CHAPITRE 24

LES OBJECTIFS MACROCONOMIQUES DES POUVOIRS PUBLICS

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Les objectifs macroconomiques des pouvoirs publics

La confusion frquente entre instruments et objectifs de la politique conomique est due pour une bonne part la difficult de rflchir sur ce que sont vritablement les objectifs dune collectivit. Ce court chapitre tente didentifier ceux qui se sont avrs permanents et fondamentaux, au-del des modes temporaires ainsi que vicissitudes et alternances des majorits politiques. La section 24.1 part de lobservation que lobjet de toute politique macroconomique est essentiellement ltat global dans lequel se trouve lconomie, et en dduit une dfinition gnrale de cette politique. La section 24.2 explique pourquoi les objectifs de plein emploi, de stabilit des prix, et de croissance se retrouvent si souvent dans les divers programmes prsents, et comment se mesure leur ralisation. La section 24.3 discute de deux catgories dinstruments souvent pris pour des objectifs, par abus de langage ou confusion des ides. Enfin la section 24.3 attire lattention sur certains problmes de compatibilit entre objectifs diffrents.

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PARTIE III

ANALYSE MACROCONOMIQUE

Section 24.1 Politique conomique et quilibres macroconomiques

Selon le sens que nous lui avons donn au chapitre 21, lexpression d quilibre macroconomique sert dsigner ltat dans lequel lconomie se situe effectivement, nimporte quel moment, et spontanment. On na donc besoin daucune politique pour que celui-ci se ralise. Il en allait de mme pour l quilibre gnral dfini au chapitre 13, qui ntait dailleurs quune manire dsagrge de considrer la mme ralit. Lanalyse a montr aussi que divers quilibres macroconomiques sont possibles : de plein emploi, de sous-emploi, ou de sur-emploi ; et la dsagrgation microconomique a multipli ces possibilits en distinguant de plus entre plein emploi inflationniste ou non, et entre sous-emploi keynsien ou classique. Par ailleurs on a vu aussi que la ralisation de lun ou lautre de ces types dquilibre global, ainsi que le niveau de celui-ci en termes de PNB ne sont pas le rsultat des seules actions conomiques prives, cest--dire celles des consommateurs, des travailleurs, des pargnants, et des entreprises. Laction des autorits publiques joue aussi un rle cet gard, comme lont montr divers exemples des chapitres 14 et 15, ainsi que, au niveau agrg, la place de G dans le modle macroconomique lmentaire trait au chapitre 21. Il en rsulte quen modifiant ses dcisions, le secteur public est en mesure de changer la nature de lquilibre global qui prvaut dans lconomie. Cest l lorigine de la politique macroconomique, que nous dfinirons en consquence comme lensemble des dcisions des autorits publiques par lesquelles celles-ci visent modifier lquilibre global qui se raliserait spontanment, en vue damener lconomie un autre quilibre, jug prfrable. Lessence de la politique conomique est donc de choisir entre quilibres globaux alternatifs.
Comme nous lavons dj laiss entendre au chapitre 21 (section 21.3, 1), cette terminologie nous parat moins ambigu que celle du langage courant, qui prsente le plus souvent la politique conomique comme devant servir corriger des dsquilibres comme si tous les quilibres taient, eux, souhaitables ! Pourquoi donner ainsi implicitement au mot quilibre un sens normatif quil na pas ? Et nous savons abondamment par les deux chapitres prcdents que certains quilibres macroconomiques peuvent avoir bien des dfauts !

24.1

Bien sr, ltat nest pas toujours assur de parvenir ses fins, ni de le faire avec toute lampleur quil pourrait souhaiter, car le secteur priv ragit ses interventions, et cette raction peut savrer diffrente de ce quoi lon sattendait. Cest ici que lanalyse conomique est appele jouer son rle, en vue de rduire les marges derreur.

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Il reste ds lors prciser quels sont les quilibres globaux qui sont considrs comme souhaitables, et quels sont ceux qui ne le sont pas. Nous le ferons la section suivante, sur la base des trois caractristiques, maintenant bien connues du lecteur, qui accompagnent tout tat de lconomie : le niveau de lemploi, le taux de variation du niveau gnral des prix, et la croissance du produit global en termes rels. Nous reprenons ici ces trois caractristiques, car ce sont celles qui figurent dans la presque totalit des programmes de politique conomique des divers gouvernements, dans les dmocraties occidentales. Ce quils cherchent raliser, au plan macroconomique, concerne pratiquement toujours un certain niveau des indicateurs demploi, dinflation, et de croissance. Lorsque leurs programmes divergent, cest davantage par le degr dattention quils portent lune et lautre des composantes de cette trilogie, ou alors par le choix des instruments quils jugent adapts, plutt que par le refus de considrer chacune delles comme essentielle. Cest pourquoi nous appelons fondamentaux les objectifs de la politique conomique en matire demploi, dvolution des prix, et de croissance. La formulation et le contenu de chacun de ceux-ci font lobjet dune analyse spcifique dans les pages de la section suivante.

Section 24.2 Les objectifs macroconomiques fondamentaux

1 Le plein emploi

La recherche du plein emploi est un objectif fondamental des gouvernements. Indpendamment des considrations de justice sociale, la pleine utilisation des ressources nest-elle pas lobjet mme de la science conomique ? Ds 1945, dans la Charte des Nations Unies, les tats membres se sont engags agir, ensemble et individuellement, en vue de raliser le plein emploi dans leurs conomies respectives (art. 55 et 56). Prs de cinquante ans plus tard, le Trait de Maastricht en son article 2, donnait pour mission la Communaut europenne de promouvoir [] un niveau demploi lev . Entre-temps et depuis lors on a retrouv lnonc de cet objectif dans les dclarations gouvernementales ou prsidentielles de pratiquement toutes les dmocraties du monde. Lobjectif macroconomique en matire de chmage se formule, et se mesure, dans les termes dune valeur-cible du nombre des chmeurs, exprime en pourcentage de la population active. Le choix prcis de cette valeur est assurment dlicat, car les facteurs en jeu sont infiniment nombreux, et lefficacit des instruments nest pas toujours certaine.

24.2

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Il serait en tous cas irraliste de fixer celui-ci zro, ou plus exactement desprer atteindre un tel niveau au moyen des seuls instruments macroconomiques de la politique conomique : ceci en raison des aspects microconomiques dont nous avons trait au chapitre 12 (section 12.2) ainsi quau chapitre 22 (section 22.3), et qui sont traiter par des mesures plus ponctuelles.
Certains auteurs ont propos cet gard le concept de taux naturel de chmage le situant aux alentours de 2 3 % de la population active , comme reprsentant la limite du possible au plan macroconomique. Une telle limite, conue par eux comme susceptible de varier selon les pays et selon les poques, nest pas facile identifier ; mais elle a le mrite de rappeler que, mme en haute conjoncture, le problme du chmage ne peut jamais tre considr comme compltement rsolu . Par ailleurs, en matire de politique de lemploi, rares sont les circonstances qui permettent de la ramener une recette unique, que celle-ci soit macro ou microconomique.

La stabilit des prix

Lobjectif de stabilit des prix est essentiellement celui dviter tant linflation que la dflation. Comme le prcdent, cet objectif est assez unanimement reconnu comme important par tous les responsables des politiques conomiques des pays dmocratiques : peu de leaders gouvernementaux ont jamais trouv dans la vie chre un support lectoral fiable, et les ralentissements de lactivit qui accompagnent la dflation ne leur sont le plus souvent pas favorables non plus.
Au fil du temps, on a cependant constat une intensit variable dans lattention porte ces deux phnomnes par les dcideurs politiques. Lorsque lon parcourt lventail politique de la droite vers la gauche, cest surtout la lutte contre linflation que lon voit proposer par la premire des deux ailes, alors que cest la dflation qui est principalement redoute par la gauche. Ceci sexplique en partie par le fait quinflation et dflation affectent diffremment les diverses composantes de la population, qui est aussi llectorat : dune part, les cranciers de tous types ainsi que les dtenteurs de revenus fixes, dfavoriss par linflation, se retrouvent plus souvent dans les partis de type conservateur ; et dautre part, le cortge des faillites et licenciements qui accompagnent les priodes de dflation est particulirement douloureux pour les travailleurs dpendants, dont les reprsentants traditionnels se trouvent plutt dans les partis de gauche.

24.3

Lobjectif macroconomique en matire dinflation se formule, et se mesure, dans les termes dune valeur-cible de lindice gnral des prix, exprime en pourcentage de hausse annuelle de celui-ci. Ainsi que cela a t expos plus haut, cest surtout linflation (plutt que la dflation) qui a caractris la plupart des conomies occidentales depuis le dbut de ce sicle. En Europe, les annes de guerre ont t des moments dinflation importante chez les belligrants (avec des cas dhyperinflation parfois dlirante chez certains comme la fin du rgime nazi en 19441945). Mais les priodes de paix nen ont pas t exemptes : des taux annuels de 5 10 % taient courants dans bien des pays europens pendant les annes 19501970 ; les taux ont atteint des

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pointes allant jusqu 1520 % lan dans les annes 19701980, principalement en raison des chocs ptroliers. Depuis le milieu des annes quatre-vingt une accalmie sest instaure graduellement en Europe en cette matire. Aujourdhui des taux normaux de 2 3 % sont devenus la rgle, suite la mise en uvre dinstruments qui seront dcrits au chapitre 25.

La croissance conomique

Lobjectif macroconomique en matire de croissance conomique se formule, et se mesure, en termes du taux de croissance du produit national brut par tte dhabitant, en valeur relle et en pourcentage par rapport lanne prcdente. Cet objectif concerne essentiellement ce que sera lavenir moyen et long terme de nos socits, plus prcisment de quoi sera fait le bien-tre futur leurs membres.

24.4

a Ltat doit-il sen occuper ?

Nous avons indiqu au chapitre 23 le rle essentiel de linvestissement dans la croissance, investissement qui na lieu lui-mme que sil rencontre une pargne suffisante ; et le chapitre 8 a montr comment ces deux grandeurs rsultent des choix intertemporels des agents conomiques. Les dcisions prives de cette nature ralisent donc spontanment un certain degr de croissance conomique. Le souci des tats de sen occuper eux aussi peut sinterprter comme une conviction de leur part de ce que ces dcisions individuelles et les quilibres prvalant sur les marchs ne suffisent pas pour obtenir le meilleur de ce que les conomies peuvent fournir cet gard ; plus fondamentalement, les marchs, notamment du capital, seraient myopes et ne reflteraient pas correctement les prfrences intertemporelles vritables des citoyens. Mais cette vue des choses peut tre conteste et elle lest par beaucoup, car qui peut assurer que les hommes dtat et les hauts fonctionnaires qui les entourent ont ncessairement une vision plus correcte de lavenir, et des ressources quil faut y consacrer, que ceux qui grent les entreprises productives, et conoivent et ralisent les investissements ?
Un exemple, frappant par son ampleur, de ce que la myopie peut tre de leur ct a t donn par les insuffisances du dveloppement des technologies informatiques en Union sovitique au cours des annes 19601990 : non pas que lURSS nait pas dispos de ces technologies ; elle les avait. Mais leur diffusion dans lindustrie et les activits de distribution a t systmatiquement limite par les dirigeants des instances planificatrices, car ils y voyaient un danger pour leur pouvoir

b Quel rle utile pour ltat ?

Si les faits dmontrent ainsi que dans les conomies de marchs, la croissance dans son ensemble est, pour lessentiel, laffaire des entreprises et des consommateurs plutt que celle de ltat, il faut pourtant reconnatre que ltat a parfois pris luimme linitiative du comportement innovateur, et avec succs : le dveloppement

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de lnergie atomique ou de lexploration spatiale (par la cration de la NASA dans les annes cinquante) sont des exemples notoires dactivits dont limpact sur lconomie amricaine et celles dautres pays a t considrable ; elles ne seraient sans doute nes que beaucoup plus tard sans les considrables ressources que seule la puissance publique a pu y mettre. Dautres tentatives sont moins glorieuses, comme le minitel en France, technologie aujourdhui dpasse par celle dInternet. Il faut aussi savoir que pour de nombreux pays sous-dvelopps, laccs la croissance conomique est impossible sans que les autorits ne canalisent les investissements et les activits nouvelles vers les secteurs les plus susceptibles dassurer lindustrialisation et les infrastructures indispensables. Plus gnralement, lhistoire du dveloppement de nos socits suggre de concevoir le rle utile de ltat en matire de croissance non pas comme meneur, mais plutt comme stimulant et accompagnateur de celle-ci, et plus prcisment : (1) en suscitant les comportements innovateurs et entrepreneuriaux ; (2) en protgeant les initiatives porteuses davenir, do quelles viennent ; (3) en cartant les barrires de toutes sortes que suscite toujours la myopie des hommes face ce qui est neuf ou dintrt lointain ; et enfin (4) en rendant les agents conomiques-citoyens plus aptes recevoir et exploiter les progrs et en bnficier, grce lducation et la formation professionnelle. Dans nos pays, la croissance conomique na cependant pas toujours t reconnue comme un objectif de la politique conomique. Elle ltait coup sr pendant les annes de reconstruction qui ont suivi la deuxime guerre mondiale, et cette mentalit a prvalu jusqu la fin des annes 1960. Elle lest nouveau ces tout derniers temps, o lon a vu les dirigeants de lUnion europenne se donner Lisbonne en juin 2000 un programme important de dveloppement de la socit de la connaissance .
Pourtant, et comme nous lavons dj mentionn au chapitre 6 (section 6.2, 2), au dbut des annes 1970 diverses formes de contestation de la croissance sont apparues, tant en Europe occidentale quen Amrique du Nord. Sur ce dernier continent, on a connu par exemple un mouvement dopinion dit Zegiste (de Z.E.G., initiales de zero economic growth ), que renfora la parution dun ouvrage de prospective intitul The Limits to Growth, commissionn par le Club de Rome ; et lon rencontra mme jusquau niveau de la Commission des Communauts Europennes des personnalits considrant que la poursuite de la croissance, pour les pays industrialiss, tait un objectif superflu Ctait aussi lpoque de la critique de ce quon appelait avec mpris la socit de consommation , considre comme le produit invitable de la croissance conomique. Depuis les annes 19751976, cette contestation sest nettement attnue. La crise persistante de lemploi qui a commenc svir ce moment a dplac lattention des opinions publiques et de leurs inspirateurs. Elle a montr en mme temps que la matrise de la croissance ntait nullement une chose assure, et que son absence pouvait faire perdre aux nations bien plus que le superflu. Lembellie de lemploi apporte par lan 2000 relancera peut-tre ce dbat. Mais, comme en 19751976, la croissance nen perdra pas pour autant son caractre dobjectif fondamental de nos socits.

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Section 24.3 Lquilibre des finances publiques et lquilibre extrieur : objectifs ou instruments ?
On stonnera peut-tre de ne pas voir figurer parmi les objectifs fondamentaux ce que lon appelle dune part lquilibre des finances publiques, et dautre part lquilibre extrieur. Il sagit dans le premier cas de la structure du budget de ltat, et en particulier des parts respectives quy tiennent, du ct des recettes, les impts et les emprunts. Cette question sera traite explicitement au chapitre 28. Dans le deuxime cas, on a en vue la balance des paiements, qui rend compte de la position densemble de lconomie nationale par rapport aux pays trangers, en termes des exportations et importations de biens et services et de capitaux. Ceci sera abord aux chapitres 29 et 30. Ds maintenant, toutefois, nous pouvons faire observer quaucun de ces deux quilibres nest une fin en soi. En effet, ni la situation du budget de ltat, ni celle de la balance des paiements ne constituent en elles-mmes le bien-tre des agents conomiques. Ce qui compte fondamentalement, cet gard, cest ce que les gens produisent et consomment. Il est clair cependant que lune et lautre exercent une influence sur les possibilits de production et de consommation de lconomie, que cette influence peut tre nfaste ou dommageable, et quil peut parfois savrer trs difficile den changer le cours. Cela ne doit pourtant pas faire modifier la hirarchie des choses : lorsque les finances publiques sont malades (ce que lon dit souvent lorsque les emprunts sont trop importants), ou lorsque le commerce extrieur est stagnant, la raison dagir dans ces domaines est toujours la conviction que leur situation empche la ralisation ou du plein emploi, ou de la stabilit des prix, ou de la croissance, ou encore de toute combinaison imaginable de ceux-ci. Ainsi donc, ltat souhait des finances publiques comme celui de la balance des paiements sont en fait, non pas des objectifs, mais bien des instruments, ou si lon prfre des moyens de raliser ce qui constitue lessence du bien-tre conomique collectif. La confusion entre objectifs et instruments est monnaie courante dans les discours habituels, politiciens et journalistiques. Mais cest, encore une fois, le rle de lanalyse conomique que daider identifier ce que lon poursuit vritablement par laction publique, afin dviter que celle-ci ne manque sa cible authentique, qui est lintrt gnral.

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Section 24.4 La compatibilit entre les objectifs

Il convient de souligner, en conclusion, que les trois objectifs que nous avons cits ne sont pas indpendants. La poursuite de certains dentre eux suppose, ou entrane, la ralisation de certains autres. Ainsi par exemple, la croissance est favorable au dveloppement de lemploi, et dailleurs aussi la redistribution des revenus (qui tait un objectif que nous avons class comme microconomique ; cf. chapitres 14 et 15). Dune part en effet, laugmentation incessante de la force de travail et son remplacement par le capital la suite dinnovations favorisant lutilisation de ce dernier, risqueraient de provoquer le chmage. Mais dans la mesure o il existe un taux de croissance lev de la production, le plein emploi sera moins malais sauvegarder. Dautre part, il est plus facile de corriger des ingalits en partageant un gteau qui grandit quun gteau aux dimensions fixes : la rpartition des fruits de la croissance peut donc contribuer une meilleure justice sociale. Par contre, certains objectifs sont parfois difficilement conciliables. Le cas typique qui proccupe souvent tant les gouvernements que les conomistes, et ce depuis plusieurs annes, est lapparente opposition entre stabilit des prix et plein emploi. Nous savons que ds que lconomie atteint une situation de plein emploi, le moindre excs de demande risque de provoquer des hausses de prix. Bien plus, ce risque apparat souvent avant mme que le plein emploi ne soit atteint : au fur et mesure que certaines entreprises approchent de lutilisation maximale de leur capacit, les cots marginaux et ds lors les prix tendent hausser, par le jeu des rendements dcroissants. Dautre part, tous les secteurs natteignent pas simultanment le plein emploi de leurs ressources ; ds lors, dans la mesure o ils dpendent techniquement les uns des autres, des accroissements de production en aval se heurtent des goulets dtranglement en amont du processus productif, l o les limites de capacit sont dj atteintes. Des distorsions sectorielles des prix apparaissent dabord, puis le processus de hausse des prix se gnralise. La politique conomique suppose donc des actions coordonnes, susceptibles de concilier les divers objectifs. Mais les incompatibilits imposent le choix dun ordre de priorit, variable selon les circonstances historiques. Il importe alors que les citoyens soient clairement informs de ces choix. Enfin, les objectifs strictement conomiques doivent sintgrer dans le cadre plus large des proccupations politiques (souverainet nationale, sauvegarde des droits et liberts constitutionnels), voire morales ou religieuses (sauvegarde de la famille, protection danimaux sacrs). Une ralit aussi complexe confre nos modles un rle trs modeste.