CHAPITRE 26

LA POLITIQUE BUDGTAIRE

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26
La politique budgtaire

La politique budgtaire est la forme principale de laction publique au plan macroconomique. Tout tat en a une, du seul fait de son existence ; mais dun pays lautre, et selon les poques, limportance qui y est attache varie considrablement. La section 26.1 dfinit de quoi il sagit et prcise quels sont les acteurs. La section 26.2 examine les effets sur le produit global des deux grands instruments de la politique budgtaire : la variation des dpenses publiques dune part, et celle des impts dautre part. Mais ce nest l quune premire approximation. La section 26.3 nuance en effet cette apprciation, en prenant en compte les modalits alternatives de financement entre lesquelles lautorit publique peut choisir : fiscalit, emprunt, ou financement montaire. La section 26.4 examine quant elle les effets sur lemploi de la politique budgtaire, effets qui sont trs diffrents selon les circonstances macroconomiques dans lesquelles elle est utilise. Ceci conduit une distinction entre deux types de politiques budgtaires : les politiques dites de loffre et celles dites de la demande . La section 26.5 voque enfin divers aspects particuliers de lutilisation des instruments de la politique budgtaire dans la pratique.

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PARTIE III

ANALYSE MACROCONOMIQUE

Section 26.1 Dfinition et acteurs

Dfinition
26.1

La politique budgtaire est :

lensemble des dcisions de politique conomique dont la mise en uvre implique une intervention financire de ltat, celle-ci apparaissant ds lors son budget. Comme on la vu au chapitre 14, le budget annuel de ltat comporte deux volets : celui des dpenses et celui des recettes. La politique budgtaire comprend pour cette raison deux catgories de dcisions : les unes portant sur des dpenses, qui sont celles des divers ministres ; et les autres, relatives aux recettes, qui sont fiscales, tarifaires, et demprunt. Par ailleurs, grce la thorie de lquilibre macroconomique expose au chapitre 21, on a vu comment ces dcisions interviennent dans la dtermination du niveau du revenu national : elles jouent donc un rle dans la ralisation des objectifs de croissance, de plein emploi, et de stabilit des prix. Mais quelle est limportance de ce rle ? Cest ce dont il est trait dans les trois sections suivantes, en y examinant la question de lefficacit de cette politique. Efficacit en termes deffets sur le revenu national dquilibre, dune part (servant par l lobjectif de croissance), efficacit en termes deffets sur lemploi dautre part (servant lobjectif de plein emploi). Acteurs Quant aux acteurs de la politique budgtaire, ce sont les divers niveaux (communal, provincial, rgional, national, supranational) de lautorit publique, que nous appellerons globalement ici ltat . Au sein de celui-ci, cest lexcutif qui prend le plus souvent les initiatives en la matire, sur la base des programmes des partis qui les soutiennent. Mais le lgislatif y joue un rle non moins essentiel, car les mesures importantes sont toujours de nature lgislative (le budget de ltat est dailleurs, on sen rappelle, un acte vot par le Parlement). Il en rsulte que les considrations lectorales, et la (ncessaire) sanction dmocratique qui les inspire, jouent un rle prpondrant dans lexplication des dcisions observes.

Section 26.2 Efficacit des dcisions budgtaires considres isolment

Dans lhypothse dune situation dquilibre de sous-emploi, ltat peut chercher accrotre le revenu national en stimulant chacune des composantes de la dpense globale : soit en diminuant les impts ou en accroissant les transferts aux particuliers, ce qui accrot le revenu disponible des mnages, et donc leur

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LA POLITIQUE BUDGTAIRE

451

consommation (C) ; soit en encourageant par des dtaxations ou des subventions les investissements des entreprises prives (I) ; soit encore en accroissant ses dpenses pour ses propres activits (G). Dans les trois cas, il sagit l de dcisions qui entranent des modifications des recettes et/ou des dpenses de ltat, et elles apparaissent donc dans son budget. Dans lhypothse inverse dune situation dquilibre de sur-emploi qui saccompagne, comme on le sait, dune tendance la hausse du niveau gnral des prix, il sagira au contraire de comprimer la dpense globale, soit en rduisant les dpenses publiques, soit par une ponction fiscale qui contracte le revenu disponible des mnages et donc leur consommation, soit encore en freinant les investissements privs. Ces dcisions se retrouvent galement dans le budget de ltat. Cette brve esquisse du processus par lequel opre la politique budgtaire peut tre rendue beaucoup plus prcise en nous servant des versions soit graphique soit analytique de lquilibre macroconomique exposes au chapitre 21. Supposons au dpart un niveau dquilibre YE du revenu national, illustr en abscisse de la figure 26.1, et dont la valeur est donne par notre modle macroconomique sous la forme1 :

1 YE = a bT + I + G 1 b

Les dpenses publiques et leur multiplicateur

Figure 26.1
D

Si ltat dcide daccrotre les dpenses publiques de G, la droite de la dpense globale sur la figure 26.1 se dplace de

C + I +G

C + I+ G+ G E G E C + I+ G C+I C

C + I + G + G
et leffet de cette politique sur le revenu national dquilibre se constate dans laccroissement de YE YE , soit YE. De plus, un multiplicateur keynsien y apparat dans le fait que le segment qui mesure YE est plus grand que celui qui mesure G. Cette dernire proprit est rendue plus prcise par lapproche analytique. Suite laccroissement G, le nouveau revenu national dquilibre scrira :

YE
45

YE

YE

YE

1 = a bT + I + (G + G ) 1 b

( (

1 1 YE + YE = a bT + I + G + G 1 b 1 b
1

Cf. chapitre 21, expression (21.1) la fin de la section 21.1.

452

PARTIE III

ANALYSE MACROCONOMIQUE

En soustrayant YE des deux cts du signe dgalit, il reste : (26.1)

1 YE = G 1 b

ce qui sexprime en mots en disant que laccroissement du revenu national dquilibre est gal laugmentation de la dpense gouvernementale multiplie par le facteur entre crochets. Ce dernier est le multiplicateur des dpenses publiques, not kG au chapitre 23, et lon a :

kG =

YE 1 = G 1 b

En parlant daccroissement des dpenses publiques, nous avons postul G > 0. Lorsque ltat dcide de rduire ces dpenses, on a G < 0, et le mme raisonnement implique une baisse du revenu national dquilibre, dun montant galement donn par lgalit 26.1.

La fiscalit : le multiplicateur des impts

Dautre part, si ltat dcide de modifier les impts dun certain montant soit T > 0 sil les accrot, et T < 0 sil les diminue , il modifie dautant le revenu disponible des agents conomiques. Grce la fonction de consommation C = a + b(Y T ) , leffet sur la consommation (C) de la modification des impts peut tre pris en compte en crivant : C + C = a + b (Y (T + T )) do lon tire C = b T.
Figure 26.2
D

E E

C+ C+ I+ G C C + I+ G C+ C+ I C C C+I C C+ C

Ceci est illustr la figure 26.2 dans le cas dune baisse des impts : on peut y voir en effet un dplacement vers le haut de la fonction de consommation. Ce dplacement entrane son tour, toujours sur la mme figure, le dplacement de

C + I +G

C + C + I + G

45

YE YE YE
Y

et leffet de cette politique fiscale sur le revenu national dquilibre, via la consommation, se constate dans laccroissement de YE YE , soit YE.

CHAPITRE 26

LA POLITIQUE BUDGTAIRE

453

On devine un multiplicateur keynsien dans le fait que le segment qui mesure YE est, ici aussi, plus grand que celui qui mesure C, mais le lien avec T (ici ngatif, puisquon a suppos une baisse) nest pas vident. Lapproche analytique permet de rendre ce lien vident. En effet, suite T, le nouveau revenu national dquilibre est :
YE

1 = a b(T + T ) + I + G 1 b

( (

1 b YE + YE = a bT + I + G T 1 b 1 b b = YE T 1 b

En soustrayant YE des deux cts, il reste : (26.2)

b YE = T 1 b

Le multiplicateur des impts, que nous avions not kT au chapitre prcdent, est donc

kT =

YE b = 1 b T

Deux remarques importantes auxquelles conduit ce raisonnement. Le multiplicateur des impts est ngatif ! Et donc, dans lexpression (26.2), on a YE < 0 si T > 0, et inversement. Cest bien l le reflet du sens dans lequel la fiscalit exerce son influence sur lquilibre macroconomique : une baisse des impts entrane une hausse du revenu national (parce que la consommation est stimule) et un accroissement de la fiscalit provoque une baisse du revenu (parce que la consommation est freine). Dautre part, le multiplicateur des impts kT est, en valeur absolue, infrieur au multiplicateur des dpenses publiques kG calcul au paragraphe prcdent. Leurs expressions ne diffrent en effet que par leur numrateur ; or dans celui de kT , le terme b , qui est la propension marginale consommer, est par hypothse infrieur 1 (cf. le chapitre 20). La raison conomique en est que dans le cas G (> 0), tout le montant dpens par ltat suscite du revenu, tandis que dans le cas T (< 0), une fraction de la somme non collecte par ltat est pargne, et laccroissement de consommation suscit nest que de b T (le lecteur peut sexercer refaire ce raisonnement pour les cas G < 0 et T > 0 : cest trs efficace contre les insomnies).

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PARTIE III

ANALYSE MACROCONOMIQUE

Section 26.3 Efficacit de la politique budgtaire, selon la forme de son financement

Lorsquon a envisag ci-dessus un accroissement (G > 0) des dpenses gouvernementales, il na pas t fait mention de la manire dont les autorits publiques se procureraient les moyens de le financer. De mme, lorsque lon a envisag une diminution des impts (T < 0) en ne disant rien sur les dpenses gouvernementales que ces impts doivent financer, on na pas prcis comment les autorits publiques pourraient maintenir G constant alors que les recettes fiscales baissent. Or, il est clair que les mesures de politique conomique ne sont pas gratuites : il faut identifier, et examiner, quelles sont les sources des moyens quelles mettent ncessairement en uvre. Ceci peut tre fait au moyen de lgalit I + G = S + T tablie la section 21.2. Celle-ci caractrise, rappelons-le, les flux financiers associs tout quilibre macroconomique. Lorsquun phnomne quelconque a pour effet de dplacer lquilibre, cette quation reste toujours vrifie aprs ralisation du nouvel quilibre, comme elle ltait lquilibre prcdent. Ceci sexprime en crivant que toutes les variations concevables de I, de G, de S, et de T, qui provoquent ou accompagnent tout dplacement dquilibre, satisfont toujours la relation (26.3)
I + G = S + T

ou, en employant lexpression plus dtaille qui suivait lgalit (21.3), (26.4) I + G = S v + S b + T I = S v G = S b + T

Par dfinition de Sv et Sb, on a aussi (26.5) et (26.6)

La dernire expression montre clairement que si le secteur public accrot ses dpenses dun montant G > 0, il doit ncessairement financer cet accroissement soit par une variation quivalente des impts T = G, soit par une variation quivalente de ses emprunts auprs du public Sb = G, soit encore par une combinaison de ces deux mesures, telle que T + Sb = G. De mme en cas de baisse des impts (T < 0), il faut ncessairement que soit les dpenses publiques G baissent dun montant quivalent, soit un emprunt Sb > 0 prenne le relais, pour un montant gal T, soit encore quune combinaison approprie de ces deux mesures soit adopte. Mais alors, lanalyse prcdente de leffet sur le revenu national de G considr isolment est incorrecte : elle ne prend pas en compte le fait que, si une variation des dpenses est finance par limpt, leffet multiplicateur positif des dpenses est

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LA POLITIQUE BUDGTAIRE

455

rduit par leffet multiplicateur ngatif des impts. Et si cette variation est finance par lemprunt, lappel lpargne fait par ltat rduit le montant de celle-ci qui reste disponible pour linvestissement priv ; sil en rsulte une baisse de ce dernier, leffet multiplicateur positif des dpenses est galement rduit par leffet multiplicateur ngatif de la baisse de linvestissement. Ces deux phnomnes, lis aux formes de financement de la politique budgtaire, sont examins en dtail ci-dessous. Nous examinerons dabord (1) le cas du financement intgral par limpt, et ensuite (2) celui du financement par lemprunt.

Financement des dpenses par limpt : le thorme du budget quilibr

Supposons que ltat, augmentant ses dpenses dun certain montant G > 0, dcide de financer cette augmentation par un accroissement identique des impts quil prlve, soit T = G. Lobjet de notre analyse est de savoir quel effet cette dcision aura sur le niveau dquilibre du revenu national. En vertu de (26.1), laugmentation de YE due G est gale (1 1 b ) G ; en vertu de (26.2), la diminution de YE due T est gale ( b 1 b ) T . Ds lors, leffet combin des deux composantes G et T de la dcision sera
1 YE = G 1 b b + T 1 b puisque G = T

1 b = G 1 b 1 b 1 b = G 1 b = G = T

On constate que le multiplicateur macroconomique est gal 1 dans ce cas. Ce rsultat peut tre rsum dans les termes suivants : Thorme du budget quilibr Une variation des dpenses publiques intgralement finance par les impts entrane une variation dampleur identique du revenu national dquilibre. Le terme budget dans lappellation de ce thorme sexplique par le fait que G et T apparaissent aux volets des dpenses et des recettes du budget de ltat pour une anne donne. En toute rigueur, on devrait parler de variations budgtaires quilibres, puisque ce sont celles-ci que lon suppose gales, et non la totalit des dpenses G et des recettes dimpts T.

26.1

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PARTIE III

ANALYSE MACROCONOMIQUE

Financement des dpenses par lemprunt : l effet dviction

Considrons maintenant lhypothse alternative dans laquelle ltat, ayant choisi daccrotre ses dpenses de G > 0, dcide de financer cet accroissement par lemprunt, pour un montant Sb = G. Lanalyse de leffet de cette dcision sur le revenu national requiert de connatre son impact sur le march financier. En effet, comme nous lavons montr au chapitre 21 (section 21.2), tout emprunt de ltat est un montant financier que celui-ci vient demander sur ce march (march des obligations). Supposons que ce dernier soit organis de manire atteindre toujours un quilibre Figure 26.3 March des capitaux classique, reprsent par les coordonnes du point E sur la figure 26.3 lorsque ltat Offre i nemprunte pas. On constate que la demande (%) dpargne (S) Sb du secteur public donne lieu un nouvel quilibre E , caractris par trois effets :
ie ie Sb E E Sb Emprunt de ltat

Ic 0

Demande totale de capitaux : I+ Sb Demande de capitaux privs

Kf (EUROS)

Ie

Ie = Kfe Kfe

(i) une hausse du taux dintrt dquilibre (de ie ie) ; (ii) un accroissement du montant total du capital financier emprunt (de Kfe Kfe) ; (iii) une baisse de linvestissement priv (de Kfe (= Ie) Ie).

Le troisime effet baisse de linvestissement priv, due la hausse du taux dintrt provoque par la demande du secteur public est appel effet dviction (en anglais : crowding out effect). Nous noterons Ic (< 0) la rduction dinvestissement priv ainsi provoque. Comme nous savons, par la thorie du multiplicateur, que toute variation de linvestissement influence le revenu national dquilibre, leffet sur ce dernier dune variation G, ainsi finance par Sb et entranant Ic, sera :
1 1 YE = G + I c 1 b 1 b 1 = ( G + I c ) 1 b

o, rappelons-le, Ic est ngatif. Leffet multiplicateur de G est donc rduit dun montant correspondant leffet multiplicateur de linvestissement priv vinc par lemprunt public. En rsum : Thorme de leffet dviction Une variation des dpenses publiques, lorsquelle est intgralement finance par lemprunt, na deffet multiplicateur sur le revenu national dquilibre que pour le montant de ces dpenses diminu du montant de linvestissement priv vinc.

26.2

CHAPITRE 26

LA POLITIQUE BUDGTAIRE

457

Figures 26.4 Effet dviction et lasticit de loffre de capitaux

A Offre dpargne (S) Sb E ie E Sb I Ic 0 B

i (%)

i (%)

Sb E E

ie

Offre dpargne

ie

I + Sb I
Kf (EUROS)

I + Sb

Ie

Kfe = Kfe

Kfe

Kfe

Kf (EUROS)

Remarquons que lorsque I diminue de Ic, on a galement, en appliquant ce dernier lgalit (26.5), une diminution de lpargne loge dans le secteur priv, cest--dire que Sv = Ic. Cependant le montant total de lpargne varie, lui, dun montant qui scrit S = Sv + Sb , et qui est reprsent sur le graphique par la diffrence Kfe Kfe. Lampleur de leffet dviction et donc aussi de leffet de G sur YE dpend des lasticits respectives des courbes doffre dpargne et de demande dinvestissement priv par rapport au taux dintrt. Ainsi, par exemple, si la courbe doffre dpargne est parfaitement inlastique (figure 26.4A), leffet dviction est total : Ic = Sb , et ds lors YE = 0. Leffet multiplicateur des dpenses publiques est alors totalement annihil. Au contraire, si la courbe doffre dpargne est parfaitement lastique au taux dintrt (figure 26.4B), leffet dviction est inexistant (Ic = 0), et le multiplicateur des dpenses publiques joue plein : YE = (1 1 b ) G dans ce cas.

Le financement montaire des dpenses publiques

Nous navons considr ci-dessus que des emprunts faits par ltat sur le march des capitaux, cest--dire faisant appel lpargne des agents conomiques. Mais les gouvernements empruntent aussi on la vu au chapitre 16 auprs de la banque centrale qui prte, elle, non pas le produit dune pargne, mais celui de sa planche billets ! Dans ce cas, le financement de la politique gouvernementale est ralis par un accroissement de loffre de monnaie, et la politique budgtaire saccompagne donc dune politique montaire qui lui est lie. Le financement montaire de la politique budgtaire est une ralit que lon constate souvent dans les pays pouvoir excutif fort , o ce dernier est videmment tent de dicter aussi sa loi la banque centrale. Pour un gouvernant en effet, faire fonctionner la planche billets sil y a accs pour financer ses initiatives est une opration beaucoup plus simple que de dcider (ou faire voter) des impts,

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PARTIE III

ANALYSE MACROCONOMIQUE

car ce dernier moyen est toujours impopulaire ; cest aussi plus facile que de lancer des emprunts, car ceux-ci requirent la confiance des prteurs. Dans les pays o il y a sparation entre lautorit de lexcutif et celle de la banque centrale, ce qui est le cas de la plupart des pays dvelopps dEurope occidentale et dAmrique du Nord, le financement montaire des politiques publiques nest possible que sur la base daccords conclus entre ces deux autorits. Ce financement prend alors la forme de prts court terme de la banque centrale au gouvernement. Lexpansion montaire quil implique repose donc, ici comme dans les autres formes dexpansion de loffre de monnaie, sur du crdit. Lorsquelles sont ainsi finances, les dpenses publiques comportent videmment, en puissance, un fort caractre inflationniste. Lapprciation des risques cet gard est videmment identique celle quil faut porter sur toute politique montaire expansionniste. Comme nous avons trait de ce sujet au chapitre prcdent, il nest pas ncessaire dy revenir ici. Lobligation pour le gouvernement de rembourser ses emprunts la banque centrale constitue le frein principal au financement montaire de ses dpenses. Pratiquement, il les rembourse soit en levant des impts, soit en lanant, dans le public cette fois, des emprunts long terme dont le produit est alors vers la banque centrale. Cette deuxime mthode, qui substitue un emprunt long terme un emprunt court terme, est appele une consolidation de la dette court terme (cf. chapitre 28).

Section 26.4 Politiques budgtaires de loffre et de la demande : leur efficacit compare, selon le type de sous-emploi
1 Politiques de la demande et politiques de loffre

a Contexte
Les dveloppements ci-dessus ont t principalement centrs sur lobjectif de croissance du revenu national dquilibre (discut au 3 de la section 24.2). La ralisation du plein emploi (autre objectif, mentionn au 2 de la mme section) na pas, quant elle, t traite comme telle. Mais le lecteur se sera peut-tre dit quaprs tout on pourrait la voir comme une consquence automatique, sinon vidente, de la croissance. En fait, ce fut l une des croyances dominantes des annes 1960 les golden sixties , et certains succs des politiques conomiques suivies pendant cette priode (et mme avant, depuis 1945) avaient renforc cette conviction, les taux de chmage tant rests modrs en Europe.

CHAPITRE 26

LA POLITIQUE BUDGTAIRE

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Mais la ralit de la fin des annes 1970, qui sest poursuivie tout au long des annes 1980 et 1990, oblige considrer comme fausse cette vidence . On a constat en effet durant cette priode, et surtout dans les conomies europennes, le phnomne dune monte impressionnante du chmage, accompagne, non pas dune baisse de lactivit globale en chiffres absolus (comme ce fut le cas lors de la grande crise des annes 1930), mais seulement dun ralentissement de la croissance (voir aux Annexes statistiques lvolution compare des taux de croissance au cours de priodes 19601975 et 19751995, respectivement). Dans ce contexte, des politiques de stimulation de la dpense globale telles que nous les avons dcrites plus haut ont t largement pratiques par bien des gouvernements, avec lespoir explicite dendiguer le chmage. Dans la plupart des cas, on a obtenu le rsultat dconcertant dun chmage non seulement persistant, mais dont laccroissement ntait mme pas stopp, les taux de chmage dpassant largement les 10 % de la population active. Ce fut en particulier une des difficults majeures des quatorze annes de la prsidence MITTERRAND. La production globale ntait pas en chute libre elle a mme continu de crotre, mais cette croissance sest rvle inoprante pour enrayer la monte du chmage. Cest dans ce contexte de crise persistante de lemploi que la recherche conomique a dvelopp les concepts nous ayant amens montrer, dans la partie microconomique de cet ouvrage, quil y a lieu de distinguer entre divers types de chmage. Nous nous sommes limits deux cas extrmes, le sous-emploi keynsien et le sous-emploi classique ; mais videmment, la ralit nest jamais aussi simple, et il a t indiqu clairement que de multiples autres cas pouvaient tre imagins. Ce rappel suggre que lefficacit des mesures de politique budgtaire macroconomique dpend du type dquilibre gnral dans lequel se trouve lconomie. Nous allons montrer en effet ci-dessous quen ce qui concerne le chmage, cette efficacit peut tre trs diffrente selon que lconomie se trouve en sous-emploi classique ou en sous-emploi keynsien. Peut-on attribuer lignorance de cette distinction, avant 1976, lchec quasi gnral des politiques de lutte contre le chmage ? Au moins en partie, pensons-nous. Cest pourquoi nous allons rexaminer maintenant les instruments de la politique budgtaire, en concentrant lattention sur ltat de lconomie au moment o ces instruments sont utiliss.
26.3

b Dfinitions
Cette tude va dailleurs nous permettre de faire tat de deux conceptions relativement nouvelles en matire de politique conomique, apparues elles aussi au cours de ces dernires annes (mais davantage dans les discours des leaders politiques et de leurs conseillers que dans la littrature conomique scientifique). Il sagit de ce que lon appelle dune part les politiques de relance par la demande 2, et dautre part les politiques de loffre 3.
2 Ou relance par la consommation populaire expression employe en son temps par Jacques CHIRAC, ou plus directement, politiques de la demande . En anglais, on parle souvent de demand management . 3 Popularise notamment sous le nom de supply side economics ; nous donnerons cependant lexpression politique de loffre un sens assez diffrent de ce que prne le supply side economics .

460

PARTIE III

ANALYSE MACROCONOMIQUE

Pour comprendre le sens et la porte de ces termes, il est ncessaire de rappeler au pralable quelques notions, vues notamment lors de lexpos de la comptabilit nationale. Les grandeurs G et T reprsentent de manire schmatique, au plan macroconomique, des instruments de politique directement utilisables par les autorits publiques. En dtaillant leurs composantes, on a vu au dbut du chapitre 20 que dune part
G = Cb + I b

cest--dire, les dpenses publiques (G) sont en partie des dpenses de consommation (Cb), et en partie des dpenses dinvestissement (Ib). Nous introduirons ici lgalit supplmentaire
T = TR + TSoc

qui rappelle que les impts proviennent des revenus des particuliers (TR) et des revenus des socits (TSoc). Pour les besoins de lexpos qui suit, nous inclurons aussi dans la notation TR le produit des impts indirects et, en valeur ngative, le montant des transferts sociaux verss par ltat aux particuliers, tels quallocations de chmage, allocations familiales, et pensions. Par ailleurs, la consommation prive Cv est dtermine (cf. chapitre 20) par le revenu disponible Y TR , en vertu de la fonction de consommation
C v = a + b(Y TR )

Enfin, nous prendrons en compte explicitement laffirmation de certains selon laquelle limpt sur le revenu des socits (TSoc) est susceptible dinfluencer (ngativement) le montant (Iv) des investissements quelles ralisent, en exprimant ces derniers sous la forme dune fonction dcroissante Iv (TSoc).

Ce qui prcde peut tre rassembl dans lgalit de base de la comptabilit nationale, en la rcrivant successivement comme suit :
Y = C + I +G = Cv + I v + Cb + I b = a + b(Y TR ) + I v (TSoc ) + C b + I b

et ceci nous permet dnoncer la dfinition suivante : Les politiques de relance par la demande sont celles qui visent accrotre dune part les dpenses de consommation prive ( Cv) , et dautre part les dpenses publiques en gnral (G), cest--dire tant de consommation (Cb), que dinvestissement (Ib). Comme on le voit par la dernire quation ci-dessus, les instruments dont ltat a la matrise pour mener ces politiques sont : dune part les impts et transferts sociaux TR , dont laccroissement, en modifiant le revenu disponible des mnages (Y TR), suscite la consommation prive de biens et services ; et, dautre part les montants Cb et Ib de la consommation et de linvestissement publics, par lesquels ltat se porte lui-mme demandeur de biens et services de tous types.

26.2

CHAPITRE 26

LA POLITIQUE BUDGTAIRE

461

Nous avons par ailleurs : Les politiques de relance par loffre , qui sont celles visant rendre moins coteuse, ou plus attractive, la production de biens et services par les entreprises. Dans ce cas-ci, la dernire quation suggre comme instruments dont dispose ltat pour ces politiques : dune part la fiscalit des socits4 (TSoc), dont les allgements pourraient susciter linvestissement priv (Iv) ; et dautre part, ceux des investissements publics (Ib) qui ont la proprit dexercer des conomies externes importantes sur les entreprises. Ainsi par exemple le dveloppement de rseaux de transport, de communications et de tlmatique, les programmes de formation professionnelle, scientifique, et universitaire, les programmes de recherche et de dveloppement de technologies nouvelles, etc.

26.3

Efficacit compare des politiques budgtaires de loffre et de la demande , selon le type de sous-emploi

Nous sommes maintenant en mesure de mettre en relation les diagnostics alternatifs sur les quilibres gnraux de sous-emploi avec les politiques budgtaires macroconomiques mener ou ne pas mener dans chaque cas, lorsque lobjectif est la promotion de lemploi.

a Politiques appropries au sous-emploi keynsien

En cas de sous-emploi keynsien, les politiques budgtaires de stimulation de la demande sont susceptibles daccrotre lemploi ; en revanche, les politiques budgtaires de loffre sont sans effet sur le niveau de lemploi. Pour certains, un examen attentif des graphiques 26.5 suffira pour se convaincre du bien-fond de la thse ainsi pose. Dautres ressentiront le besoin dune dmonstration plus explicite, qui suit.

26.4

4 Dans sa version amricaine, le supply side economics incluait aussi la rduction des taux de limpt sur le revenu des particuliers, ayant en vue par ce moyen non pas daugmenter la consommation comme le viserait une politique de la demande, mais bien de stimuler la motivation au travail, (cf. leffet de substitution au chapitre 7) et en mme temps rduire le cot de celui-ci pour les entreprises.

462

PARTIE III

ANALYSE MACROCONOMIQUE

Figures 26.5 Politiques budgtaires en sous-emploi keynsien

A
Sous-emploi keynsien : quilibre gnral
p
MARCHS DES PRODUITS

B
SK : efficacit dune politique budgtaire de la demande

C
SK : inefficacit dune politique budgtaire de loffre
p

Oq

Oq E E

Oq Oq E

pe

pe

pe

Dq Dq 0 qe ( pe )
q

Dq 0 qe ( pe ) qe ( pe )
q

Dq 0 qe ( pe )
q

M A R C H S D U T R AVA I L

OT

OT E E

OT E

se

se

se

DT
chmage

DT TeO (se )
T

chmage

DT
T

chmage

DT TeO (se )
T

Te (se )

Te (se ) Te(se )

TeO (se )

Te (se )

Considrons lquilibre gnral de sous-emploi keynsien reprsent par les points E sur la figure 26.5A. Une politique de stimulation de la demande (G > 0 et TR < 0) a pour effet de dplacer vers la droite (de Dq Dq sur la figure 26.5B) la courbe de demande des produits ; en effet, ceux-ci sont demands en plus grandes quantits par les mnages suite la baisse de leurs impts et/ou la hausse de leurs allocations sociales, et par le secteur public suite aux dpenses accrues quil dcide de faire. Ds lors les quantits changes augmentent de qe (pe) q e (pe). Mais ces quantits nouvelles, il faut les produire, et pour ce faire, les entreprises doivent acqurir des facteurs de production, notamment du travail : la courbe de demande DT se dplace donc, elle aussi, vers la droite (elle devient D T ), ce qui entrane que la quantit de travail embauch passe de Te (se) Te (se), et le chmage diminue dautant. Globalement, cest--dire sur les deux graphiques simultanment, lquilibre gnral de lconomie se dplace des points E vers les points E . En revanche, une politique de loffre (TSoc < 0, Ib > 0 pour certains investissements) a pour effet de dplacer vers le bas (et vers la droite) la courbe doffre des produits (figure 26.5C), car elle diminue les cots marginaux de production. Mais ce dplacement nentrane aucun changement des quantits changes sur le march des produits : seul lcart crot entre le prix (suppos rigide) et les cots marginaux des entreprises, ainsi que le rationnement des offreurs. Comme aucune quantit nouvelle de produits nest demande, ni produite, la demande de facteur DT ne bouge pas, ni la quantit de travail embauche, Te (se), ni le chmage. Lquilibre gnral de lconomie reste ainsi bloqu aux points E, et la politique de loffre savre inoprante du point de vue de lemploi ; de plus, elle accentue les pressions la baisse des prix (cest--dire dflationnistes) sur les marchs des produits.

CHAPITRE 26

LA POLITIQUE BUDGTAIRE

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b Politiques appropries au sous-emploi classique

Une proposition symtrique peut tre nonce concernant lautre type dquilibre de sous-emploi : En cas de sous-emploi classique, ce sont les politiques de stimulation de loffre qui sont susceptibles daccrotre lemploi, tandis que les politiques budgtaires de la demande sont sans effet sur celui-ci ; elles provoquent (ou accroissent) mme linflation. nouveau, un coup dil aux graphiques peut suffire. Mais une dmonstration dtaille renforcera la conviction.
Figures 26.6 Politiques budgtaires en sous-emploi classique
A
Sous-emploi classique : quilibre gnral
p
MARCHS DES PRODUITS

26.5

B
SC : inefficacit dune politique budgtaire de la demande
p

C
SC : efficacit dune politique budgtaire de loffre
p

Oq

Oq

Oq Oq

pe

E Dq

pe

E Dq Dq

pe

E Dq

qe ( pe )

qe ( pe )

qe ( pe ) qe ( pe )

M A R C H S D U T R AVA I L

OT

OT E

OT E E

se

se

se

DT
chmage

DT TeO (se )
T

chmage

DT TeO (se )
T

chmage

DT
T

Te (se )

Te (se )

Te (se ) Te (se )

TeO (se )

Considrons cette fois lquilibre gnral de sous-emploi classique, reprsent par la figure 26.6A ci-aprs. La mme politique de stimulation de la demande que ci-dessus provoque le mme dplacement vers la droite de la courbe de demande des produits. Mais (figure 26.6B) ce dplacement nentrane aucune variation des quantits de produits changes qe (pe) ; au contraire, lampleur du rationnement des demandeurs saccrot sur ce march, et les pressions la hausse des prix des produits saccentuent donc (ce qui engendre de linflation). Puisque les quantits changes ne changent pas, la production ne le fait pas non plus, ni lembauche de facteurs, ni le chmage ; lquilibre gnral de lconomie reste bloqu aux points E, et la politique budgtaire envisage est inoprante par rapport lobjectif de promotion de lemploi.

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PARTIE III

ANALYSE MACROCONOMIQUE

En revanche, une politique budgtaire de loffre savre efficace cette fois. En effet (figure 26.6C), les investissements (Iv > 0) suscits par les dgrvements dimpts (TSoc < 0) ayant pour effet daccrotre les capacits de production, ceci se traduit par un dplacement vers la droite et vers le bas des courbes doffre des produits. Il en rsulte, sur ces marchs, un accroissement des quantits changes (de qe (pe) q e (pe)). Comme cet accroissement nest possible quau moyen dune production accrue, et comme celle-ci requiert des inputs, la demande de facteurs notamment de travail se dplace vers la droite, entranant un accroissement de lembauche (de Te (se) Te(se)) et donc une rduction du chmage. Lquilibre gnral de lconomie, suite la politique budgtaire, se dplace des points E aux points E .

Pour conclure lanalyse de ces politiques alternatives, nous ferons encore les deux remarques suivantes. Coordonner les diverses politiques Nous navons examin ici que les instruments budgtaires des politiques de la demande et de loffre ; celles-ci peuvent videmment sadjoindre dautres instruments de politique conomique, au premier rang desquels on mentionnera videmment une politique montaire approprie. Mais on recourt parfois aussi des interventions directes sur les prix, sur les salaires et sur les autres sources de revenus. Nous considrerons ces dernires au chapitre 27. Ampleur du rle de ltat, hier et aujourdhui La politique de relance par loffre, tout autant que celle par la demande, sont essentiellement interventionnistes, cest--dire que toutes deux attribuent ltat un rle actif dans sa politique conomique. La pratique assez gnralise de politiques de la demande sous diverses formes, dans les pays dEurope occidentale et dAmrique du Nord au cours des annes 19601975, sest effectivement droule dans cet esprit ; et dans les faits, elle a conduit donner ltat un rle croissant dans la vie conomique de ces nations : ce fut lpoque de l tat providence . Depuis lors, et surtout durant les annes 1980, ce sont plutt des tenants des politiques de loffre qui ont tenu lavant-scne des grands dbats de politique conomique; ils ont inspir bien des politiciens tels que Margaret THATCHER en Grande Bretagne et Ronald REAGAN aux USA qui dans leurs discours ont annonc quils diminueraient ce rle. Aujourdhui, on peut dire sans doute que, sous limpulsion de ces ides, laccroissement du rle de ltat a t stopp dans bien des pays occidentaux. Mais ce rle na gure t rduit en importance, car on constate que le budget des dpenses publiques, mme dans les pays qui ont adopt explicitement des politiques dites de loffre est non seulement encore considrable, mais mme pas en diminution. Tout au plus peut-on parler de rorientations des dpenses publiques, dsengageant celles-ci des secteurs o, pour des raisons microconomiques, on a acquis la conviction que le secteur priv est plus performant, et ce au bnfice dautres secteurs o il reste seul pouvoir tre prsent.

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LA POLITIQUE BUDGTAIRE

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Section 26.5 Quelques aspects particuliers de la politique budgtaire

a Dlais de mise en uvre
Comme dans le cas de la politique montaire, lexistence de dcalages dans le temps lors de la mise en uvre des instruments de politique budgtaire constitue une difficult importante. Ainsi, en cas de sous-emploi, lallgement des impts ou laccroissement des travaux publics ne se ralisent pas immdiatement. Il faut un certain temps avant la prise de conscience de la situation ; ensuite, un nouveau laps de temps scoule pour que les pouvoirs publics, Parlement ou Gouvernement, prennent une dcision. Enfin, un dcalage joue encore entre le moment de la prise de dcision et celui de son impact. Ce dernier phnomne est sans doute moins important que dans le cas de la politique montaire, mais il reste considrable. Par contre, les dlais ncessaires pour arriver la prise de dcision sont gnralement beaucoup plus longs pour les mesures budgtaires que pour les mesures montaires. Il en rsulte que dans le pass, certains pays dEurope ont aggrav le mal en voulant utiliser la politique budgtaire pour lutter contre les dpressions conomiques temporaires : les mesures dexpansion prises en priode de sous-emploi nentraient en action quau moment o le plein emploi stait rtabli, et favorisaient finalement linflation !

b Politiques rgionales
Il est souvent difficile dappliquer de faon diffrencie selon les besoins une politique fiscale et, dans une mesure moindre, une politique de dpenses publiques. Or, les sources de chmage ou de linflation peuvent tre situes dans des rgions ou des secteurs limits. Une diffrentiation dans lapplication des mesures est souvent souhaitable. Cest l une des justifications conomiques des politiques rgionales dveloppes lheure actuelle dans de nombreux pays, ainsi que par lUnion europenne dans laffectation de ses fonds structurels . Ceci nest pas sans lien avec le point suivant.

Microconomie des dpenses publiques

On aura remarqu que la relance de lconomie par les dpenses publiques peut seffectuer au moyen doprations trs diverses : rappelons les exemples tels que la mise en chantier de travaux publics, le dveloppement de lducation (par augmentation du nombre des bourses dtudes et accroissement du corps professoral), le soutien aux activits de protection de la nature et de lenvironnement, ou plus gnralement la promotion de la qualit de la vie, etc. Dans tous ces cas, le processus multiplicatif est susceptible de se dclencher, si ltat de lconomie le permet.

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ANALYSE MACROCONOMIQUE

Mais ce processus nest quun des avantages que lconomie peut retirer des dpenses publiques. Indpendamment dun tel effet, celles-ci ont une utilit propre, lie la nature des biens ou services quelles crent : ainsi, la construction dautoroutes, le financement dune exposition internationale, ou la lutte contre les taudis apportent lconomie des avantages spcifiques trs diffrents, que renforcent ou attnuent dailleurs les circonstances dans lesquelles ces mesures sinscrivent. Ces considrations nous amnent un aspect microconomique des dpenses publiques. linstar des dcisions prives, celles de ltat permettent la satisfaction de besoins nombreux et plus ou moins importants ; mais par ailleurs, les ressources tant limites pour ltat comme pour les autres agents conomiques, le problme fondamental du choix entre utilisations alternatives de ces ressources se pose galement pour lui. Il en rsulte la ncessit dun calcul conomique dans ce secteur. Un critre pour le calcul conomique public Le premier aspect de ce calcul est celui du critre de choix adopter. Alors quau sein du secteur priv, le critre est gnralement la maximisation de lavantage individuel, la maximisation de lavantage collectif devrait inspirer les choix publics puisque ltat est le reprsentant de lintrt gnral. Mais quest-ce que lavantage collectif ? Pour tenter de rpondre cette question dlicate, nous ferons dabord remarquer que la poursuite dun bnfice dtermin implique toujours un cot : le montant des ressources engages est automatiquement exclu des affectations alternatives. Si toute dpense publique comporte des cots et des bnfices pour la collectivit, il convient donc que ltat, avant de sengager, procde toujours leur confrontation systmatique, pour le futur comme pour le prsent. Des techniques se sont dveloppes pour faire ce calcul, sous le nom d analyses cots-bnfices des dcisions publiques . Elles ont conduit dfinir la notion de valeur sociale nette actualise (VSNA) dun projet de dpense publique, qui nest autre que la diffrence entre bnfices et cots (prsents et futurs) pour la collectivit de ce projet. Cest aussi la mesure de la contribution de ce projet lavantage collectif. Sur cette base, on nonce la rgle de dcision suivante :
26.6

un projet de dpense ne doit tre dcid que si sa valeur sociale nette actualise est positive5, car alors seulement il est conforme lavantage collectif. un plan plus global, on a galement cherch amliorer les procdures de prparation du budget de ltat par le biais de confrontations systmatiques et quantifies des objectifs poursuivis et des moyens mis en uvre. Lapparente rigueur de la proposition et des principes qui linspirent ne doit cependant pas faire illusion, car une difficult surgit dans sa mise en uvre. Comme nous lavons dj mentionn au chapitre 15, la motivation de lagent de dcision au sein du secteur public ne le pousse pas ncessairement maximiser lavantage
5 Il est intressant de comparer ce critre de choix des dpenses publiques avec celui de la valeur nette actualise qui prside la slection des projets dinvestissements privs (cf. chapitre 8). Le principe du critre est identique, la diffrence principale se trouvant dans la manire destimer les bnfices (ou recettes) ainsi que le cot de chaque projet.

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collectif. Contrairement au cas du secteur priv o le bnficiaire de la dcision est normalement celui qui la prise, dans le secteur public, cest la collectivit qui en profite. Le stimulant de la maximisation du profit ne joue donc pas. En outre, il nexiste pas, dans le secteur public, une concurrence qui mettrait ltat en difficult lorsque ses dcisions sont contraires au principe de rentabilit. Sil consacre des sommes excessives soutenir une industrie en dclin, au dtriment des infrastructures du futur non seulement matrielles, mais aussi immatrielles comme lducation suprieure et la recherche scientifique , aucune force conomique ne sanctionnera son erreur. Il ny a en fait que la sanction politique : celle des lecteurs, qui changeront le gouvernement par leurs votes sils estiment de pareils choix errons. Labsence dautre stimulant dans le systme ne laisse quun espoir : celui dune bonne formation conomique des fonctionnaires !

d Fiscalit : droits et devoirs de chacun

La politique fiscale, enfin, ne peut tre rduite un moyen de relancer ou de freiner lactivit conomique. Dune part, elle se combine la politique de dpenses sociales, pour assurer la redistribution des revenus, et doit donc tre coordonne avec elle. Dautre part, et cest encore plus important, elle est soumise des exigences juridiques strictes qui assurent le fonctionnement mme du systme dans les tats dmocratiques. Lobjet du droit fiscal nest pas en effet de simplement transposer en termes de lois et de rglements un instrument de politique conomique. Il assure aussi la dtermination des droits et devoirs tant du contribuable que du fisc. Parmi les droits possibles du contribuable, citons celui de ne payer que limpt tabli par la loi, le droit la scurit juridique, qui lui permet dtre fix sur les consquences fiscales de ses oprations avant de sy engager, le droit de recourir des juridictions indpendantes de ladministration. Il est parfois difficile de concilier de telles exigences avec une conception de limpt qui privilgie son rle dinstrument dans la ralisation dobjectifs conomiques globaux. Ces limitations peuvent tre la source de contraintes strictes dans lapplication des mesures fiscales.

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