et leur gestion par les services de lEtat _____________________ PRESENTATION ____________________ La Cour a conduit, dans les services fiscaux, une enqute sur la manire dont ils tablissent et grent les valeurs locatives servant dassiette aux impts directs locaux, afin den valuer lefficience. Les taxes directes locales qui apportent aux collectivits locales 66,1 Md de recettes, sont le rsultat du produit dune assiette (les bases cadastrales tablies par lEtat) par un taux, vot par les collectivits territoriales, chacune pour ce qui la concerne. Le lgislateur a, en effet, souhait instaurer une dualit de responsabilit dans la dtermination du montant des taxes locales. Les modes de gestion des bases sont ainsi au cur de la relation entre lEtat et les collectivits territoriales. La mesure de leur efficience revt un intrt particulier dans le contexte des rflexions institutionnelles en cours sur les comptences et les ressources de ces dernires. En outre, la conjoncture financire et conomique, marque par un ralentissement de la construction, est de nature ralentir le dynamisme spontan des bases cadastrales, rendant dautant plus ncessaire la modernisation de leur gestion. Lenqute de la Cour sest droule un moment o les services fiscaux faisaient lobjet dune double rorganisation avec la fusion entre les centres des impts et les centres des impts fonciers au sein de lex direction gnrale des impts (DGI), et la fusion de cette dernire avec la direction gnrale de la comptabilit publique (DGCP) pour former la direction gnrale des finances publiques (DGFIP). 28 COUR DES COMPTES La Cour a examin les modes dorganisation retenus pour la gestion des bases cadastrales, lvolution des effectifs chargs de cette mission et le cot de celle-ci pour lEtat. Elle a galement mesur les rsultats obtenus au regard du rendement de limpt mais aussi de sa transparence et de son quit, afin dapprcier lefficacit fiscale du dispositif mis en uvre. Les impts assiette cadastrale Les impts locaux dont lassiette procde, partiellement ou totalement, des bases cadastrales, constituent une ressource majeure pour les collectivits territoriales. Selon la DGFIP, les ressources de fonctionnement de lensemble des collectivits territoriales (communes, dpartements, rgions, collectivits fiscalit propre), en 2007, se sont leves 169,7 Md dont 66,1 Md pour les impts dont lassiette est totalement ou partiellement fonde sur les bases cadastrales. Cinq impts sont concerns : - les deux taxes foncires, btie et non btie (15,25 Md en 2007) : lassiette repose sur la valeur locative cadastrale laquelle est applique un abattement de 50% pour le bti et 20 % pour le non bti ; - la taxe dhabitation (19,2 Md en 2007) : lassiette repose sur la valeur locative de limmeuble occup ; - la taxe professionnelle (26,8 Md en 2007) : lassiette est beaucoup plus complexe et les bases cadastrales y interviennent hauteur de 16 % ; - la taxe denlvement des ordures mnagres (4,8 Md en 2007) : son assiette est tablie daprs le revenu net servant de base la taxe foncire sur les proprits bties. Si les ressources dont ont dispos les collectivits locales, en 2007, au titre de ces cinq impts se sont leves 66,1 Md, ce chiffre ne correspond pas au montant acquitt par le contribuable local pour deux raisons : lEtat a pris sa charge 16 Md afin de compenser des exonrations et dgrvements divers ; en revanche, le produit vot et peru par les collectivits territoriales est augment dun prlvement (5,5 Md en 2007) correspondant aux frais de gestion perus par l'Etat. L'enqute de la Cour montre que le processus dtablissement des bases cadastrales par la DGFIP est dune grande opacit : il est la fois exagrment complexe, fragile, et dun cot mal cern. En outre, labsence de rvision gnrale des bases depuis 1970, combine une mise en uvre trop restreinte des procdures dactualisation par les services fiscaux, dans le cadre du droit existant, produit une situation obsolte et inquitable. L'ASSIETTE DES IMPTS LOCAUX 29 I - Un processus opaque Les oprations permettant de dterminer la valeur locative dun bien constituent une chane longue et complexe, marque par de nombreuses fragilits, au cot mal identifi. A - Une chane doprations longue et complexe Les modalits de dtermination de la valeur locative varient selon que le bien est usage dhabitation, usage commercial ou est un btiment industriel. Lnumration qui suit en montre lextrme et excessive complexit : 1 - Les proprits usage dhabitation Les proprits usage dhabitation reprsentent 30 millions de locaux. Le calcul de leur valeur locative revient multiplier une surface pondre, obtenue aprs de nombreuses oprations, par le tarif de la catgorie dans laquelle est class le bien. Treize tapes sont suivies par les agents de ladministration fiscale :
1. La proprit usage dhabitation est dabord classe dans une catgorie 21 en fonction des lments de confort quelle est suppose dtenir. Il existe huit catgories, elles-mmes divises 22 en sous catgories (6M ; 6, 5M, 5), allant du local trs dgrad (catgorie 8) au grand luxe (catgorie 1). Les dpendances isoles sont classes de la catgorie A D et celles de pur agrment de CA DA.
2. La surface pondre comparative est ensuite calcule.
21) Article 324 H de lannexe III du code gnral des impts (CGI) 22) Annexe III, article 324 F du CGI 30 COUR DES COMPTES
Ladministration fiscale part dune surface de rfrence, dite surface relle dans le CGI, correspondant au nombre de mtres carrs au sol. Ce mode de calcul de la surface est diffrent des rgles imposes au march immobilier (calcul en loi Carrez) qui ne prennent en compte que les surfaces dont la hauteur sous plafond est suprieure 1,80 mtre. Cette surface de rfrence est pondre par lappartenance la catgorie au terme dun calcul ralis travers trois tranches de superficie. Pour une maison individuelle, les premiers 20 m 2 sont affects dun coefficient variant de 3 (catgorie 1) 1,10 (catgorie 8) ; les mtres carrs suivants sont affects dun coefficient uniforme de 0,90 jusqu un plafond correspondant la norme de la catgorie ; les mtres carrs supplmentaires par rapport la norme de la catgorie sont affects dun coefficient de 0,75. Dans un immeuble collectif, les premiers 20 m 2 sont affects dun coefficient de pondration variant de 2,60 1,05.
3. La surface pondre nette est alors dtermine, grce un correctif appliqu la surface pondre comparative, pour tenir compte de ltat dentretien de la partie principale.
4. Un coefficient de situation gnrale et particulire est affect la surface pondre nette en fonction de la situation gnrale du bien dans la commune (proximit ou loignement du centre ville, cadre tranquille, risques dinondation) et de sa situation particulire (exposition, prsence despaces verts, prsence ou absence de dpendances non bties).
5. Le confort de lhabitation est examin pour obtenir une quivalence superficielle. Les divers lments, supposs illustrer un surcrot ou une dficience de confort, ajoutent ou retranchent des mtres carrs. Ainsi, une salle de bains augmente la surface de 5m 2 . Chaque pice de lhabitation bnficiant dun chauffage central accrot la surface de 2 m 2 . Un vide-ordures compte pour 3 m 2 et leau courante pour 4 m 2 .
6. Les mmes calculs sont effectus pour les dpendances tels que garages, places de stationnement, hangarsUn garage ou une place de stationnement dans un garage collectif dot dune prise deau courante est, par exemple, davantage tax que la mme dpendance qui nen bnficie pas. L'ASSIETTE DES IMPTS LOCAUX 31
7. Le total de ces pondrations successives donne la surface pondre totale.
8. La surface pondre totale est multiplie par le tarif de la catgorie dans la partie de commune concerne pour donner la valeur locative 1970, date de la dernire rvision des bases.
9. Cette valeur locative 1970 est ensuite actualise en valeur 1980, anne de la dernire et unique actualisation intervenue pour tenir compte de lvolution locale du prix des loyers, qui stait faite au moyen de coefficients dpartementaux.
10. La valeur locative 1980 est enfin revalorise par un taux annuel vot en loi de finances.
11. Cette valeur revalorise est divise par deux pour donner le montant du revenu cadastral.
12. Le revenu cadastral se voit affecter un taux vot par chaque collectivit concerne (commune, intercommunalit, dpartement, rgion), auquel sajoute la part de la taxe pour les ordures mnagres. Le produit du revenu cadastral par le taux dtermine limpt d chaque collectivit.
13. Le total de limpt, toutes collectivits confondues, est major dun taux de 8 % reprsentant le prlvement de lEtat pour frais de gestion (cf. infra). Aprs ces treize oprations successives, les services fiscaux sont en mesure de dterminer le montant de la taxe sur le foncier bti. A partir de la valeur locative, ils procdent au calcul de la taxe dhabitation qui fait entrer en jeu des lments qui ne sont plus seulement lis la valeur du bien comme le revenu des cohabitants ou le nombre de personnes charge. 32 COUR DES COMPTES Exemple de calcul du montant d par le redevable pour un bien en catgorie 5 (source DGFIP) Surface relle de lappartement 132 m 2
Surface pondre comparative de la partie principale : (20 m 2 * 1,45) (90 m 2 * 0,90) + (22 m 2 * 0,75) 126 m 2
Surface pondre brute des dpendances incorpores (par exemple : vranda) +22 m 2
Equivalences superficielles (correspondant la prise en compte dlments tels que la situation du bien ainsi que le confort de lhabitation et des ses dpendances) +52 m 2
Surface pondre totale 229 m 2
Dpendances non incorpores (par exemple : parking distinct de lhabitation) 19 m 2
Surface pondre nette 7 m 2
Surface pondre totale 7 m 2
TOTAL : 229 m 2 +
7 m 2 236 m 2
valeur locative pondre 6,86 / m 2
valeur locative du local 1970 : 236 m 2 x 6,86 1 619 valeur actualise 1980 : 1 619 * 1,49 2 412 valeur revaloris : 2 412 * 2,689 (taux annuel vot en loi de finances) 6 486 Revenu cadastral : 6 486 / 2 3 243 Impt d la commune : 3 243 * 24,66 % (taux vot par la commune) 800 Impt d lIntercommunalit 3 243 * 7,27 % (taux vot par lEPCI) 236 Impt d au Dpartement : 3 243 * 11,45 % (taux vot par la Dpt) 371 Impt d la Rgion 3 243 * 3,66 % (taux vot par la Rgion) 119 Taxe d'enlvement des ordures mnagres : 3 243 * 13 % 422 Montant de limpt total 1 948 Prlvement de lEtat pour frais de gestion : 1 948 * 8 % 156 Montant d par le redevable : 1948 + 156 2 104 L'ASSIETTE DES IMPTS LOCAUX 33 2 - Les locaux industriels La dtermination de la valeur locative cadastrale est une opration moins complexe. Elle se fonde sur la "mthode comptable" 23 : le prix de revient des diffrents lments (terrain et constructions), revaloris annuellement par les coefficients prvus en matire de rvision des bilans, est affect dun coefficient fix par dcret en Conseil dEtat. 3 - Les locaux commerciaux Trois mthodes 24 sont utilises. Le local peut tre valu au moyen des baux sous rserve quil ait t lou des conditions de prix normales au 1 er janvier 1970, par comparaison si le bien ntait pas lou dans les conditions requises en 1970 ou, dfaut, par la mthode dapprciation directe. Lvaluation partir des baux conclus avant 1970 reprsente 5,7 % du parc. L'valuation par comparaison, aujourdhui la plus utilise (92,7 % des locaux valus) consiste, selon le CGI, " attribuer un immeuble ou un local donn une valeur locative proportionnelle celle qui a t adopte pour dautres biens de mme nature pris comme types.". Lexercice de la comparaison suppose quexiste la possibilit de comparer. Lagent des services fiscaux doit trouver un local type, existant en 1970, ce qui nest pas le cas par exemple pour les chanes dhypermarch ou les complexes cinmatographiques, par exemple, apparus postrieurement cette date. Lvaluation par apprciation directe 25 consiste dterminer la valeur locative partir de la valeur vnale du local apprcie en valeur 1970, affecte dun taux dintrt. Elle concerne 1,5 % des valuations mais des entreprises importantes (socits de tlphonie mobile). Il sagit pour lagent des services fiscaux de reprer, pour un immeuble comparable, la transaction la plus proche possible de 1970.
23) Article 1499 du CGI 24) Article 1498 du CGI 25) Le CGI dcrit cette mthode comme subsidiaire , dans son article 1498, prcis par les articles 324 AB et 324 AC de lannexe (dcret du 28 novembre 1969) 34 COUR DES COMPTES B - Un processus marqu par de nombreux points de fragilit 1 - Des moyens limits pour apprcier la valeur cadastrale du bien Le processus de dtermination des valeurs cadastrales ptit dune forte contradiction entre le nombre et la nature des critres utiliss pour tablir cette valeur et les moyens de ladministration pour en vrifier lexistence. Les permis de construire constituent le principal outil de renseignement des services. Les autorisations dlivres par les communes sont centralises dans les bases de donnes du ministre charg de lquipement et reverses aux services de la DGFIP. Les propritaires ont, quant eux, une obligation dclarative 26 . Six mois aprs la cration du permis de construire, les services fiscaux envoient une lettre les invitant fournir des renseignements sur leur proprit, aprs lachvement des travaux. Les nouveaux propritaires ont 90 jours pour sacquitter de cette obligation. Sils ne le font pas, une lettre de mise en demeure leur est adresse. La deuxime mise en demeure intervient aprs trente jours. Si labsence de dclaration persiste, les services fiscaux procdent une valuation doffice, soit partir des documents dposs la mairie si lachvement des travaux a t dclar la commune, soit en se rendant sur place. Cette procdure est correctement suivie par les services fiscaux. Il reste que les informations contenues dans les permis de construire sont dune prcision ingale pour les 36 000 communes franaises, supposer mme que le droit, en matire de permis de construire, soit totalement respect. En outre, des dispositions rcentes viennent rduire les obligations relatives ces derniers, privant ladministration dune partie des informations quelle recueillait antrieurement. Le dcret du 5 janvier 2007 rduit de manire trs significative le nombre de changements de consistance susceptibles dtre ports la connaissance de ladministration, hors secteurs protgs. Sont dsormais exemptes de toutes formalits des constructions diverses dont les btiments dont la hauteur au sol est infrieure 12 mtres et qui ont pour effet de crer une surface hors uvre brute de moins de 2 m 2 (abri de jardin, par exemple), ou les piscines dont la superficie est infrieure ou gale 10 m 2 . De mme, lobligation de dpt dun permis de construire est supprime au bnfice dune simple dclaration pour les btiments dune surface situe entre 2 m 2
et 20 m 2 (garage, par exemple) ou pour une piscine dont la superficie est infrieure 100 m 2 .
26) Article 1406 du CGI. L'ASSIETTE DES IMPTS LOCAUX 35 En tout tat de cause, la notion de changement de consistance na jamais inclus les modifications intrieures du bien : la construction de trois salles de bains dans une maison qui en tait dpourvue ne ncessite pas un permis de construire ; elle nest donc pas porte la connaissance des services fiscaux alors que chaque salle de bains identifie entre dans lassiette fiscale et compte pour 5 m 2 dans le calcul de la surface pondre totale. La situation est encore plus contraste en cas de changement de propritaire. Les renseignements concernant le bien qui arrivent dans les services fiscaux sont parcellaires et rarement exploits, pour plusieurs raisons. Le descriptif du bien peut tre trs incomplet et ne dtailler que partiellement les lments de confort. Certains professionnels soucieux doptimisation fiscale pour leurs clients y veillent particulirement. Les contribuables nont, en outre dans ce cas, aucune obligation dclarative, la diffrence de celle faite aux dposants de permis de construire. Les pratiques des services fiscaux sont dailleurs diffrentes selon les dpartements : certains nenvoient aucun formulaire destin recueillir des renseignements loccasion dune mutation, dautres le font systmatiquement : une convention avec la mairie de Paris le prvoit expressment, mais ce cas est unique. Les professionnels (syndics, gestionnaires de biens) sont parfaitement informs du caractre non obligatoire de la rponse aux interrogations des services fiscaux, contrairement aux contribuables non professionnels qui rpondent plus volontiers. Cet tat de fait cre une ingalit de traitement peu justifiable. Enfin, la Cour a constat que les services fiscaux ne vrifiaient pas systmatiquement la cohrence entre le prix dachat du bien et la catgorie dans laquelle il est class. La DGFIP met en place, dsormais, un livret foncier, accompagn dune dclaration pr-remplie, diffuser aux acqureurs dun bien. Ceux- ci valident la description de leur bien. Le projet a dbut en 2008, pour exprimentation dans trois dpartements : Hrault, Seine-et-Marne, Somme. Cette initiative est positive. La validation de la dclaration reste nanmoins facultative. En outre, lexprience ralise en partenariat avec le notariat venant de dbuter, il est impossible den faire le bilan, tant du point de vue du civisme dclaratif que de la capacit des services fiscaux exploiter les dclarations. En tout tat de cause, cette initiative ne rgle pas les problmes dgalit entre contribuables. Un propritaire ayant dpos un permis de construire ou un acheteur parisien remplissant scrupuleusement le formulaire prvu par un accord entre lEtat et la Ville alimentent les 36 COUR DES COMPTES services fiscaux en renseignements permettant dasseoir la taxation sur une base correspondant aux lments rels de superficie et de confort. A linverse, un redevable, propritaire depuis plusieurs annes dun bien dans lequel il a fait raliser dimportants amnagements intrieurs, voire extrieurs, pourra tre tax sur la base dune assiette sans rapport avec les lments rels de confort dont il bnficie. 2 - Un risque non ngligeable derreurs matrielles ou dapprciation La complexit du processus dtablissement des bases cre invitablement des risques derreurs. Si certaines des treize oprations dcrites plus haut sont totalement automatises comme les calculs dactualisation, de revalorisation ou lapplication de taux, il nen va pas de mme de celles qui relvent dune valuation du bien. Certains critres renvoient une apprciation purement subjective : la classification dans la catgorie, lapprciation de ltat dentretien de la partie principale de limmeuble, le jugement port sur les avantages et les inconvnients de la situation gnrale du bien dans la commune, de la situation particulire Le risque derreurs peut galement tre dordre matriel : le dcompte exhaustif de tous les lments contribuant la pondration (existence dun ascenseur, dun vide-ordures, dune prise deau dans le garage, nombre de salles de bains, de cabinets de toilettes) ou la vrification de la prennit de labri de jardin ou de la vranda laisse place des inexactitudes, quelle que soit la conscience professionnelle de lagent. Places de stationnement et taxe dhabitation Lassiette fiscale des particuliers peut aussi tre concerne par une application variable dun droit incertain. Ainsi, la jurisprudence du Conseil dEtat considre quun garage ou une place de stationnement individuel situe proximit de lhabitation principale est une dpendance de celui- ci et donc soumis la taxe dhabitation. La proximit est dfinie par une distance de moins dun kilomtre en voiture. Aucune prcision nest fournie pour le cas, frquent dans les grandes villes, o le plan de circulation entrane une distance de moins dun kilomtre laller et de plus dun kilomtre au retour. Dans la pratique, les services fiscaux ne calculent jamais la distance parcourir et imposent une taxe toutes les places de garage. L'ASSIETTE DES IMPTS LOCAUX 37 Or, la DGFIP ne dispose daucune statistique interne sur les erreurs ou les facteurs de risques et na pas mis en place les contrles ncessaires. Les travaux relatifs lassiette cadastrale sont, en effet, effectus par un seul agent, pour chaque proprit concerne. J usquen dcembre 2008, il nexistait aucune traabilit de lopration de classification, le nom de lagent responsable ne figurant pas dans le fichier. Cette traabilit vient dtre mise en place la suite du contrle de la Cour. Les quipes sont formes dagents de catgorie C encadrs par un agent de catgorie B. Ce dernier ne contrle pas systmatiquement le classement opr, sauf sil est consult sur un cas prcis. En outre, aucun agent rencontr, durant linstruction de la Cour, na vu son travail de classement vrifi par un contrleur extrieur (contrle de deuxime niveau) au cours de sa carrire. Ladministration avance deux arguments pour justifier la faiblesse de ces contrles. Le premier porte sur le fait que la liste dite 41, remise aux communes chaque anne, fait mention des modifications opres, pour lessentiel les constructions neuves, instaurant ainsi un contrle implicite par la collectivit locale. Ces dernires tiennent, en effet, au moins sur une base annuelle, des commissions communales des impts directs qui examinent les crations ou modifications de classification dans le parc immobilier communal. Le second argument sappuie sur la faiblesse du contentieux de lvaluation. Aucun de ces deux arguments ne peut tre reu. Le lgislateur a expressment confi aux services de lEtat la responsabilit de lassiette des impts locaux pour viter des distorsions de tous ordres entre collectivits. Une commission communale des impts directs ne peut tre considre comme un contrle de deuxime niveau. Quant la faiblesse des contentieux de lvaluation, elle est incontestable et de plus en plus marque. En 2007, on ne compte quenviron 80 000 rclamations sur plus de 22 millions darticles mis pour la taxe foncire btie alors que ce chiffre atteignait 120 000 en 1995. Les contentieux devant les juridictions administratives sont de lordre de 2 500 par an. La diminution des rclamations traduit dindniables progrs dus la meilleure qualit de linformatisation des services. La faiblesse des rclamations et des contentieux parat, nanmoins, devoir tre attribue, pour partie, lopacit du processus mme si la faiblesse de la valeur locative, compare au loyer rel, facilite lacceptation de limposition. Le contribuable, surtout lorsquil est un particulier, ne connat ni la catgorie dans laquelle son bien est class, ni les lments de pondration qui affectent ce classement. Il na aucun moyen rel de contester lassiette de son impt, la diffrence de limpt sur le revenu pour lequel il connat lassiette retenue. 38 COUR DES COMPTES Enfin, si la fusion des centres des impts fonciers, spcialistes de ces travaux, et des centres des impts, destine faire traiter par les mmes agents les dossiers fiscaux des particuliers, est une mesure qui va dans le sens de la simplification pour lusager, il nest pas certain, nanmoins, qu'elle ne cre pas provisoirement un risque derreurs plus lev, les agents tant moins expriments et le contrle interne n'ayant pas t renforc. C - Un cot mal cern Le nombre et la complexit des oprations exiges pour ltablissement des bases cadastrales requirent ncessairement un nombre important dagents dont lvolution est devenue trs imprcise. 1 - Des effectifs qui ne sont plus quantifis depuis 2005 Pour lidentification des agents chargs de ces tches, la DGFIP ne dispose que des chiffres de lanne 2005, priode antrieure la fusion des centres des impts et des centres des impts fonciers. A cette date, sur un total de 6 058 agents du cadastre dans les services dconcentrs, 3 020 agents environ, soit 82 % des effectifs non affects des tches topographiques dans les 294 centres des impts fonciers et les 17 bureaux antennes, assuraient, pour lessentiel, les tches dites fiscales : lvaluation de tous les biens fonciers, lexception des tablissements industriels ; le recensement des changements affectant la dtermination des bases dimposition des taxes foncires, de la taxe dhabitation et de la taxe professionnelle ; la mise jour des dbiteurs de taxes foncires ; le traitement du contentieux de lvaluation et de lattribution. A ce chiffre, il fallait ajouter la participation des responsables de centre des impts, des inspecteurs et des gomtres aux tches fiscales, que lex-DGI dclarait ne pouvoir quantifier avec prcision. Il fallait galement comptabiliser les agents de ladministration centrale chargs de ces questions, soit une trentaine de personnes. La DGFIP allgue que la fusion des centres des impts et des centres des impts fonciers ne permet plus didentifier aussi prcisment les effectifs ncessaires pour tablir lassiette des taxes directes locales. Dans les dpartements ou parties de dpartement dans lesquels la fusion a t ralise, le mme agent traite la fois, sagissant des particuliers, de L'ASSIETTE DES IMPTS LOCAUX 39 lassiette des impts locaux et de celle de limpt sur le revenu. Elle ne fournit donc plus depuis 2005 les chiffres des effectifs impliqus dans les tches dassiette des impts locaux. De mme, les dernires mesures du cot de lassiette et du contrle de limpt, valu 230 M, ont t ralises en 2006 partir dun chantillon de services non encore fusionns. En fait, lex-DGI ne sest pas dote des outils permettant de mesurer la fois le cot de la rorganisation entreprise (amnagements de locaux, formation des agents) et les gains de productivit attendus. Cet tat de fait est dautant plus regrettable que les services concerns sont dsormais affects par une deuxime rorganisation, en raison de la fusion de lex-DGI avec lex-DGCP : la mise en place dun service des impts des particuliers devrait runir les agents chargs de lassiette et du recouvrement de tous les impts directs des particuliers. Dans cette situation, le risque est de ne pouvoir mesurer que trs imparfaitement les gains ventuels de productivit entre la situation antrieure, la situation transitoire prvalant durant la mise en place de la rforme et la situation postrieure aux rorganisations. Au stade actuel, il est, en tout tat de cause, impossible dvaluer, pour les effectifs existants, la part qui pourrait tre conomise par une simplification du dispositif dtablissement des bases du surcrot de temps dagents que requiert une gestion moins routinire de lassiette fiscale. 2 - Un cot de gestion de l'assiette surfactur Le montant total de limposition du contribuable, aprs dtermination de la part respective de chaque collectivit locale, est major de 4,4 % pour frais dassiette et de recouvrement de l'impt foncier, et de 3,6 % pour les dgrvements et admissions en non valeur, aux termes de larticle 1641 du CGI. Le taux pour frais dassiette et de recouvrement a t de 4 % jusquen 1990 avant dtre port 4,4 % en 1991 et 1992 au motif de la rvision en cours des bases cadastrales. Il a t prennis par la loi de finances pour 1996, alors que la rvision des bases, certes effectue par la DGI, na pas t mise en uvre. S'agissant de la taxe d'habitation, les frais d'assiette et de recouvrement sont de 4 % pour les rsidences principales et de 8 % pour les rsidences secondaires. 40 COUR DES COMPTES Le tableau ci-dessous, constitu partir dun chantillon de 500 services montre que, pour les taxes foncires, le taux de 4,4 % du produit fiscal appel ne correspond pas la ralit des cots pour lEtat. Ceux-ci sont chiffrs, en 2006, par les deux directions de la DGFIP, 1,7 % du produit collect, ce dernier incluant le montant des frais dassiette et de recouvrement. Taux d'intervention sur les taxes foncires en M Source : Les gains de productivit raliss par les deux directions accroissent rgulirement lcart entre le cot rel et le taux peru. Il est vrai que, si les cots de gestion sont surfacturs, les cots rels pour lEtat des dgrvements et des admissions en non valeur reprsentent, en revanche, beaucoup plus que 3,6 % des taxes locales. La surfacturation vient compenser une sous-facturation. Il nest toutefois pas acceptable que lEtat laisse se prenniser deux prlvements dtachs des fondements rels que sont les dpenses quils sont censs compenser. Cet tat de fait cre une situation peu saine dans laquelle les collectivits territoriales se jugent prives de recettes du fait du prlvement pour cots de gestion alors quelles ignorent le cot rel des dgrvements et dfauts de paiement des contribuables pris en charge par lEtat. II - Un dispositif obsolte et inquitable Lobsolescence des bases cadastrales a une double origine : une absence de rvision gnrale et une mise en uvre trop restreinte des procdures qui permettraient dactualiser ces donnes droit constant. Cet tat de fait produit des situations inquitables et cre un risque de fluctuation des ressources pour les collectivits locales, l'assiette des taxes ne progressant que grce aux constructions neuves. 2003 2004 2005 2006 Cot DGI assiette/contrle* en M 230,17 227,25 236,35 229,33 Cot DGCP recouvrement en M 191,77 200,48 210,61 202,12 Cot global en M 421,94 427,73 446,96 431,45 Recettes en M 20 800,00 22 081,00 23 528,00 24 714,00 Taux d'intervention global 2,03 % 1,94 % 1,90 % 1,75 % L'ASSIETTE DES IMPTS LOCAUX 41 A - La double origine de lobsolescence des bases Lchec de la rvision gnrale intervenue aprs la loi de 1990 comme la gestion souvent routinire des bases cadastrales par ladministration produisent une situation de grave obsolescence. 1 - Labsence de rvision gnrale des bases depuis 1970 Un rapport du Conseil des impts, paru en 1989, soulignait les dfauts des modalits retenues pour lassiette des taxes locales qui se caractrisaient par labsence de prise en compte des ralits conomiques et de la valeur relle des biens. La dernire rvision gnrale des bases datait de 1970 pour le foncier bti et de 1960 pour le foncier non bti. Le rapport mentionnait tout particulirement le caractre inquitable des classifications opres, remarquant notamment que les immeubles anciens des centres-villes dont ltat rel navait pas t actualis taient sous-fiscaliss, alors que les habitations collectives construites la fin des annes 60 taient surfiscalises puisque dotes du confort moderne . Le Conseil des impts prconisait une adaptation du systme pour le rendre plus quitable fiscalement et plus efficace en simplifiant les critres de calcul des bases cadastrales et en rvisant les bases cadastrales une frquence rgulire. Au demeurant, la loi du 18 juillet 1974 prvoyait dj : - une rvision gnrale tous les six ans, partir des valeurs locatives cadastrales fixes au 1 er janvier 1970 ; - une actualisation triennale, destine tenir compte de lvolution locale du prix des loyers (la dernire et unique - actualisation par application de coefficients dpartementaux date de 1980 ; - une revalorisation annuelle dont les taux sont dcids chaque anne en loi de finances, car appliques des bases non rvises, ces majorations en prennisent ou en accentuent les dfauts ; - des mises jour priodiques : celles-ci devaient rsulter dune dclaration du contribuable (constructions nouvelles, changement de consistance, changement daffectation) ou dune constatation doffice par ladministration (changement de caractristiques physiques ou denvironnement). Sur ces quatre dispositions de la loi, la revalorisation annuelle a t la seule tre pleinement mise en uvre. 42 COUR DES COMPTES Sagissant de la premire disposition, lex-DGI a travaill une rvision gnrale des bases pendant deux ans. Les simulations ralises ont alors rvl des transferts dune ampleur qui a t juge insupportable par les autorits politiques. La rvision a t abandonne en 1992, et toutes les tentatives de reprendre la mme dmarche ont chou pour les mmes raisons. La non-application de la loi de 1990 est lorigine dune curiosit administrative : la juxtaposition dans linformatique de lex DGI de deux bases de donnes, lune datant de 1970, lautre de 1991/1992. Le mme bien a, aujourdhui, une valeur 1970 et une valeur 1990, cette dernire ntant pas utilise. Elle a surtout contribu figer le paysage fiscal la situation des annes 70. Les catgories servant classer les biens des particuliers, mentionnes ci-dessus, sont dfinies dans le code gnral des impts par des critres archaques et sont dclines, commune par commune, par des procs verbaux qui reproduisent les mmes dfauts. Chacune des huit catgories est dfinie par quatre batteries de critres 27 : le caractre architectural de limmeuble, allant du nettement somptueux de la catgorie 1 laspect dlabr de la catgorie 8. La catgorie 2 a une architecture particulirement soigne , les catgories 3 et 4 ont une belle apparence , mais les catgories 5, 6 et 7 nont aucun caractre particulier ; la qualit de la construction, excellente en catgories 1 et 2, puis de plus en plus modeste, avec un pronostic de dure de vie limite pour la catgorie 6, et entache de vices divers en catgories 7 et 8 ; la distribution du local : les pices de rception sont spacieuses en catgorie 1 et 2, assez spacieuses en catgories 3 et 4. Une pice de rception existe en gnral en catgorie 5, mais disparait des catgories 6, 7 et 8. A partir de la catgorie 4, on peut constater labsence de salles de bains au profit dun cabinet de toilettes avec eau courante ; les quipements intrieurs : partir de la catgorie 5, on note labsence possible de cabinets de toilettes intrieurs au profit de cabinets de toilettes extrieurs. A partir de la catgorie 7, leau courante est lextrieur du local. Le tapis descalier disparait partir de la catgorie 5 pour les immeubles.
27) CGI, annexe 3, article 324. L'ASSIETTE DES IMPTS LOCAUX 43 Les procs-verbaux communaux qui datent de 1970 et dcrivent, pour chaque catgorie, un local type existant sur le territoire de la commune destin servir de point de comparaison, participent logiquement de la mme obsolescence. Le classement dans une catgorie est, en effet, effectu par un agent de la DGFIP laide du procs-verbal communal sur lequel figurent les locaux de rfrence. Lagent dispose aussi, le plus souvent, dune monographie communale, tablie par les services fiscaux, qui dfinit les critres de classification et nest pas ncessairement totalement identique aux procs-verbaux communaux. Dans les procs-verbaux, les apprciations sur la nature du confort sont trs marques par les proccupations architecturales des annes soixante. Pour tre qualifi de confortable, lappartement doit avoir un vaste sjour mais rien nest dit de la taille des chambres. Les couloirs sont un lment considr comme source de confort supplmentaire, ce qui enlve de la valeur fiscale un appartement class du 17 me sicle aux pices en enfilade mais en ajoute un appartement dans un immeuble loyers modrs. Les dfinitions appliques chaque catgorie sont au demeurant trs imprcises. Ainsi, dans le procs-verbal dune ville du Val-dOise, la rubrique conception gnrale des locaux indique : catgorie 3M : les diverses parties du local sont spacieuses, surtout les salles de rception ; catgorie 4 : les pices sont spacieuses mais moins que prcdemment, grande salle de sjour ; catgorie 4M : les pices demeurent spacieuses, mais moins que dans la catgorie prcdente Le rle jou par certains lments descriptifs peine tre trouv. Dans la mme ville, la maison type classe 3M, se caractrise par des motifs dcoratifs et un perron . On ne sait quel est le degr dimportance de ces lments et s'il faut en infrer que toutes les maisons classes 3 M ont un perron ou qu'il sagit simplement dun lment dapprciation subsidiaire. La rponse peut varier en fonction de lagent charg de classer la maison concerne. La part laisse lapprciation individuelle pour le classement dans la catgorie est donc trs large ainsi que le risque derreur dapprciation dj voqu, dautant que lagent des services fiscaux dispose aussi, pour lclairer , de la monographie communale tablie par les services fiscaux qui fournit des critres parfois lgrement diffrents. Les monographies ont, en effet, t ralises, pour beaucoup 44 COUR DES COMPTES dentre elles, aprs 1970, voire en 1991, pour permettre la rvision gnrale qui na pas t mise en uvre. Lenqute de la Cour a dailleurs permis de relever que des biens trs similaires relevaient de classements diffrents selon les communes. A titre dexemple, un pavillon simple mais confortable est class en catgorie 6 dans une commune de lAisne et en catgorie 5 dans le Val- dOise. Il est vrai que ces disparits sont attnues par le fait que limpt local est essentiellement un impt de rpartition communal ; cette ralit ne supprime pas les distorsions nes des carts de classement dune commune lautre. A la fragilit juridique sajoute la fragilit matrielle. Les procs- verbaux de 1970 tablis sur un support papier sont dans un tat de conservation dgrad. La DGFIP na entrepris quen 2008 leur dmatrialisation. 2 - Une actualisation trs peu frquente Mme si labsence de rvision gnrale des bases reprsente un handicap majeur pour moderniser lassiette des taxes locales, une rponse partielle ce constat, insuffisamment mise en uvre selon la Cour, pourrait tre apporte par le biais des procdures dactualisation. Plusieurs modalits peuvent tre utilises pour actualiser les bases : a) La premire est la cration de nouvelles catgories dhabitation dans les procs-verbaux communaux ou la mise jour des locaux de rfrence. La DGFIP ne dispose pas de statistiques nationales sur ces crations. Lexamen de la situation dans les dpartements montre que les mises jour sont trs rares. A titre dexemple, un audit interne ralis dans un dpartement en novembre 2007 indique que les procs-verbaux communaux complmentaires sont en nombre trs restreint. Lauditeur voque une situation fige depuis 35 ans pour les locaux dhabitation . Il cite la commune chef lieu dont le PV date de 1972, comporte 117 locaux de rfrence, avec un seul PV complmentaire ralis en 1982. Dans une autre ville du mme dpartement, aucune mise jour du PV na t ralise depuis 1972. En fait, les procs-verbaux complmentaires se sont presque partout limits prendre en compte les piscines. Dans le mme dpartement, pourtant situ dans le Nord de la France, on constate que 80 90 %, selon les localits, des PV complmentaires portent sur les piscines. Celles-ci constituent une amlioration du confort et ont L'ASSIETTE DES IMPTS LOCAUX 45 lavantage dtre visibles. Il est nanmoins difficile de penser quelles reprsentent la seule amlioration de lhabitat en France depuis 1970. b) La deuxime modalit dactualisation revient constater lamlioration de lhabitat, local par local, et reclasser, si ncessaire, les biens concerns. La procdure utilise par la DGFIP cet effet porte le nom officiel de vrification slective de locaux (VSL) et officieux de sorties de frigidaire . La DGFIP ne dispose pas davantage de statistiques nationales sur ces oprations. A dfaut de donnes portant sur lensemble du territoire, lenqute de la Cour a procd par sondages et a pu constater que le redressement des valeurs locatives jouait un rle marginal dans laugmentation des bases. Dans une commune de la rgion parisienne, les rsultats sont les suivants : Nombre dhabitants 70103 Foyers fiscaux 39 450 Nombre de locaux 47 998 VSL(2007) 388 (soit 0,008 % du nombre de locaux) Les 388 VSL ralises en 2007 portent sur les habitations de catgorie 8. Dans une circonscription administrative plus vaste et plus peuple dun dpartement rural, les chiffres sont les suivants : Nombre dhabitants 134 597 Foyers fiscaux 73 471 Nombre de locaux 78 641 VSL en 2005 381 (soit 0,005 % ) VSL en 2006 78 (soit 0, 001 %) La faiblesse du nombre de vrifications slectives est donc vidente. La plus grosse opration a t conduite dans le dpartement du Nord en 2003 pour 9 000 locaux concerns, essentiellement des petites maisons individuelles pour lesquelles le redressement fiscal a t de lordre de 40 %. Laugmentation des valeurs locatives avait entran une forte motion et a d tre lisse sur plusieurs annes. 46 COUR DES COMPTES c) Lapplication dune autre disposition 28 est tout aussi peu effective. Le code gnral des impts indique quil doit tre procd annuellement la constatation des changements de caractristiques physiques : travaux importants raliss dans limmeuble, dpassant largement les travaux dentretien normaux incombant au propritaire. Cest ladministration qui doit procder au constat de la modification opre et lvaluer. Cette disposition est peu applique dans la pratique pour deux raisons : le changement doit affecter plus de 10 % de la valeur locative ; ladministration fiscale na aucun moyen de vrification, puisquelle ne peut pntrer lintrieur des proprits. Le code gnral des impts prvoit galement la constatation de changements relatifs lenvironnement. Cette terminologie dsigne la ralisation doprations durbanisme, la cration despaces verts, limplantation ou la suppression dtablissements pouvant prsenter des risques ou des nuisances. Cette possibilit pour ladministration est galement peu utilise, le changement denvironnement comme la modification de caractristiques physiques devant entraner une modification de plus de 10 % de la valeur locative. Or, la construction dune autoroute proximit du bien ou celle dun aroport nest pas, a priori, considre comme modifiant de plus de 10 % cette dernire. Il a nanmoins t procd une baisse de catgorie pour des quartiers proches de laroport de Roissy-Charles de Gaulle. La porte de laction de ladministration est, au demeurant, limite par la jurisprudence. Le Conseil dEtat a, en effet, jug que la variation de plus de 10 % de la valeur locative devait sapprcier pour chaque nature de changement (caractristiques physiques ou denvironnement) et ne pouvait se cumuler. B - Les consquences de lobsolescence : des valeurs loignes de la ralit et inquitables Labsence de rvision des bases et les dfaillances de lactualisation par les services produisent un classement des biens immobiliers sans rapport avec la ralit et peu quitable.
28) Article 1517-I-1 du CGI. L'ASSIETTE DES IMPTS LOCAUX 47 1 - Un classement sans rapport avec la ralit du parc immobilier Les classements oprs restent, en grande partie, tributaires des quilibres entre catgories existant dans les annes 1970. Il en rsulte une forte concentration du parc immobilier dans la catgorie 6, suppose reflter un confort quasi-inexistant et dans la catgorie 5, dont le descriptif suggre un confort modeste. Les catgories 7 et 8 qui renvoient thoriquement un habitat trs dlabr restent fortement reprsentes. Comme le montrent les tableaux ci-dessous, la prise en compte de lamlioration de lhabitat se fait un rythme peu soutenu. Classement des maisons individuelles Catg. 2000 Part % 2007 Part % Evolution en % 2000- 2007 1 et 1M 160 0,001 % 219 0,001 % 36,88 % 2 et 2M 2 808 0,017 % 3 920 0,022 % 39,60 % 3 et 3M 63 947 0,391 % 80 982 0,455 % 26,64 % 4 498 711 3,048 % 623 094 3,501 % 24,94 % 4M 364 548 2,228 % 487 664 2,740 % 33,77 % 5 4 406 582 26,934 % 5 307 713 29,820 % 20,45 % 5M 2 400 669 14,674 % 2 854 297 16,036 % 18,90 % 6 5 890 330 36,004 % 6 322 215 35,519 % 7,33 % 6M 467 590 2,858 % 493 630 2,773 % 5,57 % 7 et 7M 1 947 217 11,902 % 1 390 811 7,814 % -28,57 % 8 317 862 1,943 % 234 807 1,319 % -26,13 % Total 16 360 424 100 % 17 799 352 100 % 8,80 %
48 COUR DES COMPTES Classement des logements collectifs (appartements)
Si la diminution des biens classs en catgories 7 et 8 est incontestable, la DGFIP recense nanmoins encore 1 625 618 maisons et 649 400 appartements classs dans ces catgories. Or, la dernire tude de lINSEE sur le logement en France mtropolitaine fournit les donnes suivantes : 273 000 logements insalubres ; 270 000 logements sans WC intrieurs ; 210 000 logements sans installations sanitaires. De son ct, la Fondation Abb Pierre chiffre 400 000 le nombre de locaux insalubres en France, en 2005, et les logements trs inconfortables , dfinis par labsence dau moins deux sur trois lments de confort (salle de bain, cabinets de toilettes intrieur, chauffage), 586 000. La classification de la DGFIP, lvidence, ne correspond pas la ralit pour les catgories 7 ou 8, qui avaient pourtant t les cibles, quasi uniques, des vrifications slectives de locaux. En outre, il ressort des chiffres de la DGFIP que 38,3 % des maisons et 33 % des appartements sont classes en 6 ou 6 M. 39,3 % des maisons individuelles et 48,5 % des appartements relvent des catgories 5 ou 5 M. Les catgories 5 et 6 rassemblent ainsi soit 77,6 % des maisons individuelles et 81,5 % des appartements. Catg. 2000 Part % 2007 Part % Evolution en % 2000- 2007 1 et 1M 831 0,006 % 798 0,005 % -3,97 % 2 et 2M 14 028 0,097 % 14 493 0,095 % 3,31 % 3 et 3M 208 611 1,444 % 229 871 1,504 % 10,19 % 4 1 115 495 7,720 % 1 232 019 8,060 % 10,45 % 4M 600 923 4,159 % 725 942 4,749 % 20,80 % 5 4 486 723 31,051 % 4 978 081 32,569 % 10,95 % 5M 2 234 923 15,467 % 2 431 964 15,911 % 8,82 % 6 4 587 829 31,751 % 4 788 680 31,329 % 4,38 % 6M 248 188 1,718 % 233 685 1,529 % -5,84 % 7 et 7M 896 034 6,201 % 609 739 3,989 % -31,95 % 8 55 732 0,386 % 39 661 0,259 % -28,84 % Total 14 449 317 100,000 % 15 284 933 100,000 % 5,78 % L'ASSIETTE DES IMPTS LOCAUX 49 Si le classement dans ces catgories recouvrait la ralit, il faudrait en conclure que les classes moyennes de notre pays disposent, en 2008, dune cuisine comme seule pice de rception et trs alatoirement- dune salle deau. Il faudrait galement considrer que le nombre des maisons de luxe ou de trs grand luxe se limite 4 139 units sur le territoire national, celui des appartements de mme catgorie se montant seulement 15 291 units. 2 - Des facteurs d'iniquit Lobsolescence des bases, mme si elle affecte lensemble du parc immobilier, est plus marque dans certains cas. A cet gard, elle est cratrice de situations inquitables. Lexamen des deux tableaux ci-dessus montre que les biais introduits par ltat du parc immobilier de 1970 nont pas t significativement rsorbs. Le faible nombre dappartements en immeubles collectifs, rapport au nombre de maisons individuelles, classs en catgories 7 et 8 montre que cette rpartition remonte une priode durant laquelle le confort moderne tait suppos davantage prsent dans les immeubles neufs que dans les maisons individuelles plus anciennes. En outre, les pavillons sont, en majorit, classs en 6 et 5 M, et les appartements en 5, ce qui ne se justifie par aucune donne tenant au confort relatif ou la valeur vnale. La situation actuelle est mme inverse : elle est marque par la dgradation des grands ensembles des priphries des villes beaucoup plus que par des difficults particulires dans les zones pavillonnaires. Toutefois, les effets de labsence de rvision gnrale depuis 1970 ne sont pas les seuls responsables des dfauts dquit du dispositif actuel. Cest ainsi quune construction neuve ou un bien ayant connu une lourde rnovation extrieure sont ports la connaissance des services fiscaux : le classement dans la catgorie prend en compte les lments de confort dclars. En revanche, un bien ancien n'est soumis aucun permis de construire ou dclaration obligatoire peut continuer appartenir une catgorie trs infrieure son niveau rel de confort. De mme, un bien immobilier qui fait lobjet dune ou plusieurs mutations peut donner lieu une actualisation de sa valeur. Tel est le sens du livret foncier mis en place auprs des notaires par la DGFIP titre exprimental, qui permettra de disposer dlments dclaratifs actualiss sur le niveau de confort du bien. En revanche, un immeuble qui nest soumis aucune mutation pendant des annes chappe ce dispositif. 50 COUR DES COMPTES En outre, la prise en compte dlments de confort dsormais quasiment gnraliss tout le parc immobilier ne permet aucunement de discriminer entre des locaux pourtant trs diffrents du point de vue de la valeur conomique du bien considr. Un loft dapparence extrieure modeste, luxueusement amnag lintrieur, chauff par des radiateurs lectriques, donne lieu, si on applique les critres du code gnral des impts, une assiette fiscale moins leve quun appartement loyer modr, de mme superficie, qui a le mme nombre de salles de bains, un chauffage central et un vide-ordures. Enfin, la faible prise en compte par les services fiscaux des changements relatifs aux caractres physiques ou lenvironnement empche de dclasser des immeubles construits dans les annes 1960 ou 1970, et aujourdhui trs dgrads. C - Un lment de vulnrabilit pour les ressources des collectivits territoriales Le dynamisme de lassiette des taxes locales est li au niveau lev des constructions neuves. En cas de flchissement de la construction, le dfaut dactualisation des bases reprsente une menace relle pour les ressources des collectivits territoriales. 1 - Un dynamisme des bases port par les constructions neuves En dpit du caractre trs conservateur du dispositif actuel, une grande partie de laccroissement de la ressource des collectivits locales durant les dix dernires annes provient de lvolution des bases, lexception du foncier non bti. Sagissant, en effet, de limpt sur les proprits non bties, on constate une volution ngative due la multiplicit des exonrations en faveur des exploitations agricoles : - 9,5 % en dix ans en euros courants ; -18,5 % hors coefficient de revalorisation. Les taux moyens restant faibles, le produit final constitue un lment rsiduel de la fiscalit locale. En revanche, pour limpt sur les proprits bties, le dynamisme des bases est rel, avec une hausse de 39 % en euros courants et de 21,3 % hors coefficient de revalorisation. Pour la taxe dhabitation, les chiffres sont respectivement de 39,2 % et 21,5 %. Cette croissance de la valeur des bases est un effet mcanique du dynamisme de la construction neuve, mme si elle est trs loin de reflter le niveau rel de laugmentation de la valeur du parc immobilier qui slve +145 %, pour les dix dernires annes. L'ASSIETTE DES IMPTS LOCAUX 51 Pour le foncier bti, comme pour la taxe dhabitation, la progression des bases a t nettement plus forte que celle des taux, lexception des rgions pour les annes 2005 et 2006. La seule hausse des bases a assur, en 2007, la croissance des produits vots par les communes et leurs groupements. 3 - Une assiette appele stagner en cas de flchissement de la construction Les dfauts dactualisation des bases, longtemps dissimuls par le nombre lev des constructions neuves, sont susceptibles dapparatre de manire beaucoup plus accentue dans une conjoncture de forte baisse de la construction. En priode de contraction de la construction immobilire, le produit fiscal mis la disposition des collectivits locales pourrait donc tre amen stagner eu euros constants. Ces dernires devraient alors, pour disposer du mme niveau de ressources, et sauf solliciter une compensation encore accrue de l'Etat, augmenter les taux appliqus une assiette devenue atone ou diminuer les dgrvements et exonrations divers qui amputent le produit fiscal. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les constats qui prcdent, quils tiennent la complexit et lopacit du dispositif, son caractre obsolte et inquitable qui saggrave danne en anne, ou au risque quil reprsente pour les finances locales, rendent un changement indispensable. Plusieurs pistes sont possibles. Un premier choix consiste dterminer si lassiette des taxes locales doit tre fonde sur des valeurs conomiques relles ou sur des valeurs administres. Si loption privilgiant la valeur conomique relle du bien tait retenue, il conviendrait de dterminer si celle-ci ferait lobjet dune dclaration obligatoire et systmatique, comme pour limpt de solidarit sur la fortune, ou serait prise en compte au fil de leau , loccasion des mutations. Si un dispositif fond sur des valeurs administres tait maintenu, il faudrait mettre en place, soit une rvision gnrale des bases partir des travaux effectus en 1991 et 1992, soit une simplification du dispositif dtablissement des bases couple une actualisation de celles- ci. La Cour ne sous-estime pas les difficults dune rforme de cette nature. Le maintien du statu quo pendant de trop longues annes na pu quaggraver les effets de transferts potentiels entre contribuables et entre collectivits territoriales, en cas de modifications apportes au dispositif. Ces effets devraient pouvoir tre lisss sur plusieurs annes. 52 COUR DES COMPTES Quels que soient les choix retenus, ceux-ci devraient privilgier la simplicit des procdures, la transparence pour le contribuable et des garanties de stabilit pour les finances locales. En toute hypothse, la DGFIP, pour ce qui la concerne, doit grer beaucoup plus efficacement un segment de la fiscalit auquel elle doit accorder toute lattention ncessaire, en raison de l'enjeu qu'il reprsente pour les citoyens. La fusion de la direction gnrale des impts avec la direction gnrale de la comptabilit publique pour former la direction gnrale des finances publiques (DGFIP) doit tre une occasion de revoir non seulement les modes dorganisation mais aussi les mthodes de travail. Les services fiscaux doivent profiter de lexprience acquise par lex-direction gnrale de la comptabilit publique dans sa relation aux collectivits locales. La Cour recommande de : - Scuriser les procdures dvaluation des valeurs cadastrales en mettant en place une vritable traabilit et des contrles de premier et de deuxime niveau. Cette exigence est encore plus forte dans le cas o le dispositif actuel serait prorog dans toute sa complexit. - Mettre en uvre une gestion beaucoup plus dynamique des bases. A droit constant, la DGFIP doit se doter dun programme dactualisation des bases existantes travers des vrifications slectives des locaux beaucoup plus nombreuses et rgulires. - Mettre en place les outils de suivi permettant de mesurer prcisment les gains de productivit obtenus par la fusion des centres des impts et des centres des impts fonciers et dsormais par la constitution des services des impts des particuliers. - Clarifier les relations avec les collectivits territoriales afin que les cots de gestion de lassiette et du recouvrement des taxes locales se rapprochent des cots rels, principe qui doit valoir aussi pour la part prise par lEtat dans la compensation des dgrvements et admissions en non valeur. - Rompre avec lopacit totale qui entoure lassiette de la fiscalit locale pour le contribuable, en faisant figurer sur sa feuille dimposition les calculs qui ont dtermin la valeur cadastrale du local concern. Le redevable doit pouvoir connatre la catgorie dans laquelle est class son bien et lensemble des pondrations qui dterminent sa valeur locative. L'ASSIETTE DES IMPTS LOCAUX 53 RPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE Le rapport de la Cour des comptes intitul L'assiette des impts locaux : la dtermination des bases cadastrales et leur gestion par les services de lEtat appelle de ma part les observations suivantes. Le rapport de la Cour des comptes intitul Lassiette des impts locaux : la dtermination des bases cadastrales et leur gestion par les services de lEtat appelle de ma part les observations suivantes : Tout dabord, je partage le constat de la Cour sur lanciennet des valeurs locatives, qui reposent sur des principes dfinis en 1970, et la ncessit dune rforme. A cet gard, il convient de souligner que le Prsident de la Rpublique a appel de ses vux une rforme de la fiscalit locale lors du Congrs des maires et prsidents de communaut de France, fin 2007. Le Premier ministre sest galement rcemment exprim en ce sens loccasion de la Confrence nationale des excutifs. Lors des rcents dbats parlementaires sur les lois de finances, il a par ailleurs t convenu dengager une rflexion sur une rforme de la fiscalit locale ds la fin des travaux du comit pour la rforme des collectivits locales, prsid par lancien Premier ministre Edouard Balladur. En revanche, je ne partage pas les formulations retenues par la Cour pour qualifier les travaux de mes services ( le rapport indique en labsence de rvision gnrale des bases depuis 1970 combine une mise en uvre trop restreinte des procdures dactualisation par les services fiscaux, dans le cadre du droit existant, produit une situation obsolte et inquitable ; il est fait tat dune mise en uvre trop restreinte des procdures qui permettraient dactualiser ces donnes droit constant ). Je tiens souligner le professionnalisme des agents de la DGFIP et le srieux de leurs travaux au bnfice des collectivits locales. A cet gard, les changements affectant les proprits bties et non bties sont pris en compte rgulirement par les services fiscaux et prsents annuellement aux commissions communales des impts directs. De surcrot, des oprations de vrification slective des locaux, dont certaines sont formalises dans le cadre de conventions, sont rgulirement menes en troite collaboration avec les communes. Par ailleurs, sagissant plus particulirement du classement des locaux, il convient de souligner que la nomenclature-type fixe par dcret dfinit des critres ncessairement gnraux destins tre adapts aux normes locales de construction. Ds lors, il apparat hasardeux daffirmer page 22 si le classement dans ces catgories recouvrait la ralit, il faudrait en conclure que les classes moyennes de notre pays disposent, en 2008, d'une cuisine comme seule pice de rception et -trs alatoirement- dune salle deau . En effet, une maison ou appartement class aujourdhui en 5me catgorie correspond un logement assez confortable dot de tous 54 COUR DES COMPTES les lments de confort. Les comparaisons entre les dnombrements effectus par la DGFiP et ceux effectus par lINSEE apparaissent galement hasardeuses. En effet lINSEE ne recense que les logements occups, alors que la taxe foncire sapplique galement aux logements vacants. En outre, il est important de prciser que la taxe foncire sur les proprits bties et la taxe dhabitation sont des impts de rpartition. Une dcision dinstaurer un glissement gnral vers le haut du classement de lensemble des locaux d'habitation n'aurait aucun effet sur la rpartition de l'impt entre les redevables. Enfin, la DGFiP travaille rgulirement amliorer ses prestations pour les collectivits territoriales. Ds 2009, la DGFIP proposera aux collectivits une nouvelle offre de services en matire fiscale, en assurant notamment une information plus rgulire des lus sur le rle et les modalits de fonctionnement des commissions communales des impts directs. Elle sengagera galement sur une fourniture beaucoup plus prcoce des bases prvisionnelles de lensemble des taxes locales, lment indispensable une meilleure matrise budgtaire.