CHAPITRE 28

LQUILIBRE BUDGTAIRE DE LTAT ET LA DETTE PUBLIQUE

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Lquilibre budgtaire de ltat et la dette publique

Par le truchement des diverses politiques vues jusquici, ltat est mme dinflchir le niveau de lquilibre global de lconomie dans le sens des objectifs quil poursuit. Lorsque le rsultat financier de ces actions loblige de procder des emprunts, ceci ne met-il pas en cause le succs de ses politiques ? La rponse cette question pose deux problmes fondamentaux en matire de finances publiques : celui de la ncessit ou non de lquilibre budgtaire et celui de la dimension de la dette publique. La section 28.1 tablit le lien entre dficits budgtaires annuels de ltat et laccumulation de la dette publique qui en rsulte au fil du temps. La section 28.2 traite ensuite des effets de la dette publique sur lconomie : ceux-ci varient selon la nature du prteur auquel ltat sest adress : inflation si cest la Banque centrale, gnrations futures si le prteur est tranger, gnration prsente en cas de dette intrieure.

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ANALYSE MACROCONOMIQUE

Section 28.1 La dette publique : origine et dfinition

1 Origine : les dficits budgtaires

Juridiquement, le budget de ltat est, comme nous lavons vu au chapitre 14, un acte lgislatif contenant le tableau des recettes et des dpenses prvues pour une priode dtermine (en gnral une anne). Dun point de vue microconomique, nous avons vu aussi que ce mme budget dtermine la structure du financement des activits publiques et, par l, influence substantiellement lallocation des ressources dans lconomie. Dun point de vue macroconomique enfin, on peut voir les recettes budgtaires, qui sont composes en majeure partie du produit des impts (T), comme une pompe aspirante des revenus, dont leffet est de restreindre les dpenses prives ; et lon peut voir les dpenses, au contraire, comme une pompe refoulant des revenus, qui diffuse dans lconomie un flux de dpenses publiques (G). Suivant que les recettes fiscales sont infrieures, suprieures ou gales aux dpenses gouvernementales, le budget de ltat est dit en dficit, en surplus ou en quilibre pour lanne en cause ; dans les deux premiers cas, une augmentation ou une diminution (par remboursement anticip) des emprunts assurent la diffrence, respectivement. Mesure Le dficit budgtaire sexprime en un montant absolu deuros pour lanne considre. Aux fins de comparaison dans le temps et entre pays, on lexprime souvent aussi en termes du pourcentage que ce montant reprsente dans le PIB pour la mme anne.

volution des ides

La question se pose de savoir si les pouvoirs publics doivent se fixer une ligne de conduite en cette matire : quilibrer le budget, chercher raliser des surplus budgtaires, ou tolrer les dficits dans une certaine mesure ? En fait, les ides ont beaucoup volu sur le sujet au cours du sicle coul. La doctrine de lquilibre des finances publiques , qui est sans doute encore la plus rpandue dans lopinion populaire lheure actuelle, tait trs lhonneur au XIXe sicle. Elle emporte facilement la conviction en raison de lanalogie quil est tentant dtablir entre ce quon appelle lagent conomique tat et les agents privs au sein de nos systmes dconomie mixte. Dans une conomie concurrentielle en effet, lgalit (ou linfriorit) des dpenses par rapport aux recettes est lie la survie, sinon au succs des agents privs. Pourquoi nen serait-il pas de mme pour ltat ? Do lexigence dquilibre du budget, dont la ralisation est rendue contrlable par la rgle juridique de l annualit : selon celle-ci, le budget

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ne peut concerner les recettes et dpenses que dune seule anne, et doit donc tre soumis sous cette forme au vote du Parlement. Aprs la premire guerre mondiale, on a pris conscience de ce quun quilibre annuel relve dune optique de trop court terme, souvent incompatible avec les fluctuations de lactivit conomique. Ainsi, certains pays ont envisag un budget cyclique : durant les priodes de dpression o lactivit conomique est ralentie, et o les recettes fiscales sont faibles, un large dficit est admis, pourvu quil soit compens, durant les priodes dexpansion, par des surplus fiscaux. Mais cette alternance de vaches grasses et de vaches maigres conduisant un quilibre budgtaire en moyenne sur des priodes de 5 ou 10 ans fut son tour discute. Deux difficults dapplication ont en effet surgi. Dune part, les lenteurs administratives ne permettent pas toujours, comme nous lavons vu la fin du chapitre 26, une adaptation suffisamment rapide du niveau des dpenses et des impts celui de lactivit conomique globale ; dautre part, la cration de surplus en priode de prosprit, par rduction des dpenses ou augmentation des impts, se rvle beaucoup plus difficile raliser, politiquement, que lacceptation de dficits en priode de dpression. Plus fondamentalement, on sest pos la question suivante : dans la mesure o ltat considre le budget comme un instrument de politique conomique destin permettre la ralisation de ses objectifs : plein emploi, croissance, stabilit des prix, lquilibre budgtaire ne doit-il pas tre dfinitivement sacrifi, long comme court terme ? En fait, les pouvoirs publics ont allgrement ralis ce sacrifice, inspirs pour une bonne part par les ides macroconomiques qui prnaient le recours systmatique ltat Providence pour prendre en charge les problmes de la Socit. Ils ont permis, surtout depuis la deuxime guerre mondiale, et jusquaux annes quatre-vingt, le dveloppement de dficits budgtaires parfois trs importants, tant aux USA quen Europe. Des niveaux de 5 10 % taient courants, et des cas extrmes comme la Belgique et lItalie ont mme atteint les alentours de 15 %. Les ides ont chang nouveau avec les annes 1990. En Europe, les signataires du trait de Maastricht (1992) se sont impos une doctrine en la matire : le dficit budgtaire daucun tat de lUnion europenne ne devrait dpasser 3 % de son PIB. Aux USA, dmocrates comme rpublicains visent actuellement lquilibre budgtaire chaque anne.

Dfinition

Ds le moment o ils admettent le dficit budgtaire, les tats doivent le financer par la voie de lemprunt : auprs de la banque centrale, ou auprs des agents conomiques privs, nationaux ou trangers. On appelle la dette publique dun tat, une certaine date, la totalit des emprunts mis par lui jusqu cette date, et non encore rembourss. Les titres qui reprsentent la dette publique sont de divers types, mais les plus courants sont dune part les obligations dtat, pour les emprunts long terme, et dautre part les certificats de trsorerie pour emprunts de court terme.
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Mesure La dette publique sexprime en termes dun montant absolu deuros. Aux fins de comparaison dans le temps ainsi quentre pays, on lexprime souvent aussi en termes du rapport entre ce montant et le niveau du PIB du pays, la date considre. Les importants dficits budgtaires des annes 19701990 ont fait monter trs haut la dette publique de bien des pays. LItalie et la Belgique ont t le plus loin, leur dette publique atteignant des montants de lordre de 130 % de leur PIB, tandis que dautres pays, comme les USA, nont jamais dpass les 40 % de leur PIB. Par le trait de Maastricht, les tats membres de lUnion europenne se sont engags prendre les mesures de politique conomique ncessaires pour que leur dette publique nationale ne dpasse pas 60 % de leur PIB ou, pour ceux qui reviennent de loin comme lItalie et la Belgique, quelle se rapproche de ce niveau dans un dlai raisonnable. Comment justifier ce dernier chiffre de 60 % ? Plus gnralement, cela revient se poser la question de savoir quels sont les effets sur lconomie du financement par lemprunt des dficits budgtaires de ltat.

Section 28.2 Les effets de la dette publique sur lconomie

La premire rflexion que suggrent les chiffres ci-dessus, qui sont ceux de pays riches et prospres (en dpit de la crise de lemploi qui a svi dans plusieurs dentre eux), est quun taux lev dendettement public nest manifestement pas incompatible avec de hauts niveaux de vie. Peut-on aller plus loin, et affirmer en outre que la dette joue un rle moteur dans le dveloppement de cette prosprit, ou y a-t-il au contraire des raisons de dire quelle constitue un frein celle-ci ? La rponse est dlicate et requiert plusieurs distinctions.

Les emprunts la banque centrale

Il a t mentionn au chapitre 25 que les emprunts de ltat auprs de la banque centrale, qui gnralement accroissent loffre de monnaie dans lconomie, sont susceptibles dentraner des effets inflationnistes importants. Aussi, dans les pays o la banque centrale jouit dune autonomie suffisante vis--vis du gouvernement, le montant global des emprunts de ce type est strictement limit. En outre, il ne sagit que demprunts court terme (bons du Trsor), lachat de fonds dtat long terme par la banque tant fond exclusivement sur les ncessits de sa politique

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dopen market. Dans ces conditions, la dette de ltat vis--vis de la banque centrale relve de ses dettes court terme ; lensemble de celles-ci est souvent appel la dette flottante 1. Lorsque les rgles limitant le pouvoir de ltat sur la banque centrale ne sont pas appliques, le gouvernement dispose videmment du moyen de financer ses dficits par limpression pure et simple de billets. Si par l il perturbe lquilibre montaire, cette forme-l de la dette publique a pour effet conomique linflation ; on parle alors de financement du dficit par linflation , et celui-ci va de pair avec une dtrioration du pouvoir dachat des citoyens.

Les emprunts auprs des particuliers

Les emprunts auprs des particuliers (mnages, entreprises et institutions prives, dans le pays ou ltranger) impliquent pour ltat la charge du paiement des intrts pendant leur dure2, et leur remboursement lchance. Dans chaque budget annuel figurent donc, du ct des dpenses, les sommes ncessaires pour payer cette charge, et du ct des recettes, outre les impts ncessaires pour permettre ce paiement, le produit des nouveaux emprunts mis. Pour dterminer le poids rel de cette charge pour lconomie, il importe de distinguer la dette extrieure de la dette intrieure.

a Le poids de la dette extrieure

Lorsque la dette est finance par des emprunts ltranger ces derniers constituant la dette publique extrieure, le pays se procure des moyens de paiement que le gouvernement utilise pour accrotre le bien-tre actuel de ses citoyens : cet argent permet notamment dacheter tout de suite ltranger des biens dont autrement le pays ne jouirait pas. Dans la mesure o lemprunt est utilis pour produire des biens et services dont la valeur fait plus que compenser le cot de lemprunt, il en rsulte un bnfice net pour la gnration prsente de ltat emprunteur, et cela justifie lemprunt. Mais par le fait de lengagement payer des intrts et rembourser lemprunt ultrieurement, ltat emprunteur effectue en fait une ponction sur les ressources futures de la Nation. Lors du remboursement en effet, ltat prteur pourra se procurer chez lemprunteur des biens et services dont celui-ci devra alors se priver. Ds lors, contracter une dette extrieure revient imposer aux gnrations futures la charge de son remboursement.
1 Il arrive quune fraction de cette dette soit rembourse par ltat au moyen dun emprunt long terme ; on parle alors de consolidation de la dette flottante. 2 Ces emprunts se font aussi bien court terme (bons du Trsor) qu long terme (fonds dtat). Dans le premier cas, ils sont placs exclusivement auprs dorganismes financiers spcialiss (banques prives et institutions para-tatiques de crdit). Par ailleurs, le taux dintrt offert par ltat doit videmment tre tel quil rende attrayante cette forme de placement, compare avec les alternatives quoffre le march des capitaux. Il doit donc le plus souvent se comporter ici en price taker .

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Un correctif simpose toutefois : si les avantages conomiques de ce qui est fait avec le produit de lemprunt se rpartissent sur une priode suffisamment longue, les gnrations futures payeront en fait des avantages dont elles jouiront ellesmmes.

b Le poids de la dette intrieure

Dans lhypothse o il sagit demprunts de ltat auprs de ses ressortissants lensemble de ces emprunts constituant la dette publique intrieure, la question de la rpartition de sa charge comporte plusieurs aspects. En premier lieu, et dans la mesure o les charges annuelles de la dette sont finances par limpt, une compensation rciproque a lieu : dune part ce sont les citoyens du pays qui sont les dtenteurs des obligations de ltat reprsentant lemprunt, et qui touchent donc les intrts sur celles-ci ainsi que les remboursements aux chances prvues ; mais en mme temps, cest auprs de ces mmes citoyens que ltat peroit les impts ncessaires pour effectuer ces paiements. Ds lors, les nationaux sont la fois crditeurs et dbiteurs des sommes en cause. Au moment des remboursements, ils se remboursent eux-mmes. Sagit-il donc dune opration blanche ? Ce nest pas sr car un deuxime temps, on peut se rappeler quen fait, les citoyens crditeurs (ceux qui dtiennent les titres de la dette publique) peuvent ne pas tre les mmes que les citoyens dbiteurs (ceux qui vont payer les impts). Les premiers peuvent tre plus riches ou plus conomes que les seconds. Si cest le cas, les charges de la dette constituent une redistribution, en faveur de ceux qui ont souscrit aux emprunts, cest--dire pargn dans le pass. Or une telle redistribution peut, quant elle, influencer le niveau du revenu national. En effet, mme si nous supposons que le contribuable et le dtenteur de fonds dtat sont une mme personne, ces transferts ncessitent de relever les taux de taxation, et ceci peut affecter loffre de travail. Ainsi, lorsque Monsieur Dupont subit un impt de 15 % supplmentaires sur son revenu pour se payer lui-mme 1 500 euros dintrt sur son prt ltat, il sera tent de moins travailler : en effet, il rduirait ainsi sa charge fiscale tout en maintenant inchang le revenu de ses fonds dtat3. Mais si tout le monde agit de la sorte, le revenu national baissera, et ltat devra relever encore davantage les taux dimposition pour pouvoir acquitter la charge des intrts. Cet effet doffre ngatif est encouru, non pas par les gnrations futures, mais par la gnration prsente : cest elle en effet qui voit baisser le niveau de son revenu national. Ce dernier point de vue suggre que pour valuer le poids de la dette publique, il faut moins se braquer sur son montant absolu que sur le montant des charges annuelles quelle entrane : la fraction du budget de ltat reprsente par le service de la dette donne cet gard une indication plus juste des distorsions quelle cre dans le systme conomique. En troisime lieu, et cest l sans doute le point de vue le plus important, la question se pose de savoir ce que ltat fait des ressources financires quil obtient par lemprunt public. Celles-ci sont en effet affectes diverses dpenses, qui mobilisent des ressources relles. Si ces dernires sont mal utilises ou gaspilles, une perte relle supplmentaire, exprime par le cot dopportunit des ressources
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On voit ici en uvre leffet de substitution dcrit au chapitre 7.

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absorbes, sajoute aux effets doffre de travail dj mentionns et ce cot est encouru, lui aussi, par la gnration prsente. Mais si au contraire ces ressources sont consacres la cration de biens et services de valeur suprieure celle qui aurait t obtenue en les laissant entre les mains des particuliers, alors lemprunt public trouve sa pleine justification conomique. Ces divers arguments conduisent penser que contrairement au cas de la dette extrieure, la dette intrieure nimpose pas de charge relle directe aux gnrations futures. Mais les impts quelle requiert pour en assumer la charge ont leffet dflationniste de tout impt. Comme les biens et services rels produits dans le pays grce lemprunt intrieur sont ncessairement obtenus au moyen de ressources relles prsentes (on ne saurait, matriellement, puiser dans les ressources relles de lavenir), ce sont donc bien les gnrations actuelles qui en paient le cot. Les remboursements et les paiements dintrts ne sont quant eux que des transferts financiers entre agents conomiques.

28.2

En conclusion, la dette publique nest pas de la mme nature que les dettes prives. Alors que lacquittement de ces dernires par les agents conomiques est un des signes de la rgularit de leur comportement dans la socit en matire dchanges, le rle de la dette de ltat doit plutt sapprcier au niveau de ltat dans lequel se trouve lconomie dans son ensemble. Et sur cette base, il faut la voir surtout comme un des moyens de conduire lconomie vers les objectifs fondamentaux de la collectivit.

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