnergie : obtenir des justes prix, Paris. OCDE (2001), Dveloppement durable : les grandes questions, paratre, Paris. OCDE (2001), Les perspectives de lenvironnement de lOCDE, Paris. OCDE (2001), Du bien-tre des Nations : le rle du capital humain et social, Paris. OCDE (2001), International Science and Technology Co-operation. Towards Sustainable Development, Paris. OCDE (2000), Numro spcial : le dveloppement durable , revue STI n 25, Paris. OCDE (2000), Frameworks to Measure Sustainable Development : An OECD Expert Workshop, Paris. OCDE (2000), Towards Sustainable Development : Indicators to Measure Progress, Proceedings of the OECD Rome Conference, Paris. OCDE (2000), Gouvernance en vue du d veloppement durable : tude de cas au Canada, Allemagne, Japon, Pays-Bas et Royaume-Uni, Paris. OCDE (2000), Pour des pcheries responsables. Implications conomiques et politiques, Paris. OCDE (1999), Contre le changement climatique : Bilan et perspectives du Protocole de Kyoto, Paris. OCDE (1999), Changement climatique : les politiques nationales et le Protocole de Kyoto, Paris. OCDE (1999), Technology and Environment : Towards Policy Integration, Paris. OCDE (1999), Framework to Measure Sustainable Development, Paris.
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Table des matires

Chapitre 1. Principaux enjeux et ractions des pouvoirs publics .................................... Introduction.......................................................................................................................... Dcouplage des pressions environnementales et de la croissance conomique : principaux enjeux ............................................................................................................ La dimension sociale du dveloppement durable ........................................................ Inadaptation des ractions : un dficit de connaissances et daction.......................... Un cadre pour les politiques de dveloppement durable : principales actions requises ............................................................................................................................ Chapitre 2. Mettre les marchs au service du dveloppement durable ......................... Crer le cadre daction appropri ..................................................................................... Utiliser des instruments fonds sur le march pour donner les signaux adquats ... Surmonter les obstacles la rforme des politiques dans le sens des lois du march .. Renforcer lefficacit dautres instruments....................................................................... Chapitre 3. Renforcer la prise de dcision ........................................................................... Introduction.......................................................................................................................... Lintgration de laction publique..................................................................................... Renforcer la machine gouvernementale........................................................................... Lobligation de rendre compte.......................................................................................... Transparence et participation............................................................................................ Chapitre 4. Exploiter les possibilits de la science et de la technologie ....................... Introduction.......................................................................................................................... Mettre en place des conditions cadres favorables ......................................................... Encourager le dveloppement et la diffusion de technologies plus propres ............ Chapitre 5. Grer les interactions avec lconomie mondiale .......................................... Rpercussions des changes et des investissements sur le dveloppement durable.............................................................................................................................. Ractions nationales ........................................................................................................... Ractions internationales : politique dans le domaine des changes et de linvestissement..................................................................................................... Ractions internationales : politique de lenvironnement ............................................ Coopration pour le dveloppement............................................................................... 11 11 15 19 21 26 37 37 38 47 50 55 55 55 60 62 63 67 67 68 75 79 79 82 83 87 88
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Chapitre 6. Lutter contre le changement climatique ......................................................... 93 Introduction ......................................................................................................................... 93 Caractristiques du Protocole de Kyoto .......................................................................... 94 Politiques nationales.......................................................................................................... 94 Rduire les cots de lattnuation des missions.......................................................... 97 Lenjeu plus lointaine chance : encourager la participation des pays en dveloppement ......................................................................................................... 100 Chapitre 7. Grer les ressources naturelles ......................................................................... Introduction ......................................................................................................................... Amliorer la base de connaissances ncessaire au processus de dcision ............... Faire en sorte que les marchs contribuent davantage la ralisation des objectifs de conservation ....................................................................................... Rsoudre les problmes dajustement............................................................................ Amliorer le rendement dutilisation des ressources et rduire la production de dchets ....................................................................................................................... Aider les pays en dveloppement mieux grer leurs propres ressources .............. 103 103 104 104 110 111 113
Notes .................................................................................................................................... 114 Bibliographie ...................................................................................................................... 120 Liste des encadrs Encadr 1. Encadr 2. Encadr 3. Encadr 4. Encadr 5. Encadr 6. Encadr 7. Encadr 8. Encadr 9. Encadr 10. Encadr 11. Encadr 12. Encadr 13. Encadr 14. Encadr 15. Encadr 16.
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Concepts cls ....................................................................................................... lments importants des politiques de dveloppement durable............... Le capital social.................................................................................................... La mesure du dveloppement durable............................................................ Exemples de systmes dchanges de permis dmission aux tats-Unis.. Une classification des aides lagriculture....................................................... Le rle des marchs financiers et de lassurance dans le dveloppement durable .................................................................................................................. Exemples daccords ngocis ............................................................................ Lvaluation environnementale stratgique dans le cycle budgtaire au Danemark......................................................................................................... Intgration des politiques de dveloppement durable dans quelques secteurs ...................................................................................... Au Royaume-Uni, lintgration des politiques mobilise lensemble des administrations ............................................................................................. La croissance cologiquement viable dans les Examens conomiques annuels de lOCDE............................................................................................... Instruments daction environnementale et innovation .................................. Quelques exemples de technologies mergentes.......................................... Encourager les groupements rgionaux ........................................................... Exemples de partenariats pour le dveloppement de technologies respectueuses de lenvironnement...................................................................
12 14 22 24 42 45 51 53 57 58 61 64 70 71 74 75
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Table des matires
Encadr 17. Un nouveau systme de permis ngociables pour la production dlectricit partir de sources renouvelables en Australie.......................... Encadr 18. LOMC et lenvironnement.................................................................................. Encadr 19. Mesures commerciales et AME .......................................................................... Encadr 20. Coopration dans le domaine des technologies non polluantes.................. Encadr 21. Sources dnergie sans carbone et changement climatique .................... Encadr 22. Combler le dficit dinformation ........................................................................ Encadr 23. La rforme des subventions au secteur de la pche en Norvge ................. Encadr 24. Droits de proprit et pche.............................................................................. Encadr 25. Rmunration des services environnementaux : sylviculture et agriculture .. Encadr 26. Diminution des flux physiques au Japon .......................................................... Tableau
78 84 88 92 98 105 106 109 111 113
Tableau 1. Besoins mondiaux annuels dinvestissement pour les ressources en eau.... 107 Liste des figures Figure 1. Figure 2. Figure 3. Figure 4. Figure 5. Tempratures mondiales et missions de gaz effet de serre dans les pays de lOCDE ...................................................................................... 17 Taxes environnementales dans les pays de lOCDE en 1998.......................... 39 Flux long terme de lOCDE vers les pays en dveloppement, 1980-99...... 90 Cots de la mise en uvre des objectifs de Kyoto, 2010................................ 100 Diffrents profils de stabilisation des concentrations de dioxyde de carbone.............................................................................................................. 101
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Chapitre 1
Principaux enjeux et ractions des pouvoirs publics

Introduction Les pays de lOCDE se rfrent le plus souvent la croissance conomique pour mesurer la progression du bien-tre de la population. Cette utilisation de la croissance conomique comme indicateur du bien-tre nest gure surprenante. Apr s tout, les possibilits de consommation sont un aspect important du bientre tel que le public lenvisage. Mais ce mme public sait bien galement que la croissance conomique ne suffit pas elle seule rendre compte de ses besoins et ses attentes, comme en tmoignent certaines rpercussions ngatives de cette croissance risques pour la sant provoqus par les missions des transports et lappauvrissement de la couche dozone, r duction de la biodiversit suite aux destructions dhabitats, et nouvelles formes dingalits associes aux volutions des technologies et des modes de production. C est dans ce contexte qu est apparue la notion de dveloppement durable cest--dire lintgration de faon quilibre des objectifs conomiques, sociaux et environnementaux des socits. La Commission Bruntland a dfini le dveloppement durable comme tant un dveloppement qui rpond aux besoins du prsent sans compromettre la capacit des gnrations futures de rpondre aux leurs (CMED, 1987). La pr servation des int r ts des g nrations futures constitue, pour beaucoup de personnes, une raison suffisante de ne pas se limiter la croissance conomique comme seul indicateur du bien- tre. Mais il existe aussi d autres raisons : la prennit de la croissance conomique elle-mme dpend de la prservation des services rendus par les cosystmes de base, dun environnement sain et de la cohsion sociale. La recherche de lquilibre entre ces l ments ncessitera une coop ration renforce avec les pays en d veloppement et en transition, o vivent dj 80 % de la population mondiale et o va se produire lessentiel de laccroissement dmographique futur car tous les pays sont affects par les risques dclatement et dexclusion, et ont gagner des possibilits de participation une conomie mondiale en expansion. D o limportance dune vision plus vaste de ce quimplique le bien-tre, dune perspective plus longue
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des consquences des activits de la priode actuelle et dune plus grande priorit donne la coopration internationale pour la recherche de solutions viables. Dix ans aprs la Confrence de Rio sur lenvironnement et le dveloppement 1, le concept de dveloppement durable est solidement intgr dans lanalyse conomique traditionnelle (encadr 1). Mais en dpit de la somme des travaux raliss au plan thorique, son application pratique reste limite et ingale. tant donn l urgence que lon attache souvent la recherche de la durabilit, pourquoi les actions concrtes tardent-elles ? Ce rapport pr sente un tour dhorizon des principaux enjeux et obstacles conceptuels et pratiques qui entravent le progr s ainsi que de certains domaines dans lesquels des actions concr tes dans les pays Membres permettraient une meilleure intgration des objectifs environnementaux, conomiques
Encadr 1.
Concepts cls
Le dveloppement durable peut sinterprter en termes conomiques comme un dveloppement qui sinscrit dans la dure (Pearce et Barbier, 2000), cest-dire une volution au cours de laquelle la maximisation du bien- tre des gn rations actuelles ne rduit pas le bien-tre futur. Dans le prsent rapport, le bien-tre des populations est interprt comme englobant non seulement la satisfaction des besoins conomiques, mais aussi les aspirations un environnement propre et sain et les prfrences en termes de dveloppement social. Les formes de capital sur lesquelles sappuie le bien-tre du fait de leurs volumes et de leur rpartition sont notamment le capital produit par l homme, le capital naturel, le capital humain et le capital social (OCDE,2001m ). Leur capacit alimenter le bientre d pend de leur interaction, de m me que de la taille de la population, de ses caractristiques et de ses prfrences. Les diffrentes formes de capital fournissent lun des principaux mcanismes qui relient les gnrations entre elles dans la mesure o les d cisions actuelles d investissement ont une influence sur le stock de ces formes de capital, alors que leur dure de vie stend sur plusieurs gnrations. Un probl me cl du d veloppement durable est de savoir dans quelle mesure les diff rentes formes de capital sont substituables entre elles. Si une substitution la marge est possible, l puisement d une forme de capital ne remet pas en cause la durabilit, sil peut tre compens par une augmentation dautres formes de capital. Toutefois, la substitution entre diffrentes formes de capital nest pas toujours possible. Ainsi, lorsquil existe des seuils critiques pour certaines ressources, une nouvelle dgradation peut rapidement devenir de plus en plus coteuse et ncessiter des politiques qui prservent la qualit et la rsilience des ressources en cause. Sagissant de ressources pour lesquelles il est possible de dfinir des seuils critiques, la durabilit ncessitera des critres plus rigoureux (encadr 2).
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et sociaux. Le programme daction sur lequel repose la notion de dveloppement durable est complexe et vaste, et il importe donc dautant plus de privilgier certains domaines cls, ceux qui prsentent le plus de risques de non-durabilit. On traitera ici essentiellement des risques dpuisement ou de dgradation irrversibles dun ensemble de ressources naturelles et environnementales, en proposant un ensemble complet de mesures pour faire face ces risques. Bien que les politiques conomiques et sociales offrent manifestement dimportantes possibilits pour contribuer la durabilit long terme, il existe dans ces domaines, du moins dans les pays de lOCDE, des ensembles de politiques relativement bien tablis2. Les liens entre les politiques conomiques 3 et sociales4 sont galement bien compris. En revanche, les politiques denvironnement, et leurs synergies avec les politiques tant conomiques que sociales, sont g nralement moins d velopp es. Ces synergies doivent tre renforc es pour appuyer le d veloppement durable. Compte tenu de ces considrations, le rapport traite pour lessentiel du lien conomie-environnement, car dune part les enjeux dans ce domaine sont particulirement importants et dautre part les relations entre socit et environnement sont aussi moins bien connues. Une amlioration de la cohrence entre les politiques conomiques et environnementales contribuerait liminer les incitations inad quates qui entra nent un puisement des ressources et une dtrioration de lenvironnement non viables. Les mesures dcrites couvrent quatre grands domaines daction : Lutilisation du systme de prix pour encourager individuellement les agents prendre pleinement en compte lintgralit des cots de la dtrioration de lenvironnement dans leurs dcisions. La rforme des procdures de prise de dcisions, en faveur dapproches intgrant plus troitement tout lventail des consquences des politiques des gouvernements. Le recours aux politiques technologiques pour dcoupler la dtrioration de lenvironnement et la croissance conomique. Le renforcement de la contribution des systmes internationaux dchanges et dinvestissement un dveloppement durable au plan mondial. Des recommandations pour chacun de ces domaines sont prsentes la fin du chapitre, et sont compltes par une analyse plus dtaille dans le corps du rapport. Ces recommandations interdpendantes sont ensuite appliques deux problmes spcifiques le changement climatique et la gestion des ressources naturelles pour lesquels les risques de non-durabilit semblent importants. En agissant dans ces domaines, les responsables gouvernementaux doivent prendre en compte un certain nombre dlments importants, qui peuvent contribuer la conception et la mise en uvre de politiques de d veloppement durable (encadr 2).
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Encadr 2.
lments importants des politiques de dveloppement durable
Lanalyse prsente ici fait ressortir limportance dun certain nombre dlments interdpendants pour mieux orienter les politiques de dveloppement durable, savoir : Planification axe sur le long terme. Faute dun cadre adquat pour valuer lincidence des politiques sur les diffrents types de ressources, des mesures visant des objectifs court terme peuvent tre retenues, m me si elles ont des incidences n gatives long terme. S il peut y avoir des arbitrages entre des buts diff rents court terme, long terme le capital cr par l homme, le capital naturel, le capital humain et le capital social se compl teront mutuellement au service du bien-tre. Prix. Pour que les marchs contribuent des rsultats durables, les prix doivent reflter lintgralit des cots et avantages pour les collectivits des biens et services produits. Cela peut ncessiter llimination des incitations la surexploitation des ressources naturelles et la d t rioration de l environnement, ou lintroduction dincitations positives lam lioration de lenvironnement. Production de biens publics. Nombre des retombes associes aux interventions publiques ncessaires pour promouvoir le dveloppement durable ont les caractristiques de biens publics (recherche fondamentale, information, sant et enseignement). De mme, ces biens publics ont souvent un caractre plantaire dans la mesure o plusieurs pays en tireront avantage (par exemple information sur ltat des cosystmes mondiaux). Pour que la production de ces biens publics soit efficace il faut surmonter les obstacles la coordination, par des rgles de partage qui tiennent compte du fait que tous les pays nont pas les m mes responsabilits et capacits daction. Efficacit par rapport au cot. Les politiques doivent rechercher le moindre cot conomique, ce qui implique de faire en sorte que le co t d utilisation dune unit supplmentaire de ressource soit le mme quelle que soit loption choisie. Le souci de lefficacit par rapport au cot permet de minimiser les cots globaux et de fixer des objectifs plus ambitieux pour lavenir. Efficacit par rapport lenvironnement. Les politiques doivent assurer : i) la rgnration (les ressources renouvelables doivent tre utilises de faon efficiente et elles ne doivent pas pouvoir tre consommes au-del de leur rythme de rgnration naturelle long terme) ; ii) la substituabilit (les ressources non renouvelables doivent tre utilises de faon efficiente et leur consommation ne doit pas dpasser les niveaux pouvant tre compens s par des ressources renouvelables ou dautres formes de capital ; iii) lassimilation (les rejets de substances dangereuses ou polluantes dans l environnement ne doivent pas exc der sa capacit dassimilation , et les concentrations doivent tre maintenues en dessous des niveaux critiques dont le respect a t jug n cessaire pour prot ger la sant humaine et lenvironnement. Lorsque la capacit dassimilation est effectivement nulle les rejets doivent tre strictement proscrits pour viter toute accumulation
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Encadr 2.
lments importants des politiques de dveloppement durable (suite)
dans lenvironnement) ; iv) labsence dirrversibilit (il convient dviter les effets pr judiciables irr versibles des activit s humaines sur les cosyst mes et sur les cycles g ochimiques et hydrologiques. Les processus naturels capables de pr server ou de r tablir lintgrit des cosyst mes doivent tre protg s des incidences n gatives des activits humaines. Il convient de prendre en compte les diff rences dans les niveaux de rsilience et de capacit dassimilation des cosystmes pour la prservation de leurs populations despces menaces, en danger ou dans une situation critique). Intgration des politiques. Le manque de cohrence des politiques suivies dans diffrents domaines peut se traduire par des pratiques contraires la durabilit. Il arrive souvent, par exemple, que des politiques sectorielles soient introduites sans tenir compte des externalits que visent corriger les politiques environnementales, ce qui conduit des incohrences et des retombes non prvues. Pour am liorer la cohrences des politiques, il importe de mieux intgrer les objectifs conomiques, environnementaux et sociaux dans les diverses politiques. Prcaution. Les risques de franchissement de seuils critiques dans la capacit de rgnration de lenvironnement ne peuvent tre valus avec prcision. En consquence, lors de llaboration de politiques de dveloppement durable, les pays doivent appliquer des mesures de prcaution adaptes, dans les situations o il ny a pas de certitude scientifique. Coopration internationale. Avec linterd pendance grandissante de lconomie mondiale, les effets de contagion se multiplient. La d fense troite d int r ts nationaux na plus de sens quand les pays doivent faire face un ventail de prils environnementaux et sociaux qui menacent lensemble de la plante. Transparence et responsabilisation. Une dmarche participative est essentielle pour relever avec succ s le d fi du d veloppement durable, tant donn que les conditions de la durabilit ne peuvent tre dfinies en termes purement techniques. Il sagit dclairer la prise des dcisions sur lensemble des consquences que celles-ci peuvent avoir et de veiller rendre des comptes lopinion publique.
Dcouplage des pressions environnementales et de la croissance conomique : principaux enjeux Sommes-nous sur la voie dun dveloppement durable ? Il faudra rpondre ngativement cette question tant que nauront pas t introduits des changements considrables pour dcoupler de la croissance conomique un ensemble de pressions sur lenvironnement et faire en sorte que la poursuite de la croissance nentrane pas une nouvelle dgradation de lenvironnement. Linteraction
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entre la croissance conomique et l environnement naturel sur lequel celle-ci s appuie est au centre du d veloppement durable. La croissance contribue l l vation des niveaux de bien- tre des populations et fournit les ressources ncessaires pour raliser un ensemble dobjectifs environnementaux. Toutefois, la croissance conomique peut aussi conduire une dt rioration excessive des ressources naturelles et environnementales lorsque les incitations leur utilisation sont inadapt es et les effets externes ne sont pas internalis s. De tout temps, la croissance conomique a impliqu la transformation dune bonne partie du stock de ressources naturelles en dautres formes de capital. A lheure actuelle, la prservation dcosystmes en bon tat de fonctionnement et capables dassurer le dveloppement conomique et social est reconnue comme indispensable la prennit du dveloppement, surtout lorsquil ny a pas de solution de rechange. Les projections conomiques et dmographiques rendent encore plus cruciales des politiques plus ambitieuses pour relever ce d fi du d couplage. Le volume du PIB mondial devrait augmenter de 75 % sur la priode 1995-2020, les deux tiers de cette progression intervenant dans les pays de lOCDE. Sur la mme priode, la demande mondiale dnergie pourrait progresser de 57 % (AIE, 2000b), et le kilom trage parcouru en v hicules moteur augmenter d environ 80 % (OCDE, 2001h), lessentiel de la croissance intervenant en dehors de la zone de lOCDE5. Sur le plan dmographique, la population mondiale, qui a tripl au cours des 50 dernires annes, devrait progresser encore pendant les 50 prochaines annes de 20 % 75 %, selon les diffrentes hypothses des Nations Unies sur les taux de fertilit et de mortalit. Cet accroissement devrait porter essentiellement sur les mtropoles des pays en dveloppement. Le poids conomique croissant des pays non membres de lOCDE6 fait que ces pays joueront progressivement un rle plus important dans lvolution des conditions environnementales mondiales. Les modes de consommation des pays de lOCDE psent dj lourdement sur l environnement mondial, mis contribution pour satisfaire les besoins en produits alimentaires et autres ressources naturelles 7. La perspective d une concurrence accrue pour lexploitation de ressources naturelles rares et dune augmentation des contraintes sur lenvironnement qui rsulterait de lextension de ces modes de consommation lensemble de la population mondiale montre combien il importe dinstaurer lchelle mondiale des modes de consommation plus durables. Les interf rences de l homme sur le syst me climatique sont un domaine dans lequel le dcouplage revt une importance particulire. Il ny a pas de solution de remplacement aux nombreux services au niveau du climat rendus par la nature, et plusieurs changements induits par des concentrations de plus en plus leves de gaz effet de serre dans latmosphre pourraient se rvler irrversibles. Les activits humaines ont contribu laugmentation de ces concentrations sous l effet de la combustion d nergies fossiles (responsable d environ 85 % des
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missions mondiales) et de diverses autres activit s. De nouvelles donn es scientifiques permettent de penser que lessentiel du rchauffement observ au cours 50 dernires annes est imputable aux activits humaines (GIEC, 2001a). La poursuite de ces tendances pourrait conduire un doublement des concentrations de gaz effet de serre dici la fin du sicle, une augmentation des tempratures, une modification des rgimes de prcipitation, une lvation des niveaux des mers et des perturbations des mcanismes de circulation atmosph rique et oc anique. On pourrait galement observer une inondation des zones ctires, la destruction de forts et de rcifs coralliens, la mise en danger de certaines espces, la baisse de rendement des cultures, des problmes dirrigation, laggravation des niveaux de pollution atmosphrique, des risques sanitaires lis des vagues de s cheresse et la propagation de maladies infectieuses (GIEC, 2001b). A court terme, la plupart des pays de lOCDE se sont engags sensiblement rduire leurs missions de gaz effet de serre dici 2008-12 (figure 1). A plus long terme, la participation des pays en dveloppement aux efforts de lutte
Figure 1. Tempratures mondiales et missions de gaz effet de serre dans les pays de lOCDE
Graphique A. Tempratures mondiales et concentrations de GES
Tempratures (en oC) Concentration de GES (parties par million)
Graphique B. missions de gaz effet de serre dans les pays de lOCDE selon diffrents scnarios
Millions de tonnes deC Millions de tonnes deC
18 000
18 000
360 16
Tempratures mondiales (axe de gauche)
16 000
Scnario au fil de leau
16 000
14 000 320
Objectifs de Kyoto Concentrations de GES (axe de droite)
14 000
12 000
12 000
15.5 280 1854 1874 1894 1914 1934 1954 1974 1994
10 000 1990
10 000 1995 2000 2005 2010
Note : Les donnes sur les concentrations de GES reposent sur des enregistrements provenant de donnes de carottage de la banquise jusquen 1960, et dobservations de lObservatoire de Mona Loa, Hawa, depuis cette date. Sources : Graphique A : les concentrations de GES sont tires de C.D. Keeling et T.P. Whorf, Scripps Institution of Oceanography, University of California, tats-Unis, pour les mesures effectues lObservatoire de Mona Loa, Hawa ; et du Service de lenvironnement atmosphrique dEnvironnement Canada pour les enregistrements effectus Alert, TNO, Canada. Les tempratures mondiales sont tires de Jones et al. (1999) et Parker et al. (1995). Graphique B : Les missions de GES comprennent les missions de dioxyde de carbone, de mthane et dhmioxyde dazote et sont celles utilises dans le modle GREEN de lOCDE.
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contre les missions sera indispensable pour limiter les changements climatiques. Mme si les pays de lOCDE arrivaient ramener zro leurs missions, on observerait nanmoins une nouvelle augmentation des concentrations mondiales de ces gaz si la croissance des missions nest pas galement r duite dans les autres pays. Lopposition entre les responsabilits passes dans les missions de gaz effet de serre (principalement dans les pays industrialiss), les causes de pressions futures (qui impliquent certains grands pays non membres) et la vulnrabilit lie aux incidences climatiques (de certains pays les plus pauvres) font que les questions dquit entre pays sont au cur des politiques climatiques. Le risque que les modes actuels de production et de consommation compromettent les services ncessaires la vie dont dpend le bien- tre des populations s tend aussi dautres aspects de lcosystme mondial. La gestion des ressources naturelles dans les pays de lOCDE a traditionnellement t centr e sur leurs valeurs marchandes, ignorant largement les valeurs qui ne peuvent tre apprhendes par les marchs. Le dveloppement durable ncessite la prise en considration de tous les services fournis par les cosystmes, qui sont fonction la fois de la quantit (stock total) et de la qualit (r silience) des ressources considres. Les systmes de gestion en place commencent progressivement prendre en compte ce point de vue plus gnral, notamment dans les domaines de la biodiversit, des terres agricoles, des forts, des ressources en eau et des ressources biologiques marines. La communaut internationale a adopt ces deux dernires dcennies plusieurs conventions et traits destins relever ces dfis. Toutefois, la non-ratification de plusieurs de ces textes a souvent nuit la crdibilit de cette approche8. Il est difficile dapprcier la signification des changements intervenant dans les cosystmes, mais ltude de certaines espces de vertbrs vivant dans les cosystmes forestiers, dulcicoles et marins donne penser que leurs nombres pourraient avoir baiss denviron un tiers au cours des trente dernires annes9. Les pressions sur les ressources marines sont particulirement fortes. Environ un quart des principaux stocks de poisson taient surexploits en 1996. Bien quils soient en cours de reconstitution dans certaines zones, ces stocks ne retrouveront pas des niveaux compatibles avec les rendements maximaux constants des diffrentes espces10, sans de nouvelles rductions de lactivit de pche (OCDE, 2000h). Plus gnralement, la rduction de la biodiversit est due la fois la surexploitation des espces et la dgradation de leurs habitats, ainsi qu lintroduction et la diffusion despces envahissantes. Comme lextinction dune espce particulire est irrversible, les mesures prises pour lutter contre ce phnomne doivent tre considres comme une assurance contre la disparition de ressources qui pourraient se rvler prcieuses lavenir, soit par leur existence mme soit en raison des matires premires quelles pourraient procurer dans des domaines comme les pratiques pharmaceutiques, agricoles et industrielles.
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Il y a lieu de la mme manire de se proccuper du rythme auquel les ressources en eau sont exploites et dgrades. Les activits humaines ont contribu augmenter les prlvements deaux et la pollution des masses aquatiques. Bien que les ressources en eau douce restent encore abondantes lchelle plantaire, celles-ci sont r parties de fa on in gale l int rieur des pays et des rgions. Une personne sur cinq dans le monde na pas accs une eau potable saine et d un co t abordable et une sur deux n a pas acc s des services d assainissement ad quats. Environ un tiers de la population mondiale vit actuellement selon les estimations dans des pays o l on observe un stress hydrique moyen-lev ou lev11 et cette proportion devrait doubler dici 2025, selon les projections. Nombre de ces tendances mettent en pril la capacit de lenvironnement naturel assurer le bien-tre futur. Elles constituent galement une lourde charge sur le bien-tre de la gnration actuelle, du fait de leurs incidences sur la sant humaine. Les dommages environnementaux pourraient tre dores et dj responsables de 2 6 % de la morbidit totale dans les pays de lOCDE, et de 8 13 % de celle observe dans les pays non membres (OCDE, 2001h). Les effets sur la sant de la dgradation de lenvironnement sont un lment capital de linterface social-environnement 12 . Une comprhension et quantification plus prcises du poids que les dangers environnementaux font peser sur le bien- tre daujourdhui pourraient se rvler cruciales pour ladoption de politiques environnementales plus ambitieuses long terme. La dimension sociale du dveloppement durable Une dmarche cohrente simpose pour lutter contre ces menaces qui psent sur lenvironnement dune manire compatible avec les priorits des diffrents pays en matire de dveloppement conomique et social, compte tenu surtout du caract re plan taire d un grand nombre de ces p rils. Dans certains cas, comme pour le changement climatique, les pays ne peuvent isolment inverser les tendances ngatives. Dans dautres cas, comme pour la biodiversit ou les pnuries deau, les consquences dune poursuite de la dgradation dpassent les frontires nationales. Du fait de la mondialisation de lactivit conomique et de lvolution des poids conomiques relatifs des pays, les priorits daction ne se situent plus dsormais aux niveaux local et national, mais aux niveaux rgional et mondial. De ce fait, les politiques nationales dans de nombreux domaines sont devenues moins efficaces par elles-m mes, suscitant des appels en faveur de nouvelles actions multilatrales. La coopration internationale, toutefois, ncessite des priorit s daction et des critres communs pour le partage des cots. Il est difficile de trouver des accords sur ces priorits quand il existe de fortes disparits dans les conditions conomiques entre les pays.
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Cela a dautant plus de chance dtre le cas lorsque les besoins fondamentaux dune population nombreuse essentiellement dans les pays en dveloppement ne peuvent tre satisfaits du fait de la pauvret, de la malnutrition, de lanalphabtisme ou dun accs insuffisant des services de base. Les consquences de la pauvret se perptuent souvent dans le temps et se propagent dun pays lautre sous la forme de conflits, de migrations et de maladies13. La rduction de la pauvret doit donc faire partie intgrante de l action en faveur du dveloppement durable lchelle mondiale et la concrtisation de cet objectif ncessitera des efforts plus importants de la part des pouvoirs publics, des entreprises, de la socit civile et de la communaut des pays donneurs. Sinspirant des rsolutions dun certain nombre de confrences de lONU dans les ann es 90, les pays donneurs se sont accord s pour axer les efforts sur sept objectifs de dveloppement international qui, sils sont atteints au cours des quinze prochaines ann es, am lioreront la vie de millions de personnes d sh rit es dans les pays en dveloppement14. En outre dimportantes synergies existent entre les objectifs de la rduction de la pauvret et dune meilleure protection de lenvironnement. Les populations rurales, par exemple, dpendent directement des cosystmes qui les entourent pturages, forts, terres humides et pcheries ctires pour la satisfaction de leurs besoins en aliments, combustibles, abri, fourrage et plantes mdicinales. Dans les rgions rurales et urbaines des pays en dveloppement, les facteurs environnementaux psent sur la morbidit totale de la mme manire que la malnutrition et tous les autres facteurs de risque pouvant tre prvenus (Banque mondiale, 2000b). Plus gnralement, la durabilit de lenvironnement ne peut tre assure que dans le cadre dune vaste stratgie du dveloppement visant une croissance conomique soutenue, la solvabilit financire, le dveloppement des institutions, lamlioration de la gouvernance, des investissements efficaces dans lenseignement et la sant et la rduction de la pauvret. Les pays de lOCDE peuvent considrablement aider les pays en dveloppement raliser ces objectifs en leur donnant accs leurs marchs et aux moyens dinvestissement dont ces pays ont besoin. La libralisation des changes et de l investissement favorisera la croissance conomique des pays en d veloppement, et pourrait contribuer faire sortir un grand nombre de personnes de la pauvret. Elle peut galement amliorer la protection de lenvironnement dans les pays en dveloppement grce la diffusion et la mise en uvre de technologies moins polluantes, la coopration pour la mise en place de bons systmes de gouvernance et au soutien des producteurs dans les pays en dveloppement pour quils soient en mesure de rpondre la demande des consommateurs par des biens produits de fa on durable. Toutefois, la mondialisation ne produira pas tous ses effets si les nouvelles technologies, les capitaux et les marchs dexportation ne bnficient quaux pays o rgnent des conditions permettant effectivement dexploiter ces
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possibilits, tout en marginalisant les pays o ces conditions sont encore absentes. La coopration pour le dveloppement contribue aider les pays en dveloppement, notamment les plus pauvres dentre eux, renforcer leurs capacits exploiter pleinement les possibilits cres par la mondialisation et rduire la pauvret. Les considrations sociales sont galement importantes pour la poursuite du dveloppement durable dans les pays de lOCDE. La plupart des pays Membres ont ralis dimportants progrs dans la mise en place de larges systmes de protection sociale, denseignement et de sant, ainsi que dune structure gouvernementale, juridique et institutionnelle tr s dveloppe pour la prestation de ces services leurs citoyens. La politique sociale des pays de lOCDE est motive de longue date par des considrations lies lquit et aux externalits sociales de la pauvret, du chmage, du manque de qualifications et de la maladie. Les politiques dans ces domaines doivent sadapter lvolution des circonstances et elles sont constamment revues, mais un cadre existe dj pour rpondre un large ventail de besoins sociaux. Ces politiques tmoignent dune proccupation permanente pour les besoins actuels et les perspectives futures, mme si cette proccupation nest pas toujours formule en termes de dveloppement durable. Toutefois, les systmes de protection sociale devront peut- tre tre ajustes de manire contribuer ltablissement des conditions ncessaires une action plus r solue de pr servation du patrimoine environnemental long terme, et intgrer lajustement structurel que peuvent impliquer ces rformes. Le niveau de richesse, linfrastructure institutionnelle et les systmes de protection sociale en place dans les pays de lOCDE rendent, semble-t-il, lobjectif de durabilit environnementale plus facile r aliser dans ces pays. Toutefois, lexprience rcente a montr que les changements requis dans les politiques et les comportements peuvent tre difficiles obtenir face lignorance, linertie et aux intr ts acquis. Ces derni res annes, la notion de capital social est devenue populaire pour dsigner les caractristiques des socit s et communauts qui facilitent laction collective et notamment les mutations difficiles qui seront ncessaires pour assurer la durabilit environnementale (encadr 3). Inadaptation des ractions : un dficit de connaissances et daction Les politiques en place n ont pas permis jusqu pr sent de r pondre lurgence des dfis dcrits ci-dessus, ce qui traduit des problmes au niveau la fois des connaissances et de laction. Le manque de connaissances explique souvent les difficults rencontres pour valuer les effets externes ou dans la prise de dcisions sur la fourniture de biens publics. Par exemple, il existe dimportantes lacunes dans la comprhension des pressions quexercent les activits humaines sur les cosystmes terrestres et marins, dans lvaluation dun ensemble de services assur s par les cosystmes et dans la quantification des incidences sur la
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Encadr 3.
Le capital social
Le capital social, selon la d finition pr conis e par l OCDE, d signe les rseaux, normes communes, valeurs et interprtations qui facilitent la coopration lintrieur des groupes et entre groupes. On considre que les communauts et soci t s riches en capital social se caract risent par des niveaux lev s de confiance mutuelle, de r ciprocit, daccord tacite sur les rgles de la socit et de cohsion sociale. Ces socits peuvent aussi faire preuve de plus defficacit dans la ralisation dobjectifs collectifs, notamment ceux qui concernent la protection de lenvironnement. Dans les pays en dveloppement, o le rle des institutions officielles est moins d velopp, les structures informelles assures par les familles, les amis et les communaut s locales peuvent tre essentielles pour assurer le bien-tre, voire la survie. Bien que la notion de capital social soit pertinente aussi bien pour les pays dvelopps que pour les pays en dveloppement, elle semble particulirement importante dans le contexte du dveloppement et de lradication de la pauvret et elle occupe une place de choix dans les travaux rcents de la Banque mondiale. Mais le concept de capital social est difficile exprimer en pratique et mesurer. Putnam (2001) a labor des indicateurs bass sur des statistiques : i) du degr de participation la vie communautaire et institutionnelle ; ii) de lengagement public (par exemple vote) ; iii) des activits communautaires b n voles ; iv) de la sociabilit informelle (comme rendre visite des amis) et v) de la confiance dclare lgard dautrui. Un certain nombre dtudes donnent penser que la sociabilit est corrle avec la sant physique et psychique, de faibles taux de criminalit et lefficacit des institutions gouvernementales. Il n apparat pas toujours clairement comment la politique peut encourager laccumulation de capital social, car celui-ci est principalement une caractristique communautaire. Le soutien public des initiatives bnvoles et des organisations communautaires est une option, mais lefficacit de ce type de mesures pour le dveloppement du capital social est moins vidente que, par exemple, le fait dlargir laccs lenseignement suprieur pour enrichir le capital humain. Au stade actuel de dveloppement du concept et de sa mesure, il est encore trop tt pour dterminer si la durabilit sociale dpend du volume ou de la composition du capital social. Une tude de lOCDE sur le rle du capital humain et social pour la croissance et le d veloppement durable (OCDE, 2001 n) analyse lorigine du concept, ses liens avec le capital humain, sa mesure et son incidence sur le bien-tre.
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sant de divers dangers environnementaux. Les risques de dommages srieux ou irrversibles appellent la prise en compte dans laction gouvernementale de la notion de prcaution15, mais linsuffisance des informations sur lampleur des risques en cause ou sur le point partir duquel des seuils critiques sont franchis a souvent compliqu les dcisions sur le degr dassurance (au sens conomique) quil y
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a lieu de prendre. Il est capital de combler ces lacunes pour pouvoir laborer des objectifs daction plus crdibles et mobiliser un large soutien en leur faveur. Les gouvernements des pays de lOCDE, du fait des moyens de recherche dont ils disposent, ont dimportantes responsabilits cet gard. La difficult rencontre pour fournir une information dtaille et concise sur le dveloppement durable est aussi un lment de ce dficit de connaissances. Il est dsormais admis que le produit int rieur brut (PIB) nest qu un indicateur limit du bien- tre des populations, dans la mesure o certaines activit s qui contribuent au PIB diminuent le bien-tre (par exemple, la pollution) tandis que dautres peuvent rduire le niveau des ressources en-dea de leur seuil de rgnration (si elles ne sont pas gres de faon durable). Cette prise de conscience, toutefois, ne sest pas encore traduite par ltablissement dindicateurs dtaills combinant des informations sur les diffrents types dactifs et les flux de revenus. Bien quun certain nombre de mthodologies et dindicateurs aient t labors (encadr 4), il nexiste pas encore densemble de donnes faisant autorit et qui synthtise ces diffrents axes de travail. Llaboration de cet ensemble de donnes, et son utilisation dans le cadre dun processus dexamen mutuel sont des priorits majeures pour mieux sensibiliser le grand public et identifier les points o les contraintes sont les plus fortes. Dans de nombreux domaines, on dispose dinformations suffisantes sur lesquelles baser les politiques. Laction toutefois reste insuffisante. Plusieurs facteurs contribuent ces dficits daction : A lgard des ressources collectives comme le climat, la biodiversit et (dans certains cas) les ressources en eau potable il y a peu d incitation pour quelque pays que ce soit agir de faon unilatrale. Dans ce cas, les co ts seraient support s par le pays prenant l initiative, alors que les retombes bnficieraient tous. La coopration entre pays, sur la base de leurs responsabilits collectives et en fonction de leurs moyens, est donc indispensable pour une action efficace. Laction a souvent t retarde par la crainte des consquences court terme des politiques visant protger lenvironnement sur la rpartition des revenus des m nages (cest- -dire le risque quelles pnalisent de faon excessive les faibles revenus), sur l emploi (notamment lorsque les destructions demplois sont concentr es au plan local) et sur la comptitivit individuelle des entreprises et des secteurs. Un certain nombre doptions pratiques sont prsentes dans le rapport afin de rsoudre ces problmes. Ces craintes ne sont pas lapanage des politiques destines rem dier aux probl mes de d veloppement durable. Comme dans dautres domaines, lajustement structurel quimplique ces politiques sera
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Encadr 4.
La mesure du dveloppement durable
Une bonne partie des travaux rcents sur la mesure du progrs sur la voie du dveloppement durable a port sur des questions spcifiques, comme la mesure du changement climatique ou les incidences environnementales et sociales de secteurs particuliers comme lagriculture, l nergie et les transports. La mesure du dveloppement durable au niveau des grands agrgats n cessite toutefois une int gration g n rale des indicateurs des volutions conomiques, environnementales et sociales. Un moyen de raliser cette intgration est dlargir le cadre traditionnellement utilis pour la mesure de lactivit conomique, celui des comptes nationaux. Des extensions de ces comptes au domaine environnemental sont actuellement en cours. Elles visent retracer les volutions des actifs environnementaux, et mettre en vidence les transactions li es lenvironnement (par exemple dpenses de rduction et de matrise de la pollution). Des extensions en direction du domaine social pourraient galement permettre le rattachement de comptes qui mesurent lemploi, le capital humain, et la rpartition du revenu et de la consommation des mnages entre les divers groupes socio-conomiques. La mesure du capital naturel et humain ncessite des donnes la fois montaires et physiques. Bien que les travaux dans ces domaines aient progress1, la mise en place dune comptabilit nationale intgrant pleinement tous ces lments reste un objectif moyen ou long terme. A plus court terme, cette intgration doit passer par des mthodes complmentaires. Comme les indicateurs dans chacune des trois dimensions du d veloppement durable sont bien au point, une mthode consiste choisir un petit ensemble dindicateurs pour chacune de ces dimensions, afin de retracer les principales tendances du d veloppement durable, comme le font d j certains pays Membres de lOCDE. Un ensemble prliminaire dindicateurs de ce type pour les pays de lOCDE est dcrit dans la publication OCDE (2001m). Ceux-ci se rpartissent en indicateurs de ressources (qui mesurent les niveaux et variations des actifs conomiques, environnementaux et sociaux2) ; et indicateurs de rsultats (qui retracent les aspects quantitatifs et qualitatifs du dveloppement selon un large ventail de points de vue, notamment rpartition des revenus, sant et qualit de lenvironnement)3. La liste fournit une illustration de cette approche, qui repose sur des indicateurs disponibles pour la plupart des pays Membres de lOCDE et qui pourrait tre utilise de faon systmatique dans les travaux de lOCDE (y compris dans les tudes de performances). Il ne sagit pas cependant den faire un ensemble dfinitif et normatif devant tre utilis dans chaque pays, mais plutt dune base pour des travaux futurs. Une autre approche en cas d utilisation dun ensemble limit dindicateurs consiste les regrouper en un indicateur unique. Certains de ces indicateurs agrgs utilisent des pondrations physiques ou subjectives pour combiner les tendances des diffrentes variables (par exemple lIndice Plante vivante du WWF et al., 2000). Dautres sont bass sur une valuation montaire des diffrents actifs et flux, et sont troitement intgrs au systme des comptes nationaux. Cest notamment le cas des concepts de PIB vert et d pargne v ritable (OCDE,2001f). Le concept dpargne vritable consiste dduire de lpargne, selon sa dfinition traditionnelle, le co t estim de l puisement et de la d gradation d un ventail dactifs environnementaux et ajouter les estimations des investissements en capital humain. Un avantage du concept dpargne vritable est que des niveaux
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Encadr 4. La mesure du dveloppement durable (suite)

systmatiquement ngatifs peuvent tre interprts comme une indication de tendances non durables. Toutefois, cette approche pose des problmes daffectation de valeurs montaires lpuisement et la dgradation dun ventail de ressources.
1. LOCDE et dautres organisations cooprent la prparation dun manuel rvis pour la compilation du Systme de comptabilit conomique et cologique intgre, paratre en 2001. 2. Les indicateurs de ressources slectionns dans OCDE (2001m) couvrent lvolution de la qualit de lair (progression des missions de CO2 ou de GES et intensits dmission de NOX et SOX) ; les volutions des ressources en eau (intensit de consommation deau) ; les volutions des sols et des cosystmes (variations dans lutilisation des sols) ; les volutions de la biodiversit (zones protges) ; les volutions dans la consommation de ressources nergtiques (croissance de la consommation de ressources nergtiques) ; les volutions nettes des actifs produits (volution de la valeur du stock de capital net) ; les volutions nettes des actifs financiers (ratio solde des oprations courantes/PIB) ; le progrs technologique (taux de progression de la productivit multifactorielle) ; les volutions du stock de capital humain (volutions dans les proportions de la population ayant des qualifications secondaires suprieures/tertiaires) ; linvestissement dans le capital humain (progression des dpenses dducation) ; lamortissement du capital humain (taux de chmage standardiss). 3. Les indicateurs de r sultats retenus dans OCDE (2001m) couvrent la consommation (dpenses de consommation finale des m nages, par habitant) ; la consommation durable (intensits de production de dchets) ; la rpartition des revenus (rapport des dciles D9/D1 ou coefficient de Gini) ; la sant (esprance de vie ou esprance de vie sans handicap, dpenses de sant lies lenvironnement) ; la situation professionnelle/emploi (rapport emploi/population) ; lducation (taux de scolarisation).
plus ais mettre en uvre dans les pays qui ont su trouver les meilleures rponses aux besoins sociaux les plus urgents. Comme souvent les problmes de dveloppement durable sont interdisciplinaires et sinscrivent dans la dure, les pouvoirs publics ne sont pas toujo u r s bie n ar m s p o ur y fa ir e fa ce . L e s p o lit iqu e s e n fa ve u r du dveloppement durable entrent en gnral dans les attributions de plusieurs ministres, do le besoin dune meilleure intgration des objectifs conomiques, sociaux et environnementaux (par exemple dans des secteurs spcifiques tributaires de ressources naturelles). Le fait que certaines menaces qui psent sur le dveloppement durable soient tr s longue chance impose galement la prise en compte dans les dcisions dune possible apparition de phnomnes irrversibles (par exemple limination de d chets toxiques, extinction despces, etc.) ou extr mes (par exemple inondations, temptes). Lvaluation et la gestion des risques sont un lment cl dans llaboration de politiques de dveloppement durable.
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Bien que les gouvernements de lOCDE aient des responsabilits majeures dans laction en faveur du dveloppement durable, les progrs seront plus importants avec la participation et le soutien du grand public, des consommateurs, des entreprises et de la soci t civile. Les entreprises peuvent jouer un r le important en adoptant et diffusant des pratiques durables lchelle mondiale, et dans de nombreux cas elles semblent par leur action en avance sur les gouvernements. Les groupes organis s au sein de la socit civile peuvent galement jouer un rle en identifiant les problmes cls et en facilitant ladaptation. Le fait de donner aux consommateurs des informations sur les caract ristiques environnementales des biens et services qu ils acquirent et de les sensibiliser aux consquences de leurs dcisions facilitera les changements dans les modes de consommation. Les gouvernements ont une importante responsabilit dans linstauration des conditions ncessaires pour encourager des changements de comportement qui contribuent au dveloppement durable, et dans la mise disposition des informations ncessaires une vritable participation. Un cadre pour les politiques de dveloppement durable : principales actions requises Une stratgie globale est ncessaire pour combler les dficits en matire de connaissances et daction. Les gouvernements des pays de lOCDE doivent montrer lexemple. Ils doivent notamment refondre leurs moyens daction pour davantage utiliser les mcanismes du march, tenir compte des impratifs dintgration des diffrents objectifs dans leurs dcisions, et mieux considrer les intrts des pays en dveloppement. Le progr s ncessite galement un programme cibl, donnant une priorit particuli re aux domaines dans lesquels les risques de modes de dveloppement non durable sont les plus grands, comme le changement climatique et la gestion des autres ressources naturelles. Des recommandations destines rendre plus efficaces les interventions publiques sont prsentes ci-aprs, et explicites plus en dtail dans le corps du rapport. Toutes ces recommandations ne sappliquent ni lensemble des pays de lOCDE, ni toutes les situations. Les diffrences dans les priorits et les conditions institutionnelles devront tre prises en compte pour assurer leur mise en uvre efficace. Nanmoins, si elles sont globalement appliqu es, ces recommandations constituent un cadre concret pour progresser sur la voie du dveloppement durable dans tous les pays de lOCDE. Cest aux pays Membres eux-mmes quappartient clairement la responsabilit de la mise en uvre. Cependant, lOCDE peut pour sa part contribuer largement soutenir leurs efforts. Elle peut servir de cadre des discussions libres sur ces probl mes et permettre aux Membres de s entendre sur des positions communes en dehors des enceintes de ngociation. Elle peut aussi aider suivre
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les progr s sur la voie du dveloppement durable, collecter des informations comparables dans des domaines cls, comme les indicateurs des subventions et leurs effets, laborer des recommandations sur les caractristiques des politiques de d veloppement durable, analyser lincidence socio- conomique et environnementale des diffrentes politiques et rexaminer priodiquement les progrs raliss dans la mise en uvre des politiques nationales, au moyen de son systme dexamen mutuel. Mettre les marchs au service du dveloppement durable On devrait pouvoir sensiblement largir dans toute la zone de lOCDE lutilisation dinstruments bass sur le march et rformer les programmes de soutien, de manire ce que les signaux donns par les prix soient plus en accord avec lobjectif du dcouplage entre les pressions sur lenvironnement et la croissance conomique. Plusieurs objectifs environnementaux pourraient tre r aliss de faon conomiquement plus efficace au moyen dinstruments fonds sur le march, ce qui ncessiterait notamment llimination des externalits et des dysfonctionnements du march par un recours accru la fiscalit environnementale et aux systmes de permis ngociables, et la suppression des dysfonctionnements de laction publique par une rforme des aides qui sont prjudiciables pour lenvironnement. Les obstacles ces rformes peuvent tre surmonts par une coordination internationale renforc e, par des interventions cibl es, comme le fait dindemniser ceux qui sont les plus touchs par les rformes dune manire qui ne nuise pas lefficacit environnementale des instruments fonds sur le march, et par des mesures gnrales, comme la progressivit dans lintroduction des rformes et des programmes pour gagner ladhsion du public. Dans la pratique, les instruments fonds sur le march devront tre associs dautres interventions telles que les r glementations, les accords volontaires et l information. Plusieurs possibilits existent pour accrotre lefficacit de tous ces outils. Prendre en compte les externalits et les dysfonctionnements du march par un recours accru la fiscalit environnementale et aux permis ngociables. Le choix et la conception des instruments seront fonction des circonstances nationales et du problme considr, mais il sagira dagir : En fixant des taux dimposition qui soient compatibles avec les objectifs environnementaux, par exemple en introduisant de nouvelles taxes sur certains produits et procds (notamment sur ceux qui ne sont actuellement pas taxs) et en ciblant mieux les taxes qui sont en vigueur. En tendant lutilisation des systmes de permis ngociables dans la lutte contre les problmes plantaires (par exemple, changement climatique), rgionaux (par exemple, eutrophisation) ou nationaux (par exemple, problmes locaux de pollution atmosph rique).
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En rduisant les exonrations de taxes environnementales et les restrictions sur les systmes de permis ngociables, qui en sapent lefficacit. En utilisant le produit de ces instruments en accord avec les priorits nationales. Cela pourrait inclure des mesures pour faciliter lajustement et gagner ladhsion du public ces instruments, la priorit tant donne la rduction dautres taxes qui provoquent davantage de distorsions. Si ces recettes sont utilises pour financer des programmes environnementaux spcifiques, il conviendra de rexaminer priodiquement ces dispositions pour sassurer quelles ne faussent pas les priorit s budg taires et, de la mme manire, de limiter les droits acquis sur les permis ngociables afin de rduire le plus possible les distorsions de la concurrence. Corriger les dysfonctionnements de laction publique en rformant les programmes de soutien qui sont prjudiciables pour lenvironnement en : liminant progressivement les subventions qui sont prjudiciables pour l environnement, et en veillant ce que celles qui sont maintenues soient compatibles avec la r alisation d am liorations sp cifiques des performances environnementales. Sassurant que les retombes positives des paiements de soutien au titre des services environnementaux lemportent sur les cots de prestation, et en veillant la transparence de lvaluation des cots et avantages. Amliorer lefficacit des autres mesures en : Prenant en considration lensemble des avantages et cots conomiques, sociaux et environnementaux escompt s du fait des r glementations proposes. Renforant lefficacit environnementale des mcanismes volontaires, par des dispositions en matire de suivi, de vrification et de contrle. duquant et informant les producteurs et les consommateurs pour mieux les sensibiliser aux consquences environnementales et sociales de leurs choix, tout en veillant ne pas crer deffets involontaires sur les changes. Prendre en compte les effets possibles sur lemploi et sur la rpartition des revenus de politiques environnementales plus ambitieuses, et faciliter le reclassement des travailleurs affects par ces rformes, par des mesures sur le march du travail (par exemple soutien des revenus, aide la recherche dun emploi et au recyclage) et dautres interventions qui concourent la flexibilit et au bon fonctionnement des marchs du travail. Renforcer la prise de dcisions
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Les gouvernements doivent galement montrer lexemple dans laction en faveur du dveloppement durable. Ils doivent donc centrer leurs processus internes
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dlaboration et de mise en uvre des politiques sur intgration plus efficace des trois dimensions du dveloppement durable (conomique, environnementale et sociale), sur lamlioration de leur capacit gnrale appuyer le dveloppement durable et sur la dfinition de mcanismes transparents et productifs de dialogue avec la socit civile. Amliorer la capacit dintgration des politiques tous les niveaux des gouvernements : En veillant ce que les considrations cls, dans les domaines conomique, environnemental et social, soient intgres dans lanalyse, llaboration et la mise en uvre des politiques sectorielles, avant que les dcisions soient prises, au moyen doutils tels que les tudes dimpact environnemental, social et r glementaire ainsi que d analyses co tsavantages. En veillant ce que les meilleurs avis scientifiques sur les questions de dveloppement durable soient coordonns au niveau le plus lev possible au sein du gouvernement et communiqus aux dcideurs au moment o ils en ont besoin. En cooprant au plan international llaboration dapproches communes destines faire en sorte que les politiques conomiques, sociales et environnementales se renforcent mutuellement. En dveloppant au sein du gouvernement la capacit utiliser les technologies de linformation et des communications pour assurer une coordination efficace entre les ministres. Amliorer la transparence et la participation du public tous les niveaux des gouvernements : En permettant la participation effective des entreprises, des travailleurs, des consommateurs et des organisations non-gouvernementales aux dbats sur les modes de production et de consommation, de manire faciliter la transition vers le dveloppement durable. En donnant au public un accs linformation et des moyens efficaces de faire entendre sa voix (par exemple procdures judiciaires). Exploiter les possibilits de la science et de la technologie Le progrs scientifique et lvolution technologique sont des facteurs importants sur lesquels reposent les amliorations de la productivit et des niveaux de vie. Les nouvelles technologies offrent des perspectives considrables de dcouplage entre la croissance conomique et la dgradation long terme de lenvironnement. Mais rien ne garantit que les innovations interviendront au moment et dans les domaines o elles sont les plus n cessaires, ni que leur prix refltera
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l ensemble des externalit s environnementales et sociales qui leur sont associes. Les gouvernements doivent crer un environnement qui donne les signaux adquats aux innovateurs et utilisateurs de procds technologiques, au niveau national et international ; pour financer la recherche fondamentale et pour soutenir les initiatives du secteur priv de faon approprie. Assurer des incitations permanentes en faveur de linnovation et de la diffusion de technologies propres favoriser les objectifs de dveloppement durable, en utilisant plus largement les approches fondes sur le march dans le cadre de la politique denvironnement. Lorsque les instruments du march ne conviennent pas, appliquer des normes de performance plut t que des mesures qui imposent et soutiennent des technologies spcifiques. Soutenir la recherche fondamentale long terme par des aides financires et un effort de renforcement des capacit s (par exemple, le dveloppement de centres dexcellence). D velopper les recherches sur les cosystmes, la valeur des services qu ils fournissent, lincidence long terme de lactivit humaine sur lenvironnement et les effets sur lemploi des nouvelles technologies. Remdier aux consquences environnementales et sociales non souhaites de la technologie, en dissociant au sein de ladministration publique les responsabilits en matire de promotion de la technologie de celles concernant la protection de la sant, de la scurit et de lenvironnement. Soutenir les activits de recherche applique lorsquelles sont clairement dans lintrt de la collectivit (par exemple, protection de la sant publique et de l environnement) et ont peu de chances dtre assur es par le secteur priv : En cooprant avec le secteur priv pour dvelopper et diffuser de nouvelles technologies. En facilitant les collaborations secteur public/secteur priv et interentreprises avec les concepteurs de technologies et de pratiques moins polluantes. En recherchant des possibilits dun renforcement de la collaboration internationale en matire de recherche, notamment sur les probl mes cruciaux du dveloppement durable. En permettant la concurrence entre technologies susceptibles de remplir le m me objectif, et en assurant l galit d acc s aux possibilit s dapprentissage (par exemple marchs de niche protgs et autres dispositifs similaires) aux investisseurs aussi bien nationaux qutrangers.
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Grer les interactions avec lconomie mondiale Les changes et les flux de capitaux au niveau international contribuent la croissance et au dveloppement et donnent les moyens ncessaires la ralisation des objectifs sociaux et environnementaux. Lorsque les politiques dans le domaine des changes et de linvestissement et les politiques sociales et environnementales se compltent, la contribution de chacune dentre elles au dveloppement durable est amliore. Les pays de lOCDE devraient renforcer cette cohrence, tant au niveau des mcanismes nationaux que dans les ngociations internationales. Pour que les pays en d veloppement puissent conna tre une croissance durable du point de vue social et environnemental, ils ont besoin dun meilleur accs aux marchs des pays de lOCDE et dun soutien actif par ces derniers de leurs efforts de renforcement des capacits. Renforcer la cohrence entre leurs politiques commerciales, sociales et environnementales : En rformant les mesures nationales qui faussent les changes et entranent galement des dommages pour lenvironnement. En valuant les incidences environnementales et sociales de la libralisation des changes et de linvestissement ainsi que des mesures dincitation visant attirer l investissement tranger direct, et en mettant au point cet effet des mthodologies adaptes ou en affinant les mthodologies existantes. En laborant des approches concrtes pour que les disciplines en matire dchanges et dinvestissement et les instruments de la politique environnementale et sociale continuent de se complter mutuellement. En encourageant lutilisation de codes de conduite environnementaux et sociaux par le secteur priv ; en mettant en place un cadre rglementaire et institutionnel qui soutienne lactivit du secteur priv ; et en faisant mieux conna tre et mettre en uvre efficacement les instruments de l OCDE relatifs aux entreprises multinationales, au gouvernement dentreprise et la lutte contre la corruption. Conforter les possibilits et les capacits quont les pays en dveloppement de connatre une croissance qui renforce la protection de lenvironnement et le dveloppement social : En amliorant les dbouchs des pays en dveloppement, notamment dans les secteurs o il est le plus probable que la libralisation conomique bnficie au dveloppement durable. En examinant leurs politiques conomiques et environnementales par rapport lobjectif de rduction de la pauvret.
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En encourageant la mise en uvre des objectifs de dveloppement international nonc s dans le rapport du CAD intitul Le r le de la coop ration pour le d veloppement l aube du XXIe sicle . Dans la poursuite de ces objectifs, la plupart des pays de lOCDE sont guids par le critre largement accept de 0.7 % du PNB comme niveau appropri de lAPD. En continuant daider les pays les plus pauvres afin quils amliorent leur capacit de participer au dveloppement durable de lconomie mondiale. Il sagit notamment dtablir les cadres politiques et institutionnels ncessaires pour attirer des flux de capitaux privs dans ces pays, tout en minimisant les incidences environnementales ou sociales ngatives de ces flux, et de fournir un soutien adquat la coopration technologique. Lorsque les ressources de la coopration pour le dveloppement sont utilises pour soutenir la fourniture de biens publics mondiaux (notamment dans le domaine du changement climatique), en privil giant les activit s qui prsentent des avantages vidents sur le plan local et qui ont aussi des retombes positives aux niveaux rgional et mondial. Faire face au changement climatique Le changement climatique appelle une action particuli rement urgente, notamment une solide coopration internationale et une action dynamique des pays de lOCDE qui doivent agir rapidement pour atteindre les niveaux de rduction envisags dans le cadre du Protocole de Kyoto. Les pays de lOCDE doivent mieux aligner leurs politiques intrieures sur les objectifs relatifs au changement climatique. Ils doivent aussi introduire des mesures fond es sur le march , comme des systmes de droits dmission ngociables, des taxes sur le carbone et des rformes des subventions, en les associant des programmes cibls de dveloppement et de diffusion des technologies (par exemple sources dnergies faibles missions de carbone). Enfin, ils doivent laborer des politiques de rduction long terme et renforcer leurs partenariats avec les pays en dveloppement, de manire stabiliser les concentrations des niveaux qui vitent toute interfrence dangereuse avec le systme climatique. Adopter une dmarche globale pour lattnuation des effets sur le climat : En tendant lefforts dattnuation toutes les sources de gaz effet de serre et tous les puits permettant le captage du carbone. En prenant en compte dans les politiques sur le climat la fois les retomb es indirectes des politiques d att nuation et les avantages pour le climat des autres politiques (par exemple, efficience et diversification nerg tique).
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En rformant les aides qui ont pour effet daugmenter les missions ou de r duire le captage par des puits, notamment dans les secteurs des transports, de lnergie et de lagriculture, et en envisageant des mesures pour faciliter lajustement. En valuant et faisant connatre les consquences pour le changement climatique de laide fournie par les organismes de crdits lexportation. En soutenant les projets de recherche et de dveloppement technologique qui suppriment les obstacles ladoption de technologies nergtiques meilleur rendement et de sources dnergie moindre intensit de carbone, de mme que la recherche sur les ajustements sociaux susceptibles de dcouler des rorientations des politiques. En mettant au point des approches cohrentes pour contrler et suivre les missions, pour assurer la transparence des processus de dclaration, vrification et examen, et pour amliorer le respect des dispositions. En laborant des stratgies dadaptation pour rduire lexposition aux risques li s au changement climatique et faciliter la transition vers des modes de vie qui soient moins vulnrables face aux incidences du climat. Accrotre la sensibilisation au changement climatique, ses incidences, aux cots et avantages des initiatives politiques, par linformation et le dialogue avec les collectivit s et les secteurs les plus touch s, de manire faciliter la transition vers de nouvelles formes de travail et de consommation. Concevoir des politiques destines orienter long terme leffort dattnuation, de manire stabiliser les concentrations des niveaux vitant toute interfrence dangereuse avec le systme climatique : En identifiant et valuant des limites dmissions compatibles avec les objectifs de la Convention-cadre sur les changements climatiques. En encourageant la participation des pays en dveloppement aux politiques datt nuation tape essentielle pour rduire le changement climatique long terme. En utilisant diverses formes daide financire et technique pour contribuer au renforcement de laptitude des pays en dveloppement mettre en uvre des politiques dadaptation et datt nuation dans le domaine climatique. Grer les ressources naturelles Les ressources naturelles fournissent les matires premires ncessaires lactivit conomique et assurent les fondements de la vie elle-mme. Toutefois, nombre des services cologiques fournis par les ressources naturelles ne peuvent
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tre aisment pris en compte dans les prix sur le march. La gestion durable des ressources naturelles exige la recherche du juste prix, qui tienne compte la fois de leurs valeurs dusage et de non-usage. Les gouvernements devraient examiner les politiques actuelles afin dassurer que les marchs servent mieux les objectifs de conservation et de renforcer leurs capacit s de recherche, de contrle et de mise en uvre. Ils devraient galement accrotre leurs efforts pour aider les pays en dveloppement renforcer leur capacit de grer de faon durable leurs propres ressources naturelles. Amliorer la base de connaissances pour la prise de dcisions : En encourageant la recherche sur les seuils environnementaux intrinsques des ressources renouvelables, sur les m thodes de mesure des valeurs non marchandes des ressources naturelles et sur les technologies qui utilisent ou recyclent de faon plus efficiente les ressources naturelles. En mettant au point des indicateurs et des techniques pour valuer ltat des ressources naturelles , leur utilisation et les variables qui linfluencent (comme les prix et les subventions) , les relations entre les ressources naturelles et les personnes qui en dpendent directement , et les incidences socio-conomiques des rformes. Faire en sorte que les marchs contribuent davantage aux objectifs de conservation : En utilisant plus largement les taxes lies lenvironnement, les permis ngociables et dautres mcanismes du march pour la gestion des ressources naturelles. En laborant des mthodes pour la prise en compte des services cologiques dans les dcisions affectant les ressources naturelles. En encourageant la cration de marchs pour les biens et services produits de faon durable (par exemple co-tourisme), par la clarification des droits de proprit, la diffusion de linformation et la mise en place dinstitutions charges de faire respecter les contrats. En rformant les subventions qui encouragent la surexploitation des ressources naturelles et en rendant transparentes les subventions croises. Lorsquil est envisag un soutien de services lis lenvironnement fournis par des ressources naturelles il convient den clarifier les bnfices pour la collectivit et den expliciter les raisons. Lors de la planification dinvestissements dans les infrastructures damnagement des ressources naturelles (par exemple, les systmes dirrigation et les r seaux publics d alimentation en eau), en utilisant des analyses co ts-avantages pour l valuation des projets qui tiennent compte des incidences les plus importantes, et en faisant de la rcupration
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int grale des cots correspondants aux avantages tir s par le secteur priv un objectif long terme. En remdiant aux consquences sociales ngatives des modifications des politiques denvironnement comme les incidences sur la rpartition des revenus, sur lemploi dans certaines industries de faon faciliter lajustement structurel. Pour la tarification des ressources naturelles, assurer un soutien direct des revenus des utilisateurs les plus dmunis plutt que des prquations tarifaires ou des rductions fiscales comme moyen de ralisation des objectifs sociaux. Rduire les flux de dchets, par exemple en sensibilisant davantage le public aux diffrents moyens de rduire les dchets mnagers, en encourageant les innovations dans les produits (par des concours par exemple) qui rduisent les dchets ou augmentent les taux de recyclage, en rorientant les marchs publics vers des produits qui gnrent moins de dchets, en fixant pour lvacuation des dchets des redevances qui refltent lintgralit des cots et en rduisant les obstacles au dveloppement de marchs pour les produits recycls. Intensifier la coopration avec les pays en dveloppement dans le renforcement de leurs capacits de gestion des ressources naturelles en aidant : Au financement de la formation et lacquisition des technologies ncessaires une gestion durable des ressources naturelles. A la clarification des droits de proprit et des droits doccupation sur les ressources naturelles, notamment ceux des socits indignes. A ltude des moyens qui permettraient aux membres les plus pauvres de la collectivit davoir un accs quitable aux ressources naturelles ou aux avantages qui en sont tirs. A llaboration de rgles justes et quitables pour le partage des avantages dcoulant de lutilisation des ressources gntiques.
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Chapitre 2
Mettre les marchs au service du dveloppement durable

Crer le cadre daction appropri Par le pass, les gouvernements des pays de lOCDE sappuyaient principalement sur la rglementation pour atteindre leurs objectifs denvironnement interdictions, plafon ds d mission, norme s tech niques e t autres limitations quantitatives. Les rglementations fonctionnent le mieux lorsquil faut sattaquer aux sources de pollution que lon peut ais ment recenser et surveiller. Ce sont toutefois des moyens daction complexes grer et, sils ne sont pas bien conus, ils peuvent faire augmenter les cots et r duire les incitations linnovation. En outre, les rglementations sectorielles sont moins efficaces par rapport aux cots que des instruments sappliquant lensemble de lconomie, car elles obligent am liorer les performances dans des secteurs pr cis, m me sil peut s av rer moins onreux de le faire dans dautres. A contrario, les instruments obissant aux lois du march sont plus efficients pour atteindre des objectifs denvironnement lorsque les missions polluantes peuvent facilement faire lobjet dun suivi (missions de dioxyde de soufre des grandes sources fixes, par exemple) ou peuvent tre estimes sur la base des relations directes entre le produit en cours dutilisation et les missions qui y sont associ es ( missions de dioxyde de carbone imputables lutilisation des combustibles, notamment). Dans ces cas, et si le cot marginal de la rduction des missions varie dun metteur lautre, ces instruments bass sur le march mnagent aux agents la souplesse ncessaire pour rduire au minimum leurs cots de mise en conformit avec la lgislation. Leur efficience est aussi plus grande au fil du temps, car ils offrent en permanence des incitations linnovation technique (chapitre 4). Bien que les instruments fonds sur les mcanismes du march soient un moyen utile dintgrer les valeurs conomiques et environnementales dans le systme de formation des prix16, le soutien accord des activits spcifiques peut produire le rsultat contraire. Des aides publiques sont gnralement accordes en faveur dobjectifs conomiques ou sociaux, mais elles peuvent aussi dans certaines circonstances encourager une surexploitation des ressources naturelles et une pollution accrue ; dautres sont parfois accordes des fins environnementales spcifiques, mais avec le risque
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de coter plus cher que des instruments diff rents con us pour atteindre les mmes objectifs. Am liorer la coordination de ces divers instruments est une condition essentielle pour crer un cadre daction favorable au dveloppement durable. La r forme des politiques ne passe pas par une simple substitution dun instrument un autre. Dans la pratique, la combinaison de diff rents instruments conviendra la plupart des situations. Divers instruments sont aussi g nralement mis en uvre de fa on conjugu e, et les r formes devront prendre en compte les indications qui se dgagent de lventail complet des interventions. Une stratgie gnrale damlioration de la cohrence de ces instruments simpose donc pour relever le plus efficacement le dfi du dveloppement durable. Utiliser des instruments fonds sur le march pour donner les signaux adquats Taxes lies lenvironnement17 Les taxes offrent des incitations oprer des changements de comportement susceptibles de promouvoir le dveloppement durable. Le fait que la demande dnergie soit plus lastique par rapport aux variations de son prix long terme qu court terme, par exemple, apporte la preuve de leur efficacit, ce qui laisse supposer quune mise en uvre coh rente des taxes li es l environnement pourrait faire baisser la consommation d nergie. Plusieurs pays ont adopt rcemment des mesures pour verdir leur rgime fiscal, soit en introduisant de nouvelles taxes lies lenvironnement18, soit dans le cadre dune rforme fiscale complte visant rduire les distorsions conomiques. Dans certains de ces pays, le produit des taxes environnementales a t affect des programmes de protection de lenvironnement. Laffectation pralable nest peut-tre pas lutilisation la plus efficace que lon puisse faire de ces nouvelles recettes, car il peut tre alors plus difficile de modifier par la suite les dcisions relatives aux dpenses pour tenir compte des changements de priorits des pouvoirs publics. Malgr le recours accru depuis quelque temps aux taxes lies lenvironnement, les recettes qui s en sont d gag es dans les pays de l OCDE en 1998 natteignaient pas encore 2 % du PIB en moyenne ou 7 % des recettes totales , ces pourcentages tant tr s l grement suprieurs ceux enregistr s cinq ans auparavant, et tr s variables d un pays l autre (figure 2). Ces taxes frappent aussi, pour lessentiel, les carburants et les v hicules moteur, les recettes correspondantes slevant plus de 90 % du total. La part des recettes perues sur le fioul lourd g n ralement utilis dans l industrie est tr s faible, tandis que dautres produits dont sont issus des polluants industriels, tels le charbon et le coke, ne sont frquemment pas taxs du tout. En tout tat de cause, les recettes
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Figure 2. Taxes environnementales dans les pays de lOCDE en 1998

Graphique A. Recettes en % du PIB 6 5 4 3 2 1 0
Pays au pourcentage le plus bas Moyenne pondre Pays au pourcentage le plus lev Fiouls lourds et lgers lectricit Carburants Vhicules moteur missions dans lair et dans leau
Graphique B. Parts des diffrents produits taxs
Note : Les pays qui affichent le plus bas et le plus lev des pourcentages sont, respectivement, les tats-Unis et le Danemark. Source : Base de donnes de lOCDE sur les taxes lies lenvironnement (www.oecd.org/emv/polivies/taxes/index.htm).
ne constituent pas une mesure satisfaisante du rle que jouent les taxes environnementales, tant donn quune taxe efficace peut rduire lactivit polluante, et donc les recettes quelle gnre, au fil du temps. Les politiques de protection de lenvironnement pourraient beaucoup gagner en efficience et en efficacit si ces taxes taient mieux cibles et plus largement appliques. Mieux cibler les taxes environnementales et tendre leur application Lun des facteurs qui ont frein lextension de lapplication des taxes environnementales a t la difficult chiffrer lexternalit produite (ou la ressource utilise) que la taxe tait cense de rduire. De ce fait, la plupart des taxes visant limiter la production de polluants sont perues sur les produits associs la pollution, et non sur le volume de la pollution elle-mme. Il existe parfois des variables approximatives satisfaisantes pour exprimer lexternalit (teneur en soufre ou en carbone des combustibles, par exemple), mais ce nest pas toujours le cas (notamment pour les missions de monoxyde de carbone, dhydrocarbures volatils et doxydes dazote des automobiles). Nanmoins, les modalits dapplication de ces taxes sont en train de changer grce de nouvelles technologies de surveillance (carte puce et satellites, par exemple) et une meilleure compr hension des processus sous-jacents, ce qui permettra de mieux cibler la fiscalit lavenir. Dans certains cas, pour aboutir un meilleur ciblage, il faudra renoncer appliquer une taxe unique frappant un produit dtermin (lessence, par exemple) pour sorienter vers un ensemble de taxes se rattachant aux diverses externalits
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en jeu. Dans le transport routier, notamment, on pourrait s attaquer avec de meilleurs rsultats aux externalits et aux cots sociaux lis la congestion, lusage des infrastructures publiques, au bruit de la circulation et aux missions de gaz dchappement en faisant appel des instruments plus spcifiques, comme la tarification de lusage des infrastructures routires selon le type de vhicule, le tronon de route ou lheure. La restructuration des taxes existantes partir de paramtres environnementaux tels la teneur en carbone ou en soufre des combustibles, ou encore lapport en lments nutritifs provenant du fumier et des engrais pourrait aussi entraner une substitution privilgiant des intrants moins polluants19. La taxation des activits de transport met en vidence un problme plus gnral que posent les taxes lies lenvironnement lheure actuelle leur mise en uvre manque duniformit. Si lessence utilise pour les voitures particulires est assujettie des taxes qui slvent non moins de 400 % lorsquon les convertit lquivalent ad valorem, les combustibles plus polluants (tels le charbon et le fioul lourd) ne sont dordinaire pas taxs (ou trs peu). Il existe une diffrenciation entre secteurs galement. Une plus grande transparence de ces diffrences et des distorsions quelles crent revt de limportance pour la rforme fiscale. Il est ncessaire notamment de passer en revue les carts dimpts qui ne traduisent pas des diffrences dimpact sur lenvironnement de produits aisment interchangeables. De mme, la diffrenciation fiscale est gnralement contraire lefficience lorsquelle sapplique tel ou tel agent, tant donn quelle fait porter lessentiel de la charge de rduction de la pollution sur une base troite, alors mme quelle nincite gure dautres agents rduire leurs missions. Il importe daccrotre la transparence de ces exemptions, et des distorsions quelles crent, pour pouvoir procder leur rforme. On pourrait largir lassiette des taxes environnementales en introduisant de nouvelles taxes sur les missions (missions atmosphriques ou rejets de polluants dans leau), ou sur les produits. La taxation des produits est plus courante lheure actuelle, et plusieurs pays de lOCDE ont adopt depuis peu des taxes (ou des systmes de consigne) sur des articles tels que piles et batteries, solvants chimiques, lubrifiants, pneus, rasoirs et appareils photo jetables. Il existe galement des possibilits daccrotre les recettes tires de la rente conomique des ressources naturelles contr l es ou d tenues par le secteur public, notamment de la part dentreprises qui mnent des activits extractives, pratiquent le p turage ou abattent des arbres sur des terres appartenant au domaine public. Certains tats offrent en outre des incitations fiscales spciales sous la forme de dductions relatives aux ressources, ou d actions accrditives en faveur des activit s extractives et de la sylviculture, lesquelles acc l rent lpuisement du capital naturel et font crotre la production des dchets qui leur sont imputables. En faisant en sorte que lintgralit de la rente dexploitation de ces ressources revienne la collectivit, les signaux mis seraient plus compatibles avec une utilisation durable de ces ressources (voir chapitre 7).
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Possibilits de dplacement de la fiscalit La taxation des externalits environnementales amliorerait lefficience conomique, ds lors que ces taxes donnent des incitations restreindre les activits qui rduisent le bien- tre. Certains font valoir parfois que le dplacement de la charge fiscale en augmentant la part relative des taxes environnementales se solderait aussi par un double dividende : une protection de lenvironnement plus efficace par rapport aux cots et une augmentation du niveau de lemploi (ainsi quune rduction des inefficiences conomiques) lies llimination progressive des taxes gnratrices de distorsions. En fait, la plupart des pays de lOCDE qui ont adopt des taxes lies lenvironnement ces dernires annes lont fait dans le cadre de rformes qui ont dplac la charge fiscale du facteur travail vers la pollution, et ils ont utilis largument du double dividende en faveur de ces rformes. Mme si cet argument peut renforcer lacceptabilit politique des taxes environnementales, les valuations ex-post des effets sur lemploi ne permettent pas de tirer des conclusions. Tout dabord, le poids des nouvelles taxes environnementales peut tre trop faible pour qu elles aient un effet perceptible sur lemploi. En outre, lampleur de leffet sur lemploi, quel quil soit, dpendra des caract ristiques spcifiques des marchs du travail et des produits dans chaque pays. La plupart des tudes empiriques (OCDE, 2001m, Majocchi, 2001) ont ainsi fait ressortir que la rforme fiscale verte a un effet rel sur lemploi, mais donnent penser quil est faible en particulier dans les pays o les marchs du travail et des produits sont flexibles. Enfin, tout effet positif sur l emploi refl terait linfluence indirecte des rformes sur la rpartition des revenus (en dpla ant la charge fiscale vers des sources autres que le travail) ; or, en rgle gnrale, il existera dautres moyens dobtenir le mme rsultat. Par consquent, dans lensemble, il semblerait que la principale justification plaidant pour les taxes environnementales rside dans leurs avantages pour lenvironnement, plutt que dans les effets potentiels sur le travail. Permis ngociables Une autre stratgie pour limiter les dfaillances du march consiste tablir les conditions rgissant les transactions commerciales de permis ngociables. Les taxes environnementales et les systmes de permis ngociables repr sentent loptimum dans des conditions analogues (voir plus haut), mais se distinguent aussi par certaines diffrences importantes. Avec les taxes environnementales, les prix de lexternalit concerne sont prvisibles avec plus de certitude, mais les effets sur le comportement des consommateurs et des producteurs touchs par la taxation seront moins certains. En revanche, les permis ngociables dfinissent un niveau cible dmissions (ou dutilisation des ressources naturelles) et, aprs
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la distribution des parts de ce quota20, les changes de ces permis dterminent leur prix. En consquence, ils offrent davantage de certitude sur le rsultat pour lenvironnement, mais non sur le prix auquel lobjectif vis sera atteint. Les syst mes de permis ngociables sont dj utiliss, ou leur application est ltude, dans un certain nombre de pays de lOCDE pour lutter contre la pollution atmosphrique, pour grer les ressources naturelles (par exemple les ressources halieutiques et deau douce), ou pour influencer indirectement des retombes sur lenvironnement (notamment en fixant des quotas deffectifs de btail pour mettre un frein au surpturage ou la production de fumier, ou des quotas dlectricit produite partir dnergies renouvelables). On trouvera lencadr 5 des exemples de quelques systmes importants de commerce de permis qui ont bien fonctionn aux tats-Unis. Plusieurs facteurs expliquent qu ce jour les pays de lOCDE recourent de fa on limit e aux syst mes de permis n gociables. Lun des problmes est la complexit de la mise en place dun march de permis performant21. Un autre est demporter ladhsion des acteurs aux modalits dallocation initiale des permis. En particulier, leur attribution gratuite des pollueurs ou des utilisateurs existants ( droits acquis ) a pour effet de limiter ce que le pollueur paye pour le dommage environnemental occasionn par ses activits. Ces droits acquis supposent galement que lon renonce aux recettes qu aurait permis de dgager la mise
Encadr 5.
Exemples de systmes dchanges de permis dmission aux tats-Unis
Un syst me d changes relatifs au dioxyde de soufre (qui est lun des polluants lorigine des pluies acides) est en place aux tats-Unis depuis 1992. Il vise rduire de moiti les missions imputables la production dlectricit par rapport leurs niveaux de 1980. Ce syst me a donn satisfaction puisque les missions ont t ramenes niveau nettement infrieur lobjectif recherch ; en outre, les prix des permis sont plus faibles qu il n tait initialement prvu. Bien quil soit plus difficile dappliquer ces changes aux oxydes dazote (responsables du smog et de pollution atmosphrique) car le rapport entre le combustible br l et les missions est moins direct , un syst me d changes aux caract ristiques analogues est en place aux tats-Unis depuis 1999 pour les compagnies dlectricit dans un certain nombre dtats. En dpit de linstabilit initiale des prix des permis, ce systme semble avoir, lui aussi, rduit les missions l o cela revenait moins cher.
Source : OCDE (2000), tudes conomiques de lOCDE. tats-Unis, Paris. 42
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aux enchres des permis, en laissant chapper loccasion de rduire dautres distorsions fiscales. Ils peuvent aussi donner aux entreprises en place un avantage comptitif sur les nouveaux entrants, ce qui risque de mettre un frein linnovation technologique. Ces arguments tendent dmontrer que, si lattribution gratuite de permis peut parfois am liorer l acceptabilit politique des permis ngociables, il conviendrait toutefois dun point de vue conomique que les permis correspondant des droits acquis soient utiliss de manire transitoire et progressivement supprims avec le temps. En cas dattribution gratuite, il faudrait galement y associer des taxes sur les recettes exceptionnelles au moment de la vente de permis. Un autre obstacle lusage plus r pandu des permis ngociables dans le cadre de la gestion des ressources naturelles (halieutiques, par exemple) est li aux proccupations que suscitent leurs effets sur les collectivits locales. De nombreuses petites communauts de pche redoutent lventualit que leurs droits de pche ne puissent tre acquis par des entreprises bases dans un port plus grand ou dans une autre rgion. Face ces craintes, les pays ont souvent ragi en limitant les changes, mme si un soutien direct au revenu aurait permis datteindre le mme objectif social sans saper lefficacit pour lenvironnement du systme de permis ngociables22. Malgr ces obstacles, des systmes de permis ngociables sont introduits au niveau national dans des contextes de plus en plus nombreux et il est envisag de les adopter l chelon international pour sattaquer des problmes essentiels, tels que le changement climatique (voir chapitre 6). Rformer les programmes de soutien sectoriels Les pays de lOCDE se servent souvent de programmes de subventions pour venir lappui de certaines activits ou communauts conomiques dans des secteurs prcis et les protger des pressions concurrentielles. Dans la mesure o ces politiques font varier les prix relatifs, cependant, elles modifient aussi les pratiques de production, ce qui accrot parfois la pollution et encourage lutilisation accrue des ressources de l environnement. D autres programmes de soutien visent produire des effets positifs sur lenvironnement, mais on manque souvent d informations permettant de distinguer entre les diff rentes incidences sur lenvironnement de ces programmes et entre leurs retombes publiques et prives. Les responsables de llaboration des politiques doivent donc dterminer dans quelle mesure les rformes de ces deux types de programmes de soutien peuvent servir au mieux lobjectif du dveloppement durable, sans entraner par ailleurs des effets non souhaits. On dispose destimations fiables et jour des aides consenties pour de rares secteurs agriculture, extraction du charbon et pche maritime et, mme pour ces secteurs, le champ couvert nest pas le mme. Le soutien accord ces secteurs
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la fin des ann es 90 a avoisin 375 milliards de dollars pour l ensemble de lOCDE, soit 1.6 % du PIB, lagriculture en tant de loin le plus grand bnficiaire en termes absolus, puisqu elle a re u en moyenne quelque 340 milliards de dollars en 1998-2000 (voir chapitre 5 dans OCDE, 2001m ). Cependant, dans certains pays, les aides en faveur dautres branches dactivit sont importantes aussi, en particulier si on les mesure en pourcentage de la valeur ajout e. C est par exemple le cas pour certains segments du secteur des transports notamment, le transport ferroviaire de voyageurs et le transport maritime, le transport arien et la construction aronautique ainsi que pour la mtallurgie, lexploitation forestire et le transport par voies navigables, ces derniers bnficiant gnralement d un soutien sous la forme de pr ts garantis par l tat ou de pr ts bonifi s, dnergie ou deau bon march, ou encore dun accs prfrentiel des infrastructures ou des ressources naturelles appartenant ltat. En gnral, les mesures de soutien qui entra nent la fois les plus grandes distorsions conomiques et les incidences les plus fortes sur lenvironnement par dollar dpens sont celles qui sont lies aux niveaux de la production ou de lutilisation dintrants du moment cest--dire les obstacles aux changes, le soutien des prix du march, les subventions la production et celles aux achats dintrants (voir encadr 6). La surpche, lexpansion de lagriculture sur des terres marginales, ainsi quune production plus leve dnergie et dmissions de dioxyde de carbone en sont quelques-unes des consquences. Il arrive frquemment que ces programmes de soutien verrouillent des combinaisons particulires dutilisation des ressources (eau, par exemple) ou de procds (irrigation, par exemple), et rduisent les incitations mettre au point et utiliser des technologies plus propres23. La rforme de ces programmes de soutien pourrait contribuer rduire les missions de dioxyde de carbone24 ainsi que celles de mthane, les quantits excessives d eau utilises pour lirrigation et la charge dazote des cours deau provenant des engrais et des dchets dlevage25. Les pouvoirs publics justifient souvent la mise en uvre des programmes de soutien ( lagriculture, par exemple) en invoquant la ncessit de prserver les revenus et les actifs des petits producteurs. Cela tant vu que le gros des aides consenties dans la plupart des pays de lOCDE sont lies la production, lutilisation dintrants ou loccupation des sols , les producteurs qui se trouvent le mieux mme daccrotre leurs activits finissent par sapproprier la majeure partie des avantages26 . De surcro t, une bonne part de ce soutien profite des acteurs auxquels il n tait pas destin (par exemple ceux qui fournissent des intrants au secteur protg). Ces effets conjugus ont souvent favoris la prosprit des gros producteurs au dtriment des petits (qui profitent peu des programmes de soutien), ce qui est incompatible avec la finalit affiche de ces programmes. Dans certains pays, ce r sultat a m me servi d argument justifiant l octroi daides publiques supplmentaires pour assurer la survie des petits producteurs.
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Encadr 6.
Une classification des aides lagriculture
Le soutien peut prendre de nombreuses formes, finances sur des sources budg taires ou extrabudg taires. Les aides, group es en fonction de la fa on dont elles sont accordes, comprennent notamment le soutien des prix du march , les paiements au titre de la production et de l utilisation d intrants et le soutien au revenu. Le soutien des prix du march comprend les transferts des consommateurs aux producteurs par le biais de politiques de maintien des prix du march int rieur des niveaux sup rieurs aux cours mondiaux en g n ral, au moyen de barri res limportation, de subventions lexportation et dautres mesures d encouragement des exportations. Les paiements au titre de la production sont financs sur le budget ; ils comprennent les paiements compensatoires qui augmentent les prix intrieurs la production, ainsi que les paiements au titre de la superficie et du nombre danimaux. Les subventions aux intrants sont dordinaire verses sous forme de remboursements des intrants achets aux prix du march (engrais, par exemple), dexonrations de taxes sur les produits (sur le gazole, par exemple), de fourniture d intrants en nature (semences, par exemple), de sous-tarification de certaines ressources (lectricit ou eau, par exemple), daides lacquisition de biens dquipement et de prts bonifis (sils sont lis des achats d quipement). Le soutien au revenu consiste en des aides aux agriculteurs dont les revenus sont faibles ou fluctuants. Certains paiements et certaines subventions au titre de lutilisation dintrants sont verss condition que les exploitants adoptent des pratiques agricoles qui amliorent les performances environnementales (pour fournir des services de protection de lenvironnement ou viter des atteintes ce dernier).
Source : OCDE (2000), Politiques agricoles des pays de lOCDE Suivi et valuation, Paris.
La protection des industries nationales par le relvement des prix entrane aussi des effets rgressifs sur les consommateurs, en particulier les mnages plus dmunis qui consacrent une large part de leur revenu la nourriture et lnergie, et pnalise les fournisseurs potentiellement concurrentiels dans les pays en dveloppement. Cependant, les programmes de soutien nont pas tous des effets prjudiciables sur lenvironnement. Certaines subventions ont aussi des retombes positives. Ainsi, les aides la recherche technologique peuvent d boucher sur l utilisation de technologies plus respectueuses de l environnement (voir chapitre 4). Le soutien financier explicite des objectifs environnementaux est un autre moyen par lequel il est possible d obtenir des retomb es positives sur lenvironnement. Ce soutien peut servir rmunrer des services datt nuation
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des crues, la protection du paysage et des habitats naturels, ainsi que la cration de rserves marines. A court terme, les effets dincitation des paiements allous pour combattre la pollution ou pour grer plus efficacement des ressources naturelles peuvent sassimiler ceux des taxes ou des permis. Les mesures de soutien diffrent toutefois de nombreux gards des autres instruments fonds sur les mcanismes du march. En premier lieu, elles sont souvent lies lutilisation de technologies antipollution particuli res, et non aux r ductions des missions elles-m mes, ce qui risque de retarder l innovation. Deuxi mement, m me lorsquelles sont quivalentes dautres instruments conomiques pour internaliser des externalits ngatives, les recettes budgtaires ncessaires pour les financer risquent de gnrer de nouvelles distorsions conomiques (contrairement aux taxes et permis environnementaux, qui procurent des recettes budgtaires supplmentaires). Pour ces raisons, le soutien accord en faveur de biens publics devrait tre cibl sur les fournisseurs les plus efficients, rduire au minimum les distorsions du march et viter de subventionner en permanence les cots du respect des normes denvironnement. Les obstacles la rforme des programmes de soutien sectoriels sont multiples. Par exemple, les avantages des programmes de soutien peuvent tre capitaliss par le biais du prix des terrains et dautres actifs physiques au fil du temps (car le soutien tant alors peru comme un droit, il est dautant plus difficile de mettre en uvre une rforme en la matire). En outre, linformation sur loffre et la demande de biens publics est souvent insuffisante et il est donc difficile de concevoir des mesures de soutien qui contribuent la mise disposition de biens publics sans pour autant crer des distorsions conomiques. En partie en raison de ces probl mes, la r forme des programmes de soutien a progress lentement dans la plupart des pays de lOCDE. Les domaines aborder en priorit sont les suivants : i) liminer progressivement les subventions prjudiciables lenvironnement et naccorder les subventions restant en place que sous r serve que des objectifs denvironnement prcis soient atteints ; ii) rduire les disparit s des aides nationales qui ne trouvent pas leur justification dans les biens publics que les diffrents secteurs peuvent fournir ; iii) mieux identifier et chiffrer les diffrents types de subventions et leurs effets ; iv) aider ceux qui sont lss par la rforme en prenant des mesures de transition pour faciliter leur adaptation lemploi ainsi que pour amliorer leurs comptences et leur employabilit ; et v) encourager la cr ation de march s efficients pour la prestation de services environnementaux. Une r forme unilat rale des subventions peut apporter des avantages au pays qui la lance, mais la coordination internationale procure aussi des avantages politiques. Par exemple, l limination des subventions la fois g nratrices de distorsions commerciales et pr judiciables l environnement aiderait faire avancer le processus de r forme (voir chapitre 5).
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Surmonter les obstacles la rforme des politiques dans le sens des lois du march Certes, les changements de politiques des pouvoirs publics trouvent gnralement leur justification dans leurs effets sur le bien-tre gnral, mais ces rformes ne profitent pas toutes les entreprises et tous les particuliers. Lun des principaux dfis relever pour surmonter les obstacles la rforme des politiques consiste donc trouver des solutions pour les groupes lss par les rformes visant mieux sauvegarder l environnement. Souvent, les avantages des politiques fondes sur les mcanismes du march seront plus largement rpandus que les inconvnients. Cest pourquoi les perdants risquent dexercer une influence disproportionne sur la dcision des pouvoirs publics. La plupart des obstacles la mise en place de politiques plus efficaces de protection de lenvironnement sont lis aux craintes concernant leurs effets ngatifs sur la comptitivit de certaines entreprises, sur la viabilit de certaines communauts et sur la rpartition des ressources au sein de la population. Ces craintes ont pes sur la conception de la plupart des instruments daction fonds sur le march. Par exemple, les tr s nombreuses exonrations de taxes environnementales existantes ont t accordes, le plus souvent, pour rpondre aux craintes que ces taxes n alourdissent la charge pour les producteurs nationaux, par rapport leurs concurrents ltranger, quimpliquait le respect de la lgislation. Dans les cas o les politiques sattaquaient des externalits mondiales ou rgionales, ces craintes ont t renforces par celle de la dlocalisation de la production vers des pays o les normes denvironnement sont moins strictes, qui entranerait une augmentation des missions au niveau international (phnomne baptis fuites de carbone ). Dans dautres cas, les instruments bass sur le march suscitent des proccupations lies aux effets ngatifs ventuels sur la rpartition des revenus des mnages, en raison des diffrences de structure de leur consommation selon le niveau de revenu, ou des facteurs structurels qui dterminent le point final dincidence de la taxe (organisation du march, rgime de taux de change). Bien que ces pr occupations puissent tre invoques quel que soit linstrument utilis, on attire lattention avec plus dinsistance sur les instruments bass sur le march parce que les variations des prix du march sont plus perceptibles que les cots associs la r glementation. Paradoxalement donc, la visibilit et la transparence des effets des instruments conomiques peuvent devenir un obstacle important lextension de leur application. Limportance de chacun de ces effets est une question empirique, et elle dpendra de la nature du problme denvironnement trait, des caractristiques des secteurs consid r s et de la situation des diff rentes entreprises et des mnages27. Un argument frquemment laiss de ct dans les dbats sur lapplication dinstruments bass sur le march dans le cadre de la politique de lenvironnement
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est que tous les instruments auront des effets sur la comptitivit et la distribution des revenus. Pour atteindre un objectif denvironnement donn, cependant, les instruments conomiques sont souvent loption la moins coteuse, car ils mnagent aux parties concernes une certaine flexibilit quant la fa on de ragir l volution des prix relatifs les entreprises, par exemple, peuvent modifier le dosage des ressources utilis es, investir dans des technologies plus faible intensit dnergie ou de matires, ou encore rduire la production, le choix entre ces diverses solutions dpendant de la situation ou des cots de chacune delles. Les effets sur la comptitivit et la distribution des revenus dcoulant du recours aux instruments conomiques seraient donc moins prononcs que si dautres instruments avaient t utiliss pour atteindre le m me objectif. En outre, si lon considre la question au niveau macro-conomique, les pertes de comptitivit d une entreprise peuvent tre plus que compenses par les gains r aliss par dautres. Ces proccupations sont donc exagres : il ny a que peu de signes que les taxes environnementales entra nent des r ductions notables de la comptitivit de certains secteurs, ou que les effets rgressifs associs ces taxes sont importants. M me si ces effets s av rent importants, l octroi d exemptions des industries ou des secteurs prcis risque de saper l efficacit des instruments bas s sur le march et de faire augmenter les co ts. Les agents exempt s sont souvent ceux qui disposent des plus larges possibilit s de modifier le dosage des ressources quils utilisent et de r aliser des investissements rationnels du point de vue nerg tique. Lexemption des industries lourdes (polluantes) de l application des instruments bas s sur le march accrotra donc le cot global de la lutte contre le probl me denvironnement vis. Elle impose aussi un fardeau plus lourd, en matire de r duction de la pollution, dautres industries nationales et aux consommateurs dont les possibilit s d adaptation sont moindres. On pourrait certes all guer que la taxe se r percute au bout du compte sur les consommateurs, quel que soit l agencement des mesures prises, mais en polarisant les interventions sur la consommation finale, on laisse passer des occasions de substitution dintrants ou de changements techniques au niveau de la production. Il existe d autres approches pr f rables qui permettent dattnuer ces effets de mani re plus compatible avec le dveloppement durable : Une coordination internationale. Une mise en uvre coordonne simpose lorsquil est possible dchapper facilement lacquittement de taxes environnementales adoptes unilatralement lchelon national. La coordination peut intervenir au niveau mondial et rgional (par exemple entre pays dont les changes sont trs intgrs). Les gouvernements pourraient donc participer des dbats internationaux afin de partager des informations, des expriences et les meilleures pratiques concernant les possibilits qui
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soffrent pour largir lapplication des instruments obissant aux lois du march. Les pays qui sinquitent des effets sur la comptitivit des instruments bass sur le march pourraient aussi examiner des moyens daction possibles coordonns, dcids et mis en uvre lchelon national. Par exemple, des pays aux frontires communes pourraient rechercher des solutions pour inverser le traitement fiscal prfrentiel qui favorise actuellement le gazole au dtriment de lessence et porte atteinte lenvironnement. Selon toute vraisemblance, pour parvenir un accord sur la limitation des exemptions accordes dans la plupart des pays aux industries consommatrices de charbon, il sera galement ncessaire de compter sur une participation plus large lchelle mondiale. Des mesures sociales complmentaires. Les pays adoptant unilatralement des instruments fond s sur les m canismes du march peuvent recourir d autres mesures pour att nuer leur effet sur le revenu des mnages et des entreprises. La plupart des pays de lOCDE ont des filets de scurit bien tablis pour faire face aux effets non voulus sur la r partition des revenus des m nages des instruments bas s sur le march . D autres interventions sp cifiques par exemple les m canismes de compensation sans rapport avec les missions, les crdits dimpt, les allocations minimums gratuites de ressources (eau, par exemple) ou les fonds de caract re social pour aider ceux qui prouveraient des difficult s de financement compenseront les effets n gatifs sur les revenus des instruments bass sur le march, sans pour autant r duire les incitations remplacer les intrants ou les produits par dautres, moins pr judiciables pour lenvironnement. Une mise en uvre tal e dans le temps. Lorsque le problme d environnement traiter permet dadopter une dmarche progressive, une mise en uvre chelonn e en tablissant un calendrier cr dible pour relever graduellement un taux de taxation faible au d part, ou pour liminer progressivement des attributions gratuites de permis dmission laissera aux agents le temps de sadapter, tout en maintenant les incitations remplacer des produits ou des proc ds par d autres qui d t riorent moins l environnement. Des mesures favorisant lacceptation de ces instruments par le public. Lajustement serait facilit par un usage plus judicieux des recettes obtenues gr ce aux instruments bass sur le march (par exemple en rduisant dautres taxes qui crent plus de distorsions dans le cadre de rformes plus compltes) et par le recyclage des recettes vers certaines industries. Des consultations avec les parties prenantes et la communication au public des objectifs et des effets escompts des rformes pourraient galement aider accrotre leur acceptation par le public.
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Renforcer lefficacit dautres instruments Rforme de la rglementation La r forme de la rglementation peut allger la charge impose aux agents pour se mettre en conformit avec la lgislation et accrotre lefficience conomique. Cependant, faute de mesures complmentaires pour internaliser les externalit s environnementales, ses effets nets sur l environnement risquent d tre mitigs. Dun ct, la rforme de la rglementation peut abaisser le cot conomique de la rglementation en place ou accrotre son efficacit du point de vue de lenvironnement. Elle peut aussi amliorer lefficacit des instruments bass sur le march utiliss dans le cadre de la politique de lenvironnement en intensifiant la concurrence sur les marchs des produits et du travail et en dynamisant les ractions des agents aux signaux des prix. De lautre, nanmoins, des prix plus bas sur des marchs qui nintgrent pas pleinement les externalits existantes (nergie, par exemple) peuvent faire augmenter la demande et les missions qui y sont associes. La rforme de la rglementation peut aussi faire perdre des parts de march des sources d nergie plus propres, mais plus co teuses (voir chapitre 6). Des mesures compl mentaires seront peut- tre ncessaires pour s assurer que ces rformes seront avantageuses tant pour lenvironnement que pour lconomie. Il conviendra de peser les avantages et les inconvnients environnementaux et conomiques des r formes des r gimes r glementaires en place, ainsi que leurs consquences au plan de la redistribution des revenus. Initiatives de plusieurs parties prenantes Les initiatives des entreprises, souvent engag es en collaboration avec dautres groupes de la socit civile, sont importantes pour assurer la diffusion des meilleures pratiques conomiques, environnementales et sociales. Les entreprises multinationales, en particulier, ont souvent accs aux technologies de protection de l environnement les plus perfectionn es ainsi qu aux meilleures pratiques en matire de gestion et demploi. Lattention accrue que portent les entreprises leurs performances environnementales et sociales est souvent motive par limportance des pressions exerces par le march (encadr 7). A la faveur de campagnes efficaces dinformation du public (avec laide dInternet), lopinion publique se trouve de plus en plus en mesure de cibler les entreprises dont les activit s ne sont pas conduites suivant des r gles jug es acceptables aux plans environnemental et social. Il peut en dcouler des boycotts de produits, ainsi que des rductions des bnfices et de la valeur boursi re. De ce fait, les entreprises sont de plus en plus conscientes des avantages quelles ont relier leurs performances conomiques, environnementales et sociales selon le concept du triple bilan 28.
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Encadr 7. Le rle des marchs financiers et de lassurance dans le dveloppement durable

Des marchs financiers robustes et dynamiques efficacement superviss et rguls contribuent de faon vitale la rpartition des ressources et laccumulation de capital. Ils peuvent aussi contribuer la protection de lenvironnement en rduisant les risques et les taux dactualisation des projets chance lointaine. Les rcentes volutions observ es sur les march s financiers au d triment de lintermdiation bancaire ont accru le pouvoir des actionnaires qui regardent de plus prs la faon dont les entreprises sont gres, ce qui exposent celles qui ne se conforment pas aux normes sociales et environnementales des risques pour leur image de marque et partant des incidences n gatives sur la valeur de lentreprise. Les march s financiers commencent aussi rpondre aux besoins li s au d veloppement durable de faon plus directe, par exemple travers la multiplication des organismes de placements collectifs et les fonds de pension verts , dont les horizons sont long terme. Ces fonds offrent aux entreprises des occasions dadopter les meilleures pratiques sociales et environnementales, en prservant leur survie et en facilitant leur financement1. Les compagnies dassurance contribuent galement au dveloppement durable en aidant les autres entreprises prvenir et grer les dommages environne m e ntau x. El l es pe uven t pro mo uvoi r l a pr ven tio n d es d om ma ges environnementaux en laborant des politiques spcifiques (par exemple responsabilit en matire de dgradation de lenvironnement) qui permettent des activit s qui n auraient pas lieu sans une telle couverture ; en laborant des techniques et des ensembles de donnes dtaills afin de mieux valuer et grer les risques environnementaux ; en rduisant les risques de dommages environnementaux pour leurs clients (par exemple en exigeant linstallation dquipements sp cifiques, des op rations rgulires de maintenance et en proposant des conseils et des r ductions sur les primes dassurance) ; et en encourageant les comportements citoyens travers leurs propres politiques dinvestissement.
1. Par exemple, lindice de durabilit Dow Jones suit lvolution du prix et de la rentabilit totale de plus de 200 entreprises qui ont adopt des principes de responsabilit des entreprises ; la fin juillet 2000, la capitalisation de ces entreprises sur le march dpassait 5 000 milliards de dollars. Source : OCDE (2001d), Les marchs financiers et le dveloppement durable , Paris ; et OCDE (2001j), Le rle de lassurance dans le dveloppement durable , Paris.
Les initiatives associant plusieurs participants sappuient plus ou moins sur des politiques publiques spcifiques : Au sein de nombre dentreprises et dindustries, des codes de conduite des entreprises ont t tablis pour sensibiliser les employs, les fournisseurs et
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les sous-traitants aux attentes de la direction concernant les performances environnementales et sociales de lentreprise. Si ces codes de conduite ne constituent parfois quun volet de la strat gie de relations publiques de lentreprise, dans nombre de cas ils servent inculquer une thique damlioration continue des performances environnementales et sociales. Les entreprises qui ont adopt des codes de cette nature semblent galement privilgier de plus en plus lintgration dans les systmes de gestion et de contr le internes, la mise en place de moyens institutionnels permettant de partager les cots de ces systmes et un recours accru lhomologation et la vrification. Les accords ngocis peuvent concerner ladhsion volontaire un programme des pouvoirs publics, ou un engagement ngoci portant sur des amliorations sp cifiques des performances environnementales et sociales (encadr 8). Les engagements n goci s sont souvent sign s au niveau national entre une branche dactivit et une autorit comptente, mais il existe aussi des accords avec des entreprises. Le recours des accords ngocis entre des entreprises et dautres parties intresses dans le but de sattaquer des problmes lis au dveloppement durable continue de se gnraliser dans toute la zone OCDE29. tant donn que ces accords se caractrisent gnralement par une autosurveillance et ne sont pas contraignants, leur efficacit est souvent mise en doute. A vrai dire, il arrive frquemment que ces accords posent des problmes de contrle insuffisant, de comportement de passager clandestin, de cots de transaction levs et de dtournement de la rglementation (OCDE, 1999j). Par ailleurs, ils peuvent procurer des avantages annexes, en sensibilisant le public et en diffusant des informations. A long terme, ces instruments pourraient, sils sont rendus plus efficients, contribuer modifier les dmarches des entreprises lgard du dveloppement durable. Plusieurs possibilit s soffrent aux gouvernements des pays de l OCDE de collaborer avec le secteur priv pour promouvoir le dveloppement durable. Par exemple, ils pourraient encourager lapplication des codes de conduite des entreprises relatifs au dveloppement durable, en particulier par les petites et moyennes entreprises (PME) ainsi que par les secteurs et industries qui ont les plus fortes incidences environnementales et sociales. A l chelon international, il conviendrait daccorder la priorit la mise en uvre efficace des Principes directeurs de lOCDE lintention des entreprises multinationales (OCDE, 2000e), qui prvoient dj des dispositions propices au progr s du dveloppement durable. De nouvelles formes de partenariats public-priv pourraient galement tre mises au point afin dacclrer le rythme dinvestissement dans des infrastructures dont les rpercussions environnementales et sociales sont importantes, notamment dans des domaines o les responsabilits sont dj partages par les secteurs public
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Encadr 8. Exemples daccords ngocis

Accords faisant partie du rgime de rglementation. Aux Pays-Bas, les accords ngocis de rduction de la pollution sont dnomms conventions . En 1996, 107 de ces conventions taient en vigueur, couvrant toutes les grandes industries polluantes. Les conventions ont valeur de contrat en droit civil. En gnral, elles dfinissent des objectifs de rduction de la pollution pour chaque site industriel et saccompagnent d un plan environnemental d entreprise visant les atteindre. Une fois ces lments en place, des permis sont d livr s par les pouvoirs publics. La surveillance individuelle des entreprises est assure par le biais du systme de permis lui-mme. Adhsion volontaire des entreprises un programme du secteur public. A partir des ann es 80, le gouvernement des tats-Unis a commenc encourager les entreprises uvrer titre volontaire pour la rduction de leurs rejets de produits chimiques toxiques dans lenvironnement. Lobjectif vis tait de rduire dun tiers ces missions avant 1992, puis de moiti lhorizon 1995 (linitiative a alors t appel e 33/50 Programme ). LAgence pour la protection de lenvironnement indique que tous les objectifs recherchs ont t atteints. Accords ngocis entre une entreprise et une ONG. Aux termes dun accord sign en 1996, une grande entreprise am ricaine du secteur de l aluminium sest engage construire de nouvelles installations de traitement des eaux dans lune de ses usines pour protger de la pollution une pcherie crevettire en aval en contrepartie de la promesse faite par une ONG locale de ne pas contester la demande de renouvellement de son permis fdral de pollution de leau, et de ne pas encourager dautres parties contester sa demande de permis. Accords ngocis associant des objectifs environnementaux et sociaux. En 1992, une confdration syndicale sudoise a labor des critres pour examiner les performances des entreprises dans six domaines ( cologie, missions, efficience, conomie, nergie et ergonomie). Des procdures de surveillance et de suivi sont intgres lexamen. Les entreprises qui acceptent de se soumettre cet examen environnemental sont autorises utiliser le label 6E dans leur promotion commerciale. En 1999, 28 socits participaient ce programme.
Source : OCDE (1999), Approches volontaires dans les politiques de lenvironnement Analyse et valuation, Paris.
et priv (par exemple, au niveau municipal, l alimentation en eau du r seau public et l assainissement des eaux us es). Enfin, l efficacit des approches volontaires pourrait tre accrue, en particulier grce un suivi digne de foi, la participation de tiers la fixation des objectifs et des incitations crdibles destines limiter les infractions la lgislation.
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Programmes dinformation Pour parvenir au dveloppement durable, il faut galement que les pratiques des entreprises et les politiques des pouvoirs publics largissent les possibilits de choix des consommateurs afin quils puissent prendre des dcisions cologiquement rationnelles. Les programmes dinformation peuvent jouer un rle pour sensibiliser les consommateurs et les pousser agir en vue de r duire limpact sur lenvironnement de leurs modes de consommation. Ils peuvent notamment prendre la forme de lco-tiquetage et dautres mcanismes dhomologation des proprit s cologiques des produits (sils sont conus dans le souci dviter de fausser les changes). Les initiatives dducation et dapprentissage peuvent galement contribuer au dveloppement durable. Ces m canismes sont toutefois rarement efficaces eux seuls, et doivent saccompagner dincitations conomiquement rationnelles changer de comportement et mettre efficacement profit les nouvelles informations (OCDE, 1999d).
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Chapitre 3
Renforcer la prise de dcision

Introduction Lorganisation des activits que les autorits publiques consacrent au dveloppement durable en dit long sur l importance qu elles leur attachent. Pour rpondre lenjeu du dveloppement durable, lexcutif doit, tous les niveaux dadministration, pouvoir s appuyer sur des mcanismes qui lui permettent de dfinir des objectifs environnementaux, sociaux, et conomiques int grs et de mettre ces objectifs en uvre dans tous les domaines oprationnels. La russite dpend aussi dune dtermination au plus haut niveau politique. Laction touchant au d veloppement durable est le plus souvent transversale : plusieurs ministres sont comptents diffrents gards, mais aucun nen a lexclusivit. Il faut donc intgrer la conception de laction mener, la prise de dcision et les mcanismes dapplication la fois verticalement (niveaux international30, national, infranational) et horizontalement (par et entre secteurs dapplication). Pour assurer lefficacit de la mise en uvre, il faut aussi que les gestionnaires soient tenus de rendre compte de leur action visant ces objectifs int grs. Enfin, la transparence des activits des pouvoirs publics est ncessaire pour offrir des possibilits de participation active des citoyens au dbat sur le dveloppement durable et forger un consensus sur les rformes ncessaires. Lintgration de laction publique A tous les niveaux, les autorits publiques des pays de lOCDE sengagent, dune manire ou dune autre, dans des processus stratgiques, le plus souvent en dbut de cycle lectoral, puis chaque anne, lors de la dfinition des cibles stratgiques de lensemble du secteur public. Ces processus offrent aux autorits loccasion dexpliciter leurs objectifs concernant le dveloppement durable et de les inscrire en toute cohrence dans les missions sectorielles. Ils permettent aussi denvisager les politiques suivies dans une perspective long terme. En particulier, cest ce stade quil faut tenir compte explicitement des risques qui peuvent peser sur laction mener du fait de lenvironnement.
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Le principal instrument utilis par les autorits publiques pour mettre en uvre leurs objectifs daction est le cycle budg taire annuel. Certains pays de l OCDE ont lanc des initiatives visant inscrire des objectifs denvironnement dans ce processus. Ainsi, au Danemark, une valuation environnementale stratgique annuelle (EES) est labore depuis 1997 dans le cadre du projet de loi de finance. Cette valuation a pour but dencourager les ministres chargs de la politique conomique tenir compte des pressions qui sexercent sur lenvironnement ; et, inversement, le ministre de lenvironnement tenir compte des proccupations d efficacit conomique (encadr 9). Cette valuation porte sur toutes les d penses qui r pondent exclusivement ou partiellement des objectifs d environnement. La capacit des pouvoirs publics de traiter les problmes long terme de fa on efficace dpend troitement de leur aptitude prvoir lvolution de la situation et les problmes naissants. Les autorits publiques sont de plus en plus souvent confront es des dilemmes dans des domaines o les observations scientifiques sont incompltes et o il existe des risques de dommages graves ou irr versibles. Ces enjeux sont en gnral intersectoriels et font habituellement intervenir des relations entre les diffrents niveaux dadministration, la communaut scientifique et l ensemble des citoyens. De plus, ils appellent gnralement une r ponse nergique des pouvoirs publics certains moments bien d termin s. Les autorit s publiques doivent donc rechercher les meilleurs moyens dtoffer aussi bien leurs moyens de recherche dans les secteurs o les connaissances font dfaut, que linterface entre la science et laction publique, par exemple en mettant en place des procdures spcifiques (comme des points de coordination), ainsi que des principes directeurs pour la consultation des scientifiques lors de llaboration de laction publique31. Ces dispositions faciliteraient les discussions internes sur les consquences, les risques et les prcautions qui simposent, avant que les dcisions essentielles ne soient prises. Elles encourageraient aussi la coordination entre les ministres et les administrations, faciliteraient la diffusion des connaissances de la communaut scientifique vers les dcideurs et dfiniraient le lieu de participation de la socit civile. Des partenariats associant les autorits publiques, le secteur priv et luniversit bass sur une stratgie de recherche cohrente tofferaient les moyens dinformation scientifique dont les pouvoirs publics doivent disposer pour fonder leurs dcisions. Lintgration des politiques sectorielles Les dispositions institutionnelles en vigueur dans la plupart des pays de lOCDE sont organises sectoriellement. Pour que le dveloppement soit durable, il faut une plus grande coh rence d ensemble des politiques tous les niveaux et dans lespace (encadr 10). La cohrence avec les autres objectifs des pouvoirs publics est particulirement importante sagissant des politiques visant
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Encadr 9. Lvaluation environnementale stratgique dans le cycle budgtaire au Danemark

Au Danemark, lvaluation environnementale stratgique du budget comprend une analyse macro-conomique et un rapport dtape fond sur des indicateurs denvironnement. Les valuations portent sur : la situation des dpenses publiques lies lenvironnement ; le recours aux taxes et aides environnementales ; lvolution de la rglementation ; lvaluation environnementale des projets de loi par le Parlement ; la proposition de rendre lvaluation environnementale obligatoire pour les grands projets ; et les possibilit s dcologisation des march s publics dans les administrations centrales. Parmi les secteurs qui ont fait lobjet dune valuation, il faut citer les transports, les produits chimiques, lagriculture, la gestion des dchets, la consommation dnergie et les missions de dioxyde de carbone et le milieu aquatique. Les enseignements tirs de la pratique de cet instrument au Danemark sont notamment les suivants : Il sest rvl plus facile de centrer les efforts sur lefficacit conomique des politiques de lenvironnement que dadapter les politiques conomiques aux objectifs environnementaux. Le large ventail des problmes denvironnement traits dans ces valuations (par exemple, le secteur des transports, les flux de matriaux, le secteur agricole) a facilit ltude dun ensemble de liens entre lenvironnement et la macro-conomie. De ce fait, limpact sur lenvironnement de la politique conomique est donc, en pratique, trait lui aussi dans lvaluation. Plusieurs moyens damliorer le rapport efficacit-cot des politiques de lenvironnement ont t mis en vidence, ce qui augmenterait les performances conomiques sans diminuer la qualit de lenvironnement. Lvaluation a permis dexaminer la part prise par les politiques macroconomiques et sectorielles la r alisation efficace des objectifs denvironnement. De manire gnrale, il est apparu que les politiques macroconomiques ne jouent quun rle secondaire ; les politiques sectorielles jouent de temps autre un rle notable ; et les politiques de lenvironnement jouent toujours un rle essentiel. Lobligation dlaborer lvaluation budgtaire a impos un change utile dinformations entre les ministres intress s. Cet change favorise une meilleure int gration interminist rielle et lutilisation d outils danalyse communs (comme lanalyse co ts-avantages et les mod les d quilibre gnral). Lvaluation a entran la modification de politiques essentielles pour atteindre plus efficacement des objectifs denvironnement (par exemple, la modification des valeurs cibles de CO 2, pour privil gier davantage les valeurs cibles nationales, plutt que centrer les efforts sur la ralisation dobjectifs spcifiques dans tel ou tel secteur, transports par exemple). Les valuations ont galement permis de clarifier le programme de protection de lenvironnement du Danemark pour un plus large ventail de d cideurs et de centrer le dbat sur les moyens datteindre au mieux les objectifs denvironnement.
Source : Ministre des Finances du Danemark. 57
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Encadr 10.
Intgration des politiques de dveloppement durable dans quelques secteurs
Agriculture. Lagriculture reoit de nombreuses subventions qui ont pour effet daugmenter soit la production (les rcoltes par exemple), soit la consommation dintrants (leau par exemple). Dans les deux cas, il peut en r sulter des effets externes ngatifs sur lenvironnement. De plus, les agriculteurs sont souvent dispens s des mesures qui visent prendre en compte ces effets externes sur lenvironnement. Ainsi, la taxation de leau prvoit souvent des d rogations en faveur de lagriculture dans les r gions m me o leau fait d faut ; de la m me mani re, les imp ts sur lutilisation des engrais ne sappliquent parfois qu aux mnages, et non pas au secteur agricole. Transports. Les transports se sont rapidement d velopp s ces derni res annes, et cette volution devrait se poursuivre. La mobilit y gagne et les cots conomiques du transport sen trouvent rduits. Les responsables de la politique de lenvironnement devront toutefois faire face un problme de taille, notamment du fait que les effets externes des transports sur l environnement (par exemple la pollution de lair, le changement climatique, le bruit et la diminution de la biodiversit) sont rarement pris en considration lors des dcisions relatives aux transports. Le grand nombre de producteurs et consommateurs de services de transport limite, lui aussi, lefficacit des rglementations environnementales. Dautres difficults surviennent aux niveaux dadministration infranationaux lorsque la relation entre les transports et loccupation des sols nest pas pleinement prise en compte dans le processus de dcision. Nanmoins, il existe des possibilits de concilier de manire plus cohrente les politiques de lenvironnement et des transports, de mme que les objectifs conomiques et sociaux. Ainsi, les taxes sur les carburants peuvent tre associes dautres instruments (par exemple, les cartes puce, les satellites), pour mieux relier lensemble des cots quassument les usagers de la route (notamment les camions) aux effets environnementaux et sociaux de leurs dplacements. nergie. Les aspects conomiques de la production et de la consommation d nergie ont toujours domin la politique de lnergie. Cependant, les aspects sociaux (par exemple, la scurit nergtique) et environnementaux (par exemple, la pollution de lair et le changement climatique) prennent de plus en plus dimportance dans les proccupations des dcideurs. Dans les pays de lOCDE, une tche primordiale est de rduire la consommation totale dnergie et la part de carbone dans lensemble de lapprovisionnement. Le subventionnement des secteurs la plus forte intensit de carbone (les charbonnages, par exemple) et les exonrations de taxes sur lnergie vont le plus souvent lencontre de ces objectifs. Les mesures en faveur dune utilisation propre et efficiente des nergies fossiles, dune diversification accrue des sources dnergie et de lamlioration de lefficacit nergtique et des conomies dnergie sont donc de la plus haute priorit. Ces priorits supposent un appui massif en faveur de la recherche-dveloppement et de la diffusion de technologies nergtiques propres. Dans les pays en dveloppement, lenjeu principal consiste soutenir un dveloppement qui utilise lnergie de faon efficiente et souple (par exemple en largissant laccs aux services nergtiques bass sur des sources dnergies renouvelables).
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les secteurs de lagriculture, des transports et de lnergie, tant donn lampleur de leurs effets conomiques, sociaux et environnementaux. Dimportants problmes dintgration se posent aussi au niveau infranational. Par exemple, les politiques damnagement de lespace qui autorisent une construction faible densit la priphrie des villes peuvent entrer en contradiction avec les politiques de protection des terres agricoles productives ou avec les mesures qui encouragent les efforts de rationalisation des rseaux de transports publics et d adduction deau dans les zones urbaines. Lintgration des politiques menes aux diffrents niveaux dadministration Les collectivits infranationales contribuent souvent beaucoup lefficacit de la mise en uvre des politiques labores au niveau national. Les services publics locaux, comme lurbanisme, les transports locaux, la gestion des dchets et lapprovisionnement en eau, prsentent souvent un intrt direct pour le dveloppement durable. Les autorits infranationales doivent donc participer activement la dfinition dobjectifs stratgiques cohrents, en valuant les incidences territoriales des politiques sectorielles et en s accordant sur les modalit s de mise en uvre. La dcentralisation de la prise de dcision dans le secteur public accrot le besoin dint gration des politiques au niveau infranational. En Allemagne, certains tats ( Lnder) ont intgr des principes et objectifs de dveloppement durable dans lamnagement du territoire (par exemple Berlin, Brandebourg) ou dans des lois des tats (par exemple en Saxe-Anhalt, OCDE 2001d). Le besoin de cohrence entre les niveaux dadministration devient galement plus important pour la bonne mise en uvre des politiques, par exemple lorsque des juridictions infranationales sont responsables de la mise en uvre des rductions nationales des missions de gaz effet de serre, par exemple par le biais de dcisions dans le secteur des transports. En rgle gnrale, un niveau dadministration ne devrait transfrer des comp tences un autre que s il a consult ce dernier avant de prendre sa dcision et si celui-ci dispose des moyens ncessaires pour sacquitter de ses nouvelles missions. Pour r pondre ce besoin dintgration renforce au niveau local, les pays de lOCDE font aujourdhui appel de multiples formules. Ainsi, les collectivits infranationales r cemment cr es sur le Territoire du Nunavut (Canada) et la Welsh Assembly (Royaume-Uni) se sont vu attribuer des comptences particulires en matire de dveloppement durable (OCDE, 2001m). Au Mexique, les autorits centrales et les collectivits infranationales cooprent la planification, la mise en uvre, lvaluation et au suivi des activits lies la gestion des ressources naturelles. De plus, certains pays (par exemple les Pays-Bas, le Danemark et lIrlande) ont tabli des plans pour axer le dveloppement territorial sur les
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objectifs de viabilit du dveloppement long terme, ainsi que des mcanismes juridiquement contraignants pour que les d cisions locales soient cohrentes avec les objectifs nationaux. En Sude, un groupe de coopration multipartite suit lapplication dAction 21 aux diffrents niveaux dadministration32. Dautres autorit s territoriales dveloppent de plus en plus des strat gies et des indicateurs dans le domaine du dveloppement durable. Renforcer la machine gouvernementale Une fois arrtes, les mesures prioritaires doivent tre mises en uvre. tant donn la nature transversale du dveloppement durable, lengagement des hauts responsables sera ncessaire. Il ne sagit pas seulement de sassurer que linformation circule dune administration lautre mais, plus gnralement, de lintgration de laide la formulation des mesures et des dcisions prendre. Face cette ncessit, les pays de lOCDE ont adopt diverses mthodes. Lencadr 11 rsume la stratgie actuelle du Royaume-Uni. La Suisse s y prend autrement pour resserrer la coh rence de la mise en uvre des politiques transversales. Des principes ont t labors pour viter les contradictions entre les politiques de l aide trang re, des changes, de lenvironnement, de lagriculture, du march du travail et de limmigration. Une fois reprs les risques de contradiction, le gouvernement dtermine sil convient de les traiter directement ou de les accepter et de faire apparatre les avantages et les inconvnients de ce choix. Le taux durbanisation des pays de l OCDE approchant les 80 pour cent, il faut aussi que les autorits urbaines disposent dune plus forte capacit interne dintgrer les politiques lappui du dveloppement durable. En milieu urbain, les consquences sociales et environnementales des dcisions conomiques et de l volution technologique se manifestent rapidement et touchent un grand nombre de personnes. Les rformes de lorganisation des pouvoirs publics dans les mtropoles des pays de lOCDE montrent quelle est souvent d passe et quelle ne permet pas de rsoudre les problmes que posent, par exemple, ltalement de lurbanisation, les encombrements, la rnovation urbaine et la pollution, autant de facteurs qui influent directement sur le dveloppement durable (OCDE, 2000a). Pour tre cohrente, la mise en uvre doit aussi pouvoir sappuyer sur un minimum de comptences techniques et administratives tous les niveaux de ladministration. Le rle des technologies de linformation et des communications (TIC) dans la communication entre les minist res et entre les niveaux dadministration sera de plus en plus important dans lintgration des politiques. Pour assurer un dveloppement durable, il importera donc la fois de sensibiliser et de former les fonctionnaires (par exemple au moyen de programmes de formation,
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Encadr 11.
Au Royaume-Uni, lintgration des politiques mobilise lensemble des administrations
Le gouvernement du Royaume-Uni sest engag dans une stratgie de dveloppement durable qui prvoit un cadre dexamen annuel laide dun jeu dindicateurs essentiels. Un site Web permet d tablir un rapport dactivit tout instant, ainsi que de procder un change de vues, de dbattre et de mettre les informations en commun. Dans chaque d partement minist riel, un ministre vert est charg de faire valoir le dveloppement durable et les problmes denvironnement. Les ministres verts semploient collectivement : Favoriser lintgration des objectifs de dveloppement durable dans lensemble de laction publique et dans le secteur public en gnral. Encourager lexploitation des tudes dimpact dans le cadre de llaboration de laction publique. Faire progresser les performances environnementales des ministres dans la gestion de leur parc immobilier et de leurs installations (le fonctionnement vert ). Le Cabinet Committee on the Environment, prsid par le Premier ministre adjoint, runit les ministres verts pour examiner la politique de lenvironnement et, plus gnralement, pour coordonner les politiques de dveloppement durable. La Performance and Innovation Unit , qui relve du Premier ministre par linterm diaire du Chef de la fonction publique, est au service de lensemble du gouvernement. Elle se charge dans le cadre individuel de projets de questions qui recoupent plusieurs secteurs dintervention et elle encourage linnovation dans llaboration et la pratique de laction gouvernementale. Enfin, le Parliamentary Environmental Audit Committee suit aussi les travaux des ministres verts, au moyen dune enqute annuelle. La pratique de cette m thode, qui est laffaire de lensemble des administrations, conduit penser quelle commence produire ses effets sur le fonctionnement de la coordination interministrielle. Ainsi, le crit re de d veloppement durable a t ajout lors des r cents examens des politiques suivie dans les domaines de laviation, de la dfense, des marchs publics et de lnergie.
Source : Department of the Environment, Transport and the Regions, Greening Government : The First and Second Annual Reports of the Green Ministers Committee 1998-99 and 2000, HMSO, Londres.
de la mobilit, de lchange de mthodes exemplaires et de ltalonnage). Ainsi, la municipalit de Heidelberg (Allemagne)33 fixe des objectifs prcis de dveloppement durable au personnel, puis value les performances au regard de ces objectifs. La sensibilisation que permet cette mthode importe peut-tre autant que les objectifs eux-mmes.
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Un meilleur engagement des gouvernements nationaux en faveur des mcanismes internationaux dlaboration de laction publique contribuera galement aux progrs sur la voie dun dveloppement durable. Ce problme na pas reu toute lattention qu il mrite. Les dcideurs dans les institutions internationales sont les tats-Nations, ce qui signifie que le succs de lintgration des politiques dpend des efforts de ces derniers. Une valuation priodique de la cohrence des engagements internationaux souscrits par les diffrents pays de lOCDE serait donc utile. Une priorit voisine est de renforcer les relations avec les pays en dveloppement au sujet du dveloppement durable. Il sagirait notamment de consolider la capacit des pays en d veloppement prendre en compte les questions de dveloppement durable, par une meilleure coordination de leurs politiques intrieures gr ce la mise en commun des enseignements tir s de lexprience et des solutions trouves (OCDE, 2001m). Les pouvoirs lgislatif et judiciaire jouent aussi un r le non ngligeable en faveur du dveloppement durable, bien que celui-ci varie d un pays l autre. Ainsi, les Parlements peuvent faire progresser la cohrence de laction publique par les commissions et les organes consultatifs qui relvent deux, par la diffusion dinformations aux citoyens et, dans certains pays, par leur contribution la ratification daccords internationaux touchant au dveloppement durable. Le pouvoir judiciaire joue galement un rle important pour modifier le comportement des pollueurs en examinant le respect des normes relatives au dveloppement durable. Un nouveau type dorganes, par exemple les tables rondes et les commissions sur le d veloppement durable, joue, lui aussi, un r le grandissant en matire de conseil, dargumentation, de sensibilisation et dchange dinformations. Toutes ces institutions viennent tayer les activits administratives visant la cohrence de laction publique lappui du dveloppement durable. Lobligation de rendre compte Le contr le a posteriori des performances est une tape essentielle de toute m thode de gestion interne. Ce suivi apporte en retour des informations utiles sur les progrs raliss en direction des objectifs fixs et facilite les ajustements ncessaires pour que la mise en uvre reste conforme la cible vise. Cest aussi une condition de la mise en jeu des responsabilits. Les mcanismes de contrle supposent eux-m mes une information et une analyse de qualit, ainsi que la volont de modifier lordre de priorit selon lvolution de la situation. Il importe donc de veiller la transparence des rapports sur les rsultats de ce suivi, ainsi que d inciter les participants de meilleures performances. Cet effet incitatif contribue en outre crdibiliser le systme lui-mme aux yeux des tiers. Toute faiblesse l une quelconque de ces tapes jettera le doute sur l efficacit de laction publique.
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Il faut des systmes de contrle expressment conus pour une prise de dcision intgre, du fait quaucun ministre nest seul comptent pour la ralisation complte des objectifs de dveloppement durable. Lobligation dtablir des rapports rguliers sur la ralisation des objectifs de dveloppement durable a toute chance de favoriser les contacts interministriels (ou intergouvernementaux) ncessaires. Au Canada, par exemple, le Commissaire lenvironnement et au dveloppement durable passe en revue les stratgies ministrielles en la matire, contrle la gestion fdrale des problmes qui se posent dans ce domaine et se charge des tudes visant renforcer les mthodes de gestion. Linspection indpendante est un instrument essentiel pour mettre en vidence le dcalage entre les objectifs et les actions, sensibiliser les agents et adresser des recommandations aux ministres comptents (OCDE, 2000b). La publication des rsultats dexamens a posteriori des performances sur les questions qui ont trait au dveloppement durable peut, elle aussi, contribuer lobligation de rendre des comptes. Les pays de lOCDE et les organisations internationales sont dj nombreux raliser ce type dexamens (encadr 12). Toutefois, le plus souvent, ces examens nvaluent quun aspect du dveloppement durable (par exemple les performances en matire denvironnement ou lefficacit conomique des politiques sociales et environnementales). Il faut donc des valuations plus intgres pour stimuler les performances dans lensemble des ministres et favoriser llaboration dindicateurs qui permettent de mesurer lvolution des performances dans le temps. Transparence et participation La qualit des mcanismes de consultation et de participation est importante pour le gouvernement dmocratique en gnral. Ces mcanismes sont particulirement importants pour le dveloppement durable, du fait de la nature transversale des problmes poss et du fait que des organismes non publics sont de plus en plus souvent associ s la mise en uvre des objectifs dans les domaines environnemental et social. Bien inform, le dbat public contribue la transparence de l examen de l ensemble des possibilits daction qui ont des consquences diffrentes pour la soci t en gnral et pour les diffrents secteurs. Les entreprises, les syndicats, dautres organisations non gouvernementales (ONG), les consommateurs et lensemble des citoyens participent de plus en plus activement aux dbats sur le dveloppement durable. Ces collectivits peuvent apporter beaucoup llaboration des politiques visant ces problmes. Leur engagement actif permet aussi de faire mieux comprendre les stratgies des pouvoirs publics en matire de dveloppement durable et de les pauler. Il permet dimportants retours dinformations vers les dcideurs sur les consquences des changements de politique, pour que ces consquences puissent tre prises en considration et corriges. La transparence de laction publique encourage la confiance condition essentielle de la stabilit institutionnelle qui facilitera le dveloppement durable long
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Encadr 12.
La croissance cologiquement viable dans les Examens conomiques annuels de lOCDE
Le Comit dexamen des situations conomiques et des problmes de dveloppement de lOCDE, o sigent des reprsentants des ministres de lconomie et des finances, se runit rgulirement pour examiner les performances et la politique conomique des pays Membres. Chaque examen comprend un chapitre portant sur un ou plusieurs thmes spciaux retenus, en accord avec le pays examin, dans un menu volutif. Ces thmes vont de la rforme fiscale la politique de la sant, en passant par la politique du march du travail, le vieillissement et lenseignement. Huit examens des politiques nationales visant valoriser la croissance cologiquement viable ont t mens en tant que th me sp cial dune tude conomique de lOCDE. Cinq autres examens seront achevs en 2001. Ces examens par pays portent sur larticulation des politiques environnementales, conomiques et sectorielles et soul vent notamment des questions comme : les politiques conomiques et sectorielles tiennent-elles suffisamment compte des effets externes sur lenvironnement ? La politique de lenvironnement utiliset-elle les incitations conomiques comme il convient ? Est-elle efficace par rapport son co t ? Laccent dans ces examens est mis sur un nombre restreint de questions intressant la politique de lenvironnement et des ressources naturelles, dont on peut tirer des enseignements plus gnraux. Les enseignements particuliers tirs de ces examens des situations conomiques et des problmes de dveloppement sont notamment la ncessit de faire plus largement appel aux politiques sappuyant sur le march et de rformer les subventions pour que leur but premier soit atteint sans compromettre les objectifs de protection de l environnement (voir chapitre 2). Selon ces examens, les pr occupations relatives la comp titivit et aux effets redistributifs des politiques de l environnement servent trop souvent restreindre lapplication, donc lefficacit, des instruments qui font appel aux m canismes du march . Les examens ont aussi port sur les m canismes visant une analyse plus fine et une coh rence accrue de l action des autorit s publiques. Ils conduisent penser que les tudes d impact sur lenvironnement de projets pr cis sont utilis es dans la plupart des pays de l OCDE ; et que les valuations environnementales strat giques des politiques suivies et l valuation des effets de la r glementation et de son co t commencent tre utilis es. Cependant, lanalyse co ts-avantages est beaucoup moins fr quente. Ce type d analyse, m me si la quantification nest pas int grale, permettrait des d cisions plus rationnelles quant aux domaines d action prioritaires et laffectation optimale des ressources publiques, surtout lorsque dautres instruments sont utilis s concurremment.
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terme. Il faut donc des mesures qui renforcent la lgitimit des dcisions publiques, notamment un engagement en faveur de la lutte contre la corruption. Les exigences de plus de transparence et de comportements plus thiques se sont accentues du fait de la participation accrue des ONG et des attentes plus pressantes des citoyens. La transparence ncessite une information minimale, et laccs cette information, sur les consquences conomiques, sociales et environnementales long terme de laction des autorits publiques. Il faut pour cela une stratgie active de communication et de consultation. Plusieurs dclarations et instruments internationaux servent ces deux objectifs, notamment la Dclaration de Rio sur lenvironnement et le dveloppement, la Convention dAarhus sur laccs linformation, la participation du public au processus dcisionnel et laccs la justice en matire denvironnement et la Recommandation du Conseil de lOCDE de 1998 sur linformation environnementale. La participation du public aux dbats sur laction mener varie dun pays lautre de lOCDE selon leurs traditions, mais la plupart dentre eux ont rcemment pris des mesures pour dvelopper cette participation. Ainsi, les mcanismes de participation et de consultation du public nont pas la mme ampleur dans tous les pays (OCDE, 2001b). La consultation est plus frquente dans les domaines de lenvironnement, de la sant et de laction sociale que dans le domaine conomique. Les outils classiques de communication avec la socit civile (confrences, r unions publiques, commentaires crits) dominent encore, mais lutilisation des technologies de linformation et des communications gagne du terrain (les groupes de discussion lectroniques, par exemple). Au Canada, les GoConnexions et le Programme dindicateurs du dveloppement durable sont des exemples de la faon dont des outils reposant sur lInternet et le Web peuvent permettre aux collectivits de se doter des moyens de grer leur dveloppement de faon plus durable. On sinquite parfois de la reprsentation dmocratique de diffrents groupes qui souhaitent se faire entendre des autorits publiques. Cet aspect pourrait trouver une solution efficace si lon chargeait les groupes qui reprsentent beaucoup de monde (gographiquement, financirement, etc.) dorganiser la participation des autres groupes, puis dassurer la synthse et la transmission des rponses de ces groupes. Ainsi, des reprsentants des entreprises, des syndicats et des ONG, choisis par leurs pairs plutt que par les gouvernements, ont particip activement aux dbats qui ont conduit la rvision des Principes directeurs de lOCDE lintention des entreprises multinationales, et ils ont approuv publiquement les rsultats de lopration. Llaboration dune stratgie interne cohrente de consultation et de participation du public (qui pr ciserait notamment quel stade doit intervenir la consultation), puis la dfinition de principes qui rgiraient avec prcision les mcanismes retenus dans cette stratgie, notamment un accord sur les moyens mettre en uvre, la marche suivre par chaque participant et les modalits dexploitation des rsultats contribuerait rehausser la qualit des consultations.
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Chapitre 4
Exploiter les possibilits de la science et de la technologie

Introduction Le progr s des connaissances scientifiques et de la technologie est une condition ncessaire pour parvenir au dveloppement durable. En tmoignent de trs nombreux exemples. Au cours du sicle dernier, les progrs raliss dans les domaines de lagriculture et de la mdecine ont permis damliorer la nutrition, de r duire la mortalit infantile et dassurer une meilleure qualit de vie. Les nouvelles technologies ont permis daccrotre la quantit de minerai extraite des dchets miniers, damliorer la qualit des eaux uses pures et de dvelopper des sources dnergie plus propres que les combustibles fossiles. Les gains de productivit lis aux nouveaux procds ont induit une hausse des revenus en termes rels et la cration de nouveaux produits et services a stimul la croissance conomique34. Les dcouvertes scientifiques et linnovation technologique ont dimportantes retombes pour lensemble de la socit . Les connaissances rsultant des activits de recherche et dveloppement (R-D) se diffusent terme dans lensemble de lconomie et au-del des frontires. La recherche scientifique de mme que lducation sont galement indispensables pour maintenir la capacit de la socit faire face de faon intelligente aux effets environnementaux et sociaux du changement technologique. Ces effets lchelle de toute la socit sont rarement pris en compte par le secteur priv et ils constituent lune des justifications de lintervention publique en faveur des activits de recherche fondamentale et de linnovation. Pour autant, les effets environnementaux et sociaux des technologies ne sont pas toujours favorables, et ils sont difficiles anticiper. Il nest pas rare que le remplacement d une technologie par une autre cr e de nouvelles possibilits demploi tout en rendant caducs dautres comptences et dautres mtiers. Certaines innovations contribuent la prservation et la protection du capital naturel tandis que d autres en acc lrent l exploitation. M me dans les cas o un progrs technologique saccompagne de retombes environnemental positives
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en termes relatifs (r duction des missions des automobiles par kilomtre parcouru, par exemple), la demande additionnelle engendre par des prix plus bas entrane parfois une augmentation de la pression absolue sur lenvironnement. En tout tat de cause, les nouvelles technologies ne devraient pas tre considres comme des solutions de rechange des rformes particulirement ncessaires. M me les technologies dveloppes pour rpondre expressment un besoin environnemental ne reprsentent gnralement quune contribution marginale par rapport lventail beaucoup plus large de progrs technologiques ou autres susceptibles daboutir au mme rsultat. Les gouvernements jouent un rle majeur dans lexploitation de la science et de la technologie pour promouvoir le dveloppement durable, en mettant en place des politiques environnementales adquates, en soutenant la recherche fondamentale et en instaurant des systmes, notamment de brevets, permettant aux entreprises ou aux particuliers qui investissent dans la R-D prive den retirer des bnfices. Une saine gestion de lconomie a galement pour effet de stimuler la R-D prive car elle cre des conditions propices linvestissement dans le capital-risque. Si les externalits environnementales taient pleinement internalises, il ny aurait gure de raisons dutiliser dautres instruments pour orienter le dveloppement et ladoption de technologies dans une direction particulire. Les politiques environnementales et conomiques ( dencadrement ), qui sont pour la plupart technologiquement neutres (cest--dire quelles ne favorisent pas une technologie au dtriment dune autre), suffiraient assurer lobtention de rsultats optimaux pour la socit. Cependant, dans la pratique, beaucoup de politiques environnementales sont introduites progressivement, ou pr voient des exonrations pour les pollueurs actuels. En consquence, dautres mesures peuvent se r vler ncessaires pour acclrer le rythme du progrs technologique. Comme par ailleurs le champ daction des politiques environnementales reste incomplet dans de nombreux domaines, il pourrait tre ncessaire de renforcer les institutions qui sous-tendent le syst me scientifique et technologique de faon que lorientation du changement soit compatible avec les objectifs du dveloppement durable. Mettre en place des conditions cadres favorables Sattaquer aux risques potentiels du progrs technologique Les progrs technologiques ont souvent dop la croissance conomique mais certains ont eu des consquences sociales, conomiques ou environnementales impr vues. M me des technologies qui taient sp cifiquement destin es r pondre tel ou tel problme de pollution, de sant publique ou de scurit professionnelle nont pas forcment chapp ces problmes35. Cest ainsi que lopinion publique na pas toujours accept les nouvelles technologies.
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Les pouvoirs publics sont souvent amens prendre des dcisions concernant de nouvelles technologies sans avoir en main toutes les informations leur permettant den apprcier exactement les avantages mais aussi les risques. Do limportance quils sassurent que les avis rendus par leurs propres experts intgrent les tout derniers dveloppements scientifiques et technologiques et de garder ouvertes les voies de communication avec des experts extrieurs au gouvernement. Les pouvoirs publics peuvent aussi devoir patronner des recherches visant faire mieux comprendre et prvoir les avantages et les risques potentiels des nouvelles technologies, notamment en matire demploi. Pour empcher que ne surgissent des conflits d int r ts, ils devraient veiller ce que les organismes gouvernementaux chargs de protger la sant, la scurit et lenvironnement de leurs concitoyens soient en mesure de prserver lindpendance de leur capacit dvaluation technologique et, le cas chant, de rglementation de leurs utilisations par rapport aux instances gouvernementales charg es de promouvoir ces mmes technologies. Utiliser des moyens daction vises environnementales pour guider le changement technologique Si lon parvenait rectifier les signaux de prix, en faisant payer aux pollueurs les dommages quils causent lenvironnement, en rduisant les subventions dont bnficient les activits qui provoquent ces dommages et rduisant ou en supprimant les barrires commerciales la diffusion de nouvelles technologies, nombre de technologies nouvelles plus propres pourraient devenir rentables immdiatement. Sils sont contraints dinternaliser les externalits gnres par leurs activits, les pollueurs peuvent ragir de diverses faons. Certains se contenteront de supprimer lactivit considre, dautres choisiront de se doter dquipements disponibles sur le march pour rduire lexternalit. Les plus grandes entreprises auront tendance, pour leur part, chercher des solutions plus novatrices, en trouvant par exemple de nouvelles utilisations ce quelles considraient auparavant comme des dchets, ou mme sorienter vers le dveloppement dune technologie ou dun procd entirement nouveau. Quand les conditions du march sont propices (ce qui peut tre synonyme dune plus grande ouverture la concurrence), le choix commence se porter sur le remplacement des technologies existantes par de nouvelles technologies plus respectueuses de lenvironnement. La rponse effectivement apporte par les entreprises et les particuliers la politique environnementale dpendra en partie des instruments appliqus. En gnral, les instruments les moins directifs quant aux spcifiques technologies utiliser pour atteindre un objectif denvironnement donn sont ceux qui offrent les incitations les plus fortes et les plus durables en faveur de linnovation, mme sils ninduisent pas ncessairement de changement technologique proprement dit court terme (voir encadr 13).
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Encadr 13.
Instruments daction environnementale et innovation
Les taxes sur les missions et les permis ngociables constituent une incitation permanente rduire la pollution quel que soit le taux dmission. Ils encouragent les procds qui permettent dviter les dommages, et pas seulement de les maintenir en de des limites tolres. Les normes gnrales de rsultats, qui ne visent aucune technologie particulire, incitent davantage les entreprises innover que les normes techniques (ou dinspiration technique), mais sont moins efficaces que les instruments de march . Linterdiction de la fabrication et de lutilisation de substances dangereuses encourage le dveloppement de produits de substitution mais pas n cessairement l adoption de l option la moins polluante. Et, contrairement aux instruments de march , leffet dune telle mesure sur linnovation risque dtre purement ponctuel moins que les responsables de la rglementation ne rvisent la norme. Les accords ngocis fixent gnralement une limite globale applicable aux missions ou aux intrants, sans sp cifier comment concrtement les entreprises parties laccord doivent procder pour sy conformer. Si le caractre contraignant de ces accords est important, leur rle en faveur de linnovation technologique sera le mme que celui dune norme de rsultats. Toutefois, lexprience des associations de protection des terres dans le secteur agricole (OCDE, 1998a) montre un des avantages possibles dune approche collective volontaire : au sein de ces associations, les producteurs sont plus enclins partager l information concernant les approches novatrices quils ont adopt es pour r soudre leurs probl mes particuliers dans le domaine de lenvironnement, ce qui acclre et largit la diffusion de la technologie.
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Pour influer sur les dcisions prives concernant les technologies, les signaux donns par les instruments conomiques doivent remonter de la source du dommage environnemental jusquaux choix de consommation, aux procds de production et aux activits de recherche-dveloppement. Ainsi, lintensit du signal technologique donn par les politiques environnementales dpendra de facteurs tels que la structure du march et les dlais d ajustement. Avec le temps et mesure que les politiques environnementales, lorigine purement rglementaires, voluent pour intgrer des instruments plus flexibles, et que les entreprises commencent intgrer les normes environnementales dans le dveloppement de leurs nouveaux produits et installations, les technologies se sont diversifies. Les dispositifs de dpollution en aval qui, nagure, quipaient les pots dchappement et les chemines, sont progressivement remplacs par des technologies plus propres de par leur conception. Lencadr 14 prsente quelques exemples de technologies susceptibles damliorer considrablement lefficience dutilisation des ressources ou de produire moins dmissions et de dchets, en volume ou en degr de nocivit.
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Encadr 14. Quelques exemples de technologies mergentes

De nouvelles gnrations de capteurs sont de plus en plus utilises pour surveiller la qualit de lair et ltat du trafic, ainsi que les changements climatiques plantaires, la couche dozone stratosphrique, lenvironnement marin et les autres cosyst mes. Le recours plus fr quent aux syst mes mondiaux d information pourrait faciliter l agriculture de pr cision, ce qui permettra daccrotre la production en consommant moins de ressources. Les biotechnologies pourraient permettre de rduire la consommation de ressources, les missions polluantes et la production de dchets des industries manufacturires. Sous rserve de la mise en place des mesures de prcaution appropri es, lagro-g n tique peut r duire les besoins de pesticides et d autres produits agrochimiques et accrotre le rendement des cultures. La voiture propre se caractrisera par de nouvelles sources dnergie, des matriaux l gers, un moteur injection directe et une plus grande aptitude au recyclage. Les nouveaux matriaux pourraient faciliter le recyclage des biens de consommation et des facteurs de production utiliss dans la fabrication et rduire les pressions sur les ressources naturelles peu abondantes. Les rseaux de photopiles installs dans des btiments, des automobiles et des g n rateurs lectriques d centralis s utilisant lnergie solaire pourraient rduire lutilisation de sources dnergie plus polluantes. De meilleures techniques de stockage de lnergie et des systmes de conversion combins pourraient permettre de mieux exploiter les sources dnergie renouvelables (nergie solaire, nergie olienne et biomasse, par exemple). La nouvelle technologie des membranes et les nouveaux traitements biologiques permettront dpurer les eaux uses par limination des composs organiques et conduiront la mise en place d unit s de traitement de l eau collectives, voire domestiques. Les nouveaux enzymes, les nouveaux catalyseurs et dautres techniques de pointe telles que la transmutation pourraient permettre de rduire les rsidus urbains, de dcontaminer les dchets dangereux et de traiter les dchets nuclaires.
Source : Daprs Y. Fukasaku (1999) Environment Technology Foresight in Technology Foresight and Sustainable Development Actes de latelier de Budapest, OCDE, Paris.
Les processus de gestation des nouvelles technologies sont dans une certaine mesure alatoires et leurs rsultats difficilement prvisibles. La plupart des innovations technologiques cites dans lencadr 14 nont t quindirectement influences par les politiques vises environnementales. A long terme, les technologies de linformation pourraient jouer un rle plus important que les technologies
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antipollution dans le dcouplage entre la dgradation de lenvironnement et la croissance conomique. Il est par consquent assez risqu , pour les gouvernements, de chercher dsigner les vainqueurs de la course technologique. Et cest justement ce quvitent de faire les politiques de R-D lorsquelles sont bien conues. Veiller ce que les priorits du dveloppement durable trouvent un cho dans la recherche fondamentale Le financement public de la recherche fondamentale se justifie par de nombreuses raisons autres que la protection de lenvironnement, notamment par les avantages diffus dont saccompagne le savoir pour tous les aspects du bien- tre humain (par exemple la croissance conomique). Le soutien accord la recherche devrait tre gnralement rparti sur un grand nombre de domaines. Toutefois, dans la mesure o les externalits environnementales ne sont pas internalises, il y a de fortes chances pour que les objectifs de dveloppement durable ne soient pas adquatement pris en compte dans les programmes de recherche36. De plus, tant donn limportance des dlais qui peuvent scouler entre une dcouverte scientifique et son application commerciale, les d cisions prises aujourd hui concernant le niveau de financement des activits de recherche scientifique, ainsi que les modalits et lobjet du financement, influeront fortement sur les technologies qui deviendront disponibles au cours de la prochaine gnration. La recherche fondamentale et la recherche applique contribuent clairement la production et la consommation priv es. Elles aident aussi les pouvoirs publics sacquitter de leur propre mission dans des domaines comme la sant publique, la protection de lenvironnement et lconomie. Comme cela est soulign tout au long de ce rapport, les connaissances concernant le comportement des syst mes biologiques, physiques et conomiques restent lacunaires. Il importe, par consquent, de combler ces lacunes pour renforcer la capacit des dcideurs prendre en charge les externalits environnementales, grer les ressources naturelles, assurer la fourniture adquate de biens publics et amliorer la situation de la soci t . Pour traduire ce savoir sous une forme que les dcideurs pourront apprhender, il faut galement des instruments et des indicateurs qui leur permettront de mieux intgrer les objectifs environnementaux, conomiques et sociaux. Les gouvernements devraient passer en revue leurs priorits actuelles de financement pour dterminer si les ressources alloues ces domaines de recherche sont suffisantes. Associer des experts de diffrents domaines de recherche et du secteur priv au processus dtablissement des priorits de recherche pourrait favoriser une approche interdisciplinaire qui est importante pour identifier les domaines scientifiques et technologiques susceptibles dengendrer un nouveau savoir ainsi que
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des innovations qui pourraient offrir des bnfices majeurs pour la soci t . De nombreux pays mettent actuellement en place des approches partenariales pour la dfinition des priorits de recherche de mani re organiser la concertation entre les responsables de l action gouvernementale et des repr sentants des entreprises et de la soci t civile ainsi que des chercheurs. Certains outils, notamment les tudes de prospective technologique, se sont r v l s utiles pour int grer les multiples points de vue exprim s lors de ces concertations (OCDE, 1999 i). Une part importante de la recherche applique, notamment de la recherche qui contribue au dveloppement durable est r alis e par des entreprises priv es et des particuliers. L un des r les essentiels des gouvernements est dassurer la protection juridique des droits de propri t intellectuelle permettant au secteur priv de tirer profit de ses innovations. Pour assurer un cadre institutionnel et des conditions de march propices l innovation dans le secteur priv , il pourra tre galement n cessaire de corriger les politiques qui se r vlent sources dobstacles. Beaucoup de pays par exemple sont en train de r former la r glementation relative la commercialisation des r sultats de la recherche publique excut e dans les universit s en vue de donner aux chercheurs une plus grande autonomie et d accorder une plus grande place aux performances et la concurrence dans les d cisions de financement. Des r formes pourraient tre utiles dans d autres domaines pour am liorer les conditions de l innovation, notamment une rforme des marchs financiers et de la concurrence. Enfin, les gouvernements peuvent limiter les risques li s aux investissements dans les nouvelles technologies en veillant accro tre la continuit et la prvisibilit des orientations quils ont choisies en mati re de dveloppement durable. Au cours des dernires dcennies, plusieurs pays de lOCDE ne se sont pas contents de simplement faciliter la R-D du secteur priv. La plupart accordent des subventions directes ou des crdits dimpt pour soutenir la R-D excute par les entreprises, par exemple. Ces aides sont souvent justifies par les retombes positives pour la socit des nouveaux savoirs ainsi gnrs37. Les gouvernements favorisent galement les approches concertes entre les entreprises, et entre les entreprises et les instituts de recherche, afin de crer des synergies. Ils peuvent par exemple aider les entreprises trouver des partenaires et crer des rseaux ou encourager la formation de grappes dentreprises qui peuvent inclure les fabricants de technologies utilises dans les industries bases sur lexploitation des ressources naturelles ou de technologies de lutte contre la pollution (voir encadr 15). Les gouvernements eux-m mes crent des partenariats avec des entreprises priv es, en partie pour r partir les risques dans les projets long terme.
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Encadr 15.
Encourager les groupements rgionaux
Dans le syst me conomique actuel, une grande partie de l innovation rsulte d interactions entre les entreprises (entreprises de secteurs connexes, fournisseurs spcialiss, prestataires de services) et des organismes associs tels que les universits et les instituts de recherche au sein de groupements gographiques. Ces groupements apparaissent g n ralement l o il existe un climat favorable lesprit dentreprise, une disponibilit de capital-risque et une infrastructure universitaire ouverte sur lentreprise. Ces groupements prosprent parce quils fournissent un vivier de main-d'uvre qualifie et offrent de nombreuses possibilits dchange dides, de produits et de technologies. En 1997, la Finlande a lanc le Programme de recherche sur les grappes spcialises dans lenvironnement, qui cible le secteur mergent des biens et services denvironnement, l un des secteurs les plus dynamiques du pays. Le gouvernement apporte un financement de dpart pour des travaux de recherche sur de nouvelles technologies respectueuses de lenvironnement, qui seront men s par des groupes associant des producteurs, des fournisseurs, des universits et des instituts. Les projets mens en collaboration favorisent la cration de rseaux de chercheurs et dutilisateurs. La premire priorit de la recherche est lamlioration de lco-efficience par lapplication des techniques fondes sur le cycle de vie dans les secteurs de lagriculture, de la sylviculture, des m taux de base et de la gestion de leau. Le ministre de lEnvironnement coordonne le programme avec le ministre du Commerce et de lIndustrie, le Centre de dveloppement des technologies (TEKES) et lAcadmie de la Finlande.
Source : Comit de la politique scientifique et technologique de lOCDE, projet sur les systmes nationaux dinnovation.
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Lencadr 16 prsente un certain nombre dexemples de programmes de partenariats entre le secteur public et le secteur priv spcifiquement crs pour dvelopper des technologies respectueuses de lenvironnement. Le concept de partenariat peut galement intervenir dautres tapes du processus de R-D et le cofinancement public/priv des projets de recherche est en train de devenir la norme dans bien des domaines. Les partenariats public/priv sont importants pour mobiliser des investissements privs destins rpondre aux besoins les plus pressants de la recherche publique. Toutefois, les gouvernements doivent veiller conserver suffisamment d indpendance au sein de ces partenariats de fa on prot ger lintrt public de faon adquate.
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Encadr 16. Exemples de partenariats pour le dveloppement de technologies respectueuses de lenvironnement

Canada Partenariat technologique Canada. Propose des aides remboursables la recherche dans le domaine des voitures et autres systmes de transports propres et des technologies applicables la lutte contre la pollution atmosph rique, lattnuation du changement climatique, au traitement de leau et des eaux uses et au recyclage. Allemagne Recherche pour lenvironnement. A ppuie les initiatives scientifiques visant d velopper de nouvelles technologies environnementales ou de nouveaux concepts de gnie cologique et dutilisation cologique des ressources. Japon Research Institute of Innovative Technology for the Earth (RITE Institut de recherche sur les technologies innovantes pour la terre). D veloppe des technologies visant rduire les missions de gaz effet de serre, des biotechnologies utilisables dans les procds de production et met au point des produits de remplacement des substances appauvrissant la couche d ozone et des techniques de surveillance de la pollution de lair, de leau et des sols. Royaume-Uni Foresight Vehicle Programme (Programme sur le vhicule de lavenir). Vise mettre au point un vhicule propre, efficient, lger et intelligent, qui pourra satisfaire des exigences cologiques de plus en plus strictes, tout en rpondant aux attentes du grand public en matire de scurit, de performance, de cot et desthtique. tats-Unis Industries of the Future Initiative (Initiative Industries pour lavenir). Vise mettre au point des technologies comp titives qui int grent pleinement les considrations nergtiques et environnementales par le biais dune initiative de collaboration entre le minist re de l nergie et sept secteurs forte intensit nergtique (acier, aluminium, moulage des mtaux, verre, produits chimiques, raffinage du ptrole et produits forestiers).
Source : OCDE (1999), Technology and Environment : Towards Policy Integration, Document DSTI/ STP(99)19/FINAL, Paris. www.oecd.org/dsti/sti/s_t/index.htm .
Encourager le dveloppement et la diffusion de technologies plus propres Des politiques favorisant explicitement le dveloppement et la diffusion des technologies plus propres sont ncessaires en complment des mesures cadres dcrites plus haut pour pallier certaines dfaillances du march. Les arguments en faveur de telles mesures sont de deux ordres. Premirement, les utilisateurs potentiels peuvent ne pas connatre (ou avoir du mal comprendre) les avantages
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de la nouvelle technologie ou ont besoin dtre srs quelle a t utilise avec succs par dautres avant de lutiliser eux-mmes. Deuximement, avant que se concrtisent les avantages procur s la socit par la diffusion de la nouvelle technologie, il faudra peut-tre un largissement du march pour tirer parti des conomies dchelle et la cration doccasions dapprentissage par la pratique 38. Si l investissement initial pendant la p riode pr commerciale n est pas trop lourd, les investisseurs privs pourraient accepter des pertes dans un premier temps sachant que les profits attendus ult rieurement seront importants39. Ces investissements comportent toutefois des risques et les innovateurs pourront avoir du mal trouver des financements si les marchs financiers ne sont pas suffisamment dynamiques. Lintervention des pouvoirs publics pour corriger ces imperfections du march se justifie tout particulirement dans des secteurs qui, comme celui de la transformation et de la consommation dnergie, ont des effets ngatifs notables sur lenvironnement ou dont la production prsente de fortes caractristiques de bien public. Beaucoup de technologies plus propres sont disponibles mais ne sont pas utilises parce que les entreprises ne reoivent pas linformation ncessaire ou parce que ces technologies doivent tre adaptes aux conditions locales. On peut souvent rem dier ce manque d informations sur les technologies petite chelle pr sentant peu de risques par la mise en place de programmes pour informer, sensibiliser et faciliter la communication entre les experts, les fournisseurs et les entreprises qui se tournent vers linnovation. Les dispositifs dcotiquetage, par exemple, peuvent permettre une meilleure r mun ration des innovations de produits sur le march. Les programmes dassistance technique peuvent dispenser aux entreprises des conseils pratiques pour diagnostiquer les problmes environnementaux et recommander des solutions. Des programmes dassistance, de formation et de dmonstration financs sur les deniers publics peuvent persuader les agriculteurs de changer leurs pratiques et technologies agricoles. Les analyses comparatives, qui permettent une entreprise de comparer ses rsultats en matire denvironnement ceux des autres, peuvent focaliser davantage lattention sur les performances environnementales des diffrents secteurs. Les programmes de formation et de conseil aux entreprises en matire de gestion et de rorganisation peuvent amliorer leur capacit dvaluation et dadoption de technologies plus propres. Des cat gories de programmes plus slectives pr sentent des risques surtout si elles impliquent dimportants transferts financiers de la part des pouvoirs publics. Lintervention passe de l tat en faveur des nouvelles technologies, notamment des technologies nerg tiques, fait ressortir un certain nombre de dangers potentiels, qui sont viter. Les programmes visant une technologie particulire peuvent favoriser la formation de groupes puissants dont lintrt est dobtenir le maintien des aides gouvernementales, y compris lorsque leur rendement social
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ne justifie plus de nouvelles dpenses. Ils peuvent donner naissance des entreprises dpendantes du soutien, auquel cas il est encore plus difficile de mettre fin aux programmes temporaires de soutien. Privilgier une solution technologique plutt quune autre risque de fausser la recherche de la politique la moins coteuse au profit de certaines industries nationales (la construction automobile, par exemple) et conduire des mesures analogues dans d autres pays, tant donn que chaque pays essaie daider son industrie se positionner en pr curseur. Ces mesures peuvent crer des tensions et avoir des rpercussions ngatives sur les marchs privs de capital-risque40. Les gouvernements doivent mobiliser des capitaux privs pendant la phase de diffusion en vitant de succomber la tentation de privilgier une technologie acceptable plutt quune autre ou de laisser la politique dinnovation et de diffusion favoriser un secteur de lconomie nationale. Les politiques dinnovation et de diffusion doivent laisser jouer la concurrence entre des technologies permettant datteindre un mme objectif (production dlectricit non polluante plut t que production dlectricit partir dune source dnergie donne). Elles doivent aussi assurer lgalit daccs aux occasions dapprentissage marchs de niche prot gs et autres dispositifs analogues pour les investisseurs trangers et nationaux. Certaines technologies nouvelles, notamment celles qui permettent la production dlectricit partir de sources dnergie renouvelables, offrent dnormes perspectives de march. Il importe donc de favoriser la concurrence internationale pour leur dveloppement, dune part pour rduire au minimum les double emplois inutiles et dautre part pour viter de possibles frictions commerciales. La n cessit de partager les risques li s aux trajectoires technologiques incertaines lorsquelles impliquent des infrastructures lourdes et dviter dtre prisonniers pendant des annes dune technologie donne, a amen la plupart des pays de lOCDE soutenir la R-D dans de nombreuses disciplines et encourager les occasions d apprentissage. Pour citer un exemple, plusieurs pays de lOCDE demandent aujourdhui leurs producteurs dlectricit quune certaine part de leur production soit issue de sources non polluantes, soit en adaptant leurs centrales, soit en achetant des permis ngociables (encadr 17), plutt que de soutenir des solutions technologiques spcifiques. De nombreuses technologies bases sur des sources dnergie inpuisables ou renouvelables qui devraient permettre terme de produire de llectricit en rduisant les missions sont un stade prcoce de diffusion et restent coteuses par rapport aux centrales classiques. Leur rentabilit d pendra en partie du degr dinternalisation des cots denvironnement que suscite leur utilisation (et celle des technologies concurrentes). Dans les cas o ces politiques dinternalisation sont en place, le seuil de rentabilit de ces nouvelles technologies est atteint plus rapidement et les aides gouvernementales sont moins ncessaires.
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Encadr 17. Un nouveau systme de permis ngociables pour la production dlectricit partir de sources renouvelables en Australie
En dcembre 2000, le Parlement australien a adopt la loi de 2000 sur llectricit produite partir dnergies renouvelables. Cette loi a pour objectif de porter 12.7 % (25 500 GWh/an) la part des sources dnergie renouvelables dans la production dlectricit australienne dici 2010. Depuis le 1er avril 2001, tous les acheteurs sur le march de gros, sans exception, doivent acheter des quantits croissantes dlectricit produite partir de sources renouvelables. Pour sacquitter de leurs obligations, ils doivent p riodiquement remettre des certificats dachat dnergie dorigine renouvelable lorgane de rglementation comptent (Renewable Energy Regulator). Ces certificats dachat peuvent tre dlivrs pour chaque m gawatt-heure produit partir d une source d nergie renouvelable agre. Ils sont changeables sur un march distinct de celui des produits nerg tiques. Les sources d nergie renouvelables couvertes par la certification seront d finies par voie rglementaire. La rglementation visera probablement, entre autres, les installations, relies ou non au rseau, utilisant lnergie g othermique, les biocombustibles et certains types de d chets, les chauffe-eau solaires et les stations de pompage, ainsi que les installations de co-combustion biomasse/combustibles fossiles et les piles combustible utilisant une nergie renouvelable.
Source : Australian Greenhouse Office (2001), Mandatory Renewable Energy Target. www.greenhouse.gov.au/markets/2percent_ren/.
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Chapitre 5
Grer les interactions avec lconomie mondiale

Rpercussions des changes et des investissements sur le dveloppement durable Les changes et les investissements internationaux favorisent la croissance conomique et la concurrence. Ce faisant, ils contribuent directement la rduction de la pauvret , renfor ant ainsi les possibilit s de dveloppement long terme des pays les plus pauvres. Par ailleurs, ils encouragent le progrs et la diffusion des technologies et favorisent les changements structurels ncessaires pour exploiter plus efficacement les ressources naturelles et environnementales. Les changes et les investissements peuvent donc contribuer aux trois volets du dveloppement durable. Cest un fait bien tabli que les changes et les investissements internationaux contribuent la croissance conomique. L on estime, par exemple, un montant compris entre 258 et 510 milliards de dollars les avantages dcoulant de la libralisation des changes intervenue dans le seul cadre des Accords du Cycle dUruguay (OCDE, 2001 m ). Au cours des dix derni res annes, les pays qui ont maintenu ouverts leur syst me commercial et leur rgime dinvestissement ont galement doubl leur taux de croissance conomique par rapport aux pays qui ne l ont pas fait (OCDE, 1998 b). Des r gimes dchanges et d investissements ouverts donnent aussi aux entreprises multinationales des possibilits accrues dacclrer le rythme du progrs technologique dans les pays daccueil, la fois en les conduisant elles-mmes importer de nouvelles technologies qu en incitant les entreprises nationales changer leurs propres pratiques. Cet effet est particulirement important pour les pays en dveloppement, dont les perspectives de dveloppement long terme dpendent si fortement de laccs la technologie moderne. Toutefois, louverture du march est une condition ncessaire mais non suffisante pour assurer la croissance conomique. Tout aussi importantes sont une bonne politique macro- conomique et une stabilit institutionnelle et sociale (Rodrik, 1999). Pour citer un exemple, 15 des pays les plus pauvres du monde ont t le thtre dune forme ou une autre de conflit arm au cours des 20 dernires annes. A linverse, les pays en dveloppement qui ont bnfici
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la fois dune stabilit macro-conomique et de labsence de conflits arms ont g n ralement enregistr un taux de croissance par habitant sup rieur la moyenne (Banque mondiale, 2000a). La pr vention de la corruption et des malversations est un autre l ment du contexte institutionnel. La corruption agit comme un obstacle important au fonctionnement efficace de linvestissement dans certains pays. La Convention de lOCDE sur la lutte contre la corruption dagents publics trangers dans les transactions commerciales internationales est un instrument majeur pour sattaquer ce problme. La plupart des effets environnementaux escompts41 du dveloppement des changes et des investissements sont associs l expansion de la production conomique (effets d chelle), la redistribution de la production et de la consommation (effets structurels), ou aux effets sur le dveloppement technologique et sa diffusion (effets technologiques). Un sujet de proccupation majeur est que les expansions de production associes aux changes et linvestissement accentuent les probl mes denvironnement, mme si, selon certains lments d information, une hausse des revenus tend s accompagner la fois de la demande dune meilleure qualit de lenvironnement et dune plus grande capacit de lconomie absorber le cot de cette qualit suprieure. Au contraire, bien que lon escompte que les effets structurels et technologiques exercs par les changes et l investissement sur l environnement soient dans l ensemble positifs (par exemple par une amlioration des processus oprationnels), il peut exister des situations particulires dans lesquelles il nen est rien (par exemple, introduction d esp ces envahissantes, la suite de r formes conomiques structurelles). Il existe aussi un dsaccord sur la question de savoir si la libralisation des changes et de linvestissement peut exercer une incidence sur les rglementations environnementales, soit en encourageant un abaissement des normes environnementales (ce qui conduit la cration de refuges pour les pollueurs ) soit en limitant les perspectives que ces normes soient renforces (effet de gel de la rglementation). Les lments lappui de lhypothse du refuge pour pollueurs sont peu probants au niveau national (OCDE, 1998b ; Adams, 1997), mais cet hypothse est plus pertinente dans des secteurs de l conomie consommateurs de ressources, et pour lesquels les cots environnementaux reprsentent parfois une proportion importante des cots totaux. Dun autre ct, les pouvoirs publics peuvent parfois hsiter relever leurs normes environnementales en raison de la concurrence laquelle lindustrie nationale est confronte (Maybey and McNally, 1999 ; Oman, 1999). Dans leur majorit, les effets42 sociaux escompts des changes et de linvestissement sont li s soit au march du travail (il s agit dans ce cas d effets sur l emploi), soit la r partition du revenu et la comptitivit . Les changes et l investissement passent g nralement pour accrotre l emploi et le revenu par
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habitant (Sachs and Warner, 1995 et Rodriguez and Rodrik, 1999), bien que ce ne soit pas forcment vrai pour certains secteurs ou rgions, surtout court terme. Comme pour les r glementations environnementales, il arrive aussi parfois que des craintes soient exprimes au sujet des effets des changes et de linvestissement sur les r glementations sociales, qui pourraient soit encourager un recul des normes locales soit freiner lvolution vers une amlioration de ces normes. Selon les lments disponibles, m me si les gouvernements de certains pays peuvent parfois chercher attirer linvestissement direct tranger (IDE) en rduisant lefficacit des normes sociales locales (par exemple, dans certaines zones franches pour lindustrie dexportation), peu dlments dinformation de caract re g n ral attestent d un nivellement par le bas de cet ordre (OCDE, 2001m). Il y a galement peu dlments pour penser que labaissement des normes fondamentales du travail est un moyen efficace dattirer linvestissement tranger. Au contraire, les pays qui ont largement recours la main-d uvre enfantine ont gnralement plus de mal attirer des capitaux trangers. De mme, les pays qui renforcent leurs normes fondamentales du travail sont susceptibles daccrotre les possibilits de croissance conomique qui soffrent eux par lamlioration du niveau de comptence de la main-duvre et la cration dun environnement de travail propice linnovation et des amliorations de productivit. En ce qui concerne lide selon laquelle les changes et l investissement pourraient accentuer les disparits de revenu, on fera remarquer que le dveloppement important de ces activits observ au cours des 50 dernires sest accompagn d une baisse de la part de la population mondiale vivant dans une pauvret extrme, qui est tombe de 29 24 %. La conclusion gnrale qui se dgage est quil est impossible de prdire avec certitude limportance ou le sens des effets directs des flux dchanges et dinvestissements sur la situation environnementale ou sociale. De mme, les lments dinformation dont on dispose concernant les effets indirects sur les rglementations environnementales et sociales donnent des indications diverses. Cependant, ce qui parat clair, cest que le moyen le plus efficace de rduire tout impact ngatif (ou daccrotre tout impact positif) sera gnralement de commencer par adapter les politiques environnementale et sociale plutt que de compter pour ce faire sur les politiques relatives aux changes et linvestissement. Le recours cette dernire solution pourrait rduire inutilement la capacit des changes et de linvestissement contribuer positivement aussi bien la croissance conomique qu la rduction de la pauvret, limitant par l mme les possibilits de progresser en direction du dveloppement durable aussi rapidement que cela pourrait tre autrement le cas. Les changes et linvestissement peuvent, dans certaines conditions, servir de vecteurs de diffusion des problmes environnementaux et
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sociaux travers lconomie, mais cest linadquation des politiques environnementale et sociale elles-mmes qui sont lorigine de ces problmes. Bien que la meilleure approche consistera gnralement adapter en premier lieu les politiques environnementales et sociales, on contribuera davantage un dveloppement durable si lon peut renforcer la cohrence entre les politiques menes dans les domaines environnemental, social, des changes et de linvestissement. Il sagira en loccurrence de mettre en uvre les politiques environnementale et sociale de mani re ce qu elles favorisent la r alisation des objectifs des politiques dans les domaines des changes et de linvestissement. Ces dernires politiques doivent de mme contribuer activement la ralisation des objectifs des politiques environnementale et sociale. D une manire gnrale, les mesures prises dans un domaine devraient donc appuyer celles qui sont adopt es dans l autre. Dans la suite de ce chapitre, on passera en revue les domaines dans lesquels cet appui est particulirement important au niveau tant national quinternational. Ractions nationales Un des principaux sujets de proccupation des politiques menes dans les domaines des changes et de lenvironnement est celui des subventions dommageables pour lenvironnement. Certaines subventions ont pour effet dinciter produire ou consommer plus que ce que demanderait un dveloppement durable. Ces subventions exercent souvent des pressions sur lenvironnement, en faussant les dcisions relatives laffectation des ressources et aux changes et investissements internationaux. Une rforme des subventions serait donc bnfique la fois pour lenvironnement et pour lexpansion des changes. Un domaine spcifique dans lequel il est possible de grandement amliorer la fois lefficience conomique et les conditions environnementales est celui des subventions aux combustibles fossiles (charbon, par exemple). On peut souvent attnuer les ventuels effets sociaux ngatifs de ces rformes des subventions dans ces domaines en brisant le lien entre les subventions accordes et la production ou les intrants. Cela faciliterait les ajustements sociaux requis, mais sans crer ni dommages pour lenvironnement, ni distorsions des changes et des investissements (voir chapitre 2). Les tudes dimpact sur lenvironnement (EIE) font partie des outils utiliss par les gouvernements des pays de lOCDE depuis des dcennies. Le r le jou par les EIE en toile de fond de lexpansion mondiale des changes et des investissements appara t maintenant plus nettement. Il appara t de plus en plus important, par exemple, que pour le soutien des crdits lexportation on prenne en compte les rpercussions environnementales et sociales de cette aide (voir chapitre 6). De mme, les EIE sont de plus en plus un lment fondamental du
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contexte qui pr side au droulement des ngociations commerciales. Bon nombre de pays de lOCDE se sont par ailleurs engags entreprendre des tudes sur la viabilit environnementale des accords commerciaux conclus dans le cadre de lOMC et lchelle rgionale ou bilatrale. Toutefois, les mthodes utilises pour proc der ces valuations n en sont encore qu un stade embryonnaire et demandent tre encore renforces. Les consommateurs se soucient galement de plus en plus des incidences environnementales et sociales des diffrents produits, ce qui conduit de nouvelles demandes dinformations sur ces incidences. Cest ainsi que l on voit se rpandre des mesures nationales relatives ltiquetage des produits en fonction de leurs caract ristiques cologiques ( co- tiquettage), aux march s publics (achats publics respectueux de lenvironnement) et la responsabilit lgard des produits pendant toute la dur e de leur cycle de vie (responsabilit largie des producteurs, par exemple). Toutefois, ces mesures ont souvent des rpercussions sur les changes. Elles doivent donc tre conues de manire rduire au minimum ces rpercussions, sans compromettre lobjectif cologique sur lequel elles sappuient. Les tudes faites par lOCDE sur les politiques menes dans chacun de ces domaines portent croire que cela est possible, notamment lorsque transparence, crdibilit de linformation et ouverture de laccs prsident la conception de ces programmes (OCDE, 1999h). Dans le cadre des mcanismes de prfrences (SGP) actuellement en vigueur dans la plupart des pays de lOCDE, certains pays en dveloppement bnficient dun accs prfrentiel des marchs spcifiques de lOCDE. Deux de ces mcanismes (au sein de lUnion europenne et des tats-Unis) comportent lheure actuelle des clauses liant l accs au march au respect de normes du travail et environnementales. Toutefois, ces clauses ont suscit certaines interrogations, car dune part elles prsentent un risque de protectionnisme et dautre part elles impliquent le besoin dun contr le externe des normes sociales en vigueur dans les pays en dveloppement concerns. Le systme SGP semble toutefois avoir t employ efficacement sur une base slective pour promouvoir les objectifs du dveloppement durable, et dans le cadre dun dialogue avec les pays en dveloppement il offre certaines promesses pour lavenir (OCDE, 2001m ). Ractions internationales : politique dans le domaine des changes et de linvestissement Si, pris individuellement, les Accords de lOMC ne visent pas directement atteindre des objectifs environnementaux, certains dentre eux comportent des considrations relatives lenvironnement (encadr 18). Les accords de lOMC peuvent aussi avoir des effets positifs indirects sur l environnement. Ainsi, lAccord sur les mesures concernant les investissements et lies au commerce
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Encadr 18.
LOMC et lenvironnement
Le Prambule lAccord sur lOMC mentionne lobjectif de dveloppement durable et la ncessit de protger et de pr server lenvironnement, dune manire qui soit compatible avec les besoins des pays diffrents niveaux de dveloppement conomique. LAccord sur les obstacles techniques au commerce et lAccord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires tiennent compte explicitement de lutilisation par les gouvernements de mesures de protection de la vie des personnes, des animaux et des vgtaux ainsi que de prservation de lenvironnement. LAccord sur lagriculture prvoit des exemptions aux engagements lgard de lOMC pour certaines formes de soutien dispens dans le cadre de programmes agro-environnementaux. LAccord sur les subventions et les mesures compensatoires disposent que 20 % de laide gouvernementale apporte pour ladaptation des installations existantes une nouvelle r glementation environnementale est consid r comme ne donnant pas lieu une action . LAccord sur les droits de proprit intellectuelle qui touchent au commerce et lAccord gnral sur le commerce des services contiennent tous deux des dispositions relatives aux objectifs environnementaux. Plus gnralement, les rgles commerciales autorisent en pratique une discrimination sur la base des caractristiques du produit, celles-ci ayant souvent des implications environnementales.
Source : Organisation mondiale du commerce (2001), Introduction : Les questions environne-
mentales lOMC. www.wto.org/french /tratop_f/envir_f/backgr_f.htm.
supprime les restrictions en mati re de contenu local, lesquelles pourraient encourager des procds de production inefficaces et la surexploitation de ressources environnementales. Le Comit du commerce et de lenvironnement de l OMC a t mis en place pour explorer plus fond les interactions entre le commerce international et lenvironnement. Les interactions entre instruments lis aux changes internationaux et objectifs environnementaux se dveloppent aussi aux niveaux bilat ral et rgional. Ainsi l Accord de libre- change nord-amricain (ALENA) contient des accords secondaires portant sur la coop ration dans le domaine de l environnement comme dans celui du travail. En revanche, les questions environnementales et sociales ne sont gnralement pas abordes dans les traits bilatraux sur linvestissement, bien quil existe des exceptions.
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Les accords relatifs linvestissement ne sont pas non plus destins atteindre des objectifs environnementaux, mais il arrive que certains dentre eux comportent des considrations environnementales. Comme dans le cas des changes, le principe fondamental de non-discrimination qui caract rise les accords relatifs linvestissement prvoit que le gouvernement du pays daccueil ne doive pas traiter les investisseurs trangers de manire moins favorable que les investisseurs nationaux ni de manire moins favorable que dautres investisseurs trangers (Principes du traitement national ou de la nation la plus favorise). Le Code de la lib ration des mouvements de capitaux de l OCDE, qui demande aux pays Membres de lOCDE de librer progressivement tous les mouvements de capitaux, permet aux pays de lOCDE de limiter les flux de capitaux quand ils le jugent ncessaire pour prot ger la sant et la scurit publiques. Quelques pays en dveloppement ont galement adopt des accords dintgration rgionale dans le domaine de linvestissement, dont certains comportent des dispositions relatives lenvironnement. Cest ainsi, par exemple, que lAccordcadre de 1998 sur la zone dinvestissement de l ANASE pr voit une exception g nrale pour la protection de la sant publique et de lenvironnement, pour autant que ces mesures ne restreignent pas indment les flux dinvestissement. Les disciplines actuelles relatives aux changes et linvestissement permettent donc largement aux pays de prendre les mesures quils jugent appropries pour protger la vie ou la sant des hommes, des animaux ou des vgtaux. Dans quelques cas, toutefois, il est difficile dtablir si ces rgles rduisent laptitude dun gouvernement appliquer des mesures environnementales ou sociales nationales. Au cours des dernires annes, quatre questions ont t particulirement dbattues. Premirement, les pays ont adopt toutes sortes de rglementations visant attnuer les rpercussions ngatives sur lenvironnement des procds et mthodes de production (PMP). Nanmoins, les mesures relatives aux problmes environnementaux qui se posent au stade de la production soulvent des questions commerciales complexes. Certains accords de l OMC (comme ceux relatifs aux droits de propri t intellectuelle ou aux subventions li es aux changes) pr voient explicitement certaines distinctions entre produits, bases sur des caractristiques non lies au produit. Globalement toutefois, le rgime du GATT pour les changes de biens prvoit que des produits similaires doivent recevoir des traitements similaires , cest--dire quil ne doit pas sexercer de discrimination lencontre des producteurs trangers, sauf exception particulire. Une meilleur dfinition de ces exceptions (et de leur application pratique) offrirait de meilleures possibilits dappliquer des politiques commerciales et environnementales qui se soutiennent mutuellement. Deuximement, il existe aussi des possibilits damliorer les connaissances dans le domaine des mesures de prcaution. On a assist au cours des dernires
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annes une intensification des dbats sur le recours des mesures de prcaution pour viter de possibles dommages lenvironnement. Plusieurs accords multilatraux sur lenvironnement (AME) et autres instruments internationaux, ainsi que certaines lois nationales, prvoient expressment le recours au principe de pr caution. Toutefois, lorsque les pays valuent diff remment les risques potentiels, l application dans la pratique du principe de pr caution peut tre considr e par les pays affect s comme introduisant des distorsions commerciales injustifies. Les pays de lOCDE pourraient contribuer rduire ce type de tensions en examinant les moyens de rendre lapplication des mesures de prcaution dans le cadre de la politique environnementale plus conforme aux rgles commerciales. Troisimement, les principes du traitement national et de la nation la plus favorise posent un problme lorsque la politique environnementale ou sociale nest pas la mme lgard des investisseurs trangers qu lgard des investisseurs nationaux. Les gouvernements ont souvent des raisons lgitimes de traiter diffremment tels ou tels investissements ou investisseurs. Mais on ne discerne pas toujours clairement dans la pratique comment tablir une distinction entre discrimination et traitement diffrenci . Comme pour les changes, mieux savoir oprer ces distinctions (et leurs applications pratiques) augmenterait les possibilits de synergies entre les politiques dinvestissement et les politiques denvironnement. Enfin, lapplication des principes du traitement national et de la nation la plus favorise nempche pas un pays daccueil dabaisser ses normes environnementales ou sociales pour crer des conditions plus favorables pour les investisseurs trangers. Aussi certains pays ont-ils inclus des clauses de nonabaissement des normes dans les accords bilatraux dinvestissement auxquels ils sont parties. Il serait donc aussi utile dentreprendre des travaux supplmentaires pour clarifier les conditions dans lesquelles la concurrence en mati re dinvestissement pourrait tre considre comme compatible avec le dveloppement durable. Le secteur priv joue un rle vital dans la gnration dune croissance conomique durable et il s attache de plus en plus apporter une contribution plus large au dveloppement durable. Les pays de lOCDE sont donc devenus plus actifs pour inciter les entreprises agir dune manire qui concourt cet objectif. Les Principes de lOCDE relatifs la gouvernance dentreprise et les Principes directeurs de lOCDE lintention des entreprises multinationales sont autant dexemples rcents dinitiatives internationales prises dans ce domaine. Ces instruments constituent des repres par rapport auxquels les performances des entreprises peuvent tre values, principalement au sein des entreprises elles-mmes. Beaucoup dentreprises ont aussi mis au point des d clarations daction (telles que des codes de conduite) dordre interne, qui proclament leur engagement fondamental respecter
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lobjectif du dveloppement durable et noncent leurs propres anticipations sur la faon de continuer de progresser dans cette voie. En dpit des avances r centes de la libralisation du commerce mondial, celle-ci peut encore procurer de nombreux avantages aux pays en d veloppement. En moyenne, les droits de douane ont baiss dans les pays de l OCDE, mais ils restent encore levs dans six secteurs dimportance vitale pour les pays en d veloppement : les principaux produits alimentaires de base issus de lagriculture ; les fruits, les lgumes et les produits de la pche ; les produits alimentaires transforms ; les textiles et les v tements ; la chaussure, le cuir et les articles de voyage ; et les vhicules automobiles et autres moyens de transport et les biens de haute technologie. La progressivit des droits de douane reste aussi problmatique pour de nombreux produits drivs des matires premires ; les importations de produits de base b nficient souvent dun taux zro, mais les produits interm diaires et transform s sont frapps de droits progressivement plus levs. En outre, ces mmes produits se heurtent souvent plusieurs obstacles non-tarifaires. Les obstacles aussi bien tarifaires que non tarifaires font que les pays en dveloppement ont des difficults exporter des biens manufacturs. Selon des estimations de la Banque mondiale (2000 b), les tarifs et autres distorsions dans la zone de l OCDE, comme les aides agricoles, provoquent chaque anne une perte de bien-tre de prs de 20 milliards de dollars pour les pays en dveloppement, soit environ 40 % du total de laide publique au dveloppement (APD) accorde ces pays. Ractions internationales : politique de lenvironnement Le lien entre les accords multilatraux sur lenvironnement et les politiques dans le domaine des changes et de linvestissement continue dtre lobjet dun important dbat. Des mesures commerciales sont parfois utilises dans les AME pour encourager une participation plus large, ou pour rsoudre des problmes spcifiques denvironnement qui ont une dimension commerciale. Lobjectif nest pas de limiter les changes en tant que tels. Il ressort dvaluations rcentes par lOCDE de lapplication de mesures commerciales dans le cadre de la Convention sur le commerce international des esp ces sauvages de faune et de flore menac es dextinction (CITES), du Protocole de Montral relatif des substances qui appauvrissent la couche dozone et de la Convention de Ble sur les dchets dangereux (encadr 19) que ces mesures ont contribu de faon tout fait efficace la ralisation des objectifs de ces AME. Toutefois, ces mesures doivent tre conues avec soin et cibles sur les objectifs environnementaux et conomiques poursuivis. Elles prennent galement toute leur efficacit lorsquelles sinscrivent dans le cadre dun ensemble plus vaste de mcanismes cibls sur des problmes denvironnement et lorsquelles sont compltes par des ressources destines toffer la capacit de mise en uvre, notamment dans les pays en dveloppement.
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Encadr 19.
Mesures commerciales et AME
Les mesures commerciales peuvent tre utiles dans les AME, notamment quand : les pays se sont engags grer collectivement les changes internationaux du fait de leur rle dans les problmes denvironnement ; le commerce lui-mme contribue aux problmes de lenvironnement, comme dans le cas despces envahissantes ; un contrle des changes est ncessaire pour rendre la couverture des systmes rglementaires exhaustive ; il est ncessaire de dcourager les comportements opportunistes, pour rduire les obstacles une coopration internationale efficace .
Source : OCDE (2000), Les mesures commerciales dans les accords multilatraux sur lenvironnement, Paris.
On exprime aussi parfois la crainte que les dispositions dun systme juridique international unique ne prennent le pas sur les dispositions dun autre, en cas de conflit direct entre les deux. Le Protocole de Carthagne sur la scurit biologique a r cemment illustr cette proccupation43 . Les enjeux commerciaux que peuvent aussi comporter les engagements pris en vue dattnuer le changement climatique en vertu du Protocole de Kyoto ont galement t examins dans ce contexte. Cependant, malgr en principe la possibilit dun conflit de cette nature, aucun diffrend officiel nest jusqu prsent apparu. Plutt que danticiper une issue particulire cet gard, il serait prfrable de promouvoir un dialogue systmatique entre les diffrents milieux intresss de faon limiter le risque de problmes futurs. Coopration pour le dveloppement Les priorits de dveloppement des pays en dveloppement en particulier celles qui concernent la rduction de la pauvret pr sentent des liens importants avec bon nombre des enjeux du dveloppement durable qui intressent la politique dans le domaine des changes, de linvestissement, de lenvironnement et de laction sociale44. La plupart des pays en dveloppement se sont engag s en vertu des Conventions de Rio protger lenvironnement mondial sur la base de responsabilits communes mais diffrencies. Pour bien des pays en dveloppement, il y a toutefois des arbitrages importants faire entre les priorits du dveloppement national et les objectifs de la protection de lenvironnement lchelle mondiale. Le Fonds pour lenvironnement mondial (FEM) a t cr en partie pour aider les pays en dveloppement surmonter ces arbitrages.
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En mme temps, les possibilits de faire en sorte que les objectifs daction des pouvoirs publics au niveau local et mondial se compltent mutuellement sont immenses. Les mesures visant amliorer la sant en luttant contre la pollution atmosphrique locale, par exemple, peuvent aussi contribuer rduire les missions de gaz effet de serre. De mme, les efforts visant rduire la dgradation des sols (en prvenant, par exemple, la dforestation) peuvent amliorer la scurit alimentaire, et pr server la biodiversit mondiale. Exploiter ces synergies est vital pour la concr tisation du dveloppement durable aussi bien dans les pays en dveloppement que dans les pays dvelopps. LOCDE a labor un cadre pour la coopration avec les pays en dveloppement en direction du dveloppement durable (OCDE, 1996). Ce cadre sarticule autour d une s rie d objectifs de d veloppement international, dont six sont quantifis et limits dans le temps (voir chapitre 1), et il reconnat que la coopration pour le dveloppement doit sappuyer sur les efforts nationaux et non se substituer eux. La coopration doit, en particulier, trouver sa place dans le cadre de stratgies locales de dveloppement, et dcouler dun dialogue transparent entre les pouvoirs publics, les entreprises et la socit civile. Les stratgies nationales de dveloppement durable servent de cadre llaboration de mthodes long terme cohrentes darbitrage des conflits que pose la ralisation dun dveloppement durable. Si les domaines sur lesquels ces stratgies mettront laccent varieront dun pays lautre, la rduction de la pauvret sera un objectif central de bon nombre des plus pauvres dentre eux (OCDE, 2001l). La coopration pour le dveloppement est lun des principaux instruments par lesquels les pays de lOCDE peuvent aider les pays les plus pauvres ; toutefois, plusieurs autres politiques, notamment dans le domaine des changes et de linvestissement, ont aussi de profondes rpercussions pour les pays en dveloppement. Lon reconna t de plus en plus que ces politiques doivent tre compatibles entre elles. Ainsi, la Liste indicative des conditions essentielles la coh rence des politiques lappui de la rduction de la pauvret, compile par le Comit daide au dveloppement (CAD) donne dutiles indications sur les moyens damliorer la cohrence des politiques des pays de lOCDE lgard des pays en dveloppement. Laide publique au dveloppement (APD) a toujours jou un r le important dans la coopration pour le dveloppement. Cependant, une fraction croissante des ressources dAPD disponibles a t consacre au cours des dernires annes rpondre des besoins humanitaires et des allgements de dette, ce qui a mis les budgets daide encore plus lourdement contribution. Les efforts de libralisation raliss ces dernires annes dans de nombreux pays ont aussi provoqu de fortes hausses des flux dinvestissement direct tranger (IDE), de sorte que le rapport entre l APD et l IDE a baiss (figure 3). Les niveaux absolus dAPD ont en outre diminu dans certains pays. Il sensuit que
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Figure 3. Flux long terme de lOCDE vers les pays en dveloppement, 1980-99
En milliards de dollars, aux cours et taux de change de 1998 En milliards de dollars, aux cours et taux de change de 1998
100 80 60 40 20 0 -20 -40 1980 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

Autre flux du secteur priv Investissement direct tranger
100 80 60 40 20 0 -20 -40
Total net de lAPD
Note : Les chiffres de lADP excluent les annulations de la dette pour les annes 1990 1992. Source : OCDE, CAD.
quatre seulement des 21 pays Membres du CAD respectent r guli rement lobjectif de 0.7 pour cent du PNB adopt de manire gnrale comme reprsentant la part approprie de lAPD. Les donnes agr ges de la figure 3 masquent une caract ristique importante de linvestissement priv : la plus grande partie est destine un trs petit nombre de pays, en gnral ceux qui ont les conomies les plus saines. Ainsi, sur ce total, les pays les plus grands et les plus puissants, comme le Brsil, ont reu 45 % des investissements raliss. De faon plus gnrale, seuls 20 % du total de lIDE mondial sont alls des pays en dveloppement en 1998. Les flux dinvestissement priv ont aussi tendance se concentrer dans un nombre limit de secteurs conomiques (comme la production dnergie), alors que des secteurs sociaux comme la sant et lducation ne reoivent que des flux limits. Dans de nombreux pays en dveloppement, lAPD reste une source essentielle de fonds publics. Souvent, les niveaux dIDE sont faibles, faute pour ces pays de disposer des capacits institutionnelles et de la stabilit macro-conomique requises pour soutenir l IDE. Mme dans les pays o l IDE est d j important, l APD peut complter linvestissement du secteur priv, par exemple en aidant les pouvoirs publics financer les biens publics locaux, ou en contribuant attirer des flux dIDE qui favorisent le dveloppement durable.
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LAPD pourrait, par exemple, jouer un rle important pour le dveloppement des infrastructures, en particulier dans les zones urbaines. La population urbaine des pays en dveloppement est dj deux fois suprieure celle de lEurope, de lAmrique du Nord et du Japon runis. La plupart des grandes villes du monde se trouvent dans les pays en dveloppement et les pressions exerces sur lenvironnement sont souvent fortes dans ces agglomrations. LAPD peut apporter une contribution pr cieuse dans de nombreux domaines de lamnagement urbain, en particulier dans celui de laccs une eau non pollue. La croissance conomique dans les pays en dveloppement (soutenue par les changes et linvestissement) contribuera tout particulirement au dveloppement durable, si les politiques environnementales et sociales locales sont fixes des niveaux adquats et sont efficacement mises en uvre. La coopration pour le dveloppement joue un rle important en aidant les pays se doter dune capacit qui leur permette damliorer ces rponses institutionnelles et de tirer pleinement avantage des possibilit s offertes par la mondialisation. Plusieurs conomies en dveloppement et en transition avancent actuellement dans cette direction, mais la coopration pour le dveloppement peut contribuer acclrer cette volution. En particulier, elle peut contribuer amliorer la capacit des syst mes de gouvernance en place dans les pays en dveloppement appuyer les objectifs de dveloppement durable. Le dveloppement des capacits est un processus long terme qui ncessite un effort dont la dure stend bien au-del des chances habituelles de la plupart des programmes de coopration (trois cinq ans). Il faut aussi que ses r sultats soient accepts par toutes les composantes de la socit qu il concerne. La r alisation du d veloppement durable ncessitera galement que les pays en dveloppement vitent certaines tapes dexprimentation et de diffusion des technologies par lesquelles sont dj passs les pays dvelopps. Plusieurs technologies existantes pourraient favoriser le dveloppement durable dans les pays en d veloppement, mais leur co t lev et l insuffisance des comp tences et des infrastructures n cessaires l adaptation de technologies trangres aux conditions locales en gnent souvent lutilisation. Pour que la diffusion de technologies plus propres soit efficace, il faut dabord faire connatre les causes et les consquences possibles des activits non durables. Il faut aussi dvelopper les capacits scientifiques, technologiques et de gestion, afin de permettre aux gestionnaires dvaluer correctement les avantages de technologies concurrentes. Souvent, il faut aussi aider les pays en dveloppement se doter des infrastructures ncessaires (r seaux de distribution dnergie, de transport et de t lcommunications, par exemple) pour bien assimiler et exploiter l volution des technologies. Les principaux enseignements retirs de lexprience des donneurs daide sur la coopration dans le domaine technologique sont rsum s dans lencadr 20.
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Encadr 20. Coopration dans le domaine des technologies non polluantes

Lexp rience acquise par les pays donneurs dans le domaine des technologies non polluantes permet de conclure quil faut : Favoriser le renforcement des capacits sans se limiter aux quipements. Le principal obstacle la diffusion des technologies non polluantes est labsence des capacits n cessaires sur les plans institutionnel, technique et de la gestion face lvolution des mthodes de production. Appuyer le financement de systmes de production moins polluants. Dans de nombreux pays en dveloppement et en transition, les difficults daccs au crdit contribuent fortement limiter le d veloppement de technologies moins polluantes. Appuyer la mise en place de conditions-cadres plus favorables une production non polluante. Un cadre lgislatif bien dfini est ncessaire pour assurer la protection de lenvironnement, rglementer la production et assurer le respect de la rglementation. Mieux informer le public des consquences de la dgradation de lenvironnement. Une meilleure connaissance des effets de la d gradation de lenvironnement, notamment sur la sant, pourra susciter de la part du public une demande damlioration des performances environnementales. Soutenir les centres de production moins polluants. Pour favoriser ladoption de meilleures pratiques de gestion dans les entreprises, il faut disposer lchelon local de professionnels qualifis dots de bonnes connaissances techniques. Les effectifs devraient aussi tre compos s en g n ral dexperts locaux. Amliorer la coordination. Les acteurs extrieurs et nationaux doivent coordonner leurs activit s, de fa on viter les instructions contradictoires, les chevauchements et les doubles emplois. La coopration, sous la direction du pays daccueil, facilite le partage de lexprience et la diffusion des pratiques exemplaires.
Source : OCDE (1995), Promoting Cleaner Production in Developing Countries. The Role of Development Co-operation, Paris.
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Chapitre 6
Lutter contre le changement climatique

Introduction La perturbation du systme climatique par les activits humaines constitue un enjeu majeur pour le dveloppement durable, car elle risque daltrer de faon irrversible les cosystmes, ainsi que de modifier les systmes sociaux, politiques et conomiques dans le monde entier. Il ressort de donnes rcentes que le rchauffement observ ces cinquante dernires annes est en majeure partie imputable aux activits humaines (GIEC, 2001a) et quil se produit par ailleurs une modification des rgimes pluviomtriques, une lvation du niveau des mers, un recul des glaciers, une diminution de lpaisseur des glaces de mer de lArctique et une augmentation de la frquence des phnomnes mtorologiques extrmes dans certaines parties du monde (Watson, 2000). Le changement climatique aura une incidence sur les habitats, sur la production et la distribution de denres alimentaires, sur la disponibilit des approvisionnements en eau et sur la diffusion des maladies. Malgr lurgence accorde par la communaut internationale au changement climatique, les actions concrtes visant limiter les missions tardent se mettre en place. Rares sont les pays de lOCDE qui sont en voie datteindre les objectifs fixs dans la Conventioncadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et son Protocole de Kyoto. La dmonstration de mesures concrtes par les pays de lOCDE aiderait mobiliser les autres pays, en particulier les pays en dveloppement, pour quils contribuent aux rductions beaucoup plus fortes des missions qui sont indispensables plus long terme. La limitation du changement climatique ncessite un engagement politique et une coopration lchelle mondiale entre lensemble des activits conomiques, des secteurs et des acteurs. Des mesures doivent tre prises pour inflchir les modes de production et de consommation, pour faciliter linvestissement dans les technologies propres et pour concevoir des politiques conciliant efficience conomique, efficacit environnementale et dveloppement social. Des possibilits soffrent de prendre des mesures efficaces lencontre du changement climatique mais celles-ci sont encore insuffisamment exploites. On dispose pour ce faire dun large ventail de politiques et de technologies nergtiques, agricoles et forestires. A brve chance, il importe de rduire les missions. A plus long terme, des mesures devront tre prises pour favoriser les investissements qui
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transforment linfrastructure nergtique et de transport de manire privilgier les sources moindre intensit de carbone, ainsi que pour faciliter une adaptation lvolution du climat qui soit efficace par rapport aux cots. En outre, la rpartition ingale des cots et avantages du changement climatique risque daboutir des tensions politiques concernant le partage des responsabilits pour agir. Les pays et rgions les plus pauvres du monde seront la fois les plus exposs aux incidences du changement climatique et les moins bien arms pour y faire face. Caractristiques du Protocole de Kyoto Sil devait entrer en vigueur, le Protocole de Kyoto fixerait, pour la priode 20082012, des objectifs contraignants de r duction des missions par rapport aux niveaux de 1990 dans les pays industrialiss (et en transition). Compars un scnario au fil de leau , ces objectifs impliquent des rductions des missions de 20 % 30 % pour la plupart des pays de lOCDE, dans le cas o ces derniers agiraient exclusivement au niveau national. Les aspects essentiels pour la mise en uvre du Protocole sont le traitement des puits (absorption du carbone par les plantes, les arbres et le sol)45, les rgles et modalits de mise en uvre des mcanismes de flexibilit de Kyoto et les programmes de financement destins aider les pays en dveloppement faire face au changement climatique46. Le changement institutionnel en particulier la dfinition de principes internationaux pour les systmes de suivi et de gestion des missions, de mthodes crdibles pour dterminer les niveaux de rfrence des missions, de dispositifs transparents de notification et dexamen et dun systme de mise en conformit qui encourage les bonnes performances sera important pour la mise en uvre effective du Protocole de Kyoto. Les syst mes nationaux de plafonnement et dchanges devraient sappuyer sur le droit national et sur des mesures dexcution, afin dinciter les entreprises et autres entits se conformer aux limites dmission convenues. Pour surveiller les missions, et valuer les effets des projets et programmes mis en uvre, les pouvoirs publics devraient aussi d ployer dimportants moyens administratifs. En dveloppant le partage de leurs donnes dexprience, les pays pourraient mettre en vidence les meilleures pratiques, et instaurer des conditions propices la mise en place, dans les pays intresss, de moyens de surveillance des missions et dvaluation des projets (OCDE, 1999f). Il est ncessaire que les pays de lOCDE sengagent rsolument dans une coopration internationale et montrent la voie pour la mise en uvre des changements institutionnels adapts la grande varit des situations nationales. Politiques nationales Il est ncessaire, court terme, de mettre en place des politiques nationales appropries permettant de guider la transition vers une conomie moins tributaire du carbone. Des interventions prcoces pourraient rduire les cots de transition
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et viter la mise au rebut pr matur e de technologies et d infrastructures quentraneraient des mesures plus radicales prises un stade ultrieur. Les pays de lOCDE ont commenc mettre en uvre un ensemble de mesures nationales pour r duire les missions par une amlioration du rendement nergtique, la diversification des sources d nergie et la r duction de la consommation dnergie47. Des taxes sur le CO2 ont dj t instaures dans plusieurs pays europens, et sont envisag es dans dautres. En outre, certains pays de lOCDE ont adopt (ou envisagent dadopter) des systmes de permis ngociables dmissions de CO 2, le plus souvent entre entits prives mais aussi parfois entre gouvernements (AIE, 2000 a ). Plusieurs autres pays ont recours des syst mes dchange pour llectricit produite partir de sources renouvelables qui, bien que mis en place pour dautres raisons, contribuent aux rductions de carbone (voir chapitre 4). Le secteur priv est aussi engag dans la rduction des missions de carbone par le biais dune srie daccords volontaires (AIE, 2000a). Des progrs supplmentaires devront tre accomplis pour dvelopper lutilisation de ces mesures et les appliquer dautres secteurs. Par exemple, les exonrations accordes aux industries nergivores pour des raisons de comptitivit ont sensiblement limit les effets des taxes nationales sur le carbone qui ont t appliques ce jour. Plusieurs types de subventions contribuent la hausse des missions de gaz effet de serre, et leur rforme aiderait sensiblement la ralisation des objectifs de rduction. Les dgrvements fiscaux accords aux secteurs nergivores, ainsi que la fiscalit avantageuse des voitures de fonction et la dductibilit des trajets domicile-travail, se traduisent par des missions plus fortes que si la fiscalit tait uniforme. De mme, les subventions indirectes en faveur des transports priv s (notamment les aides aux infrastructures routires dans les zones urbaines et le stationnement gratuit) augmentent la dpendance lgard des activits consommant de grandes quantits de combustibles fossiles. Les dcisions des collectivits locales en matire daffectation des terres peuvent aussi exacerber ces effets. On estime que la rforme des subventions pourrait rduire de 10 15 % les missions de CO2 imputables aux transports, tout en amliorant le bien-tre conomique dune faon plus gnrale (OCDE, 1997a). Certaines subventions en faveur de la production agricole (par exemple dans le secteur de l levage) augmentent aussi lintensit et le niveau de production du secteur et entra nent une hausse des missions de m thane et dhmioxyde dazote (voir chapitre 2). Si les subventions existent pour plusieurs raisons, le dcouplage du soutien du niveau de la production pourrait avoir des effets bnfiques importants du point du vue du climat. Les politiques de lutte contre le changement climatique sont galement susceptibles de contribuer produire dautres avantages, comme la rduction des pertes en vies humaines ou des maladies imputables la pollution atmosphrique, ainsi que certains effets bnfiques sur les cosyst mes. D aprs certaines
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estimations prudentes des avantages accessoires de la rduction des missions de gaz effet de serre, il apparat que ces avantages pourraient compenser un tiers des cots des mesures de limitation lchelle nationale dans les pays de lOCDE (OConnor, 2000). Dans les pays en dveloppement, o la qualit de lair lchelon local est gnralement moins bonne et les cots de rduction des missions de carbone moins levs, ces avantages accessoires pourraient tre encore plus grands. Les avantages accessoires sont importants pour concevoir les politiques en matire de climat, car ils se manifestent immdiatement, contrairement aux avantages directs de lattnuation du changement climatique, qui se font sentir sur le long terme. Ils peuvent rduire les cots lis la ralisation des objectifs en matire de changement climatique, et ainsi rendre les mesures de lutte plus acceptables sur la plan politique. D importantes possibilit s soffrent galement de tirer parti des avantages que les politiques sectorielles visant des objectifs autres que le changement climatique peuvent procurer en termes de limitation des missions de gaz effet de serre. Par exemple, les modifications de la palette nergtique (pour des raisons de scurit nergtique) et les amliorations en matire defficacit nergtique (pour des raisons conomiques) peuvent se rvler trs bnfiques du point de vue du climat. Dans le domaine des transports, stimuler la concurrence entre exploitants et amliorer la flexibilit de la main-d' uvre sur les marchs protgs du secteur (comme le transport de marchandises) pourrait contribuer modifier la r partition du trafic au profit de modes de transport moindre intensit de carbone. Les rformes rglementaires des marchs de llectricit pourraient accrotre la part du gaz naturel et des sources dnergie renouvelables dans la palette nergtique, contribuant la fois rduire les missions de carbone et amliorer la qualit de lair au niveau local et rgional, si les signaux de prix et les politiques appropri s sont en place (AIE, 2001 a ). Les investissements dans des infrastructures et des quipements qui acclrent ladoption de technologies et de pratiques peu polluantes att nueraient aussi le cot de la transition long terme vers une conomie moins axe sur lmission de carbone. En outre, les programmes consistant mettre des terres hors culture pour des raisons de gestion de lexploitation renforcent la capacit dabsorption de ces terres en augmentant la densit de la biomasse et le stockage du carbone dans le sol. Les organismes nationaux de crdit lexportation peuvent aussi contribuer la ralisation des objectifs en matire de climat. Le soutien accord par les organismes de crdit lexportation des pays de lOCDE est important, et pour une grande part ax sur les secteurs des transports et de lnergie48. Compte tenu de la longvit des infrastructures nergtiques et de transport dont la dure de vie varie gnralement entre 30 et 50 ans ce soutien risque davoir un effet de verrouillage au profit de modes de production forte intensit de carbone dans les pays b n ficiaires des crdits l exportation. On voit donc qu il importe
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d envisager les r percussions sur le changement climatique lorsqu on value limpact environnemental de projets souhaitant bnficier du soutien dorganismes de crdit lexportation. Llaboration dapproches internationales communes pour lintgration dobjectifs environnementaux dans les crdits lexportation calmerait galement les craintes de perte ventuelle de comptitivit associs des mesures nationale. A plus long terme, des mesures seront indispensables pour acclrer la mise au point de solutions technologiques pouvant briser le lien entre la demande croissante dnergie et de services de transports et les missions de gaz effet de serre. Cette acclration serait galement facilite par loffre dincitations la R-D dans le secteur priv et lencouragement, par le biais de projets de dmonstration, des conomies dchelle dans la production de ces technologies. Dans certains pays, les aides publiques en faveur de technologies fond es sur des ressources renouvelables et nmettant pas de carbone ont jou un rle important en favorisant la diffusion de ces technologies lchelle mondiale, mme si ces interventions nont pas toujours t efficaces par rapport aux cots lchelle nationale. Des politiques de ce type, quil convient de mettre au point et dadministrer avec soin pour viter de fausser les mcanismes du march et de crer des barrires commerciales, peuvent donner une impulsion aux investissements dans des technologies sans carbone , et influer sur les cots de rduction des missions (encadr 21). Quels que soient les rsultats des politiques dattnuation du changement climatique, il faut aussi mettre en uvre des politiques dadaptation pour faire face aux rpercussions qui ne manqueront pas de dcouler de lvolution du systme climatique. Des mesures dadaptation devront tre prises, notamment la construction dinfrastructures de protection (par exemple des ouvrages de protection contre les crues), lventuelle rinstallation des populations dplaces, ainsi que lidentification et la mise au point de vgtaux et danimaux plus adaptables pouvant produire des aliments dans un type de climat diffrent. Pour promouvoir ladaptation, les gouvernements tous les niveaux doivent fournir au march des signaux propres stimuler linnovation technologique et la recherche, sensibiliser les producteurs, les consommateurs et les travailleurs aux changements de comportement qui seront probablement ncessaires, et rformer les systmes de planification de lutilisation des terres pour rduire la vulnrabilit. Des mesures seront galement ncessaires pour faciliter les ajustements sur le march du travail. Rduire les cots de lattnuation des missions Des mesures internationales seront ncessaires pour r duire les cots des mesures nationales. Le Protocole de Kyoto offre aux pays de lAnnexe B la possibilit d abaisser le co t de leurs mesures d att nuation en utilisant trois
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Encadr 21.
Sources dnergie sans carbone et changement climatique
Les politiques men es l gard des sources d nergie sans carbone , comme lnergie nuclaire, les nergies renouvelables ou lhydrogne, influeront sur les cots lis la ralisation des objectifs court et long terme en matire dmissions. Par exemple, les pays de lOCDE qui sont actuellement dpendants de lnergie nuclaire pour la production dlectricit et qui prvoient son abandon progressif devront, toutes choses gales par ailleurs, prendre des mesures plus vigoureuses de rduction des missions que ce nest le cas actuellement. Linverse se produira dans les pays qui prvoient de dvelopper le recours des solutions nergtiques sans carbone. Lnergie nuclaire assure actuellement 7 % des approvisionnements nergtiques mondiaux, mais sa contribution pourrait tre ramene 5 % dici 2020. Cette forme dnergie a des effets positifs et des effets ngatifs sur lconomie, lenvironnement et la socit, mais les pays de lOCDE ne portent pas tous le mme jugement sur sa contribution potentielle au d veloppement durable, selon leurs valeurs, leurs prfrences et leur situation. Elle possde une vaste base de ressources, ne produit pratiquement pas dmissions de carbone et nmet pas de quantits importantes de polluants atmosphriques ; elle a des retombes dans dautres domaines (comme la mdecine et la physique) et (dans des conditions normales de fonctionnement) les rejets de radioactivit des centrales reprsentent un faible pourcentage du fond naturel de rayonnement. Les centrales en service sont conomiquement comptitives, mais la construction de nouvelles tranches est gnralement plus onreuse que dautres solutions (aux taux dactualisation actuellement pratiqus aprs louverture des marchs de lnergie) encore que les travaux de R-D en cours soient susceptibles de faire baisser les cots dinvestissement futurs. Le transport et llimination des dchets vie longue (mais concentrs), les accidents survenant dans les centrales et le dtournement illgal de technologies ou de matires nuclaires pour la fabrication darmements, de mme que, dans certains cas, les effets localiss des rejets de chaleur dus au faible rendement thermique des centrales constituent aussi des sujets de proccupation. Les sources dnergie renouvelables reprsentent 5 % des approvisionnements nergtiques mondiaux et cette part devrait demeurer stable au cours des vingt prochaines annes. Malgr la forte progression des sources autres que lhydrolectricit, leur part ne devrait augmenter que de fa on marginale, pour passer de 2 % aujourdhui 3 % dici 2020, et compenser le recul de lhydrolectricit. Les sources dnergie renouvelables peuvent rduire les missions de gaz effet de serre et dautres polluants tout en contribuant la diversification des approvisionnements nerg tiques et en compensant la diminution long terme des ressources en combustibles fossiles. Certes, les cots des sources dnergie renouvelables baissent, mais bon nombre des technologies utilises pour les exploiter en sont encore un stade prcoce de dveloppement, et se heurtent des obstacles techniques et conomiques. Trois technologies nergie hydrolectrique, biomasse (bois de chauffage et liqueurs r siduaires issues des digesteurs) et nergie g othermique sont maintenant exploites lchelle industrielle et sont dj bien intgres dans
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Encadr 21. Sources dnergie sans carbone et changement climatique (suite)

linfrastructure dapprovisionnement nergtique de nombreux pays. Les oliennes terrestres sont aussi une source importante dlectricit dans plusieurs pays et des parcs doliennes commencent tre implants en mer. Avec la poursuite des travaux de d veloppement et laccroissement de la production, d autres sources dnergie (comme lhydrolectricit petite chelle, lnergie tire des dchets, des forts et des cultures, lnergie photovoltaque et plus longue chance lhydrogne) pourraient aussi devenir rentables et se diffuser plus largement, notamment si les prix des solutions utilisant des nergies base de carbone refltent leurs externalits environnementales. Bien que toutes ces sources puissent rduire les incidences sur le climat, leurs effets positifs devront tre mis en balance avec de possibles incidences ngatives au plan local, telles que les nuisances esth tiques, la d gradation des cosyst mes et les effets sur la vie aquatique.
Source : AEN (2000), Lnergie nuclaire dans une perspective de dveloppement durable, Paris et chapitre 11 de OCDE (2001), Sustainable Development : Critical Issues, Paris.
mcanismes de flexibilit : lapplication conjointe et les changes de droits dmission entre pays de l Annexe B, et le financement de projets au titre du Mcanisme pour un dveloppement propre dans les autres pays. Ces mcanismes internationaux conviennent particulirement la rduction des missions de gaz effet de serre car les effets environnementaux de ces missions sont indpendants de lendroit o elles se produisent. Le recours ces mcanismes rduit aussi les ventuelles r percussions des actions nationales unilat rales sur la comptitivit. Selon des analyses de lOCDE (figure 4), les changes entre pays de l Annexe B peuvent sensiblement r duire les co ts conomiques qu il sagisse des cots marginaux de rduction, ou du ralentissement de la croissance des revenus et du PIB rels dans les pays de lAnnexe B49. largir les efforts de r duction des missions de dioxyde de carbone l ensemble des autres gaz effet de serre couverts par le Protocole de Kyoto rduirait encore plus les cots conomiques estims de la rduction. Par exemple, la prise en compte du mthane et de lhmioxyde dazote abaisse dun tiers environ le niveau estim des cots marginaux de r duction par rapport des mesures limit es au seul dioxyde de carbone (figure 4). Toutefois, les co ts dajustement lis la rigidit des marchs du travail, des produits et des capitaux pourraient augmenter les cots totaux de toute mesure de lutte contre le changement climatique. Il est donc galement indispensable de mettre en uvre
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Figure 4. Cots de la mise en uvre des objectifs de Kyoto, 2010 Diffrentes hypothses concernant lutilisation du systme dchanges entre pays de lAnnexe 1 et selon les gaz effet de serre soumis des mesures de limitation
3 GES avec changes Cots marginaux de rduction (USD de 1995 par tonne deC) 3 GES CO2 seul
0
Pertes de revenu rel (pourcentage dcart par rapport au scnario de rfrence en 2020) Pertes de PIB rel (pourcentage dcart par rapport au scnario de rfrence en 2020)
20
40
60
80
100
120
140
160
-0.1
-0.2
-0.3
-0.4
-0.5
-0.6
Note : Les cots marginaux de rduction sont exprims en dollars de 1995 par tonne dquivalent carbone. Les pertes de PIB et de revenus rels sont exprimes en milliards de dollars de 1995. Le scnario sans recours aux mcanismes de flexibilit correspond la mise en uvre lchelle nationale de mesures efficaces par rapport aux cots par les diffrents pays lAnnexe 1. Dans le scnario 3 GES avec changes , les cots de rduction sont galiss entre les pays de lAnnexe 1. Les deux autres scnarios correspondent la mise en uvre de rduction des missions de CO2, et de CO2 et de deux autres gaz effet de serre, par des mesures lchelle nationale efficaces par rapport aux cots. Source : Burniaux J.M. (2000), A Multi-gas Assessment of the Kyoto Protocol , Dpartement des Affaires conomiques de lOCDE, Document de travail no 270, Paris
en temps voulu des politiques visant faciliter lajustement du march du travail et dautres mesures dadaptation. Lenjeu plus lointaine chance : encourager la participation des pays en dveloppement La ralisation des objectifs de Kyoto ne serait que lamorce dun effort durable devant tre soutenu sur plusieurs dcennies pour stabiliser les concentrations atmosphriques de gaz effet de serre des niveaux compatibles avec les objectifs de la CCNUCC. Prolonger dans le temps les engagements pris par les pays de l Annexe B dans le cadre du Protocole de Kyoto ne ferait que retarder de quelques annes le doublement des concentrations de gaz effet de serre par rapport aux niveaux prindustriels (voir la figure 5, pour les seules concentrations de CO2). Des objectifs de stabilisation plus ambitieux ncessiteraient des mesures considrables dattnuation dans tous les grands pays metteurs. En effet, mme si les pays de lOCDE ramenaient leurs missions zro, la croissance des missions
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Figure 5.
CO2 ppmv
Diffrents profils de stabilisation des concentrations de dioxyde de carbone

CO2 ppmv
800
800
700
Kyoto 740 ppmv
700
600
600
500
550 ppmv
500
400
400
300 2000
2020
2040
2060
2080
2100
2120
2140
2160
2180
300 2200
Note : ppmv = parties par million en volume. Ces profils sont obtenus partir dhypothses concernant les missions tablies laide du modle de Wigley T.M.L. (1993), Balancing the global carbon budget. Implications for projections of future carbon dioxide concentration changes , Tellus, vol. 45. Les coefficients sont fonds sur HaDuong, M., M.J. Grubb et J.C. Hourcade (1997), Influence of socio-economic inertia and uncertainty on optimal CO2 emission abatement , Nature, vol. 390. Source : OCDE (1999), Contre le changement climatique, Paris.
dans les autres pays entra nerait quand mme une hausse des concentrations lchelle mondiale. La participation des pays en dveloppement est donc essentielle la r ussite des politiques mises en uvre pour attnuer le changement climatique plus long terme. Des principes dquit devront tre respects si lon veut sassurer la participation des pays en dveloppement. Dans le contexte dun systme futur quelconque dchange de droits dmission lchelle mondiale, par exemple, une rpartition des permis dmission conue pour engendrer dimportants afflux de ressources vers les pays en dveloppement pourrait lever le revenu rel moyen dans ces pays, par rapport aux niveaux qui auraient t enregistrs en labsence de mesures visant le changement climatique50, et donc les inciter davantage participer leffort dattnuation. Le changement climatique est troitement li un ventail dautres enjeux dans les pays en dveloppement, comme la dsertification et la dforestation, qui influeront sur la disponibilit de ressources naturelles pour tayer le dveloppement
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conomique de ces pays. Il est donc possible de mieux intgrer les objectifs en matire de changement climatique aux priorits nationales de dveloppement de ces pays. Les pays de lOCDE peuvent jouer un rle central cet gard en renforant les moyens daction la disposition des pays en dveloppement pour faire face ces menaces. Des m canismes multilat raux de transferts financiers, comme le Mcanisme pour un dveloppement propre et le Fonds pour lenvironnement mondial, peuvent contribuer faire progresser les transferts de technologie et le renforcement des capacit s en rapport avec le changement climatique. Laide publique au dveloppement peut aussi tre utilise pour fournir aux pays en dveloppement des moyens de favoriser lacquisition des comptences, des connaissances et du savoir-faire technique ncessaires pour adopter des technologies sans effet sur le climat, dfinir les priorits en matire de rforme sectorielle, concevoir des incitations lies au march, et mettre en place les institutions ncessaires la formulation de plans nationaux de lutte contre le changement climatique, au suivi des missions, lvaluation des mesures dattnuation et aux solutions dadaptation. Il sera essentiel de renforcer ces m canismes financiers afin de btir un consensus lchelle internationale, et dencourager une participation plus large aux efforts de lutte contre le changement climatique.
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Chapitre 7
Grer les ressources naturelles

Introduction Les ressources naturelles fournissent les matires premires ncessaires l activit conomique ainsi que les l ments indispensables la vie. Elles comprennent lensemble du patrimoine naturel : lair, leau, les minraux, les animaux et les vgtaux, ainsi que les cosystmes dont ils font partie. Une stratgie de dveloppement a fort peu de chances dtre viable si elle a pour effet dpuiser les ressources naturelles sans pourvoir lexistence de substituts srs et durables aux biens et services quelles fournissent. Compte tenu des pressions qui devraient sexercer sur les ressources au cours du sicle qui vient, il est primordial de mettre en place ds maintenant des pratiques de gestion rationnelles. Certaines ressources naturelles sont intrinsquement plus importantes que dautres pour certains aspects du dveloppement durable. Le ptrole et les ressources minrales sont par exemple essentielles pour une grande partie de lactivit conomique, mais avant ltape de leur extraction, leur rle environnemental est mineur compar celui des ressources renouvelables des cosystmes, telles que les estuaires ou les for ts tropicales humides. Par ailleurs, les rentes g nres par lexploitation de ressources constituent une source non ngligeable de capital quil convient d investir judicieusement si lon veut conserver au patrimoine de la socit toute sa valeur. Lextraction et lexploitation des ressources naturelles font vivre des millions de personnes, dont beaucoup appartiennent des communauts qui nourrissent des liens conomiques et culturels troits avec ces ressources. Pour la plupart des ressources non renouvelables telles que les minerais et le ptrole, les rserves potentielles ne sont pas en danger immdiat dpuisement51. La rarfaction dune ressource pousse les prix courants la hausse, ce qui stimule les activit s dexploration et les innovations permettant des conomies de ressources. Paralllement, long terme, le progrs technologique tend favoriser les conomies de matires (Radetzki, 2001). Sous forme de rserves dans le sol, les minerais et hydrocarbures sont rarement associs des valeurs non marchandes, alors que leur extraction peut avoir de graves consquences sur les cosystmes environnants52. Il existe dimportantes possibilits de substitution des ressources
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entre elles et daccroissement de leur productivit. En termes de dveloppement durable, ce qui importe le plus nest pas la quantit absolue de ressources, mais de savoir si l ing niosit humaine pourra continuer trouver des moyens de combiner diffrentes formes de patrimoine permettant de satisfaire les besoins de la communaut et ceux des cosystmes. Envisager une approche globale de la gestion des ressources naturelles ncessite de prendre en compte les services rendus par les cosystmes et, plus gnralement, les valeurs non marchandes associs ces ressources, en particulier les ressources renouvelables, et pas seulement leur valeur sur le march. La gestion rationnelle passe aussi par la lutte contre les espces (exognes) invasives qui se r pandent la faveur de la circulation des personnes et des biens. Plusieurs pays de lOCDE ont ralis des progr s dans ces directions, par exemple en adoptant une lgislation qui impose de maintenir un dbit minimal dans les cours deau pour protger les espces aquatiques. La plupart dentre eux admettent g nralement la double ncessit, pour les forts, dtre soumises une exploitation durable et de constituer un habitat pour la faune et la flore sauvages. Amliorer la base de connaissances ncessaire au processus de dcision Bien que la valeur commerciale des ressources naturelles se reflte gnralement dans les prix du march (sauf en cas de subventionnement), ce nest pas le cas de nombre de leurs autres valeurs. Il conviendrait, pour obtenir des rsultats socialement optimaux, que ces valeurs non marchandes soient prises en compte dans llaboration des politiques, en crant des marchs lorsque cela est faisable et en procdant des estimations dans le cas contraire. Les mthodes formelles destimation des valeurs non marchandes continuent dtre affines, mais elles ne sont pas encore universellement reconnues (encadr 22). Dans cette attente, les autorit s publiques devraient approfondir ltude de diverses mthodes dvaluation et cooprer lchelle internationale en vue de rduire la subjectivit de linformation (OCDE, 2000i). Faire en sorte que les marchs contribuent davantage la ralisation des objectifs de conservation Rformer les subventions Les subventions publiques sont traditionnellement destines soutenir diverses activits touchant aux ressources naturelles. LOCDE mesure rgulirement le soutien lagriculture, la pche et lextraction du charbon dcoulant des politiques adopt es dans ces domaines, et elle a consacr des travaux au soutien la consommation deau. Le soutien accord certains produits forestiers, minerais et
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Encadr 22.
Combler le dficit dinformation
Dans de nombreux pays de l OCDE, la collecte d informations relatives dimportants aspects des ressources naturelles, ainsi que leur diffusion auprs du public, se sont beaucoup amliores. Les rapports sur ltat de lenvironnement sont dsormais monnaie courante et peuvent souvent tre consults sur Internet. De nombreuses entreprises publient des informations sur les questions denvironnement lies aux ressources naturelles quelles utilisent pour leurs activits. De leur ct , les groupes de dfense de lenvironnement dveloppent aussi de plus en plus leur communication dans ce domaine. C est ainsi que le World Resource Institute a mis en place lObservatoire mondial des forts un dispositif de surveillance des activits menes par les entreprises dabattage, qui combine images satellite, GPS, cartographie informatique, Internet et observations de terrain. Le Rseau mondial de surveillance des r cifs coralliens (GCRMN) offre un autre exemple. Cr dans le cadre de l Initiative internationale en faveur des rcifs coralliens, il fait appel 15 rseaux indpendants reprsentant six rgions du monde qui collaborent la surveillance des rcifs et mettent en commun leurs donnes. Les techniques et systmes de tldtection, qui ne cessent de se perfectionner et de voir leur cot baisser, devraient permettre damliorer sensiblement la collecte des donnes environnementales. Les services environnementaux fournis par les ressources naturelles ainsi que les seuils auxquels il existe un risque dirrversibilit des dommages qui leur sont causs demandent tre tudis plus avant. En outre, les outils qui ont t dvelopps pour valuer les diffrentes valeurs (non marchandes) que la socit attache ces services, comme lvaluation contingente (une technique denqute demandant aux rpondants de prciser leurs prfrences pour diffrents biens ou services et les sommes qu ils consentiraient verser pour les obtenir) sont chronovores et coteux, et ne peuvent tre appliqus correctement quen faisant appel des experts pour les comprendre et les interprter. Or, faute de ces informations, on ne peut attribuer des valeurs non marchandes et dfinir une stratgie optimale pour viter datteindre ces seuils quen ayant recours des m thodes fournissant des rsultats approximatifs.
produits nergtiques peut galement tre substantiel (voir le chapitre 2). Les subventions concernant lutilisation des ressources naturelles peuvent revtir la forme de transferts directs, de structures fiscales prfrentielles, de prix subventionns et daccs prfrentiel. La rduction des subventions prjudiciables peut encourager une gestion durable des ressources naturelles essentiellement de trois faons : en rduisant la pression sur les ressources pendant la priode vise ; en encourageant la mise au point de techniques, de produits et de pratiques favorables la conservation des ressources sur le long terme ; et en dgageant des ressources qui pourront tre alors utilises pour fournir des biens publics. Toutes les dpenses publiques ne sont
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Encadr 23.
La rforme des subventions au secteur de la pche en Norvge
La priode de rduction des aides sest caractrise par une am lioration de la stabilit du secteur. Les fluctuations du volume, de la valeur et de la valeur ajoute des captures se sont attnues partir de 1993. A premire vue, le rtablissement des principaux stocks de poissons a concid avec la suppression des aides au secteur. Ainsi, entre 1981 et 1996, ces aides ont diminu de 85 % et les stocks de morue et de hareng ont augment de 110 et 1 040 % respectivement, ce qui est considrable. Cependant, pendant cette mme priode, des mesures de gestion plus efficaces en ce qui concerne la gestion des principaux stocks de poissons ont t introduites. Il est de ce fait difficile de savoir quelle a t linfluence de la diminution des transferts sur lam lioration des stocks.
Source : OCDE (2000), Pour des pcheries responsables : Implications conomiques et politiques, Paris, p.166-167.
pas dommageables : certaines sont ncessaires pour mener des travaux de recherche, surveiller lutilisation des ressources et faire respecter la loi. Plusieurs pays constatent, aprs avoir rform leur systme de subventions tout en perfectionnant leurs mesures de gestion, quils peuvent ainsi amliorer la gestion de leurs ressources (encadr 23). En tout tat de cause, beaucoup deffets nfastes des subventions peuvent tre vits en prsence de systmes de gestion appropris. Les subventions aux industries exploitant des ressources naturelles ou aux consommateurs de ces ressources consistent trs frquemment les faire bnficier d une tarification pr f rentielle d usage des infrastructures. Les pays de lOCDE dpensent ainsi chaque anne quelque 2.5 milliards de dollars pour leurs infrastructures lies la pche maritime soit 40 % du total des transferts financiers publics au secteur (OCDE, 2000h ). Les investissements publics dans les infrastructures hydrauliques, notamment dirrigation, impliquent des sommes encore plus consid rables. Les redevances d utilisation de ces deux types dinfrastructures couvrent rarement les cots de fonctionnement et dentretien, et encore plus rarement lamortissement du capital investi (OCDE, 1999g). Dans le cas de leau, les agriculteurs versent habituellement les redevances les plus faibles. Les diffrences de prix ne sexpliquent quen partie par les carts de qualit et de cots de distribution. Il est trs fr quent que les pouvoirs publics fixent les redevances, en ce qui concerne les usages agricoles de leau, en fonction de critres socio-conomiques comme le revenu agricole ou la capacit payer des
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exploitants (Dinar, 1998 ; OCDE, 1999g). En labsence dautres contraintes, des redevances faibles encouragent le gaspillage : si lon sen tient aux mthodes traditionnelles, seulement un tiers environ de l eau pr lev e pour l irrigation parvient effectivement aux cultures. A linverse, lirrigation au goutte goutte, qui apporte leau aux plantes directement, peut dans certains cas rduire les besoins de moiti. Pourtant, mme si les superficies irrigues au moyen de cette technique ont t multipli es par 28 entre le milieu des ann es 70 et le d but des ann es 90, elles reprsentaient toujours, cette date, moins de 1 % du total des superficies irrigues dans le monde (Postel, 1993). Il conviendrait dencourager davantage les agriculteurs adopter des technologies et des techniques dirrigation conomes en eau pour attnuer les pnuries qui sviront lavenir et pour viter de nouvelles atteintes aux cosystmes aquatiques. La sous-tarification de lusage des infrastructures propres des secteurs particuliers soul ve trois questions fondamentales. Premirement, elle induit des investissements productifs supplmentaires dans le secteur public ou le secteur priv par exemple, dans de nouveaux navires de pche ou des quipements dirrigation au niveau des exploitations agricoles. Deuximement, lorsque la ressource est soumise rationnement, la sous-tarification pnalise les usagers les plus efficients. Troisimement, elle fait peser sur les gnrations futures les cots de remplacement des infrastructures obsoltes. Ces cots de remplacement pourraient tre tout fait considrables. Sachant quaujourdhui, linvestissement global dans les services de leau lexclusion des dpenses dinvestissement directement effectues par le secteur est de lordre de 70 80 milliards de dollars par an (tableau 1), il devra, selon les estimations, plus que doubler au cours des 25 prochaines annes. La situation est particulirement grave dans les pays en dveloppement, notamment ceux qui connaissent une urbanisation rapide. Nombre de pays de lOCDE devront toutefois effectuer des investissements considrables.
Tableau 1. Besoins mondiaux annuels dinvestissement pour les ressources en eau
Milliards de dollars Domaines 1995 20251 1995 20251 Part (%)
Agriculture Environnement et industrie Distribution deau et assainissement Total
30-35 10-15 30 70-80
30 75 75 180
43-50 13-21 38-43 100
17 41 42 100
1. Estimation pour 2025. Source : Cosgrove, W.J. et F.R. Rijsberman (2000), World Water Vision : Making Water Everybodys Business, Earthscan Publications for the World Water Council, Conseil mondial de leau, Londres, http://www.watervision.org/.
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Plusieurs pays de l OCDE s orientent actuellement vers des m canismes visant une rcupration plus complte des cots des infrastructures aupr s des usagers, mais la mise en uvre de ces derniers est lente. La dynamique de r forme pourrait tre renforce par une amlioration de la transparence concernant le niveau des subventions implicites (et notamment des subventions crois es entre diff rents usagers) qu induit la sous-tarification de l usage des infrastructures. Crer de nouveaux marchs Des droits de proprit clairement dfinis et srs constituent une condition ncessaire, mais pas toujours suffisante, pour que les ressources naturelles soient exploites par les usagers mme de leur confrer la valeur dusage la plus leve. La dfinition des droits de proprit permet dimputer plus prcisment la responsabilit des effets environnementaux ngatifs de lusage des ressources ou de la pollution, ainsi que de d terminer qui devrait tre r munr pour son action en faveur des ressources. En labsence de droits de proprit adapts, les usagers peuvent ntre que faiblement incits protger une ressource, voire tre pousss lexploiter au maximum (encadr 24). Les stratgies de gestion des ressources naturelles fondes sur lchange de droits de proprit comportent nanmoins certaines limites. Il est par exemple difficile dtablir des droits srs sur des ressources qui ne peuvent tre clairement dfinies (biodiversit, par exemple) ou qui ne sont pas fixes (oiseaux migrateurs, par exemple). Les systmes dchanges de droits exigent par ailleurs un soutien institutionnel fort et ne sont pas toujours apprcis par les collectivits locales en raison des effets redistributifs associ s l attribution explicite des droits. Quoi quil en soit, le recours des approches reposant sur des droits de proprit est dj une ralit dans certaines situations (OCDE, 1999 c et 1999e) et pourrait stendre dautres domaines, dont celui de leau. Plusieurs pays de lOCDE ont en effet commenc mettre en place des dispositifs dchanges de droits de pr lever ou de dtourner des volumes d eau d termins. De tels dispositifs sont tr s frquents dans le secteur agricole, en particulier dans les rgions semi-arides, et lorsque la structure institutionnelle indispensable ladministration du programme dchanges existe dj. LAustralie et les tats-Unis ont galement expriment les permis ngociables pour amliorer la qualit de leau. Les changes de droits de prlvement ou de pollution de leau ne sont certes pas simples mettre en uvre et doivent faire l objet d une valuation au cas par cas (en particulier lorsque lon envisage des transferts de grandes quantits deau entre bassins), mais ils devraient tre plus largement utiliss.
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Encadr 24.
Droits de proprit et pche
Les r gimes d acc s aux ressources halieutiques sont traditionnellement libres , ce qui signifie que quiconque souhaite exploiter ces ressources peut le faire sans la moindre contrainte. Dans ces rgimes, aucun pcheur nest incit laisser des poissons dans la mer pour quils sy dveloppent et sy reproduisent, car chacun dentre eux peut retirer un bnfice de ses captures, mais devrait partager les avantages de restrictions avec les autres. La concurrence a donc tendance faire tomber les stocks au-dessous du niveau optimal (cest--dire le niveau o le stock apporterait les gains maximums au groupe dans son ensemble). Face ce problme, ces dernires dcennies, la plupart des pays de lOCDE ont mis en place (et souvent conjugu) des restrictions sur les moyens (limitation des licences de pche, notamment) et sur la production (total admissible de capture ou TAC, par exemple), dans le but de mieux grer leurs p cheries marines. De plus, plusieurs pays rpartissent leurs TAC entre navires ou groupes de navires. Pour tre efficace, un systme de gestion doit garantir quun nombre suffisant de reproducteurs est laiss dans la mer pour reconstituer le stock. N anmoins, les pouvoirs publics fixent trop souvent les TAC un niveau suprieur celui que prconisent les scientifiques, do un taux de mortalit des poissons suprieur au niveau de prcaution (voir, par exemple, CCE, 2001). Quelques pays ont prfr la rglementation directe des systmes fond s sur les droits de pche , tels que les quotas individuels transfrables (QIT), pour grer tout ou partie de leurs p cheries commerciales. Tout en fournissant des incitations conomiques un comportement responsable, ces systmes ont contribu r duire la pression de p che exerc e sur les stocks. Les QIT sont dautant plus efficaces quils saccompagnent dautres mesures de rglementation telles que la fixation dune ouverture des mailles minimale, destine protger les poissons au stade juvnile. Cela dit, les QIT ne constituent ni le seul instrument, ni le plus appropri pour rpondre toutes les situations. Ainsi, le recours un systme de cogestion des stocks des pcheries ctires (pche de la langouste, par exemple) sest rvl tout fait satisfaisant (OCDE, 1997b).
Garantir une offre suffisante de services environnementaux Dans de nombreux cas, les valeurs environnementales associes des ressources naturelles faisant partie du patrimoine priv correspondent en ralit des biens publics. Prenons lexemple des terres agricoles prives : elles peuvent constituer un habitat pour la flore et la faune sauvages et piger le carbone atmosphrique (OCDE, 2001 f). Il s agit l de services dont les propri taires privs ne peuvent sapproprier la valeur. Toutefois, il conviendrait denvisager une rmunration des producteurs lorsque loffre est insuffisante. Dans ce dernier cas, et si
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une rmunration ou dautres incitations financires sont justifies, il y aurait lieu dindiquer clairement les liens entre ces incitations et les avantages bnficiant la socit, et dviter daffaiblir les motivations intrinsques censes encourager les individus adopter un comportement responsable vis- -vis de l environnement (Frey, 1997). Il faudrait en outre que lincitation, les critres de conformit et les conditions de renouvellement des contrats soient explicites. Pour prot ger certains cosystmes riches ou menacs, il faudra peut- tre mettre hors production certaines zones plutt que den rguler lusage. Les pouvoirs publics peuvent ainsi dcider de conserver ces terrains dans le patrimoine public ou den acqurir la proprit, comme ils le font dailleurs depuis des dizaines dannes. Lachat peut toutefois tre une solution dispendieuse, et certains pays prfrent opter pour une indemnisation des propritaires privs qui renoncent des droits particuliers dexploitation (en consentant, par exemple, laisser intactes certaines parties boises de leur proprit au bnfice de la faune et de la flore sauvages). Ces servitudes de conservation constituent pour la puissance publique et pour les associations de protection du patrimoine foncier un moyen de sassurer des services cosystmiques un cot moindre quun achat pur et simple, mme sil leur faudra peut-tre malgr tout assumer des cots de suivi et de contrle (encadr 25). Rsoudre les problmes dajustement Le passage dun systme de gestion des ressources naturelles un autre se heurte souvent une certaine rsistance, qui tient gnralement une rticence renoncer la rente acquise. Lanciennet de certaines des industries impliques, et l extr me intrication des lois, traditions et droits de proprit qui en font la trame ajoutent encore la complexit du processus de transition. Pour illustrer ce propos, on peut citer le cas de subventions inappropri es dont l attribution, reconduite systmatiquement sur une longue priode, cre un comportement de dpendance quil peut tre difficile de modifier. Dans l ensemble de lOCDE, le nombre de salari s directement employs dans les industries primaires est estim 40 millions (dont 32 millions dagriculteurs). Bien quils possdent pour la plupart des comptences spcialises, leur niveau de formation est souvent faible. Or, comme les industries primaires sont gnralement implant es en zone rurale, les emplois auxquels pourrait acc der cette population de travailleurs au niveau local risquent dtre limit s. Les travaux mens cet gard par lOCDE concernant lagriculture (OCDE, 1994) et la pche (OCDE, 2000h) ont soulign quil importait de prendre des mesures de redploiement et de formation en faveur des personnes licencies, dabandonner les politiques encourageant les jeunes chercher un emploi dans des industries d pendant de ressources insuffisantes la poursuite de leurs activit s, et de
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Encadr 25. Rmunration des services environnementaux : sylviculture et agriculture

De nombreux pays de lOCDE octroient des paiements destins indemniser les propritaires forestiers qui protgent les habitats biologiquement riches. La Finlande a ainsi adopt en 1998 une loi sur le financement d une sylviculture durable. A lchelle communautaire, la directive Natura 2000 prvoit le versement dindemnits aux propritaires forestiers (mais le niveau de ces dernires na pas encore t d termin ). En Nouvelle-Z lande, certaines populations indig nes reoivent une indemnisation si elles sabstiennent de rcolter du bois dans les forts naturelles dont elles sont propritaires. De leur ct, les tats-Unis versent des indemnits forfaitaires aux propritaires forestiers dans le cadre de divers programmes (contrats, servitudes). Les responsables de l laboration des politiques sintressent de plus en plus aux am nits environnementales produites par lagriculture, qui incluent les habitats des v g taux et animaux symbiotiques infod s aux terres agricoles, mais aussi les paysages, les espaces rcratifs et la lutte contre les inondations. Grce la recherche, on peut aussi dfinir des pratiques peu onreuses permettant daccrotre la biodiversit sans pour autant rduire lexcs les productions animale et vgtale. A linstar de ce qui sest pass pour la sylviculture, de nombreux pays indemnisent d sormais leurs agriculteurs pour le manque gagner quentrane ladoption de ces pratiques.
Source : OCDE (1999), Manuel de protection de la biodiversit : Conception et mise en uvre des mesures incitatives, Paris.
dvelopper de nouvelles activit s conomiques sinscrivant dans une logique damlioration des amnits environnementales locales. La reconversion vers des projets de rhabilitation de lenvironnement (cas du secteur de la pche et de lextraction de luranium) prsente le double avantage de faciliter lajustement et damliorer lenvironnement. Cependant, pour viter de crer une dpendance vis- -vis des mesures de court terme, les pouvoirs publics doivent mettre en place des programmes qui aident les personnes concern es trouver des emplois plus stables. Amliorer le rendement dutilisation des ressources et rduire la production de dchets Parmi les grands objectifs de beaucoup de pays, dans le cadre du dveloppement durable, figure le d couplage de la croissance conomique et des contraintes environnementales qui laccompagnent. Pour y parvenir, on peut faire
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appel des approches plus globales de la gestion des ressources naturelles qui incluent des pratiques telles que la gestion du cycle de vie, le recyclage et lanalyse des flux physiques. A lheure actuelle, les plus gros problmes lis aux matires se posent non en amont, mais en aval du cycle. Confronts la progression des volumes de dchets produits et des co ts de leur limination, la puissance publique cherche par divers moyens prvenir ou mieux matriser la production de dchets et tenir les plus dangereux dentre eux lcart de lenvironnement. Ces interventions visent avant tout rduire les flux de dchets et non attnuer les pressions sur la production primaire de ressources naturelles. Elles exercent nanmoins un effet modrateur sur la demande de matires premires, ainsi que sur les phnomnes de pollution et de perturbation des habitats lis lextraction, la transformation et llimination de ces matires. Les pouvoirs publics encouragent le recyclage des mati res de diverses manires : en privilgiant davantage les produits qui sont moins gnrateurs de dchets dans le cadre des marchs publics ; en sensibilisant le public aux possibilit s de r duire la production dordures mnagres ; en incitant fabricants et dtaillants supprimer les emballages inutiles ; et en facilitant le recyclage. Il est galement possible de mettre les forces du march au service de la rduction de la production de dchets, par exemple en appliquant des redevances dlimination des dchets qui refltent lintgralit des cots induits, y compris ceux des effets externes. En prsence dune structure dincitations approprie, une bonne partie des flux de dchets actuels pourraient devenir des biens intermdiaires utiles pour lindustrie, et ce dans certains cas au moyen d accords volontaires entre entreprises. A cet gard, la cr ation dunits de production dlectricit partir de fumier de volailles au Royaume-Uni et le parc industriel de Kalundborg au Danemark ne sont que deux exemples parmi d autres (Desrochers, 2000). Cependant, il nest pas possible de traiter de cette faon tous les dchets industriels et certains pays testent d autres approches pour minimiser les flux de dchets, par exemple en obligeant les entreprises reprendre certains produits hors dusage afin de les recycler (encadr 26). Les politiques dencouragement au recyclage (et au compostage des matires organiques) visant le grand public ont fait flors dans les agglomrations et les pays se caractrisant par une forte densit de peuplement et par des possibilits limites dlimination des dchets. Un grand nombre dagglomrations ont mis en place des infrastructures destines promouvoir le recyclage volontaire (par exemple dans le cas des conteneurs en verre et en aluminium), et certaines ont mme affect une partie des recettes tires de ces collectes des causes populaires telles que la recherche sur le cancer. Cependant, la mise en uvre dun recyclage obligatoire devrait tre prcde par une analyse minutieuse des flux de mat riaux et d nergie prendre en compte, ainsi que des march s des
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Encadr 26. Diminution des flux physiques au Japon

En 2000, le Japon a adopt une loi fondamentale visant tablir une socit fond e sur le recyclage, qui traite la gestion des dchets dans une perspective globale en optant pour une rduction de la production de d chets accompagn e de mesures dencouragement la rutilisation, au recyclage et une limination approprie des produits. La loi envisage aussi le lancement d une initiative nationale de limitation des prlvements sur les ressources naturelles, laquelle chacun, depuis le gouvernement et les autorits locales jusquaux citoyens, aux entreprises, aux organisations non gouvernementales et aux ducateurs, est appel participer. La loi fait par ailleurs sienne lid e de responsabilit largie des producteurs . Dautres lois, complmentaires de celle-ci, ont t modifies. Par exemple, la loi sur la promotion de lutilisation des ressources impose dsormais aux entreprises commerciales de tout mettre en uvre pour r duire leur production de dchets et pour permettre la rutilisation ou le recyclage d s les premiers stades de la conception et de la fabrication des produits.
produits recycls, afin de sassurer que cette solution prsente un meilleur rapport cot-avantages quun programme volontaire comparable. Aider les pays en dveloppement mieux grer leurs propres ressources La gestion efficace des ressources naturelles exige tout le moins que lon duque la population et que des fonds suffisants soient consacrs la recherche, la surveillance et lapplication effective des dispositions en vigueur. Or, bien quils soient parfois richement dots en ressources naturelles, beaucoup de pays en d veloppement n ont pas les capacit s voulues pour s assurer de l usage rationnel de ces ressources et, a fortiori, pour les prot ger contre la surexploitation. Les pays de lOCDE peuvent apporter une contribution importante au dveloppement ou au renforcement de ces capacits, par exemple en aidant les pays en dveloppement financer la formation et lacquisition de technologies ncessaires une gestion efficace53, diversifier leur conomie, notamment en milieu rural, prciser les droits de proprit et de jouissance sur les ressources naturelles, dont ceux des populations autochtones, et formuler des r gles justes et quitables pour le partage des avantages dcoulant de lutilisation des ressources naturelles, y compris g ntiques. Ces avances sont importantes pour les pays en d veloppement mais aussi pour les pays d velopp s, en particulier parce quune mauvaise gestion des ressources dans les rgions abritant des cosystmes fragiles pourrait donner lieu des problmes environnementaux plus graves et au bout du compte plus coteux traiter qu prvenir.
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1. La Confrence de Rio sur lenvironnement et le dveloppement (CNUED) de 1992 qui a approuv le programme Action 21, la Dclaration de Rio et un certain nombre de conventions est lorigine pour une large part des travaux sur le d veloppement durable aux chelons international, national et local. Cest ainsi que des Stratgies de d veloppement durable ont t adoptes dans plusieurs pays et qu a t cr e la Commission du dveloppement durable des Nations Unies, charge de suivre les progrs dans la mise en uvre des engagements de Rio. 2. Par exemple, les politiques destines instaurer un systme financier solide et dynamique sous rserve d une supervision et d une r glementation efficaces contribuent de fa on vitale au d veloppement durable, en am liorant les r sultats conomiques et en permettant aux conomies de faire face aux problmes structurels. (OCDE (2001d). 3. Par exemple, il a t montr que le capital humain tait un dterminant important de la croissance conomique, un allongement dune anne des tudes se traduisant par environ 6 % de PIB de plus long terme. Les politiques qui contribuent ladaptation des systmes denseignement et de formation lvolution des besoins de qualifications, de mme que les mesures destines rorganiser lactivit au sein des entreprises, sont galement indispensables pour permettre aux pays dexploiter le potentiel de croissance de la nouvelle conomie (OCDE, 2001g). 4. Les politiques sociales qui donnent la priorit lintgration sur le march du travail des bnficiaires de transferts en investissant dans leurs capacits de participation une socit moderne sont un exemple de politiques contribuant accrotre la cohrence des objectifs sociaux et conomiques. 5. Dans les pays non membres, la demande dnergie et le kilomtrage parcouru par les vhicules moteur devraient augmenter de 113 % et 240 % respectivement. 6. Sur la priode 2000-2020, la part des pays non membres de lOCDE dans le PIB mondial (aux taux de change du march) devrait passer de moins de 20 % 25 % (OCDE, 2001b). 7. Lindice dempreinte cologique du WWF et al. (2000) mesure les hectares de surfaces biologiquement productives n cessaires pour produire les aliments et le bois consomms par les individus, fournir la place ncessaire linfrastructure et absorber les quantit s de dioxyde de carbone mises par la combustion d nergies fossiles. Selon cet indice, lempreinte cologique par habitant est prs de quatre fois plus leve dans les pays de lOCDE que dans les pays non membres. 8. Ainsi, plusieurs accords internationaux relatifs aux ressources biologiques marines, tels que lAccord visant favoriser le respect par les navires de pche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion, ne sont pas encore entr s en vigueur (voir OCDE, 2000h). De la mme manire, lAccord relatif la conservation et
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la gestion des stocks de poissons dont les dplacements seffectuent tant lintrieur quau-del de zones conomiques exclusives et des stocks de poissons grands migrateurs qui fait partie intgrante du Code de conduite de la FAO pour une pche responsable, na ce jour t ratifi que par 19 pays, alors que 25 ratifications sont ncessaires. 9. Lindice Plante vivante labor par le WWF, le PNUD et dautres organisations est une moyenne simple de trois indices qui mesurent les variations des populations desp ces animales dans les cosystmes forestiers, dulaquicoles et marins (WWF et al., 2000). 10. Quantit maximale dune ressource renouvelable qui peut tre prleve pendant une dure indfinie sans entraner de diminution du stock, en supposant que les prlvements et la mortalit naturelle sont contrebalancs par des taux stables de reproduction et de croissance. 11. Le stress hydrique est considr comme moyen-lev (ou lev) lorsque le ratio des prlvements deau (moins leau restitue) rapports au stock de ressources renouvelables dpasse 20 % (ou 40 %) (OCDE, 2001h). 12. Les dangers pour la sant humaine lis lenvironnement les plus frquemment mentionns concernent lalimentation en eau des mnages, les services collectifs dassainissement, les conditions de maternit et lalimentation. Il existe galement certains risques pour la sant du fait des rejets industriels et agricoles dans leau, lair et les aliments, peuvent entraner des affections respiratoires et cardio-vasculaires, des cancers et dautres maladies. 13. Les maladies infectieuses imposent dj un fardeau dvastateur certains pays parmi les plus pauvres. Lesprance de vie la naissance dans les 29 pays dAfrique les plus touch s par le SIDA devrait passer de plus de 50 ans au d but des ann es 1980 47 ans en 2000-2005, soit 9 ans de moins que n aurait t l esp rance de vie en labsence de cette maladie (www.popin.org/pop1998/6.htm ). 14. Ces objectifs couvrent le bien-tre conomique, le dveloppement social et la rgnration de lenvironnement. Il sagit avec ces objectifs de rduire de moiti la proportion de personnes vivant avec moins dun dollar par jour dici 2015 ; de scolariser dici 2015 tous les enfants dans lenseignement primaire ; dliminer les disparits entre les sexes dans l enseignement primaire et secondaire d ici 2005 ; de r duire des deux tiers la mortalit infantile et juv nile d ici 2015 ; de r duire de trois quarts les taux de mortalit li s la maternit d ici 2015 ; d assurer d ici 2015 un acc s aux services de sant g n sique tous ceux qui en ont besoin ; et d appliquer d ici 2005 des strat gies nationales ax es sur le d veloppement durable de manire rparer dici 2015 les dommages causs aux ressources environnementales (FMI et al., 2000a). 15. Lide de prcaution figure dj dans plusieurs instruments lchelon international. Diff rentes expressions sont apparues dans les n gociations de ces textes pour donner corps cette id e (par exemple principe de prcaution , d marche de prcaution , etc.). 16. Les instruments fonds sur les mcanismes du march comprennent toute une panoplie de mesures, notamment les taxes lies lenvironnement, les permis ngociables, les redevances, les garanties de bonne fin, les amendes pour non-conformit , les indemnisations des dommages et la fixation des prix des ressources naturelles (voir OCDE, 2001 m , chapitre 5). Lexamen qui suit est ax sur les deux premiers types dinstruments parce quils offrent les plus vastes possibilit s d application. Quant
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la fixation des prix des ressources naturelles, elle fait lobjet danalyse au chapitre 7 de ce rapport. 17. Pour un examen plus approfondi de ces questions, se reporter OCDE, 2001c. 18. Les taxes lies lenvironnement sont dfinies comme tant des versements obligatoires et sans contrepartie ltat (cest--dire que les avantages offerts aux contribuables ne sont pas proportionnels leurs versements). En coopration avec la Commission europ enne et l AIE, l OCDE a cr une base de donn es en ligne sur les taxes li es l environnement dans les pays de l OCDE. Cette base de donn es, qui fournit des informations sur les taux de taxation appliqus plus de 1 750 produits et sur plus de 850 exonrations et mcanismes de remboursement, recouvre toutes les taxes sur les transports et lnergie qui revtent une importance fondamentale pour la protection de lenvironnement. 19. Dans plusieurs pays, les diffrentiels de taxation fonds sur des critres environnementaux appliqu s l essence (selon qu elle soit au plomb ou sans plomb) et au gazole (ordinaire ou trs basse teneur en soufre) ont fait baisser la consommation des carburants les plus polluants. Toutefois, le diffrentiel existant entre lessence et le gazole nuit lenvironnement, dune manire gnrale, dans la mesure o le gazole (moins lourdement tax ) entra ne plus de pollution atmosph rique locale que lessence. Dautres pays ont adopt des taxes sur les vhicules modules en fonction de certaines de leurs caractristiques. 20. Cette caractrisation sapplique aux systmes dits de plafonnement et changes . Dans le cadre des systmes de crdits de rduction des missions , par contre, des crdits sont gagn s lorsque la rduction des missions dpasse les niveaux de rfrence de lentreprise. 21. Des principes directeurs dordre pratique concernant la mise en uvre des systmes de permis ngociables sont prsents dans OCDE, 2001k. 22. Par exemple, dans le secteur de la pche, la plupart des tats ont limit les changes de droits de p che l int rieur des fronti res nationales, tandis que d autres ont impos des restrictions au nombre total de permis qui pouvaient tre transf rs en dehors de la communaut touche. 23. Nombre de ces constatations ont t faites, cependant, partir dtudes fondes sur des modles dquilibre partiel. Il reste trouver de meilleurs mod les pour chiffrer les effets sur lenvironnement des subventions dans loptique dun modle dquilibre gnral. 24. Les rsultats des simulations tendent dmontrer que llimination des subventions l nergie dans huit grands pays non membres de lOCDE pourrait faire baisser leur consommation dnergie de 12 % et leurs missions de CO2 de 16 % (AIE, 1999). 25. Des simulations sur modles des effets de la suppression des subventions agricoles dans les pays de lOCDE font apparatre une diminution du volume d eau dirrigation de quelque 10 %, une baisse de 6 % environ de la charge dazote dorigine agricole dans les cours deau et de faibles rductions des missions de mthane (OCDE, 2001h). 26. Par exemple, on a estim quaux tats-Unis, plus du quart des subventions fdrales aux exploitations agricoles a t vers, pendant la priode comprise entre 1985 et 1994, aux plus gros producteurs du pays, qui reprsentent 2 % du total (Cook et al.,1995).
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27. Par exemple, les fuites de carbone peuvent poser des difficults sil sagit de traiter des problmes denvironnement au niveau mondial lorsque les pays vers lesquels est
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transfre la production ne sont pas partie prenante des accords dattnuation. Dans le cas du climat, selon les analyses de lOCDE fondes sur des mod les dquilibre gn ral, le pourcentage de fuite de carbone se situerait entre 20 % et 2 %. N anmoins, on constate que la perte de comptitivit des industries forte intensit nergtique est beaucoup moins importante que le phnom ne qui serait observ sur les marchs internationaux de lnergie (voir chapitre 7 dans OCDE, 2001m). 28. Par exemple, la Global reporting Initiative (GRI), cre en 1997, est une initiative multipartite internationale pour la cr ation dun cadre commun destin la notification volontaire des incidences conomiques, environnementales et sociales des entreprises et ( terme) de toute organisation commerciale ou industrielle, gouvernementale ou non-gouvernementale. Lobjectif de la GRI est daccrotre la comparabilit et la crdibilit des pratiques de notification en matire de dveloppement durable. 29. Par exemple, le nombre daccords de lutte antipollution (conclus par le secteur industriel) au Japon est pass de 1990 en 1995 30 961 un an plus tard peine (OCDE, 1999j). 30. Les mcanismes internationaux dintgration institutionnelle ne sont pas traits en dtail dans le prsent rapport, mais ils sont partiellement abords au chapitre 5. 31. Ainsi, le gouvernement britannique a nonc ces lignes directrices par les soins du Chief Scientific Adviser, avec laval de lensemble des ministres. 32. LAssociation pour lAction 21 et le dveloppement durable est une organisation non governmentale qui r unit des reprsentants des municipalits, des entreprises, des ONG et des autres autorits publiques. 33. Voir www.heidelberg.de 34. Voir, par exemple, OCDE (2001g). 35. Ainsi, les pots catalytiques sont devenus obligatoires pour les voitures dans certains pays afin de rduire les missions de monoxyde de carbone, dhydrocarbures volatils et d oxydes dazote. Toutefois, ces quipements produisent de lhmioxyde d azote (N 2O) lun des principaux gaz effet de serre et pnalisent le rendement nergtique des moteurs. Il nen reste pas moins que, comme cest le cas de nombreuses technologies, les avantages des pots catalytiques l emportent sur leurs inconv nients imprvus. 36. Daprs les enqutes ralises dans les pays de lOCDE, les dpenses publiques de R-D visant express ment des objectifs denvironnement reprsenteraient environ 2 % du budget total de la R-D publique dans ces pays, et 5 % des dpenses totales si lon inclut la recherche dans des domaines tels que lnergie, lagriculture et latmosphre. Ces chiffres ne sont toutefois quimparfaitement reprsentatifs des dpenses relles lies au dveloppement durable tant donn la diversit des objectifs quil recouvre. La notification de donnes plus dtailles sur les activits de R-D finances par des fonds publics pourrait permettre de mieux valuer dans quelle mesure elles rpondent aux objectifs de dveloppement durable. 37. Les donnes concernant les pays de lOCDE donnent penser que les effets positifs de ce type de soutien augmentent jusqu un seuil gal 13 % de la dpense totale de R-D des entreprises, apr s quoi ils diminuent. Lorsque le taux de soutien d passe 25 %, les aides publiques ne font que se substituer, semble-t-il, aux financements privs. (Guellec et Pottelsberghe, 2000).
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38. Par exemple, la faveur du dveloppement rapide du parc doliennes au cours des vingt dernires annes, le cot unitaire de llectricit dorigine olienne a baiss de plus de 80 %. (AIE, 2000b). 39. Il pourrait galement y avoir des externalits positives en termes de connaissances, gnres par le processus dapprentissage lui-mme, mais celles-ci ne sont pas considres dans la prsente tude. 40. Il est souvent difficile de savoir si le soutien public vise encourager des mthodes de production plus propres ou stimuler la production dun autre secteur qui sera amen utiliser la nouvelle technologie. Par exemple, beaucoup de programmes pilotes sur la technologie du charbon lancs au dbut des annes 90 par les pays de lOCDE producteurs de charbon taient con us pour le combustible solide produit localement et non pour du charbon import moins polluant et souvent moins cher (Steenblik et Coroyannakis, 1995). 41. Pour avoir un aperu gnral des questions denvironnement voques dans ce chapitre, voir OCDE (1998b). 42. Pour avoir un aperu gnral des questions sociales voques dans ce chapitre, voir OCDE (2000c) et Brown (2001). 43. Le prambule du Protocole comprend les attendus suivants : i) Estimant que les accords sur le commerce et lenvironnement devraient se soutenir mutuellement en vue de lavnement dun dveloppement durable ; ii) Soulignant que le prsent Protocole ne sera pas interprt comme impliquant une modification des droits et obligations dune Partie en vertu dautres accords internationaux en vigueur ; iii) Considrant quil est entendu que le pr sent pr ambule ne vise pas subordonner le Protocole d autres accords internationaux . (Voir www.biodiv.org/biosafe/protocol/Protocol.html.) 44. Les travaux en cours la Banque mondiale sont dj axs sur ces relations : Le Groupe de la Banque mondiale convient du besoin pressant dintgrer les proccupations environnementales dans les stratgies de r duction de la pauvret et de dveloppement conomique Une v ritable r duction p renne de la pauvret n est possible que si, dune part, lenvironnement est en mesure de fournir aux populations les services dont elles d pendent et si, dautre part, les ressources sont utilises de mani re ne pas branler le d veloppement long terme . (Voir www.worldbank.org/ environment/strategy). 45. Le Protocole de Kyoto permet aux pays de lAnnexe B de comptabiliser une partie des puits au titre de leurs engagements en matire de rduction. Des discussions sont en cours pour d finir plus pr cis ment ltendue et le degr dutilisation de ces puits dans les pays de lAnnexe B, ainsi que l ventuelle prise en compte des puits dans dautres pays par le biais du Mcanisme pour un dveloppement propre. 46. Les pays viss lAnnexe B du Protocole de Kyoto sont ceux qui se sont fix des objectifs chiffrs en matire dmissions. Ils sont constitus des pays de lOCDE ( lexception de la Turquie, du Mexique et de la Core), des autres pays dEurope centrale et orientale, ainsi que de la Russie, du Blarus et de lUkraine. 47. La Dclaration sur le dveloppement durable du Conseil de direction de lAIE en avril 2001 souligne combien il importe de modifier les tendances actuelles en matire d nergie par le biais de mesures visant : i) sauvegarder les approvisionnements nergtiques ; ii) promouvoir les am liorations du rendement nergtique et la mise au point de technologies utilisant des nergies non fossiles ; iii) liminer les distorsions sur les march s nerg tiques ; iv) cr er un cadre stable pour la prise de
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d cisions ; v) continuer de lib raliser les march s nerg tiques tout en prot geant comme il convient lenvironnement et le bien-tre de la collectivit ; vi) encourager lutilisation syst matique des meilleures technologies lorsque des investissements sont effectu s dans le secteur nerg tique ; vii) participer aux efforts mondiaux pour lextension des services lectriques dans les pays en dveloppement ; viii) assurer des normes de s curit rigoureuses ; et ix) patronner la R-D et l change et la diffusion dinformations, pour encourager les applications commerciales et les modifications des comportements des consommateurs, de mme quune participation plus large des diffrents acteurs. 48. Le montant des crdits moyen et long terme ayant bnfici du soutien des organismes de cr dit lexportation des pays de lOCDE sest lev 300 milliards de USD environ au premier semestre de 1999. Les secteurs des transports et de lnergie ont t les bnficiaires de plus de 75 % de crdits long terme. 49. Les cots marginaux de rduction mesurent le prix en USD par tonne dquivalent carbone quil faudra payer pour atteindre les objectifs de Kyoto. Les co ts globaux de rduction peuvent tre exprims en termes de variation du revenu rel ou de variation du PIB rel, lcart entre ces deux estimations correspondant aux effets des termes de lchange. 50. Par exemple, avec un systme dchanges de droits dmission et une rpartition galitaire des permis cest--dire une convergence progressive vers des missions gales par habitant le revenu rel des pays non vis s lAnnexe 1 pourrait dpasser de 1 % environ, en moyenne, celui auquel aboutirait un scnario au fil de leau lorsque les concentrations seront stabilises un niveau correspondant deux fois environ celui de l re pr industrielle (et de 50 % sup rieur celui observ aujourdhui). Toutefois, mme dans ce scnario, les pays de lOCDE pourraient devoir encore oprer des transferts financiers pour ddommager les pays en dveloppement dont la situation se serait aggrave aprs avoir mis en uvre les politiques de rduction (OCDE, 1999a). 51. Toutefois, une forte d pendance lgard d une ressource naturelle particuli re notamment lorsque les gisements sont gographiquement concentrs peut compromettre des conomies enti res s il n existe aucun garde-fou contre les ruptures dapprovisionnement. Dans le cas du p trole, dont limportance est primordiale, les pays de lOCDE cherchent dans leur grande majorit se prmunir contre ces risques. 52. Aussi les pouvoirs publics imposent-ils gnralement aux exploitations minires et aux compagnies ptrolires de dposer un cautionnement afin de garantir que des fonds suffisants seront disponibles pour restaurer les sites aprs larrt des activits dextraction. 53. Le soutien la recherche agricole internationale revt une importance particulire. En loccurrence, laccent devrait tre mis sur lamlioration des semences et des systmes de production, ainsi que sur les besoins et les contraintes des exploitants pauvres dans les zones cologiquement fragiles ou sujettes la s cheresse, aspects que les entreprises prives ont tendance ngliger. Il conviendrait cette fin de sinspirer des efforts du Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale (GCRAI), mens sous l gide de lOrganisation des Nations Unies pour lalimentation et lagriculture (FAO), du Programme des Nations Unies pour le d veloppement (PNUD), de la Banque internationale pour la reconstruction et le d veloppement (BIRD) et de son rseau de centres de recherche agricole.
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