Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
Controle de Gestion Des Établissement Publics
Controle de Gestion Des Établissement Publics
OCDE
Diffusion Gnrale
OCDE/GD(96)16
LE PROGRAMME SIGMA
Le Programme SIGMA -- Soutien lamlioration des institutions publiques et des systmes de
gestion dans les pays dEurope centrale et orientale -- est une initiative conjointe du Centre de lOCDE pour
la coopration avec les conomies en transition et de la CE/PHARE, finance principalement par
CE/PHARE. LOCDE et plusieurs pays Membres de lOCDE fournissent galement des ressources.
SIGMA soutient les efforts de rforme des administrations publiques dploys en Europe centrale et
orientale.
LOCDE -- Organisation de Coopration et de Dveloppement Economiques -- est une
organisation intergouvernementale runissant 26 dmocraties conomie de march avance. Le Centre
transmet les conseils et lassistance de lOCDE concernant les problmes conomiques les plus divers aux
pays dEurope centrale et orientale et de lancienne Union sovitique engags dans des rformes.
CE/PHARE fournit des aides financires pour soutenir ses partenaires dEurope centrale et orientale
jusquau stade o ces pays sont prts assumer les obligations de Membre de lUnion Europenne.
Cr en 1992, SIGMA relve du Service de la gestion publique de lOCDE (PUMA). Le PUMA
fournit des informations et des analyses dexperts de la gestion publique aux dcideurs des pays Membres
de lOCDE et facilite les contacts et les changes dexpriences entre responsables de la gestion du secteur
public. Par lintermdiaire du PUMA, SIGMA offre onze pays les prcieuses connaissances techniques
accumules au cours de nombreuses annes dtude et daction.
Les gouvernements participants et le Secrtariat de SIGMA collaborent dune faon flexible afin
de crer des programmes de travail conus pour rendre les gouvernements mieux mme damliorer la
gestion publique conformment leurs priorits propres et la mission de SIGMA. Cette initiative fait
appel un rseau de responsables expriments de ladministration publique pour fournir des services de
conseil et une analyse comparative des diffrents systmes de gestion. Par ailleurs, SIGMA collabore
troitement avec dautres donneurs internationaux afin de promouvoir la rforme administrative et la
dmocratie.
Dans tous ses travaux, SIGMA semploie en priorit faciliter la coopration entre les
gouvernements. A cette fin, SIGMA accorde notamment un soutien logistique la formation de rseaux
rassemblant les praticiens de ladministration publique en Europe centrale et orientale et leurs homologues
des pays Membres de lOCDE.
Les activits de SIGMA se rpartissent entre six domaines : rforme des institutions publiques,
gestion de la formulation des politiques, gestion des dpenses, gestion des services publics, supervision
administrative et service dinformation.
Avant-propos
La prsente publication a pour objet de servir de rfrence aux responsables des administrations
publiques et des institutions suprieures de contrle des finances publiques des pays dEurope centrale et
orientale (PECO) qui cherchent difier des structures de contrle conomiquement rationnelles et
appropries au fonctionnement de la dmocratie en conomie de march.
Elle a galement pour objet de servir dappui aux sminaires consacrs au contrle de gestion, que
le programme SIGMA continuera dorganiser au profit des administrations nationales et des institutions
suprieures de contrle des finances publiques, leur demande.
Cet ouvrage est consacr au contrle de gestion. Il se concentre sur un concept et un ensemble
de pratiques qui sont, depuis quelques dizaines dannes, reconnus comme lune des conditions essentielles
de lefficacit de la gestion dans les organismes relevant aussi bien du secteur public que du secteur priv.
A mesure de la modernisation des pratiques de gestion dans le secteur public des PECO, les hauts
responsables des ministres de tutelle, des ministres des finances et des institutions suprieures de contrle
sefforcent de btir une "architecture" forme de systmes et dorganismes de contrle qui permette
dobtenir des rsultats satisfaisants un cot qui ne soit pas trop onreux, en faisant par ailleurs progresser
le processus de transition vers la dmocratie et lconomie de march. SIGMA estime que les ides
rassembles sous le vocable de contrle de gestion contribueront utilement au dialogue entre ces trois
diffrents groupes.
Contrairement aux traditions prvalant dans la plupart des PECO, la majorit des pays de lOCDE
font reposer la responsabilit premire des contrles sur les paules des organismes de tutelle, tandis quaux
institutions suprieures de contrle est dvolu le rle important dencourager le renforcement des contrles
de gestion et de valider les mcanismes de contrle en place par la ralisation daudits. Les contributions
regroupes dans cette publication font apparatre la grande diversit des approches adoptes dans les pays
membres de lOCDE en termes dapplication des contrles de gestion et mettent en vidence les
nombreuses faiblesses et erreurs auxquelles ces contrles sont sujets, au mme titre que dautres fonctions
de gestion. Dans le mme temps, elles illustrent aussi la validit profonde du concept de contrle de
gestion, en particulier dans une priode o les pouvoirs publics de tous pays cherchent dcentraliser leur
fonctionnement autant que possible.
Les contributions rassembles dans cet ouvrage sont destines fournir des exemples tirs de la
ralit pour illustrer les principes inscrits dans les Directives pour llaboration des normes de contrle
interne publies par lOrganisation internationale des institutions suprieures de contrle des finances
publiques (INTOSAI). SIGMA exprime ses remerciements lINTOSAI pour lavoir autoris reproduire
ces directives en annexe de cette publication, afin den faciliter la consultation. Toutes les contributions
figurant dans cet ouvrage se rfrent aux paragraphes numrots des directives selon le format suivant : (I,
paragraphe xxx).
SIGMA aimerait exprimer ses remerciements aux auteurs des contributions, dont les noms figurent
en en-tte des chapitres suivants. Nous dsirons galement remercier M. Janusz Wojciechowski, prsident
de la Cour suprme de contrle des comptes de Pologne, qui a soutenu ce projet en mettant notre
disposition les services dexperts de son administration pour nous aider dans la slection des sujets et
lexamen des contributions prliminaires ralises par les auteurs.
M. Richard Allen, qui a exerc jusqu rcemment des responsabilits au sein du ministre
britannique des Finances, a agi en qualit de chef de projet, mission quil a repris aprs le retour au Canada
de M. Graeme Kirby, qui est lorigine de cette ide. Nous souhaitons exprimer notre gratitude lun
comme lautre pour leurs efforts de coordination comme pour la qualit des contributions quils ont
prsent. La conversion de rapports, mme lorsquils sont dexcellente qualit, en ouvrage destin la
publication est une tche complexe. En lespce, celle-ci naurait pu tre mene bien sans la participation
de Mme Doranne Lecercle, responsable de la publication en anglais, de la socit ARCHITEXTE, charge
de la traduction en franais, de Marie-Laure Onne, responsable de la publication en franais et de Mmes
Nathalie Lukasiewicz, Joan Levins et Alison Millot, du secrtariat de SIGMA.
Il nest pas dans lintention de SIGMA ou des auteurs des diffrentes contributions driger en
modle une quelconque partie de cet ouvrage. Nous esprons plutt que les ides dveloppes et les
expriences positives et ngatives prsentes aideront nos homologues des PECO analyser leurs propres
besoins en matire de contrle et concevoir des systmes et des approches appropris leurs traditions
et leurs aspirations.
Lawrence J. OToole
Conseiller, gestion des dpenses
SIGMA
.
.
.
.
.
.
11
13
15
16
18
20
.
.
.
.
20
21
23
27
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
29
31
33
35
40
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
48
49
49
49
50
60
64
....
....
....
...
....
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
65
67
70
74
80
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
83
85
87
89
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
. 97
. 99
101
103
103
104
114
115
116
116
118
120
125
126
127
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
131
133
136
137
140
141
147
147
150
151
. 159
.
.
.
.
162
168
172
174
ANNEXE : INTOSAI Directives pour lElaboration des Normes de Contrle Interne . . . . . . . . . . 175
10
par
Richard I. G. Allen1
Rsum
Les contrles de gestion constituent un ensemble de pratiques aujourdhui reconnues comme un
des constituants essentiels dune gestion efficace dans les organismes de toutes tailles, relevant du secteur
public comme du secteur priv, dans le monde entier.
Les contributions rassembles dans cet ouvrage couvrent le mme sujet que les Directives pour
llaboration des normes de contrle interne publies en juin 1992 par lOrganisation internationale des
institutions suprieures de contrle des finances publiques (INTOSAI). Ces directives proposent quatre
normes gnrales et six normes dtailles destines servir de fondation des systmes de contrle de
gestion efficaces.
On peut dfinir succinctement les contrles de gestion comme tant une organisation, des rgles
et des procdures destines sassurer que les programmes des administrations publiques parviennent aux
rsultats viss, que les ressources utilises pour raliser ces programmes concident avec buts et objectifs
dclars des organismes concerns, que ces programmes soient protgs contre le gaspillage, la fraude et
la mauvaise gestion, et que la prise de dcision repose sur la collecte, larchivage, la communication et
lutilisation dinformations fiables en temps voulu.
Cette publication se concentre davantage sur les mcanismes et procdures de contrle qui sont
ncessaires un organisme pour fournir une assurance raisonnable que les objectifs de la hirarchie seront
atteints que sur la conception et la mise en place des systmes dinformation de gestion. Nous pensons en
effet que ce dernier aspect est gnralement bien compris dans les pays dEurope centrale et orientale
(PECO). Les tudes rassembles dans cet ouvrage donnent des exemples de contrles de gestion dans des
domaines trs varis du secteur public - construction routire, aide au dveloppement et protection sociale,
par exemple - et dans des pays prsentant des contextes culturels et constitutionnels, des structures
politiques et lgislatives ainsi que des traditions de service public diffrents. Elles examinent limportance
des contrles de gestion pour les dirigeants comme pour lauditeur et dbattent du rle jou par diffrentes
administrations - notamment le ministre des Finances ou du Budget, linstitution suprieure de contrle
des finances publiques et dautres organismes de ladministration centrale - dans llaboration et la mise
en oeuvre de systmes de contrle de gestion.
A lvidence, lexistence de contrles de gestion efficaces est essentielle la russite et au bon
fonctionnement des administrations publiques. Ils constituent la fois un garde-fou contre le gaspillage,
les abus et la fraude et un moyen de faire en sorte que les rgles fixes par les responsables soient
correctement appliques tous les niveaux de lorganisme. Cependant, mme les systmes de contrle
1
11
conus avec le plus grand soin ont leurs limites. Cela tient en partie au fait que, sils permettent aux hauts
responsables de contrler lorganisme, ils ne contrlent pas les hauts responsables eux-mmes. Une
vigilance permanente est donc ncessaire pour garantir que le fonctionnement de ces systmes nest pas
sap par la fraude ou par le manquement ragir aux changements de circonstances ou de modes de
fonctionnement.
Quel que soit lorganisme concern, la mise en place de procdures de contrle de gestion
efficaces est une tche difficile. Plus le systme de gouvernement et les relations rciproques avec les autres
constituants de lconomie du pays sont complexes, plus les contrles de gestion ncessaires devront tre
tendus et compliqus. En outre, les contributions rassembles dans cette publication soulignent un point
essentiel : bien que tous les pays envisags appliquent de manire explicite ou implicite la majeure partie
des normes de lINTOSAI, ils le font de manires trs diffrentes, en fonction de leurs spcificits
constitutionnelles et culturelles. Il ny a pas de modle unique de contrle de gestion susceptible dtre
appliqu tous les pays, pas plus quil nexiste de schma unique permettant de prvoir lvolution de ces
systmes de contrle dans le temps. Il est probable que ces caractristiques, observes dans les pays
envisags dans cette publication, se retrouvent galement dans les PECO.
Les domaines dans lesquels les diffrences entre pays envisags semblent particulirement
accuses sont la dfinition et le rle des audits internes, le degr de centralisation ou de dcentralisation
des contrles de gestion, dans quelle mesure les contrles sont issus de la Loi, dune rglementation
dapplication ou de procdures administratives, la place assigne aux contrles de gestion - dans quelle
mesure font-ils partie intgrante de la structure de gestion et de dcision dun organisme et dans quelle
mesure sont-ils entrepris par des instances indpendantes, lcart de lchelle hirarchique de gestion ?
Autre diffrence notable, le statut et le rle confrs aux institutions suprieures de contrle dans lappareil
constitutionnel et dans quelle mesure ces institutions sont-elles indpendantes des instances
gouvernementales ?
12
1.
Introduction
Cet ouvrage se concentre sur un concept et sur un ensemble de pratiques qui, au fil des dernires
dcennies, ont t reconnues comme lune des conditions essentielles lefficacit de la gestion dans les
organismes de toutes tailles.
Lexistence de systmes de contrle de gestion de qualit est essentielle au bon fonctionnement
de tout organisme. Ils permettent aux hauts responsables de sassurer que les procdures et pratiques
ncessaires une saine gestion des ressources de leur organisme - aspects financiers, personnel,
informatique, locaux, biens dquipement, etc. - sont en place et fonctionnent efficacement - et de remdier
aux dysfonctionnements si tel nest pas le cas. Les dirigeants peuvent alors se concentrer sur les problmes
relevant effectivement de leur sphre de comptences- la stratgie oprationnelle ainsi que la planification
et la mise en oeuvre des activits de lorganisme.
La terminologie utilise varie selon les pays et les organismes. Les contributions rassembles dans
cet ouvrage sur les systmes et les procdures de contrle de gestion couvrent le mme sujet que les
Directives pour llaboration des normes de contrle interne publies par lINTOSAI. Ces directives
proposent un certain nombre de normes et de principes fondamentaux sur lesquels tablir des systmes de
contrle de gestion efficaces. Ces directives (reproduites en annexe I) rassemblent lensemble des
disciplines considres sous le vocable de "contrles internes", plutt que de "contrles de gestion". Quel
que soit le terme retenu, ce sont les mmes principes et pratiques qui sont normalement utiliss, sous une
forme ou une autre, dans les organismes du secteur public comme du secteur priv, dans le monde entier.
Il arrive quon les dcrive comme des mcanismes de contrle intgrs aux systmes et aux processus de
gestion. Dans dautres cas, on parle de processus dautorgulation ou de processus automatiss
(informatisation). Cependant, en dehors des pays dvelopps, il est plus rare quils soient envisags et
codifis comme une fonction de gestion intgre. Cette publication a pour objet daider atteindre cet
objectif.
Au cours des 25 dernires annes, le concept de contrle de gestion est devenu partie intgrante
de la thorie et de la pratique de la gestion dans les pays membres de lOCDE et cela, bien quil fasse comme dautres fonctions de direction - lobjet de nombreux conflits et difficults dordre pratique ou
conceptuel.
Selon une dfinition traditionnellement utilise dans les coles de commerce, le gestionnaire a pour
fonction de "planifier, organiser, contrler, diriger et motiver." Le chapitre II des directives de lINTOSAI
(I, paragraphe 9) dveloppe la troisime de ces fonctions :
Les contrles de gestion [...] constituent lossature de lorganisme : tous les plans, toutes les
politiques, les procdures et les pratiques ncessaires pour que les agents puissent atteindre les
objectifs de lentit.
Les directives de lINTOSAI dfinissent un ensemble de normes concernant la conception et
laudit des contrles de gestion. De leur ct, les contributions rassembles dans cet ouvrage visent donner
des exemples de tels contrles, elles visent montrer leur importance au dirigeant et lauditeur, et
dbattre des rles de diffrentes administrations publiques dans la dfinition et lapplication des systmes
de contrle de gestion.
La suite de cette introduction se penche sur les importantes diffrences existant dans la dfinition
et lutilisation de certains concepts lis aux contrles de gestion (laudit interne, par exemple), le concept
et la porte des contrles de gestion, les limites des systmes de contrle de gestion dans la pratique, les
13
principaux lments des directives de lINTOSAI, les directives europennes relatives ce domaine, la
relation entre les contrles de gestion et ce que lon appelle la "nouvelle gestion des affaires publiques"
(new public management), les techniques daudit des contrles de gestion et dvaluation de leur efficacit,
et les diffrences dans la pratique et lexprience de divers pays, sur la base des informations et des
analyses figurant dans les contributions prsentes dans le corps de cet ouvrage. Ces considrations sont
suivies dune conclusion succincte.
14
publics et les inspecteurs des finances, qui remplissent des fonctions essentielles dans le contrle des
dpenses", alors que dans dautres pays, la Pologne, par exemple, "on considre que laudit interne englobe
certains organismes [publics] de rglementation et de supervision. Outre les contrles des dpenses
publiques, ces organismes sont chargs du contrle des normes techniques et des questions de scurit.
Ailleurs, en Roumanie par exemple, laudit interne stend aux organismes fonctionnant au sein de socits
commerciales, [ce qui reflte] la possibilit, pour linstitution suprieure de contrle [...] de rendre compte,
non seulement aux pouvoirs publics, mais aussi [...] ces organismes".
2.
On peut dfinir de manire succincte les contrles de gestion comme tant lorganisation, les
rgles et les procdures utilises pour aider sassurer que les programmes publics parviennent aux
rsultats viss, que les ressources utilises pour raliser ces programmes concident avec les buts et objectifs
dclars des organismes concerns, que ces programmes soient protgs contre le gaspillage, la fraude et
la mauvaise gestion, et que la prise de dcision repose sur la collecte, larchivage, le compte rendu et
lutilisation dinformations fiables, ces oprations seffectuant en temps voulu.
Il importe que les contrles de gestion soient envisags, non pas comme des systmes part
entire, fonctionnant sparment du reste de lorganisme, mais comme des mcanismes de contrle devant
tre intgrs aux systmes au service de lensemble du cycle qui va de la planification laudit, en passant
par la budgtisation, la gestion et la comptabilit. Ces systmes doivent contribuer lefficacit et
lintgrit de chaque tape de ce cycle et fournir en permanence des informations en retour aux dirigeants.
Comme lobserve McCrindell dans sa contribution cet ouvrage, lun des principaux objectifs et
lune des principales forces dun systme de contrle de gestion efficace devraient tre daccrotre les
capacits des dirigeants diriger, de laisser se dployer leur potentiel de direction et de constituer un
moteur permettant de parvenir plus facilement aux buts et objectifs de lorganisme. De tels contrles
doivent rendre chaque dirigeant responsable, sans pour autant tre considrs comme une limite leur
libert de dcision dans les domaines pour lesquels ils ont reu une dlgation de pouvoir.
Les contrles de gestion ne garantissent ni lefficacit des programmes publics ni labsence de
gaspillages, de fraudes ou de mauvaise gestion. Ils constituent cependant un moyen de grer les risques
associs aux programmes et au fonctionnement des administrations publiques. Ces contrles doivent tre
appropris, conomiquement rationnels et sappuyer sur une analyse et une valuation appropries du risque.
Des techniques sophistiques de gestion du risque ont t labores afin de fournir aux ministres et
administrations publiques une assistance professionnelle dans ces domaines.
On peut considrer que les contrles de gestion prsentent deux aspects :
-
les systmes dinformation de gestion, qui sont ncessaires la direction pour piloter le
travail de lorganisation, surveiller lavancement et la qualit des activits et valuer les
rsultats et le rendement de lorganisme.
les rgles, systmes, procdures, dlgations dautorit et autres facteurs intgrs aux
processus de lorganisation afin de fournir une garantie raisonnable que les objectifs de
la direction sont respects.
Nous estimons que le premier de ces aspects est gnralement bien compris dans les PECO. Cest
pourquoi cet ouvrage porte principalement sur le second, cest--dire sur les mcanismes et procdures de
contrle, plutt que sur les systmes dinformation de gestion.
15
Dans sa contribution, Kirby dcrit la relation entre ces deux aspects de la manire suivante :
La gestion des activits requiert des informations provenant la fois de lintrieur et de lextrieur
de lorganisation. Certaines de ces informations portent sur lutilisation des ressources, dautres
sur des questions telles que la fourniture de biens et services, lvolution des besoins de la
"clientle". Sil est vrai que les informations de gestion font partie intgrante du contrle de
gestion, tous les contrles ne ncessitent pas lapport dinformations pour tre efficaces.
Dans la plupart des organismes, lefficacit des systmes de contrle de gestion part dune triple
attente quant la responsabilit et laptitude rendre compte des dirigeants considrs individuellement.
Cette attente sapplique la qualit et lopportunit des programmes et oprations dont ces dirigeants sont
chargs, au contrle du cot des ressources quils utilisent et la garantie que ces oprations et programmes
sont grs avec intgrit et en conformit avec les exigences lgales et avec les rglementations et directives
dictes par les administrations centrales (les services du Premier ministre ou du Cabinet, le ministre des
Finances ou du Budget et linstitution suprieure de contrle des finances publiques, notamment).
Le chapitre I des directives de lINTOSAI (I, paragraphe 1) fait une observation similaire :
Le contrle interne est un instrument de gestion auquel on a recours pour sassurer que les
objectifs de la direction sont en voie dtre raliss. Cest donc la direction qui est responsable
du caractre appropri et de lefficacit de la structure de contrle interne. Le chef de chaque
organisme public doit veiller la mise en place, lvaluation et lactualisation dune structure
de contrle interne adquate et en garantir lefficacit.
Lexistence dun systme efficace de prvention est normalement une partie importante dune telle
structure. Ce systme doit aider faire en sorte que tous les responsables, quils soient plac au sommet
de lorganisme ou plus bas dans la hirarchie seront informs en temps voulu et avec exactitude en cas de
dfaillances, et quils seront tenus de rendre compte par le biais dun systme de contrles appropri et, si
ncessaire, via limposition de sanctions et damendes. Les procdures de protection de cette nature sont
essentielles dans tout organisme, quil sagisse du secteur public ou du secteur priv, parce que les
dfaillances du systme peuvent tre coteuses et destructrices.
Autre exigence essentielle des contrles de gestion correctement conus, ils doivent fournir aux
hauts responsables des informations crdibles et opportunes, notamment dordre financier, sur les aspects
essentiels du fonctionnement de lorganisme. Ce facteur entrane une autre consquence importante,
souligne par Kirby : les systmes de contrle de gestion doivent tre labors de manire itrative, en
partant du sommet de lorganisme :
Il faut identifier les besoins actuels et futurs du sommet de la hirarchie et comprendre les
mthodes de collecte des informations ncessaires, et cette procdure, ainsi que celle de tout autre
systme de contrle, doit tre intgre et mise la disposition des plus hauts responsables. Enfin,
il faut laborer un processus pour traduire en actions les dcisions des principaux dirigeants.
3.
A lvidence, lexistence de systmes de contrle de gestion efficaces est essentielle dans les
administrations publiques. Ces systmes doivent en effet, dune part, servir de garde-fou contre le
gaspillage, les abus et la fraude et, dautre part, garantir que les rgles dictes par la direction sont
correctement appliques par lorganisme. Cependant, comme lobserve Havens, une vigilance permanente
16
est ncessaire dans la mesure o lvolution des circonstances et des procdures de fonctionnement peut
rendre inoprant mme le systme de contrle conu avec le plus grand soin.
Ce nest pas la seule limite laquelle se heurte lefficacit des contrles de gestion. Havens cite
ainsi lexemple du programme amricain dassurance mdicale aux personnes ges Medicare. Du fait de
sa taille et de sa complexit - ce systme gre des dizaines de millions de transactions chaque anne - il
sest avr impossible de mettre au point des contrles de gestion prsentant un bon rapport cot/efficacit
ou des procdures daudit capables dempcher ou de dtecter les abus avec fiabilit. Les mcanismes
dacquisition et de passation de marchs de la dfense sont tout aussi difficiles contrler. En outre,
Havens observe que mme les contrles de gestion bien conus natteignent leur objectif que si le personnel
satisfait aux exigences du systme de contrle et si la direction ragit aux rapports faisant tat de
dysfonctionnements. Les contrles peuvent aisment donner une impression trompeuse de scurit. Cest
vrai dans le secteur public comme dans le secteur priv. Ainsi, dans le cas rcent et largement mdiatis
de la filiale de la banque Barings Singapour, il apparat que la hirarchie nest pas intervenue aprs avoir
t informe que lun des oprateurs de la banque saventurait au-del des limites fixes par la banque.
En un temps relativement bref, les normes pertes accumules par cet oprateur - plusieurs centaines de
millions de livres sterling - ont ainsi plac la banque en cessation de paiement.
Havens met en lumire une autre faiblesse potentielle des systmes de contrle de gestion. Ces
systmes sont censs donner une garantie raisonnable aux hauts responsables que tous les chelons de
lorganisme concern respectent les rgles nonces par la direction et prservent les intrts financiers de
lorganisme. Cependant, sil est vrai que ces systmes permettent aux dirigeants de contrler le
fonctionnement de leur organisme, ils ne les contrlent pas eux-mmes. Pour les hauts responsables qui sont
inclins le faire, il est relativement ais de contourner ou de mettre en chec les contrles de gestion. Le
secteur priv fournit de nombreux exemples dabus de biens soxiaux par des hauts responsables. Dans
certains cas, cest seulement lors du dpt de bilan de lentreprise concerne que ces dtournements de
fonds ont t mis en lumire. Le secteur public connat lui aussi des cas clbres du mme ordre. Havens
dcrit ainsi celui du scandale du ministre amricain du Logement et de lurbanisme (HUD Scandal). Ce
scandale a clat la fin des annes 80 aux Etats-Unis, lorsque la corruption dans le ministre concern
(HUD : Department of Housing and Urban Development) a atteint les plus hautes sphres dirigeantes :
Dans certains milieux, il est devenu notoire que le ministre [du Logement et de lurbanisme],
travaillant en accord avec ou sous linfluence de son directeur de cabinet (Executive Assistant),
tait dispos distribuer des fonds destins aux programmes en guise de cadeaux politiques. Les
investisseurs dsireux de voir leur projet approuv par le ministre apprenaient que le succs
passait par le recours aux services dun "consultant", dont les amitis politiques ouvraient les
portes du bureau du ministre ou de son directeur de cabinet. Cest la demande de ce
"consultant" que le ministre ou son directeur de cabinet donnaient soit leur accord personnel au
projet soit des instructions en ce sens dautres responsables du ministre.
Les trois tudes de cas prsentes dans cet ouvrage dcrivent des exemples analogues illustrant
la vulnrabilit des systmes de contrle de gestion. Ces exemples portent sur des programmes dans les
domaines de lagriculture, de la protection sociale et de la construction routire, au Danemark, aux Pays-Bas
et en Allemagne, respectivement. Ainsi, dans ltude allemande, Sparberg montre combien il est important
de mettre en place des contrles de gestion solides pour faire face un certain nombre de problmes dans
le domaine de la construction routire et mentionne les aspects pour lesquels il sest avr difficile de
mettre en place des contrles efficaces :
-
lentente sur les prix, lorsque les soumissionnaires dun march public saccordent pour
dterminer lequel dentre eux sera le moins offrant et quel prix (suprieur) les autres
chiffreront leur offre,
17
les imperfections existant dans les procdures de passation des marchs, lorsque, par
exemple, les soumissionnaires ont la possibilit de modifier leur offre leur propre
avantage pendant la priode comprise entre lexpiration de la priode de soumission et
lattribution du march,
De la mme manire, ltude de Lashmar consacre au Royaume-Uni donne des exemples rcents
de domaines dans lesquels les systmes de contrle de gestion se sont avrs inappropris, avec
dimportantes pertes la clef pour les comptes de la nation. Ces exemples concernent le programme de
travaux du ministre de la Dfense, les contrles douaniers et des importations destins rguler les achats
transfrontaliers et les primes de licenciement verses par le ministre de la Sant. Pour le Canada, Kirby
cite deux exemples dadministrations fdrales - lAgence canadienne pour le dveloppement international
et la Commission nationale des valeurs - dans lesquelles il a fallu nommer de nouveaux responsables afin
de rsoudre de graves problmes de fraude et dinefficacit par la mise en place de nouveaux systmes de
contrle de gestion.
4.
Les directives de lINTOSAI (I, paragraphe 4 et paragraphes 18-62) dterminent un cadre dont
ladoption par les instances nationales est recommande dans la conception et llaboration de leurs
systmes de contrle de gestion. Ce cadre comprend quatre normes gnrales et six normes dtailles
Les normes gnrales proposes par lINTOSAI sont les suivantes :
-
Il convient que les organes directeurs et les agents maintiennent et fassent preuve
tout moment dune attitude dadhsion aux [contrles de gestion].
[Cette exigence fait ressortir limportance cruciale que revt lengagement des plus hauts
dirigeants donner le ton appropri au sommet de la hirarchie.]
18
Une supervision comptente est ncessaire pour veiller la ralisation des objectifs
du contrle [de gestion].
Laccs aux ressources et aux documents doit tre limit aux personnes autorises qui
en ont la garde ou qui sont habilites les utiliser. Pour veiller la
responsabilisation, les ressources doivent tre priodiquement compares aux
montants enregistrs afin de dterminer sil y a convergence. Cest la vulnrabilit
des avoirs qui doit dterminer la frquence des vrifications.
Les directives de lINTOSAI (I, paragraphes 5-6) notent que ces normes sont destines tre :
[...] applicables toutes les units de ladministration publique. Il sagit l de normes acceptables
minimales que les organismes suivent lorsquils mettent en place des contrles internes. Elles
offrent galement les critres utiliser par les auditeurs au moment de vrifier la structure de
contrle interne. Les normes prsentes dans ce document ne sont pas des ides nouvelles car un
grand nombre dentre elles sont dj intgres dans les oprations effectues par ladministration
publique. Cependant, leur prsentation dans un document cadre, elle, peut tre nouvelle.
Depuis 1992, la prsidence de la Commission des contrles internes de lINTOSAI est passe de
la Cour des comptes (General Accounting Office) des Etats-Unis linstitution suprieure hongroise de
contrle des finances publiques. Cette commission continue de dvelopper les ides prsentes dans les
directives, qui ont par ailleurs t traduites dans plusieurs langues. Une bibliographie mondiale concernant
les systmes de contrle de gestion a t dresse. Enfin, le congrs de lINTOSAI qui a eu lieu au Caire
en septembre 1995 a dcid de nouveaux programmes concernant les travaux de la Commission des
19
contrles internes. Ces programmes comprennent notamment la publication de conseils dtaills sur la mise
en oeuvre des normes de contrle, qui aura lieu au cours des trois prochaines annes.
5.
En septembre 1993, les institutions suprieures de contrle des finances publiques de lUnion
europenne (UE) ont publi une srie de directives pratiques destines aux audits raliss dans le cadre des
activits europennes. La porte et les dfinitions de ces directives sont lgrement plus troites que celles
de lINTOSAI, de faon tre dune plus grande utilit pratique pour les organismes qui les utilisent. Elles
dfinissent le contrle interne ou de gestion comme tant lensemble des outils, procdures, mthodes et
systmes mis en place par un organisme pour sassurer que cet organisme respecte les rgles et exigences
imposes par des instances qui lui sont intrieures et extrieures (lgislation, rglementation, directives
internes, etc.), que cet organisme sauvegarde ses ressources de manire encourager un fonctionnement
conomique, efficient et efficace, et quil prsente des informations financires et des informations de
gestion fiables.
Ces directives europennes se concentrent plus particulirement sur ladministration de la politique
agricole commune (PAC) de lUE. Ce domaine donne en effet lieu de graves problmes dabsence de
contrles et des cas de fraude massive, qui font lobjet de recherches et de publications de la part
dorganismes tels que la Cour des comptes europenne. De fait, les directives de lUnion europenne
comprennent un addendum consacr aux normes de contrle des irrgularits dcoulant de la fraude. Il
importe de mettre en place un rseau efficace de contrles de gestion relatif aux transactions sappuyant
sur des programmes ou des versements inscrits au budget de lUE. Ces contrles doivent tre appliqus au
niveau communautaire comme au niveau national. Cependant, comme le montre Elm-Larsen dans ltude
de cas danoise, il nest pas ais dy parvenir en pratique.
6.
Les rformes du secteur public que lon rassemble souvent sous le vocable de "nouvelle gestion
des affaires publiques" sont davantage axes sur le rendement (les "trois E" : conomie, efficience et
efficacit) que sur le respect des procdures et rglementations imposes. Elles mettent rsolument laccent
sur trois points :
-
laisser la direction diriger en allgeant les contrles qui psent sur elle et en lui donnant
une plus grande responsabilit sur les programmes et les ressources quelle gre,
Cette approche comprend deux aspects intrinsques. En premier lieu, il y a un quilibre trouver
entre le respect des rgles et procdures dfinies et ladoption de mesures damlioration du rendement de
lorganisme considr. Ainsi, la rduction des procdures imposes pour lapprobation des projets de
dpenses dquipement publics peut certes accrotre les risques de malversations, mais permet aussi
20
normalement une diminution des cots. La gestion du risque suppose de mettre en place des mcanismes
de gestion des risques, mme sil est impossible dliminer ceux-ci. En second lieu, les mcanismes de
contrle interne et les les instances daudit ou de surveillance externes, doivent dplacer le centre de gravit
de leurs investigations de la salle des machines celle des commandes.
Certains pays, en particulier ceux dont les administrations publiques se conforment au modle
traditionnel "anglo-saxon", sont alls plus loin que dautres dans lapplication des principes de la nouvelle
gestion des affaires publiques. Il peut alors tre ncessaire de modifier les procdures et systmes de
contrle de gestion pour les adapter cette nouvelle gestion des affaires publiques (voir, par exemple, les
contributions sur le Canada et le Royaume-Uni).
Le message auquel se rsument ces diffrentes observations est le suivant : lefficacit du contrle
de gestion est essentielle et cela, que les systmes de gestion soient centraliss ou dcentraliss. Les
systmes de contrle devront tre adapts mesure que les organismes publics dcentralisent leurs
structures de gestion. Dans le cadre de ce processus de dcentralisation, cest au dirigeant - fort de ses
fonctions largies - quil appartient dassumer sa part de responsabilit pour assurer lefficacit des systmes
de contrle. La prface des directives de lINTOSAI observe que :
[...] lintrt pour les contrles [de gestion] na cess de crotre. Cette complexit ne permet pas
la direction de vrifier lexactitude des tches de chaque agent. Un grand nombre de
gouvernements sont la recherche de moyens propres offrir des services plus conomiques, plus
efficients, et plus efficaces et contrler les dficits et lendettement. De telles prestations
supposent que les structures anciennes soient rorganises, que les vieilles procdures soient
rvises, que les gestionnaires soient dots de plus de libert et supposent galement un recours
accru aux technologies informatiques. Cest dans un tel environnement quune structure de
contrle [de gestion] effectif peut raisonnablement fournir des garanties quant la ralisation des
objectifs de la direction.
7.
Les techniques et les approches daudit des systmes de contrle de gestion, dune part, ainsi que
de vrification et dvaluation de lefficacit de ces systmes, dautre part, sont trs diffrentes selon les
pays. Dans certains dentre eux, les exigences fixes par la loi sont dtailles et contraignantes. Ainsi, aux
Etats-Unis, les chefs des administrations publiques doivent raliser un rapport et une valuation annuels des
systmes de contrle de gestion de leur organisme. Dautres pays possdent des mcanismes plus informels
et moins rglements. Dans certains cas, les systmes de contrle de gestion sont trs largement
dcentraliss. Les chefs des organismes publics ont alors une grande libert dans la conception de leurs
systmes de contrle de gestion, mais la ou les instances daudit externe et/ou les organes lgislatifs sont
galement investis de pouvoirs dinvestigation substantiels.
Il est impossible de recommander un ensemble "standardis" de techniques daudit des contrles
de gestion. Les pratiques diffrent en effet selon les pays. La plupart des systmes de contrle de gestion
comprennent un mlange des lments suivants :
-
contrles a priori, qui consistent, par exemple, faire autoriser les transactions non seulement
par le suprieur ou le dirigeant immdiatement responsable, mais aussi imposer le
contreseing dun responsable plus lev dans la hirarchie,
contrles parallles laudit, qui consistent, par exemple, vrifier les estimations budgtaires
ou la fourniture de services selon un chancier spcifi,
21
Il importe galement de distinguer entre audit interne et audit externe, mme si, pour les raisons
expliques plus haut, cette distinction est parfois (comme en Allemagne) difficile faire, en partie parce
quil nexiste pas de dfinition reconnue sur le plan international de laudit interne. Dans de nombreux pays,
la confiance que lon peut avoir dans les systmes de contrle de gestion dun ministre ou dun organisme
public joue un rle fondamental dans le choix de lapproche daudit qui sera celle de lauditeur externe.
Lorsquun organisme public peut dmontrer quil a mis en place des mcanismes daudit interne efficaces,
associs des contrles de gestion bien tablis et rigoureux, lauditeur externe peut alors dcider de se fier
ce systme de contrle de gestion, ce qui vite de recourir un audit externe dtaill et de grande
ampleur.
Dans son estimation de lefficacit des contrles de gestion en place dans un organisme donn,
lauditeur externe a gnralement recours un certain nombre de tests. Ceux-ci sont dcrits plus loin par
Lashmar et comprennent les tapes suivantes :
-
valuation des contrles financiers portant sur les facteurs de production, traitement des
transactions, production, scurit des ordinateurs, y compris les mises jour des systmes
informatiques, procdures de traitement informatique, etc.,
identification des contrles essentiels fonctionnant dans le cadre de chaque domaine comptable
de lorganisme : rapprochement des factures et des versements, transactions autorises par un
signataire appropri, contrles de surveillance sur les chques et les documents y affrents,
rapprochements bancaires, etc.
identification des faiblesses importantes dans les contrles, par exemple, vrifier quil existe
bien un contrle clef pour chaque domaine comptable,
les tudes des systmes financiers tablies par un ministre, un auditeur externe ou une autre
instance,
22
les rapports tablis par linstitution suprieure de contrle des finances publiques, comprenant
notamment des audits, des inspections, des tudes ou des enqutes,
les plans dresss par le ministre ou lorganisme public concern. Dans certains pays, ces
documents sont comparables aux plans dactivit ou aux plans dentreprise tablis par de
nombreuses socits commerciales.
Dans lidal, les contrles doivent tre profondment intgrs la structure de gestion de
lorganisme concern et la planification et la mise en oeuvre des programmes dont cet organisme est
responsable. Ainsi, ltude de Hagvall expose le cas dadministrations publiques sudoises dans lesquelles
les contrles de gestion taient traditionnellement raliss sous la forme daudits prliminaires par des units
spciales distinctes de lorganisation hirarchique. Aujourdhui, dans le cadre du processus de
dcentralisation que connat la Sude, ces contrles sont au contraire intgrs lorganisation elle-mme.
8.
Il a t demand aux auteurs des contributions de dcrire les principales caractristiques des
systmes de contrle de gestion de leur pays en se fondant sur les six questions suivantes :
-
Ces normes sont telles dtermines par le lgislateur ou dfinies par voie administrative ?
Comment sont-elles dictes ? De quelle marge de manoeuvre les chefs des organismes
publics disposent-ils pour les adapter leurs propres besoins de gestion ?
Quels sont les rles respectifs de linstitution suprieure de contrle des finances publiques
et des autres administrations centrales (en particulier le ministre des Finances) dans la mise
en place de normes de contrle de gestion, dans la vrification des performances par rapport
ces normes et dans la promotion des meilleures pratiques ?
Dans quelle mesure les pouvoirs publics nationaux mettent-ils en pratique les normes
gnrales et dtailles recommandes par les directives de lINTOSAI ?
Comment le rendement des systmes de contrle de gestion est-il vrifi et valu ? Quel est
le rle de laudit interne et de laudit externe dans ce processus ? Quelle est lefficacit
(notamment conomique) de ces systmes ?
Quels dispositifs sont en place pour garantir que la direction et le personnel disposent des
ressources, des comptences et des programmes de formation ncessaires pour faire
fonctionner efficacement les systmes de contrle de gestion ?
Il apparat que tous les pays tudis dans le cadre de cet ouvrage respectent gnralement implicitement sinon explicitement - les principes et les normes noncs dans les directives de lINTOSAI
quant aux contrles de gestion. Cependant, il existe aussi manifestement une grande diversit dans la
23
manire utilise par ces diffrents pays pour tablir, mettre en place et faire fonctionner leurs systmes de
contrle dans la pratique. Cette diversit reflte en partie des diffrences dordre constitutionnel (par
exemple, le pays considr se caractrise-t-il par un rgime parlementaire, comme certains pays dEurope,
ou par un rgime fond sur la sparation des pouvoirs, comme aux Etats-Unis ?), ainsi que lextrme
diversit des influences politiques, lgislatives et culturelles, dune part, et des structures de gestion du
service public, dautre part. Certaines des principales diffrences sont explicites dans les paragraphes
suivants.
Canada
La responsabilit formelle des contrles de gestion au sein de ladministration publique canadienne
incombe au Conseil du Trsor, qui dlivre des avis et des conseils aux ministres et autres organismes
publics sur les questions de comptabilit et de gestion financire. Cependant, depuis quelques annes, le
Conseil du Trsor tend assouplir lapplication des contrles de gestion au niveau des ministres de tutelle,
tout en tenant compte des risques encourus. Il cherche responsabiliser davantage les ministres et autres
organismes publics en contrepartie dune plus grande dcentralisation - cest une des consquences de la
"nouvelle gestion des affaires publiques" voque plus haut. Ce changement dapproche implique de mettre
laccent sur llaboration de cadres distincts concernant la planification des oprations, les services de
qualit et la reddition des comptes, plutt que sur la cration dun nouveau cadre de contrle.
Cest le ministre ou lorganisme public concern qui est responsable de la vrification et de
lvaluation des contrles de gestion. Chaque ministre a son propre groupe dvaluation et daudit interne,
qui rend compte de ses observations au chef de lorganisme ou une commission daudit. Le Bureau du
vrificateur gnral a galement une influence considrable. Son rle consiste en effet valuer, au nom
du Parlement, le bien fond des contrles de gestion et de rendre compte des insuffisances et des
possibilits damlioration. Les rapports du Bureau du vrificateur gnral sont publics ; ils suscitent un
intrt considrable au sein des instances parlementaires (et en particulier du Comit sur les comptes
publics) et peut encourager les ministres remdier aux insuffisances et/ou le Conseil du Trsor
amliorer le cadre dans lequel sinscrivent les contrles de gestion.
Danemark
Le systme danois est trs largement dcentralis. Le ministre des Finances tablit un cadre
gnral comprenant des rgles et des conseils sur les procdures comptables et les contrles de gestion
devant tre respects par les ministres et les organismes publics. Ceux-ci doivent ensuite laborer leurs
propres systmes dtaills. Un organisme dpendant du ministre des Finances fournit des services
comptables lensemble des administrations publiques. Les systmes de contrle de gestion tablis par les
ministres et organismes publics sont accessibles au public. Il nexiste pas de systme central permettant
la vrification ou lvaluation de lefficacit des systmes de contrle dans les diffrents ministres - cette
fonction est gnralement assure par le biais des procdures daudit interne du ministre ou de lorganisme
public concern. Il nexiste pas non plus de dispositif central permettant de dlivrer des informations ou
des avis quant aux meilleures pratiques. Cependant, le bureau du contrleur gnral peut rendre compte
devant la Commission parlementaire des comptes publics de toute insuffisance des systmes de contrle
quil aurait identifie dans le cadre des audits financiers quelle consacre rgulirement aux ministres et
organismes publics.
24
Allemagne
Le systme allemand de contrles de gestion diffre considrablement de celui rencontr dans les
autres pays tudis dans cet ouvrage. Il nexiste pas de dispositif fix par les pouvoirs publics concernant
llaboration et la mise en place de systmes de contrle de gestion. Cest chaque composante de
ladministration publique et chaque organisme public quil incombe de dfinir son propre dispositif de
contrle de gestion. Compte tenu de la structure hirarchique de ladministration publique allemande, le
pouvoir de dcision est rparti entre diffrents chelons administratifs. Une instance suprieure est
gnralement mme de donner une instance de rang infrieur linstruction dintroduire des systmes de
contrle de gestion spcifiques et de superviser lapplication de ces systmes. Il semble, sur le plan pratique,
que ces dispositifs soient suffisamment souples pour que les administrations publiques soient mme de
concevoir des systmes de contrle de gestion correspondant leurs besoins particuliers.
La Cour fdrale des comptes (Bundesrechnungshof) a une mission importante : celle de sassurer
que les organismes publics laborent des systmes de contrle de gestion efficaces. Si, loccasion des
audits quelle consacre rgulirement aux organismes publics, la Cour des comptes dcouvre des
insuffisances dans les contrles de gestion, elle peut recommander des modifications des dispositifs en
place. Mme si elle ne dispose pas, juridiquement, de lautorit lui permettant de faire appliquer ces
recommandations, la Cour fdrale des comptes sait jouer de sa considrable influence. Dans les situations
extrmes, elle peut communiquer ses conclusions au Parlement. Elle use en outre de son poids pour garantir
que toutes les rgles et rglementations concernant le fonctionnement des organismes publics comportent
des dispositions en matire de contrle de gestion. Si elle possde ce pouvoir, cest parce que, dans le
systme allemand, la cour doit tre consulte avant ladoption de tout rglement concernant lapplication
du Code budgtaire fdral (rglementations ayant des consquences sur les dpenses publiques). Dans le
cadre de ses audits rguliers, la Cour des comptes sassure galement que les rglements concernant le
contrle de gestion sont appliqus avec rigueur.
Pays-Bas
La plus haute autorit en matire de contrle de gestion au sein des pouvoirs publics nerlandais
est lautorit lgislative dvolue au Parlement en vertu de la loi budgtaire et comptable. Le Parlement a
galement mis en place dautres instruments de contrle de gestion dans dautres lois (la loi sur la
protection sociale, par exemple). La loi budgtaire et comptable donne au ministre des Finances la
responsabilit de fixer des normes gnrales relatives la comptabilit financire et aux contrles de
gestion. Les ministres de tutelle ont quant eux pour mission dtablir les procdures dtailles. Le plus
haut fonctionnaire du ministre concern (le secrtaire gnral) est alors considr comme directement
responsable de la qualit et de lefficacit des systmes en place dans son ministre. Chaque ministre
comprend galement un comit daudit, qui est charg de la gestion financire, du contrle de gestion et
de laudit des diffrents dpartements de ce ministre. Au milieu des annes 80, une opration de rforme
des comptes publics a t lance, aprs que de profondes insuffisances ont t dcouvertes dans les
systmes de contrle de gestion. Cette rforme sest traduite par des amliorations significatives des
contrles de gestion, des procdures daudit ministriel et de la circulation des informations financires au
sein des pouvoirs publics et entre lexcutif et le lgislatif.
La cour des compte nerlandaise (Algemene Rekenkamer) nintervient pas officiellement dans
llaboration ou la mise en place des normes de contrle de gestion. Cependant, elle participe indirectement
au fonctionnement des systmes de contrle de gestion dans la mesure o ses audits sont pratiqus selon
un schma systmatique. La Cour des comptes interprte son rle de faon large : il sagit pour elle
damliorer lefficience et lefficacit des fonctions relevant de ladministration publique. Elle ne se contente
donc pas dun audit au sens troit des recettes et des dpenses de lEtat. Cest ainsi que les audits financiers
25
entrepris par la cour depuis quelques annes ont t largis aux systmes administratifs et la gestion
financire. En pratique, les audits raliss par la cour des comptes se fondent principalement sur les
conclusions du service daudit interne des ministres de tutelle.
Sude
A laune des autres pays de lOCDE, la Sude possde un systme de gouvernement central peu
commun et trs largement dcentralis. Moins dun pour cent des fonctionnaires travaillent pour un
ministre et 99 pour cent sont employs par des organismes publics qui jouissent dune grande autonomie
vis--vis de ces ministres.
Le gouvernement publie des principes gnraux en matire de contrles de gestion, sous la forme
de rglements, qui sappuient sur la lgislation. Cependant, la responsabilit globale pour la gestion
financire et laudit des organismes publics incombe lOffice sudois de contrle de la gestion publique
(RRV), qui possde ainsi un rle plus important que dans la plupart des autres pays. Une partie importante
du travail du RRV en matire de gestion financire consiste laborer des normes de contrle de gestion
spcifiques et dtailles pour chaque organisme public. Les diffrents organismes sont ensuite censs tablir
les procdures de contrle ncessaires pour garantir le respect de ces exigences. Cest au chef de chaque
organisme quil incombe de vrifier et dvaluer lefficacit des systmes de contrle de gestion de son
organisme. Ces systmes de contrle de gestion font par ailleurs lobjet dun audit rgulier de la part du
RRV. Lorsque des insuffisances apparaissent, ou lorsque dimportantes questions de principe ou de pratique
sont souleves, le RRV peut dcider den informer le gouvernement. En outre, le Parlement demande
frquemment des informations sur les audits raliss par le RRV.
Royaume-Uni
Les principaux organismes ayant connatre des systmes de contrle de gestion au Royaume-Uni
sont le ministre des Finances (Treasury), lOffice britannique de contrle (NAO : National Audit Office)
et la Commission des comptes publics (PAC : Public Accounts Committee). Le ministre des Finances est
linstance gouvernementale charge de dterminer comment les dpenses publiques dans leur ensemble
doivent tre contrles. Le NAO est charg de laudit externe des dpenses publiques du gouvernement
central. Enfin, il incombe la PAC de sassurer, au nom du Parlement, que les dpenses publiques font
lobjet dun contrle appropri.
Le principal moyen utilis par le ministre des Finances pour dicter des normes de contrle de
gestion est un manuel intitul Government Accounting (comptabilit publique). Ce manuel fixe les principes
rgissant la comptabilit et les systmes de contrle de gestion applicables lensemble des activits des
pouvoirs publics. La mise en oeuvre dtaille de ces directives est nanmoins laisse aux ministres et aux
organismes publics. Ce manuel dfinit galement le rle essentiel du responsable des comptes (accounting
officer) - le plus haut fonctionnaire dun ministre ou dun organisme public. Ce dernier est personnellement
responsable de la rectitude et de la rgularit des finances et des comptes de son organisme ainsi que de
la prudence et de lconomie dans son administration. Cest galement lui quil incombe dviter
gaspillages et extravagances, et de garantir lutilisation efficiente et efficace des ressources de cet
organisme.
Dans les audits financiers quil ralise rgulirement, le NAO peut attirer lattention sur les
insuffisances du systme de contrle de gestion dun ministre ou dun organisme public sil estime que
ces insuffisances ont un effet pervers sur les comptes de cette instance. Le NAO effectue aussi des examens
de rationalit conomique, qui ont en particulier pour objet de dterminer sil existe des systmes solides
26
de contrle de gestion garantissant gestion conomique, efficience et efficacit. La PAC utilise souvent ces
rapports pour appuyer ses questions adresses au responsable des comptes du ministre concern sur les
problmes poss. Cette commission publie ensuite ses conclusions, assorties de recommandations concernant
les actions prendre. Ces recommandations font souvent apparatre le besoin damliorer les systmes de
contrle de gestion.
Etats-Unis
Lapproche des contrles de gestion aux Etats-Unis est trs fragmente. La constitution prvoit
certaines dispositions de base (la justification des recettes et des dpenses des administrations publiques,
par exemple). Dautres contrles de gestion sont prvus par des lois spcifiques votes par le Congrs. Il
sagit notamment de la cration de la Cour des comptes (GAO : General Accounting Office) des EtatsUnis, qui constitue linstitution suprieure de contrle des finances publiques, et la direction de la gestion
du personnel (Office of Personnel and Management), qui rglemente les rgles et les pratiques des pouvoirs
publics en matire de personnel. Dautres lois exigeant des audits financiers et des valuations annuelles
des contrles de gestion ont t votes.
En thorie, les administrations centrales devraient jouer un rle encore plus important aux EtatsUnis quailleurs dans llaboration de contrles de gestion efficaces. Cela tient ce que les plus haut postes
de direction des administrations publiques sont gnralement occups par des personnes nommes par le
pouvoir politique, qui restent peu de temps en poste et qui nont que peu, voire pas dexprience pratique
de la gestion des organismes publics. Dans ce contexte, on constate souvent que les administrations
centrales ne sont pas capables de remplir leur mission, qui est de montrer la bonne voie en matire de
cration dun systme efficient de contrles de gestion. Autre problme, le Congrs dfend avec vigueur
son autorit sur les organismes dexcution et prend souvent des mesures pour les maintenir lcart de
ce que lui-mme - et ces administrations - considrent comme des ingrences de la part de ces
administrations centrales.
Jusqu rcemment, laudit des contrles de gestion dun organisme public incombait dans une
large mesure cet organisme, et pouvait occasionnellement tre complt par des audits du GAO. Entre
temps, ces procdures ont t renforces par deux lois dimportance. La loi de 1982 sur lintgrit
financire des directeurs de ladministration fdrale (Federal Managers Financial Integrity Act), tout
dabord, impose au chef de chaque organisme public de raliser une valuation annuelle des systmes de
ses contrle de gestion, de rendre compte des rsultats de cette valuation au Prsident et au Congrs, et
de formuler des recommandations en vue de corriger les insuffisances. La loi sur les directeurs financiers
(Chief Financial Officers Act), exige que les 24 principaux organismes publics fassent lobjet dun audit
financier annuel, le rapport daudit devant comprendre une valuation des contrles de gestion.
9.
Conclusion
Les contributions prsentes dans cet ouvrage rassemblent nombre dinformations prcieuses quant
aux dispositifs de contrle de gestion fonctionnant dans diffrents pays et quant la manire dont sont
raliss les audits et les valuations de lefficacit de ces systmes. A lvidence, aucun systme et aucune
approche unique ne sappliquent tous les cas. Il est probable que cette observation sera aussi vraie pour
les PECO quelle lest pour les pays tudis dans cet ouvrage. Bien que la plupart des pays aient adopt explicitement ou, plus souvent, implicitement - les principes et normes cl de lINTOSAI, ceux-ci ont t
adapts aux caractristiques constitutionnelles, politiques, lgislatives et culturelles particulires aux pays
concerns.
27
Les domaines dans lesquels les diffrences dapproche nationale semblent particulirement
marques sont notamment les suivants :
-
la mesure dans laquelle les contrles sont mis en place par voie purement lgislative, par
voie rglementaire sappuyant sur des textes lgislatifs, ou par le biais de procdures
administratives,
la mesure dans laquelle les contrles de gestion sont directement intgrs aux dcisions
sur les programmes de dpenses publiques ou labors de manire indpendante,
La mise en place dune structure de contrles de gestion efficace est une tche difficile. Plus le
systme de gouvernement et les relations rciproques avec les autres constituants de lconomie du pays
sont complexes, plus les contrles de gestion ncessaires devront tre dtaills et compliqus. En outre,
comme le fait observer Havens dans son tude, une lgislation et des dispositions administratives bien
intentionnes peuvent avoir des effets pervers. Aux Etats-Unis, par exemple, la loi sur les inspecteurs
gnraux (Inspector General Act) avait pour intention de renforcer les fonctions dinvestigation et daudit
interne en donnant pour mission aux inspecteurs gnraux de rpondre de leurs activits la fois devant
le Prsident et le Congrs. Au lieu datteindre son objectif, cette loi est lorigine de liens de loyaut
divergents et potentiellement antagonistes.
28
par
Jan Hagvall2
Rsum
Dans le systme sudois, il est considr comme fondamental que les citoyens aient confiance
dans le fonctionnement de ladministration centrale et soient en position de pouvoir lexaminer avec un oeil
critique. Lobjectif de la dcentralisation des activits de cette administration consistait renforcer
lefficacit des organismes publics et rapprocher les citoyens du processus dcisionnel. De par la loi, ces
organismes sont au service du public et sont tenus de lui fournir, sur demande, des informations relatives
leurs activits. Le contrle de leur gestion doit tre le garant de ce droit.
Auparavant, ctaient des units spciales, indpendantes de lorganisation hirarchique, qui se
chargeaient des contrles de gestion dans ces organismes. Il sagissait de contrles a priori : vrification
que lentit considre disposait des fonds ncessaires au rglement dune facture, que les subventions dun
certain montant pouvaient tre verses des destinataires spcifiques, etc. Aujourdhui, ces contrles sont
le plus souvent intgrs lorganisation hirarchique et leur fonction sest largie.
LOffice sudois de contrle de la gestion publique (RRV : Riksrevisionverket) est charg de
laudit externe des organismes de ladministration centrale. Compte tenu de la raret des ressources, les
auditeurs doivent analyser les postes risque, reprer les problmes prioritaires, revoir les programmes
daudit si ncessaire et fournir un travail aussi efficace que possible. En outre, pour permettre aux
organismes de bnficier pleinement de laudit, il convient de renforcer la coopration entre audits interne
et externe. En effet, un rglement gouvernemental de 1995 dispose que les principaux organismes et
groupes dorganismes publics doivent se doter dun service daudit interne aux fonctions bien dtermines.
Le RRV adresse ses rapports daudit directement lchelon oprationnel qui mettra en oeuvre
les recommandations prconises. Il informe par ailleurs le gouvernement des cas importants, si la raction
de lorganisme contrl nest pas assez rapide, et chaque fois que des questions de principe et dintrt
gnral apparaissent. Il est aujourdhui frquent que le Parlement senquire des audits du RRV.
Ces contrles doivent notamment porter sur les programmes et les budgets, les valuations, les
comptences et les qualifications du personnel et la documentation en ce qui concerne les achats des
organismes publics. Il importe damliorer les contrles de gestion existants. Par leurs examen des contrles
2
En tant que directeur de laudit de lOffice sudois de contrle de la gestion publique, lauteur
est charg de laudit de la totalit des organismes publics relevant du ministre des Finances. LOffice
sudois de la dette publique, le service des douanes sudoises et ladministration fiscale sudoise sont trois
des organismes les plus importants de ce secteur. Lauteur a t charg, par les ministre des Finances, de
la Sant et des Affaires sociales et du Travail, de missions spciales dans les domaines des finances et de
ladministration. Le dernier rapport quil a prsent au gouvernement sinspire des travaux de la commission
quil a dirige en 1994 et qui portaient sur les amliorations ncessaires des contrles de gestion des
organismes de ladministration centrale.
29
de gestion des organismes publics, les auditeurs externes contribuent prserver la capacit des organismes
grer leurs achats et mieux comprendre les processus que recouvre cette activit.
Pour que la dcentralisation de la fonction dacquisition de biens et services russisse, il importe
que les dirigeants comprennent lobjectif du contrle, que les organismes publics soient dots dunits
comptentes et disposant des connaissances ncessaires dans le domaine des achats et que le personnel de
ces entits dispose de comptences de base en matire dadministration et des finances. Il faut galement
que les organismes publics se conforment aux principes commerciaux et agissent dans le respect de la
concurrence et de lobjectivit.
30
1.
31
ladministration. Dans ces conditions, il est apparu ncessaire daugmenter les contrles au sein de
ladministration publique sudoise.
une autorisation de dpenses adresse chaque anne chaque organisme public, prcisant les
fonds mis la disposition de cet organisme et dtaillant ses fonctions spcifiques, qui peuvent
varier dune anne sur lautre,
lobligation, pour chaque organisme, de fournir des comptes annuels et des informations
relatives ses performances financires et ses activits.
En deuxime lieu, les organismes reoivent des orientations plus cibles et plus dtailles sur
ltablissement et la prsentation des comptes et sur les procdures de contrle de gestion mettre en
oeuvre. Ces orientations sont principalement tablies par le RRV et viennent sajouter au cadre gnral
tabli par le gouvernement.
Enfin, chaque organisme est cens mettre en place ses propres procdures de contrle de gestion
en fonction des obligations dcrites ci-dessus. Ces procdures comprennent, par exemple, des instructions
relatives lorganisation du travail de lorganisme, la rpartition des responsabilits au sein des organes
directeurs et ltablissement de comptes annuels et de programmes dactivit.
32
2.
33
et de fondations relevant du secteur public dEtat. En 1994, le RRV comprenait 260 auditeurs, soit moins
dun auditeur pour mille employs de ladministration centrale.
Le RRV est, dans une large mesure, indpendant des organismes dans tous les aspects importants
de son travail, puisque ses audits sont entirement financs par le gouvernement. Aucun lien financier ne
le lie donc aux organismes quil contrle. Cette caractristique le diffrencie des cabinets privs qui ont des
relations financires avec leurs clients. En tant quorganisme autonome et quentit daudit indpendante,
le RRV effectue ses audits sans intervention du gouvernement, sur la base de normes consensuelles et selon
son propre code professionnel.
Lindpendance des audits du RRV est essentielle la prservation de la confiance qui lui est
accorde en tant quorganisme daudit, mais galement dans ses missions internationales, et en particulier
dans ses relations avec dautres instances suprieures de contrle des finances publiques.
Les audits raliss par le RRV comprennent des examens priodiques des rapports annuels des
organismes publics. Le RRV effectue galement des tudes destines attirer lattention sur les obstacles
lutilisation efficace et efficiente des ressources dans le secteur public. Il fournit galement au Parlement,
au gouvernement et aux organismes publics des informations leur permettant de prendre les dcisions
ncessaires une plus grande efficience.
Ces dernires annes, le RRV sest distingu, dans ses travaux daudit, par le soutien considrable
quil a apport au gouvernement et aux organismes contrls. Ses efforts dans ce domaine se sont rvls
considrablement suprieurs ce que lon pourrait attendre des conseils qui suivent gnralement un audit.
Cette volution sexplique par le fait que les missions du RRV dpassent les comptences du simple audit
et comportent des fonctions de support et de suivi des rsultats des mesures gnrales, destines amliorer
le fonctionnement, le contrle et les comptes des activits de ladministration centrale. Bien que sa fonction
premire demeure laudit, le RRV offre galement des conseils lorsquil estime quune action se justifie
(I, paragraphe 80). Les auditeurs sont donc trs sollicits, non seulement sur le plan de leurs comptences
professionnelles, mais galement de leur intgrit dans la pratique de leur profession.
La grande majorit des organismes publics dispose prsent dun systme de comptabilit
appropri. Le passage au nouveau mode de contrle financier, orient vers les rsultats, sest effectu plus
aisment que prvu. Des lacunes demeurent nanmoins dans les systmes de contrle de gestion dcrits plus
loin et sont, souvent lies la dcentralisation de la responsabilit financire ou la disparition de
lorganisme concern. Des questions ont ainsi t souleves concernant les achats de ladministration, les
oprations financires ou les emplois mi-temps occups par des fonctionnaires.
Le travail daudit
Les points particuliers tudier en priorit lors dun audit sont dtermins par des analyses de
risques. Cet aspect revt une grande importance, car il sagit de procder ces analyses afin dutiliser de
manire efficace des ressources daudit peu abondantes. Pour quun audit se droule correctement, il faut
que la porte de son analyse soit suffisante et quil respecte des principes professionnels adquats.
Lapproche de laudit est influence par des facteurs tels que les oprations significatives et lexposition
aux risques et, bien videmment, lexprience du ou des auditeurs. Le RRV sattache de plus en plus
amliorer les mthodes permettant de dfinir lapproche de laudit.
34
Chaque partie du travail daudit est soigneusement planifie. Ce plan prcise la ou les questions
les plus importantes tudier, les comptences requises dans lquipe daudit, le temps ncessaire et la date
dchance de laudit, les cots, ainsi que lorganisation du rapport interne et du rapport destin
lorganisme public et au gouvernement.
La prparation dun audit dbute bien avant la visite de lorganisme. Le RRV dispose dun accs
aux comptes courants des organismes grce aux rseaux informatiques. Il peut alors analyser ces comptes
et prendre note des transactions qui mritent dtre tudies de plus prs. Il recueille galement dautres
donnes concernant lorganisme. Il compare les comptes de ses diffrentes units et services. Il labore une
liste de questions poser lors de la visite et ainsi de suite.
Cette approche systmatique permet de rduire le temps pass dans lorganisme. La visite est
ensuite consacre des entretiens et ltude de certains documents afin de vrifier (ou dinfirmer) les
donnes indiques dans les comptes courants ou provenant dautres sources dinformation. Cette visite
permet galement dtudier les systmes de contrle de gestion et plus particulirement leur mise en oeuvre.
Enfin, les rsultats de laudit font lobjet dun rapport. En principe, celui-ci est directement envoy
lchelon oprationnel le moins lev offrant la garantie que des actions efficaces seront prises. Dans les
cas importants, si le temps de raction de lorganisme contrl nest pas assez rapide, et chaque fois que
des questions de principe et dintrt gnral sont mis en cause, le gouvernement est inform. Il arrive
frquemment aujourdhui que le Parlement senquire des audits du RRV.
3.
Consquences de la dcentralisation
Aujourdhui, les organismes de ladministration centrale jouissent de marges de manoeuvre
variables en matire de financement et dobjectifs atteindre. La rglementation dtaille de lutilisation
des ressources reste un cas exceptionnel. Les objectifs des activits des organismes centraux se fondent sur
les objectifs politiques dfinis par le Parlement. Des indicateurs de performance permettent de contrler les
rsultats de chaque activit et dassurer leur suivi. La dcentralisation des activits des organismes publics
a t mene dans le but daugmenter leur efficacit et de rapprocher les citoyens du processus dcisionnel.
Auparavant, la fonction de contrle interne aux organismes publics relevait dans une large mesure
dunits spciales, indpendantes de lorganisation hirarchique. Il sagissait en fait de contrles a priori
: vrification que lorganisme disposait des fonds ncessaires au paiement dune facture, que les subventions
dun certain montant taient redistribus un destinataire spcifique, etc. Aujourdhui, les contrles sont
la plupart du temps intgrs aux activits de lorganisme. La dcentralisation de la responsabilit en matire
dutilisation du budget allou implique donc un systme de contrle lui aussi dcentralis. Ainsi, le
responsable dune unit ne peut approuver un versement que lorsquon lui prsente une facture certifie,
lorsque ce versement concerne lunit dont il est responsable et lorsque la somme est infrieure au plafond
dfini par un suprieur hirarchique. Ces rgles sappliquent non seulement aux vrifications a priori, mais
galement aux contrles de suivi. En outre, il est de plus en plus frquent que ces contrles de suivi soient
effectus par audit externe, cest--dire par des cabinets indpendants.
Le contrle de gestion se caractrise depuis longtemps par un principe : les informations relatives
la comptabilit et au rendement des organismes publics doivent tre exactes et fidles la ralit, et les
erreurs et problmes doivent tre dtects et corrigs. Le dveloppement de linformatique et des
tlcommunications a entre temps dbouch sur un largissement des systmes de contrle. Aujourdhui,
le contrle de gestion concerne toutes les activits dun organisme, permettant ainsi la direction de vrifier
35
et danalyser ces activits en permanence, outre ladoption des mesures correctives ncessaires. Comme le
souligne la prface des directives de lINTOSAI, les besoins croissants en matire de contrles de gestion
sont une consquence de la politique de dcentralisation, de la raret des ressources disponibles et de la
demande grandissante de suivi.
La responsabilit du directeur gnral des diffrents organismes publics est lourde car, dans son
rapport au ministre concern, cest lui qui doit garantir que les intentions du Parlement et du gouvernement
ont t respectes conformment la loi, que les fonds allous son organisme ont t utiliss bon
escient et que les activits de lorganisme ont t enregistres de faon fidle et scrupuleuse. Pour cela, il
faut intgrer les contrles dans lorganisation de lentit considre et dans son travail quotidien, mais
galement que ses employs fassent preuve dune attitude dadhsion aux contrles. Cest ainsi que lon
peut garantir une administration correcte des avoirs et un contrle de gestion efficace. Les dirigeants des
organismes doivent comprendre la structure des systmes de contrle de gestion et leurs objectifs (I,
paragraphe 3).
Lacunes
Les activits des organismes gagnant en complexit, les dirigeants se doivent dtendre les
contrles de gestion des activits places sous leur responsabilit. Le RRV donne frquemment des conseils
cet gard, dans le cadre de ses activits dexamen externe des organismes publics et des rapports quil
adresse au gouvernement concernant la situation administrative et financire de ces organismes centraux.
Les paragraphes ci-dessous traitent succinctement dun certain nombre de problmes ayant entran
des risques significatifs dans les activits des organismes publics, sans que les contrles de gestion y aient
apport de remde acceptable. Ces paragraphes fournissent des informations relatives aux problmes que
posent actuellement les contrles, et qui concernent en premier lieu les aspects financiers et comptables.
Ils donnent ainsi une image reprsentative des risques actuellement rencontrs dans les organismes centraux.
La nature de ces risques permet leur solution par une extension des contrles en conformit avec les normes
nonces dans les directives de lINTOSAI (I, paragraphe 4). Il convient de prciser que de nombreux
organismes ont dj entrepris de remdier aux insuffisances par une amlioration des contrles de gestion.
36
37
38
Les achats
Les faiblesses des mcanismes dacquisition de biens et services au sein des organismes publics
posent un problme srieux, mais dont lampleur varie selon les organismes. Bien que de nombreux efforts
aient t entrepris pour y remdier, des difficults demeurent. La section 4 tudie en dtail cette procdure
dachat, ainsi que la mise en place de contrles de gestion adquats. Diffrentes formes de contrle
employes cet gard suivent galement les normes prsentes dans les directives de lINTOSAI (I,
paragraphe 4).
La Sude sest prsent dote de rgles plus strictes et plus tendues sur les achats du secteur
public. Ces rgles correspondent celles en vigueur sur le territoire de lUnion europenne. Les sanctions
ont galement t renforces. Ainsi, lorsque lachat nest pas effectu da faon conforme, lorganisme fautif
peut avoir recommencer la procdure ou verser des dommages considrables au soumissionnaire ls.
Ces nouvelles conditions entranent un surcrot de responsabilit pour la direction des organismes et pour
le RRV qui doivent annuler les achats qui ne suivent pas les rgles en vigueur.
39
gestions des organismes publics. Lauteur de ces lignes tait responsable de ces recherches, menes de mai
dcembre 1994. Elles ont dbouch sur un rglement disposant que les principaux organismes et groupes
dorganismes devaient disposer dune fonction daudit interne rpondant des critres prcis (I, paragraphes
74, 78 et 85). Il sagit notamment de respecter les exigences suivantes :
-
Laudit interne doit examiner les contrles exercs par lorganisme public sur ses systmes,
ses procdures de travail et son organisation, ainsi que sur la faon dont il sacquitte de ses
obligations comptables.
Le conseil de direction des organismes, et dans certains cas le directeur gnral lui-mme,
doivent approuver le programme annuel daudit interne.
Ce programme daudit doit se fonder sur une analyse (ralise par la fonction daudit interne)
des activits susceptibles dtre source des erreurs les plus graves.
Ce rglement a pour but de contraindre les organismes publics de se doter de meilleurs contrles
et dune plus grande scurit. Il ne se substitue en aucun cas aux contrles de gestion intgrs, par exemple,
lorganisation hirarchique de lorganisme.
4.
Le RRV estime que le systme sudois, particulirement en matire dachats, peut tre transpos
dans dautres pays, en dpit dventuelles diffrences de lgislation et de rglementation. Le RRV
sintresse en particulier lacquisition de prestation de service en matire de conseil. En effet, ce domaine
illustre bien la dpendance croissante des organismes publics vis--vis dun environnement technologique
complexe quil faut grer et utiliser au mieux, en recourant occasionnellement aux services dexperts. A
bien des gards, la fonction dachat et les problmes qui lui sont lis concernent autant les biens que les
services. Cependant, lexprience montre que les organismes publics rencontrent plus de difficults
administrer lacquisition de services.
En tant que service daudit externe, le RRV jour un rle considrable dans les contrles de suivi
des activits de ladministration centrale. Cependant, les exemples montrent avant tout combien il est
important que chaque organisme traite les contrle de suivi avec srieux dans le cadre de son systme de
contrle de gestion.
40
Le gouvernement impose des obligations gnrales aux organismes publics en termes de rapport
cot/efficacit, aspect important dans lacquisition des biens et services. Lattention porte aux marchs
publics se fonde sur lexprience sudoise et internationale, qui montre que la discrimination est un facteur
frquent dans ce domaine. La Commission europenne a estim la fin des annes 80 quen raison de
mesures protectionnistes, la population des Etats membre payait chaque anne environ 40 milliards dECU
(EURO) en trop pour les achats du secteur public de leurs pays respectifs. Une tude du gouvernement
sudois ralise au dbut des annes 90 fait apparatre quun accroissement de la concurrence en matire
dachats pourrait pourrait se traduire par des conomies allant de 10 50 pour cent du cot total de ces
achats.
La concurrence est une expression de lapplication de principes commerciaux. Elle joue un rle
majeur dans les activits de ladministration centrale. Toutes les questions dordre financier doivent tre
traites selon les rgles tablies par la loi sur les achats de ladministration publique, sur la base de
principes commerciaux sains et sans retards inutiles.
41
croissance de la part des services dans le total des achats du secteur public en Sude (actuellement plus de
50 pour cent du volume total des achats) et en considrant la relative difficult du contrle de gestion en
matire dachat des prestations en matire de conseil.
Le contrle de gestion comprend le contrle global des achats et des contrles spcifiques de
divers lments de cette procdure, qui va de lvaluation des besoins la contribution du consultant, en
passant par le suivi et la supervision de ces contrles. Le programme de contrle dcrit en encadr ne
couvre pas tous les aspects, mais se fonde sur des facteurs qui, au cours de annes, se sont rvls les plus
importants et les plus ncessaires contrler dans le cadre de lacquisition de services de conseil.
Les paragraphes suivants se penchent sur les expriences des organismes publics en matire
dachats. Les auditeurs du RRV commencent leur travail par lanalyse des questions dachat dans le
contexte du systme gnral de contrle des organismes publics. Selon les circonstances, le RRV choisit
dexaminer la supervision des organismes sur ses activits de contrle, le fonctionnement de ses contrles
gnraux ou de ses contrles de certaines parties de la procdure dachat. Ce programme suit les normes
tablies dans les directives de lINTOSAI (I, paragraphe 4).
42
Contrles gnraux
Programmes, budgets, etc.
La planification et la budgtisation reprsentent deux des principaux instruments des activits lies lachat.
Lenveloppe budgtaire annuelle alloue des ressources aux diffrentes units des organismes, au titre des salaires et de
lacquisition de biens et services. Ces ressources doivent tre distribues aux units concernes dans un but defficience des
activits de lorganisme. Ces units doivent pour leur part pouvoir dcider de lemploi des fonds qui leur sont allous.
Lachat doit seffectuer dans un souci de rentabilit.
Certaines restrictions sont ncessaires concernant lutilisation des ressources destines aux achats des units. Ces
restrictions doivent figurer dans les programmes, budgets et autres documents relatifs au processus dcisionnel. Lunit doit
suivre la politique de lorganisme sur la question de savoir si les services doivent tre effectus en interne ou sil convient
de faire appel des services externes. Par ailleurs, les contrats signs par le responsable dune unit ne doivent pas
dpasser un certain plafond. Le gouvernement dlgue aux organismes publics le droit de dterminer ces plafonds dans les
instructions quil tablit lattention de ces organismes. Au-del du plafond fix, cest le suprieur direct du chef de lunit
considre qui assume la responsabilit. Il existe galement des plafonds pour des achats dune nature plus simple et moins
formalise. Les organismes publics doivent par ailleurs recourir des achats groups. Ils doivent galement procder des
achats centraliss en matire dordinateurs et autres quipements informatiques afin dviter des problmes de
fonctionnement et autres difficults lies lintroduction dordinateurs et de systmes informatiques dans le fonctionnement
des organismes publics.
Il existe une condition majeure en matire dachat : une mme personne ne doit pas tre responsable de
plusieurs fonctions cl dans la procdure (I, paragraphe 4). Ces fonctions peuvent par exemple concerner la ralisation de
dossiers dappel doffres, le lancement de lappel doffres, le dpouillement et lvaluation des offres ou ltablissement des
contrats, des versements et de la comptabilit. En outre, les diffrentes parties de la procdure dachat doivent faire lobjet
dun rapprochement continu sur lensemble de lanne.
43
Lappel doffres
Lorganisme doit faire jouer la concurrence pour les biens et services qui font lobjet de lappel doffres. Il doit
tudier les soumissionnaires avec objectivit. Lappel doffres doit sadresser un nombre de soumissionnaires aussi tendu
que ncessaire compte tenu des tches effectuer et de la concurrence rgnant sur le march.
44
Les rapports
La nature du rapport davancement et du rapport final fournir par le consultant, quils soient oraux ou crits,
doivent tre dfinis dans le contrat.
Le paiement
Sauf disposition contraire dans le contrat, lorganisme public doit procder au rglement du consultant aprs la
prsentation du rapport final. Cest lagent responsable dapprouver le paiement, mais celui-ci ne doit porter que sur les
travaux qui auront t dfinis dans le contrat, puis accepts et achevs. Tout paiement peut tre approuv sil correspond
une facture sur laquelle a t appose une date darrive, qui concerne des prestations bien spcifies, et dont le paiement a
t autoris par un autre responsable (I, paragraphe 4). Si le montant du versement est relativement important, une double
autorisation peut tre ncessaire.
La comptabilisation
Les oprations lies la procdure dachat doivent tre comptabilises conformment aux principes comptables
gnralement reconnus. En dautres termes, cette comptabilisation doit tre prompte, complte, exacte, permettre les
comparaisons et tre adapte lobjectif souhait (I, paragraphe 4).
45
En ce qui concerne les versements et la comptabilit, il existe des procdures bien tablies donnant
lieu des contrles financiers rglements et dtaills. Cependant, lanalyse des donnes financires issues
de la comptabilit peut rvler des carts considrables par rapport aux rsultats escompts. Il peut sagir
l dun signe de circonstances sous-jacentes et parfois douteuses justifiant le renforcement des contrles de
gestion. Il arrive parfois que lon dcouvre lexistence de liens familiaux ou autres entre la personne
responsable des achats et le consultant engag. Lacqureur bnficie parfois davantages ou de cadeaux
non ngligeables. Parfois encore, on peut dcouvrir que certaines entreprises ou certaines rgions font
lobjet dune discrimination ou sont au contraire favorises par rapport dautres. Une des fonctions
importantes des contrles de gestion consiste lutter contre ces formes de corruption, ainsi que contre la
corruption en gnral.
Le contrle de gestion doit galement sassurer du bon ordonnancement de la documentation des
organismes publics. En effet, le retour dinformation est plus difficile ds lors que cette documentation
prsente de graves lacunes. Le problme prend toute son importance dans une situation o lancienne loi
sur les achats de ladministration publique a t remplace par un nouveau texte, fond sur la
rglementation de lUnion europenne, et dont les dispositions sont quelque peu diffrentes en matire
dachats du secteur public. Il faut pouvoir dtecter les infractions aux rglements et y remdier. Si la
nouvelle loi nest pas respecte, les tribunaux peuvent ordonner larrt de la procdure dachat ou
contraindre lorganisme acqureur au versement de dommages et intrts.
Les systmes de contrle de gestion ne disposent pas des comptences aujourdhui ncessaires
dans le domaine des achats. Les divers programmes de formation nont pas t suffisants. Ils ont t
introduits assez tardivement par rapport lentre en vigueur de la nouvelle loi.
En tant quinstance daudit externe, le RRV attend que le contrle de gestion, sous forme de
contrles de suivi, seffectue de manire systmatique et analytique (I, paragraphes 76 et 77). Cest encore
trop rarement le cas. Il importe, par exemple, de partir dhypothses solides quant aux risques lis la
procdure dachat. Ces hypothses doivent tre vrifies par une comparaison et une valuation des
diffrentes procdures mises en jeu par les phases successives du processus dachat. La section suivante
illustre ce type de contrle de suivi.
Profil du service requis : les achats dun montant lev, les relations de longue date avec le
fournisseur, les achats dimportance stratgique et ceux qui, par exprience, crent des
problmes.
Vulnrabilit en terme dachat : les factures difficiles vrifier, les factures en grand nombre,
la cohabitation de diffrents types de cots, les fournisseurs en grand nombre, les achats dans
lesquels la facturation est susceptible dvoluer, la dlgation des responsabilits, les activits
spcialises et les transferts dans la comptabilit.
46
valuation/ngociation,
contrat/commande,
traitement de la facture,
paiement,
comptabilit,
rapport, etc.
Il faut enfin transposer ces observations provenant des contrles de suivi en mesures destines
ltablissement de normes dachat satisfaisantes.
Conclusion
Voil plusieurs annes que le RRV exprime son inquitude quant aux difficults, pour les
organismes publics, de se conformer aux exigences lies au respect des principes commerciaux et
appliquer les principes de la concurrence et de lobjectivit dans les contrats de ladministration centrale.
Dimportantes amliorations sont encore possibles dans le domaine des marchs publics et peuvent provenir
dun plus grand professionnalisme dans lapproche du contrle de gestion au sein des organismes publics.
47
par
G.M. Kirby3
Rsum
Ce document prsente deux cas tirs de lexprience dun code suprieur ayant occup deux postes
diffrents dans deux organisations diffrentes dont la gestion tait considre par les autorits comme
chappant tout contrle. Par des exemples concrets, il montre comment il est possible de crer un
environnement dans lequel le contrle joue un rle positif, et comment identifier les facteurs favorisant la
mise en place dun tel environnement (dfinition dune stratgie et modification de la manire daborder
une fonction administrative ou un programme daction, par exemple).
Remdier aux insuffisances dans le contrle dune organisation peut ncessiter des ressources et
des efforts considrables de la part de la direction, mais il sagit dun investissement dont la rentabilit est
leve : il permet en effet une amlioration de lefficacit des programmes, de la prise de dcision, de
lutilisation des ressources, de la confiance du public dans lorganisation considre et de la fiert du
personnel.
Parmi les contrles de gestion, certains sont de nature plus administrative et portent sur des
domaines tels que la protection et la gestion des ressources en personnel, en information et en capital
(capital financier et ressources naturelles). Dautres sont de nature plus fonctionnelle et concernent des
activits lies un programme ou au traitement des besoins en produits et services. La nature des activits
variant dune organisation lautre, les exigences du contrle de gestion diffrent aussi, comme le montrent
les exemples ci-aprs, qui concernent deux entits distinctes.
Cest aux plus hauts responsables de dterminer les informations dont ils ont besoin pour contrler
les activits de lorganisation et de sassurer que des systmes de contrle de gestion sont en place tous
ses niveaux. Gnralement, cette garantie leur est donne par une organisation efficace de laudit interne
et un systme adapt dvaluation de la gestion. L encore, cette contribution donne des exemples de la
faon dont ces objectifs peuvent tre atteints.
La gestion pose de nombreux problmes, mais elle peut aussi tre amusante. Occuper un poste
lev dans une organisation fire de ses activits, jouissant dune rputation defficacit et dans laquelle
lutilisation des ressources est toujours adapte aux rsultats attendus, est source de grandes satisfactions.
48
1.
Introduction
Cette contribution analyse les contrles de gestion du point de vue dun code de direction. A laide
de deux exemples tirs de lexprience de lauteur, il montre pourquoi les exigences de contrle des
dirigeants dune organisation doivent tre prises en compte tous les niveaux de celle-ci. Les deux
exemples prsents concernent un poste de comptroleur dans une organisation daide internationale et un
poste de directeur gnral dans une organisation grant un patrimoine immobilier public.
Bien que les contributions rassembles dans cet ouvrage soient axes sur la ncessit des systmes
de contrle de gestion dans ladministration publique, les besoins et les principes sont comparables pour
les entreprises publiques et les entreprises prives. Par dfinition, la gestion implique de contrler des
activits et danalyser les rsultats, et de rpercuter ceux-ci sur le fonctionnement gnral de lorganisation,
de faon "garder le cap" et satisfaire des principes administratifs sains tels que ceux dcrits dans les
Directives pour lElaboration des Normes de Contrle Interne de lINTOSAI (I, paragraphe 72).
2.
Dans une organisation bien administre, les plus hauts responsables sont assurs de lexistence
et de lefficacit de mthodes et de procdures garantissant une gestion saine des diverses ressources
(capitaux, personnel, quipement, patrimoine immobilier et informations). Parmi les procdures de contrle
des ressources, on trouve laudit interne et les valuations de la gestion. Ces dernires donnent lieu des
rapports qui, soit rassurent la direction sur le fait que tout continue de bien aller, soit, dans le cas contraire,
lui permettent de prendre des mesures correctives. Elle peut ainsi se concentrer sur les plans de stratgie
et de fonctionnement et sur la mise en oeuvre des mesures arrtes.
La gestion des activits requiert des informations provenant la fois de lintrieur et de lextrieur
de lorganisation. Certaines de ces informations portent sur lutilisation des ressources, dautres sur des
questions telles que la fourniture de biens et services, lvolution des besoins de la "clientle". Sil est vrai
que les informations de gestion font partie intgrante du contrle de gestion, tous les contrles ne
ncessitent pas lapport dinformations pour tre efficaces.
Dans certaines organisations, les mthodes et les procdures de gestion tant inefficaces, les
ressources sont menaces de gaspillage, de dtournement ou de vol, voire sont dj gaspilles, dtournes
ou voles. De telles situations demandent aux codes ruprieurs, et dautres intervenants, des efforts
considrables dattention et dnergie pour corriger les dysfonctionnements, au dtriment des activits de
lentreprise. Les gains que lon peut attendre dune utilisation efficace des ressources sont tels que cela vaut
la peine dadopter des mesures correctives.
3.
Mme si tous les systmes de contrle de gestion ont des lments en commun (en particulier dans
le cas des contrles portant sur les finances, le personnel ou les stocks), chaque organisation a des
caractristiques qui lui sont propres en termes de mission, de temps, de cadre daction et de priorits. Cette
spcificit dtermine une partie des besoins exprims par les responsables en ce qui concerne les contrles.
En effet, quils travaillent dans le secteur priv ou public, les objectifs de leur organisation et les plans
quils laborent pour les atteindre sont influencs par le contexte dans lequel ils oprent, les priorits qui
ont t fixes et les ressources qui sont leur disposition. Par ailleurs, cest le directeur gnral qui tablit
la ligne de conduite des autres responsables de lentreprise. Pour ce faire, il doit disposer de donnes
crdibles et fournies en temps voulu sur les indicateurs financiers et autres indicateurs de base intressant
49
tous les responsables, mais aussi dinformations sur certains facteurs dterminants pour la bonne sant de
lentreprise ce moment prcis (I, paragraphe 32).
Ainsi, le directeur dune mine de charbon, le Secrtaire dEtat lAgriculture, le directeur gnral
dune compagnie arienne et le directeur dun grand magasin dirigent tous les activits dune organisation,
mais les informations essentielles dont ils ont besoin sont diffrentes en raison du caractre spcifique de
leur entit - sans parler du fait quelles varient galement dans le temps. Ainsi, pour le grand magasin, ces
informations seront sans doute le chiffre daffaires, ltat des stocks, les dperditions, etc. Pour le Secrtaire
dEtat, il sagira plutt des questions parlementaires, de la nature des documents en cours dlaboration et
de donnes cls concernant des sujets prioritaires tels que la mise en place dun programme de subventions
agricoles.
La primaut et le caractre volutif des exigences des responsables oblige concevoir des
systmes de contrle de gestion qui partent den haut et agissent de manire rptitive. Il faut identifier les
besoins actuels et futurs du sommet de la hirarchie et comprendre les mthodes de collecte des
informations ncessaires, et cette procdure, ainsi que celle de tout autre systme de contrle, doit tre
intgre et mise la disposition des plus hauts responsables. Enfin, il faut laborer un processus pour
traduire en actions les dcisions des principaux dirigeants.
Cest aussi pour des raisons techniques quil est ncessaire didentifier les besoins de la direction
ds le dbut du processus dlaboration des systmes de contrle et dinformation. Grce la puissance des
systmes informatiques modernes, il est possible de traiter et de mettre en forme de nombreux types
dinformations partir des mmes donnes. Cependant, ces systmes sont tributaires dune dfinition et
dune codification prcises des informations dans la base de donnes. Une fois les blocs de donnes crs,
il est souvent difficile dajouter de nouveaux termes ou de nouvelles catgories dinformations.
Les responsables dune entreprise subissent gnralement une pression telle quils nont pas le
temps de vrifier les lments de base de leur systme de contrle de gestion. Ils grent souvent "
lexception", cest--dire quils laissent dautres le soin de vrifier et de contrler les activits
administratives de routine, et ils ny participent que lorsquils y sont contraints. Cette contrainte peut
dailleurs varier dun individu lautre, certains responsables souhaitant tre avertis plus tt que dautres
des modifications par rapport au plan initial ou de la survenue dun problme.
La plupart des responsables dfinissent trs prcisment le type dinformations dont ils souhaitent
disposer des fins de vrification. Mais ces exigences sont sujettes volution, puisquelles dpendent des
points vulnrables de lorganisation un moment donn ou des priorits du moment.
Deux responsables peuvent appliquer une mme activit des systmes de contrle trs diffrents
mais tout aussi efficaces. Il nest pas ncessaire que les styles de gestion soient identiques, seuls les
principes doivent ltre. Ces derniers sont dcrits trs clairement dans les Directives de lINTOSAI.
4.
50
de dollars canadiens. Elle employait quelque 1 200 personnes Ottawa et 400 ltranger. Son programme
dactivits comprenait quatre axes :
-
les programmes spciaux, avec un budget denviron 120 millions de dollars canadiens,
appuyant quelque 400 organisations non gouvernementales de toutes tailles, grant un
organisme pour la coopration entre des entreprises canadiennes et des entreprises du Tiers
monde et, dune faon gnrale, grant toutes les activits daide nentrant pas dans le
cadre des deux autres programmes.
Jai t vice-prsident et comptroleur de lACDI de 1982 1986. Jtais donc directeur des
services financier et informatique, avec un personnel de 245 agents, et responsable du soutien administratif
la fonction daudit interne. En tant que comptroleur, je prsidais la Commission charge des marchs
publics (Contracts Committee) de lAgence, qui passait chaque anne des marchs pour quelque 260
millions de dollars canadiens, je participais la Commission daudit interne (Internal Audit Committee) et
jtais linterlocuteur officiel des agences gouvernementales centrales responsables des politiques de gestion
des ministres. Jtais galement charg des relations avec le Vrificateur gnral du Canada (Auditor
General).
Mes besoins en matire de contrle de gestion taient dtermins la fois par mes fonctions et
par les priorits que mavait assignes le prsident. De plus, en tant que directeur du service informatique,
jtais charg de vrifier que les besoins de tous les responsables de lAgence en matire de contrle de
gestion et dinformation taient satisfaits.
Lorsque je suis arriv lAgence, plusieurs scandales graves portant sur des fraudes venaient
dclater. Le Vrificateur gnral du Canada avait procd un audit dtaill et fortement critiqu les
procdures et la gestion des ressources de lAgence. Il avait conclu que les dpenses en fin dexercice
taient faites sans aucune mthode et restaient largement inefficientes. Un important systme informatique
intgr tait en cours de conception. Par ailleurs, le service financier de lAgence faisait lobjet dun
discrdit gnral, tant considr comme irresponsable, inefficient et globalement peu enclin aider les
services oprationnels. Le Parlement avait dautre part mis en doute limpartialit de la procdure de
passation des marchs.
Mon exprience de la gestion tait alors relativement tendue, mais mon exprience du
dveloppement du Tiers monde inexistante. Je ntais pas responsable des programmes de dveloppement,
mais il tait vident que les systmes de contrle de gestion devaient couvrir ce domaine, puisque ctait
celui dans lequel des drapages taient les plus susceptibles de se produire. Cest pourquoi ma premire
dmarche a t de mettre en route ce que jai appel une "analyse de vulnrabilit" (I, paragraphe 32). Il
51
sagissait de passer en revue toutes les oprations et activits de lAgence que leur nature dsignait comme
zones de danger potentielles. Ces zones de vulnrabilit ntaient pas seulement les domaines dans lesquels,
par inadvertance ou malveillance, des ressources pouvaient tre perdues, dtournes, mal utilises ou
gaspilles. Lanalyse devait aussi identifier les zones risquant dtre politiquement dangereuses. Les
fonctionnaires connaissent gnralement bien ce type de situation, o les erreurs, les inexactitudes ou les
actions illgales ne se traduisent pas par une importante perte de ressources mais mettent les pouvoirs
publics dans une position gnante. Lattribution des logements sociaux en est un bon exemple. Sil y a peu
de logements sociaux et quils sont attribus aux demandeurs selon un systme de favoritisme et non sur
des critres de ncessit ou danciennet, lEtat ne perd aucune ressource, mais si le public vient avoir
connaissance de ces pratiques, les pouvoirs publics peuvent se retrouver sur la sellette.
Avant de passer la description de quelques-uns des systmes qui ont t mis en place pour
surveiller les zones de danger, je dois prciser que mes chances de russir ne reposaient pas uniquement
sur ma dtermination et mon nergie, mais aussi sur le soutien que je recevais de la part du prsident et
du vice-prsident de lAgence (I, paragraphe 25). De plus, lAgence dans son ensemble tait embarrasse,
voire ennuye, du rapport svre quavait rdig sur elle le Vrificateur gnral lissue dun audit dtaill,
et un audit de suivi devait avoir lieu trois ans plus tard (I, paragraphe 80). Le personnel de lAgence tenait
ce que les conclusions de ce nouveau contrle lui soient plus favorables (I, paragraphe 26). Enfin, la
confiance du public canadien dans son Agence de dveloppement international avait t branle par les
rvlations du Vrificateur gnral, et il ntait plus certain que les Canadiens souhaitaient voir lACDI
continuer grer une part si importante de leurs impts. Si lAgence namliorait pas sa gestion, elle
risquait de fermer.
Ce facteur, la confiance du public, est trs important pour nimporte quelle organisation, quelle
soit prive ou publique. De bons contrles de gestion ne sont pas directement visibles par le public, mais
de mauvais contrles le sont, et se traduisent par une perte de crdibilit et donc de confiance dans
lorganisation (I, paragraphe 19).
52
par un rapport prsent au responsable local du bureau tranger, des exemplaires tant remis au prsident
de lantenne et moi-mme (I, paragraphe 59). Lantenne locale devait adresser ladministration centrale
un rapport dcrivant les mesures prises pour remdier aux problmes identifis lors de la visite, et, au cours
de visites ultrieures, des agents devaient vrifier que ces mesures avaient bien t appliques.
Bien que les Directives de lINTOSAI montrent dj amplement la ncessit de ces suivis, il
convient dinsister sur leur importance. De mme que la deuxime visite annonce du Vrificateur gnral
tait pour lAgence une incitation amliorer ses contrles de gestion, les visites ultrieures des auditeurs
internes et les activits de suivi menes par les responsables garantissent que les actions dcides pour
corriger une absence de contrle de gestion sont appliques rapidement et efficacement.
Au cours de ces visites, mon personnel et moi-mme restions en contact trs troit avec les agents
chargs de laudit interne, qui lon demandait de prendre le relais ds que lon souponnait lexistence
dactivits ou oprations illicites (I, paragraphe 78).
Autre consquence de mes runions avec les vice-prsidents, nous avons mis sur pied un stage
spcial de gestion financire pour les responsables de projets. Ce stage avait pour but de leur montrer quel
niveau leurs projets taient vulnrables aux abus et la mauvaise gestion, et de leur indiquer comment faire
appliquer par leur personnel des procdures garantissant la protection des ressources affectes aux projets.
En dautres termes, nous avons fait en sorte que les responsables de projets soient forms pour assumer la
responsabilit de leurs propres contrles de gestion (I, paragraphe 58 et 72). Par ailleurs, avec laccord de
la Direction des Ressources humaines, mes collaborateurs ont commenc recruter des personnes dont la
tche consistait entre autres grer les ressources de chaque projet (I, paragraphe 31). Une fois que ce stage
et ces nouvelles pratiques dembauche ont pris effet, mes agents ont pu vrifier les procdures et les
contrles et nont plus eu besoin de contrler les oprations elles-mmes.
Le service daudit interne, dont le planning annuel tait charg, devait prsenter ses rapports
directement au prsident (I, paragraphe 54). Bien que la "sparation des fonctions" signifie gnralement
rduire les risques dans certains domaines essentiels lis dimportantes oprations, une telle sparation
est importante sur le plan des contrles. Le directeur gnral dune organisation a besoin dun suivi
indpendant et objectif des contrles (I, paragraphe 13-15 et 78). Il veut tre sr que mme les plus hauts
responsables remplissent leurs missions, y compris de leurs fonctions de contrle. Une structure de contrle
interne indpendante et objective est un des moyens les plus courants et les plus efficaces pour y parvenir.
Lindpendance et lobjectivit de la ntre nont cependant pas pes sur les possibilits de collaboration
fructueuse entre laudit interne et mes collaborateurs.
Les agents chargs de laudit interne taient efficaces et consciencieux mais, ayant en mme temps
ladministration centrale de lACDI et 60 antennes trangres couvrir, ils ne pouvaient se rendre dans
chaque pays quune fois tous les cinq ans en moyenne. Notre troite collaboration leur a permis deffectuer
des visites supplmentaires lorsque cela se rvlait ncessaire (I, paragraphe 74). La participation des
auditeurs au renforcement de la gestion des projets sest accrue mesure que nous nous sommes
perfectionns dans le reprage dventuelles activits dlictueuses. Nous avons envoy les agents chargs
de laudit interne suivre des stages spciaux pour apprendre dceler ce type dactivits. Nous avons
galement commenc faire intervenir des auditeurs "judiciaires" qualifis lorsque des fraudes taient
suspectes.
Notre objectif ntait pas uniquement de dtecter des activits illicites mais galement dempcher
que dautres se produisent. Il est tonnant de constater avec quelle rapidit les pratiques illicites sarrtent
lorsque ceux qui y participent, ou qui sont tents dy participer, sentent que le risque dtre pris augmente
(I, paragraphe 60 [3]).
53
54
Les dboursements se sont acclrs en septembre, lorsque les premires livraisons correspondant
des marchs importants ont commenc. A ce stade de lexercice financier, les responsables de projets
vrifiaient soigneusement le droulement de ces derniers par rapport aux chanciers et leurs jalons, de
faon reprer au plus tt les ventuels retards et avertir la hirarchie que des fonds se trouvaient ainsi
disponibles pour dautres utilisations (I, paragraphe 39). Les dcaissements samenuisaient au fur et
mesure quapprochait la fin de lexercice. Des raffectations avaient lieu et largent rallou tait utilis.
La rglementation financire de ladministration publique canadienne autorise le rglement des factures
pendant une dure limite aprs la fin de lexercice, du moment que les biens ou services ont t
effectivement livrs avant la fin de lexercice, de sorte que les dbours ont continu jusquen juin de
lexercice financier suivant.
Nous avions une raison lgitime de chercher utiliser au maximum le budget qui nous tait
allou : notre ministre tenait pour essentiel de respecter son engagement de consacrer 0,5 pour cent du PNB
national laide trangre. Mais nous avions une raison tout aussi lgitime de ne pas dpasser notre
budget : cela aurait t contraire la loi sur la gestion des finances publiques (Financial Administration
Act) (I, paragraphe 3). Il nous fallait donc disposer dinformations extrmement prcises sur nos dbours.
Remdier la mauvaise matrise des dboursements en fin dexercice impliquait de changer toute
lapproche de la gestion budgtaire (I, paragraphe 73). Il fallait dfinir les engagements budgtaires plus
55
tt, autoriser les engagements de fonds supplmentaires et tre avertis plus tt de toute modification par
rapport au schma de dbours "idal". Lorsque ces mesures ont t prises et quune certaine exprience a
t acquise dans la mise en oeuvre des nouvelles pratiques, nous avons pu chafauder un nouveau schma
de dcaissement (voir figure 2).
Nous navions pas supprim toutes les variations, mais le taux de dbours tait plus cohrent, plus
prvisible et plus matrisable. Pendant ma prsence lAgence, les contrles de gestion que nous avons
tablis pour rguler les dbours nous ont permis, en moyenne, de finir lexercice avec entre 800 000 et
2 millions de dollars canadiens non dpenss, soit environ 0,05 pour cent de notre budget.
Notre capacit grer et contrler daussi prs ce budget tenait en partie ce que les donnes
financires taient entres dans notre nouveau systme de comptabilit directement par ceux qui taient
responsables des oprations, ce qui garantissait tout moment lexactitude et la prcision des informations
(I, paragraphe 1).
Nous navons pas seulement mis au point un schma pour le programme bilatral dans son
ensemble, mais aussi pour chacune des quatre antennes bilatrales. Nos rapports mensuels, qui consistaient
en des analyses disponibles six jours aprs la fin du mois, taient mieux cibls et fournissaient aux hauts
responsables des informations jour sur les tendances et les modifications par rapport au plan (I, paragraphe
39).
Figure 2. Schma de dcaissements n 2, programme bilatral
56
Un rapport type sur le budget consacr aux projets dune antenne bilatrale indiquait :
-
Dautres informations, concernant par exemple les dplacements et les salaires, taient aussi
prsentes et analyses.
Les mmes informations taient prsentes sous forme de graphiques et par crit, pour le
programme bilatral dans son ensemble et pour chacun des autres programmes de lAgence. Le rapport
administratif sur le budget dun programme comprenait de nombreuses sous-entres pour des aspects tels
que les voyages, les rceptions, les salaires et les traitements et la documentation. Notre rapport mensuel
comptait une trentaine de pages, la premire rsumant les principales modifications par rapport au plan et
renvoyant aux pages o ces modifications taient dtailles. Le prsident et tous les autres agents taient
ainsi mis au courant, trs peu de temps aprs la fin du mois, de la situation financire de lAgence. Ils
pouvaient approfondir leur connaissance avec tous les dtails quils souhaitaient et prendre des dcisions
sur les changements ncessaires pour satisfaire au plan daction (I, paragraphe 19).
57
tre remplis et comment le systme informatique de slection fonctionnait (I, paragraphe 5). Les participants
ces prsentations ont pu voir fonctionner le systme et comprendre la logique des recherches grce des
dmonstrations sur ordinateur. Le procd utilis pour valuer les propositions reues leur a galement t
expliqu. Le but tait, entre autres, daider les fournisseurs potentiels amliorer la prsentation de leur
domaine dactivit et de leur exprience, et prsenter des propositions en ayant plus de chances dtre
retenues.
A ce stade, notre objectif tait dtablir, de consigner dans une documentation crite et de diffuser
une procdure de passation des marchs simple, cohrente et transparente. Nous voulions mettre en oeuvre
un mcanisme dans lequel les utilisateurs (fournisseurs ou responsables de projets lAgence), puissent
avoir confiance (I, paragraphe 20). Nous savions que les contrles intgrs au systme allaient nous
permettre de nous concentrer sur la ralisation de nos autres objectifs. En effet, il faut que le systme de
base fonctionne avant que dimportants investissements en temps ou en argent soient raliss pour corriger
son fonctionnement.
Paralllement la rvision et l"puration" de notre base de donnes de fournisseurs, nous avons
introduit, lintention de nos agents, un formulaire rvis pour les demandes de contrats. Auparavant, les
diffrentes antennes avaient chacune leur mthode, leurs propres formulaires et leur propre ide du type
dinformations ncessaires. Nous avons galement pos des restrictions trs fermes sur les types de
demandes "durgence" que le comit accepterait dsormais, et nous avons exig que tous les documents
dont le comit pouvait avoir besoin pour une runion soient envoys ses membres au mois trois jours
avant celle-ci.
Nous avons propos - et obtenu laccord du prsident cet gard - des quotas pour le nombre de
marchs pouvant tre attribus des socits sans exprience ou de petite taille (I, paragraphe 32).
Nous avons cr une base de donnes nous permettant de contrler la rpartition gographique
des marchs, ainsi quun systme permettant dvaluer le temps coul entre le moment de la dcision de
recourir un appel doffres et le moment de la passation du march (I, paragraphe 39).
Nous avons rexamin le pouvoir des agents dapprouver certains appels doffres sans examen
du comit, et rvis le formulaire du rapport qui devait tre prsent au comit avec la liste de tous les
marchs ainsi approuvs (I, paragraphe 22).
Nous avons mis au point un systme nous signalant ds quune certaine valeur globale ou quun
certain nombre de marchs avait t pass une mme socit ou un mme individu. Ce systme nous
informait galement du nombre et du type de plaintes reues propos des marchs adjugs, et des
approbations doprations sortant des limites fixes par le Conseil du Trsor, et imposait davoir
lapprobation de ce dernier avant de poursuivre (I, paragraphe 68).
Le comit se runissait chaque semaine et examinait les demandes dagents rclamant pouvoir
pour publier des appels doffres. Les documents de la runion incluaient aussi les statistiques et les
informations de contrle hebdomadaires. Des rapports taient publis chaque trimestre, montrant les
tendances et identifiant les zones de problmes potentiels (I, paragraphe 39). Notre systme de contrle de
gestion des marchs a ainsi t perfectionn et a parfaitement fonctionn.
58
Gestion de linformation
On peut grer manuellement plusieurs milliers de projets simultans se droulant plus ou moins
en accord avec le plan initial. On peut galement grer les dpenses affrentes ces projets et leurs
consquences sur le budget et la comptabilit sans laide dun systme informatique. Cependant, le nombre
dagents requis pour effectuer les tches augmente alors fortement, ainsi que les risques derreur.
A mon arrive, lACDI possdait quelques systmes automatiss rudimentaires. Leur inadquation
et les possibilits damlioration avaient t reconnues. Un grand projet visant raliser une vaste base de
donnes relationnelle pour aider grer tous les aspects du fonctionnement de lAgence avait t lanc. Les
prcdentes tentatives de mettre au point des systmes automatiss au sein de ladministration publique
canadienne avaient chou, et nos agents en avaient tir les leons ncessaires, et en particulier celle de ne
pas essayer den faire trop.
En consquence, nous avons pris ds le dbut certaines dcisions pour restreindre la porte et la
nature du systme. Nous avons par exemple dcid de ne pas crer de module particulier pour les cadres
suprieurs - ce qui sest rvl une mauvaise dcision - et de concevoir le systme module aprs module,
le premier module tant consacr la gestion des projets et celle des finances.
La mise au point du module de gestion financire a t complexe et il a t relativement difficile
de lamener un point permettant la saisie de donnes. Pourtant, la ralisation de ce module a t bien
moins difficile que sa mise en service. Il devait pouvoir relier les projets au systme de comptabilit
financire, puisqu lavenir les deux systmes devaient utiliser les mmes donnes pour des besoins
diffrents. Or, il ny avait pratiquement aucun lien entre les systmes prexistants, rudimentaires, dont lun,
par exemple, valuait lavancement des projets par rapport des jalons prtablis, tandis quun autre
comparait les dpenses financires et les marchs.
Il tait essentiel de conserver des pistes daudit entre lancien et le nouveau systme financier. Les
anciens systmes de gestion de projets contenaient des donnes budgtaires de base mais tablissaient peu
de liens entre budgets et jalons. Au dpart, la combinaison de ces deux systmes dans une base de donnes
relationnelles a t un dsastre. La difficult ne provenait pas de la qualit des rsultats fournis par les deux
systmes, car lun et lautre taient relativement efficaces. Le problme tait leur absence de corrlation.
Les responsables savaient quel stade en taient leurs projets, mais ne pouvaient pas les mettre en relation
avec le systme budgtaire de lAgence, tandis que ladministration financire, si elle connaissait la situation
des marchs et des engagements, tait incapable de faire le lien avec les projets. Cette situation navait
jamais pos de problmes vraiment graves car il y avait toujours suffisamment dargent pour couvrir tout
drapage et, de plus, la gestion en fin dexercice sapplique au budget et non la ralisation des projets.
Pallier cette absence de corrlation impliquait de rexaminer chaque projet de lAgence, de
dterminer sa situation et sa relation avec le budget initial, de crer de nouveaux liens entre jalons et
budgets, et dentrer ces nouvelles donnes dans la base, tout en prservant lintgrit des budgets et des
comptes initiaux. Cela a demand prs dun an de travail et a beaucoup retard ladoption finale du nouveau
systme. Toutefois, sans cet effort, notre travail sur la gestion des dpenses en fin dexercice naurait pas
t possible.
Pendant tout ce temps, nous avons eu nous occuper de la dfinition, de la conservation et de
la protection des donnes, ainsi que de plusieurs autres questions qui demandaient une gestion soigneuse
si lon voulait que le systme final conserve son intgrit et sa crdibilit.
La dcision de ne pas appliquer le systme des modules aux besoins en informations des hauts
responsables a eu des consquences peu de temps aprs que le nouveau systme a t mis en route et a
59
commenc bien fonctionner. Le prsident de lAgence a en effet rclam des informations sur le nombre
de projets concernant dune faon ou dune autre les femmes dans le Tiers monde. Nul nayant t charg
de senqurir auprs des hauts responsables du type dinformations dont ils souhaitaient disposer, et nul
nayant anticip cette demande, le codage des informations correspondantes dans le systme navait pas t
prvu. Ces informations navaient pas non plus t collectes au moment o nous avions tudi les donnes
de chaque projet pour les entrer dans le nouveau systme. Le prsident considrant cette question comme
prioritaire, il a fallu rexaminer chaque projet, tablir un nouveau bloc de codage et intgrer, vrifier et
analyser des donnes supplmentaires. Nous avons pu mener cette opration tandis que le nouveau systme
fonctionnait dj, mais la cration de cette nouvelle catgorie a cot plusieurs centaines de milliers de
dollars.
En 1984, le Vrificateur gnral du Canada est revenu lAgence pour effectuer, comme prvu,
son deuxime contrle dtaill. Nous savions quil restait beaucoup faire pour parachever lamlioration
de notre gestion. Nous tions cependant assez fiers de ce que nous avions dj obtenu. En discutant du
programme de travail pour cet audit, nous avons pu convaincre le Bureau du Vrificateur gnral quil ne
devrait pas uniquement rpertorier ce qui restait faire - sa tche officielle - mais aussi reconnatre ce que
nous avions dj accompli. Son rapport, publi en 1985, donnait un compte rendu quilibr de nos carences
et de nos russites.
5.
60
61
62
Chaque mois, des rapports sur les quittances, les arrirs, les dpenses de rnovation, les baux
arrivant chance et les btiments inoccups taient rdigs. Des modifications ont t apportes aux
nouvelles rgles lorsque cela est apparu ncessaire. Les rapports mensuels comprenaient un rsum des
problmes et des recommandations dactions correctives.
Correspondance
La Commission recevait environ 100 lettres par jour, envoyes par les habitants de la rgion, les
ministres, dautres organisations gouvernementales, etc., et concernant les sujets les plus divers, allant de
la faune et de la flore sauvages aux nouvelles affectations budgtaires. Lorsque je suis arriv la
63
Commission, un secrtariat central sassurait que tout le courrier tait envoy aux agents concerns, puis
examinait les lettres de rponse devant tre signes par le Prsident ou moi-mme, de faon vrifier
quelles avaient le bon format, contenaient les informations ncessaires et taient prtes tre paraphes.
Il ny avait aucun systme de suivi des lettres et certaines restaient sans rponse ou ne faisaient lobjet
dune rponse quaprs un dlai trs long.
De nombreux systmes de suivi de la correspondance sont disponibles sur le march et nous en
avons acquis et install un qui rpondait nos besoins. Des principes concernant le temps dutilisation,
les catgories de courrier que les diffrents niveaux hirarchiques pouvaient signer et les mesures prendre
lorsque, par exemple, une lettre ne pouvait faire lobjet dune rponse dans les dlais voulus ont t tablis,
et le nouveau systme a t mis en oeuvre. Des rappels ont t envoys aux agents lorsque les rponses
tardaient, et des rapports mensuels fournissaient des statistiques sur laptitude de chaque service assumer
ses responsabilits en matire de correspondance.
L encore, les contrles de gestion ont d attendre la ralisation dune base de donnes adquate
et la dfinition de principes pertinents.
6.
Conclusion
La gestion ne peut exister sans contrles. Tous les aspects de lactivit dune organisation peuvent
tre contrls, et il est du devoir des responsables de dcider de ltendue et de la forme de ces contrles.
Une organisation qui mne depuis longtemps une bonne gestion et des contrles adquats requerra peut-tre
moins de vrifications et de bilans quune autre qui se remet dune priode de mauvaise gestion. Toutefois,
mme les entreprises les plus solides et les mieux gres ont besoin de systmes pour confirmer aux
responsables que tout continue de bien aller et que tous les mcanismes fonctionnent comme prvu.
Lorsquon arrive dans un organisme dont la gestion est dfectueuse, il est gratifiant de participer
la correction des dfaillances et dassister aux rsultats des amliorations introduites. Les dividendes dune
bonne gestion sont trs levs et se constatent non seulement dans les finances mais aussi dans la
satisfaction du personnel et le respect qui lui est tmoign.
64
par
James Q. McCrindell4
Rsum
Cette contribution traite du rle des organismes centraux dans la mise en place dun cadre de
contrle de gestion au sein des ministres, principalement dans le contexte canadien. Si certains pays
utilisent des pratiques comparables pour dfinir et promulguer un cadre de contrle de gestion efficace,
dautres appliquent des mthodes spcifiques, par exemple en faisant appel leur institution suprieure de
contrle des finances publiques ou des dispositions lgales dtailles.
Au Canada, les organismes centraux ont, dans le domaine du contrle de gestion, un rle
extrmement important, qui sinscrit dans une tradition remontant lpoque o le pays venait dacqurir
son indpendance, il y a environ 125 ans. En plus de donner le ton en matire de gestion des finances, des
dpenses et des ressources humaines, les organismes centraux mettent des avis auprs du Conseil des
ministres, par lintermdiaire du Premier ministre, et agissent en son nom pour grer les services publics.
Ce dernier rle se distingue de la gestion des programmes du gouvernement, qui est, cela va de soi, du
ressort des ministres.
A ct des organismes centraux comme le Conseil du Trsor (TB : Treasury Board), qui sont
responsables devant le gouvernement canadien, il y en a qui sont responsables directement devant le
lgislateur. Parmi ces derniers, les deux principaux sont le Bureau du Vrificateur gnral (AG : Auditor
General) (linstitution suprieure de contrle des finances publiques du Canada) et la Commission de la
fonction publique, dont lobjet est de maintenir le principe du mrite dans laffectation des agents, cest-dire de garantir quaucune discrimination nentache le recrutement et la promotion des fonctionnaires.
Quoique les organismes centraux du Canada naient pas rellement mis au point un cadre de
contrle de gestion proprement parler, la plupart des lments dcrits dans les Directives pour
llaboration des Normes de Contrle Interne (Guidelines for Internal Control Standards) de lINTOSAI
sont aussi intgrs la lgislation canadienne et aux politiques de ses organismes centraux. Les rcentes
rformes du secteur public canadien, qui portent sur la qualit des services, sur la responsabilit et sur
lexploitation des techniques de linformation, suivent galement les principes de lINTOSAI.
Bien quil nait aucune responsabilit formelle dans leur laboration et leur mise en oeuvre, le
Vrificateur gnral du Canada a une influence dterminante sur les contrles de gestion. En effet, par les
rapports quil remet au lgislateur et par ses propres recherches sur les meilleures pratiques en vigueur au
Canada et dans dautres pays, il fournit aux organismes centraux et chaque ministre une aide prcieuse
pour lamlioration des contrles.
James Q. McCrindell, qui sige comme directeur au Conseil du Trsor du Canada, est charg de cours
lUniversit de Waterloo. Il a t Contrleur Gnral Adjoint, fonction pour laquelle il tait responsable
de la direction et de lassistance centrales en matire de gestion des finances et de contrle financier auprs
des ministres du gouvernement fdral.
65
Bien que le Vrificateur gnral pense quau Canada les principaux contrles internes sont
satisfaisants et que lapplication des rcentes rformes doit tre encourage, il a publiquement
manifest son inquitude devant le manque dattention des organismes centraux face aux contrles de
gestion. Il sinquite en particulier des mthodes de responsabilisation, quil juge mal intgres au
contexte de dlgation accrue des responsabilits aux ministres.
66
1.
67
Les rglements et directives du Conseil du Trsor sont promulgus dans le Manuel du Conseil
du Trsor (Treasury Board Manual), destin aux ministres. Le Secrtariat du Conseil du Trsor dite
galement le Guide des Gestionnaires (Managers Deskbook) qui explique, dans une langue non
technique, les principaux contrles de gestion avec lesquels un gestionnaire doit tre familier. Les
informations contenues dans ces documents et dans dautres documents dits par le Conseil du Trsor
sont dsormais disponibles sous forme lectronique auprs des rseaux dinformation des ministres
et du gouvernement. Elles sont aussi disponibles sur un disque compact lusage de ladministration
et du public.
68
prsente comme lensemble des procdures fonctionnelles essentielles qui doivent tre mises en place
dans tout organisme pour :
protger lorganisme contre les fraudes, la ngligence financire, la violation des rgles
et principes financiers et la perte dactifs.
69
2.
Ce chapitre fera tat brivement des responsabilits des organismes centraux, principalement
dans le contexte canadien. Il est important de savoir que, dans chaque pays, ltendue et les pouvoirs
des organismes centraux dpendent de facteurs varis, tels que la rpartition des pouvoirs entre le
lgislatif et lexcutif, et entre les administrations nationales, rgionales et municipales.
Lorsque la dlgation de pouvoirs du lgislatif lexcutif est limite et que la plupart des
contrles manent des lois et des rglements labors par le lgislateur, la ncessit dorganismes
centraux puissants est faible. Le lgislateur peut aussi dcider que les fonctions de direction et de
surveillance du contrle de gestion seront mieux remplies par un organe indpendant, directement
responsable devant lui, tel que linstitution suprieure de contrle des finances publiques (SAI :
Supreme Audit Institution).
Etant donn quau Canada le lgislatif dlgue traditionnellement des pouvoirs substantiels
lexcutif, le gouvernement a besoin dorganismes centraux pour laider jouer son rle de
"dirigeant" pour lensemble des oprations de ladministration publique. Ceci correspond aussi une
convention canadienne qui veut que les ministres rpondent individuellement de leur ministre et
70
mdiation dans le cas de dsaccords et cration dun consensus entre les ministres sur les
questions soumises au Conseil des ministres,
nomination et direction des plus hauts fonctionnaires des ministres et des organismes
centraux.
Les organismes centraux informent et conseillent le Conseil des ministres canadien en tant
que tel dans les domaines suivants, qui relvent de sa responsabilit collective :
71
Un exemple rcent de conseils densemble donns par les organismes centraux sest produit
lors de lannonce dune rduction massive des effectifs de la fonction publique ; 45 000 postes devaient
tre supprims sur une priode de trois ans (soit environ 15 pour cent du total, mais le pourcentage
tait bien plus lev dans certains ministres). Avant cette annonce, les organismes centraux ont valu
les mesures quil convenait de prendre pour encourager un grand nombre de fonctionnaires accepter
un dpart ou une retraite anticips, et les cots encourus, puis ont donn leur avis au Premier ministre
et au comit de ministres concern. Ils ont galement donn leur opinion sur limpact global ventuel
dune telle rduction deffectifs sur la qualit du service public (principalement sur la base des
informations contenues dans les propositions fournies par les ministres pour la rduction de leur
personnel).
Avec respect de la resonsabilit des organismes centraux, leurs performances sont largement
juges daprs la qualit de leurs conseils aux ministres. Bien que les rsultats issus de leurs avis
soient parfois difficiles valuer, ces avis sont souvent trs clairs, comme le montre le cas ci-dessus.
A la suite de lannonce et de lapplication rapide du plan de rduction du personnel, on sest rendu
compte que les ractions positives aux mesures dencouragements (cest--dire les dparts) taient bien
plus nombreuses que ce que lon avait imagin. Ceci indiquait que organismes centraux avaient
prconis des mesures dencouragement trop gnreuses. Leurs recommandations ont donc entran des
cots plus levs quil ntait ncessaire et des perturbations dans la fourniture du service public, dues
un manque temporaire de personnel comptent.
Les organismes centraux donnent aussi leur avis sur les candidats aux plus hauts postes de
la fonction publique ainsi quau poste de directeur de chacune des entreprises publiques (Crown
Corporations).
Ils ont aussi un rle central en ce quils donnent leur avis sur les relations entre lEtat fdral
et les gouvernements provinciaux, que ce soit dans le cadre de grands projets visant amender la
constitution ou de la gestion de lordre du jour des runions ordinaires du Premier ministre et des dix
Premiers ministres provinciaux.
Un autre rle cl des organismes centraux rside dans la gestion de la fonction publique. Cest
l une responsabilit qui est moins connue du grand public mais qui nen est pas moins trs relle et
trs importante. Il convient dinsister sur le fait quil sagit de la gestion de la fonction publique et non
du gouvernement. Cette tche est dirige par le plus haut fonctionnaire du Canada, qui rpond
directement devant le Premier ministre et a le titre de Greffier (Clerk) du Conseil priv. Pratiquement,
le Greffier (Clerk) est ladministrateur gnral (Deputy Head) du Premier ministre.
Tandis que le lgislateur et le Conseil du Trsor approuvent les lois et les rglements qui
rgissent les activits de la fonction publique lchelle du gouvernement, la plupart des propositions
de rforme importantes touchant la gestion de la fonction publique proviennent du bureau du Greffier.
Ce dernier est celui qui dirige la mise en oeuvre des rformes une fois quelles ont t approuves par
le Conseil des ministres. Ainsi, le Greffier a conu et dirig la mise en oeuvre dune des plus
importantes rformes dans lhistoire de la fonction publique canadienne, rforme connue sous le nom
de "Fonction publique 2000" (Public Service 2000). Le but de cette rforme tait une fonction publique
plus innovatrice, plus oriente vers le service et utilisant des mthodes de gestion qui soient la fois
les plus modernes et rentables. Non content de diriger lapplication de cette rforme, le Greffier prpare
galement un rapport public annuel destin au Premier ministre qui rpertorie les progrs effectus dans
la ralisation des objectifs de "Fonction publique 2000".
72
Autres fonctions
Paralllement ces fonctions relativement bien dfinies, les organismes centraux du Canada
ont dautres responsabilits administratives, telles que lachat centralis et la rglementation des outils
informatiques. Ces tches sont centralises en raison du besoin de satisfaire certains objectifs
lchelle du gouvernement. Comme nous lavons voqu au chapitre 1, les fonctions comme lachat
relvent galement de normes de contrle de gestion spcifiques dictes par le Conseil du Trsor.
LINTOSAI reconnat que ces types dactivits administratives forment lun des groupements pour
lesquels des normes de contrle sont ncessaires (I, paragraphe 35).
73
3.
Ce chapitre reprend en dtail la description sommaire fournie au chapitre 1 et, dans une
certaine mesure, au chapitre 2. Il dcrit de faon plus explicite comment les organismes centraux
laborent les contrles de gestion destins au gouvernement canadien.
74
dachat) la responsabilit de : 1) certifier que la facture est accompagne des documents requis, tels
que le bon de commande et laccus de rception sign, et quelle leur est conforme, que la signature
du responsable est valable, et que la dpense en rsultant est correctement impute et correspond
lautorisation dengagement pralable ; 2) prparer et signer une demande de paiement valide. Par
ailleurs, la rglementation du Conseil du Trsor exige que le Receveur Gnral (le bureau central des
paiements du gouvernement) certifie dment la signature apparaissant sur la demande de paiement
avant denvoyer le chque.
Hormis les quelques provisions de ce type que fournit la Loi sur la gestion des finances
publiques, il existe dautres textes par lesquels le lgislateur conserve un contrle important. Ainsi, la
loi sur lEmploi dans la fonction publique prescrit un certain nombre de contrles sur les ressources
humaines et, par exemple, interdit la cration dchelons de salaire supplmentaires sans lapprobation
du Conseil du Trsor. Dautres lois traitent des contrles sur des programmes particuliers du
gouvernement, par opposition aux contrles sappliquant lensemble du gouvernement, lesquels sont
administrs par le Secrtariat du Conseil du Trsor. Cest le cas de la Loi sur la sant nationale
(National Health Act) et de la Loi sur la douane et les accises (Customs and Excise Act). Ces lois
spcifiques ont la prsance sur la Loi sur la gestion des finances publiques et sur les rglements du
Conseil du Trsor. Ceci peut parfois poser des problmes aux contrleurs, qui doivent dabord vrifier
quelle norme a la prsance lorsquils effectuent un audit de conformit.
Jusqu la fin des annes 1970, les responsabilits et les fonctions du Vrificateur gnral
taient prescrites par la Loi sur la gestion des finances publiques. Toutefois, il existe prsent une loi
distincte, la Loi sur le Vrificateur gnral, qui tablit clairement lautonomie de son bureau vis--vis
du gouvernement. Entre autres choses, cette loi autorise le Bureau du Vrificateur gnral agir en tant
quemployeur part entire, non soumis aux restrictions de la loi sur lEmploi dans la fonction
publique. Ceci permet au Vrificateur gnral doctroyer de meilleurs salaires que le reste de la
fonction publique pour recruter des auditeurs comptents. Elle donne galement au Vrificateur gnral
le pouvoir de mener des audits pour contrler le bon fonctionnement des oprations de ladministration
publique et des procdures des ministres, de faon mesurer lefficacit de leurs programmes. Ce
pouvoir sinscrit clairement dans le cadre du contrle de gestion.
75
Le rle du Conseil du Trsor dans la dfinition et la promulgation dun cadre gnral consiste
aussi garantir, par la fourniture de directives dtailles aux ministres, la cohrence de linterprtation
des dispositions lgales. Ainsi, il est impratif que les mmes principes de comptabilit soient suivis
par lensemble du gouvernement, do ltablissement dun plan comptable destin tous les
ministres. Bien que cette mesure ne soit pas exige par la loi, elle doit tre intgre la
rglementation du Conseil du Trsor pour que, aux termes de la provision de la Loi sur la gestion des
finances publiques, le gouvernement fournisse des tats financiers contrls. En labsence dune telle
mesure, il ne serait pas possible de compiler toutes les transactions financires ralises par
ladministration publique.
Une fois dtermins les objectifs politiques de chaque texte de loi, les spcialistes du
Secrtariat du Conseil du Trsor doivent dcider du niveau de dtail ncessaire dans les directives de
mise en oeuvre. Dans certains cas, un expos des objectifs du rglement et quelques grandes lignes
directrices suffiront. Dans dautres, la mthode de mise en oeuvre est essentielle et doit tre explicite
directement dans le rglement. Une norme de contrle issue dun texte de loi et interdisant deffectuer
des paiements sans autorisation lgale peut ainsi se passer dexplications supplmentaires. En revanche,
lapplication dune norme stipulant que le gouvernement doit tenir jour des documents sur ses
engagements conditionnels peut demander des directives explicatives, car cela couvre un domaine qui
est assez complexe et que tous les fonctionnaires ne connaissent pas forcment.
Selon le type de disposition lgale, les explications fournies par le Conseil du Trsor aux
ministres pour quils puissent respecter la lgislation peuvent tre restrictives ; par exemple, aux
termes des rglements du Conseil du Trsor, un ministre ne peut pas annuler une crance dpassant
une certaine somme sans laccord du Conseil du Trsor. Elles peuvent galement autoriser ; ainsi, aux
termes des rglements du Conseil du Trsor, lusage dune infrastructure publique peut donner lieu
perception de droits. Dans chaque cas, le Conseil du Trsor, tant donn sa responsabilit globale sur
les contrles de gestion, value les risques de non-respect ou dabus ou, linverse, les possibilits
quoffre la norme, et crit le rglement en fonction.
Dans les cas de lannulation des crances, le Secrtariat du Conseil du Trsor a pens quil
y avait un risque lev pour que des crances soient annules avant que toutes les dmarches pour les
recouvrer naient t entreprises. Cest pourquoi il a dict un rglement imposant aux ministres de
suivre des procdures rigoureuses avant des prendre des mesures dannulation. Ce rglement impose
galement chaque ministre de crer un comit spcial charg dexaminer de prs toutes les
propositions dannulation mises au sein du ministre, selon les critres du Conseil du Trsor, et de
vrifier que toutes les mesures raisonnables sont prises pour recouvrer les crances. Dans le cas des
droits dusage, le Conseil du Trsor a estim que les ministres pouvaient tre encourags percevoir
des droits pour lutilisation de leurs infrastructures et a introduit une provision cet effet dans le
rglement, en les autorisant bnficier, dans lallocation de budget suivante, de crdits correspondant
aux recettes supplmentaires obtenues par ces droits dusage.
76
Les garanties et les contrles prventifs sont videmment fonction des risques. Les rglements
concernant la gestion des risques sont labors sur la base de la probabilit dun vnement indsirable
(quel risque y a-t-il pour que cet vnement se produise ?) et des consquences de ce vnement
(occasionnerait-il une importante perte financire ou une situation embarrassante qui nuirait la
rputation de la fonction publique et du gouvernement ?).
Les situations haut risque justifient des investissements plus grands en matire de contrles
prventifs que les situations moindres risques. Par ailleurs, le Conseil du Trsor essaie ddicter des
rglements aussi "conomiquement rationnels" que possible (I, paragraphe 12). Ainsi, sa rglementation
sur la vrification et le contrle des paiements autorise quil y ait moins de contrles sur certaines
transactions que sur dautres. Elle fournit simplement des directives gnrales sur la faon dont les
services peuvent exercer leur contrle ; par exemple, elle suggre que les factures manant dun
fournisseur connu et fiable, tel que loprateur de rseau tlphonique, ncessitent une vrification trs
succincte, mme pour une forte somme, tandis que les factures dun petit montant provenant de
fournisseurs nouveaux ou mal connus doivent tre soigneusement contrles. De plus, elle encourage
les ministres se servir de techniques modernes, telles que lchantillonnage statistique, pour traiter
de grandes quantits (ou lots) de factures. De telles approches sont moins coteuses et souvent plus
fiables.
Face un environnement nouveau ou changeant, tel que celui induit par la rforme "Fonction
Publique 2000", le gouvernement a publiquement dclar sa volont de rduire fortement le cot des
contrles en rendant les ministres plus responsables. Par consquent, le Conseil du Trsor a accru
lautorit dlgue aux ministres en modifiant ses seuils dapprobation, tels que le montant en dollars
des contrats requrant son accord pralable. Malheureusement, une analyse rcente a montr que la
proportion des appels doffres ouverts pour les contrats gouvernementaux avait diminu, ce qui indique
que les ministres ont pu abuser de ce nouveau pouvoir. Le Secrtaire du Conseil du Trsor sest donc
runi avec les administrateurs gnraux des ministres concerns pour dterminer les raisons de cette
diminution des contrats concurrentiels. Sil est prouv que des abus se sont produits, ceci sera reflt
dans les valuations de performances des administrateurs gnraux (voir chapitre 1, paragraphe intitul
: "Suivi et valuation des systmes de contrle de gestion").
Egalement dans le cadre des volutions en cours, le gouvernement a dcid quil se devait
de montrer la voie dans le domaine des techniques de linformation. Le Conseil du Trsor a alors
approuv une nouvelle disposition (qui ne constitue pas un rglement officiel) permettant aux
ministres "demprunter" des fonds auprs dune rserve centrale pour investir dans les nouvelles
techniques, condition que largent emprunt soit rembours laide des conomies ainsi ralises.
Dans la ralit en effet, avec les procdures comptables actuelles du gouvernement, les ministres ne
peuvent ni emprunter ni investir. Toutefois, lheure actuelle, ces fonctions demprunt et
dinvestissement sont "simules" par des raffectations internes restant du ressort de la mme autorit
lgale. Lorsque le gouvernement sera pass une comptabilit en crances et dettes relle (annonce
pour lan 2000), ces mthodes pourront tre utilises normalement, sans quil soit besoin de les
masquer, ce qui est la fois moins efficace et plus risqu.
Utilisation des techniques de linformation pour des contrles meilleurs et plus rentables
La tendance ladoption gnralise des nouvelles techniques informatiques pose au
Secrtariat du Conseil du Trsor de nouveaux problmes en matire de contrle. Cette tendance est mue
par les gestionnaires du secteur public, qui pensent que ces techniques vont les aider rduire leurs
cots et amliorer leurs services, et par ceux qui travaillent avec ladministration (dans les banques
et les grandes entreprises par exemple), qui disposent de techniques trs perfectionnes.
77
Ladministration et ses gestionnaires sont aussi, bien sr, constamment sollicits par les grands
fournisseurs de matriel, de logiciels et de tlcommunications. Face ces nouveauts, le Conseil du
Trsor a rcemment dfini et promulgu de nouveaux rglements concernant les autorisations et les
certifications lectroniques, ainsi quun certain nombre de normes sur lchange de donnes informatis
et le transfert lectronique de fonds. Il a galement, avec laccord du Parlement, modifi la Loi sur la
gestion des finances publiques, de faon autoriser le paiement, la rception, le transfert et le dpt
de fonds entirement lectroniques. Auparavant, ces transactions requraient une trace physique (papier
ou support informatique sur bande magntique).
Lopinion du Secrtariat du Conseil du Trsor est que les contrles sont plus efficaces sils
sont intgrs aux oprations de gestion courantes, plutt que superposs elles et donc perus comme
un fardeau. La technologie facilite cette intgration. Ainsi, les ministres canadiens exprimentent
actuellement un logiciel expert pour grer les dplacements et les voyages. Ce logiciel permet
dautomatiser entirement la gestion des autorisations de dplacements et des titres de voyages pour
les fonctionnaires, gestion qui tait jusque l trs coteuse. Avec ce systme, le fonctionnaire qui doit
se dplacer remplit une demande de dplacement sur son ordinateur de bureau et suit toutes les
indications en rpondant une srie de questions simples en cliquant sur des icnes avec la souris. Sil
clique sur un lment ou une rubrique pour lesquels il na pas lautorisation voulue, un message
montrant lextrait du rglement qui lui interdit cette action apparat lcran. Si lautorisation peut tre
obtenue auprs dun suprieur hirarchique, le logiciel lui montre comment il peut le faire de faon
lectronique. Par exemple, si un agent a besoin de louer une voiture plus grosse que ce qui est
normalement autoris pour sa catgorie.
En gnral, le voyageur remplit en quelques minutes une demande de dplacement qui a dj
toutes les donnes en matire de prix, dautorisation et de conformit avec le rglement. Ce systme
expert fournira ultrieurement la procdure de base pour remplir les demandes dindemnits de
dplacements et pour vrifier leur validit. On pourrait critiquer ce systme en disant que celui des
indemnits journalires est meilleur (un tel argument va dans le sens du remaniement des processus,
que le Secrtariat du Conseil du Trsor est cens entreprendre avant de recommander lutilisation dune
nouvelle technologie). Cest effectivement ce qua fait le Secrtariat du Conseil du Trsor, et une tude
pilote au sein dun ministre a montr que la mthode des indemnits journalires tait moins
conomique, car elle tendait accrotre fortement les cots globaux de dplacement.
En dehors des systmes experts de contrle, linformatique est ltude dans dautres
domaines. Ainsi, des projets sont en cours pour exploiter certaines techniques commerciales telles que
lchange de donnes informatis et le transfert lectronique de fonds. Ces mcanismes de contrle
automatiss utilisent aussi lautorisation et lauthentification lectroniques, et saccompagnent de
mthodes de scurit adquates, telles que le cryptage et le dcryptage des donnes laide de codes
du domaine priv ou public. De mme que les systmes experts, ils garantissent un meilleur contrle,
puisquil y a moins de risques derreur (linformation nest entre dans le systme quune seule fois,
et non plusieurs fois par plusieurs personnes ou organismes diffrents).
Le "commerce lectronique" permet des contrles bien plus conviviaux que les contrles
manuels ou les contrles informatiss spars. Il permet galement une bien meilleure gestion des
liquidits, autre contrle important. Le gouvernement canadien utilise ainsi les possibilits quil offre
pour : 1) le recouvrement de milliards de dollars dimpts, les particuliers et les socits pouvant
dsormais envoyer leurs dclarations et effectuer leurs versements ou recevoir leurs remboursements
par des moyens lectroniques ; 2) le recouvrement de plusieurs milliards de dollars de contributions
sociales sur les salaires, les grandes entreprises envoyant lectroniquement le total des sommes dduites
et, pour chaque employ, les donnes associes ces sommes pour limpt sur le revenu, les cotisations
de retraite obligatoires et les cotisations lassurance chmage ; 3) les commandes de marchandises
78
auprs de fournisseurs, le suivi des livraisons, laccus de rception, le bon payer et le paiement, le
tout de faon lectronique et sans aucun papier.
Face la ncessit de rduire les cots et damliorer tout la fois le service et le contrle,
on ne peut que se fliciter de larrive de techniques de gestion de linformation offrant des possibilits
varies pour accrotre la qualit et lefficacit des contrles. Seules quelques russites ont t
mentionnes ici. Mme si, jusqualors, peu dchecs significatifs ont t rencontrs, une certaine
inquitude rgne sur le fait que la tendance aux nouvelles technologies peut pousser certains ministres
mettre en place de vastes systmes entirement nouveaux ou modifier trop rapidement les systmes
existants, en ngligeant la conception et lintgration dlments de contrle conformes aux normes
du Conseil du Trsor.
79
4.
Rpondre au changement
Les contrles de gestion doivent tre continuellement rviss pour tenir compte des
changements de contexte, point qui est voqu dans les Directives de lINTOSAI (I, paragraphe 15).
Leur tat actuel au Canada nest pas entirement satisfaisant. De fait, alors que certaines rformes
nouvelles de la gestion devraient, en thorie, avoir renforc les contrles de gestion, le Vrificateur
gnral du Canada nourrit de srieuses inquitudes lgard de la situation actuelle.
Comme nous lavons voqu au chapitre 2, les rcentes rformes de la fonction publique au
Canada concernent surtout lamlioration du service au public. Un des facteurs jugs cruciaux dans la
poursuite de cet objectif est une gestion responsabilise, accompagne dune plus grande responsabilit.
Il sagit dobtenir une dlgation plus claire des pouvoirs et dintroduire une meilleure planification
et une meilleure valuation des performances. A cet gard, le Secrtariat du Conseil du Trsor a dfini
et mis en oeuvre des cadres spcifiques pour :
la planification commerciale, aux termes de laquelle les ministres doivent soumettre des
plans stratgiques annuels exprimant dans les grandes lignes comment ils envisagent
dobtenir les rsultats escompts pour leurs programmes, et comment ces rsultats seront
mesurs (auparavant, des plans dtaills taient soumis pour chaque poste de dpenses et
chaque activit, et les ministres avaient limpression que cela encourageait le Conseil du
Trsor les "micro-grer" de faon centralise,
des services de qualit, ce qui implique que les ministres fassent un effort sur la qualit
du service public et interne le cas chant en termes daccessibilit, dopportunit et
de prix (de plus, depuis cette anne, ils doivent publier leurs normes de service),
80
81
mmes au lieu dtre contrls par le centre et les experts des ministres. Ainsi, les gestionnaires
commencent actuellement utiliser des systmes dinformation experts et des mthodes dautorisation
et de vrification qui leur permettent de prendre des dcisions claires sans avoir besoin dune
connaissance dtaille des procdures administratives.
La modernisation des contrles et le concept dauto-contrle modifient galement le rle des
organismes centraux face aux ministres : dun rle dirigiste, ils passent un rle de support, de guide
et de coordination. Les organismes centraux essaient activement dencourager lauto-contrle par les
gestionnaires, pour remplacer le contrle depuis le centre. Dans lensemble, leur objectif est dabord
dtre les instigateurs de meilleures pratiques de contrle de gestion, compatibles avec le cadre lgislatif
et avec les buts et objectifs actuels du gouvernement. La ncessit de passer dun contrle central
rigoureux un contrle men par les gestionnaires est clairement admise dans les directives de
lINTOSAI (I, paragraphe 1).
82
par
Rsum
Cette tude de la Loi sur la protection sociale aux Pays-Bas prsente la faon dont sont
structurs les contrles de gestion d'un ministre spcifique, celui des Affaires sociales et du Travail.
Ces contrles doivent permettre au ministre, juridiquement en charge de la formulation, de lvaluation
et de ladaptation ventuelle de la politique de protection sociale au niveau central, d'endosser la
responsabilit des dpenses et den rpondre ensuite devant le Parlement.
L'application de la Loi sur la protection sociale illustre bien le processus de responsabilit qui
fait partie intgrante de lorganisation administrative comprenant plusieurs outils de contrle de gestion
ou de contrle interne. Ce processus commence lorsque que le Parlement affecte au ministre des
Affaires sociales et du Travail un budget destin aux prestations verses au titre de la Loi sur la
protection sociale. Comme l'indique la prsente tude, les contrles de gestion sont intgrs au sein
mme de la structure juridique et administrative de ce programme et les responsabilits de chacun sont
clairement tablies.
En vertu de la Loi sur la protection sociale, les communes versent des prestations aux
personnes qui y ont droit. Un dcret dfinit les conditions d'attribution, les critres individuels qui
jouent sur le niveau des prestations ainsi que les justificatifs apporter. Les 630 communes des PaysBas peroivent tous les mois une avance du ministre, calcule partir dune grille des cots et value
par le ministre l'aide de procdures et de questionnaires types.
Des consultants centraux, qui agissent au nom du ministre, procdent chaque anne diverses
vrifications au niveau des communes, destines savoir comment ces dernires appliquent la Loi sur
la protection sociale. Leurs activits sont rgies par des directives de travail et ils rdigent un rapport
selon des normes prcises. Ils dcrivent en outre dans un rapport annuel tous les dveloppements et
problmes significatifs constats dans lapplication du programme. Ce rapport permet dvaluer et, si
ncessaire, dadapter la politique dcide au niveau central pour les besoins de la Loi sur la protection
sociale.
Par ailleurs, la loi prvoit que lauditeur municipal tablisse un rapport qui est joint aux
comptes financiers de la commune. Le ministre a instaur une disposition supplmentaire en vue de
5
83
vrifier le contrle par lauditeur municipal de lapplication de la Loi sur la protection sociale et de
veiller ce que les sommes alloues par le ministre ont t correctement dpenses. Ce processus est
dsormais intgr au contrle de gestion et aux contrles internes du ministre des Affaires sociales
et du Travail.
Le ministre fixe le montant dfinitif des sommes verses aux communes partir de la
dclaration des cots dfinitifs tablie par les consultants centraux et lauditeur municipal. Le service
daudit ministriel examine ensuite les comptes et vrifie que les procdures administratives sont
respectes, puis il rdige un rapport. Ce travail permet de sassurer que les outils de contrle de gestion
utiliss par le ministre rpondent aux exigences de contrle.
Ces diffrentes mesures permettent au ministre de prendre la responsabilit des dpenses
budgtaires et de rpondre de ces dpenses devant le Parlement.
84
1.
85
La cour des comptes des Pays-Bas mne ses investigations en toute libert. La nomination
vie des membres de son conseil contribue garantir cette indpendance. Ils ne sont ainsi pas choisis
et remplacs au gr des changements de gouvernement.
86
La cour des comptes prsente ses conclusions dans les rapports quelle tablit. Le ministre
des Finances prpare les comptes consolids de tous les ministres, qui constituent les comptes de
lEtat, qui doivent tre approuvs par la cour des comptes. Si des objections sont mises suite aux
audits de rgularit, elles doivent tre traites avant que les comptes de lEtat puissent tre approuvs
par le Parlement.
Le fait que les dpenses aient t valides par la cour des comptes ne signifie pas forcment
que l'argent a t bien employ. La cour des comptes est par consquent galement charge de raliser
des audits de rentabilit des dpenses. Ces audits vrifient que les dpenses ont t engages de faon
conomique, efficiente et efficace. La cour des comptes sefforce de maintenir un quilibre entre les
audits de rgularit et les audits de rentabilit.
La loi ne prvoit aucune sanction dans le cadre des audits de rentabilit. La cour des comptes
a nanmoins la possibilit de publier ses conclusions et de poursuivre un ministre par le biais d'audits
de suivi.
Moyens, comptences et formation requises dans le cadre des systmes de contrle de gestion
Chaque ministre doit veiller ce que son personnel dispose des moyens et des comptences
ncessaires pour mener bien sa tche. Il convient par consquent que les guides et les directives
tablis par le ministre des Finances soient disponibles dans tous les ministres. Mais il est essentiel
de recruter les meilleurs. Il est indispensable de dfinir les qualifications ncessaires pour chaque poste
et de disposer de ressources suffisantes pour recruter le personnel requis. Cest le secrtaire gnral de
chaque ministre qui est charg de la politique de recrutement. Le ministre des Finances met en place
des formations sur lutilisation des guides et des directives concernant les contrles de gestion.
2.
Cette tude de cas illustre bien la faon dont sont mis en place les contrles de gestion d'un
ministre destins permettre au ministre de vrifier les dpenses et en rendre compte au Parlement.
(Les audits mens par la cour des comptes reposent essentiellement sur lexamen de ces contrles de
gestion.) Cette tude porte sur les prestations servies au titre de la Loi sur la protection sociale. Il sagit
des plus importantes prestations sociales accordes par les communes et elles font lobjet, de mme
que les prestations verses par un organisme spcial au titre de la Loi sur les allocations familiales, des
vrifications les plus rigoureuses de la part du ministre. Les autres types de prestations (telles que
celles perues en cas de chmage, maladie ou invalidit) sont financs par les salaris qui cotisent
auprs dorganismes indpendants regroupant employeurs et employs.
Avant de dtailler les procdures en jeu, il n'est pas inutile de rappeler le fonctionnement du
systme budgtaire ainsi que les principales caractristiques des subventions spcifiques au titre de la
Loi sur la protection sociale. Enfin, nous prsenterons les grandes lignes de cette loi.
Le systme budgtaire
Les ministres, ou dpartements administratifs, font partie de l'administration centrale. Ils
permettent aux diffrents ministres dexercer leurs fonctions le mieux possible. Chaque ministre a
sa charge un certain nombre de tches importantes pour la socit dans son ensemble, telles que
87
l'organisation que la sant publique (ministre de la Sant, des Affaires sociales et des Sports) ou le
maintien d'une infrastructure nationale (ministre des Transports et des Tlcommunications).
Aux Pays-Bas, les ministres disposent dun budget annuel quils rpartissent entre des
activits dtermines lavance. A la fin de lexercice, les ministres rendent compte au Parlement des
dpenses inscrites au budget. La responsabilit financire des ministres est un principe fondamental
du systme dmocratique nerlandais.
Afin dassurer leur responsabilit financire, les ministres sont par consquent tenus de
mettre en place une organisation administrative et des contrles de gestion qui permettent de contrler
les dpenses sur le budget disponible et den rendre compte.
88
La Loi sur la protection sociale cotera plus de 11 milliards de florins en 1995, dont 90 pour
cent sont apports par lEtat et 10 pour cent par les communes.
Cest le ministre des Affaires sociales et du Travail qui dtient la responsabilit gnrale pour
la Loi sur la protection sociale et par consquent, il se charge de la supervision de son application par
les communes. Il rend compte au Parlement de ses activits de supervision et de toutes les recettes et
les dpenses ralises au titre de cette loi et figurant dans la comptabilit du ministre. En outre, il est
lgalement charg de formuler, dlaborer et dvaluer la politique de protection sociale du
gouvernement. Sa mission est dcrite comme suit :
Le gouvernement, et dans ce cas, le ministre des Affaires sociales et du Travail, est
responsable du niveau gnral de protection sociale, il est charg dadapter le niveau des prestations
sociales au cadre de la politique nationale et de garantir la meilleure application possible de la
rglementation au niveau central.
La Loi sur la protection sociale et les responsabilits y affrentes qui incombent au ministre
constituent le fondement du processus de contrle de gestion utilis dans ce cas.
3.
Application
Aux termes de la Loi sur la protection sociale, les communes reoivent du ministre une
avance mensuelle. Celle-ci est destine couvrir les prestations verses aux bnficiaires par les
communes au nom de lEtat. Pour calculer cette avance, le ministre se fonde notamment sur une liste
prvisionnelle de cots tablie par chaque commune.
Les communes sont responsables du versement des prestations aux bnficiaires. Elles doivent
en outre vrifier priodiquement s'il convient d'adapter le niveau des prestations lorsque la situation des
bnficiaires a chang. Elles jouent par ailleurs un rle actif en encourageant les bnficiaires des
prestations trouver un emploi afin de rduire le nombre de personnes concernes par la Loi sur la
protection sociale.
Le rglement du montant dfinitif reu par les communes intervient ultrieurement. Dans un
dlai dtermin compter de la clture de chaque exercice, chaque commune remet cet effet au
ministre une dclaration dfinitive des dpenses concernant lexercice coul. Le rapport tabli par
lauditeur municipal est joint cette dclaration. Aprs lavoir examine, le ministre dtermine le
montant final que doit lune des parties lautre. La commune reverse alors le trop-peru ou au
contraire, reoit la diffrence entre lavance perue et les prestations verses.
Le ministre des Affaires sociales et du Travail fournit un bilan annuel de ses activits dans
ses comptes financiers qui font apparatre les recettes et les dpenses relatives la Loi sur la protection
sociale. Comme nous lavons dj mentionn, les comptes financiers des ministres comprennent un
rapport daudit rdig par lauditeur ministriel.
Afin que le ministre puisse rendre compte des recettes et des dpenses relatives la Loi sur
la protection sociale, il doit tre certain quelles sont exactes et lgitimes. Cela signifie, dune part, que
les renseignements ncessaires au titre de la Loi sur la protection sociale mentionns dans les comptes
financiers du ministre doivent tre justes et prcis et dautre part, que les recettes et les dpenses
respectent les rgles dfinies dans la Loi sur la protection sociale et la rglementation y affrente.
89
La procdure suivie par le ministre des Affaires sociales et du Travail comprend trois tapes
principales :
-
vrification des comptes financiers du ministre par le service daudit ministriel (sous
la responsabilit du personnel).
Les deux premires tapes sont prsentes en dtail ci-aprs. Les procdures respecter dans
le cadre de ces deux premires tapes sont dfinies dans des documents officiels (I, paragraphe 43)
qui indiquent point par point les services et le personnel de direction concerns, les actions mener,
quel moment et pourquoi et la faon dont lensemble doit tre consign dans des documents.
Ces procdures incluent de nombreux contrles internes. Citons par exemple la supervision
visuelle, la sparation des fonctions ou l'enregistrement des dossiers, etc. La hirarchie est responsable
de la mise en place et du droulement de ces procdures. En accord avec les Directives de lINTOSAI
(I, paragraphe 2), ces structures de contrle de gestion donnent au ministre l'assurance raisonnable que
lobjectif de mener des oprations ordonnes, conomiques, efficientes et efficaces dans le respect des
lois, de la rglementation et des directives de la direction est atteint.
Les principaux outils de contrle de gestion utiliss par le ministre pour effectuer les contrles
internes sont les suivants :
-
un dcret qui dfinit qui a droit aux prestations, cest--dire les circonstances personnelles
qui ont une influence sur le niveau des prestations ainsi que les pices justificatives
fournir ;
un guide du Traitement des demandes dfinissant les tapes de la procdure que doivent
suivre les services administratifs des communes ;
des directives de travail destines aux consultants centraux spcialiss dans la protection
sociale et leur permettant de dterminer si les communes ont respect la loi et la
rglementation (cf. le dcret cit ci-dessus) ;
une grille des cots permettant de fixer la somme avancer aux communes ;
les procdures et les questionnaires types permettant dvaluer les avances au niveau
ministriel;
90
les procdures et les questionnaires types permettant dvaluer les cots dfinitifs au
niveau ministriel ;
Lattribution des avances ne comporte pratiquement aucun risque, et ce, pour plusieurs
raisons. Il sagit tout dabord essentiellement dun travail de routine relativement simple, comportant
peu doprations dvaluation complexes et qui est largement informatis. Par ailleurs, les ventuelles
erreurs de calcul et de paiement des avances peuvent tre corriges lors du rglement ultrieur du
montant dfinitif. Enfin, les rgles et la rglementation respecter pour le calcul des avances sont peu
nombreuses et il est par consquent relativement simple de les respecter.
contrle ralis par les auditeurs municipaux et dbouchant sur la rdaction d'un rapport
qui est joint la dclaration des cots dfinitifs.
91
Le ministre fixe le montant dfinitif des subventions en fonction des renseignements issus
de ces diffrentes procdures de contrle. Il faut insister sur limportance de ces procdures de contrle.
Cest en effet uniquement grce aux informations quelles fournissent que le ministre est en mesure
de rendre compte au Parlement des sommes verses par son ministre aux communes. Pour fixer le
montant d^Einitif de la subvention, le ministre doit tre parfaitement inform des actions menes par
les communes. Les rponses aux questions suivantes sont par consquent indispensables :
-
Les communes sont-elles autorises poursuivre les actions menes au titre de la Loi sur
la protection sociale ?
Les prestations verses par les communes au titre de la Loi sur la protection sociale sontelles accordes aux personnes qui y ont droit ?
Les personnes qui ont droit ces prestations ont-elles peru la somme qui leur est due ?
Toutes les communes concernes par ces prestations ont-elles fourni une dclaration des
cots dfinitifs ainsi que le rapport rdig par leur auditeur ?
Les avances et les rglements dfinitifs sont-ils correctement et rapidement pris en compte
dans les dclarations des cots dfinitifs ?
Les dpenses indiques dans la dclaration des cots dfinitifs relvent-elles vraiment de
la Loi sur la protection sociale ?
Font-elles mention des recettes, telles que les remboursements, dcoulant des erreurs ou
des ngligences de la part des communes ?
Le rapport daudit joint la dclaration des cots dfinitifs est-il favorable et des
commentaires annexes ne nuisent-ils pas cet avis favorable ? Si le rapport est
dfavorable, des mesures ont-elles t envisages ?
Le ministre rpond ces questions partir des informations apportes par les consultants
centraux et les auditeurs municipaux.
Contrler la faon dont sont dpenses les subventions et fixer leur montant dfinitif comporte
plusieurs risques dans la mesure o la loi est complexe et quelle peut conduire des abus ou des
erreurs dapplications. En outre, les dispositions administratives adoptes pour sa mise en uvre
peuvent varier dune commune lautre et compliquent encore le travail du ministre.
92
fonction. Ils sont gnralement juristes ou diplms en gestion des administrations publiques. Leurs
tches principales sont les suivantes :
-
vrifier la faon dont les communes appliquent la Loi sur la protection sociale ;
assurer une coordination externe avec les organismes en rapport avec la Loi sur la
protection sociale, quelque niveau que ce soit.
Les consultants centraux suivent leurs directives de travail afin dvaluer la faon dont les
communes appliquent la loi et de dterminer si les dcisions prises par les communes correspondent
aux rgles en vigueur. Toutes les communes font l'objet de ces tudes une fois par an. Les consultants
commencent par un travail de dossier qui consiste tudier les informations crites fournies au
ministre, ce qui leur permet de slectionner les communes qui feront lobjet dun examen approfondi.
Un rapport type est ensuite rdig et il est joint la dclaration des cots dfinitifs de chaque
commune. Les consultants font par ailleurs des recommandations qui concernent une commune en
particulier ou ont un caractre plus gnral. Leur rapport sattache essentiellement tablir si les
communes respectent les obligations lgales et rglementaires lorsquelles appliquent la Loi sur la
protection sociale (I, paragraphe 24). Il existe en effet un grand risque dabus et derreurs, comme nous
lavons dj soulign. Les estimations du niveau des fraudes sont trs variables. Ainsi, en 1993, selon
plusieurs tudes, le taux de fraude se situait entre 7 et 25 pour cent des dpenses. La Loi sur la
protection sociale et la rglementation tablie par le ministre rappellent aux communes quelles
doivent sefforcer dviter les abus et les erreurs et que dans le cas contraire, les subventions qui leur
sont verses seront diminues. De mme, les personnes qui tentent de frauder risquent des sanctions.
Les communes peuvent diminuer, voire supprimer, leurs prestations et lagent peru par des
manoeuvres frauduleuses doit toujours tre rembours.
Outre ces rapports annuels, qui sont essentiels pour le calcul du montant dfinitif des
subventions verses aux communes, les consultants rdigent un rapport annuel gnral dans lequel ils
dcrivent tous les dveloppements et goulots d'tranglement significatifs constats dans lapplication
de la loi, afin dvaluer et ventuellement dadapter les mesures dans le cadre de la Loi sur la
protection sociale (I, paragraphe 38). Ces rapports permettent galement au ministre de rpondre aux
ractions de la socit nerlandaise.
Enfin, les consultants centraux conduisent des tudes ad hoc, sur des sujets gnralement
slectionns par le ministre et concernant des aspects particuliers de la mise en uvre de la Loi sur la
protection sociale. Chaque anne, ils prparent galement un plan de leurs activits pour lanne
venir.
93
et de les faire examiner, ainsi que les procdures administratives correspondantes, par un auditeur.
Celui-ci joint ensuite son rapport aux comptes financiers de la commune.
La faon dont lauditeur municipal conduit ce contrle impos par la loi et tablit son rapport
est naturellement dune importance capitale pour le ministre. Il doit tre certain que les subventions
verses aux communes au titre de la Loi sur la protection sociale sont dpenses bon escient. Il doit
tre par ailleurs assur que la dclaration des cots dfinitifs est prcise, fiable et lgitime. Lenjeu est
tel que le ministre des Affaires sociales et du Travail a mis en place une rglementation
supplmentaire afin de vrifier les contrles effectus par lauditeur municipal. Le contrle normal,
fond sur la Loi sur les collectivits locales, qui fixe les responsabilits des autorits locales, est
insuffisant. Les rgles supplmentaires sont dfinies dans le protocole de contrle de la Loi sur la
protection sociale, qui comporte des rgles propres cette loi et permet de rdiger un rapport daudit,
joint la dclaration des cots dfinitifs. Par consquent, la procdure de contrle mene par lauditeur
municipal est devenue partie intgrante du contrle de gestion et des contrles internes raliss par le
ministre des Affaires sociales et du Travail.
Le rapport de lauditeur municipal joint la dclaration des cots dfinitifs est tabli daprs
ltude, notamment, du contrle de gestion et des contrles internes de la commune, de ses dispositions
administratives et de la frquence des vrifications des conditions personnelles des bnficiaires. Le
travail effectu par les consultants centraux a dj permis de dterminer si les communes respectent
les lois et la rglementation.
Des conditions particulires peuvent tre par ailleurs imposes. Par exemple, si le consultant
central a dtect des insuffisances dans une commune, cette dernire est toujours autorise prsenter
sa dclaration des cots dfinitifs mais on lui demande de corriger certains aspects de son action. Un
suivi doit tre mis en place et si la commune ne coopre pas, il peut lui tre rclam ultrieurement
une partie de la subvention, par exemple, lors du calcul de la dclaration des cots dfinitifs pour
l'exercice suivant. En 1994, de telles mesures ont t prises dans 65 cas et les subventions verses aux
communes concernes ont t diminues denviron 10 millions de florins (soit 0,1 pour cent).
94
examen de lapplication du budget : l'auditeur ministriel vrifie que toutes les recettes
et les dpenses sont lgitimes et que les comptes sont conformes la rglementation. On
entend par lgitimit le respect de la lgislation dans lapplication du budget.
Ce contrle a pour objectif de confirmer que le ministre a fait bon usage du travail des
consultants centraux, cest--dire que les exigences de contrle interne ont t respectes.
L'auditeur ministriel examine le travail accompli par les auditeurs municipaux pour le rapport
joint la dclaration des cots dfinitifs et des fins de contrle interne. Le travail des auditeurs
municipaux, extrmement important pour lensemble du ministre, est essentiel pour l'auditeur
ministriel en particulier.
L'auditeur ministriel vrifie tous les ans le bon fonctionnement du contrle interne en
tudiant un certain nombre de communes (10 pour cent environ). Cet examen comprend un entretien
de prsentation, une tude des dossiers, un entretien de conclusion et un rapport.
Si les exigences suivantes sont satisfaites, lexamen normal peut tre remplac par une
"valuation limite", ralise partir dune liste de questions.
-
Un examen normal a t ralis pour l'exercice prcdent et ses conclusions ont permis
au service daudit ministriel dutiliser le rapport de lauditeur municipal sans avoir
prendre de mesures supplmentaires.
Il nexiste aucune information (dans les rapports des consultants centraux par exemple)
indiquant que la situation de lexercice vrifier sest modifie ou dtriore.
95
de ces deux points n'est pas essentiellement destine souligner les points faibles des
auditeurs municipaux, il peut nanmoins mettre en vidence des situations anormales. Il
faut ensuite dcider si un examen des dossiers complets simpose.
Ces divers examens et "lvaluation limite" permettent au service daudit ministriel
dvaluer la fiabilit du rapport daudit joint aux dclarations des cots dfinitifs et la procdure
applique dans le travail de lauditeur municipal, qui s'intgre sa propre valuation.
En bref, l'auditeur ministriel dtermine dans quelle mesure les auditeurs municipaux
respectent les exigences requises par la loi et la rglementation dans lexercice de leurs fonctions. Il
doit dcider par ailleurs si le rapport rdig par les auditeurs municipaux reflte correctement leur
travail. Il vrifie galement que le rapport de l'auditeur municipal n'omet aucune information pouvant
intresser le ministre et quil indique les consquences de leurs conclusions.
Enfin, l'auditeur ministriel value l'action du ministre concernant la dclaration des cots
dfinitifs. Il vrifie en particulier que le ministre a respect les procdures appropries. En cas
d'insuffisances, des mesures ont-elles t prises et la subvention dfinitive a-t-elle t rgle ?
Lexamen de la comptabilit financire seffectue en fonction des normes types qui
comprennent la vrification des avances et des dpenses engages au titre de la Loi sur la protection
sociale. Il faut dterminer, dune part, si les recettes et les dpenses apparaissant dans les comptes
financiers du ministre respectent les lois et la rglementation en vigueur et, dautre part, si elles sont
conformes au systme comptable du ministre.
96
par
Detlev Sparberg6
Rsum
En Rpublique fdrale dAllemagne, le contrle de gestion au sein des administrations
publiques est laffaire, la fois, des organes directeurs de lorganisme concern et des audits externes
effectus par la Cour fdrale des comptes (Bundesrechnungshof), qui se penche sur lefficacit de la
mise en place et de lapplication des systmes de contrle de gestion au sein de ladministration.
Dans ladministration responsable de la construction des routes, des systmes de contrle de
gestion dterminent des limites financires applicables toutes les dcisions dune certaine nature. Tout
dpassement de ces limites suppose une autorisation supplmentaire dlivre par le suprieur
hirarchique.
Il est essentiel de disposer de systmes de contrle de gestion appropris en matire de
passation des marchs, dans la mesure o les activits frauduleuses sont depuis quelques temps en
augmentation dans ce domaine. Notre exprience montre quil existe principalement trois catgories
de manipulation ncessitant des contrles de gestion rigoureux : les ententes sur les prix, les
modifications de la teneur des offres et la collusion.
Les marchs de travaux publics sont attribus au soumissionnaire qui prsente loffre la moins
disante. Si les soumissionnaires sentendent pour dterminer lequel dentre eux prsentera loffre la plus
basse, ils sapent la concurrence et trompent les autorits adjudicatrices. Lexprience montre que, sous
leffet des ententes sur les prix, les prix des marchs peuvent tre jusqu 40 pour cent suprieurs au
niveau de prix rel du march. Ladministration renforce actuellement les systmes de contrle de
gestion pour empcher les ententes sur les prix. La Cour fdrale des comptes participe trs activement
ce processus et consacre une part considrable de ses travaux cette question.
Il nest pas rare que des soumissionnaires sefforcent de modifier leur offre avant lattribution
du march. LAllemagne dispose de rgles dattribution des marchs trs dtailles, qui dfinissent le
mode de passation de ces marchs. Ces rgles permettent notamment de procder un contrle de
gestion pendant la procdure dattribution. Tout rcemment, la Cour fdrale des comptes a entrepris
un audit par sondage des procdures dappel doffres et dattribution de marchs dans le domaine des
travaux publics. Cette opration a permis de mettre en lumire diverses insuffisances, qui touchent aussi
bien ces procdures que lorganisation du contrle de gestion dans les services concerns. Jusqu
40 pour cent des offres prsentaient des insuffisances susceptibles daccrotre fortement le risque de
distorsion de la concurrence.
Membre conseiller de la Cour des comptes de la Rpublique fdrale dAllemagne, lauteur est
responsable de laudit des dpenses lies la construction routire en Allemagne. Les opinions exprimes
dans cette contribution lui sont propres et il ny a pas lieu de les attribuer la Cour des comptes fdrale.
97
98
1.
Introduction
99
propres performances au regard des normes applicables. La Cour fdrale des comptes vrifie
galement le respect de diverses rgles comptables dordre gnral, la gestion des ressources humaines
et lintgrit des systmes de traitement informatique.
Elle se fonde ensuite sur le rsultat de ses audits pour adresser des recommandations
ladministration contrle et/ou au ministre concern. Ce nest pas ladministration en question quil
incombe de dcider sil faut ou non suivre ces recommandations. Dans les cas graves, et si les
recommandations ne sont pas suivies, la Cour fdrale des comptes en informe le Parlement au moyen
de son rapport annuel ou dun rapport spcial adress soit au Parlement soit une commission
parlementaire.
En gnral, les administrations centrales telles que la direction fdrale du Budget ou le
ministre des Finances nont pas plus de pouvoir dans ce domaine que la Cour fdrale des comptes.
Ces instances se proccupent davantage de budgtisation et de comptabilit que du fonctionnement
proprement dit et de la vrification de ce fonctionnement par lintermdiaire de systmes de contrle
de gestion.
100
2.
Le contrle administratif
Les estimations budgtaires annuelles constituent la base lgale partir de laquelle
ladministration gre les recettes et les dpenses estimatives. Ces estimations budgtaires fixent ainsi
des limites aux diffrentes administrations et permettent leur contrle par le gouvernement, le Parlement
et la Cour fdrale des comptes.
Contrle de gestion
Dans son propre intrt, ladministration est tenue de superviser ses propres actions. Cest en
premier lieu par le contrle de gestion quelle sacquitte de cette tche. La principale fonction du
contrle de gestion consiste superviser la bonne marche et la lgalit du fonctionnement de
ladministration. Elle y parvient par les moyens suivants :
-
Laudit parallle correspond au contrle de gestion normal effectu par les responsables
administratifs. Cest ainsi que ladministration se supervise elle-mme. Cette forme
daudit comprend des aspects financiers (ralisation des estimations budgtaires), mais
aussi administratifs et de gestion (respect des chances).
101
Laudit interne
Dans la plupart des pays, laudit interne fait partie du systme de contrle de gestion. Il sagit
dun outil de gestion destin superviser les objectifs mentionns plus haut, afin de sassurer que
ladministration fonctionne de manire approprie. En Rpublique fdrale dAllemagne, laudit interne
fait en revanche partie de laudit externe. Bien que cet audit interne fasse partie intgrante des activits
des organismes administratifs, les auditeurs internes relvent uniquement de la Cour fdrale des
comptes pour les conseils dordre professionnel ou technique. Ils ne rendent compte qu cette cour
fdrale et ne sont pas habilits suivre dautres ordres dans lexercice de leur profession. Cest
pourquoi, en Allemagne, laudit interne est appel "audit prliminaire", non pas parce quil sagirait
dun audit a priori, mais bien parce que ce type daudit est ralis avant ceux incombant la Cour
fdrale des comptes.
Laudit interne dans le domaine de la construction routire se concentre gnralement sur les
aspects financiers et la rgularit des oprations. Une fois que loffice fdral de paiement a rgl les
factures, celles-ci sont rassembles et communiques au bureau daudit interne comptent. Les auditeurs
internes vrifient alors ces factures dans leurs propres locaux, ou rendent visite au service local, en
gnral une fois par an.
Laudit interne revt une grande importance pour la direction dans la mesure o le rapport
auquel il donne lieu peut faire apparatre des dfaillances dordre gnral. Cependant, comme nous
lavons dj indiqu, la direction nest pas mme dutiliser les auditeurs internes des fins de
contrle de gestion.
Laudit externe
Laudit externe est effectu par la Cour fdrale des comptes. Organisme public indpendant,
celle-ci est responsable de lexamen des oprations et transactions au sein de ladministration publique.
Elle doit galement rendre compte de ses observations et de conseiller lexcutif en se fondant sur
lexprience acquise lors de ses audits. Les dpenses devant faire lobjet dun audit par son personnel
(environ 480 personnes, dont 410 auditeurs et 70 conseillers-matres) ont approch les 500 milliards
de DM en 1995.
Comme nous lavons observ plus haut, la Cour fdrale des comptes effectue ses audits avec
laide des auditeurs internes des organismes concerns. Cependant, mme avec lassistance de ces
derniers, il nest pas possible de contrler les dpenses dune manire absolument exhaustive.
Le contrle politique
Les estimations budgtaires sont dbattues annuellement et votes par le parlement. Cette
procdure permet au lgislateur dexercer un contrle politique sur ladministration publique, dans la
mesure o cest le parlement qui alloue les fonds permettant ladministration de mettre en oeuvre les
programmes ncessitant des dpenses.
Le contrle politique relve plus particulirement de la commission parlementaire du budget.
La Cour fdrale des comptes est reprsente aux runions de cette commission parlementaire, quelle
conseille la lumire de son exprience en matire daudit. Une autre forme de contrle politique est
exerce en aval par la commission des comptes publics, qui dpend de la commission du budget. La
102
commission des comptes publics traite des rapports de la Cour fdrale des comptes et celle-ci a la
possibilit de sy exprimer.
3.
On confond souvent audit interne et contrle de gestion. Or, on ne peut pas se contenter
dassimiler laudit interne au contrle de gestion dans les administrations publiques, ou au contrle des
entits, qui embrasse toutes les formes de contrle du fonctionnement et de la gestion au sein dune
entit. Le contrle de gestion est un outil et une aide la gestion, qui doit permettre aux dirigeants de
sassurer que les activits de lorganisme concern sont conduites de manire approprie.
Le contrle de gestion, aussi efficace soit-il, ne peut pas remplacer lexamen indpendant et
exhaustif que constitue laudit interne, et qui porte sur des questions plus larges et plus gnrales. En
revanche, laudit interne ne peut pas non plus se substituer au contrle de gestion. Les objectifs et les
moyens dy parvenir sont diffrents. Le contrle de gestion sapplique davantage au contrle au jour
le jour des oprations de routine, ainsi qu lefficience et lefficacit des travaux raliss. Dans le
systme allemand, laudit interne se concentre normalement sur les oprations financires et la
vrification de la bonne tenue des comptes. Il reste en gnral peu de temps disponible laudit de
lefficience et de lefficacit.
4.
Le droit donne toute autorit la Cour fdrale des comptes pour contrler la gestion
financire des organismes publics fdraux. Aucun domaine nchappe donc thoriquement laudit.
Cependant, il est impossible de couvrir lensemble des activits, compte tenu de lampleur du budget
annuel de la Rpublique fdrale dAllemagne et du nombre total de fonctionnaires, dune part, et du
nombre dauditeurs employs par la Cour fdrale des comptes, dautre part, mme en prenant en
considration les auditeurs internes qui assistent la Cour fdrale des comptes dans ses audits.
Mme en procdant par sondage, la Cour fdrale nest pas mme de couvrir la totalit de
lventail des domaines contrler, et qui sont extrmement varis. Cette mthode ne permet donc pas
de formuler un diagnostic exhaustif de la bonne marche des transactions financires fdrales.
Il faut donc rduire la fois le nombre et la nature des sujets soumis audit. En vertu du
code budgtaire fdral, la Cour fdrale des comptes a la libert de limiter la porte dun audit et de
sabstenir de contrler certains comptes. Cependant, ces rductions ne doivent pas tre appliques
arbitrairement, mais de manire approprie et professionnelle.
Quelles sont les rductions appropries de la porte des audits ? Quels domaines peuvent tre
exclus de laudit sans risque de dommage ? La rponse ces questions dbouche automatiquement
sur le contrle de gestion. La Cour fdrale des comptes peut rduire ses activits daudit dans les
domaines o elle sest assure que le contrle de gestion fonctionne correctement et est mme de
mettre en lumire les erreurs et les insuffisances potentielles dans le fonctionnement de ladministration.
Nous avons l une indication de la grande importance que revt lefficacit du contrle de gestion pour
les audits externes entrepris par la Cour fdrale des comptes.
La Cour fdrale des comptes aborde le contrle de gestion sous deux angles. Elle use tout
dabord de son influence pour sassurer que toutes les rgles et tous les rglements relatifs aux travaux
de ladministration publique comprennent des dispositions en matire de contrle de gestion. Si elle
103
a ce pouvoir, cest parce que, dans le systme allemand, la Cour fdrale des comptes doit tre
consulte pralablement ladoption des rglements administratifs lis lapplication du code
budgtaire fdral. Or, ce code est normalement concern ds lors quil est question de dpenses. Ce
rglement important permet la Cour fdrale des comptes dintervenir un stade prcoce et,
potentiellement, de prvenir ladoption de dcisions inacceptables.
En second lieu, la Cour fdrale des comptes, dans le cadre de ses audits de routine, a pour
mission de vrifier le respect rigoureux des rglements en matire de contrle de gestion. Elle examine
galement la question de savoir sil importe damliorer ou de simplifier les systmes de contrle de
gestion.
5.
104
matriaux et matriels, lacquisition des terrains et les travaux, ainsi quun montant forfaitaire de 3 pour
cent concernant les cots matriels relatifs la phase de planification.
Les Lnder sacquittent de leurs missions en toute indpendance. Cependant, lEtat fdral en lespce, le ministre fdral des Transports - est mme dtablir des rgles gnrales et de
donner des instructions dans des cas prcis. Nanmoins, cest rarement le cas et les rgles gnrales
sont habituellement tablies en coopration avec des reprsentants des Etats fdrs. Il existe par
ailleurs plusieurs comits, composs dexperts reprsentant lEtat fdral et les Lnder, qui dbattent
de tous les problmes de construction routire et laborent des solutions. Gnralement reprsente lors
de ces runions dexperts, la Cour fdrale des comptes est mme dapporter sa contribution (fonde
sur son exprience) un stade prcoce.
Ce systme offre certains avantages, mais aussi quelques inconvnients. Il est bien sr trs
tentant pour les Lnder dutiliser des fonds fdraux pour difier, par exemple, des ponts et des parois
disolation phonique (trs populaires en Allemagne) plus luxueux que sil leur fallait les payer sur leurs
propres deniers.
Type de
routes
Autoroutes
fdrales
Routes
fdrales
Administration
Liaisons
autoroutires
rurales
Liaisons
autoroutires
rurales
Liaisons
interurbaines
Gouvernement
fdral
Liaisons interurbaines
Lnder, pour le
< 80 000 habitants : compte du
gouvernement
gouvernement
fdral
Le systme de dlgation de pouvoirs de lEtat fdral aux Lnder entrane des consquences
qui ne sont pas neutres en termes daudit. Dans la mesure o ce nest pas lEtat fdral qui finance les
services de construction routire, la Cour fdrale des comptes nest pas habilite contrler
ladministration de ces services, ni en termes defficience ni en termes defficacit. Elle ne peut
critiquer cette administration quaprs avoir tabli que celle-ci a une incidence ngative sur les dpenses
de lEtat fdral. Laudit des autres aspects relve des cours des comptes rgionales. Cependant,
lintrt premier de ces instances rgionales est naturellement de limiter autant que possible les cots
incombant aux Lnder, et non de dpenser moins dargent fdral. La Cour fdrale des comptes
rencontre donc certaines difficults dans ses audits du contrle de gestion des services rgionaux de
construction routire.
105
Planification
La planification (tablissement du projet) revt une importance particulire dans le domaine
de la construction routire en ceci quelle concerne non seulement les routes elles-mmes, mais aussi
les ouvrages dart - ponts et tunnels, par exemple - ncessaires ces routes et dont la construction
revient cher. Des dcisions importantes quant au cot final des routes sont prises au moment de la
planification. Traditionnellement, la Cour fdrale des comptes favorise le contrle exerc par les
administrations responsables de la construction routire sur leurs propres activits de planification.
La procdure de construction de routes comprend un systme intgr de contrle de gestion,
qui dcoule des limites tablies par linstance de planification. En gnral, la planification des artres
fdrales est confie aux services des travaux publics du rang le moins lev au sein des Lnder. Dans
le pass, les administrations de la construction routire ralisaient gnralement cette tche avec leur
propre personnel. Mais rcemment, et plus particulirement dans les nouveaux Lnder, o le personnel
et les comptences sont plus rares, les services de construction prennent lhabitude de conclure des
marchs avec des bureaux dtude extrieurs pour la planification des routes. Le produit fourni par ces
experts extrieurs est ensuite retrait par le service comptent, comme nimporte quel autre document
de planification.
Ces services ont un systme de limitation de responsabilit et fonctionnent selon le principe
de la double vrification et de la double signature. Seules les dcisions simples et nentranant pas de
dpenses importantes sont prises par des cadres subalternes eux-mmes. Normalement, leurs dcisions
doivent tre contrles et approuves par leur suprieur hirarchique, voire par le chef du service.
En de de certaines limites, les autorits de rang infrieur peuvent procder delles-mmes
la planification. Si ces limites sont dpasses, une instance de rang suprieur doit examiner et
approuver la planification, l encore jusqu une certaine limite. Si cette limite est leur tour dpasse,
cest cette fois lchelon hirarchique (normalement le ministre rgional comptent) qui doit intervenir.
Les limites varient selon la nature du projet et le Land concerns. Enfin, le ministre fdral des
Transports a lui aussi tabli de nouvelles limites, au-del desquelles il doit obligatoirement tre
impliqu dans la dcision. Le tableau 2 prsente les limites au-del desquelles lapprobation de ce
ministre est ncessaire.
20 millions de DM
50 mtres
80 mtres
5 millions de DM
5 millions de DM
Toujours
106
Ce systme de contrle de gestion intgr est destin, dune part, viter la planification de
projets de construction trop ou inutilement onreux et, dautre part, garantir que les routes sont
construites de la manire la plus efficiente et la plus rationnelle (sur le plan conomique). Cet aspect
est dautant plus important aujourdhui que le budget fdral pour la construction de routes nouvelles
se resserre et que la liste des routes construire sallonge. Paralllement, on observe une monte en
puissance rgulire de la rsistance des protecteurs de lenvironnement la construction de routes
nouvelles. Les mouvements de protection de la nature exigent la construction de tunnels et de
dviations coteuses ou, tout au moins, des murs antibruit et, occasionnellement, mais de plus en plus
souvent, des tunnels et ponts spciaux destins au passage des animaux.
Lors de ses audits, la Cour fdrale des comptes, a dcel diverses faiblesses dans ce systme
de contrle de gestion. Trs souvent, ladministration hirarchiquement infrieure sous-estime
dlibrment le cot dun projet afin de rester en de des limites de sa responsabilit. Si les autorits
de rang suprieur ont vent de cette procdure, cest toujours trop tard pour changer quoi que ce soit.
La Cour fdrale des comptes estime galement que ces limites ne tiennent pas compte du
fait que des projets de plus petite envergure peuvent aussi entraner un gaspillage substantiel. Dans un
cas, elle a rvl et critiqu la construction dune passerelle, qui avait au total cot prs de 5 millions
de DM, alors quun passage suffisant aurait pu tre ralis pour seulement 0,5 million de DM. Cette
somme tant infrieure aux limites fixes par le ministre, ce dernier navait pas donner son
autorisation ces travaux. Ce type de problme pourrait tre vit par la mise en place de limites
relatives et non plus absolues. Il incomberait ainsi au ministre fdral des Transports de calculer un
cot moyen pour diffrents types douvrages et de rclamer quon lui soumette les projets dpassant
ces cots moyens dun certain pourcentage. Cette question na pas encore t tranche.
Suite ses audits, la Cour fdrale des comptes reproche souvent au ministre fdral des
Transports de ne pas toujours respecter les principes defficience et dconomie lors de lautorisation
de grands projets. Ce ministre est nanmoins de plus en plus conscient de limportance du contrle
de gestion et vient de mettre en place un nouveau systme de gestion des cots (voir figure 1 et tableau
3). Ce systme est destin uniformiser la vrification de tous les projets relevant de la fonction de
surveillance du ministre. Cest un outil destin permettre au ministre davoir une meilleure vue
densemble et une plus grande conscience des cots, afin dviter un stade prcoce la construction
de projets trop coteux.
107
108
Tableau 3. Vue densemble des contrles des cots au sein du ministre fdral des Transports
Etape 1
Etape 2
Critre de contrle I
La nature et le nombre des critres de contrle dpendent de la nature du projet
envisag. La conception et le cot doivent tre optimiss chacune des 5 tapes.
Etape 3
Rptition des questions poses lors du contrle, en insistant chaque fois davantage
sur limportance de la rduction des cots.
Etape 4
Comparaison du cot rel du projet concern celui spcifi dans le cahier des
charges et celui dcoulant du dernier contrle, en tenant compte de lvolution
gnrale de lindice des cots la construction. Un contrle des cots complet est
ncessaire chaque fois que le cot constat dpasse lindice, en particulier lorsque
laugmentation dpasse laugmentation gnrale des cots de plus de 5 pour cent.
Etape 5
Critre de contrle II
Contrle ou tablissement du rapport cots/avantages, compte tenu de laugmentation
du cot et des changements dutilisation ventuels.
Etape 6
Etape 7
Les projets dont on considre quils ne mritent pas dtre raliss sont soumis une
dcision politique (voir tape 6).
Etape 8
Si la dcision est prise de poursuivre le projet, le ministre donne son accord au Land
concern.
Etape 9
Etape 10
Il est prvu dentreprendre de telles vrifications des cots pour tous les projets soumis
lapprobation du ministre. En vertu de la section 7 du code budgtaire fdral, "les projets revtant une
grande importance financire doivent faire lobjet dune analyse cots/avantages." Le ministre fdral des
Transports applique ce principe tous les projets de construction routire. Il a pour mission de vrifier que
lobjectif prvu peut tre atteint de manire conomique, efficiente et efficace, dexaminer sil ncessite une
modification et sil doit se poursuivre. Le ministre est bien conscient que ce type de contrle de gestion,
qui repose sur les principes de lconomie, de lefficience et de lefficacit, constitue une tche permanente.
Ladjudication
La bonne qualit du contrle de gestion est essentielle dans le domaine de ladjudication. Pendant
de nombreuses annes, la Cour fdrale des comptes a t certaine que le systme consistant utiliser des
fonctionnaires bien pays et disposant de perspectives de carrire trs sres les prmunissait contre les
109
fraudes et les manipulations dlictueuses. Cependant, il est hlas apparu que tel ntait pas le cas, en
particulier depuis quelques temps. La section daudit auquel appartient lauteur de ces lignes a donc
commenc cooprer avec loffice allemand des cartels et divers services de police judiciaire afin de mettre
en commun les diffrentes expriences et aptitudes de chacun. La Cour fdrale des comptes na pas le
droit de contrler une entreprise prive titulaire dun march public. Elle peut seulement examiner les
dossiers figurant dans les services de construction rgionaux. Or, bien souvent, ceux-ci ne permettent pas
de prouver lexistence dune fraude. Il faut donc galement consulter les dossiers de lentreprise prive
concerne (ce qui relve de la comptence de la police judiciaire) et les comparer ceux des services de
construction (ce qui est plus difficile pour les services de police judiciaire). La coopration est donc
profitable lune et lautre partie.
Puisque ces activits dlictueuses rvlent des insuffisances dans le systme de contrle de gestion,
nos dcouvertes doivent normalement permettre damliorer ce systme. Il sagit dun processus de longue
haleine, qui passe tout dabord par la publication de rapports comprenant des observations et des
suggestions en matire damlioration du contrle de gestion. Cest seulement des annes plus tard, lorsque
nous retrouvons le mme service loccasion dun nouvel audit, que nous pouvons vrifier sil a
effectivement amlior son systme.
Notre exprience dans laudit laisse penser quil existe, dans le domaine considr, trois grandes
catgories de manipulation ncessitant un contrle de gestion rigoureux :
-
la collusion.
110
Le seul moyen, pour ladjudicateur, dempcher les ententes sur les prix consiste viter les
situations mettant en liste un nombre limit de soumissionnaires. Lappel doffres ouvert est le seul remde
efficace, puisquil permet nimporte quelle entreprise de se mettre sur les rangs pour lobtention du
march. En outre, lorganisme adjudicateur doit sassurer que les soumissionnaires ne prennent pas contact
par lintermdiaire du fournisseur dun produit spcifi par lappel doffres.
Le service de lauteur de ces lignes a rcemment entrepris un examen national des pratiques de
passation des marchs dans le domaine de lachat des panneaux de signalisation routire, des travaux de
marquage au sol et des glissires de scurit. LEtat fdral consacre plus de 400 millions de DM par an
ce type de fournitures. A loccasion de cette enqute, il est apparu que seulement un tiers des marchs
en question taient ouverts la concurrence la plus large et que le march tait domin par un petit nombre
dentreprises. Notre service a donc demand aux Lnder damliorer de manire significative leurs pratiques
de passation de marchs. Une telle mesure passe par un renforcement du contrle de gestion au sein des
services rgionaux de la construction.
Il convient en premier lieu damliorer le systme de passation des marchs publics afin de rendre
plus difficile, voire impossible, la conclusion de marchs sans concurrence approprie. On pourrait y
parvenir en exigeant que ces marchs fassent lobjet de lapprobation dun autre responsable ou dun
suprieur, ou encore les marchs pourraient tre passs par une ommission dappel doffres spciales. Si
tous les marchs faisaient lobjet dun tel examen, il serait au moins possible de dtecter rapidement les
pratiques inadquates et, peut-tre bien, dempcher des infractions plus graves.
En second lieu, les personnes impliques dans la passation des marchs devraient tre mutes au
bout dun certain temps dans dautres services, ou en tout cas recevoir dautres attributions si elles restent
dans le mme service. Dans plusieurs cas, la relation dlictueuse entre le fonctionnaire responsable de la
passation des marchs et le soumissionnaire a mis plusieurs annes se dvelopper. Une rotation rgulire
du personnel contribuerait donc empcher que se nouent de telles relations.
On peroit les premiers signes damlioration majeure depuis la publication de notre rapport. Cette
anne, nous effectuons un audit de contrle, qui a pour objet dexaminer les effets de nos rapports sur les
contrles de gestion dans le domaine envisag. Nous esprons observer des amliorations dans ces
systmes, qui pourront dboucher sur de meilleures pratiques de passation des marchs.
111
Ces rgles permettent galement de se livrer diffrents contrles de gestion pendant la procdure
dattribution. Le droulement des procdures douverture, dexamen et dvaluation des offres doit tre
consign dans un procs-verbal, qui permet de vrifier dans quelle mesure lattribution du march a
effectivement respect les exigences de la loi. Dans quelques Lnder, la responsabilit de certaines parties
de la procdure dattribution des marchs a t dlgue une section spciale qui se consacre
essentiellement aux exigences formelles lies louverture des offres. Le contrle de gestion fait ici appel
une liste de contrle qui comprend plusieurs questions destines dterminer si la procdure a bien t
respecte.
Trs rcemment, la Cour fdrale des comptes a entrepris un audit par sondage des procdures
dappel doffres et dadjudication de marchs dans le domaine des travaux publics. Cette opration a permis
de mettre en lumire diverses insuffisances, qui touchent ces procdures et le propre contrle de gestion
des services.
Cet audit de la Cour fdrale des comptes a montr que jusqu 40 pour cent des offres
prsentaient des dfauts susceptibles daccrotre fortement le risque de distorsion inacceptable du principe
de la concurrence. Ainsi, certaines offres contenaient un formulaire non rempli l o aurait d se trouver
une description des services proposs. Dans dautres, la description contenait des pages blanches. Dans
certains cas, les offres ne mentionnaient pas de proposition de prix standard, si bien quil tait possible
dindiquer de tels prix aprs coup. Dans certains cas, les offres taient conserves dans des bureaux non
ferms et laisses sans surveillance. Des personnes non autorises pouvaient ainsi y avoir accs et les
modifier, ou au moins, prendre connaissance de leur contenu. Dans dautres cas, des intrus pouvaient
accder la machine servant au marquage des offres la date douverture des offres, et pouvaient donc
lutiliser pour le marquage dautres documents. Dans bien des cas, les soumissionnaires avaient prsent
des offres supplmentaires, quils avaient mentionnes dans leur lettre explicative, mais dont il ntait
question ni dans la procdure douverture des offres ni dans le procs-verbal.
Toutes ces insuffisances peuvent certes apparatre peu importantes et insignifiantes, mais elles
peuvent aisment dboucher sur une manipulation des procdures de mise en concurrence et peuvent avoir
de graves consquences financires. Or, nous avons bien souvent observ que ladministration ntait pas
suffisamment au fait de limportance du contrle de gestion dans ce type dactivits. Seul un contrle de
gestion constant permet de respecter des principes rigoureux de passation des marchs et lobservation de
ces rgles est lune des mthodes les plus efficaces pour empcher les manipulations dans ce domaine.
Afin dviter les pratiques frauduleuses, la Cour fdrale des comptes a demand aux
administrations publiques de conserver les offres en lieu sr jusqu lattribution du march et de surveiller
attentivement les fonctionnaires responsables de ces procdures. Un autre principe a par ailleurs t
introduit : dsormais, tout changement survenu dans lordre des offres entre la date de soumission et la date
dadjudication doit faire lobjet dune enqute. La Cour fdrale des comptes espre que ses rapports daudit
se traduiront par des amliorations dans le domaine en question.
Collusion
On parle de collusion lorsque le fonctionnaire responsable au sein de lorganisme responsable de
lattribution du march - ou un bureau dtudes extrieur agissant au nom de cet organisme - et un
soumissionnaire saccordent en secret pour donner cette entreprise soumissionnaire un avantage sur ses
concurrents lors de la procdure dattribution. La planification peut ainsi tre tablie en fonction des
caractristiques spcifiques dun soumissionnaire, il est possible de stipuler des quantits dlibrment
fausses, ou domettre dessein certaines spcifications. Comme, en cas de collusion, une seule entreprise
est au fait de ces pratiques, celle-ci peut en tenir compte dans ses estimations de cot, et donc soumettre
112
une offre infrieure celles de ses concurrents. Ainsi, dans un cas, un diamtre de tuyauterie, spcifi dans
le dossier dappel doffres, ne correspondait pas aux plans. Le soumissionnaire inform de ce fait a alors
pu offrir un prix trs bas pour cette fourniture, dans la mesure o il savait quelle ne serait pas utilise.
En Allemagne, cette forme de coopration illicite entre adjudicateur et soumissionnaire a augment
au cours des dernires annes, du fait de la complexit croissante de la planification dans le domaine des
travaux publics et de dfauts dans la surveillance des procdures. Les actions frauduleuses de cette nature
ne peuvent tre dtectes que par des spcialistes disposant de comptences techniques de haut niveau.
Sachant que ceux qui se livrent cette pratique trouvent des mthodes toujours plus astucieuses et plus
diverses, il devient de plus en plus difficile dapporter la preuve quil y a bien eu collusion.
Il devient donc encore plus important de mettre en place des contrles de gestion aptes empcher
ce type de pratiques. Il convient de confier la responsabilit des diffrentes tapes dun projet de travaux
publics - planification, appel doffres, adjudication du march et excution des travaux - des responsables
diffrents. A chaque tape, il importe de vrifier - au besoin au moyen de listes de contrle telles que celle
mentionne plus haut - que les procdures dattribution (et notamment les principes dadjudication) ont t
respectes la lettre. Le risque dtre dmasqu lors dune des phases suivantes est suffisamment lev pour
rendre beaucoup plus difficile le dlit de collusion.
Si le contrle de gestion parvient faire respecter et superviser un strict respect de toutes les
rgles et tous les rglements, il sera beaucoup plus difficile aux responsables administratifs concerns de
se livrer la collusion. En outre, le fait de savoir que le risque dtre dcouvert a augment dcourage de
nombreux agents de participer ces activits dlictueuses par crainte dventuelles consquences ngatives.
Gestion financire
Le rglement des factures constitue un autre domaine crucial sur le plan financier. Ces factures
comprennent un nombre norme de calculs dtaills et rclament un examen attentif pralable leur
rglement. Ladministration allemande a mis en place diffrents systmes de contrle de gestion afin de
rendre les erreurs aussi rares et les fraudes aussi difficiles que possible. Dans leurs principes, ces systmes
ne sont pas spcifiques la construction routire : ils sont gnralement trs proches dans dautres
administrations.
Lorsquune facture parvient ladministration concerne, elle doit tre vrifie par la personne
responsable. Cest gnralement le chef dquipe du site considr qui sen charge ce niveau. Il sagit de
comparer les montants indiqus dans la facture ceux figurant dans les dossiers quil constitue et met
jour au fil du processus de construction. Ce chef dquipe compare galement les prix facturs ceux
spcifis dans le contrat. Son suprieur examine ensuite le rsultat selon les rgles dcoulant des limites
de responsabilit. Aprs la correction des ventuelles erreurs et la modification du montant final, la facture
est signe par la personne autorise, qui indique ainsi quelle est correcte sur les plans factuel et technique.
Cest une condition essentielle tout versement.
Aprs avoir t certifie de la sorte, la facture est transmise au bureau charg de la gestion
financire au sein du service de construction routire. Ce bureau est dirig par un directeur financier,
responsable de la bonne excution du budget. Ce directeur et son quipe vrifient leur tour la facture de
diffrentes manires, selon le principe des limites de responsabilit. Ils sassurent notamment que la facture
a t certifie correcte sur les plans factuel et technique par la personne autorise, que les calculs sont
exacts et que le montant verser ne dpasse pas les limites prvues. Si toutes ces conditions sont remplies,
le directeur financier signe son tour la facture et confirme quelle est correcte sur les plans financier et
arithmtique.
113
Cest seulement ce moment que cette facture peut tre envoye loffice du trsorier-payeur
fdral, pour tre acquitte. Le caissier doit alors sassurer que tous les documents ont t dment signs
par les personnes responsables, en fonction des diffrentes autorisations requises. Il dispose cet effet dune
liste des personnes en question, avec leurs attributions et leur signature.
Le principal principe de contrle de gestion lors de cette dernire tape est le strict cloisonnement
des responsabilits. Chaque opration doit faire intervenir au moins deux - et normalement davantage responsables exerant chacun des fonctions diffrentes et bien dfinies. Il est ainsi impossible un
responsable de procder un versement sans quintervienne un autre responsable.
6.
Conclusion
114
par
Rolf Elm-Larsen7
Rsum
Cette contribution est consacre deux aspects du contrle de gestion quillustre ladministration
des dpenses agricoles au Danemark. Premirement, le contrle de gestion est un outil de rgulation de
linfluence exerce par certains groupes dintrts sur la mise en oeuvre des politiques (agricoles). Lun des
cas dcrits ici met en lumire linadquation du contrle de gestion relatif au versement de subventions pour
les bovins, dans le cadre dun programme de lUnion europenne qui en a confi la responsabilit
ladministration nationale. Deuximement, le contrle de gestion met jour les problmes inhrents tout
systme administratif plusieurs niveaux, dont la politique agricole commune est un exemple (niveau
europen et niveau national). Ces problmes sont galement illustrs par deux exemples : celui des bovins
et celui des entrepts du dispositif dintervention sur le march pour le Danemark.
Le systme de contrle de gestion au Danemark est extrmement souple et permet de confier la
responsabilit dans ce domaine lorganisme public comptent. Au Danemark, ladministration du secteur
agricole sopre trois niveaux. Le premier est politique et se compose dun ministre et dun dpartement.
Le deuxime est administratif et sappuie sur quatre organismes dexcution. Le troisime, enfin, est
reprsent par les instituts de recherche agricole. Une des caractristiques du systme agricole danois est
lexistence de liens troits avec des groupes de dfense des intrts agricoles.
Au Danemark, ladministration du secteur agricole dpend de lorganisation commune (Union
europenne) et de lorganisation nationale des marchs. Certains aspects sont confis des groupes de
dfense des intrts agricoles. Pour chacun de ces domaines, le Contrleur gnral a signal linadquation
ou linefficacit des systmes de contrle de gestion.
Lorsque les programmes relvent juridiquement de plus dun niveau administratif (niveaux
communautaire et national, par exemple), il arrive que les objectifs et les proccupations de chacun des
deux niveaux ne soient pas les mmes et que, par consquent, leurs attentes lgard des contrles de
gestion diffrent galement. Ces contrles doivent tre organiss de faon viter toute mergence de
conflits dintrts entre les niveaux. Ils doivent en outre tre mme dempcher des groupes dintrts
dexercer indment une influence sur ladministration publique.
Lauteur est chef de division au Bureau du Contrleur gnral du Danemark et a travaill pendant
vingt ans dans le domaine de laudit dans le secteur public. Il enseigne cette matire la Copenhagen
Business School et lconomie la Danish School of Public Administration. Cette contribution ne reflte
que les opinions de lauteur et en aucun cas celle des institutions qui font appel lui.
115
1.
Introduction
La prsente contribution, qui sappuie essentiellement sur lexprience danoise, a pour objet de
mettre en lumire les enseignements que lon peut tirer de laudit du contrle de gestion dans
ladministration du secteur agricole, et de contribuer au dveloppement des meilleures pratiques
administratives dans ce domaine.
Le concept de contrle de gestion est ici identique celui des Directives pour lElaboration de
Normes de Contrle Interne publies par lOrganisation Internationale des Institutions Suprieures de
Contrle des Finances Publiques (INTOSAI). Il a t largi ultrieurement, dans le cadre de la coopration
des contrleurs lchelle de lUnion europenne1. Les institutions daudit de contrle des finances
publiques de lUnion europenne ont publi des directives sur lexcution des audits visant les activits
europennes. Ces directives sont destines rendre plus oprationnelles les normes daudit de lINTOSAI
applicables au contrle de gestion.
A partir dexemples tirs des travaux du Bureau du Contrleur gnral du Danemark, la prsente
contribution montre comment les audits ont rvl les insuffisances des systmes de contrle de gestion
dans le secteur agricole. Elle indique galement les risques entrans par la mdiocrit ou labsence de
contrles de gestion. Les cas exposs soulignent limportance du contrle de gestion dans la rgulation ou
la modification de linfluence exerce par certains groupes dintrts sur la mise en oeuvre des politiques
(agricoles). Ils montrent par ailleurs limportance du contrle de gestion dans les systmes administratifs
plusieurs niveaux, surtout lorsque les structures de lUE et les structures nationales sont concernes.
Une brve prsentation de certains aspects de ladministration de lagriculture danoise replacera
les exemples dans leur contexte. La politique agricole danoise repose sur deux piliers : lorganisation
europenne et lorganisation nationale des marchs. Une des particularits du systme danois est davoir
confi la responsabilit de ladministration certains groupes dinterts.
2.
116
et des effectifs de plusieurs milliers de fonctionnaires (comme le ministre de la Dfense), mais galement
des organismes publics dots dune structure simple, d'effectifs peu importants et ralisant des dpenses
modestes.
Certes, il peut paratre dangereux dautoriser les ministres dfinir eux-mmes les rgles
rgissant leurs pratiques comptables2, mais le Bureau du Contrleur gnral na signal aucun abus avr
cet gard. De fait, les ministres et les organismes publics semblent plus enclins respecter des rgles
quils ont eux-mmes tablies.
Le problme de la fraude occupant une place importante dans la politique agricole commune, une
attention particulire lui est accorde en termes de contrle de gestion. Les directives gnrales europennes
sur le contrle de gestion (voir lintroduction de cet ouvrage) consacrent une section aux normes de
vrification des irrgularits dcoulant de fraudes. Lefficacit du contrle de gestion tant au niveau
communautaire qu'au niveau national est en effet imprative pour la prvention des irrgularits et de la
fraude.
117
3.
Tant pour les aspects europens que pour la politique agricole nationale, la mise en oeuvre de la
politique agricole au Danemark dcoule dune troite collaboration entre le ministre de lAgriculture (et
les organismes quil chapeaute, voir ci-aprs) et les groupes de dfense des intrts du monde agricole.
Ministre de lAgriculture
Le principal objectif du ministre de lAgriculture est d'encourager la rotation et la rentabilit de
la production agricole mais aussi de garantir que les activits agricoles s'inscrivent dans le cadre dfini par
les autorits comptentes. Lexcution des tches administratives et des contrles est du ressort du ministre,
qui doit galement traiter les dossiers relatifs aux impratifs internationaux applicables au secteur agricole,
la promotion des activits agricoles et aux travaux de recherche et dexprimentation.
Le ministre est organis en trois niveaux administratifs. Le premier niveau est politique et se
compose du ministre proprement dit et des effectifs - restreints - du dpartement. Le deuxime niveau
correspond ladministration et la gestion, assures par les organismes dexcution (organismes
damnagement des structures agricoles, de protection vtrinaire, dintervention et de protection
phytosanitaire). Le dernier niveau est reprsent par les instituts de recherche et les laboratoires danalyses
dpendants du ministre (voir organigramme, figure 1).
La principale mission de lorganisme damnagement des structures agricoles est de grer les
subventions et les rglements relatifs aux activits qui favorisent la productivit, lamlioration de la qualit
des produits et llaboration de mthodes de production et de produits nouveaux. Cet organisme encourage
galement les activits permettant damliorer le cadre rural et incite ladaptation et au dveloppement
de structures dexploitation dans les rgions agricoles.
118
Ministre de lagriculture et de
la pche
Administration
Organisme
damnagement des
structures agricoles
Institutions de
recherches
Agence
phytosanitaire
Agence
vtrinaire
Institutions de
recherches
Laboratoires
Organisme
dintervention
Laboratoires
119
4.
La politique agricole danoise sinscrit dans la politique agricole de lUnion europenne dont lun
des objectifs est la stabilisation des marchs des produits agricoles (Trait de Rome, Art. 39). Une
organisation commune de ces marchs a t instaure dans cette optique. Elle prvoit notamment des
dispositions de rgulation des prix, de soutien la production et la vente de divers produits, des dispositifs
de stockage et de paiement, ainsi que des accords de stabilisation des importations et des exportations (ibid,
article 40).
Les deux exemples qui suivent illustrent les difficults inhrentes au contrle de gestion dans le cadre de
la gestion de lorganisation commune des marchs au Danemark3. La figure 2 reprsente le systme daudit
en vigueur pour les dpenses agricoles de lUnion europenne.
120
Conseil
Parlement danois
Cour Europenne
dAudit
Commission
Europenne
Comit des
Comptes Publics
Organisme
dintervention
Auditeur General
Entreprise Prive
Expert comptable
Rapport
Audit
Lois et subventions
Inadquation du contrle de gestion relatif aux primes (subventions) sur les bovins
Lorganisation europenne des produits agricoles est destine apporter un complment substantiel
aux revenus des producteurs. Cest le principe qui sous-tend notamment les mcanismes dintervention en
vertu desquels les Etats membres de lUnion europenne procdent des achats de soutien lorsque le prix
du march tombe en de dun prix dintervention donn.
En 1987, lorganisation commune du march de la viande bovine a t modifie de sorte que ces
achats soient dclenchs non par latteinte du prix dintervention mais seulement par latteinte dun prix
donn, infrieur ce seuil. Pour compenser la baisse du revenu des producteurs, une prime aux bovins a
t mise en place temporairement afin daider les producteurs qui levaient des veaux jusqu un certain
ge ou un certain poids. Pour le calcul et le versement des aides, les Etats membres ont eu le choix entre
deux modles : les pays producteurs pouvaient recevoir une prime lanimal vivant g dau moins neuf
mois (modle levage) ou une prime lanimal mort pour un poids carcasse de 200 kg (modle abattoir).
La prime a t fixe 25 ECU par mle (bovins). Le Danemark a choisi le modle levage. Cette prime
tait verse pour des mles gs d'au moins six mois au moment de la demande, et les producteurs
sengageaient garder pendant les trois mois suivants. Cette priode de rfrence rpondait la ncessit
de vrifier que les animaux dclars existaient vraiment. Lorganisme dintervention danois grait ce
programme et les contrles de vrification taient raliss par lorganisme danois de protection vtrinaire.
121
En 1987 et 1988, lorganisme dintervention danois a reu environ 33 000 demandes daide. Sur
ce total, 31 800 ont t acceptes et portaient sur quelque 266 000 animaux. Lorganisme de protection
vtrinaire a effectu 1 743 visites de vrification et relev 564 infractions. Il s'agissait pour la plupart d'une
absence de marquage loreille, ncessaire lidentification des animaux, et de la vente danimaux avant
lexpiration du dlai de rfrence, voire avant la demande daide. Les vrifications se sont donc soldes par
le rejet dun tiers des dossiers. Rapport lensemble des demandeurs, il semblerait que quelque 20 millions
de couronnes danoises aient t verss sous forme de primes alors que les conditions requises navaient pas
t remplies. En vertu de la rglementation de lUnion europenne, ces conclusions pouvaient conduire
lannulation de toutes les primes et un refus de lUE de rembourser les paiements verss pendant toute
la priode o la lgislation navait pas t correctement observe.
Le Bureau du Contrleur gnral a procd une tude du systme de contrle de gestion et
constat que le ministre de lAgriculture aurait d durcir les contrles et introduire des sanctions juridiques
propres favoriser le respect de la rglementation. Il a galement montr quen choisissant le modle
levage, le ministre en avait sous-estim les implications administratives, et notamment les aspects lis aux
contrles. La Commission des comptes publics a attir lattention sur linadquation des contrles et des
sanctions accompagnant ladministration de ce dispositif et critiqu les pratiques administratives du
ministre en indiquant qu'elles risquaient dentraner un gaspillage des aides communautaires4.
A partir de 1989, le Danemark est pass au modle abattoir : la prime est accorde labattoir
pour tout animal atteignant le poids carcasse pralablement fix. Ce systme permet dviter les fraudes
inhrentes au modle levage, cest--dire le versement de plusieurs primes pour un mme animal. Sur la
foi du marquage, les abattoirs consignent les informations concernant labattage des animaux pour chaque
producteur et les transmettent lorganisme dintervention danois. Depuis ladoption du modle abattoir,
lorganisme de protection vtrinaire vrifie uniquement que chaque producteur est en mesure dengraisser
le nombre danimaux dclars. Avec ce systme, les producteurs nont pas besoin de prciser le nombre
danimaux pour lequel ils souhaitent bnficier de primes5.
En fvrier 1989, la Commission europenne a demand l'organisme danois d'amnagement des
structures agricoles de transmettre le rapport rdig par le Bureau du Contrleur gnral sur les primes
exceptionnelles accordes aux producteurs de viande bovine. Cette demande tait formule en rapport avec
la clture des comptes 1987 de la garantie FEOGA. La Commission a galement pri le Danemark de
sexpliquer sur les raisons pour lesquelles le nombre des vrifications en 1987 navait pas augment en
dpit des rsultats obtenus l'issue des visites antrieures. Aprs avoir reu la rponse des autorits danoises
comptentes, la Commission a annonc en 1989 quil serait procd un ajustement du montant des aides
pour 1987 et 1988. Au terme de nouvelles ngociations, la Commission a confirm la diminution des
primes et le Danemark a renonc porter laffaire devant la Cour europenne de justice6.
Le Danemark a dcid de ne pas exiger des producteurs le remboursement des primes indment
perues, estimant que la procdure poserait dpineux problmes pratiques. Le ministre de lAgriculture
a donc t contraint de solliciter des fonds supplmentaires auprs du Parlement pour couvrir les dpenses
correspondantes.
Analyse
Les groupes de dfense des intrts agricoles ont naturellement intrt la prsence dun dispositif de
contrle offrant au plus grand nombre possible de leurs membres les avantages conomiques les plus
apprciables, dans les meilleurs dlais. Pour y parvenir, le secteur agricole est prt user de son influence
auprs des instances politiques et administratives. Bien que le programme en question concerne surtout les
producteurs de viande bovine, le cas des agriculteurs dtenant des intrts conomiques dans la production
122
laitire mrite une attention particulire. La vache jersiaise est une laitire trs rpandue au Danemark, et
une des caractristiques de cette race est que les mles natteignent les 200 kg quau bout dune priode
relativement longue. En optant pour le modle levage, les organisations d'agriculteurs pouvaient obtenir
le plus grand soutien pour leurs membres, tout en rendant impossible un contrle vritablement fiable.
Enfin, il n'y avait pas de risques conomiques pour les bnficiaires des aides.
Sur cette question, le ministre de lAgriculture se trouvait pris entre deux feux : il tait certes
tenu de veiller ce que ladministration des subventions agricoles soit efficace et conforme la lgislation,
mais subissait aussi, sans nul doute possible, linfluence des groupes de dfense agricoles dont lobjectif
tait dobtenir le plus de fonds possible de lUnion europenne. Le ministre a certainement estim quil
y avait peu de risques de voir lUE ne pas approuver les comptes, dans la mesure o les vrifications taient
ncessairement effectues sur une base alatoire. Linsuffisance du systme de contrle de gestion appliqu
au modle levage est donc surtout imputable aux fortes pressions exerces par les organisations agricoles
sur le choix du modle par le ministre. Il est vrai que le ministre avait un rle double : celui
d'administrateur et d'instance de contrle, dune part, et celui de soutien du secteur agricole, dautre part.
Ce "mlange des genres" ne constitue pas une bonne base pour la mise en place de systmes de contrle
de gestion efficaces.
stockage en entrept et
Tout produit agricole achet est ajout linventaire de lorganisme dintervention sa valeur
comptable, lgrement minore pour tenir compte de la baisse de qualit lie au stockage. La diffrence
entre la valeur dachat et cette valeur comptable est immdiatement rembourse par lUE.
Tous les frais lis au stockage (chargement, transport, dchargement, stockage, rechargement,
expdition) sont rembourss par la Commission europenne. Les pertes de taux dintrt sur les sommes
investies subies par les Etats membres pendant le sjour des produits en entrept sont galement
indemnises par la Commission.
Enfin, lorsque les produits, en provenance de lentrept, sont vendus, le prix de vente est compar
la valeur attribue dans les comptes de lorganisme dintervention. Sil y a perte la revente, la
Commission paie la diffrence, mais les bnfices ventuels lui sont reverss.
Dans un rapport communiqu la Commission des comptes publics, le Bureau du Contrleur
gnral a prsent les rsultats de son tude sur ladministration et le contrle des entrepts du dispositif
dintervention dans le cadre de la mise en oeuvre du programme de lUnion europenne au Danemark7. Ce
rapport comprenait une valuation des contrles internes dans ladministration de lorganisation europenne
des marchs par le Danemark. Une partie de ce document tait consacre aux interventions sur les marchs
de la viande bovine et des crales.
123
Remarques gnrales
Selon quil sagisse dune institution europenne ou nationale, les approches diffrent en matire
de contrle des procdures administratives et daudit des fonds dintervention.
Les audits de contrle de gestion assurs par des services daudit nationaux sont principalement
destins garantir la rentabilit de lorganisme dintervention et un traitement des dossiers le plus efficient
possible permettant de rduire au maximum les pertes pour le budget national.
Le respect des exigences de la Commission et de la Cour des comptes europennes implique de
fixer un ensemble d'objectifs la fois plus prcis et plus ambitieux pour le contrle de gestion. Ces deux
institutions europennes soulignent limportance de la conformit des contrles la rglementation
communautaire dans toute sa complexit8.
Les cas voqus ci-dessus montrent l'intrt dinstaurer et de mettre en oeuvre un bon systme
de contrle de gestion, seul garant de la crdibilit du systme administratif.
5.
Un des objectifs du Trait de Rome (Art. 39) est daccrotre la productivit de lagriculture "en
dveloppant le progrs technique, en assurant le dveloppement rationnel de la production agricole ainsi
quun emploi optimum des facteurs de production, notamment de la main-doeuvre", de faon garantir
124
aux agriculteurs et leurs employs un niveau de vie acceptable. Pour ce faire, un dispositif commun avait
t cr pouir les marchs des produits agricoles (Trait de Rome, article 40.2). On peut imaginer la
cration de plusieurs structures agricoles de base destines soutenir cet accord commun. Paralllement,
les Etats membres peuvent, dans certaines limites, aider leur agriculture par des subventions.
Productivit et efficacit
Les contrles de gestion doivent contribuer garantir que lactivit de lentit contrle est
suffisamment rationnelle, productive et efficace pour permettre la mise en oeuvre de la politique dfinie.
Lexemple qui suit se rapporte une enqute effectue en 1994 par le Bureau du Contrleur
gnral sur la productivit et lefficacit dont avait fait preuve lorganisme damnagement des structures
agricoles dans ladministration de deux programmes similaires : le premier tait un des volets du
programme de subventions de lUE destin promouvoir ladaptation des structures agricoles, le second
tait le dispositif de subventions national pour le dveloppement de produits dans le secteur des
technologies et de la recherche alimentaires et dans le cadre de programmes de recherche et de
dveloppement9.
Le Bureau du Contrleur gnral a calcul et compar dans le temps les rendements respectifs de
ces deux plans de subventions. Il a d pour cela rapporter le nombre des diffrentes subventions aux cots
de gestion de chaque dispositif. Pour les trois annes considres, une baisse de rendement a t observe
pendant la premire anne, suivie dune remonte les deux annes suivantes. Ltude navance aucune
explication pour ces variations de rendement.
Lanalyse de lefficacit a consist en une valuation de la capacit de lorganisme prendre des
mesures rapides, simples et fiables.
La rapidit de raction des problmes spcifiques peut se juger la dure dune action par
rapport son objectif. Ltude du Bureau du Contrleur gnral a montr que, dans certains cas, les actions
se sont tendues sur des priodes plus longues que ne lauraient justifi les problmes rencontrs.
La simplicit implique que le traitement des diffrents cas vite toute formalit inutile. Sur ce
point, ltude a montr que des dossiers ont d tre rouverts plusieurs reprises avant quune dcision ne
soit prise, simplement parce que, pour chacun des programmes considrs, les responsables chargs
dobtenir des subventions avaient d fournir de nouvelles pices plusieurs reprises.
La fiabilit a t dfinie comme la capacit de lorganisme identifier, dlimiter et clarifier les
problmes soulevs pour garantir la pertinence des dcisions ultrieures. L aussi, il a t observ que
lorganisme damnagement des structures agricoles ne satisfaisait pas aux exigences lgitimement
formules.
Se fondant sur cette tude du Bureau du Contrleur gnral, la Commission des comptes publics
a dclar que la structure de lorganisme damnagement des structures agricoles donnait lieu de svres
critiques et a command une tude plus approfondie au Bureau du Contrleur gnral.
Lvaluation du Bureau du Contrleur gnral a consist dterminer si les contrles de gestion
de cet organisme taient efficaces, afin quil ny ait aucun dfaut rdhibitoire affectant lconomie, la
productivit et lefficacit des activits contrles. Aprs avoir examin le systme et tudi plus en dtail
le contrle de gestion de cet organisme, le Bureau a conclu que ladministration par cet organisme ne
sappuyait pas sur les meilleures pratiques de gestion des finances publiques.
125
6.
Le Danemark dlgue depuis longtemps la mise en oeuvre de la politique agricole des groupes
de dfense des intrts agricoles ou dautres entits extrieures ladministration publique10.
Depuis les annes cinquante, une taxe modique est prleve sur les exportations et les autres
ventes de produits agricoles. Les recettes ainsi collectes sont verses des organisations agricoles par
lintermdiaire dun systme de fonds permettant de financer un certain nombre de projets agricoles.
Certains fonds sont galement aliments par une partie des taxes foncires acquittes par les agriculteurs.
Dautres, enfin, sont partiellement financs par des subventions. En 1989, environ 1,2 milliard de couronnes
danoises (soit lquivalent de 0,2 milliard de dollars) a transit par ces organisations agricoles en vertu du
rgime administratif en vigueur.
Ce systme de financement est laboutissement daccords politiques passs au fil des ans entre
les organisations agricoles et le ministre de lAgriculture. Ces accords ont toujours t ratifis par le
Parlement, par le biais de textes de lois ou de dcisions budgtaires. Il semble quaucun conflit nait jamais
oppos le ministre et les groupes de dfense des intrts agricoles au sujet de la gestion de ces fonds.
Le principe de dlgation de ladministration a t critiqu par Christensen (voir note 10) pour
les raisons suivantes :
-
impossibilit pour le Bureau du Contrleur gnral daccder aux comptes des sous-traitants.
Ladministration dlgue de la politique agricole semble ne pas avoir reposer sur des procdures
et dautres mesures garantissant raisonnablement lorganisation mthodique, la gestion conomique,
lefficience et lefficacit des activits. Aucun document na permis de dmontrer que ce systme de
dlgation de ladministration protgeait les ressources en jeu contre le gaspillage, la mauvaise gestion, les
erreurs et autres irrgularits, ni que ses responsables respectaient scrupuleusement la lgislation et la
rglementation en vigueur (I, paragraphe 3). Labsence dun contrle de gestion digne de ce nom a suscit
de vives critiques de la part du Contrleur gnral et de la Commission des comptes publics11.
Au vu de ces critiques, ladministration publique a d nommer un magistrat charg denquter sur
la dlgation des responsabilits par le ministre de lAgriculture. Cette enqute visait dterminer la
responsabilit juridique de tous les participants ladministration des fonds. Une fois lenqute termine,
aucune autre action juridique na t engage pour clarifier ou rgler ces problmes. Le ministre de
lAgriculture a t par la suite rorganis et le contrle de gestion amlior.
7.
Tous les cas qui viennent dtre dcrits autorisent une gnralisation sur limportance du contrle
de gestion lorsquil sagit dempcher les groupes de dfense des intrts agricoles dexercer une mainmise
126
absolue sur la mise en oeuvre de la politique agricole, et sur la ncessit inhrente dun contrle de gestion
dans tout systme administratif plusieurs niveaux.
127
Enfin, lorsque le premier niveau est reprsent par lUE et le second par une administration
nationale, les institutions suprieures de contrle des finances publiques se retrouvent au centre dun
intressant rapport de forces. La Cour des comptes europenne est tenue dagir dans le sens des objectifs
et politiques de lUE, mais est essentiellement dpendante des travaux de linstitution nationale suprieure
de contrle des finances publiques. Cette institution doit veiller lapplication de la lgislation
communautaire dans lEtat membres considr, mme si ladministration nationale a conomiquement
intrt interprter la lgislation europenne dans le sens qui lui est le plus favorable. Linstitution
nationale suprieure de contrle des finances publiques a, mon avis, le devoir dagir conformment aux
rgles professionnelles mme si celles-ci nuisent court terme aux intrts nationaux. A plus long terme,
en effet, cette attitude constitue une meilleure base pour les ngociations entre Etats membres au sein de
lUE. Lefficacit dune administration et le trs grand professionnalisme des audits sont autant dlments
qui fondent la crdibilit des positions dun pays lors de ngociations.
128
NOTES
1.
INTOSAI Auditing Standards. European Community Implementing Guidelines. For Use in Audits
of European Community Activities. Authorised for Use on a Test Basis by the Contact Committee of the
Presidents of the Supreme Audit Institutions of the European Community, 29 septembre 1993.
2.
Ce fonctionnement soulve le problme de la "captation" de la rglementation, cest--dire le
risque de voir les secteurs rglements dcider eux-mmes des informations que les instances de
rglementation leur rclament, au dtriment des intrts du consommateur. David Mayston, "Financial
Reporting in the Public Sector and the Demand for Information", Financial Accountability and
Management, vol. 8, n 4, p. 323.
3.
Ces difficults ne sont pas spcifiques au contexte danois. Au Royaume-Uni, lOffice britannique
de contrle (National Audit Office) a signal que certains dysfonctionnements observs pour plusieurs types
de contrle de gestion (gestion, comptabilit, dotation en personnel) induisent invitablement des risques
susceptibles davoir de graves consquences sur la comptabilit et le respect de la rglementation
europenne. National Audit Office, Intervention Board for Agricultural Produce: Management,
Accountability and the Prevention of Fraud, Service des publications officielles du Royaume-Uni, Londres,
1990.
4.
Commission parlementaire des comptes publics, Beretning om sammenholdelse af bevillingen og
regnskabstal i Statsregnskabet for 1987 (Rapport sur la comparaison des chiffres du budget et des comptes
dans les comptes de lEtat pour 1987), Copenhague, 1989, pp. 51-53.
5.
Commission parlementaire des comptes publics, Endelig betnkning over statsregnskabet for
finansret 1987 (Rflexions finales sur les comptes de lEtat pour lexercice budgtaire 1987), Copenhague,
1990, pp. 60-61.
6.
Commission parlementaire des comptes publics, Endelig betnkning over statsregnskabet for
finansret 1988 (Rflexions finales sur les comptes de lEtat pour lexercice budgtaire 1988), Copenhague,
1991, pp. 40-41.
7.
Commission parlementaire des comptes publics, Rapport n 13/92 sur ladministration et le
contrle des entrepts du dispositif dintervention de lUE au Danemark, Copenhague, 1994.
8.
Roger P. Levy, "Audit and Accountability in a Multiagency Environment: The Case of the
Common Agricultural Policy in the UK", Financial Accountability and Management, vol. 10 (1),
fvrier 1994, pp. 65-75.
9.
Commission parlementaire des comptes publics, Rapport n 7/93 sur la productivit et lefficacit
de lorganisme damnagement des structures agricoles dans ladministration de certains secteurs
subventionns, Copenhague, 1994.
10.
Jrgen Grnnegaard Christensen, "Corporatism, Administrative Regimes and Mismanagement of
Public Funds", contribution prsente dans le cadre de l"ECPR Joint Sessions Workshop on New Forms
of Public Corruption", Leyden, 1993.
11.
Commission parlementaire des comptes publics, Beretning om finansierings-, afgifts- og
sikringsfonde for landbrug, gartneri og fiskeri (Rapport n 2/89 sur les fonds, taxes et dispositifs de
protection de lagriculture, de lhorticulture et de la pche), Copenhague, 1990.
129
12.
Ce point est dvelopp dans : Rolf Elm-Larsen, "The Relationship between Value for Money
Audit and Transaction Cost and Agency Theories", contribution prsente loccasion de la 5e confrence
internationale de recherche compare sur la comptabilit publique, Paris, mai 1995.
130
par
Harry S. Havens8
Rsum
Ladministration publique des Etats-Unis1 a par tradition tendance envisager les contrles de
gestion dans une perspective ponctuelle, fragmentaire et non systmatique. Une telle approche sexplique,
au moins partiellement, par la sparation des pouvoirs qui caractrise la structure du gouvernement dans
ce pays. Les contrles de gestion sont instaurs par la lgislation dans un petit nombre de secteurs. Dans
la plupart des cas, llaboration de systmes de contrle de gestion est toutefois laisse la discrtion des
organismes2 de lexcutif. Dans le pass, ce type dinitiative a rarement t le fait des organismes centraux3
et, en labsence de directives, les organismes dexcution nen ont pas fait une priorit.
De rcentes mesures laissent toutefois penser que lapproche fragmentaire de ces problmes
pourrait voluer. En 1982, le Congrs a impos aux organismes publics de raliser une valuation annuelle
de leurs contrles de gestion. Une autre exigence est venue appuyer ce premier pas : compter de 1996,
les 24 organismes les plus importants devront publier des tats financiers certifis et le rapport de lauditeur
devra comprendre une apprciation des contrles effectus. Enfin, en 1995, le pouvoir excutif a mis de
nouvelles directives, allant dans le sens des directives de lOrganisation internationale des institutions
suprieures de contrle des finances publiques pour llaboration de normes de contrle interne. Ces textes
raffirment limportance de contrles de gestions efficaces.
De telles initiatives traduisent une rorientation et un changement dattitude positifs mais il est
encore trop tt pour juger de leurs effets long terme. En outre, mme les meilleurs contrles de gestion
ont leurs limites. Lexperience des Etats-Unis montre quils peuvent tre contourns ou mal-utiliss par les
gestionnaires eux-mmes. Ils oivent donc tre rgulirement soumis examen afin de sassurer de leur
efficacit dans un environnement oprationnel en mutation.
Harry S. Havens a t contrleur gnral adjoint de la Cour des comptes des Etats-Unis (General
Accounting Office) entre 1980 et son dpart la retraite, en 1993. Il avait auparavant travaill au sein de
la Direction du budget (Office of Management and Budget), (1964-1974), puis exerc les fonctions de
directeur de la division charge de lanalyse des programmes au GAO (1974-80). Les opinions prsentes
dans ce document nengagent que leur auteur et nexpriment en aucune faon les positions de la Cour des
comptes des Etats-Unis.
Les dnominations de fonctions et des organismes au sein des pouvoirs publics amricains ne sont
pas traduites mot mot. Nous avons eu recours aux titres les plus frquemment rencontrs dans les pays
francophones concernant les positions et organismes quivalents. Il convient galement de noter que sil
est vrai que la plupart de ceux qui occupent un poste dcisionnaire au sein de ladministration amricaine
sont nomms pour des raisons politiques lors de chaque alternance politique (systme des dpouilles), ces
personnes remplissent des fonctions dexcution qui, dans dautres pays, seraient confies de manire
permanente des hauts fonctionnaires.
131
La fonction daudit interne doit tre un lment-clef de la structure de contrle de gestion. Aux
Etats-Unis, les auditeurs internes des finances publiques sont traditionnellement au service des dirigeants
des organismes, contrairement aux instances de contrle externe qui, comme la Cour des comptes des EtatsUnis (General Accouting Office), sont mandats par les instances de contrle, cest--dire le plus souvent
par le Congrs.
Aux Etats-Unis, le contrle de ladministration publique est rendu plus difficile encore par
lexistence de programmes prvoyant des remboursements des tiers, au titre de dpenses engages pour
la fourniture de biens et de services la collectivit ou au titre de prestations fournies pour le compte de
lEtat fdral. Les auditeurs sont donc tenus dtudier non seulement la structure du contrle interne des
organismes, mais galement les propres contrles de gestion des fournisseurs et mandataires de
lAdministration. Or, des audits rcentes ont rvl des problmes chroniques touchant les partenaires de
ladministration publique.
En 1978, le Congrs a modifi la structure des oprations daudit interne. La fonction dinspecteur
gnral (IG : Inspector General) a ainsi fait son apparition dans la plupart des organismes. Ces nouveaux
acteurs se trouvent dans une position dlicate car ils font partie intgrante des organismes tout en jouissant
dune indpendance non ngligeable et en ayant des fonctions de rapporteurs importantes vis--vis
dinstances extrieures. Il leur est demand de contrler les oprations et programmes des organismes
publics comme le font les auditeurs internes "classiques", mais ils prsentent leurs conclusions devant le
Congrs comme devant les dirigeants des organismes dont ils dpendent. Il leur incombe enfin de contrler
les tats financiers des organismes, comme le feraient des auditeurs externes.
Une telle approche du contrle ne va pas sans entraner quelques problmes. Les obligations
externes semblent avoir prvalu, au dtriment de la mission traditionnellement confie aux auditeurs
internes. On note par exemple quil a t fait bien plus de cas de la signalisation dentorses individuelles
la lgislation, dont le Congrs est particulirement "friand", que dun renforcement des contrles de
gestion qui permettrait dviter les abus.
En rsum, lapproche adopte aux Etats-Unis en matire de contrles de gestion prsente de
nombreuses faiblesses. Les efforts actuels destins renforcer les contrles semblent prometteurs, mais leur
aboutissement passe par un engagement prolong, condition que le systme de gouvernement amricain
parat difficilement garantir.
132
1.
En labsence de caractristiques communes, toute gnralisation sur les pratiques en vigueur est
dlicate. La conception et la gestion des diffrents systmes de contrle, ainsi que la rigueur qui prside
leur mise en oeuvre, varient en effet considrablement dun cas lautre.
Autorits comptentes
Le pouvoir de concevoir ou dexiger des contrles de gestion - ou toute autre pratique
administrative - dcoule de la Constitution des Etats-Unis qui confie le pouvoir lgislatif au Congrs. Aucun
responsable ne peut prendre de dcision qui sortirait du cadre dfini par la Constitution ou de la lgislation
vote par le Congrs aux termes de procdures constitutionnelles. Les pouvoirs lgislatifs sont cependant
limits par le droit de vto du Prsident et par le pouvoir judiciaire, charg de vrifier la constitutionnalit
des lois votes. Cest donc dans ces limites que le Congrs, agissant en vertu de la Constitution, reprsente
la source de pouvoir essentielle pour tout ce qui touche au contrle de gestion. Le Congrs dlgue
toutefois souvent ses pouvoirs en la matire au chef de lexcutif, par lintermdiaire de lois leur confrant
un pouvoir implicite ou explicite.
133
des autres pays. Les cadres suprieurs des organismes dexcution (occupant gnralement les trois ou
quatre chelons les plus levs de la hirarchie) sont habituellement nomms pour des raisons dordre
politique et ne loccupent que peu de temps (en moyenne, peine plus de deux ans). Gnralement choisis
essentiellement en fonction de leurs affinits politiques, ils nont souvent quune exprience limite de la
gestion (voire aucune exprience), et sont plus nophytes encore dans le domaine de la gestion des
organismes publics.
Dans un tel contexte, lmergence de contrles de gestion efficace suppose une main ferme
agissant de lextrieur. Il faut en particulier pouvoir compter sur un engagement durable des organismes
centraux auxquels les Prsidents successifs dlguent des responsabilits de gestion gnrales dans le cadre
du pouvoir excutif. Jusqu rcemment, cet engagement faisait en grande partie dfaut, tout comme le non
moins ncessaire soutien du Congrs des contrles de gestion efficaces. Ainsi, des normes
denregistrement des transactions financires existent depuis des annes, mais elles ont t rdiges dans
loptique du processus budgtaire annuel et du rapport annuel sur les finances publiques demand par le
ministre des Finances et non dans le but de sassurer que les donnes financires fiables qui sont
indispensables la gestion des organismes taient disponibles. Ce nest quau cours des dix dernires annes
que les efforts ont port sur des aspects aussi fondamentaux pour les procdures comptables que la cration
dun grand livre gnral pour les organismes publics.
De mme, cela fait plus dun sicle que les pratiques de gestion du personnel dans ladministration
publique sont strictement rglementes. A lorigine, il sagissait de mettre les fonctionnaires labri
dinfluences politiques nfastes et de veiller ce que les dcisions de gestion du personnel sappuient sur
une valuation objective des capacits des postulants. Cependant, la plupart des dirigeants estiment depuis
longtemps que ce systme insiste davantage sur la forme que sur le fond et agissent de telle manire quil
est devenu difficile de demander aux subordonnes de rpondre de leur travail. Des efforts sont
actuellement accomplis pour remdier ce problme.
La Direction du budget (OMB) rpte depuis de longues annes quil est ncessaire de renforcer
les contrles de gestion. Ses appels ne sont toutefois pas accompagns de lengagement long terme et des
moyens qui permettraient dobtenir des rsultats significatifs. Il faut donc esprer que linsistance nouvelle
dont fait preuve lOMB aura des rpercussions plus durables.
On ne comprend la mdiocrit des rsultats obtenus par les organismes centraux des Etats-Unis
en matire defficacit des contrles de gestion que si lon admet le fait que leurs cadres dirigeants sont
eux aussi prioritairement choisis en fonction de leur appartenance politique - et non de leurs comptences
ou de leur exprience - et qu ce niveau aussi la rotation est trs rapide. En outre, le Congrs protge
jalousement son autorit sur les organismes dexcution et cherche souvent les protger de ce quil (et
ces organismes dexcution) considrent comme une "ingrence" des organismes centraux. Dans ces
conditions, les organismes centraux (et plus particulirement lOMB) sont souvent considrs comme les
acteurs de la politique prsidentielle et non comme des dfenseurs politiquement neutres de pratiques de
bonne gestion. De fait, il est bien certain que les organismes centraux ont des responsabilits dordre
politique tout autant que de gestion et il est souvent difficile de maintenir lquilibre entre ces deux rles.
134
que lutilisation des ressources entre dans le champ des missions de lorganisme considr,
que les programmes et moyens mis en jeu ne sont pas menacs par les gaspillages, par la
fraude, par une mauvaise gestion,
que des informations fiables et obtenues en temps opportun sont collectes, consignes,
enregistres et utilises pour la prise de dcision4.
Cette dfinition et les textes qui laccompagnent sont parfaitement conformes aux directives de
lINTOSAI. Ladministration des Etats-Unis (et notamment ses auditeurs) ont manifest avec force leur
soutien llaboration des directives de lINTOSAI et approuv les conclusions publies. Hlas, mme la
foi la plus sincre dans limportance des contrles de gestion ne se traduit pas par lmergence immdiate
de systmes de contrle efficaces. Quant la distance qui spare les voeux pieux de la ralit, elle nest
sans doute pas lapanage des Etats-Unis.
135
2.
Aux Etats-Unis, la fonction daudit interne est communment considre la fois comme un
contrle de gestion et comme un moyen pour la direction de sassurer que les autres contrles de gestion
sont efficaces.
136
organes directeurs ont alors compris quil fallait mettre en place dautres contrles pour rpondre aux
besoins des plus hauts responsables de lentreprise. Le concept dorganismes daudit interne, dtachs des
aspects strictement oprationnels et financiers et chargs de rendre compte aux hauts responsables et au
conseil dadministration, tait n.
Initialement, il ntait les auditeurs internes se concentrent presque exclusivement sur la
vrification des contrles financiers et de lexactitude des rapports financiers internes. Avec le temps, leurs
responsabilits ont ensuite t tendues au contrle de gestion dans sa globalit. Les organes directeurs
fondent en effet leurs dcisions sur quantit de donnes et pas uniquement sur les donnes financires. Des
rapports dexploitation de grande importance peuvent porter sur des stocks de matriel (pices dtaches
par exemple), sur des programmes dexploitation et les carts observs par rapport ces programmes, sur
la qualit des produits, etc. Ces rapports doivent imprativement tre tablis en temps opportun et contenir
des informations fiables. Lvaluation de leur fiabilit et de celle des systmes informatiques lorigine de
leur laboration est devenue une des missions des auditeurs internes. Par la suite, ces derniers se sont vu
confier la responsabilit dapprcier la conformit de ces informations avec les rgles fixes par lentreprise
contrle, puis lefficacit des rgles et procdures en vigueur.
3.
137
les dmettre de leurs fonctions, en faisant toutefois connatre au Congrs les motifs de sa dcision. Dans
trente autres organismes publics, pour la plupart moins importants, les inspecteurs gnraux sont nomms
par la direction de lorganisme, qui peut galement les rvoquer en en communiquant les motifs par crit
au Congrs.
La loi exige que les inspecteurs gnraux soient slectionns indpendamment de toute
considration politique, sur la seule base de leur intgrit et de leurs capacits reconnues en matire de
comptabilit, danalyse financire, de droit, danalyse de gestion, dadministration publique ou
dinvestigation. Dans les organismes les plus importants, ils occupent une position quivalente celle de
directeur gnral au sein dun ministre (Assistant Secretary). Les inspecteurs gnraux doivent toujours
accder directement au chef de lorganisme. Celui-ci na toutefois que des pouvoirs "gnraux" de
supervision sur les activits des IG et na pas le droit de les empcher deffectuer les contrles ou enqutes
quils jugeraient ncessaires. Ces dispositions visent garantir que les inspecteurs gnraux jouissent dune
indpendance suffisante vis--vis des autres lments de lorganisme pour pouvoir accomplir leur mission
avec efficacit. Leur indpendance est en outre renforce par lobligation de maintenir une distinction entre
le budget des inspecteurs gnraux et celui de lorganisme.
Responsabilits des IG
Les inspecteurs gnraux ont deux responsabilits principales. La premire est la fonction de
contrle interne, endosse par un inspecteur gnral adjoint charg des audits. Lautre est la ralisation
denqutes sur des accusations de mauvaise gestion ou autres infractions la loi ou la rglementation,
sous lgide dun inspecteur gnral adjoint charg des enqutes. Des instances comparables existaient
auparavant dans la plupart des organismes, mais taient gnralement distinctes des auditeurs internes.
La loi sur les inspecteurs gnraux a galement modifi lorganisation des rapports. Avant le vote
de cette loi, les auditeurs internes ne rendaient compte de leurs conclusions que dans des rapports internes
lorganisme contrl. Ces documents taient gnralement transmis au directeur administratif, charge
pour lui de communiquer les rsultats importants la direction. Cependant, les auditeurs avaient toujours
la possibilit de rendre compte directement la direction, notamment si leur rapport contenait des
observations mettant en cause le directeur administratif. Habituellement, les auditeurs internes faisaient
galement part de leurs conclusions au GAO de manire officieuse.
En vertu de la loi sur les inspecteurs gnraux, ces inspecteurs doivent dsormais remettre leur
rapport directement la direction de lorganisme contrl et tenir en temps opportun le Congrs au courant
de lensemble de leurs travaux. Ils doivent galement remettre deux fois par an la direction de lorganisme
dont ils relvent un rapport sur les activits daudit et dinspection. La direction de cet organisme doit
ensuite transmettre ce rapport, ventuellement accompagn de ses commentaires, au Congrs dans un dlai
de trente jours. Lorsque linspecteur gnral dcouvre des "problmes particulirement graves ou patents",
il lui incombe den avertir immdiatement la direction de lorganisme, qui doit alors transmettre son rapport
au Congrs sous sept jours. Il est interdit la direction de lorganisme de modifier en quelque faon la
teneur des rapports rdigs par linspecteur gnral.
Un rle ambigu
Ce systme de double compte rendu avait t imagin pour protger lindpendance des
inspecteurs gnraux, mais galement pour veiller ce que les problmes importants dcouverts par ces
inspecteurs ne demeurent pas inconnus lextrieur des organismes concerns et soient largement divulgus
pour quil y soit rapidement remdi. Quel quait t le raisonnement, lobligation de rendre compte au
138
Congrs a manifestement chang le rle de lunit daudit interne (et de lunit charge des enqutes), en
largissant le champ de ses interlocuteurs par rapport sa mission initiale, qui consistait exclusivement
se mettre au service des plus hauts dirigeants de lorganisme concern. Cela a considrablement modifi
le regard port sur les auditeurs internes non seulement par les directeurs dorganismes publics, mais
galement par les tierces parties intresses leur fonctionnement, en particulier au sein du Congrs.
Lobligation de rendre compte au Congrs soulve des questions sur la pertinence quil y a ds lors dire
des auditeurs internes quils sont "au service de lentit" quils contrlent, selon la description donne par
lorganisation professionnelle des auditeurs internes.
Lintrt grandissant du Congrs pour les audits internes et autres travaux confis aux inspecteurs
gnraux peut se mesurer la frquence avec laquelle les inspecteurs gnraux se prsentent dsormais
devant des commissions du Congrs pour tmoigner des problmes affectant la gestion de leurs organismes.
Ainsi, au cours du premier semestre 1995, linspectrice gnrale du ministre du Logement et de
lurbanisme (HUD Department of Housing and Urban Development), organisme dimportance relativement
mineure, mais o de nombreux dysfonctionnements perturbent depuis longtemps la bonne gestion, est
apparue pas moins de quatre fois devant diverses commissions du Congrs pour prsenter son point de vue
sur certains de ces problmes.
139
en outre publier des tats consolids pour ces organismes ds 1997. La Cour des comptes doit contrler les
tats consolids et peut dcider de se charger des audits de nimporte quel organisme. Les inspecteurs
gnraux sont quant eux tenus deffectuer laudit de leur organisme si la Cour des comptes dcide de ne
pas sen charger directement.
Les dispositions sur le contrle des organismes publics sont toujours en cours dvolution. La
Cour des comptes, qui ne dispose pas des ressources ncessaires pour conduire lensemble des contrles,
prvoit de se concentrer sur les tats consolids et sur les lments-clef de lactivit de quelques-uns des
organismes les plus importants, tels que les ministres des Finances ou de la Dfense9. Le contrle de
certains des autres organismes est intgralement dlgu aux inspecteurs gnraux. Enfin, dans certains cas,
les inspecteurs gnraux confieront les audits des cabinets privs ou travailleront en collaboration avec
eux.
La participation active des inspecteurs gnraux aux audits financiers annuels illustre une fois de
plus lambigut de leur rle. Laudit des tats financiers dun organisme public est gnralement considr
comme relevant dauditeurs indpendants de lorganisme contrl. Ce serait donc plutt le rle de
lauditeur externe que celui de lauditeur interne. Or, la Cour des comptes considre que les inspecteurs
gnraux, nomms par le Prsident et tenus de rendre compte au Congrs, sont suffisamment indpendants
pour mener bien cette mission. Il pourrait cependant se rvler difficile pour les inspecteurs gnraux de
faire la part entre cette responsabilit comparable celle des auditeurs externes et le rle traditionnellement
dvolu aux auditeurs internes consistant fournir "un service lentit" quils contrlent.
4.
140
5.
141
Objectifs de laudit
Sagissant des intermdiaires, lauditeur doit valuer la fiabilit des garde-fous destins viter
que des sommes soient indment factures par les prestataires de services de sant indpendants, cest--dire
par exemple que des honoraires soient perus pour des prestations non fournies ou fournies des patients
sans ncessit, que les montants facturs dpassent les plafonds fixs ou que des honoraires correspondant
un service fourni un patient soient facturs au nom dun autre patient. Si ces garde-fous sont juges
insuffisants, un audit complet ncessite thoriquement que lauditeur vrifie les contrles de gestion des
prestataires de services proprement dits. Or, ceux-ci sont des milliers.
Stratgie daudit
La limitation des ressources rend de tels audits impossibles. Le HHS ne dispose que de quelques
centaines dauditeurs internes, chargs de surveiller des dpenses reprsentant des centaines de milliards
de dollars. Medicare nest quun des nombreux programmes quils doivent surveiller et lapprciation des
contrles de gestion nest quune des nombreuses tches qui incombent aux auditeurs chargs des finances
dans le secteur de la sant. Laudit du programme Medicare doit donc adopter une stratgie beaucoup plus
cible.
Sil se fonde sur les antcdents, sur larchitecture du programme de sant et sur les incitations
financires dcoulant de cette architecture, lauditeur partira logiquement de lhypothse selon laquelle, si
insuffisances il y a, elles sont trs certainement chercher du ct du contrle des intermdiaires et des
prestataires de services de sant. Il peut donc dcider de nexaminer que certains contrles effectus au sein
de la HCFA, ceux concernant les systmes de tarification et de rglement, par exemple. Il discutera
cependant avec les gestionnaires de la HCFA de leur apprciation informelle des contrles effectus auprs
des intermdiaires et de certains grands prestataires de services de sant tels que les principaux hpitaux.
Sur lensemble des intermdiaires sous contrat responsables du traitement, du rglement et de ltude des
demandes de prise en charge par Medicare, lauditeur nen choisira ensuite que quelques-uns, une demidouzaine sans doute sur les 80 intermdiaires (voire davantage) en question, pour se consacrer un examen
relativement approfondi des contrles dont ils auront fait lobjet.
142
et impunment. Aucune preuve que de tels abus ont effectivement t commis nexiste a priori. Pour
convaincre ses interlocuteurs de sa ralit et de la ncessit de prendre des mesures correctives, lauditeur
doit runir des preuves de la fraude ou des gaspillages. Il lui faut donc tudier lactivit des prestataires de
services de sant (mdecins, hpitaux, pharmacies, etc.) ainsi que les honoraires qui ont donn lieu des
remboursements par les intermdiaires.
Lauditeur se penchera alors sur les registres de certains prestataires, pour y trouver diffrents
types de brches qui (sur la foi de son exprience) sont susceptibles davoir permis une utilisation abusive
de largent public. Nombre de remboursements par le programme Medicare se fondent sur un diagnostic
mdical. Lauditeur a donc la possibilit de rechercher les cas o un diagnostic plus grave (donc mieux
rembours) que ne le justifiait les informations disponibles a t prononc, puis dexaminer les procdures
employes par les hpitaux pour vrifier la sret du diagnostic dans des cas limites. Lauditeur cherchera
galement des preuves de transactions frauduleuses, illustres le plus souvent par des prestations ou des
patients fictifs.
143
punissant les abus avrs et sur un ensemble de contrles de gestion (sappuyant sur des vrifications
statistiques ou des examens-surprise effectus par sondage des registres tenus par les prestataires de services
de sant) qui, ensemble, constituent une garantie raisonnable que les violations manifestes seront
dcouvertes. Dans un tel contexte, les abus ne cesseraient sans doute pas tout fait, mais leur frquence
serait ramene un niveau "acceptable".
Situation actuelle
La gestion du programme Medicare est malheureusement loin datteindre ce niveau acceptable,
comme lindiquent ces quelques lignes figurant dans un rapport rcent de la Cour des comptes :
En 1992, nous avons signal que Medicare tait un des programmes publics considrs comme
extrmement vulnrables aux gaspillages, la fraude, aux abus et une mauvaise gestion. Nous avions
notamment fait tat des problmes suivants : impuissance des moyens dont disposent les prestataires de
service chargs de traiter les demandes de prise en charge prvenir la fraude et les abus, insuffisances de
la gestion des prestataires Medicare par la HCFA, conception fautive des politiques de rglement et
dficience des vrifications de la facturation. Depuis lors, la HCFA a opr diverses modifications
rglementaires et administratives pour corriger ces travers. Cependant, ces amliorations notables ne
suffisent pas protger Medicare contre les pertes financire13.
Le rapport poursuit : "Aujourdhui Medicare prend plus de cas en charge, aprs un examen moins
approfondi, quelle nen a jamais accept au cours des cinq dernires annes. [...] Un financement mal
adapt a ralenti le dveloppement de nouveaux contrles permettant de protger les deniers publics
consacrs Medicare". Il parat vident que ce programme, pour lequel lEtat fdral a dpens 162
milliards de dollars en 1994, est loin de pouvoir sappuyer sur des contrles de gestion efficaces.
Medicare constitue lun des dfis les plus difficiles quun auditeur interne soit appel relever.
Les acteurs sont nombreux, leurs relations financires complexes et les incitations financires ne sont pas
de nature leur faire instaurer volontairement des contrles de gestion fiables. On peut hlas en dire autant
de la plupart des programmes sociaux fonctionnant sous tutelle fdrale.
144
145
3,8 ans en moyenne. Le fait quaucune mesure corrective ne soit intervenue en temps opportun est
lorigine de toute une srie de problmes pour le ministre de la Dfense, notamment dune majoration des
cots et de retards dans lattribution des marchs15.
Contrle des cots rels
Les marchs prvoyant que lEtat fdral rembourse le fournisseur pour les cots effectivement
induits donnent lieu des problmes de contrle de gestion et daudit diffrents. L aussi, lEtat fdral
dpend du fournisseur et de son systme de comptabilisation des cots pour toutes les informations qui
dterminent les sommes dues en vertu du march.
Les montants qui apparaissent dans les relevs de cots des fournisseurs ne doivent normalement
correspondre qu des cots prvus par le march. Deux types derreur sont souvent observs. La premire
erreur possible consiste affecter des cots un projet dpendant du DOD alors quils dcoulent en ralit
dautres prestations. Les salaires et rmunrations des ouvriers peuvent par exemple tre facturs pour des
priodes pendant lesquelles ils nont pas travaill pour le projet concern. Pour viter ce phnomne, les
auditeurs du DCAA examinent en gnral le systme de comptabilisation des cots et, plus spcifiquement,
les contrles de gestion destins vrifier que tous les cots ont t affects aux projets correspondants.
Une autre erreur frquemment rpertorie consiste inclure des montants non remboursables en
vertu du march. La plupart des marchs fonds sur les cots permettent aux cocontractants de facturer
lEtat non seulement les cots directs du projet, mais galement une partie de leurs frais gnraux, ce qui
pose problme car dans ce type de march tous les frais gnraux ne sont pas remboursables.
La lgislation et la rglementation fdrales excluent expressment certains types de dpenses,
notamment celles lies au lobbying et les frais de reprsentation, de "lenveloppe" des frais gnraux
susceptibles dtre pris en compte dans le cadre de projets fdraux. Dautres frais gnraux peuvent
galement tre carts lorsquils ne sont pas indispensables la ralisation du projet. Des rglements
fdraux obligent les entrepreneurs travaillant avec lEtat de crer des systmes capables didentifier et de
supprimer les cots non autoriss de leur proposition de frais gnraux. Les entrepreneurs ont toutefois un
intrt financier ne pas sexcuter avec trop de zle. Les rsultats peuvent tre observs dans ce
commentaire figurant dans un rapport rcent de la Cour des comptes :
Ces systmes ne fonctionnent malheureusement pas aussi bien quils le devraient. Au fil des
annes, le DCAA et nous en sommes venus remettre en cause la lgitimit de milliards de dollars
comptabiliss dans les propositions de frais gnraux prsentes par les entrepreneurs.
Nos travaux antrieurs montrent que si des frais non remboursables taient mentionns dans ces
documents, cela tait d en grande partie la mauvaise qualit des procdures utilises par les fournisseurs
pour distinguer les dpenses non autorises par le contrat16.
Ces exemples montrent que les responsabilits dun auditeur interne de ladministration publique
ne se limitent pas aux murs de lorganisme o il/elle travaille. Lorsque des capitaux sortent de cet
organisme - destination dun entrepreneur ou dun autre chelon de ladministration publique, par
exemple - et que les sommes payables dpendent des prestations dclares par cette autre partie, lauditeur
interne peut galement avoir examiner les prestations de cette autre partie. La protection contre les abus,
les gaspillages et la fraude peut tre lie davantage aux contrles de gestion assurs par ce tiers quaux
contrles effectus en interne, par lorganisme public lui-mme.
146
6.
Limites intrinsques
Pour un organisme public, les contrles de gestion constituent une protection indispensable contre
les gaspillages, les abus et la fraude, ainsi quun moyen de veiller la mise en place adquate des rgles
dfinies par la direction. Laudit interne est quant lui essentiel lapprciation de lefficacit des contrles
et au dpistage des manquements aux contrles, quils soient intentionnels ou accidentels. Une vigilance
de tous les instants simpose nanmoins car lvolution de lenvironnement et des procdures de
fonctionnement peut rendre inoprants mme les meilleurs systmes de contrle.
Dautres limitations diminuent lefficacit des contrles de gestion. Comme la montr lexemple
du programme Medicare, il est impossible, avec un programme complexe mettant en jeu des millions de
transactions par an, de concevoir des contrles de gestion conomiquement rationnels et des procdures
daudit cartant tout risque ou capables de dpister des abus ponctuels, et ce une chelle relativement
petite. De plus, mme des contrles de gestion bien penss natteignent leur objectif que dans la mesure
o le personnel sy plie et o la direction ragit aux anomalies signales.
Dans une affaire rcente concernant la filiale Singapour de la banque Barings, il est apparu que
les instances de contrle navaient pris aucune mesure corrective malgr des rapports indiquant quun des
oprateurs outrepassait trs nettement les limites fixes par la banque. En un temps relativement court, les
pertes imputables cet oprateur ont conduit la faillite de lensemble du groupe. Si aucun compte nest
tenu des contrles de gestion et des informations quils donnent, ils deviennent alors plus dangereux
quutiles en crant une fausse impression de scurit. Il existe cependant une limite plus importante encore
la capacit des contrles de gestion prvenir les abus.
7.
147
Historique
Le ministre du Logement et de lurbanisme (HUD : Department of Housing and Urban
Development) est un organisme de taille relativement modeste qui a vu le jour en 1965. Il devait piloter
toute une srie de programmes destins encourager la construction de logements, notamment pour les
familles faible revenu, et apporter un soutien financier aux municipalits. Son histoire sest caractrise
par une mauvaise gestion et a t jalonne daffaires de corruption. Dans un premier temps, la corruption
a gnralement t le fait dagents des antennes locales du ministre (ou dentrepreneurs privs travaillant
pour son compte) qui agissaient en collusion avec ses partenaires au sein de ce ministre pour escroquer
lEtat fdral. Dans les annes 80, en revanche, la corruption a atteint les plus hautes instances de
lorganisme.
148
149
face aux rticences de ce dernier faire monter le dossier en premire ligne. De la part dun auditeur, ce
parti pris est sans doute contestable, mais il faut reconnatre que seul un caractre exceptionnellement
tremp aurait pu rsister aux pressions contradictoires nes de la loi sur les inspecteurs gnraux.
8.
Plus de quinze annes ont pass depuis le vote de la loi sur les inspecteurs gnraux, ce qui nous
autorise raisonnablement commencer de juger de sa sagesse. De nombreux observateurs ont conclu quen
dpit des bonnes intentions qui ont prsid sa conception et des quelques rsultats notables enregistrs,
cette loi et le fonctionnement des units auxquelles elle a donn naissance prsentent certains dfauts
majeurs20.
A sa dcharge, la loi sur les inspecteurs gnraux a accru lindpendance des enquteurs et des
auditeurs internes en prvoyant quils rendent compte de leur travail lextrieur. La transparence nettement
accrue de la fonction et son financement par un budget indpendant a permis ces postes dattirer le
personnel requis. Leur indpendance est toutefois loin dtre complte. Le Prsident conserve le pouvoir
de rvoquer les inspecteurs gnraux, comme la massivement fait le Prsident Reagan en 1981. Les
inspecteurs gnraux sont donc prisonniers de loyauts peu compatibles, ce qui rend leur tche
extrmement dlicate.
Proccupations du Congrs
A mesure que les inspecteurs gnraux ont vu augmenter limportance de leur rle de rapporteurs
devant le Congrs, ils ont compris que le lgislateur trouvait politiquement beaucoup plus gratifiant (en
termes de perspectives de rlection) de dnoncer les responsables dabus au sein de programmes publics
que de renforcer les contrles de gestion qui permettraient de les prvenir. Le lgislateur encourage les
inspecteurs gnraux prsenter des dossiers relatifs des malversations, mais accorde peu ou pas
150
dattention aux rapports stigmatisant linsuffisance des contrles de gestion21. Il semble clair que, pour cette
raison ou pour une autre, les inspecteurs gnraux donnent la priorit la recherche de coupables par
rapport au renforcement des contrles de gestion.
Evolutions en vue
A prsent que les inspecteurs gnraux sont, au moins partiellement, responsables devant le
Congrs, il est peu probable que la priorit accorde aux "affaires" considres individuellement disparaisse
court terme. Il nest pas non plus vraisemblable que la structure qui les encadre sera radicalement
modifie dans un avenir proche. Les inspecteurs gnraux se sont fait une rputation de gardiens de la
probit, ce qui rend difficile dautres de suggrer une redfinition de la fonction. Le Congrs continue
en outre de rcolter les fruits politiques de lordre des priorits actuel et a donc peu intrt le modifier.
Les sources la plus probable dun renforcement des contrles de gestion sont sans doute la FMFIA
et la CFOA, conjugues un souci des responsables de lexcutif de procder une profonde rforme de
la gestion. La runion de ces deux conditions pourrait conduire une redistribution des priorits des
inspecteurs gnraux ou, dfaut, la cration de nouvelles units charges damliorer la gestion et
notamment de durcir les contrles.
Le gouvernement Clinton a fait savoir son profond attachement une gestion efficace. Il lui reste
dmontrer quil est suffisamment fort politiquement pour agir en conformit avec cette exigence, en dpit
dune domination du Congrs par le parti adverse. Outre une opposition politique, la rforme de la gestion
et le renforcement des contrles doit surmonter un autre obstacle : les contrles cotent cher, en tous cas
court terme, et les fonds sont difficiles trouver dans lenvironnement budgtaire actuel. Quoi quon
pense de cette vision court terme, la tentation est forte de rduire les fonds allous lamlioration des
contrles, au mme titre que les autres. Aux Etats-Unis, dans limmdiat, les perspectives dune prise en
compte approprie des contrles de gestion dans ladministration sont au mieux incertaines.
9.
Conclusion
Lefficacit des contrles de gestion est indispensable au bon fonctionnement de tout organisme.
Le contrle interne constitue une composante vitale de tout systme de contrle de gestion efficace, en
partie du fait de sa capacit dpister et dissuader les abus, mais surtout de son pouvoir dvaluation de
lefficacit des autres composantes du systme de contrle.
Comme le montre lexemple des Etats-Unis, crer une structure de contrles de gestion efficace
nest pas ais. Plus la structure de ladministration et ses relations avec les autres pans de lconomie sont
complexes, plus les contrles de gestion ncessaires sont compliqus et lourds, et plus il devient difficile
lauditeur interne de dterminer la meilleure faon dutiliser les ressources limites alloues laudit. De
plus, mmes les textes de lois les mieux intentionns peuvent avoir des effets pervers. La loi sur les
inspecteurs gnraux, destine consolider les fonctions daudit et denqute internes en les rendant
responsables devant le Prsident et le Congrs, a en fait t lorigine de liens de loyaut divergents et
potentiellement antagonistes.
Enfin, aussi indispensables soient-ils, les systmes de contrle de gestion, qui prvoient une
structure daudit interne solide, ne sont jamais des garanties absolues. Leur efficacit prsuppose rigueur
et rgularit des contrles, mme lorsque dautres urgences semblent lordre du jour. Il faut travailler sans
cesse leur perfectionnement pour que les mutations de lenvironnement oprationnel ne nuisent pas leur
efficacit. En dernier lieu, tous les systmes de contrle de gestion - units daudit interne comprises -
151
peuvent tre mis en chec par les hauts responsables dont ils sont censs tre les instruments. En dfinitive,
un systme de contrle de gestion ne peut quaider les organes directeurs et ne remplace ni leur comptence
ni leur intgrit.
152
NOTES
1.
Cette contribution porte sur les contrles de gestion dans le contexte de ladministration fdrale
des Etats-Unis. Chacun des 50 Etats ayant sa propre constitution, ses lois et ses pratiques administratives,
les problmes rencontrs ne sont pas partout les mmes.
2.
Le terme "organisme" (agency) dsigne ici des entits appartenant la branche excutive des
pouvoirs publics. Il inclut notamment les ministres (cabinet departments, aux Etats-Unis), mais galement
des organismes indpendants ou dautres entits administratives.
3.
Le terme "organismes centraux" (central agencies) dsigne les organismes du pouvoir excutif
qui orientent lactivit des organismes dexcution (operating agencies). Il existe de nombreux organismes
centraux, mais les plus pertinents dans le cadre de cette tude sont la Direction du budget (OMB : Office
of Management and Budget), le ministre des Finances (Treasury Department) et la direction de la gestion
du personnel (OPM : Office of Personnel Management).
4.
U.S. Office of Management and Budget, "Management Accountability and Control," Circular No.
A-123, rvision du 21 juin 1995.
5.
The Federal Managers Financial Integrity Act of 1982, Public Law 97-255, 31 U.S. Code 3512.
6.
Chief Financial Officers Act, Public Law 101-576, 31 U.S. Code 901(b), 3515.
7.
Cit in O. Ray Whitington, et al. (1992), Principles of Auditing, 10e d., Richard D. Irwin, Inc.,
Boston.
8.
9.
La Cour des comptes, sous la pression exerce par la rigueur budgtaire qui touche lensemble
de ladministration, procde actuellement une rduction de ses effectifs qui de 5 200 au dbut des
annes 90 devraient tre ramens environ 3 500 personnes fin 1997.
10.
Government Auditing Standards, rvision de 1994, U.S. General Accounting Office, juin 1994.
Cet ouvrage est souvent dsign du nom de "livre jaune" (Yellow Book).
11.
Bowsher v. Synar, 106 Supreme Court 3181 (1986). La Cour Suprme a dcid que la Cour des
comptes faisait partie du pouvoir lgislatif et que le Congrs violait donc la Constitution en tentant de
lautoriser mettre des ordonnances imposant lexcutif des rductions de dpenses selon des formules
strictement mathmatiques.
12.
Standards for Internal Controls in the Federal Government, U.S. General Accounting Office,
1983. Cet ouvrage est souvent dsign du nom de "livre vert" (Green Book).
13.
14.
Cela signifie que chaque auditeur couvre environ 25 millions de dollars de marchs. Les chiffres
dnoncent en ralit un rapport encore diffrent car le DCAA se charge galement de contrler des contrats
pour le compte dautres organismes publics, la NASA, notamment.
153
15.
"Defense Contract Management," GAO/HR-95-3, U.S. General Accounting Office, fvrier 1995.
16.
Ibid.
17.
Les caisses dpargne-logement reprsentaient une multitude dinstitutions financires trs
comparables des banques, ceci prs que leur vocation premire consistait financer des achats de
logement. Les dpts taient garantis par lEtat fdral et leur effondrement, dans les annes 80, a cot
plusieurs centaines de milliards de dollars au budget des Etats-Unis.
18.
Pour les dtails du scandale du ministre du Logement et de lurbanise, voir "Abuse and
Mismanagement at HUD", Report of the Committee on Government Operations of the U.S. House of
Representatives (rapport de la commission de la Chambre des reprsentants sur les activits de
ladministration publique), House Report 101-977, 1er novembre 1990, et "Final Report and
Recommendations", HUD/MOD REHAB Investigation Subcommittee, Committee on Banking, Housing and
Urban Affairs (commission des affaires bancaires, du logement et de la ville), Snat des Etats-Unis,
novembre 1990.
19.
"Thomas T. Demery, Section 8 Moderate Rehabilitation Program," Report of Investigations, Office
of Inspector General, Department of Housing and Urban Development, No. HM 1-1054, 17 avril 1989.
20.
Pour une tude plus fouille sur les inspecteurs gnraux, voir Paul C. Light (1993), Monitoring
Government: Inspectors General and the Search for Accountability, The Brookings Institution, Washington,
D.C.
21.
Il y a bien videmment des exceptions et notamment les lgislateurs responsables du vote des lois
FMFIA et CFOA.
154
par
Dudley Lashmar19
Rsum
LOffice britannique de contrle (NAO : National Audit Office), dirig par le Contrleur et
Vrificateur gnral (Comptroller and Auditor General), est linstitution suprieure de contrle des finances
publiques au Royaume-Uni. Il est charg ce titre de laudit externe des dpenses de ladministration
centrale.
Le ministre des Finances (Treasury), une des instances gouvernementales, est responsable de
llaboration et de la mise en oeuvre des systmes de contrle de gestion dans ladministration publique.
LOffice britannique de contrle est totalement indpendant du pouvoir excutif, quil sagisse du
ministre des Finances ou de ladministration publique dans son ensemble. Le Contrleur et Vrificateur
gnral, nomm par le Parlement, est charg de dsigner les membres de lOffice britannique de contrle
et rend compte au Parlement par lintermdiaire de la Commission des comptes publics (Public Accounts
Committee), compose de parlementaires de tous horizons politiques.
Lobjectif principal de lOffice britannique de contrle est de garantir au Parlement, aprs avoir
certifi les comptes des ministres et ralis des examens de rationalit conomique, que les fonds publics
sont collects, grs et rpartis de faon adapte et efficiente.
Les systmes dtaills de contrle de gestion de ladministration publique ne sont pas dfinis par
la lgislation, mais par le ministre des Finances. Le manuel labor par ce ministre et intitul Government
Accounting (comptabilit publique) prsente les principes de base partir desquels les diffrents ministres
conoivent des systmes de contrle de gestion de faon adapter ces conseils gnraux leur propres
besoins oprationnels.
Ce manuel dfinit galement les attributions du responsable des comptes (Accounting Officer),
fonctionnaire le plus haut plac dans un ministre, lies la mise en oeuvre des contrles de gestion au sein
de ce ministre. Le responsable des comptes peut tre appel devant la Commission des comptes publics
pour rendre compte de la gestion conomique, de lefficience et de lefficacit avec lesquelles les ressources
de son ministre ont t utilises.
Les solides systmes de contrle de gestion qui sont en place dans ladministration publique au
Royaume-Uni sont en parfaite adquation avec les Directives pour lElaboration des Normes de Contrle
Interne tablies par lOrganisation Internationale des Institutions Suprieures de Contrle des Finances
Aprs avoir obtenu le diplme dexpert-comptable agr, lauteur a exerc pendant plusieurs annes en
qualit dauditeur interne en entreprise, avant dentrer lOffice britannique de contrle en 1987, comme
responsable de laudit.
155
Publiques (INTOSAI). LOffice britannique de contrle observe ces directives en veillant ladquation,
dans le principe, et lefficacit, dans la pratique, des contrles de gestion au sein des ministres.
LOffice britannique de contrle met en vidence les carences et les insuffisances des systmes
de contrle de gestion en adressant aux ministres concerns des lettres de recommandations, et au
Parlement des rapports de rentabilit conomique et dautres comptes rendus.
LOffice britannique de contrle aborde lvaluation des contrles de gestion de manire organise
et systmatique, par une prparation dtaille, des procdures de contrle tendues et des techniques
prcises dlaboration de rapports. Cette mthodologie lui permet galement de faire confiance aux
ministres dots dun contrle de gestion rigoureux, dont un audit interne efficace. Si ces conditions sont
runies, lOffice britannique de contrle est mme de raliser des audits externes plus efficients et plus
rationnels (conomiquement).
156
1.
Introduction
Cette introduction rsume les caractristiques principales des systmes de contrle de gestion dans
ladministration publique au Royaume-Uni. Ces caractristiques sont dcrites ci-aprs, regroupes sous
diffrents intituls.
157
Ressources, comptences et formations requises pour la mise en oeuvre des systmes de contrle de
gestion
Le personnel des ministres est recrut daprs les dispositions du Code fixant les rmunrations
et les attributions des fonctionnaires (Civil Service Pay and Conditions and Service Code), qui dtaille leurs
158
2.
les liens entre lOffice britannique de contrle, la Commission des comptes publics et le
ministre des Finances pour la promotion de bonnes pratiques, y compris la mise en oeuvre
et lvaluation des normes,
lintrt des systmes de contrle de gestion tel que peru par lOffice britannique de contrle,
la Commission des comptes publics et le ministre des Finances.
Nous nous pencherons dans cette section sur le rle de lOffice britannique de contrle dans la
vrification de la qualit des systmes de contrle de gestion et lencouragement leur utilisation.
LOffice britannique de contrle a t cr en 1983 par la loi britannique sur laudit (National
Audit Act). Le Royaume-Uni a cependant une longue tradition daudit dans ladministration publique. Cest
en effet en 1314 que fut nomm le premier Contrleur et Vrificateur gnral du ministre des Finances.
Le Bureau du Contrleur et Vrificateur gnral, dpendant du ministre des Finances et du Bureau daudit
(Exchequer and Audit Department) et anctre de lactuel Office britannique de contrle, a t cr en 1866.
LOffice britannique de contrle a aujourdhui pour principale mission de rendre compte au
Parlement du recouvrement et de laffectation des fonds publics et de la gestion des ressources. Il doit ainsi
garantir au Parlement, compte par compte, que les fonds sont utiliss aux fins prvues par ce dernier, et
que ces dpenses sont correctement consignes. Dans certains cas, lOffice britannique de contrle prsente
galement au Parlement un rapport sur la rentabilit (conomique) des dpenses engages.
Dans le cadre de ses activits daudit, lOffice britannique de contrle sefforce de respecter ces
objectifs en aidant les ministres amliorer le contrle financier et obtenir une meilleure rentabilit.
159
Les ressources de lOffice britannique de contrle sont rparties parts gales entre activits
daudit et examens de rentabilit. Ces deux domaines dintervention impliquent de vrifier les systmes de
contrle de gestion et dencourager leur amlioration.
Audit financier
Les activits daudit financier de lOffice britannique de contrle englobent la certification des
comptes de tous les ministres, agences dexcution et de nombreux organismes publics. LOffice
britannique de contrle vrifie en outre bon nombre de comptes internationaux, dont ceux dagences des
Nations unies. Bien que la prsente contribution soit axe, titre dillustration, sur le travail accompli par
lOffice britannique de contrle dans le cadre de laudit des comptes des ministres, il nous semble
important de signaler certaines rformes fondamentales dans la manire dont ce travail a t men au
Royaume-Uni au cours des 13 dernires annes. Ces volutions ont eu des rpercussions sur la pratique des
contrles de gestion dans ladministration publique et sur lorientation et laxe principal des activits de
lOffice britannique de contrle.
Linitiative de gestion financire (Financial Management Initiative) de 1982, est lorigine de
ces rformes. Elle visait amliorer la gestion dans ladministration publique en veillant ce que tous les
responsables connaissent les objectifs qui leur sont assigns et le mode dvaluation de leurs rsultats,
ce que leurs responsabilits soient clairement dfinies afin quils puissent utiliser au mieux leurs ressources
et quils aient accs linformation, la formation et aux conseils ncessaires au bon exercice de leurs
fonctions.
Linitiative intitule "Etapes suivantes" (Next Steps Initiative) a vu le jour en 1988. Elle avait pour
objet de fournir des services plus efficaces et plus efficients, avec les ressources dj disponibles, au profit
des contribuables, des clients et du personnel de ladministration publique, en mettant progressivement en
place des agences charges des fonctions excutives de ladministration publique. Cette proposition tait
axe sur :
-
la conviction que les ministres devaient se concentrer sur une gestion stratgique au lieu
deffectuer un contrle au jour le jour et sans vritable organisation,
llaboration, pour chacune de ces agences, dun document-cadre dfinissant ses buts et ses
objectifs, ses performances et les rsultats escompts tant en termes de quantit que de qualit,
sur la base dindicateurs prcis.
La cration des agences dexcution, dans lesquelles travaillent dsormais la plupart des
fonctionnaires, et le dveloppement dautres organismes publics non ministriels, ont renforc le besoin de
conserver des normes adaptes pour la conduite des affaires publiques.
Pendant cette priode de changement, lOffice britannique de contrle, par lintermdiaire de la
Commission des comptes publics, a relev un certain nombre de faiblesses graves dans les contrles et les
systmes financiers et administratifs des ministres et dautres organismes publics. Ainsi, la Commission
160
des comptes publics a publi en 1994 un rapport intitul The Proper Conduct of Public Business (la bonne
conduite des affaires publiques) rcapitulant ces carences et dressant la liste des mesures respecter pour
y remdier lavenir. Ces carences sont classes dans les catgories suivantes :
-
Lun des problmes les plus frquemment relevs dans la troisime catgorie est le manquement
des ministres vrifier dune manire efficace les activits des organismes publics non ministriels quils
financent et parrainent, ce qui ne leur a pas permis de reprer gaspillages et irrgularits. Afin de remdier
ce problme, il est indiqu dans la liste des mesures respecter que les responsables des comptes doivent
dfinir les informations dont ils ont besoin sur la manire dont les organismes publics non ministriels
exercent leurs activits, et sassurer dobtenir ces renseignements et de les exploiter.
Autre exemple de leffet potentiel de la dlgation des contrles de gestion : lexistence dagences
dexcution dont les responsables sont investis de pouvoirs excessifs. La liste des mesures respecter
indique en consquence que le prsident et le conseil dadministration de ces agences doivent veiller ce
que les cadres suprieurs aient clairement conscience de leurs responsabilits individuelles.
Cest pourquoi, outre le contrle financier destin la certification des comptes des diffrents
ministres, des agences dexcution et autres organismes publics, lOffice britannique de contrle a
galement pour mission dexaminer les aspects rpertoris plus haut, qui nont pas toujours une incidence
sur les comptes, mais qui nen sont pas moins indispensables pour prserver les fonds publics et grer les
affaires publiques.
Laudit des comptes dun ministre doit permettre au Contrleur et Vrificateur gnral de rdiger
un rapport sur les tats financiers annuels de ce ministre. Il dtermine si ces comptes refltent correctement
les dpenses et les recettes ralises par rapport au budget vot par le Parlement, aux fins prvues, et sont
conformes la lgislation et aux autres rglements en vigueur.
Bien que la pertinence de son avis puisse souffrir de la mauvaise qualit des contrles de gestion,
le Contrleur et Vrificateur gnral nest pas habilit porter un jugement sur ces contrles qui font partie
des activits de certification de lOffice britannique de contrle. Il peut toutefois signaler des insuffisances
si celles-ci ont un impact ngatif sur les comptes.
Les missions de lOffice britannique de contrle sont les suivantes :
-
rassembler des preuves suffisantes, pertinentes, fiables et de la manire la plus rentable, afin
dtayer lavis rendu lissue de laudit,
appliquer des normes daudit fondes sur celles en vigueur au Royaume-Uni et dans la
profession comptable, prenant particulirement en compte celles tablies par la Fdration
internationale des Comptables et lINTOSAI,
161
Afin quun avis puisse tre rendu sur les tats financiers annuels dun ministre, il faut prparer
dans un premier temps laudit des comptes de cette instance. Cela ncessite notamment que lOffice
britannique de contrle ait une connaissance suffisante du ministre et de ses activits, y compris du
systme de contrle de gestion qui y est en place.
Une bonne comprhension du ministre et de ses activits permet de raliser un audit efficient
et efficace et de fournir ce ministre des conseils constructifs sur les contrles de gestion. Cela suppose
en particulier dtre au fait de lenvironnement de contrle du ministre. Cet environnement correspond aux
conditions dlaboration, de mise en oeuvre et de ralisation du processus comptable et des contrles de
gestion.
LOffice britannique de contrle cherche dterminer si cet environnement favorise globalement
des systmes comptables fiables et un contrle de gestion efficace. Le partage des tches et la dfinition
des responsabilits de chacun au sein du ministre concern sont deux des principaux critres pris en
compte.
Les techniques daudit des systmes de contrle de gestion seront dtailles plus loin. Cependant,
dans le cadre de la prparation de ces audits, il est ralis une valuation des contrles de gestion appliqus
dans chaque domaine comptable. On entend par domaine comptable un ensemble doprations ou de soldes
prsentant les caractristiques suivantes :
-
ils sont gnrs par le mme systme et sont soumis au mme type de contrle,
Ainsi, les frais de personnel, le rglement des fournisseurs, les liquidits et les relevs bancaires
ainsi que les crances prsentent gnralement des caractristiques qui imposent de les classer dans des
domaines comptables diffrents.
Lampleur des contrles effectus dans chaque domaine comptable ainsi que lvaluation de
lenvironnement de contrle contribuent beaucoup au choix de la mthode et de ltendue du contrle
daudit entreprendre.
Si, un moment quelconque de la procdure daudit, que ce soit au cours de la prparation, du
contrle ou de ltape finale, lefficacit du systme comptable ou des contrles de gestion est largement
mise en cause, le ministre concern en est immdiatement averti, le plus souvent par une lettre de
recommandations adresse un haut fonctionnaire et soulignant les insuffisances observes pendant laudit
des systmes de comptabilit et de contrle de gestion.
Toutefois, les problmes reprs par laudit ne font lobjet dune lettre de recommandations
quaprs avoir t discuts en dtail avec les hauts responsables du ministre, y compris la rationalit
conomique des mesures prconises pour amliorer la comptabilit et les systmes de contrle financier.
LOffice britannique de contrle attend du ministre concern quil lui fasse connatre les mesures
envisages suite aux commentaires formuls dans la lettre de recommandations.
Lorsque lOffice britannique de contrle dtecte des irrgularits ou des inexactitudes, ou lorsquil
lui est impossible de rassembler suffisamment de preuves pour conclure labsence dirrgularits ou
dinexactitudes des comptes, le Contrleur et Vrificateur gnral rend un avis rserv et en prcise les
162
raisons dans un rapport adress au Parlement. Les problmes les plus graves peuvent rsulter de ce que la
Commission des comptes publics met au cause le responsable des comptes de dpenses. Elle indique alors
dans son rapport les domaines dans lesquels des mesures correctives simposent.
Par exemple, le rapport du Contrleur et Vrificateur gnral consacr au ministre charg de
lattribution de laide juridique (fonds publics destins aider des particuliers supporter les frais de
conseils ou procdures juridiques) a montr que plus dun tiers des demandeurs na jamais fourni de
justificatifs de revenus. Par ailleurs, lOffice britannique de contrle a observ que ce ministre ne respectait
pas toujours la rglementation pour le suivi des dossiers. Compte tenu du manque de preuves du respect
de la rglementation relative loctroi de laide juridique, le Contrleur et Vrificateur gnral a rendu un
avis rserv sur les comptes en question. A la suite de laudit effectu par lOffice britannique de contrle,
une nouvelle rglementation impose dsormais denregistrer toutes les demandes daide juridique, en
indiquant les raisons pour lesquelles tel ou tel dossier est accept ou rejet.
Laudit des comptes ralis par lOffice britannique de contrle garantit au Parlement que ces
comptes sont tablis conformment aux principes et rgles comptables, que les chiffres indiqus sont exacts,
que les fonds ont bien t octroys au ministre concern et utiliss aux fins prvus par le Parlement et,
enfin, que toutes les oprations sont effectues sur la base dautorisations correspondantes.
Lactivit daudit financier de lOffice britannique de contrle se ne limite toutefois pas ces
contrles. Outre lexamen des comptes, lOffice doit contrler les ministres, organismes publics et dautres
institutions finances par des fonds publics afin de vrifier quils respectent les meilleures pratiques
financires. Ces travaux de lOffice britannique de contrle dbouchent parfois sur la prsentation de
rapports au Parlement.
LOffice britannique de contrle a par exemple repr une fraude portant sur
175 000 livres sterling dans les comptes dune socit travaillant pour la direction britannique du Patrimoine
(Department of National Heritage), due en partie de graves insuffisances dans les contrles de gestion.
Cette direction ayant ragi promptement et avec dtermination, une grande partie de cette somme a pu tre
rcupre et les procdures de contrle financier ont t renforces.
dterminer si les systmes de contrle de gestion en place sont aptes garantir gestion
conomique, efficacit et efficience,
examiner la faon dont sont appliqus ces contrles et dterminer sils fournissent aux
responsables les informations ncessaires une vrification satisfaisante des performances,
163
Les aspects examiner sont slectionns sur la base dune tude systmatique et de la vrification
continue des activits des ministres. Lobjectif est dtablir un plan stratgique annuel qui dfinit les
domaines examiner par lOffice britannique de contrle sur une priode de 5 ans. Ce plan annuel est
centr sur les domaines qui reoivent les ressources les plus importantes, dont la rationalit conomique
est trs douteuse et, enfin que lintervention de lOffice britannique de contrle peut permettre damliorer.
La finalisation de ce plan daction intgre les suggestions de la Commission des comptes publics.
Cependant, le choix final des aspects examiner revient exclusivement au Contrleur et Vrificateur
gnral. Cette pratique tmoigne une nouvelle fois de lindpendance de lOffice britannique de contrle.
Les projets de rapports sont soumis au ministre concern afin den garantir lexactitude et
lexhaustivit et den confirmer la prsentation correcte. Ils doivent en effet tre constructifs, ralistes et
tays par des arguments solides. Ils doivent galement prsenter des recommandations pratiques et des
propositions damlioration et ne pas se contenter de dresser la liste des erreurs passes.
Au cours de lexercice financier 1994-95, lOffice britannique de contrle a prsent la Chambre
des Communes, puis publi, 50 rapports de rentabilit conomique. Ces documents portaient notamment
sur la restauration en milieu hospitalier, lachat de matriel militaire et la privatisation dentreprises.
A propos des nombreuses questions souleves dans ces rapports, citons le rapport de lOffice
britannique de contrle sur la direction des douanes et du contrle des importations. LOffice a relev une
grande vulnrabilit la fraude interne, lie la nature mme du travail de cette direction : ses services sont
rgulirement en contact avec de grosses sommes et des marchandises prohibes et avec des marchs
immdiatement porte, mais illgaux, tels que ceux de la drogue, de la pornographie et des armes feu.
LOffice britannique de contrle a tudi la fraude interne dans ces services, sur cinq ans, ainsi que
lefficacit des contrles destins les empcher et les dtecter. Il en ressort que ces contrles sont bien
mens et portent leurs fruits. Le rapport de lOffice britannique de contrle a toutefois recommand,
notamment, de former spcialement le personnel de ces services afin quil soit conscient des risques de
fraude et deffectuer rgulirement des vrifications pour garantir labsence de fraude.
Les rapports tablis lissue dexamens de rentabilit conomique par lOffice britannique de
contrle sont utiliss par la Commission des comptes publics pour interroger le responsable des comptes
du ministre concern sur les problmes soulevs. La Commission prsente ensuite des conclusions ainsi
que des recommandations soulignant gnralement la ncessit damliorer les systmes de contrle de
gestion.
En rponse aux commentaires et recommandations de la Commission, le gouvernement, par
lintermdiaire du ministre des Finances, publie un mmorandum indiquant les mesures nvisages. LOffice
britannique de contrle suit la mise en oeuvre de ces mesures et avertit le Parlement en cas de rsultats peu
satisfaisants. La procdure de reddition des comptes sachve ainsi.
3.
Cette section prsente les relations entre lOffice britannique de contrle, la Commission des
comptes publics et le ministre des Finances pour dvelopper des systmes de contrle de gestion
performants, pour les mettre en oeuvre et les valuer.
Pour comprendre la nature de ces relations, il convient de rappeler que lOffice britannique de
contrle est totalement indpendant alors que le ministre des Finances fait partie de lexcutif. Fort de son
164
indpendance, lOffice britannique de contrle constitue, au nom du Parlement, un maillon stratgique dans
le processus de reddition des comptes et de gestion des fonds publics. La Commission des comptes publics
travaille en troite collaboration avec lOffice britannique de contrle dont les rapports lui permettent de
rclamer des amliorations. Les pouvoirs publics acceptent la quasi-totalit de ses recommandations.
165
166
Finances dans la mise en oeuvre des normes de contrle de gestion, citons un rapport tabli par lOffice
britannique de contrle sur un grand projet daide au dveloppement ltranger. Ce rapport rappelait
brivement les faits ayant conduit la dcision daider au financement du projet de centrale hydrolectrique
de Pergau en Malaisie. Il sagissait de la somme la plus importante jamais accorde un ministre pour
un seul projet. Le rapport tait essentiellement consacr au rle du responsable des comptes dans la
recherche de la rationalit conomique de ce projet. En loccurrence, le responsable des comptes a rappel
au ministre concern quil tait de sa propre responsabilit de veiller ce que les fonds allous un projet
daide soient grs avec prudence et conomie. Or, selon lui, le projet de centrale hydrolectrique de Pergau
ne remplissait pas ces critres et il dconseillait par consquent son financement. Le ministre a nanmoins
estim quune aide devait tre fournie en raison des engagements dj pris par le Royaume-Uni, et il a pri
le responsable des comptes dengager cette dpense.
Suite au rapport de la Commission des comptes publics sur le projet de centrale de Pergau, le
gouvernement a admis que, dans la mesure o un ministre tait pass outre les recommandations dun
responsable des comptes concernant la gestion conomique, lefficience et lefficacit des dpenses
engager, le dossier devait tre transmis immdiatement au Contrleur et Vrificateur gnral. Cette dcision
constituait un tournant important.
Avant de clore cette section, il est important de souligner le rle de lUnion europenne dans les
contrles de gestion. Le droit communautaire est transpos dans le droit anglais. Le plus souvent, il est
cependant appliqu via un rglement (statutory instrument) prsent au Parlement dans le cadre du
European Communities Act [loi du Parlement britannique, adopte en 1972, pour permettre la transposition
de la lgislation europenne dans la lgislation du Royaume-Uni]. Cependant, il arrive quune nouvelle
rglementation europenne soit intgre dans un projet de loi amendant la lgislation nationale dj
existante.
Par consquent, laudit des contrles de gestion men par lOffice britannique de contrle en
rapport avec la lgislation du Royaume-Uni garantira galement la conformit avec celle de lUnion
europenne. La privatisation du constructeur automobile Rover, rachet par British Aerospace en 1988, en
est un exemple assez connu. Un audit de rentabilit conomique de cette opration de rachat, effectu par
lOffice britannique de contrle, a rvl que lEtat britannique avait vers une subvention supplmentaire
de 38 millions de livres sterling sans en avertir la Commission europenne, contrairement ce qui est
requis avant loctroi de toute aide publique au secteur priv.
LOffice britannique de contrle a remis la Commission des comptes publics un rapport sur le
montant de ces subventions supplmentaires et sur le manquement obtenir une autorisation pralable. Il
revenait la Commission de dterminer si British Aerospace devait rembourser lEtat britannique les
sommes perues titre de subventions. La Cour europenne de Justice a finalement dcid que ce
remboursement devait avoir lieu.
4.
Cette section prsente les diffrentes mthodes de vrification des systmes de contrle de gestion
mises en oeuvre par lOffice britannique de contrle dans le cadre de ses activits daudit financier et de
ses examens de rentabilit conomique.
167
Contrle financier
Il est essentiel de savoir quel crdit accorder aux systmes de contrle de gestion dun ministre
pour dcider du mode de vrification de ses activits. Il est par consquent indispensable dexaminer ces
contrles lors de la prparation de laudit, ce qui ncessite dvaluer lenvironnement de contrle financier
du ministre, selon la procdure dcrite ci-aprs.
-
Evaluer les contrles financiers : rponses oui/non un questionnaire portant sur le traitement
des oprations et concernant : les contrles la source (par exemple, les manuels dtaillent-ils
les procdures suivre pour faire valider les oprations ?), les contrles du traitement (par
exemple, existe-t-il des procdures permettant de vrifier que toutes les oprations ont t
traites ?), les contrles en fin de traitement (par exemple, la production effective est-elle
tudie par rapport aux budgets ?), les contrles sur la scurit du systme informatique (par
exemple, laccs aux salles informatiques et aux ordinateurs est-il correctement surveill ?),
le suivi des modifications ultrieures (les mises jour des systmes sont-elles intgralement
testes avant leur mise en oeuvre ?). En fonction de ces rponses, lauditeur value la qualit
de lenvironnement de contrle financier et dtermine si celui-ci est trs fiable, fiable,
satisfaisant ou mdiocre.
Dcrire le systme comptable : aprs un bref examen des systmes comptables, lauditeur
dtermine si les registres comptables sont tenus correctement et si les systmes fournissent une
piste daudit approprie (ensemble des pices justificatives indiquant de quelle faon les
chiffres vrifis sont drivs des oprations initiales).
Dfinir les domaines comptables : lauditeur dfinit les diffrents domaines comptables du
ministre et vrifie, en tudiant un chantillon doprations dans chacun, quils sont traits
conformment aux systmes dcrits plus hauts.
Identifier les contrles principaux : lauditeur doit identifier les contrles principaux appliqus
chaque domaine comptable du ministre. Par exemple, le domaine rglements donne
normalement lieu aux contrles suivants : rapprochement des factures et des rglements,
vrification de toutes les oprations valides par un responsable ayant droit de signature,
vrification des chques et des documents daccompagnement, rapprochement des relevs
bancaires, strict contrle de la manipulation des chques en blanc.
Reprer les erreurs graves de contrle : lissue du travail dcrit ci-dessus, lauditeur doit
dtecter dventuelles insuffisances de contrle, telles que labsence de contrles principaux
dans un domaine comptable. Il doit alors dterminer sil y a lieu denvoyer une lettre de
recommandations au responsable des comptes afin de mettre en vidence ces problmes et les
168
consquences quils peuvent avoir sur laudit, par exemple l o les pistes daudit sont
insuffisantes.
Lauditeur doit effectuer sur ces bases une premire valuation des contrles de gestion dans
chaque domaine comptable et de leur efficacit empcher des erreurs graves. Un problme est qualifi
de "grave" si son omission ou sa mauvaise valuation pourrait avoir des rpercussions sur lactivit
parlementaire, dans la mesure o le Parlement est le destinataire de lavis mis par le Contrleur et
Vrificateur gnral sur les tats financiers du ministre en question.
Cette valuation de la rigueur des contrles de gestion ainsi que de la probabilit de survenue
derreurs graves sert dcider de la procdure mise en oeuvre par lOffice britannique de contrle pour
vrifier les oprations relatives chaque domaine comptable.
En fonction des rsultats obtenus lissue de ce travail de prparation de laudit, si les contrles
en place sont suffisamment rigoureux et que le risque derreurs graves est faible, lOffice britannique de
contrle peut dcider de raliser un audit conomiquement plus rentable en sappuyant sur les contrles de
gestion.
Le travail de lunit daudit interne peut galement influer sur cette dcision. Par exemple, si les
auditeurs internes ralisent des contrles qui dmontrent la fiabilit des systmes comptables et si lOffice
britannique de contrle peut vrifier galement une partie de ce travail, il est gnralement plus efficient
dadopter une stratgie daudit fonde sur les contrles de gestion. Dans ce cas, lauditeur doit tre sr que
le travail de lunit daudit interne est suffisant pour lui permettre de se fier ses rsultats.
Ces procdures visent notamment faire la preuve de la comptence, de lindpendance et de
limpartialit des auditeurs internes, attester de leur champ daction, de la prcision de leur travail, de la
pertinence des objectifs fixs par lOffice britannique de contrle et de lexercice comptable.
Si des arguments peuvent tre avancs en faveur dun audit (conomiquement) rentable, fond sur
les contrles de gestion, il convient de vrifier la faon dont ces contrles doivent tre mens, avant que
lOffice britannique de contrle puisse rduire ltendue des vrifications qui auraient d tre menes dans
le cas contraire.
Ces vrifications de la conformit des contrles de gestion visent dmontrer, au niveau de
laudit, que les systmes de contrles de gestion internes sont appliqus comme ils le doivent. Les contrles
principaux ont, eux, pour objectif dtablir, au niveau de laudit, que les donnes figurant dans les registres
comptables ou les tats financiers sont compltes, exactes et valides.
Ces vrifications de lOffice britannique de contrle montrent parfois que les contrles ne sont
pas aussi efficaces que prvu. Dans ce cas, il se peut que lOffice britannique de contrle ait revoir
lvaluation initiale des contrles de gestion effectue au cours de la prparation de laudit. Des contrles
supplmentaires devront tre effectus afin de pallier ces insuffisances, et les carences graves notifies au
responsable des comptes dans une lettre de recommandations.
Les systmes de contrle de gestion sont galement vrifis dans le cadre dautres activits de
lOffice britannique de contrle, qui tendent ainsi sa fonction de contrle financier des comptes de
ladministration publique. Il sagit ici, par exemple, de la vrification continue des activits des ministres
afin de sassurer quils respectent les rglements et les autres textes, ainsi que les conseils donns dans le
manuel Government Accounting.
169
Lorsque cette vrification montre la ncessit deffectuer des contrles approfondis, lauditeur
examine certains aspects, par exemple les risques de malversation, dillgalit et dirrgularit dans la
conservation et le contrle des biens.
Les rsultats de ces examens sont habituellement communiqus au responsable des comptes, de
la mme faon quune lettre de recommandations est envoye lissue de lactivit daudit de lOffice
britannique de contrle.
Activits : fonctions par le biais desquelles les ressources sont transformes en extrants.
Impact : effet des rendements sur la ralisation directe des objectifs et, dune manire plus
gnrale, sur dautres programmes, projets ou autres secteurs.
conomie : minimisation du cot des ressources utilises pour une activit tenant compte de
laspect qualit.
Efficience : rapport entre les rendements obtenus (biens, services, etc.) et les ressources
utilises cet effet. Une activit est dite efficiente si elle maximise les rendements pour des
lments de production donns, ou si elle minimise les lents de production pour des
rendements donns.
Efficacit : degr de ralisation des objectifs et rapport entre limpact escompt et limpact
effectif dune activit.
170
conomique, lefficience et lefficacit. Des insuffisances dans les contrles de gestion peuvent se traduire
par une rentabilit conomique mdiocre dans le ministre concern.
Outre la question de la rentabilit conomique, lOffice britannique de contrle retient des sujets
dtude sur la base de certains critres, par exemple :
-
Cest in fine le Contrleur et Vrificateur gnral qui dcide de choisir tel ou tel aspect tudier.
Lorsquun sujet est retenu, un programme dtaill est labor afin de systmatiser laudit. Ces travaux
prparatoires sinscrivent dans le cadre dune tude prliminaire de laspect examiner.
A ce stade, il convient de dfinir, dune manire large, les ventuelles insuffisances des principaux
systmes de contrle ou des procdures appliqus, afin de pouvoir valuer les rsultats et conclusions
probables dun audit complet, ainsi que les perspectives dun compte rendu efficace.
Ltude prliminaire permet de dfinir la mthodologie et de garantir lorigine et la disponibilit
des pices justificatives ncessaires pour tayer ltude complte. Elle permet galement de dterminer les
attentes de lOffice britannique de contrle ainsi que sa contribution des gains de rentabilit (conomique)
dans le ministre concern. Ces observations aident dcider si un audit complet se justifie ou non.
Lorsquil entreprend un audit complet, lOffice britannique de contrle doit veiller ce que les
preuves quil a rassembles soient :
-
pertinentes : les informations doivent sappuyer sur les donnes les plus rcentes et avoir un
lien logique avec le problme trait,
fiables : les preuves doivent tre aussi prcises, valides et compltes que ce que permet la
mise en oeuvre de mthodes daudit acceptables,
suffisantes : elles doivent permettre une personne ayant une capacit de jugement de
parvenir aux mmes conclusions que lauditeur.
Toutes les catgories de preuves rassembles par lauditeur charg de sonder la rentabilit,
prsentes ci-aprs, peuvent tre pertinentes pour les systmes de contrle de gestion dans un ministre
orients sur la gestion conomique, lefficience et lefficacit :
-
171
5.
Tmoignages : preuves apportes oralement ou par crit par des tiers en rponse des
enqutes daudit ou lors dentretiens. Il peut sagir notamment de dclarations de responsables
ministriels, apportant des explications, des justifications, des claircissement sur leurs actions
et leurs intentions.
Examen des dossiers : les dossiers et documents divers du ministre constituent une source
essentielle de preuve documentaires.
Entretien : moyen utilis pour rassembler des tmoignages. Lorsquune preuve orale est
significative pour ltude, son enregistrement doit tre confirm par crit par la personne
lorigine de la dclaration.
Aide particulire : ltendue/la porte des examens de rentabilit peut tre renforce en faisant
appel des spcialistes des domaines tudis. Il peut sagir de cabinets financiers,
duniversitaires, dorganismes professionnels, de centres de recherches ou de particuliers.
Etude de march : elle suppose de commander une analyse une socit spcialise ou
lOffice britannique de contrle. Cette tude peut apporter des preuves utiles sur les rsultats
obtenus lissue de la mise en oeuvre des programmes ou des projets des ministres, en
particulier sils ciblent une population bien dfinie ou facilement identifiable.
Cette section prsente la valeur attribue par le ministre des Finances, la Commission des
comptes publics et lOffice britannique de contrle aux systmes de contrle de gestion. Il apparat
clairement, aprs lexpos qui vient dtre fait, quen labsence de systmes de contrle de gestion
satisfaisants, les responsables des comptes ne peuvent pas toujours prendre conscience des erreurs et
irrgularits graves qui existent au sein de leurs ministres respectifs.
172
LOffice britannique de contrle tire profit de contrles de gestion solides, y compris dune unit
daudit interne efficace, dans un ministre faisant lobjet dun audit. En effet, ds lors quil peut se fier
ces contrles, il ralise un audit externe plus efficient et plus rentable. Lun des moyens dattester la valeur
des contrles de gestion consiste valuer les rpercussions de contrles inexistants ou inadapts. Ces
insuffisances peuvent tre illustres par des exemples tirs des rcentes activits de lOffice britannique
de contrle. Lidal est de regrouper ces exemples en fonction des objectifs gnraux viss par les contrles
de gestion.
Les Directives de lINTOSAI (I, paragraphe 3) dfinissent les contrles de gestion comme des
contrles garantissant de manire raisonnable la ralisation des 4 objectifs gnraux suivants :
... promouvoir des oprations ordonnes, conomiques, efficientes et efficaces et des produits et
services de qualit, conformment la mission de lorganisme ; ...
Il ressort du rapport de rentabilit de lOffice britannique de contrle sur la gestion dun
programme de dveloppement dinstallations sous-marines, lanc par le ministre de la Dfense, que le cot
final de cette opration a augment de 72 % en valeur relle (environ 800 millions de livres sterling) et que
les dlais de ralisation ont t allongs dun an. Ce rapport de lOffice britannique de contrle met jour
un certain nombre dinsuffisances dans les contrles de gestion qui ont contribu alourdir les cots et
allonger les dlais. Ainsi, il aurait fallu accorder davantage dattention au suivi des modifications apportes
la configuration des installations concernes, notamment en valuant les consquences en termes de cots.
Les marchs ont t passs avant que le projet soit dfinitivement arrt, faussant ainsi tout contrle des
cots. La Commission des comptes publics a conclu quun certain nombre dobservations essentielles valent
galement pour les projets dautres ministres. Il convient notamment de dfinir, ds le dpart, une structure
de gestion intgre, avec des moyens de communication clairement dfinis, des dispositifs de compte rendu
adapts et des mcanismes de contrle rigoureux. La Commission a galement recommand de matriser
les cots et de ne rgler les fournisseurs que lorsquils ont ralis leurs prestations.
... protger les ressources de la perte due au gaspillage, labus, la mauvaise gestion, aux
erreurs, la fraude et autres irrgularits ; ...
Principale conclusion de lOffice britannique de contrle lissue de son audit financier du
ministre responsable des douanes et du contrle des importations : laccroissement des achats
transfrontaliers en 1993 a conduit une perte de recettes de 200 millions de livres sterling, de
limportation lgale de biens destins tre consomms. Cependant, dautres pertes - de faible ampleur,
mais significatives - sont dues limportation de tabac et dalcool et leur revente illgale sans versement
des taxes au Royaume-Uni. Pour remdier cette situation, le ministre a charg des contrleurs fiscaux
de rechercher et de poursuivre les personnes se livrant ce type de trafic.
... respecter les lois, les rglementations et les directives de la direction ; ...
Laudit financier du ministre de la Sant, ralis en 1993-94, a montr que ce ministre ne
respectait pas toujours la rglementation, ce qui a conduit le Contrleur et Vrificateur gnral rendre
un avis rserv. Il a indiqu que le versement de sommes aux personnes cessant dtre employes par ce
ministre sortaient probablement des attributions des autorits charges de la sant.
... prparer et conserver des donnes financires et administratives fiables et les publier
loyalement et en temps opportun ; ...
Il est indispensable, du point de vue des activits du ministre des Finances, de la Commission
des comptes publics et de lOffice britannique de contrle, que les ministres conservent intgralement les
173
registres comptables sur lequel figure le dtail de toutes leurs oprations. En cas de manquements, le
Parlement ne peut pas tre certain de lexactitude des tats financiers annuels de ces ministres et il ny a
aucun moyen de vrifier que les fonds allous sont utiliss conformment aux dcisions du Parlement. Le
Contrleur et Vrificateur gnral na heureusement jamais eu, au cours de la priode rcente, rendre un
avis rserv sur les tats financiers dun ministre du fait de livres de compte mal tenus.
6.
Conclusion
174
ANNEXE
INTOSAI
Juin 1992
PREFACE
Le contrle interne a depuis longtemps intress les membres de lOrganisation Internationale des
Institutions Suprieures de Contrle des Finances Publiques (INTOSAI). Cet intrt remonte au Congrs
de 1974, lorsque des discussions ont eu lieu concernant la ncessit du contrle interne et limportance des
systmes de contrle interne. Depuis cette poque, et avec laccroissement de la complexit de
ladministration publique, lintrt pour les contrles internes na cess de crotre. Cette complexit ne
permet pas la direction de vrifier lexactitude des tches de chaque agent. Un grand nombre de
gouvernements sont la recherche de moyens propres offrir des services plus conomiques, plus
efficients, et plus efficaces et contrler les dficits et lendettement. De telles prestations supposent que
les structures anciennes soient rorganises, que les vieilles procdures soient rvises, que les gestionnaires
soient dots de plus de libert et supposent galement un recours accru aux technologies informatiques.
Cest dans un tel environnement quune structure de contrle interne effectif peut raisonnablement fournir
des garanties quant la ralisation des objectifs de la direction.
Le comit pour llaboration de normes de contrle interne a t mis en place en vue de renforcer la gestion
financire et dtablir une reddition de comptes plus fine dans le secteur public. Son objectif consiste
laborer des directives pour la mise en place et le maintien de contrles internes efficaces. Pendant la
prparation du prsent document, le comit a pris conscience du fait que ces normes et directives peuvent
sappliquer, au-del des responsables financiers, tous les gestionnaires; cest pour cela que le comit a
largi le champ de ses investigations de manire couvrir toutes les oprations de ladministration publique.
Par consquent, lexpression "contrle interne" utilise dans ce document ne sapplique pas aux seuls
domaines traditionnels du contrle financier et autres contrles administratifs apparents, mais les dpasse
pour couvrir e concept bien plus gnral de contrle de gestion.
175
Les membres ont identifi quatre domaines pour lesquels des directives leurs semblaient ncessaires en vue
de la ralisation des objectifs du comit. Ces quatre domaines sont:
.
.
.
.
Chaque membre du comit a tudi lune de ces quatre questions. Les divers rapports qui en ont dcoul
ont t fondus en un projet de rapport que les membres du comit ont discut entre eux et quils ont soumis
aux membres de lINTOSAI en appelant leurs commentaires. Les discussions et les commentaires ont
permis au comit de comprendre lutilisation des contrles internes par les divers systmes dadministration
publique.
Le comit a dcouvert que malgr la grande diversit des systmes de gouvernement les normes applicables
un contrle interne rigoureux sont les: mmes. Le prsent document est une tentative pour saisir ces
normes et pour prsenter celles ayant fait lobjet dun consensus et qui sont souhaitables dans toute structure
de contrle interne spcifique. Ladministration publique peut recourir ces normes en vue de mettre en
oeuvre une structure de contrle interne efficace. Les contrleurs des finances publiques peuvent y avoir
recours pour les aider dans lvaluation de ces structures.
176
Le comit souhaiterait remercier les pays suivants pour avoir partag leurs connaissances et savoir-faire en
matire de contrles internes avec nous et pris le temps de rpondre notre demande:
Afrique du Sud
Allemagne
Australie
Belgique
Belize
Botswana
Canada
Colombie
Costa Rica
Danemark
Finlande
Hati
Hongrie
Inde
Irlande
Italie
Mauritanie
Mexique
Norvge
Nouvelle-Zlande
Pakistan
Panama
Pays-Bas
Prou
Philippines
Portugal
Qatar
Royaume-Uni
Sierra Leone
Ste Lucie
Suisse
Tchcoslovaquie
Tunisie
Turquie
Ymen
Zimbabwe
Aprs y avoir incorpor les commentaires, le Comit directeur a approuv sa 35me runion (Octobre
1991, Washington, DC) la publication de ces Normes. Ce document est un document "vivant" qui reflte
les tendances actuelles de la conception et de la mise en place de structures de contrle interne ainsi que
de leur valuation.
Charles A. Bowsher
Comptroller General of the United States
Prsident du Comit dlaboration des normes de contrle interne
177
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
CONCEPTS, OBJECTIFS ET NORMES DE CONTRLE INTERNE
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
Chapitre II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
DFINITION ET LIMITES DES CONTRLES
Dfinition et objectifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Limites de lefficacit des controles internes . . . . .
Chapitre III . . . . . . . . . . . . . . . . .
DISCUSSION DES NORMES DE
Normes gnrales . . . . . . . . . . . .
Normes dtailles . . . . . . . . . . . .
Sparation des fonctions . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
INTERNES
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
...................
CONTROLE INTERNE
...................
...................
...................
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
Chapitre IV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
MISE EN PLACE DUN CADRE POUR LES STRUCTURES DE CONTRLE INTERNE
Chapitre V . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
MISE EN OEUVRE ET VRIFICATION DES STRUCTURES DE CONTRLE INTERNE
Responsabilits de la direction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
Responsabilit de lInstitution suprieure de contrle des finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . 195
178
Chapitre I
VUE DENSEMBLE DES CONCEPTS, OBJECTIFS ET NORMES DE CONTRLE INTERNE
1. Le contrle interne est un instrument de gestion auquel on a recours pour sassurer que les
objectifs de la direction sont en voie dtre raliss. Cest donc la direction qui est responsable
du caractre appropri et de lefficacit de la structure de contrle interne. Le chef de chaque
organisme public doit veiller la mise en place, lvaluation et lactualisation dune structure
de contrle interne adquate et en garantir lefficacit.
2. LInstitution suprieure de contrle des finances publiques doit, elle aussi, veiller lexistence
dun contrle interne appropri. Elle doit encourager et soutenir.
-- la mise en place de structures institutionnelles de contrle interne dtailles dans chaque unit
de ladministration publique en se basant sur les normes exposes dans le prsent document;
et
-- linspection de cette structure pour sassurer que les contrles fonctionnent comme prvu et
quils sont adquats pour la ralisation des rsultats souhaits.
3. Etant donn quils sont les premiers responsables de ladquation de la structure de contrle
interne et de sa mise en place, il est important que les organes directeurs de tous les
tablissements de ladministration publique comprennent la nature de la structure de contrle
interne et les objectifs que doivent atteindre les contrles internes. Une structure de contrle
interne est dfinie comme tant les plans dun organisme, y compris lesprit, les mthodes,
les procdures et les autres actions de la direction qui garantissent de manire raisonnable la
ralisation des objectifs gnraux suivants:
-- promouvoir des oprations ordonnes, conomiques, efficientes et efficaces et des produits et
services de qualit, conformment la mission de lorganisme;
-- protger les ressources de la perte due au gaspillage, labus, la mauvaise gestion, aux
erreurs, la fraude et autres irrgularits;
-- respecter les lois, les rglementations et les directives de la direction; et
-- prparer et conserver des donnes financires et administratives fiables et les publier
loyalement et en temps opportun.
4. Les normes qui vont suivre constituent le cadre pour une structure de contrle interne; elles
ont t classes en normes gnrales et normes dtailles:
179
Normes gnrales
Garantie raisonnable : Il convient que les structures de
contrle interne garantissent de
manire raisonnable que les objectifs gnraux sus-mentionns seront raliss.
Adhsion : Il convient que les organes directeurs et les agents maintiennent et fassent preuve
tout moment dune attitude dadhsion aux contrles internes.
Intgrit et comptence : Il convient que les organes directeurs et les agents se parent dintgrit
dans leur vie tant professionnelle que prive et fassent preuve dun haut niveau de comptence
qui leur permette de comprendre limportance quil y a laborer, mettre en oeuvre et maintenir
de bons contrles internes et en raliser les objectifs gnraux.
Objectifs du contrle : Il convient didentifier ou dlaborer des objectifs de contrle spcifiques
pour chaque activit de lorganisme; ces objectifs doivent tre appropris, complets, raisonnables
et intgrs aux objectifs gnraux de lorganisme.
Vrification des contrles :Il convient que les organes de direction et les agents vrifient
constamment leurs oprations et prennent des mesures promptes et positives lgard de toute
opration irrgulire ou contraire aux principes de lconomie, de lefficience et de lefficacit.
Normes detaillees
Documentation : Il convient de prvoir une documentation claire et accessible sur la structure
de contrle interne et sur toutes les transactions et vnements importants.
Enregistrement prompt et adquat des transactions et des vnements : Les transactions et
les vnements importants doivent tre promptement enregistrs et bien rpertoris.
Autorisation et excution des transactions et des vnements : Les transactions et les
vnements importants ne doivent tre autoriss et excuts que par les personnes agissant dans
le cadre de leurs comptences.
Sparation des fonctions : Les fonctions et les responsabilits de premier plan dans les domaines
de lautorisation, du traitement, de lenregistrement et de ltude des transactions et des
vnements doivent tre clairement rparties entre les personnes.
Supervision : Il convient dassurer une supervision comptente afin de sassurer de la ralisation
des contrles internes.
Responsabilit et accs aux ressources et aux documents : Il convient de limiter laccs aux
ressources et documents aux personnes autorises, savoir celles qui en ont la garde ou qui sont
habilites les utiliser. Pour que la responsabilit soit renforce, il convient de comparer,
intervalles rguliers, les ressources aux montants figurant sur les registres pour voir sil y a
concidence entre les deux. Cest la vulnrabilit des ressources qui devrait servir de base pour
dterminer la frquence des comparaisons.
180
5. Ces normes seront applicables toutes les units de ladministration publique.Il sagit l de
normes acceptables minimales que les organismes suivent lorsquils mettent en place des contrles
internes. Elles offrent galement les critres utiliser par les contrleurs au moment de vrifier
la structure de contrle interne.
6. Les normes prsentes dans ce document ne sont pas des ides nouvelles car un grand nombre
dentre elles sont dj intgres dans les oprations effectues par ladministration publique.
Cependant, leur prsentation dans un document cadre, elle, peut tre nouvelle. Le reste du prsent
document prsente dans le dtail la dfinition et les limites du contrle interne, les normes de
contrle interne, la mise en place dun cadre pour les contrles internes ainsi que la mise en
application et la vrification des structures de contrle interne.
181
Chapitre II
DFINITION ET LIMITES DES CONTRLES INTERNES
Dfinition et objectifs
7. Les structure de contrle interne sont dfinies comme tant les plans dun organisme, y
compris lesprit, les mthodes, les procdures et les actions de la direction qui garantissent de
manire raisonnable la ralisation des objectifs. Ces objectifs sont:
-- promouvoir des oprations ordonnes, conomiques, efficientes et efficaces et des produits et
services de qualit, conformment la mission de lorganisme;
-- protger les ressources de la perte due au gaspillage, labus, la mauvaise gestion, aux
erreurs, la fraude et aux irrgularits;
-- respecter les lois, les rglementations et les directives de la direction; et
-- prparer et conserver des donnes financires et et administratives fiables et les publier
loyalement et en temps opportun.
8. Cette dfinition des structures des contrles interne les objectifs qui leur ont t assigns ont
une porte intentionnellement gnrale afin de couvrir toutes les oprations de ladministration
publique. Cependant, les contrles internes ont t organiss et dfinis de diverses autres
manires. Les descriptions suivantes sont donnes titre de rfrence.
9. La classification des contrles internes selon le rle quils jouent dans la structure de
lorganisme a souvent permis de les subdiviser selon les catgories gnrales de contrle de
gestion, de contrle administratif et de contrle comptable. Souvent, les contrles de gestion ont
t perus comme englobant tous les contrles. Ils constituent lossature de lorganisme: tous les
plans, toutes les politiques, les procdures et les pratiques ncessaires pour que les agents puissent
atteindre les objectifs de lentit. Les contrles administratifs sont constitus par les procdures
et les documents relatifs aux processus de prise de dcision qui permettent aux agents de mettre
en oeuvre les activits autorises dans la ralisation des objectifs de lorganisme. Les contrles
comptables englobent les procdures et les documents visant prserver les actifs ainsi que la
fiabilit des registres financiers.
10.
Les contrles internes ont galement t classs selon la fonction qui leur a t assigne:
viter les erreurs (par exemple, en sparant les fonctions et les exigences en matire
dautorisations); dtecter les erreurs (par exemple, en mettant en place des normes de production
visant dtecter les carts constats dans les rsultats effectifs); corriger les erreurs ainsi dtectes
(par exemple en recouvrant un excdent de paiement vers un fournisseur); ou bien compenser
des contrles inadquats dans les cas o les risques de perte sont levs et des contrles
supplmentaires sont ncessaires.
11.
Dans la pratique, il savre difficile de faire la distinction entre ces catgories et ces types,
car une structure de contrle interne efficace ncessite des lments de chacune de ces catgories.
La description de chaque catgorie de contrle elle-mme peut varier dun individu lautre.
182
Toutefois, quelle quen soit lorganisation et la dfinition, il ne faut pas considrer les contrles
internes comme interchangeables.Ils doivent tre complmentaires. Tout contrle a ses avantages
et ses inconvnients. Une structure de contrle interne efficace a recours un ensemble de
contrles afin de compenser les inconvnients de chaque contrle pris individuellement.
12.
Pour tre efficaces, les contrles internes doivent rpondre trois critres de base:
-- Ils doivent tre appropris (cest--dire, le contrle quil faut la place quil faut et
proportionnel au risque couru).
-- Ils doivent fonctionner conformment aux plans et ce, de la mme manire tout au long de
la priode (cest--dire quils doivent tre scrupuleusement respects par tous les agents
concerns et quils ne doivent pas tre transgresss quand les premiers responsables sont
absents ou le volume du travail est lev).
-- Ils doivent rpondre lexigence de ladquation cots-bnfices (cest--dire que le cot de
mise en oeuvre du contrle ne doit pas dpasser les bnfices qui en sont tirs).
183
Chapitre III
DISCUSSION DES NORMES DE CONTRLE INTERNE
16.
La mise en place de normes de contrle interne est ncessaire notamment en ce qui
concerne ladministration publique et ce, au vu du volume de ses activits, de leur diversit, du
volume des transactions, de la multiplicit des enregistrements et des nombreuses rgles,
rglementations et lois. Etant donn que les dispositions statutaires rgissent la gestion et le
contrle des ressources et des programmes publics, il savre ncessaire de pouvoir disposer de
normes qui rgissent et garantissent cette conformit.
17.
Les normes de contrle interne se subdivisent en deux catgories: normes gnrales et
normes dtailles. Ensembles, ces deux catgories de normes constituent le cadre dune
acceptabilit minimale pour une structure de contrle interne en phase dexploitation. Elles
doivent servir de critres tant pour llaboration, que pour lvaluation des contrles internes. Ces
normes de contrles internes sappliquent toutes les fonctions relatives la gestion, au
fonctionnement et ladministration et ne doivent pas se limiter aux oprations financires. Elles
sappliquent aussi tous les systmes, quils soient informatiss ou manuels.
Normes gnrales
18.
Les normes gnrales sont faites des lments suivants: Garantie raisonnable, attitude
dadhsion, intgrit et comptence, objectifs du contrle et valuation des contrles. Lensemble
de ces normes constitue un environnement de contrle adquat au sein de lorganisme.
Garantie raisonnable
19.
Il convient que les structures de contrle interne garantissent de manire raisonnable
que les objectifs gnraux seront raliss.
20.
La garantie raisonnable quivaut un degr de confiance satisfaisant dans des
circonstances dtermines de cots, de bnfices et de risques. Pour dterminer le degr de
garantie raisonnable, il est ncessaire de faire preuve de jugement. Pour ce faire, il conviendrait
que les dirigeants
-- identifient les risques inhrents leurs oprations et les niveaux de risques acceptables en
diverses circonstances, et
-- estiment le risque tant du point de vue de la quantit que de la qualit.
21.
La garantie raisonnable suppose que le cot du contrle interne ne doit pas dpasser le
bnfice qui en dcoule. Le cot est lvaluation financire des ressources consommes pour la
ralisation dun objectif spcifique et lvaluation conomique dune occasion perdue comme le
retard dans les oprations, la baisse de la qualit des services ou de la productivit ou la baisse
du moral des agents. Le bnfice est valu par la rduction du risque dchec dans la ralisation
184
dun objectif dclar. Citons quelques exemples: probabilit accrue de dtecter les fraudes, le
gaspillage, labus ou les erreurs; prvention dactivits illicites ou renforcement du respect de la
rglementation.
22.
La conception de contrles internes qui offrent un bon rapport cot-bnfice tout en
rduisant de manire acceptable les risques ncessits des dirigeants quils comprennent clairement
les objectifs gnraux atteindre. Les responsables de ladministration publique peuvent parfois
concevoir des systmes avec des contrles excessifs dans un domaine prcis de leur secteur
dactivit qui affecte ngativement dautres activits. Par exemple, les agents peuvent essayer de
contourner des procdures fastidieuses, labsence defficacit dans les oprations peut tre
lorigine de retards et la dilution des responsabilits peut rendre difficile lidentification des
personnes responsables. Ainsi, les bnfices tirs des contrles excessifs dans un domaine
peuvent tre occults par laccroissement des cots dans dautres secteurs dactivits.
23.
Dans ce qui suit nous donnons un exemple doprations inefficaces. Lantenne locale dun
organisme public est charge de la construction dun projet de logements pour sans-abri.
Toutefois, toute modification apporte au contrat initial, quel quen soit limpact technique et
financier, doit tre approuve par ladministration centrale et ce, afin de contrler le cot et la
qualit du produit. Cette procdure ralentit lavancement du projet de construction ce qui peut
augmenter les cots et nuire une ou plusieurs personnes qui devaient bnficier du projet de
construction. Pour amliorer lefficience, ladministration centrale pourrait dlguer lautorisation
de changements mineurs apports au contrat un responsable sur le terrain. Ladministration
centrale continuerait dexercer un contrle adquat sur le cot et la qualit de la construction, tout
en rduisant les retards.
Attitude dadhsion
24. A tout moment, il convient que les dirigeants et les agents conservent et fassent preuve
dune attitude dadhsion positive envers les contrles internes.
25.
Ce sont les hauts cadres qui tablissent cette attitude qui se reflte dans tous les aspects
des actions de la direction. Lengagement et le soutien des hauts responsables gouvernementaux
et des parlementaires auront pour effet le dveloppement dune attitude positive. Une telle
attitude pourra galement tre dveloppe par des dirigeants engags mettre en place des
contrles rigoureux par des actions relatives lorganisation de lentit, aux pratiques en matire
de personnel, la supervision, la communication, la protection et lutilisation des ressources
par une responsabilisation systmatique, aux systmes de vrification et dtablissement de
rapports, la recherche de propositions damlioration provenant dagents tous les niveaux et,
dune manire gnrale, une bonne direction. La direction peut montrer son soutien un bon
systme de contrles internes en mettant laccent sur limportance dun audit interne indpendant
et objectif dans lidentification de domaines pour lamlioration du rendement et en ragissant aux
informations dcoulant des audits internes.
26.
Les agents doivent respecter les contrles internes et doivent prendre des mesures en vue
de la promotion de leur efficacit. Une attitude dadhsion affectera ncessairement la qualit de
la perfonnance et, par consquent, la qualit des contrles internes. Lorsque les contrles internes
sont systmatiquement une haute priorit de la direction, celle ci tablit et dveloppe une attitude
dadhsion positive et contribue son dveloppement.
185
27.
En dernire analyse, lengagement de la direction donner le ton au sommet est dune
valeur cruciale pour le maintien dune attitude positive dadhsion envers les contrles internes
au sein dun organisme.
Intgrit et competence
28. Il convient que les dirigeants et les agents separent dune intgrit tant au niveau
personnel que professionnel et aient un niveau de comptence qui leur permette de saisir
limportance quil y a laborer, mettre en oeuvre et maintenir de bons contrles internes
et den raliser les objectifs gnraux.
29.
Les dirigeants et leur personnel doivent conserver et faire preuve (1) dintgrit et de
dontologie tant au niveau personnel que professionnel, (2) dun niveau de comptence ncessaire
pour garantir une performance efficace et efficiente et (3) dune comprhension suffisante des
contrles internes pour bien sacquitter de leurs responsabilits.
30.
Un grand nombre dlments ont un effet sur lintgrit des dirigeants et de leur personnel.
Le ton au sommet est important. A intervalles rguliers, il convient de rappeler au personnel
ses obligations et ce, dans le cadre dun code de conduite oprationnel manant des hauts cadres.
Les conseils et les valuations du rendement sont galement importants. Il convient que les
valuations gnrales du rendement soient bases sur lapprciation de plusieurs facteurs cruciaux
tels que la mise en oeuvre et le maintien de contrles internes efficaces.
31.
Les dcisions en matire de recrutement et daffectation du personnel doivent tenir compte
de la ncessit de veiller ce que les personnes aient un niveau dducation et dexprience leur
permettant de sacquitter de la tche qui leur a t confie. Une fois recrute, la personne devrait
pouvoir bnficier des ncessaires formations: conventionnelle et en cours demploi. Les
dirigeants et les agents qui comprennent bien les contrles internes et qui se montrent prts en
assumer la responsabilit sont dune importance vitale toute structure de contrle efficace.
Objectifs du contrle
32. Il convient didentifier ou dlaborer des objectifs de contrle spcifiques chaque
activit dun ministre, dun dpartement ou dun organisme; ces objectifs doivent tre
appropris, complets, raisonnables et intgrs aux objectifs globaux de lorganisme.
33.
Les objectifs sont les effets positifs que la direction tente de raliser ou les conditions
adverses/effets ngatifs que la direction cherche viter. Ces objectifs doivent tre conus de
manire sadapter aux oprations spcifiques de chaque activit tout en respectant les objectifs
gnraux des contrles internes qui, comme ceux numrs dans le paragraphe 7, auraient t
tablis par la loi ou par une instance centrale du type dpartement ou ministre.
34.
En vue dlaborer des objectifs de contrle spcifiques, il convient dabord de regrouper
toutes les oprations en grandes catgories. Ensuite, , lintrieur de chacune de ces grandes
catgories, les oprations doivent tre regroupes en un ou plusieurs ensembles dactivits
rgulirement rcurrentes (comme lidentification, la classification, lenregistrement et la
signalisation dinformations) ncessaires au traitement dune transaction particulire ou dun
vnement donn. Ces regroupements doivent tre compatibles avec lorganigramme de lentit
et la division des responsabilits qui y est pratique.
186
35.
Dans un organisme donn, les oprations peuvent souvent tre classes comme suit--Les
activits de la direction qui concernent la politique gnrale et la planification, lorganisation et
les fonctions de contrle.
-- Les activits de la direction qui concernent la politique gnrale et la planification,
lorganisation et les fonctions de contrle.
-- Les activits oprationnelles ou de programmes qui ont trait la ou aux missions de
lorganisme.
-- Les activits financires qui concernent les domaines traditionnels du contrle comme le
budget, la circulation des fonds (recettes et dpenses), les actifs et les passifs connexes et les
informations financires.
-- Les activits administratives sont celles qui soutiennent la mission premire de lorganisme
comme les services de bibliothque, le traitement et la distribution du courrier, la reprographie
et les achats,
36.
Pour laborer des objectifs de contrle, il convient didentifier et danalyser les ensembles
dactivits rcurrentes. Par exemple, les activits rcurrentes lies lachat de biens (activits
administratives) comprendraient (1) lidentification des articles ncessaires (2) le choix du
fournisseur, (3) la commande des articles, (4) la rception des articles et (5) le contrle de la
qualit. Lun des objectifs du contrle atteindre dans ces cas pourrait tre que seules les
demandes de biens qui rpondent au critre de la direction puissent tre approuves. Un autre
objectif pourrait tre que seuls les articles commands puissent tre rceptionns.
37.
Il est vident que les catgories gnrales numres plus haut entrent en interaction et
quil convient de mettre en place des objectifs pour contrler cette interaction. Par exemple, et
alors que lexemple donn plus haut tait considr comme une activit administrative, le
paiement des factures est une activit financire et lutilisation de ces mmes articles peut tre
considrs comme une activit oprationnelle. Il est donc ncessaire que ces catgories soient
parfaitement connectes pour que le paiement soit bien contrl et enregistr.
187
Normes dtailles
40.
Les normes dtailles sont les mcanismes et les procdures par le biais desquels les
objectifs du contrle sont atteints. Sans prtendre lexhaustivit, nous pouvons citer parmi ces
normes: les politiques spcifiques, les procdures, les organigrammes (y compris la sparation des
fonctions) ainsi que les dispositions matrielles (telles que linstallation de verrous et dalarrnes
dincendie). Les contrles doivent raisonnablement garantir que les objectifs de contrle interne
seront raliss de manire continue. Pour ce faire, ils doivent tre efficaces et efficients et doivent
tre conus de manire fonctionner comme un tout et non individuellement.
41.
Pour tre efficaces, les contrles doivent atteindre dans la pratique les objectifs qui leur
ont t assigns. Un ensemble de contrles conus pour un environnement manuel peut ne pas
tre efficace dans un environnement informatis. Par consquent, les contrles retenus doivent
fournir la couverture quils sont supposs fournir et fonctionner chaque fois que ncessaire.
Pour ce qui est de lefficience, les contrles doivent tre conus de manire fournir le maximum
davantages avec un minimum deffort. Les contrles dont on teste lefficacit et lefficience
doivent tre ceux-l mmes qui sont effectivement appliqus et ils doivent tre valus sur une
priode de temps pour sassurer quils sont constamment utiliss.
42.
Les contrles suivants sont des contrles couramment utiliss dans la conception dune
structure de contrle interne ordonn et efficace. Les mthodes et les procdures spcifiques
dcrites plus bas ne prtendent pas lexhaustivit et ne sont donnes qu titre dexemples.
Documentation
43.
La structure de contrle interne ainsi que toutes les transactions et vnements
significatifs doivent tre consigns dans une documentation claire, laquelle doit pouvoir tre
examine facilement.
44.
Un organisme doit pouvoir disposer de traces crites de (1) sa structure de contrle
interne, y compris les objectifs et les procdures de contrle et (2) tous les aspects pertinents des
vnements et des transactions significatifs. L aussi, la documentation doit tre disponible et
facilement accessible au personnel appropri et aux contrleurs.
45.
La documentation sur la structure de contrle interne doit comprendre lidentification de
la structure et des politiques de lorganisme ainsi que ces catgories oprationnelles et leurs
objectifs connexes et les procdures de contrle. Ces lments doivent apparatre dans les
documents comme les notes de la direction, les politiques administratives, les manuels de
procdures et les manuels comptables.
46.
La documentation concernant les transactions et les vnements significatifs doit tre
complte et prcise et doit permettre de retracer chaque transaction ou vnement (ainsi que les
informations y affrentes) son commencement, lors de son traitement et aprs son achvement.
47.
La documentation concernant la structure de contrle interne, les transactions et les
vnements significatifs doivent avoir un but clair, doivent contribuer la ralisation des objectifs
de lorganisme et doivent tre utiles aux dirigeants dans le contrle de leurs oprations et aux
contrleurs ou les autres personnes concernes par lanalyse des oprations. Toute documentation
nayant pas de but clair risque dentraver lefficience et lefficacit de lorganisme.
188
49.
Pour que linformation garde sa pertinence et sa valeur pour les dirigeants qui contrlent
les oprations et qui prennent des dcisions, les transactions et les vnements doivent tre
promptement enregistrs et ce ds leur avnement. Ceci est vrai pour tout le processus ou cycle
de vie de la trarisaction ou de lvnement y compris (1) le lancement et lautorisation, (2) toutes
les tapes du processus et (3) son classement dfinitif dans des rpertoires sommaires. Ceci est
galement vrai de lactualisation rapide pour que la documentation soit toujours pertinente.
50.
Il est galement ncessaire de bien rpertorier les transactions et les vnements afin de
sassurer que les dirigeants puissent disposer dune infon-nation sre. Pour bien rpertorier les
documents, il sagit dorganiser et de mettre en fon-ne linformation partir de laquelle les
rapports, les plannings et les tats financiers sont prpars.
5 1.
Lenregistrement prompt et adquat de linformation est essentiel pour sassurer que
linformation utilise par lorganisme comme soutien ses oprations et ses prises de dcisions
est opportune et sre.
189
ainsi que la vrification ou le contrle des transactions. Toutefois, la collusion peut rduire ou
annihiler lefficacit de cette technique de contrle interne.
56.
Le petit nombre de ses agents peut empcher un organisme de petite taille de mettre en
oeuvre pleinement cette technique. Dans ces cas, la direction doit tre consciente des risques et
doit les compenser par dautres contrles. La rotation des agents peut contribuer garantir
quaucune personne ne traite les aspects importants des transactions et des vnements pendant
une priode trop longue. En outre, et en vue de rduire les risques, il convient dencourager ou
mme dexiger les congs annuels.
Supervision
57. Une supervision comptente est ncessaire pour veiller la ralisation des objectifs du
contrle interne.
58.
Les superviseurs doivent vrifier et, selon le cas, approuver le travail confi leurs agents.
Ils doivent galement donner leurs agents les directives et la fondation ncessaires pour
minimiser les erreurs, le gaspillage et les entorses la lgislation et pour veiller ce que les
directives spcifiques de la direction soient comprises et ralises.
59.
-signifier clairement chaque membre du personnel les fonctions, les responsabilits et les
domaines de comptence qui lui sont confis;
-vrifier systmatiquement, selon le cas, le travail de chaque membre du personnel; et
-approuver le travail des moments critiques pour sassurer quil avance comme prvu.
60.
Lorsque le travail du personnel est confi, vrifi et approuv, le contrle de leurs activits
savre adquat Ce contrle comprend (1) le respect des procdures approuves et des exigences,
(2) la dtection et llimination des erreurs, des quivoques et des mauvaises pratiques, (3) le
dcouragement des entorses la lgislation ou de leur rcurrence et (4) la vrification de
lefficience et de lefficacit des oprations. Le fait de dlguer le travail ne devrait pas exonrer
le superviseur de ses responsabilits et de ses devoirs.
190
laccs aux documents extrmement vulnrables comme les carnets de chques et de renforcer la
responsabilit de celui qui les dtient en
-les posant dans un coffre fort
-apposant un nombre squentiel sur chaque document
-tenant les personnes qui ont en la charge pour responsables de leur scurit.
63.
Pour dterminer la vulnrabilit dun avoir, il convient den tudier le cot, le risque
potentiel de perte ou de mauvaise utilisation, ainsi que la facilit avec laquelle il peut tre
transport ou chang.
191
Chapitre IV
MISE EN PLACE DUN CADRE POUR LES STRUCTURES DE CONTRLE INTERNE
64.
Il convient de charger une instance spcifique de llaboration et de la promulgation dun
texte dfinissant, lchelle de ladministration publique, une structure de contrle interne, les
objectifs que cette structure doit atteindre ainsi que les normes respecter lors de la conception
dune telle structure. Cette responsabilit pourra tre confie par des textes constitutionnels ou
juridiques une instance centrale ayant autorit sur divers organismes publics.
65.
Dans certains pays, le lgislateur fixera les objectifs gnraux que les structures de
contrle interne doivent atteindre et laissera une instance centrale de ladministration le soin
den fixer les normes. Dans dautres pays, le lgislateur promulguera des contrles spcifiques
pour des oprations particulires.
66.
Toutes les fois que lautorit a t assigne, lInstitution suprieure de contrle des
finances publiques devrajouer un rle crucial dans llaboration de la structure de contrle interne.
Ce rle sera soit direct soit indirect et dpendra dans une large mesure du mandat lgal de
lInstitution suprieure de contrle des finances publiques et de lorganisation du systme de
gestion du pays. Si la responsabilit est confie une autre instance que lInstitution suprieure
de contrle des finances publiques, il conviendra de demander systmatiquement les commentaires
et les conseils de cette institution.
67.
Lorsque cest lInstitution suprieure de contrle des finances publiques qui est responsable
de la promulgation des nonnes, il est ncessaire de faire clairement la distinction entre ces nonnes
et les procdures spcifiques de contrle interne que chaque organisme doit mettre en place.
LInstitution suprieure de contrle des finances publiques a intrt ce quil y ait des contrles
internes adquats dans les organismes quelle contrle. Toutefois, il est important et ncessaire
de veiller lindpendance de ces organismes. LInstitution suprieure de contrle des finances
publiques ne doit par consquent pas assumer la responsabilit de la mise en oeuvre des dtails
des procdures de contrle interne dans tout organisme contrl. A proprement parler, il sagit
l dune des fonctions de la direction. Cependant, il serait opportun et, dans certains pays,
obligatoire que lInstitution suprieure de contrle des finances publiques mette un avis sur
lefficacit des mesures de contrle existantes et fasse des recommandations en vue de leur
amlioration. Ceci ne touchera pas lindpendance de lorganisme puisque cest toujours la
direction de lorganisme contrl qui a la charge de dcider quelles mesures de contrle elle va
mettre en oeuvre.
68.
Il serait opportun que divers organismes de ladministration centrale soient dans une
certaine mesure concerns par ltablissement des contrles internes que tous les organismes
doivent respecter. Dans certains cas, ces contrles peuvent tre assez spcifiques (par exemple,
dans les domaines ayant trait au recouvrement de recettes, ladjudication de contrats,
llaboration de cahiers de charges pour des systmes informatiques et la gestion des ressources
humaines). Dans dautres domaines, notamment ceux ayant trait aux contrles effectus par la
direction, les contrles pourraient tre exprims dune manire plus gnrale. Dans les deux cas,
les contrles internes doivent permettre la direction de faire preuve de jugement et dinitiative
afin damliorer les aspects dconomie, defficience et defficacit.
192
69.
Linstance centrale responsable doit de temps autre rviser les normes de contrle interne
et apporter les changements ncessaires. Les normes de contrle interne et tout changement y
affrent doivent tre entirement documents et rapidement diffuss auprs des organismes
auxquels ils sappliquent.
70.
Lorsque des normes de contrle interne et des procdures plus spcifiques sont
promulgues sous forme de textes de loi, ce texte ne doit pas tre trop restrictif. Il doit offrir
la direction la souplesse ncessaire pour modifier les procdures mesure que lenvironnement
oprationnel change. Autrement, les contrles internes pourraient tre dpasss et perdre de leur
efficience avant que la lgislation ne puisse tre change. Les dtails de toute structure de
contrle interne doivent tre rviss et ajusts intervalles rguliers afin de ne pas tre dpasss
par les mutations de lenvironnement de lorganisme.
193
Chapitre V
MISE EN OEUVRE ET VRIFICATION DES STRUCTURES DE CONTRLE INTERNE
71.
LInstitution suprieure de contrle des finances publiques doit encourager et soutenir la
mise en place des contrles internes par la direction. Pour ce faire, elle pourra faire connatre
la direction ses responsabilits en matire de mise en oeuvre et de vrification de structures de
contrle. LInstitution suprieure de contrle doit galement, vrifier ces structures et garantir que
les contrles sont appropris pour atteindre le rsultat souhait.
Responsabilits de la direction
72.
Comme nous le disions plus haut, dans ce mme document, le contrle interne est un outil
de gestion. Il est du ressort de la direction, de mettre en oeuvre et de vrifier les contrles internes
spcifiques, ncessaires son fonctionnement. Mme dans les pays o les contrles spcifiques
sont promulgus sous forme de textes rglementaires, le dirigeant nest pas moins responsable de
la mise en oeuvre et de la vrification de ces contrles. Tous les dirigeants doivent tre
conscients du fait quune structure de contrle interne solide est cruciale pour quils puissent
contrler leur organisme, ses objectifs, son fonctionnement et ses ressources. Ils doivent accepter
den assumer la responsabilit.
73.
Pour concevoir, mettre en place et maintenir une structure de contrle interne efficace, les
dirigeants doivent comprendre les objectifs atteindre. La lgislation peut offrir une dfinition
commune du contrle interne et des objectifs atteindre. Elle peut galement prescrire les
politiques que les dirigeants doivent respecter pour mettre en oeuvre et vrifier leur structure de
contrle interne et pour signaler si ces structures sont adquates.
74.
Souvent, la direction met en place au sein de sa structure de contrle interne une unit
daudit interne. Bien que les auditeurs internes soient prcieux pour duquer et prodiguer des
conseils en matire de contrles internes, ils ne doivent pas se substituer une structure de
contrle interne solide.
75.
Les normes de contrle interne tudies plus haut dans le prsent document ncessitent
des dirigeants quils vrifient constamment leurs oprations. La qualit des contrles internes peut
tre apprcie de manire plus formelle en exigeant des dirigeants une valuation et un rapport
priodiques afin de veiller ce que les contrles pour lesquels ils sont responsables demeurent
appropris et fonctionnent comme prvu. Ces apprciation priodiques faites par la direction
peuvent tre commandes de plusieurs faons. Elles peuvent faire partie des politiques de la
direction ou bien elles peuvent tre commandes par la voie administrative par une instance
centrale de surveillance charge de la responsabilit gnrale de ladministration publique.
Toutefois, un moyen efficace serait un texte de loi obligeant les dirigeants faire lapprciation
annuelle de leurs contrles internes et de signaler au lgislateur (1) lefficacit et lefficience des
contrles internes dans la ralisation des buts et objectifs et (2) leurs plans pour apporter les
corrections aux points faibles qui auront t identifis.
76.
Mme dans les pays o les procdures spcifiques de contrle interne sont dictes par
texte de loi, les dirigeants sont tenus didentifier les contrles inefficaces et inefficients qui
194
peuvent coter ou cotent effectivement plus cher que les bnfices quils sont censs faire
gagner. Un rapport priodique soumis par la direction lorgane lgislatif (en plus des rapports
soumis la direction de lorganisme et ladministration centrale) offre des garanties
supplmentaires que la direction accorde lattention ncessaire aux contrles internes pour
promouvoir lefficience et lefficacit de ses oprations.
77.
Ces valuations doivent tre effectues conformment des procdures cohrentes qui
offrent un minimum dacceptabilit. La direction doit pouvoir disposer de programmes clairs pour
lvaluation priodique de ces contrles internes, ltablissement de rapports sur les problmes et
la correction des points faibles. Citons parmi les procdures qui peuvent tre envisages: (1) la
segmentation de lorganisme en subdivisions, (2) lidentification des programmes et des fonctions
administratives de chaque subdivision, (3) lapprciation de lenvironnement gnral du contrle
et de la vulnrabilit au sein de chaque programme et activit, au gaspillage, la perte,
lutilisation illicite ou lchec dans la ralisation des objectifs arrts (4) la planification et la
programmation doprations dvaluation du contrle interne, de programmes et fonctions choisis,
(5) lvaluation et la mise lessai de lefficacit des contrles internes au sein de programmes
et de fonctions choisis, (6) lidentification et la programmation de mesures correctives le cas
chant et (7) la communication des rsultats de lapprciation gnrale et des mesures correctives
prendre.
78.
La direction peut galement avoir recours son unit daudit interne pour contribuer la
vrification de lefficacit des contrles internes. La proximit des auditeurs internes des
oprations quotidiennes courantes leur permet dune manire gnrale dapprcier constamment
le caractre adquat et lefficacit des contrles internes et leur degr de conformit. Les
auditeurs internes sont chargs de signaler la direction toute insuffisance constate dans les
contrles internes et toute infraction commise par les agents et de signaler les domaines pour
lesquels une amlioration est requise. En outre, ils doivent mettre en place des procdures visant
assurer le suivi des conclusions prcdentes de laudit interne et du contrle externe afin de
sassurer que les dirigeants ont bien tudi et rsolu les problmes qui leur ont t signals.
79.
Ds que des points faibles ont t constats, des mesures correctives doivent tre prises;
ces mesures peuvent concerner plusieurs niveaux dans la hirarchie de ladministration publique.
Parfois, les mesures correctives ncessitent des organes lgislatifs quils changent les lois
existantes, des instances centrales quelles rvisent les normes et les procdures de contrle interne
et de la direction quelle rvise sa structure de contrle interne.
195
doit chercher connatre le point de vue de lorganisme contrl et doit veiller ce que les
recommandations soient pertinentes et pratiques. En particulier le cot de la mise en oeuvre des
mesures de contrle proposes doit tre en rapport avec le risque inhrent la situation gnrale.
81.
Dans certains pays, ce sont des commissaires aux comptes du secteur priv qui contrlent
certains organismes publics. Dans ces cas, ces commissaires et les organisations professionnelles
dont ils font partie doivent donner des conseils et faire des recommandations au sujet des
contrles internes que les organismes quils contrlent doivent mettre en oeuvre.
82.
Pour lapprciation des contrles internes, les vrificateurs doivent envisager les tapes
suivantes:
--dterminer la signification et la sensibilit du contenu du programme dont les contrles sont
valus;
--valuer la possibilit du mauvais usage des ressources, de lchec dans la ralisation des
objectifs et de la non-conformit aux lois et rglements;
--identifier et comprendre les contrles internes pertinents;
--dterminer ce qui est dj connu propos de lefficacit du contrle,
--apprcier le caractre adquat de la conception du contrle;
--dterminer par des tests si les contrles sont efficaces; et
--communiquer les apprciations concernant le contrle interne et discuter des mesures correctives
ncessaires.
83.
LInstitution suprieure de contrle des finances publiques doit veiller lexistence de
contrles internes satisfaisants dans les secteurs les plus importants des oprations de lorganisme
contrl. En labsence de contrle satisfaisant, la direction pourrait ne pas tre mme de
dtecter les fautes et les irrgularits srieuses et le travail de lInstitution suprieure de contrle
des finarices publiques devient plus difficile en raison de la ncessit dtendre la champ du
contrle, daugmenter le nombre du personnel et aussi en raison du temps supplmentaire requis.
Cependant, il est peu probable que le temps et les autres ressources disponibles puissent permettre
une vrification approfondie des projets, des oprations et des transactions. Lorsque les contrles
internes sont faibles et la vrification limite, plusieurs erreurs peuvent ne pas tre dtectes par
la direction ou linstitution suprieure de contrle des finances publiques.
84.
LInstitution suprieure de contrle des finances publiques a galement intrt veiller
lexistence dunits laudit interne solides l o elles savrent ncessaires. Ces units daudit
constituent un lment important du contrle interne car elles permettent dapporter constamment
des amliorations aux oprations de lorganisme. Dans certains pays, cependant, les units daudit
interne peuvent souffrir dun manque dindpendance, peuvent tre faibles ou carrment
inexistantes. Dans ces cas, lInstitution suprieure de contrle des finances publiques doit, autant
que possible, aider et conseiller en vue de la mise en place et du dveloppement dune telle
capacit. Cette assistance pourrait, par exemple, comprendre le dtachement ou le prt de
personnel, lorganisation de confrences, la communication de matriel de formation et
llaboration de mthodologies et de programmes de travail.
196
85.
Il est galement ncessaire que lInstitution suprieure de contrle des finances publiques
puisse dvelopper de bonnes relations de travail avec les units daudit interne en vue dun
change dexpriences et de connaissances et pour quelles puissent se complter. Cette relation
peut tre dveloppe en intgrant, le cas chant, les observations de laudit interne et en
reconnaissant leur contribution dans le rapport du contrle externe. LInstitution suprieure de
contrle des finances publiques doit concevoir des procdures pour lapprciation du travail de
lunit daudit interne afin den dterminer le degr de fiabilit. Une unit daudit interne solide
pourrait rduire le volume de vrification effectu par lInstitution suprieure de contrle des
finances publiques et viter ainsi les double-emplois. LInstitution suprieure de contrle des
finances publiques doit sassurer de laccs aux rapports de laudit interne, aux docurnents de
travail y affrents et aux informations relatives aux rsolutions de laudit.
197