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Option : Stratégie
THEME :
Membre du jury :
1
Dédicace :
A mes Parents et mes Frères ….
2
La Liste des Figures et Tableaux :
3
Liste des Abréviations et Acronymes :
4
RAP :Rapport annuel de performance
SH :Système Harmonisé
UE :Union Européenne
5
Liste des annexes :
6
Introduction Générale
Ces deux processus ont en commun, d’avoir ébranlé les idées en matière
d’intervention publique. La possibilité d’une coordination administrée globale se trouve
désormais écartée.
La seconde porte sur le choix des modalités de l’intervention publique et, si c’est une
offre publique qui est retenue, sur les conditions d’organisation et d’efficacité dans
lesquelles celle-ci est fournie.
1
BOURGUIGNON A. : Peut-on définir la performance ?, In Revue Française de Comptabilité, juillet- août, 1995, pp. 61-66.
7
En retraçant l’émergence du management, l’analyse de la littérature présente son
contenu conceptuel et identifie ses effets
Or, depuis une trentaine d’années, la performance est devenue la principale promesse
du secteur public et le recours au même mot par les organisations publiques et privées
signale l’affaiblissement de leur distinction.
En effet, étudier la performance dans une administration telle que la douane revient à
étudier la diffusion d’un concept et de ses outils dans un environnement spécifique qui est le
secteur public, sachant que les organisations publiques se sont historiquement constituées
comme alternatives aux organisations privées en raison de finalités différenciées.
Toutefois, cette démarche a été entamée depuis plus de deux décennies, afin de
transformer les mécanismes douaniers en un levier économique, neutre, susceptible de
contribuer à la croissance par la voie de réformes successives ayant pour objet de s’adapter
en s’impliquant d’avantage dans le processus d’adhésion aux conventions internationales et
en assurant une plus grande neutralité des mécanismes douaniers.
Son environnement lui exige aussi pour présenter une prestation de qualité reconnue,
caractérisée par davantage d’efficacité et de rentabilité. Pour ce faire des réflexions ont été
élaborées pour la mise en place d’un système performant de gestion, inspiré des pratiques
internationales.
8
Pour répondre à ces attentes légitimes, la douane, à travers des audits, a préconisé
l’évaluation de sa prestation en comparant ses performances à meilleures pratiques
mondiales, a fixé des objectifs de développement et a élaboré des programmes de réformes et
de modernisation.
9
Les hypothèses de recherche :
Pour répondre aux questions posées nous allons formuler l’hypothèse principale suivante :
La performance est devenu a l’heur actuel un objectif primordial pour les institutions
administratives publique et ce après l’évolution du management et les exigences du service
public
Pour essayer de répondre a toutes ces questionnement, le plan proposé est scindé en
trois chapitres le premier est consacré à l’émergence conceptuelle de la performance pour
que le deuxième puisse palper le processus technique de pilotage de la performance, et en
dernier une étude empirique sera consacrée à l’administration des douanes algériennes et la
place de la performance dans ses projections de modernisation.
10
Chapitre premier : l’émergence doctrinale de la notion de
performance.
Introduction :
BURLAUD et SIMON ont montré sa mise en avant par les entreprises contemporaines en
constatant que ce concept porte un sens, celui que les entreprises utilisent pour incarner leur idéal1.
Or, la performance est désormais présente dans la plupart des dimensions de la vie sociale2. Si elle
est mise en exergue dans le milieu de l'entreprise ou dans le sport de compétition, elle s'est aussi
glissée dans des sphères plus inattendues.
En effet, selon VAN DOOREN3, la performance constitue la principale promesse faite par
le secteur public depuis 1945, et devient le thème central de l’ensemble des réformes
administratives dans le monde4, c’est ainsi que la performance est devenu idéal vers lequel
l’administration tend.
Tout d’abord, selon POLLITT5, il convient de distinguer des niveaux de conformation, étant
donné que les comportements organisationnels pouvant être déconnectés des discours organisationnels,
le recours aux mêmes concepts n’implique pas nécessairement des décisions, des pratiques et des
effets similaires.
1
BURLAUD A. et SIMON C : Le contrôle de gestion, Ed la Découverte, Paris, 2006, 14
2
HEILBRUNN B : La performance, une nouvelle idéologie ? Critiques et enjeux, Ed la Découverte, Paris, 2004
3
VAN DOOREN W. : Performance Measurement in the Flemish Public Sector: a supply and demand approach, Thèse de
doctorat en Sciences de Gestion, Katholieke Universiteit Leuven, Belgique, 2006, cité dans : le management de la
performance publique locale, Marcel GUENOUN, thèse de doctorat en sciences de gestion, université Paul CEZANNE, Paris,
2009
4
BOUCKAERT G. : Un nouvel examen de la mesure de la performance dans le secteur public, In Télescope, Vol. 12, n° 3,
automne, 2006, pp. 12-25.
5
POLLITT C. : Clarifying Convergence: Striking Similarities and Durable Differences in Public Management Reform, Public
Management Review, Vol. 4, n° 1 cité dans : le management de la performance publique locale, OpCit
11
Ensuite, la polysémie des expressions utilisées donne de larges marges de manœuvres aux
acteurs pour en définir le contenu, qui s’éloigne bien souvent des acceptions initiales.
12
Section 1 : l’ancrage théorique de la performance
Au contraire, les outils fournissent aux acteurs des «abrégés du bien et du vrai »3 et sont
donc porteurs d’une conception de la manière de résoudre les problèmes. Ils ont une dimension à la fois
technique et sociale et, ce faisant, peuvent organiser «des rapports sociaux spécifiques en fonction
des représentations et des significations dont ils sont porteurs »4
Dans cette perspective, interroger les acteurs sur les outils va permettre à la fois d’identifier
les outils utilisés, d’appréhender les conceptions de la performance et de comprendre comment une
multiplicité d’outils et de conceptions s’articulent. En effet, les organisations contemporaines
ont recours à une grande variété d’outils de gestion5. L’analyse de l’architecture globale d’un système
de management de la performance suppose donc de prendre en compte cette variété.
1
GUENOUN. M: le management de la performance publique locale, Thèse de doctorat en sciences de gestion, université
Paul CEZANNE, Paris, 2009
2
DE VAUJANY F. : Introduction générale au cahier spécial. Les outils de gestion : vers de nouvelles perspectives théoriques,
In Revue Management et Avenir, Vol. 3, n° 9, 2006, pp. 107-108.
3
RIVELINE C. : Un point de vue d’ingénieur sur la gestion des organisations, Gérer et Comprendre, Annales des Mines, n°
25, 1991, pp. 50-74.
4
LASCOUMES P. et LE GALES P : Gouverner par les instruments, Presses de Sciences-po, Paris, 2004, p 13.
5
DETCHESSAHAR M. et JOURNE B. : Une approche narrative des outils de gestion , Revue Française de Gestion, Vol. 33, n°
174, 2007, pp. 77-92.
13
Sous section 1 : du management stratégique au management de performance
Au début du XIXème siècle, l'entreprise avait pour finalité la transformation optimale des
inputs en outputs. La firme se présentait comme une boite noire, c'est à dire une fonction de
production visant à transformer des flux d'entrée (matière première, capital, travail) en flux de
sortie (services, produits finis...)1.
Le manager de cette entreprise avait pour mission d'organiser, de fixer les objectifs, de
contrôler les résultats et de mesurer les écarts. Il est aussi le propriétaire, soit de façon directe ou
parce qu'il appartient à la famille fondatrice. Le manager se présente donc comme un homme
orchestre conduisant les affaires de la société vers une constellation d'intérêts et cherchant à
maximiser la création de valeur économique2.
1
Cité par LAHLOU. C : Gouvernance des entreprises, Actionnariat et performances, Alger, article publié sur Internet
2
Idem
3
Idem
4
Parmi les stakeholders, on distingue principalement, les actionnaires, le dirigeant, les salariés, les clients et la collectivité;
et dans le cadre d'une vision plus élargie, on intègre aussi les fournisseurs, les créancier, bailleurs de fonds, les syndicats,
l'Etat...
5
MAATI. J : Le gouvernement d’entreprise, De Boeck Université, Bruxelles, 1999, p.7-8.
14
La firme managériale est composée de plusieurs stakeholders qu'on appelle aussi ayants
droits, parties prenantes ou requérants, il s'agit de tous les agents dont le bien être est affecté par
les actions engagées par la firme 1.
Cette approche soulève la question du rôle joué par la gouvernance dans la réduction
potentielle du conflit cognitif entre dirigeant et administrateurs notamment.
La figure qui suit fait ressortir le concept de management comme un pivot autour duquel
gravitent un certains nombre de notions sous-jacentes qui en constituent les composantes essentielles
pour sa réussite et qui entretiennent entre elles une interaction définissant leur complémentarité.
Objectifs objectifs
stratégiques personnels
Finalité Performances
De l’entreprise individuelles
Perforùance
Résultats collectives
Performance
De l’entreprise
1
MAATI. J : Le gouvernement d'entreprise, OpCit.
15
L’administration a été très fortement influencée par l’entreprise, et l'application du
management dans l'administration obéissait à un principe simple, il faut gérer l’administration comme
on gère une entreprise1.
Il s'en est suivi un transfert mécanique de règles de gestion en vigueur dans l'entreprise vers
l'administration, notamment dans les domaines de la Gestion des ressources humaines ou de la
comptabilité analytique2. Néanmoins, l'exemple le plus célèbre reste la rationalisation des choix
budgétaires (RCB).
Ne pouvant gérer l’administration comme une entreprise, il a fallu rechercher les spécificités
de gestion propre aux organisations publiques pour pouvoir construire un objet scientifique propre, le
management public admettant le principe que l'efficacité des organisations ne passe pas nécessairement
par la mise en œuvre de principes ou de règles en vigueur dans le secteur marchand3.
Bien entendu, les frontières ne sont pas aussi étanches, il existe des emprunts réciproques,
notamment de l'entreprise vers l'administration.
Mais fondamentalement, le management public ne prend de sens que s’il est reconnu une
spécificité dans la gestion des organisations publiques, et plus particulièrement de l’administration4.
Cependant, le management public doit marquer également sa différence par rapport au mode
traditionnel de gestion de l’administration fortement marqué par le modèle bureaucratique et
étroitement encadré par le droit administratif. Le management apporte ainsi de sensibles changements
par rapport à la gestion traditionnelle tant dans son esprit que dans ses méthodes de gestion5 :
primauté de l’efficacité sur la légalité
primauté des objectifs sur les moyens
primauté des processus sur les procédures
primauté du particulier sur le général
primauté du futur sur le passé
primauté de l'usager et du citoyen sur l'administré
1
MAS. F : Gérer les services publics comme des entreprises privées, Inter-Editions, Paris, 1989
2
Voir à ce sujet, BURLAUD.R et LAUFER. A : Management public : gestion et légitimité, Ed. Dalloz, Paris, 1980.
3
MAS. F : Gérer les services publics comme des entreprises privées, OpCit
4
VIRIATO-MANUEL (S) et VERRIE (P-E), Le management public, PUF, QSJ ?, 1993, p.123
5
Dr TAIB. E : Introduction au Management Public, cours dispensés aux élèves de l’Ecole Nationale d’Administration, Alger,
2007
16
primauté de la participation sur l'obéissance
Aller du fonctionnaire juriste vers le fonctionnaire gestionnaire et manager.
- une idéologie: depuis les années 1970, l’administration cherche explicitement à importer
les techniques de management issues du secteur privé afin d’atteindre une plus grande performance.
Cette croyance en la supériorité du secteur privé est au cœur du mouvement du « New Public
Management». Cette acception du management public est la plus commentée ;
- une discipline de recherche : le management public (en tant que pratique et/ou
idéologie) fait l’objet d’une masse considérable de recherches, principalement dans trois disciplines :
sciences politiques, sociologie des organisations et sciences de gestion.
2. Le binôme stratégie-performance
Les organisations sont concernées aujourd’hui et depuis quelques années, par cette recherche
d’efficacité et l’atteinte des objectifs fixés qui constituent le fer de lance de la réforme constitutive de la
performance publique.
1
GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, thèse de doctorat en sciences de gestion, université
Paul CEZANNE, Paris, 2009
2
CAIDEN G.E, Management 2000, In. International Journal of Public Administration, Vol. 17, n° 3-4, 1994, pp. 757-776.
17
La pensée en stratégie est ancrée «dans des problématiques étroitement liées aux enjeux de
contextes économiques et historiques donnés»1, alors même que l’environnement est en pleine mutation
et en complexification croissante.
Nous faisons alors le lien entre complexité et stratégie2 plutôt que de suivre
l’environnement, l’organisation doit tenter de le transformer, de modifier les règles du jeu.
Selon SAIAS et METAIS3 «le jeu concurrentiel n’est pas une donnée absolue et
inamovible, mais un construit sur lequel les entreprises peuvent exercer une influence».
Ainsi, selon ces auteurs, la fonction et les missions du manager requièrent à la fois une capacité
d’analyse et de choix stratégiques, une capacité à composer de manière durable et à prendre en compte
les multiples acteurs de la société, une prise en compte des valeurs et des enjeux organisationnels,
mais aussi une maîtrise totale des résultats atteints.
Pour autant, fixer ces objectifs n’est pas toujours chose aisée pour les décideurs. L’univers
de la décision dans toute sphère privée ou publique est complexe. Ses processus en deviennent parfois
incompréhensibles. La clarté de ces derniers est pourtant la meilleure garantie d’une démarche efficace4.
La mise en œuvre de projets pose dès lors le problème de la coordination de ces trois
facteurs déterminants dans la recherche d’une efficacité et d’une efficience, en somme d’une
performance globale6
1
GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, thèse de doctorat en sciences de gestion, université
Paul CEZANNE, Paris, 2009
2
MARTINET. A. C : Epistémologie et sciences de gestion, Ed Economica, Paris, 2001
3
Cité dans GUENOUN. M, Opcit
4
EMERY. Y: La gestion par les résultats dans les organisations publiques : de l’idée aux défis de la réalisation, Télescope,
Vol. 12, n° 3, automne, 2006, pp. 1-12.
5
BARTOLI .A : Le management dans les organisations publiques, Ed Dunod, Paris, 1997
6
BOUCKAERT G. : Un nouvel examen de la mesure de la performance dans le secteur public, Op.cit.
18
Il faut donc veiller à ne pas concevoir des « objectifs à tiroir » ou des objectifs qui mélangent
finalités, buts, objectifs d’effets et objectifs d’actions, ce qui rendrait de fait l’évaluation de la
performance d’autant plus délicate.
La décision et l’action sont d’autant plus complexes qu’elles s’adressent à un public large, et la
pluralité d’acteurs dans la mise en œuvre et dont la performance dépend de l’adéquation entre un
output et les attentes de ces différentes parties prenantes. La performance « repose-t-elle sur des
préceptes de vision, mission, objectifs, valeurs, stratégies, structures, compétences, comportements ou
attentes des personnes, des groupes ou des sociétés? Doit-elle s’apprécier en termes d’intrants
(inputs), d’extrants (outputs) ou d’effets/impacts (outcomes), ou des trois à la fois ?» 1
Le processus stratégique, situé entre pensée et action, depuis la sphère politique jusqu’à
l’approche pragmatique de la gestion de l’événement, passe donc par une étape stratégique cruciale,
dont la relation entre les objectifs ciblés, les moyens alloués, et les résultats atteints, est l’élément
central de sa réussite.
Les relations sont inter-organisationnelles. Elles sont des « liens, nourris à la fois socialement
et économiquement entre organisations ; peut-être devrait-on dire entre individus agissant pour le compte
de leur organisation. De tels liens supposent donc que se noue un type d’échange qui déborde le cadre
de la simple transaction de marché »2.
Elles deviennent les composantes même du système et de sa gouvernance3 dont les finalités
appellent à définir une stratégie globale, coordonner l’ensemble des relations entre les acteurs,
contrôler la mise en œuvre des stratégies et la cohésion.
Le postulat qui fonde le management stratégique est simple .Les politiques sont mises en
œuvre dans un contexte et ce, sans aucune dichotomie entre une phase de conception qui serait à
dominante stratégique et une phase de réalisation à dominante « performance »
Toutefois, la cohérence stratégique ne peut être assurée que s’il existe une vision claire du
devenir de l’organisation à long terme, loin d’une simple extrapolation du présent. L’intention
stratégique4 permet à l’organisation de se projeter dans l’avenir, de penser à son futur souhaité, à ce
qu’elle aspire à devenir.
1
MAZOUZ. B. et TARDIF. M : À propos de la performance. L’arlésienne de la sphère publique, Op.cit., P35.
2
FORGUES et al. OpCit, 2006 p. 17-18
3
STOKER, OpCit, 1998, p.22
4
HAMEL, OpCit, 1991
19
Par ailleurs, l’intention stratégique va se heurter à une dualité entre l’action et le contexte1. La
présence d’une véritable intention stratégique reflète la volonté d’action, d’influence de la part des
décideurs. Ils ont alors la capacité de mettre en place un management en mobilisant les
compétences, les capacités organisationnelles..., en obtenant les résultats les plus satisfaisants au
regard des objectifs préalablement établis2.
Cette acception aussi simple qu’elle puisse paraitre est le fruit d’une évolution doctrinale pour
laquelle les auteurs distinguent quatre périodes3 :
1. Des années 1920 aux années 1950, très schématiquement, le concept de standard, pouvant
désigner aussi bien des unités physiques que des coûts, a structuré les outils de gestion autour de la
gestion de production.
2. A partir de la fin des années 1950, le marketing devient la préoccupation majeure dans
de nombreux secteurs d’activité. Les coûts partiels, les concepts de contribution, de marge, de point
mort, se développent. Ils viennent au premier rang des préoccupations des entreprises et des
consultants.
3. Les années 1980 sont marquées par la menace japonaise sur les industries américaine et
européenne et la concurrence par la qualité. Le contrôle de gestion se fait l’interprète de ces nouvelles
priorités en intégrant la mesure de la qualité dans les tableaux de bord, en revisitant le mode de calcul
du coût de la qualité grâce aux coûts cachés qui déplacent les règles d’arbitrage entre coût et qualité, en
intégrant le Total Quality Management (TQM).
1
HERNANDEZ, OpCit, 2006
2
DIVAY et MAZOUZ, OpCit, 2008
3
GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, thèse de doctorat en sciences de gestion, université
Paul CEZANNE, Paris, 2009
20
Les interactions sociales tendraient à y être organisées sur le mode du contrôle formel et des
champs sans cesse croissants de la vie sociale se verraient régentés par des valeurs d’efficience,
d’efficacité et de transparence, et ce, tel que le démontre schématiquement la figure ci-dessous.
Performance=Pertinence
Performance =Adéquat
*En science politique et science administrative : les analystes cherchent à comprendre les
enjeux de ce phénomène dans le cadre d’une analyse plus large portant sur trois thèmes :
- l’évolution des rapports entre l’administration et la société.
- La crise de l’État-nation et sa dilution dans un monde de plus en plus interdépendant.
1
JACKSON. P: Public Sector Performance: The Unended Quest, Public Money and Management, cité par GUENOUN. M: le
management de la performance publique locale, Op.cit.
2
BOURGUIGNON A. : Peut-on définir la performance ?, In Revue Française de Comptabilité, juillet- août, 1995, pp. 61-66.
3
TALBOT. C : Les paradoxes de la réforme du management public : l’expérience britannique, In Revue Française
d’Administration Publique, Vol. 2-3, n° 115-116, 2003, pp. 11-24.
21
- L’évolution de la manière dont l’administration « instrumente » sa puissance et la
modification des représentations qui légitiment son action1. Le management public est analysé
principalement comme une idéologie.
Cette polysémie initiale peut être renforcée sur le terrain par le fait que les outils de gestion
qui incarnent et opérationnalisent la performance et le management sont en permanence
retravaillés et réinterprétés par les acteurs2 et ce jeu de reconfiguration dispose de sa propre
dynamique. Il peut contribuer à l’émergence d’effets inattendus, voire à l’émergence de contradictions
au sein du modèle qui le conduisent à changer et à intégrer des arguments précédemment perçus
comme alternatifs.
L’origine du mot performance remonte au milieu du 19ème siècle dans la langue française. A
cette époque, il désignait à la fois les résultats obtenus par un cheval de course et le succès remporté
dans une course. Puis, il désigna les résultats et l’exploit sportif d’un athlète.
Son sens évolua au cours du 20ème siècle. Il indiquait de manière chiffrée les possibilités
d’une machine et désignait par extension un rendement exceptionnel. Ainsi, la performance dans sa
définition française est le résultat d’une action, voir le succès ou l’exploit. Contrairement à son sens
français, la performance en anglais «contient à la fois l’action, son résultat et éventuellement son
exceptionnel succès »3.
Le concept de performance nous place d’emblé face à une ambiguïté. Issu de l’ancien Français
parformance, il y revient après avoir été adopté et modifié par l’Anglais4.
1
CHEVALLIER. J, Science administrative, 3ème édition, Presses Universitaires de France, Paris, 2002.
2
MAUGERI. S: Du politique dans les organisations. Sociologies des dispositifs de gestion, Ed l’Harmattan, Paris, 2003, P173
3
BOURGUIGNON A. : Peut-on définir la performance ?, In Revue Française de Comptabilité, juillet- août, 1995, p.62
4
Idem
5
VERMEULEN. F : L’évaluation de la «performance»: en théorie et dans les pratiques de l’action publique, Strasbourg, 4
juillet 2008, Colloque organisé par la Société Française d'Evaluation en partenariat avec DeGEval
22
empruntée à l'ancien français parformance, dont l'usage est attesté en 1571 dans une lettre de Marie
Stuart.
L’autre définition, plus étroite et inspirée de l’Anglais, renvoie à l’idée de conduire une action
jusqu’à son terme, de réaliser les objectifs3. La différence entre ces deux définitions repose sur la portée
normative ou non du concept4.
En plus de cette ambiguïté originelle, le concept de performance est l’objet d’un très grand
nombre de définitions
«l’exigence d’une performance toujours plus poussée semble ainsi devenue la norme absolue,
aussi bien pour les entreprises que pour les individus, elle est à la fois un impératif économique pour
des entreprises qui doivent se montrer toujours plus rentables, toujours plus compétitives dans le
contexte d’une concurrence mondiale effrénée, et une norme de comportement qui exige des individus
une certaine forme de rapport à soi, impliquant de dépasser sans cesse ses limites».
1
Idem
2
AUBERT. N : Hyperformance et combustion de soi, Études, n°10, Tome 405, 2006, pp. 339-351.
3
LORINO. P : Méthodes et pratiques de la performance, 3ème édition, Ed d’Organisation, Paris, 2003
4
La première acception lie la performance à la recherche de quelque chose que l’on ne peut améliorer, tandis que la
seconde renvoie à la simple réalisation d’un acte.
5
Op.cit., P340
6
EHRENBERG. A: Le culte de la performance, Ed Calmann-Lévy, Paris, 1991.
23
Si, au début du XXème siècle, la performance appartenait au champ lexical sportif, elle
appartient désormais tout autant au monde de l’entreprise comme l’indiquent les analyses des discours
tenus par les managers et les entreprises1.
Cette articulation de la notion avec le champ organisationnel révèle une évolution du contexte
économique des entreprises vers l’exigence d’une plus grande compétitivité.
BOURGUIGNON3 constate que le concept est largement utilisé sans que sa définition fasse
l’unanimité, ce qui reflète la polysémie du mot. Il propose une définition intégratrice articulée autour
de trois sens primaires :
1. La performance est succès : Elle n'existe pas en soi et est fonction des représentations de la
réussite, variables selon les organisations et les acteurs. La performance ne peut pas se limiter
seulement à la productivité qui n'en décrit que sa dimension économique.
2. La performance est résultat de l'action : La mesure des performances est entendue ici
comme l'évaluation ex post des résultats obtenus.
3. La performance est action : Elle est un processus et non un résultat qui apparaît à un
moment donné.
Toutefois, DUBNICK4 considère que la performance est un terme vague et polysémique, qui
renvoie à l’intentionnalité d’une action.
1
BOLTANSKI. L. et CHIAPELLO. E : Le Nouvel esprit du capitalisme, Ed Gallimard, Paris. 2002
2
BURLAUD A. et SIMON C : Le contrôle de gestion, Ed la Découverte, Paris, 2006, 14-15
3
BOURGUIGNON A : Peut-on définir la performance ?, Op.cit., pp. 61-66.
4
DUBNICK M.J : Accountability and the Promise of Performance: In Search of Mechanisms, Public Performance and
Management Review, cité par GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Opcit
« Of any specific context, performance can be associated with a range of actions from the simple and mundane act of
opening a car door, to the staging of an elaborate reenactment of the Broadway musical “Chicago”. In all these forms,
performance stands in distinction from mere “behavior” in implying some degree of intent ».
5
GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Idem
24
Certains auteurs font ainsi de la performance une valeur parmi d’autres, cependant, VAN
DOOREN souligne que « performance » et «valeurs» sont des notions indissociables mais distinctes.
Selon lui, la performance est relative à l’action intentionnelle, à ce qui doit être fait, tandis que les
valeurs sont ce à quoi les acteurs sont attachés, mais qui ne relèvent pas nécessairement de l’action,
étant le cadre de référence de l’évaluation de la performance qui n’existe pas sans un système de
valeurs.
- ALBANES: la performance est la raison des postes de gestion, elle implique l'efficience et
l'efficacité2.
1
Idem
2
PAYETTE. A: Efficacité des gestionnaires et des organisations, p. 157.
25
- CHANDLER: la performance est une association entre l'efficacité fonctionnelle et
l'efficacité stratégique. L'efficacité fonctionnelle consiste à améliorer les produits, les achats, les
processus de production, la fonction marketing et les relations humaines au sein de l'entreprise.
L'efficacité stratégique consiste à devancer les concurrents en se positionnant sur un marché en
croissance ou en se retirant d'un marché en phase de déclin 2.
- L'efficacité est le rapport entre les résultats obtenus et les objectifs fixés.
- L'efficience est le rapport entre les moyens et les efforts totaux déployés ainsi que les
résultats obtenus.
1
LEVIN. A.Y et MINTON J.W: Determinig organizationnal performance : another look, and an agenda for research , In
Management Science, Vol 32, n°5, 1986.
2
CHANDLER A.D: Organisation et performance des entreprises, Tome1, Ed de l'organisation, Paris, 1992, p.21
3
MACHESNAY : Economie d'entreprise, Ed Eyrolles, 1991, p.38.
4
Cité par MINTZBURG H, le management, 1990, p 480
5
LORINO P.: Méthodes et pratiques de la performance, le guide du pilotage, Ed de l'organisation, 1997, p. 18
26
Performance
Efficacité : Efficience :
Obtenir un obtenir un
résultat résultat en
conformément minimisant le
à un objectif cout des
donnée ressources et
des processus
Certaines définitions de la performance intègrent d'autres variables tels que les résultats,
l'effort et le comportement. En ce sens la performance est définie comme l'aptitude à obtenir de
meilleurs résultats, en fournissant un minimum d'effort et en se comportant pertinemment afin
d'atteindre les objectifs escomptés, ce qui est appelé par certains pertinence ou encore
économie.1
Objectifs Stratégiques
1
LAHLOU. C : Gouvernance des entreprises, Actionnariat et performances, Alger, article publié sur Internet
2
LORINO P : Méthodes et pratiques de la performance, 3ème édition, Ed d’Organisation, Paris, 2003
3
GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.
27
Une telle définition de la performance aboutit à la fondre entièrement dans le contrôle de
gestion1.
Le contrôle de gestion implique donc que l’autorité qui le met en place dispose d’objectifs
qu’elle veut et peut communiquer.
La définition d’un système de contrôle et de valorisation des activités n’est jamais neutre,
simple élaboration d’un miroir quantifié du réel. Au contraire, réduire le contrôle de gestion à l’activité
de mesure, revient en fait à accepter explicitement ou non une hypothèse selon laquelle la performance
est prédictible et que l’activité de l’organisation est stable dans le temps3.
En effet, le simple acte de définir la performance dans une organisation influe sur la
construction de l’outil qui servira à la mesurer et au jugement qui en sera fait.
11
GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.
2
BURLAUD A. et SIMON C, Op.cit., p20
3
LORINO P, OpCit, 2003
28
Ces parties reconnues comme les plus légitimes à juger l’organisation, verront leurs
préoccupations intégrées dans les outils et processus de mesure, car la définition du système de mesure
de la performance reflète la légitimité de celui qui le construit, autrement, ce qui devient la vérité est en
fait le succès d’une conception1
La mesure de la performance repose toujours sur une théorie de la performance qu’elle soit
explicite ou implicite5. La mesure de la performance est une réduction car elle est un modèle, au sens
mathématique du terme, elle traduit des objectifs généraux parfois flous ou contradictoires en
indicateurs nécessairement limités pour pouvoir être lisibles, mais elle dépend de son modèle de base.
Ainsi, les indicateurs de performance «ne peuvent être assimilés à des outils désincarnés qui
n’interfèreraient pas dans le système qu’ils cherchent à apprécier. Au contraire, leur construction même
répond à une vision du fonctionnement de l’entreprise »6.
1
CALLON M : What Does it Mean to Say that Economics is Performative? , Papiers de recherche du CSI, Centre de
Sociologie de l’Innovation, n° 005, 2006, cité par GUENOUN. M
2
GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.
3
BOUCKAERT. G et HALLIGAN. J : Managing performance. International comparisons, Routledge, London, 2008
P 26, cité par GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.
4
Idem, p 27.
5
TALBOT C : Performance Management, 2005
6
LEVRATTO N. et PAULET E : Les indicateurs de performance par la création de valeur dérivent- ils d’une lecture
idéologique de l’entreprise ? , Communication au colloque international « gouvernance d'entreprises », Université de
Mons-Hainau et HEC Montréal, 9 et 10 mai, 2005, p 17
29
Mais si les indicateurs reflètent au moins partiellement le modèle qui les conditionne, ces
derniers rendent le modèle opérant puisque c’est à travers eux que les comportements des acteurs sont
influencés et évalués et c’est sur eux que les décisions d’allocation de ressources se fondent.
Les indicateurs de performance sont le point de rencontre entre des objectifs stratégiques et
des activités opérationnelles et sont supposés « conduire le cours de l’action vers l’atteinte d’un objectif
ou devant lui permettre d’en évaluer le résultat »1.
Ne pas être capable d’évaluer les progrès réalisés empêche les entreprises de savoir où porter
leurs efforts d’amélioration.
Aujourd’hui, la difficulté pour les entreprises est de mesurer les interactions entre les
différentes dimensions de la performance. Ainsi, la problématique qui se pose pour chaque organisation
en quête de performance, est de savoir et définir la combinaison qui lui est adéquate des différents
« ingrédients » composant sa propre performance.
1
LORINO. P, Opcit, p 142
2
PARADEISE C. et LAUFER R : Le Prince Bureaucrate. Machiavel au Pays du Marketing, Ed Flammarion, Paris, 1983
3
Baret P : L’évaluation contingente de la Performance Globale des Entreprises : Une méthode pour fonder un
management sociétalement responsable ?, 2ème journée de recherche du CEROS, 2006, pp. 1-24.
4
LAHLOU, Opcit
30
Cependant et depuis quelques années, le constat établi indique le passage d’une représentation
financière de la performance à des approches plus globales incluant des dimensions sociale et
environnementale, sachant l’apparition de nouveaux acteurs (appelés parties prenantes) parallèlement
au fait que la notion de performance a connu un regain d’usage1.
Dès lors, la responsabilité des entreprises s’élargit et ne se limite plus aux seuls actionnaires,
mais intègre d’autres parties prenantes (associations, ONG, syndicats, clients, fournisseurs, ...).
Ces nouveaux acteurs exigent d’être entendus et cette écoute devient une cible vitale pour la
performance et la pérennité des entreprises.
Pour LEBAS, la performance n’existe que si on peut la mesurer et cette mesure ne peut en
aucun cas se limiter à la connaissance d’un résultat. Alors, on évalue les résultats atteints en les
comparant aux résultats souhaités ou à des résultats étalons5 Dans ce contexte, l’évaluation de la
performance peut être assimilée au « benchmarking »6.
1
LAHLOU, Opcit
2
idem
3
BOURGUIGNON A. : Peut-on définir la performance ?, In Revue Française de Comptabilité, juillet- août, 1995, pp. 61-66.
4
CAPRON M., QUAIREL-LANOIZELEE F : Evaluer les stratégies de développement durable des entreprises : l’utopie
mobilisatrice de la performance globale , Journée Développement Durable- AIMS – IAE d’Aix-en¬Provence, 2005, pp.1 -22
5
LEBAS M: Oui, il faut définir la performance , In Revue Française de Comptabilité, juillet- août, 1995pp. 66-71.
6
Technique de gestion et de marketing qui consiste à comparer son entreprise à une ou plusieurs autres entreprises qui
font références dans un domaine spécifique.
31
Figure 05: la hiérarchie des résponsabilités dans l’entreprise
Responsabilités
Philanthropiques
Responsabilités éthiques
Responsabilités juridiques
Responsabilité économique
Responsabilités juridiques : la société fixe le cadre légal dans lequel l’entreprise opère. Il est
de sa responsabilité d’obéir a ces lois « éthique imposée est codifiée »
Responsabilité économique : l’entreprise est institution dont l’objectif est de produire les
biens et les services que la société désire et de les vendre avec profit « besoin d’assurer sa survie et de
récompenser ses investisseurs
32
Selon ce schéma, l’économie consiste à se procurer les ressources au moindre coût ;
l’efficience est le fait de maximiser la quantité obtenue de produits ou de services à partir d’une
quantité donnée de ressources, la rentabilité (rapport d’un bénéfice à des capitaux investis) et la
productivité (rapport d’un volume obtenu à un volume consommé) sont deux exemples d’efficience.
Enfin, l’efficacité est le fait de réaliser les objectifs et finalités poursuivis. Mesurer la
performance revient à mesurer les trois dimensions qui la composent. Mais, il existe un certain nombre
de difficultés associées à ces mesures. Comment mesurer l’efficacité? Cette mesure fait face à deux
obstacles : l’identification des buts ou des objectifs et l’obtention d’un consensus relatif à la multiplicité
de ces buts.
Identifier les buts d’une organisation n’est pas aussi simple qu’il y paraît. Dans certains cas, on
constate une pluralité d’objectifs, parfois contradictoires, ambigus et non explicites1.
Les méthodes d’évaluation de l’efficience qui s’efforcent d’établir un lien entre moyens et
résultats (productivité : pourcentage de chiffre d’affaires dédié à la recherche) ne conviennent qu’à des
activités faiblement discrétionnaires. Pour les autres, les entreprises sont amenées à mettre en œuvre
des solutions leur permettant de contourner le problème de la mesure des résultats à posteriori2.
La perspective privilégiée dans cette logique, qui est une perspective gestionnaire et financière
à court terme3 , est remise en cause par KAPLAN et JOHNSON: « Les mesures à court terme devront
être remplacées par de multiples indicateurs non financiers qui constituent de meilleurs cibles et ont
une meilleure valeur prédictive quant aux objectifs de rentabilité à long terme de l’entreprise »4
1
LAHLOU, OpCit
2
LÖNING H., MALLERET V., MERIC J., PESQUEUX Y., CHIAPELLO E., MICHEL D., SOLE A : Le contrôle de gestion :
organisation et mise en œuvre, Ed Dunod, 2ème édition, Paris, 2003, p 277.
3
PESQUEUX Y : Organisations : modèles et représentations, Presses Universitaires de France, collection Gestion, Paris,
2002, 397 p.
4
LÖNING H et autres, Opcit
33
la performance s’enrichi, notamment, avec l’apparition des notions telles que la responsabilité
sociétale, les parties prenantes...1
C’est au cours du 20ème siècle que la performance s’élargie pour prendre en compte la
«responsabilité sociale »2 ou responsabilité sociétale de l’entreprise vis-à-vis de ses parties prenantes.
1
LAHLOU, Opcit
Igor ANSOFF propose la structure des objectifs compte tenu de la priorité accordée à l’objectif de nature economique, cité
e
par MARMUSE.C, Politique Generale : Langage, Intelligence, Modeles et Choix Strategiuqes, 2 edition, Ed Economica,
Paris, 1996, p 95
2
Les termes « responsabilité sociale de l’entreprise » proviennent de la Commission européenne. Dans l’acception
européenne, le terme « social » est traduit de l’anglais et doit être, en français, plutôt rapproché du terme « sociétal »
lequel inclut le volet environnemental.
3
LAHLOU, Opcit
4
Tezenas DU MONCEL : Performance sociale et performance économique dans les PME industrielles, Annales du
Management, 1992, p.381, cité par Mohamed BAYED .
5
MARMUSE.C : OpCit
34
- Le degré d'importance des conflits et des crises sociales (grèves, absentéisme,
accidents de travail...).
- Le taux de turnover, la participation aux manifestations et aux réunions d'entreprise, ainsi
que le dialogue avec les membres du comité d'entreprise.
Ceci se traduit au niveau des ressources humaines par des interrogations autour des
notions de motivation, d'autonomie et de responsabilisation. La performance humaine passe
alors par une redéfinition individuelle et collective des règles régulant les rapports entre les
salariés et l'entreprise 1.
1
LAHLOU. C : Gouvernance des entreprises, Actionnariat et performances, OpCit
2
BOYATIZIS, cité par A.PAYETTE « l `efficacité des gestionnaires et des organisations ».
35
La performance managériale peut aussi être appréhendée à travers la capacité du manager à
répartir son temps et à coordonner les trois éléments suivants 1:
- L'esprit de conception : orientation et ouverture d'horizon.
- L'habilité d'exécution : application pure et simple.
- La doigtée d'arrangement : conciliation et gestion des contradictions.
- Performance organisationnelle
La performance organisationnelle est définie par KALIKA comme « les mesures portant
directement sur la structure organisationnelle et non pas sur ses conséquences éventuelles de nature
sociale ou économique. Ces indicateurs sont intéressants dans la mesure où ils permettent de
discerner les difficultés organisationnelles au travers de leurs premières manifestations, avant que
les effets induits par celles-ci ne soient ressentis d'un point de vue économique 2 ».
- La performance technologique
La performance technologique peut être définie comme l'utilisation efficace des
ressources de l'entreprise, le degré d'innovation dans le système de gestion, le processus de
production ainsi que les biens et services produits par l'entreprise.
1
FRIOUI. M : Cours de Politique Générale et Stratégie de l'entreprise, DEA Management, FSEG Tunis, 2001.
2
KALIKA. M : Structures d'entreprises, Réalités, déterminants et performances, Ed Economica, Paris, 1988, cité par
MARMUSE. C, OpCit, p 111
3
LAHLOU. C : Gouvernance des entreprises, Actionnariat et performances, OpCit
36
- Bilans d'activité des équipes traitant les innovations et la m ise à disposition de «
briques de logiciels » produits pour les autres
- Ajustements périodiques de l'organisation, des procédures en fonction du
développement des projets et de l'entreprise
- Utilisation des modules e-learning et des résultats des tests d'acquisition de
compétences.
- La performance commerciale
Les entreprises visant la performance commerciale doivent se soucier des besoins de leurs
clients, prendre en compte les stratégies de leurs concurrents afin de conserver, voire de développer
leurs parts de marché. Plusieurs indicateurs permettent de mesu rer la performance commerciale,
parmi les quels on cite 1 :
- La part de marche ;
- La fidélisation de la clientèle ;
- L'attrait de nouveaux clients ;
- La satisfaction des clients ;
- La rentabilité par segment, par client, par produit, par marché...
- La performance Sociétale
La performance Sociétale d'une entreprise peut être définie comme un ajustement entre les
pressions sociales et les réponses apportées par l'entreprise.
1
BARET P : Evaluation de la Performance Globale des Entreprises : Quid d’une approche économique ?, Colloque ADERSE,
IAE Lyon, Novembre 2005, pp 18-19.
37
- La protection des valeurs et des intérêts particuliers (minorités , groupes ethniques et
religieux).
La performance sociétale nous renvoie au concept de l'entreprise citoyenne : l'obligation de
répondre de ses actions, d'en justifier et d'en supporter les conséquences. Ainsi, une entreprise qui
assume ses responsabilités sociales, est celle qui :
- reconnaît, d'une part, les besoins et les priorités des intervenants de la société ;
- évalue les conséquences de ses actions sur le plan social afin d'améliorer le bien -être
de la population en général tout en protégeant les i ntérêts de son organisation et de ses
actionnaires1.
La performance sociétale se traduit par un certain nombre de critères :
- Une bonne image de marque ;
- Un accroissement de la part de marché
- Une Crédibilité et une confiance, accordées à l'organisatio n ;
- La reconnaissance du mérite 2.
- La performance stratégique
La performance stratégique peut être aussi définie comme le maintien d'une distance
avec les concurrents, entretenue par une forte motivation (système d'incitation et de
récompense) de tous les membres de l'organisation et une focalisation sur le développement
durable.
1
MERCIER. S : une typologie de la formalisation de l'éthique en entreprise : l'analyse de contenu de 50 documents , Papier
de recherche, FARGO/LATEC, Université de Bourgogne, 1998, p.7.
2
MACHESNAY : Economie d'entreprise, OpCit, p.96.
3
LAHLOU. C : Gouvernance des entreprises, Actionnariat et performances, OpCit
38
§ 2 : La performance publique :
Reprenant la définition de la performance comme réalisation d’une action jusqu’à son terme,
BARTOLI souligne explicitement la neutralité normative du concept: «cela semble signifier qu’il
s’agit avant tout d’entreprendre et de terminer cette action, sans qu’aucun à priori ne soit explicité sur la
nature ou le niveau du résultat à obtenir »1.
Une telle définition tire son apparente neutralité du fait de ne pas livrer les méthodes de
mesure de la performance, ni ses critères d’appréciation. Elle suggère pourtant qu’un résultat est «à
obtenir». Cette conception suppose donc qu’une action peut être jugée sur la base de sa conformité aux
objectifs qui lui étaient assignés, quels que soient ces objectifs. Cela implique que des objectifs sont
nécessairement assignés à l’action, et que ces objectifs constituent les critères d’appréciation de
l’action.
Or, même si l’on en reste à un niveau très abstrait, cette définition présume qu’une action est
mise en œuvre pour atteindre un but donné. Pourtant, d’autres formes de rationalités (axiologiques,
émotionnelles et traditionnelles) peuvent théoriquement justifier les actions entreprises, sans se soucier
du résultat obtenu2.
En effet, le simple fait de s’interroger sur la valeur des actions constitue un changement de
cadre cognitif dans les organisations publiques par rapport au passé4. Si la mise en correspondance d’un
coût et d’une valeur n’est pas nécessairement exclusivement quantitative, unidimensionnelle ou court-
termiste, elle n’en est pas moins une construction sociale. La performance n’est donc pas une évidence,
et son affirmation suppose une mise en compatibilité avec d’autres formes de raisonnement, ou leur
effacement.
A bien des égards la performance semble performatrice en ce sens que son énoncé construit
simultanément le cadre d’analyse et le processus d’agencement des pratiques et des représentations. La
1
BARTOLI. A : Le management dans les organisations publiques, Dunod, Paris, 1997, p 78
2
GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.
3
PADIOLEAU J-G : Les Arts pratiques de L’action publique ultramoderne, l’Harmattan, Paris, 2003
4
UGHETTO. P : La dépense et la valeur : L’esprit économique de l'Etat, enjeu politique. Le cas des musées, In Revue de
l’IRES, Vol. 8, n° 4, 2004, pp. 1-26., p 10
39
performance construit la réalité sur laquelle elle prend appui, arguer de l’absence de normativité du
concept de performance, c’est naturaliser un phénomène1.
Dire qu’une conception finalisée de l’action est neutre parce qu’elle n’indique pas quelle
finalité doit être poursuivie contribue à faire oublier l’idée qu’une action n’est pas nécessairement
finalisée.
En conséquence, il semble que les discours et pratiques relatifs à la performance dans une
organisation publique gagnent à être analysés comme le processus de légitimation d’un système
d’interprétation. Cela implique méthodologiquement d’accorder une attention aux conceptions de la
performance portées par les différents acteurs dans une organisation.
Or, sur le plan théorique il est démontré que la performance des organisations appartenant à
l’État ne peut être appréhendée de la même manière que celle de l’Entreprise2 «... la nature complexe
des missions et des valeurs à la base des configurations structurelles et des modes de fonctionnement
et de gestion des organisations publiques, est dictée par des soubassements idéologiques, juridiques et
sociopolitiques sous-jacents à la finalité publique elle-même... qui continuent à miner les fondements
économiques et l’utilité managériale de tout modèle qui voudrait réduire et expliquer la
performance de la sphère publique en faisant référence à l’efficience et à l’efficacité des systèmes3.
Par conséquent, il est peu probable de voir émerger une définition de la performance qui soit
universelle et applicable en même temps à l’Entreprise et aux organisations de l’État »4.
Ceci dit, il demeure nécessaire d’intégrer le management de la performance dans son contexte,
et dans ce cadre, BOUCKAERT et HALLIGAN5 considèrent que trois niveaux de réalités doivent être
pris en compte dans l’analyse du management de la performance : le modèle de management de la
performance adopté, son degré d’implémentation et enfin son cadre administratif national.
D’autre part, EMERY7 montrent que le lien entre performance et valeurs rend obligatoire la
prise en compte des représentations de la performance que se font les acteurs.
Selon eux, interroger les acteurs sur leur représentation de la performance permet d’identifier
les valeurs des organisations publiques mais également de cerner l’impact de ces perceptions en matière
de gestion publique, un indicateur est une donnée (nombre, cotation, évaluation...) permettant
d’objectiver une situation, d’en rendre les caractéristiques lisibles et interprétables.
1
MAZOUZ. B et LECLERC. J : Gestion intégrée par résultats. Concevoir et gérer la performance dans l’Administration,
Presses universitaires du Québec, 2008.
2
DRUCKER, 1989, Opcit.
3
FOUCHET, 1998, Opcit
4
MAZOUZ et TARDIF, Opcit.
5
Opcit , p40
6
GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.
7
EMERY. Y, WYSER. C, MARTIN. M et SANCHEZ. J: Swiss Public Servants’ Perceptions of Performance in a Fast-Changing
Environment, International Review of Administrative Sciences, Vol. 74, n° 2, 2007 cité par GUENOUN. M : le management
de la performance publique locale, Op.cit.
41
Enfin, une telle approche permet d’identifier le degré d’incorporation et d’usage des Systèmes
de Mesure et de Pilotage de la Performance censés produire une vision partagée des objectifs
stratégiques et des moyens à mettre en œuvre pour les atteindre. Interroger différents acteurs dans une
organisation sur leurs représentations de la performance permet de savoir s’ils partagent ou non une
même vision1.
Le management public est l’objet de commentaires vivement contrastés, prenant parfois les
atours d’une guerre de religion2. D’un côté, certains prennent acte des finalités extraverties et des
principes de régulation spécifiques aux organisations publiques pour dénoncer l’importation en
leur sein de dispositifs inventés dans le secteur privé3.
Il y a donc un point de départ qui est l’administration réputée en crise, un objectif finalisé
qui est la performance et un chemin à suivre à savoir, la réforme managériale. l’écart entre cet
objectif idéalisé et une représentation contemporaine dépréciée de l’administration, est rempli par le
management et ses dispositifs, censés amener l’administration vers cette performance désirée6.
1
GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.
2
GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.
3
GIBERT. P : Management public, management de la puissance publique, In Politique et Management Publics, Vol. 4, n° 2,
Paris, 1988, pp. 89-123.
4
CHEVALLIER. J : Science administrative, 3ème édition, Presses Universitaires de France, Paris., 2002.
5
MERRIEN. F.X : La Nouvelle gestion publique : un concept mythique, Lien Social et Politiques, n° 41, Paris, 1999, pp. 96-
103.
6
LAUFER. R , Opcit.
42
C’est ce que suggèrent POLLITT et BOUCKAERT1 qui qualifient les réformes
managériales de «trajectoire» plutôt que de «mouvement» pour en souligner le caractère
intentionnel. Le recours au même idéal par les organisations publiques et privées signalerait donc la
managérialisation du secteur public.
Si l’on s’en tient au discours politique et à la réalité des faits, nul ne peut contester un
consensus général qui s’est formé autour de la nécessité d’une meilleure gestion de l’administration de
la part des principaux acteurs à savoir, les gouvernants, les usagers, le fonctionnaire3.
Les causes sont connues depuis longtemps, qu’il s’agisse de bureaucratie, gaspillages,
détérioration de la qualité du service public, corruption, le citoyen et les partenaires de l'administration
sont forcément mécontents de ses prestations. Il s'ensuit une grave crise de légitimité de l’État.
Depuis 1988, de nombreux changements sont intervenus mais l’administration reste en deçà de
cette cadence même si elle est la première concernée du fait de sa position incontournable au sein de la
société, allant de la banale prestation de service aux grandes politiques publiques lancées sur le long
terme4.
Le management public peut être l’une des solutions qui peut contribuer à une modernisation de
l’administration pour améliorer sa gestion, sinon plus, pour lui donner davantage d'efficacité5, d’où
l’urgence à rattraper le retard accusé par rapport à sa rivale privée en s’appropriant de l’une de ses
quêtes les plus précieuses à s’avoir la performance comme objectif noble qu’il lui conviendrait de
convoiter.
1
Cité dans GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.
2
GUENOUN. M : le management de la performance publique locale, Op.cit.
3
Dr TAIB. E, Opcit
4
Idem
5
Idem
43
§1 : Le cadre institutionnel et juridique
Sur le plan institutionnel, l'administration relève bien entendu du pouvoir exécutif. Aussi ,le
pouvoir exécutif est prééminent, par rapport aux pouvoirs législatif et judiciaire, justifié en cela à la fois
par l'héritage institutionnel colonial, l'instauration pendant plusieurs décennies du monopartisme et le
choix d'une voix socialiste de développement. Malgré la constitution libéralisante de 1989,
l'administration continue de garder de larges pouvoirs1.
- de services extérieurs,
- de collectivités locales,
- d'établissements publics.
Néanmoins, il faut souligner l'apparition d'un nouveau type d'administration, inconnu jusque
là, né dans le sillage de la constitution de 1989, les autorités administratives indépendantes.
Déjà anciennes dans les pays développés, elles ont été créées pour intervenir dans des
domaines sensibles et que l'on veut faire échapper soit à l'emprise du pouvoir exécutif trop
politiquement marqué, soit à l'influence de groupes de pression : la protection des droits de l'homme, la
lutte contre la bureaucratie, la régulation économique.
Les autorités administratives indépendantes qui ont été mises en Algérie sont2 :
1
Voir à ce sujet : ZOUAIMIA Rachid, Les autorités administratives indépendantes et la régulation économique en Algérie,
Edition HOUMA, Alger, 2005,
44
Ce sont des autorités en ce sens qu'elles peuvent disposer d'un pouvoir qui peut être suivant le
cas : revoir le sens de la phrase
- Réglementaire, quand elles peuvent prendre des règlements. Cas du conseil de la monnaie
et du crédit,
- moral qui est conféré par leur légitimité, leur indépendance ou leur composante humaine.
Leur indépendance est nécessaire du fait qu'elles interviennent dans des domaines très
sensibles qui exigent impartialité et transparence. Leur indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif mais
aussi des partis politiques et des groupes de pression peut être assurée par :
Sur le plan juridique et en raison des missions qu'elle accomplit au sein de la société
(activités de souveraineté ou d'intérêt général), l'administration ne peut être assimilée à une
organisation ordinaire. Aussi, elle est soumise à un droit spécial, le droit administratif qui lui permet
de surmonter les obstacles mais aussi qui l'oblige à se soumettre à certaines sujétions de service public
pour éviter des risques d'arbitraire, toujours possibles conférés par la détention d'importants pouvoirs1.
Pour ne s'en tenir qu'au plan de la gestion, le droit administratif soumet à un strict contrôle les
ressources de l’administration, et ce dans leur différentes composantes2 :
- Les ressources humaines par un régime statutaire qui régit personnel de la fonction
publique étroitement encadré.
1
Dr TAIB Essaid, OpCit
2
BISSAAD Ali : Droit de la comptabilité publique, ed Houma, Alger, 2004
45
- Les biens de l'administration faisant l'objet d'une très forte protection.
- Les ressources financières aussi bien les recettes que les dépenses soumises à un
formalisme très pointilleux.
La rigidité des règles du droit administratif, outre les missions que poursuit l'administration,
s'expliquait par la nécessité d'exercer un strict contrôle sur l'utilisation des ressources de
l'administration et de ses moyens d'intervention.
Néanmoins, toutes les activités de l'administration ne sont pas soumises intégralement au droit
administratif. Quand celle-ci exerce une activité marchande, que ce soit en la forme de l'établissement
public à caractère industriel et commercial, du centre de recherche et développement ou de l'entreprise
publique économique, elle se voit appliquer les règles du doit commun.
L'administration n'accomplit pas une mission ordinaire au sein de la société, qu'il s'agisse des
activités de souveraineté ou de service public.
En cela, elle se différencie fondamentalement d'une organisation privée car pour poursuivre
ses objectifs, elle dispose de prérogatives de puissance publique, moyens exorbitants de droit commun2.
1. Le pouvoir réglementaire
A la différence des relations entre particuliers où il est nécessaire de passer par le juge pour
obtenir un acte exécutoire, l'acte de l'administration est directement exécutoire car il bénéficie du
privilège du préalable et qu'il est frappé d'une présomption de légalité.
1
Dr TAIB Essaid, OpCit
2
Dr TAIB Essaid, OpCit
46
Le destinataire de l'acte est tenu de l'exécuter sans quoi il s'expose à une exécution forcée et à
des sanctions.
2. Le pouvoir fiscal
Le service public est une activité d'intérêt général, indivisible financé par le contribuable.
L'administration peut prélever l'impôt, imposer des taxes ou une contribution financière tout en
disposant des moyens contraignants pour recouvrer ses créances.
Pour acquérir ou utiliser des biens, l'administration peut user des mêmes procédés qu'un
particulier. Néanmoins, et pour des raisons d'utilité de service public, elle peut utiliser des moyens
dérogatoires de droit commun, tel que l'expropriation, la préemption, la réquisition.
Toutefois, les biens de l'administration, et particulièrement ceux qui font partie du domaine
public font l'objet d'une très forte protection1.
On le constate avec les difficultés des privatisations quand les biens de l'État sont assimilés
aux biens du peuple, et dans une certaine mesure, ils sont frappés de sacralité.
Et même quand les biens de l'administration ne sont pas incorporés au domaine public, leur
cession obéit à une procédure longue et complexe.
En droit civil, un principe fondamental régit les relations contractuelles : l'égalité entre les
parties. Ce principe subit des contorsions quand il s'agit de relations contractuelles avec l'administration
et le seul droit auquel peut prétendre le cocontractant est celui de l'équilibre financier. Sinon,
l'administration peut user de son droit de modification unilatérale.
5. Le monopole
1
Ils sont incessibles, inaliénables et imprescriptibles
2
Le monopole peut être fonctionnel ou territorial. Les monopoles sont gérés soit directement par l'administration, soit par
des délégations qu'elles accordent à des opérateurs publics ou privés.
47
Les effets négatifs d'une gestion monopolistique sont connus même si par ailleurs ils se
traduisent, dans certains cas, par la gratuité de la prestation. Aujourd'hui, rares sont les monopoles qui
demeurent encore entre les mains de l'administration du fait du désengagement de l'État de nombreuses
activités ou de leur mise en concurrence avec le secteur privé ou entre opérateurs publics.
Ce sont les principales caractéristiques d'une administration que l'on pourrait qualifier de
régalienne. Dans la perspective d'une administration de plus en plus engagée dans une économie de
marché, soumise à des impératifs d'efficacité, voire de rentabilité, confrontée aux défis de la
mondialisation, les prérogatives de puissance publique constitue autant de contraintes. Sans aller
jusqu'à l'abandon pur et simple de ses prérogatives, l'administration est amenée à adopter d'autres
formes de gestion plus souples par la déréglementation, la contractualisation ou la délégation de service
public1.
Les sujétions de service public contrebalancent en quelque sorte les pouvoirs exorbitants qui
sont confiés à l'administration à travers les prérogatives de puissance publique2.
1. Le principe de légalité
L'administration doit constamment agir conformément à la légalité selon une hiérarchie des
normes bien définie allant de la constitution, dans certains cas de traités internationaux, jusqu'au
règlement. Les procédures viennent préciser davantage le cadre d'intervention de l'administration.
Ce principe de légalité est tellement important qu'il constitue dans la gestion classique un
critère d'appréciation de l'efficacité de gestion du service public, à coté de la consommation du budget.
Parfois le respect du principe de légalité est poussé tellement loin que la gestion de
l'administration tombe dans un formalisme excessif quand on assiste à une multiplication des
procédures de gestion, une consommation grandissante de dossiers et de paperasses, tout cela dans le
but de vouloir s'assurer un contrôle absolu sur l'action publique.
La tendance actuelle consiste à réduire les procédures, simplifier les formalités sans pour
autant vouloir supprimer le respect du principe de légalité. En somme, au lieu que la légalité soit perçue
1
Dr TAIB Essaid, OpCit
2
Dr TAIB Essaid, OpCit
48
comme étant une fin en foi, comme c'est le cas actuellement dans le modèle bureaucratique, elle
deviendra un moyen ou une ressource au service d'une finalité.
2. Le principe d'égalité
Principe constitutionnel, devenu principe général du droit, c'est-à-dire qu'il s'applique même
s'il n'est pas inscrit dans le droit positif. Les citoyens sont égaux devant la loi et le service public, en
droits et devoirs. Par conséquent l'administré, ou l'usager, ne doit faire l'objet d'aucune discrimination
pour quelque raison que ce soit.
3. L'absence de liberté
Si d'un coté, l'administration est ténue par le principe de légalité, les sujétions qui pèsent sur
elle sont plus lourdes quand elle ne dispose que d'une compétence liée, c'est-à-dire que les textes
législatifs ou réglementaires définissent de manière précise les conditions et les modalités de son
intervention et ne lui laissent par conséquent aucune possibilité de choix1.
4. Le principe de spécialité
Certaines administrations disposent d'une compétence à caractère général, comme c'est le cas
pour l'État, la wilaya ou la commune qualifiées de personnes morales administratives générales.
D'autres disposent d'une compétence à caractère spéciale comme c'est le cas pour les établissements
publics, qualifiés de personnes morales spécialisées qui ne peuvent intervenir que dans le domaine qui
leur est délimité par le texte de création.
1
Il en est ainsi en matière de recrutement quand elle est tenue d'organiser un concours; en matière de marchés publics
quand elle est tenue de faire appel à l'adjudication.
49
deux considérations, d'un coté l'irresponsabilité1 de l'administration, de l'autre la difficulté technique à
évaluer le résultat de l'action administrative.
L'administration n'est pas responsable. Elle ne détient pas la souveraineté, sinon de manière
dérivée. Ce sont les instances politiques ou élues qui sont comptables de l'action de l'administration en
tant qu'instrument d'exécution mis à leur disposition2.
La question est encore plus contraignante dans le cas de l'Algérie, ayant fonctionné pendant
longtemps selon la logique d'une régulation interne et intravertie, excluant de droit ou de fait toute
intrusion du corps social dans l'exercice du contrôle.
Néanmoins, il est faux de dire que l'administration traditionnelle n'est pas soumise à une
évaluation, néanmoins elle se situe dans un contexte déterminé conformément à une logique qui lui est
propre.
L'administration n'est pas une organisation ordinaire car elle poursuit une mission
extraordinaire, mission de service public ou de mise en œuvre de la puissance publique, à travers des
clauses exorbitantes de droit commun, les prérogatives de puissance publique, utilise des ressources
provenant des prélèvements obligatoires et est soumise à un droit spécial.
Il faudra veiller à ce que l'administration n'use pas de manière arbitraire des prérogatives de
puissance publique et qu'elle ne dilapide pas les deniers publics.
1
La constitution algérienne ne prévoie que la responsabilité solidaire du gouvernement autant qu’un corpus politique
2
Et même la responsabilité politique est inopérante en raison de la nature du mandat représentatif et de la durée du
mandat électoral, en moyenne cinq années, et dans la mesure où des bilans électoraux ne sont pas établis par rapport aux
promesses qui ont été faites. Seuls quelques pays pratiquent la démocratie directe.
3
Dr TAIB E, Op.cit.
50
A. Le contrôle de légalité :
plus exactement ce contrôle, reposera sur une approche formelle de l'appréciation des résultats, le
contrôle de la légalité des actes selon une hiérarchie des normes qui peut remonter à la constitution où
la norme inférieure sera toujours conforme à la norme supérieure.
Pour éviter les risques d'arbitraire ou de dérapage, il s'agira de contrôler la manière dont
l'administration va user des prérogatives de puissance publique qui lui ont été confiées.
B. La logique de l'évaluation :
Dans ce sens, l'administration sera considérée comme étant efficace même si cette forme
d'évaluation est formaliste et s'est considérablement bureaucratisée. L'administration traditionnelle
obéit à une rationalité de type juridique, sinon bureaucratique1.
Longtemps, et toujours, décriée par les lenteurs qu'elle générait, par les gaspillages qu'elle
induisait, la « médiocrité » de la qualité du produit administratif qu'elle offrait, ce type de rationalité
demeure toujours hégémonique, poussé dans ses ultimes limites dans l'administration algérienne.
Le droit étant mal appliqué et les dérives de toutes natures sont toujours possibles, à fortiori
dans un système de monopole qui connaît des pénuries chroniques. Il faudra augmenter le formalisme
et multiplier les organes de contrôle (hiérarchie, tutelle, inspections, organes juridictionnels) pour
pouvoir maîtriser le cercle vicieux bureaucratique qui fini par se nourrir de lui-même.
1
Dr TAIB. E : Introduction au Management Public, cours dispensés aux élèves de l’Ecole Nationale d’Administration, Alger,
2007
51
maîtriser un corpus juridique de plus en dense, mouvant et complexe, la précision des textes au point où
des lois légifèrent dans le détail parfois en contradiction ou en inadéquation avec le réel1.
La loi perd sa capacité d'adaptation et ses vertus curatives et anticipatives et l'instabilité des
textes et, parfois, de la contradiction entre différentes dispositions.
Le formalisme bureaucratique fait perdre beaucoup de temps et se traduit par des coûts
financiers excessivement élevés, d'autant plus négligés qu'ils sont invisibles2.
C. Le contrôle de régularité
Le financement du service public est effectué par le contribuable par le biais des prélèvements
obligatoires. Dés lors, les deniers publics acquièrent une dimension sacrée quand ils sont assimilés à
l'argent de la nation ou du peuple. Les assemblées élues, expression de la volonté populaire, votent le
budget et approuvent les comptes de gestion3.
De ce fait, le service public constitue une dépense dont il s'agit de contrôler le déroulement à
défaut de pouvoir évaluer son coût.
- la présentation du budget dans un document unique et sous une forme normalisée, obéissant à
des principes stricts (équilibre, annualité, spécialité, universalité, unité).
Toutefois, le contrôle de régularité se traduit par des pertes de temps et l'augmentation des
coûts, de plus, il n'est pas transparent car non porté à la connaissance du contribuable1.
1 e
Voir à ce sujet, BOUVIER Michel et autres : Finances Publiques, ed LGDJ, Paris, 8 ed, 2007
2
Dr TAIB Essaid, Idem
3
Les dépenses publiques sont enfermées dans des procédures précises, rigoureuses et formalisées pour bien s'assurer que
les deniers publics ne sont pas gaspillés ou ne font pas l'objet de pratiques frauduleuses.
4
BOUVIER, OpCit
52
Le budget est conçu comme une prévision et une autorisation des dépenses pour réaliser des
activités. L'efficacité du service public consistera donc à consommer les crédits alloués. En amont, les
ministères dépensiers, face au ministère des finances, axeront leur démarche sur une logique de
maximisation budgétaire.
Dans les deux cas, contrôle de légalité des actes et contrôle de régularité des dépenses, le
résultat n'est pas pris en compte. Non pas qu'il faille supprimer la légalité formelle ou budgétaire mais il
faudra l'alléger l'assouplir, la simplifier de sorte que la règle ne soit pas une fin en soi mais mise au
service d'une finalité.
1
La cour des comptes ne publie pas ses rapports, au moins pour instaurer un débat public et exercer une forme de
pression morale.
2
Dr TAIB. E : Introduction au Management Public, cours dispensés aux élèves de l’Ecole Nationale d’Administration, Alger,
2007
53
passe par sa capacité à atteindre les objectifs, largement exprimé par un slogan en vogue, "le mieux
d'État".
1. Le rendement
C'est le plus facile à définir car il repose sur un résultat physique matérialisé par une
production au sens industriel du terme, nombre de kilomètres de routes construits, volume et fréquence
de la distribution d'eau, fréquence du courrier distribué, nombre de lits dans un hôpital, nombres
d'activités culturelles 1.
2. La rentabilité
Dans l'orthodoxie du service public, c'est un concept irrecevable. On voit mal comment parler
de rentabilité en matière de justice, de sécurité ou d'éducation. Et pourtant, la logique managériale
n'hésite pas à introduire ce concept dans l'administration, et plus particulièrement pour les activités
marchandes tel que les transports, électricité, eau, poste et télécommunications.
A défaut de payer le prix de revient, l'usager s'acquittera d'un tarif. C'est une démarche de plus
en courante par le biais de l'établissement public à caractère industriel et commercial ou de la
concession.
Néanmoins, il faudrait être en mesure de calculer les coûts. Cela est parfois difficile : quel est
le coût de l'heure d'enseignement à l'université, d'un formulaire, de la réglementation, d'une procédure.
Non seulement, dans certains cas, les dépenses sont partagées pour ce qui est des charges communes,
dans d'autres, il y a des coûts invisibles ou indirects, particulièrement quand il s'agit d'évaluer les pertes
de temps, l'absentéisme.
1
Il existe des normes à respecter : nombre d'élèves par classe, couverture médicale pour une population donnée, nature
des routes à construire.
54
On parle de rentabilité des services fiscaux. Il ne s'agit pas d'un gain financier mais de la
performance réalisée pour le recouvrement de l'impôt. La rentabilité, ici, se rapproche de la notion de
rendement, et qui peut être augmenté par le recrutement, la modernisation, la formation ou la
rémunération personnalisée.
3. Les délais
C'est sans doute toute l'une des plus fortes critiques adressée à l'administration. De plus,
l'administration a une conception souveraine du temps : elle impose des délais à l'usager pour payer une
redevance ou déposer un dossier. Le contraire est rarement valable pour elle-même, et si c'était le cas,
elle ne respecte pas ses propres obligations quand des délais lui sont imposés (exemple :
investissement, permis de construire).
Plus grave encore quand il s'agit de gros projets dont les retards de réalisation génèrent des
surcoûts considérables, produisent des pertes de temps en cascade (absentéisme), créent des
désagréments durables pour la population, soulèvent des mécontentements parfois graves des citoyens,
a fortiori quand le besoin est pressant (route, hôpital, éducation, transport).
Le nombre de grands projets ayant connu d'énormes retards de réalisation, voire carrément à
l'arrêt est innombrable.
Enfin, c'est l'image de marque de l'administration, de l'État, qui est sérieusement édulcorée au
point où elle perd toute crédibilité, voire toute légitimité.
L'administration néglige ou est incompétente pour faire des prévisions, pour éviter d'affronter
aux problèmes de panière empirique, le plus souvent dans les conditions les plus mauvaises.
La planification, la prévision et encore plus la prospective sont des fonctions qui, pour
certaines, se perdent, pour d'autres sont inexistantes ou très faiblement développées. L'administration ne
maîtrise que difficilement, parfois pas du tout, les procédures administratives et le formalisme qu'elle
s'est imposée.
C'est toute la conception administrative du temps qu'il faudrait revoir, à fortiori quand elle
considère que le temps est une ressource gratuite alors que c'est la seule qui n'est pas renouvelable.
Enfin, la notion de temps reste déterminée par une conception philosophique selon les
catégories sociales, le niveau culturel et les secteurs d'activités. Dans le domaine économique, les pertes
sont très élevées pour les entreprises, d'autant plus que des ces deux secteurs n'ont pas la même
conception du temps : l'économique est tenu par la rapidité (investissement, marché financier,
55
concurrence), l'administration est "tenue" par la lenteur de son formalisme. Parfois, les conséquences
du temps sont dramatiques (erreur judiciaire, soins médicaux tardifs).
4. La qualité administrative1
La qualité administrative s'inspire pour une grande part de la qualité dans le secteur
économique, particulièrement pour les activités marchandes. Appliquée au service public, c'est une
notion encore plus difficile à définir. Si elle peut s'appréhender en relation avec les objectifs, elle est
néanmoins traversée par plusieurs dimensions.
La qualité se caractérise par différents niveaux dans les prestations que l'administration offre
au citoyen.
Il y a plusieurs manières de classer le besoin dont la plus célèbre est celle de MASLOW mais
qui n'est opérante qu'à l'échelle de l'individu. Celle de BRADSHAW convient mieux à l'administration
car il parle de besoin exprimé, latent, normatif ou comparatif.2
Sur le plan normatif, l'administratif fixe précisément dans de nombreux domaines le niveau de
satisfaction acceptable d'un besoin (éducation, santé, sécurité, construction).
L'administration offre des biens et des services. A ce niveau, le problème réside l'accessibilité
à ce bien ou à ce service, ce qui revient à poser d'une autre manière la question de la bureaucratie. Plus
le produit est facilement accessible, plus la qualité administrative est meilleure.
1
Dr TAIB E, OpCit
2 Michel Darbelet, l’essentiel sur le management, Edition BERTI
56
Parfois, l'administration donne l'impression de vouloir "créer" délibérément des problèmes au
citoyen tel que l’absence d'informations, nombre de guichet insuffisants, multiplication des formulaires
à remplir, augmentation du nombre de procédures a suivre, dossiers à constituer, horaires inadéquats,
accueil exécrable, faible décentralisation.1
C'est une démarche inspiré des cercles de qualités telle que pratiquée dans l'entreprise.
Transposée dans l'administration, les cinq zéros sont les suivants et dont certains paramètres
d'évaluation ont été déjà évoqués2 :
Zéro panne
Il a déjà exprimé par un principe ancien et fort connu en droit administratif, la continuité du
service. L'administration doit offrir ses prestations de manière continue et éviter les
dysfonctionnements, même en l'absence de "clients". Les pannes devraient disparaître dans certains
services tels que la poste, les télécommunications, l'hôpital, les transports, la distribution d'eau.
Zero délai
C'est un problème qui est rituellement invoqué dans les politiques de modernisation de
l'administration tant celle-ci est connue pour sa lenteur. Les solutions consiste à alléger les formalités,
simplifier les procédures, décentraliser ou déconcentrer le pouvoir de décision, respecter les délais.
Zero défaut
1
A ce titre, le décret 88-131 du 4 juillet 1988 organisant les rapports entre l'administration et les administrés (JORA n° 27)
impose de nombreuses obligations à l'administration qui ne sont malheureusement pas respectées.
2
Dr TAIB E, OpCit
57
La question consiste à bien concevoir un produit administratif, par exemple un formulaire
administratif de façon à éviter les erreurs ou les rejets.
Zero incompréhension
L'administration produit un nombre considérables de règles. Aussi, elle doit mener des actions
actives d'information, d'accueil et de transparence.
Zero papier
L'administration est connue pour son formalisme abusif. Elle doit supprimer les papiers
inutiles et simplifier les papiers complexes, source de lourdeur, de lenteur, de gaspillage et de perte de
temps.
Hormis sa finalité, qui est de produire un service de bonne qualité, la qualité constitue une
démarche (ou un état d'esprit) managérial où chacun est responsabilisé (de manière participative) pour à
la fois améliorer la qualité du produit et ses propres performances.
La qualité consiste à mieux répondre aux aspirations du citoyen dans un contexte de rigueur,
d'optimisation des ressources, d'efficacité et de productivité, tout en les soumettant à évaluation1.
La qualité est d'une démarche globale qui porte à la fois sur l'efficience et l'efficacité. Et c'est à
cet égard on parle de qualité totale.
L'administration intervient dans des domaines extrêmement variés, allant d'une activité
marchande au noyau le plus dur du service public.
Ce sont ceux qui se prêtent le plus à l'application de critères d'évaluation comparables à ceux
en vigueur dans le secteur privé. D'abord , parce que les prestations sont le plus souvent matérielles.
Ensuite, parce qu'elles font l'objet d'une concurrence qui les soumet à un choix de la part du client.
Enfin, parce qu'elles peuvent aisément se prêter à une quantification.
1
Dr TAIB E, OpCit
2
Idem
58
Les services marchands sont appréciés à travers les critères suivants : rendement, rentabilité,
maîtrise des coûts, respect des délais, respect des normes techniques, qualité du produit, rapport qualité-
prix.
Le noyau dur du service public demeure le plus souvent sous le monopole de l'État, y compris
dans les pays libéraux. Certains services non marchands reçoivent une clientèle particulière :
obligatoire dans le cas d'une école, involontaire dans le cas d'un hôpital. Ces services sont financés
directement ou indirectement par l'usager.
Ce sont les services les moins perméables à la notion d'efficacité ou de service, du fait qu'ils
exercent un monopole. Ce qui est d'autant plus déplorable que ce sont les services qui font appel aux
investissements les plus lourds.
Les critères d'évaluation sont multiples. certains quantifiables tel que le rendement ou le
respect des délais. D'autres critères sont difficilement quantifiables soit en raison de la nature du service
(éducation), soit en raison de la variété du public concerné pour mesurer le degré de satisfaction
L'efficacité peut être également mesurée par les normes et les objectifs qui sont fixés dans le
cahier de charges. Mais les aspects techniques et financiers prennent souvent le pas sur la qualité du
service et la satisfaction de l'usager.
L'évaluation peut se prêter à une concurrence entre le public et le privé. Certaines prestations
de l'administration sont d'ores et déjà soumises à concurrence depuis que de nombreux monopôles ont
été levés (formation professionnelle, transports, soins médicaux).
Quand il s'agit d'activités concurrentielles, le citoyen aura tendance à se détourner d'un service
public médiocre tarifé, voire gratuit, pour accepter de payer un service plus coûteux mais de meilleure
qualité.
Enfin, et c'est un aspect moins visible, il peut exister une concurrence entre services publics,
hôpitaux, universités, établissements publics ; ou entre collectivités locales pour attirer des investisseurs
ou des touristes.
La concurrence entre services publics est parfois tempérée par l'existence de monopoles
fonctionnels ou territoriaux mais aussi par le fait que la demande est de loin supérieure à l'offre.
59
- Les services de souveraineté
Ils concernent tout ce qui relève de l'exercice de la puissance publique, la justice, la sécurité, la
fiscalité, le pouvoir réglementaire, y compris dans les pays les plus libéraux. L'administration détient le
monopole sur ces activités.
L'efficacité est très difficile à apprécier Une "bonne" justice ne va pas s'apprécier à travers le
nombre de délinquants jugés, et la sécurité au nombre de rondes effectuées par la police. Néanmoins, il
est possible de prendre en considération le nombre de dossiers traités ou les délais de traitement, par
exemple pour ce qui est du fisc ou de la douane.
L'évaluation va porter essentiellement sur deux aspects qui se caractérisent nettement par leur
dimension relationnelle. D'un coté, la communication, ce type de service doit informer et expliquer
pour séduire, susciter l'adhésion, convaincre pour atteindre les objectifs et gagner en confiance et en
crédibilité.
D'un autre coté, l'éthique revêt une importance considérable en raison précisément des
pouvoirs qu'ils détiennent. L'égalité, l'honnêteté, l'impartialité, le respect, la transparence sont autant de
valeurs ou de comportements qui fondent et renforcent leur légitimité, et en définitive le civisme du
citoyen.
En plus de la réalisation de la mission qui leur est confiée, les prestations connexes occupent
une place primordiale dans les services de souveraineté: information, accueil, conseil (fisc, douane,
justice), secours, assistance (police, gendarmerie)
Donnée quasiment ignorée jusque là alors que, paradoxalement, l'administration est censée
être au service du public.
Deux contraintes majeures excluaient ce type d'évaluation. D'un coté, le contrôle était
introverti il’ est exercé par des organes internes ou par des élus mais qui ont été intégrés dans les
circuits bureaucratiques ou les réseaux nota biliaires.
1
Dr TAIB E, OpCit
60
Certes, l'administration a tenté de combler cette contrainte de type ontologique par
l'instauration de cahiers de doléances, mais qui ne sont pas toujours exploités.
D'autres possibilités existent mais que l'administration n’exploite pas également par
méconnaissance ou par négligence tel que les requêtes des citoyens ou les recours juridictionnels. Les
cas plus extrêmes du mécontentement du citoyen se manifestent par des pétitions, des grèves, des
manifestations de rue, voire par des émeutes. La gestion moderne de l'administration fait appel aux
techniques du marketing.
Enfin, la mesure du degré de satisfaction du public reste déterminée par les attentes du citoyen
en fonction de la segmentation du public par catégories sociales, niveaux d'instruction ou zones
géographiques.
Le secteur public n’échappe pas à ce raz de marée « performance ». Depuis une vingtaine
d’années, colloques, rapports et expertises, tant administratifs que scientifiques, s’accumulent 1 pour
tenter de définir la performance et indiquer le chemin à suivre pour l’atteindre.
Enfin, elle s’institutionnalise, comme l’illustre l’adoption de la Loi Organique sur les Lois de
Finances LOLF par un vote unanime des deux assemblées et suscite l’intérêt des cercles de réflexion
dénommés les Think Tanks qui couvent eux-mêmes une opérationnalité notable dans l’objectif
performance.
1. Contours de la LOLF
Ainsi, la LOLF modifie radicalement les principes et les procédures des finances publiques
françaises, qui n’avaient pas sensiblement varié depuis les débuts de la Ve République.1
1
BOUVIER.M et BRILARI. A : la LOLF et la nouvelle gouvernance financière de l’État, 3ème édition, Ed LGDJ, Paris, 2010
61
La nature de cette révolution mentale et technique a été souvent exposée par ses protagonistes,
qui sont, d’une part, les parlementaires Alain LAMBERT et Didier MIGAUD, lesquels conçurent et
défendirent la proposition de loi, et d’autre part, le ministre du Budget Jean-François COPE, auquel il
revint d’en superviser la première application dans la loi de finances 20061.
D’après les premiers commentaires, la LOLF entend faire passer le budget de l’État d’une
«logique de moyens » à une « logique de résultats », ou encore, suivant une autre expression
révélatrice, d’instaurer pour les finances publiques un «pilotage d’après les performances»2.
L’article 51 dispose plus précisément que les actions de l’État doivent être mises au regard
«des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir
mesurés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié ».
2. dans le RAP, ils servent à rapprocher les cibles des résultats, donc à faire savoir dans quelle
mesure les objectifs sont atteints.
Comme le RAP est le double rétrospectif du PAP, les deux documents doivent s’appuyer sur
les mêmes définitions des objectifs et des indicateurs5.
La LOLF incite à stabiliser ces définitions au-delà de l’année d’exercice, tant pour étendre les
comparaisons que pour instaurer une planification pluriannuelle des dépenses.
1
BOUVIER.M et BRILARI. A, OpCit
2
La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs, Guide méthodologique pour l’application de la loi
organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, p10
3
Idem
4
BOUVIER.M et BRILARI. A, OpCit
5
Idem
62
Un chaînage vertueux entre projet annuel de performances et rapport annuel de performances
dès le débat d’orientation des finances publiques en juin, le Parlement dispose désormais de la liste des
objectifs et indicateurs envisagés, présentés en détail dans les annexes au projet de loi de finances.
Les projets annuels de performances, accompagnant le projet de loi de finances, prennent une
place nouvelle dans la discussion et le contrôle budgétaires.
La loi de règlement des comptes et rapport de gestion doit dorénavant donner lieu à un débat
documenté sur l’efficacité réelle de la dépense, puisqu’elle permet de comparer les résultats attendus et
les résultats obtenus.
Le rapport annuel de performances permet d’apprécier le bon usage qui a été fait de l’argent
public, c’est donc un document clé pour le contrôle de l’action publique et pour la préparation des
mesures correctrices1.
Le Parlement discute le budget mission par mission, sans pouvoir en créer de nouvelles, mais
en modifiant s’il le souhaite les ressources allouées aux programmes au sein de l’une d’entre elles.
Le programme est une unité d’exécution budgétaire confiée à un responsable, qui peut, le
moment venu, modifier la répartition projetée des ressources entre les différentes actions. C’est au
niveau intermédiaire des programmes que s’énoncent les objectifs et leurs indicateurs.
Dans l’esprit de la LOLF, les indicateurs revêtent forcément la forme numérique, ils jouent un
double rôle en liaison avec la dualité précédente du PAP et du RAP; dans le détail, il apparaît que les
comparaisons qui les impliquent sont loin d’être élémentaires.
Les responsables s’engagent sur les cibles fixées dans le PAP et répondent de l’écart éventuel
que constate le RAP. Ainsi, la LOLF a fixé des règles non seulement de l’évaluation, mais de la
reddition de compte, ce qui en fait le point d’ancrage éventuel d’un système incitatif de l’État et de ses
agents2.
1
Guide de la LOLF, Opcit
2
Le Guide méthodologique pour l’application de la LOLF, en date de juin 2004, dit aussi Guide de la performance, élabore
ces considérations en les stylisant.
63
Il est à noter qu’une colossale doctrine a pris part aux festivités entourant la promulgation de la
LOLF, toutefois, si les auteurs jugeaient satisfaisante la notion concrète de performance qu’instaure la
LOLF, ils pouvaient s’en servir comme du répondant concret de leur travail analytique, dans le cas
contraire, ils la jugeaient théoriquement inadaptée, ils pouvaient le faire savoir en développant leurs
raisons.
À lire entre les lignes, on constate qu’ils jugent sévèrement les indicateurs de la LOLF, au
motif qu’ils ne seraient pas tous bien choisis (alors que la loi stipule qu’ils doivent être «pertinents», «
utiles », «solides», «vérifiables»), ensuite pour la raison qu’ils seraient exagérément «globaux» et, par
là, donneraient une image douteuse de la performance.
La première critique est évidente à faire. Elle peut très bien ne refléter qu’un état de choses
temporaire. La lecture de la loi de finances 2006 révèle des faiblesses dans le choix des indicateurs qui
seraient faciles à rectifier1.
Plus substantielle bien qu’obscure, la seconde critique se rapproche d’une objection véritable
contre le dispositif nouveau.
Il est en effet concevable que celui-ci échoue non seulement parce qu’il devrait conduire à des
sanctions et des incitations qui ne sont pas encore définies, mais aussi et plus gravement, parce qu’il ne
réussirait pas non plus sur le terrain limité de l’évaluation rétrospective2.
La loi de 2001 a la particularité d’instaurer l’évaluation des performances tout en liant son
déroulement à l’exercice contraint de l’activité budgétaire.
Cette liaison est à la fois une chance et un danger pour la réforme de l’État, car il y aurait lieu
d’espérer que le travail sur la performance étatique ne tombera pas dans l’insignifiance des essais
précédents, comme la rationalisation des choix budgétaires (RCB), dont l’une des annexes retrace
utilement l’échec; mais un danger aussi, parce que les concepts et les mesures se ressentent, dans leur
usage et même dans leur définition, de la structure bureaucratique à laquelle ils sont finalement
destinés3.
1
BOUVIER.M et BRILARI. A, OpCit
2
BARROT, J : Remarques générales sur la reforme, In RFFP, No 73, Paris, 2001
3
Idem
64
2. La LOLF et la performance dans la gestion publique
Grâce à la mobilisation des services de l’État, la mise en place de la LOLF est aujourd’hui une
réalité. Cependant, les bénéfices attendus de la nouvelle gestion publique sont nombreux et d’ores et
déjà tangibles mais le bouleversement profond des pratiques qu’elle implique se fera dans la durée.
Elle permet de décloisonner les services de l’État en les dotant de budgets globaux par
politique publique, en mettant la logique de résultats au premier plan et en développant le dialogue de
gestion, la LOLF conduit les administrations à travailler en commun pour mettre en œuvre des
priorités clairement identifiées.
Elle enrichit le dialogue social en permettant aux organisations syndicales de prendre part à la
discussion sur la répartition des moyens et à l’éventuel réemploi des marges dégagées. Les
organisations syndicales sont davantage associées à une gestion des ressources humaines rendue plus
dynamique grâce au pilotage de la masse salariale au niveau local.
La LOLF permet de dépenser mieux en faisant confiance aux gestionnaires pour piloter leurs
services avec un souci constant de la performance, la nouvelle gestion publique incite à réaliser des
économies, des gains de productivité ou des redéploiements pour une meilleure efficacité de la dépense
publique.
1
Memento sur les objectifs et les indicateurs de performance LOLF, annéxé à l’ouvrage BOUVIER.M et BRILARI. A, OpCit
65
§ 2 : Les THINK TANKS :
Depuis quelque temps en France, une nouvelle forme d’institution suscite curiosité, qualifiés
de « réservoir à penser », de « boîte à idées », de « laboratoire politique », de «prêts à penser des
décideurs », voir d’« officine d’intérêts », ces organisations, que l’on nomme « think tanks » en anglais,
n’appartiennent pas à la tradition politique.
Aucune traduction ne rend d’ailleurs compte complètement de la réalité que recouvre ce terme
et la méfiance que suscitent les think tanks en raison de leur influence supposée et de leur origine outre
atlantique1 est symptomatique de la réticence des français à cette nouvelle forme de participation à la
vie politique nationale, européenne et internationale.
Pour un « think tank », comme pour Auguste Comte, ce sont les idées qui gouvernent le
monde. Cette affirmation du philosophe souligne, selon Jacqueline Russ2, « la puissance redoutable de
ces forces spirituelles dont se nourrissent l’homme et l’humanité ».
Étant donné que très peu de travaux ont été effectués jusqu’à présent sur les « think tanks»3,
les définitions et les analyses sont donc loin de réunir un consensus.
Nous nous attacherons donc dans le présent article à essayer de définir ce qu’est un « think
tank », pourquoi le besoin de telles organisations est croissant depuis quelques années et pourquoi leur
développement apparaît plus difficile en France et en Europe qu’aux Etats Unis.
1. le concept Think-Tank
Avant d’examiner les différentes définitions du « think tank » pour en dégager les points
communs, il convient de faire une remarque sur le vocabulaire. Créés aux États Unis et en Angleterre
1
DERAI. Y : Les nouveaux laboratoires du Pouvoir , In Magazine L’Optimum , Paris, décembre 2004 du: « Pas assez d’avoir
envahi nos écrans, grands et petits,…l’Amérique est en train de nous apprendre à nous, Français, phare de la vie
intellectuelle mondiale, à réfléchir ! Les « think tanks » sont entrés massivement dans Paris...»
2
RUSS. J : Panorama des idées philosophiques, de Platon aux Contemporains, ed Armand Colin, Paris, 2000
3
Les études sur les think tanks datent pour la plupart des années 1990 et sont d’origine américaine ou britannique et
portent sur ces pays; l’étude de STONE, DENHAM et GARNETT ainsi que celle d MC GANN font exception et s’intéressent à
la place des think tanks dans différents pays de l’OCDE .
66
les « think tanks » ont été pensés en anglais et dans le contexte des systèmes politiques des Etats Unis
et de l’Angleterre1.
Les termes sont souvent difficiles à traduire car les réalités politiques et institutionnelles de ces
deux pays sont différentes de celles de la France et de la plupart des pays de l’Europe continentale.
C’est ainsi que l’on parle de recherche “policy oriented” (recherche opérationnelle) pour
participer au « decision-making » (formation de la décision publique), et que les « think tanks » font
travailler les différents « stakeholders » (parties prenantes) pour s’adresser aux « policy-makers »
(décideurs publics et privés)2.
Le vocable de « think tanks » est utilisé par des organisations très diverses. C’est ainsi qu’en
France des instituts de recherche publics, comme le CEPII, l’INRA ou le CNRS, sont parfois qualifiés
de « think tanks ».
Plus fréquemment, se qualifient de think tanks des instituts de recherche et de débat3, des
fondations politiques ou des groupes de réflexion et de défense d’une idée.
Ces organisations varient par leur taille et leur structure de fonctionnement. Certaines
défendent une idée ou une conception de la société, d’autres, au contraire, revendiquent leur
indépendance et leur non affiliation à un courant d’idées politiques ou sociales.
Certaines effectuent des recherches de type universitaire, d’autres travaillent sur la base de
groupes d’experts volontaires. Certaines ont une vocation généraliste, d’autres sont spécialisées
(l’OFCE, l’IDDRI ou la FRS)4.
Il n’est donc pas simple de définir ce qu’est un think tank à partir des institutions existantes et
de ce que ces institutions disent d’elles mêmes.
Une première définition est donnée par Diane STONE et Mark GARNETT dans leur ouvrage
collectif « Think Tanks across nations : a comparative approach »5, selon laquelle, les think tanks sont
des organisations relativement autonomes (au moins sur le plan intellectuel) qui essaient d’influencer
1
LEPETIT. P: Le rôle des think tanks, Une étude de Notre Europe, études et recherches, document téléchargé d’internet
2
Idem
3
Comme Notre Europe, l’Institut Montaigne, l’Institut de l’Entreprise, l’Institut de recherches internationales et
stratégiques (IRIS), la Fondation pour la Recherche Stratégique, l’Institut Français des Relations Internationales ou l’Institut
du Développement Durable et des Relations Internationales(IDDRI)
4
L’Europe et ses think tanks: un potentiel inaccompli, Une étude de Notre Europe, le think tank créé par Jacques DELORS,
sous la direction de Stephen BOUCHER, Paris, octobre 2004,
5
Cité par LEPETIT. P : Le rôle des think tanks, Une étude de Notre Europe, études et recherches, document téléchargé
d’internet
67
ou « d’informer » la politique grâce à des arguments intellectuels ou à des analyses plutôt que par du
lobbying direct.
Ce sont parfois des organisations d’intérêt général qui ont pour mission d’assister ceux qui
sont engagés dans la conception des politiques publiques et d’éduquer ou d’informer la communauté
des citoyens.
Pour distinguer les « think tanks », en France, des autres institutions intellectuelles, Catherine
FIESCHI et John GAFFNEY1 utilisent le concept de communauté épistémique2 , c’est à dire un
groupe d’intellectuels politiquement motivés cherchant à « informer » un domaine limité de politiques
publiques sur la base de leur expertise.
L’accent mis sur les valeurs et les croyances permet aux think tanks d’être à la fois
indépendant et idéologiquement engagés. De leur point de vue, les think tanks sont une « émanation
fascinante de conviction, d’expertise et d’interaction avec le monde des décideurs (policy making) à un
moment où un nombre croissant de domaines d’expertise deviennent, en raison de leur complexité,
inaccessibles à la classe politique3.
De son côté, l’étude dirigée par Stephen BOUCHER identifient neuf critères pour définir ce
qu’est un « think tank », étant :
- ont comme objectif principal de communiquer les résultats de leur recherche aux décideurs et
à l’opinion publique (et ont donc un site internet)
1
Dans l’ouvrage dirigé par STONE, DENHAM et GARNETT
2
L’épistèmê désigne l’activité scientifique qu’Edmund HUSSERL oppose à la Doxa, ensemble des croyances et des idées
non objectives.
3
LEPETIT. P, OpCit
68
Ces approches se recoupent largement et soulignent les trois caractéristiques principales des «
think tanks ». La production de solutions de politique publique, l’interaction avec les décideurs et
l’indépendance vis à vis du gouvernement et des intérêts particuliers.
Le nombre de think tanks n’est pas connu avec précision. Et ce, faute de méthodologie. Les
annuaires produisent des recensements peu pertinents1. Selon Mc GANN et WEAVER, en 1998, il y
avait 670 think tanks dans les 27 états membres de l’UE2.
Les think tanks sont généralement perçus comme des institutions spécifiquement américaines,
produits d’une démocratie pluraliste dans laquelle l’intérêt général est le résultat de la compétition des
intérêts particuliers.
Les think tanks seraient donc l’un des corps intermédiaires, dont parle TOCQUEVILLE,
créés pour servir de contrepoids au pouvoir de la majorité; contrepoids qui ont pour fonction d’éduquer
le peuple à la liberté politique et à l’égalité, qui ne sont pas des corps mais des instruments créés et
animés par des individus libres et égaux pour canaliser l’énergie de la société démocratique.L’objectif,
pour TOCQUEVILLE, est d’enraciner la démocratie dans des intérêts aisément perceptibles3.
Cette explication est cependant insuffisante pour rendre compte d’un phénomène qui dépasse
aujourd’hui largement les frontières des États Unis. Les premiers think tanks ont été créés au moment
de la première guerre mondiale lorsque l’État nation cherchait sa place à côté d’autres nations dans le
monde.
A cette époque, il s’agissait, avant tout, d’institutions nationales qui réfléchissaient sur la
meilleure façon d’organiser le concert des nations4.
Le développement des think tanks est lié au progrès de la démocratie à l ’Est comme à l’Ouest.
L’Etat nation a évolué, la société civile a pris une place croissante dans la formulation des politiques
publiques et l’évaluation de ces politiques est une pratique désormais admise. Les organisations non
1
L’un des plus aboutis est le NIRA's World Directory of Think Tanks 2005,
http://homepage2.nifty.com/pubcom/nwdtt/nwdtt2005.html
2
LEPETIT. P, OpCit
3
RAYNAUD. P : Dictionnaire de Philosophie Politique, article sur Tocqueville, ed Armand Colin, Paris
4
1910: Carnegie Endowment for International Peace, 1914: Kiel Institute for World Economics, 1916: Brookings Institution,
1920: Royal Institute of International Affairs, 1921: Council on Foreign Relations, New York, 1922: Chicago Council on
Foreign Relations, 1928: Canadian Institute of International Affairs, 1936: le Centre d ’Etudes de Politique Etrangère –
CEPE.
69
gouvernementales se sont multipliées et ont acquis une place dans le débat public. Les institutions
gouvernementales n’ont plus désormais le monopole de l’information et de l’expertise.
Les think tanks sont également une source d’expertise de plus en plus nécessaire pour traiter
des questions complexes qui allient les aspects techniques aux aspects économiques et politiques. La
réflexion en amont de la formulation des politiques publiques est devenue très insuffisante au regard
des enjeux.
C’est ainsi que des débats aussi importants que ceux sur le changement climatique ou sur la
directive européenne relative aux produits chimiques sont alimentés et conduits par des think tanks.
Les think tanks peuvent être également à l’origine d’un changement de paradigme dans la
façon de conduire les affaires publiques.1
De façon plus modeste, ce sont souvent les think tanks qui conduisent la réflexion bien avant
même que le débat soit ouvert et qui trace les pistes de ce qui sera demain les termes d’une initiative
politique, d’une réforme ou d’une négociation internationale.
Il est donc tout à fait essentiel d’être présent dès le commencement de la réflexion si l’on veut
pouvoir introduire ses idées et leur donner une chance de prévaloir.
De nombreuses raisons ont été évoquées pour expliquer la faiblesse relative des think tanks en
France et en Europe.
En premier lieu, dans le système politique français, l’État a une relation directe avec les
citoyens et toute intermédiation autre que celle des partis politiques est suspect, à fortiori lorsqu’il
s’agit d’instituts financés par des fonds privés. Le reproche le plus courant fait à l’administration est
qu’elle veut tout contrôler et qu’elle ne laisse aucune place au débat d’idées.
1
C’est ainsi que la Heritage Foundation et la Hoover Foundation ont largement alimenté l’administration REAGAN, que Bill
CLINTON a été approvisionné en idées par le Progressive Policy Institute et que les think tanks néo-conservateurs ont doté
l’administration BUSH d’une doctrine tant sur le plan intérieur qu’international.
70
Cette critique, comme toute critique globale, est en partie inexacte, si l’État continue à jouer
un rôle essentiel dans les affaires publiques, ses rapports avec les citoyens et les organisations de la
société civile ont évolué.
La société française présente cependant quelques caractéristiques qui sont autant d’obstacles
au développement d’une réflexion collective indépendante.
Ensuite, un débat politique en crise où le rôle central est joué par l’intellectuel généraliste qui
s’adresse seul à l’opinion publique, sans intermédiation et sans réflexion collective.
En second lieu, les obstacles au développement des think tanks tiennent aux institutions elles
mêmes. La plupart des think tanks ont été créés par une personnalité qui souhaite rarement partagé le
pouvoir et qui, très fréquemment, assigne à l’institution des objectifs très personnels.
La force d’un think tank réside non dans les intérêts qu’il sert ou dans ses sources de
financement mais dans la cohérence de ses croyances et de son expertise. C’est de cette façon qu’il
acquiert un impact politique. Or, en France la mission que s’assignent les think tanks est souvent
confuse.2
De fait, il y a peu de think tanks qui soient de vrais institutions de recherche et de façon
complémentaire, il y très peu de chercheurs qui acceptent d’inscrire leurs travaux dans la perspective
d’une réponse à la demande.
Parallèlement, l’État et les entreprises ont une conception utilitariste de l’achat d’idées qui ne
favorisent pas l’investissement intellectuel sur les sujets d’avenir pour les politiques publiques.
La transparence financière est décisive dans la capacité des think tanks à établir une relation
saine et productive avec son environnement or celle-ci est faible. En France, très peu de think tanks
1
Cité par LEPETIT. P, OpCit
2
L’Europe et ses think tanks: un potentiel inaccompli, Op.cit
71
publient leurs comptes et ceux qui le font donnent des informations de comptabilité générale qui ne
rendent pas compte de la façon dont sont utilisés les fonds publics et privés qui sont recueillis.
Les think tanks alimentent donc par leurs pratiques les soupçons qu’ils soulèvent d’être des «
sociétés secrètes » ou des réseaux d’influence au service d’intérêts dissimulés.
Par ailleurs, il y a encore trop peu de passerelles entre l’administration ou la politique et les
think tanks. Ceux-ci ont peu de moyens et ne sont donc pas en mesure d’offrir des situations attractives
à des cadres qui seraient disponibles et réciproquement ceux-ci, contrairement à ce qui se passe aux
Etats Unis, ne voient pas un passage dans un think tank comme une étape valorisante dans leur parcours
professionnel.
Les Think Tanks, etant des réservoirs à idées et source d'influence, sont en principe
indépendants, parfois véritables créateurs d'opinion en politique étrangère, typiques des sociétés
contemporaines marquées par l'influence.
Reste à savoir ce que recouvre l’étiquette recherche pure, expertise indépendante, conseillers
du Prince, propagation d’idéologies via les élites et les médias, représentation de la société civile.
La particularité des Think Tanks, littéralement «réservoir de pensées», est leur aspect
opérationnel et performant qui se constitue d’une manière flexible en une organisation, en principe de
droit privé, indépendante, réunissant des experts, vouée à la recherche d’idées nouvelles, et cherchant à
peser sur les affaires publiques.1 Le Think Tank était une sorte de bunker où l’état-major faisait ses
plans.
La plupart des définitions des Think Tank convergent autour de leur coté fonctionnel sans
s’encombrer avec leur aspect organique et le formalisme régissant leur création, du fait qu’ils
fournissent des solutions relatives au bien commun, sans participer directement au pouvoir politique ni
tenter de le conquérir, leur fonction est donc d'inspiration et d'influence.
1
L’expression provient du vocabulaire militaire
72
Ces entités ne sont, en principe, efficaces, performantes et puissantes que par leur séduction
intellectuelle et par la pertinence de leurs analyses.
73
Conclusion du chapitre premier
L’abondance de cette prospection s’est heurtée à un scenario contraire qui se limitait à une
insinuation subtile pour admettre l’appropriation publique de ce concept.
Évidemment, il est rare que la sphère publique puisse faire appel à son ultime rivale qui est la
sphère privé, cependant, une logique d’intérêt a béni ce passage clandestin.
La question qui a surgi aussitôt est le degré de survie de cette notion dont l’essence est libérale
et économiquement « égoïste » dans un milieu délibérément « généreux ».
74
Chapitre 2ème : la performance comme distinction de la nouvelle
gestion publique
Introduction :
Mais la performance n’est pas qu’affaire de valeurs. Elle revêt également une
dimension technique et instrumentale au travers des métriques et outils de gestion dont la
raison d’être est de conduire vers la performance.
Ce qui implique une analyse attentive du contexte dans lequel prennent place les
outils de gestion.
Toutefois, et en guise de retour d’expérience, ce n’est pas en effet la première fois que
l’on cherche à introduire de l’efficacité dans notre gestion publique.
75
d’économie publique bien établis. Développés après-guerre, ceux-ci n’ont d’ailleurs pas
fondamentalement changé.
L’examen de la situation des hôpitaux et de celle des universités apporte à cet égard des
éclairages complémentaires.
Ces constatations trouvent un écho direct dans le monde universitaire. À cet égard
BELLOC 2, ancien vice-président de la Conférence des présidents d’Université, estime en
effet, qu’en France « trop d’évaluation tue l’évaluation ».
76
Le besoin d’objectivation de la performance publique est ainsi reconnu et se concrétise par la
mise en place d’un centre de mesure dédié. L’accent étant mis sur l’importance des comparaisons entre
l’évolution de la productivité publique et celle de l’ensemble de l’économie.
ATKINSON insiste, par ailleurs, sur la nécessité d’ajuster les indicateurs sur la qualité,
d’aller vers une couverture exhaustive des services et des disparités régionales, ainsi que de tenir
compte des complémentarités entre services publics et secteur privé, le rôle de l’intervention publique
étant souvent de fournir l’infrastructure matérielle (transports), immatérielle (éducation, recherche), ou
institutionnelle nécessaire à l’économie1.
Ces perspectives ne sauraient omettre le fait, cependant, que les indicateurs calculés à cette fin
demeurent très frustes. De plus, cette appréciation vaut non seulement pour le niveau très agrégé, mais
concerne en fait l’ensemble des systèmes de mesure de la performance publique
Les recherches académiques suggèrent que ces mesures de performances devraient donc être
utilisées seulement en tant qu’indicateurs, et non pas en tant qu’outils de gestion, ils rappellent que les
organismes publics existent justement parce qu’il y a des buts contradictoires parmi les parties
prenantes qu’ils représentent et qu’en conséquence il n’est pas raisonnable de penser qu’un seul
ensemble de mesures puisse résoudre leurs problèmes de gouvernance.2
La définition d’une stratégie est une étape préalable à la définition des objectifs et indicateurs
car en l’absence de réflexion stratégique, il est difficile de définir des priorités, et donc de proposer un
nombre limité d’objectifs pertinents.
La stratégie est élaborée au terme d’une réflexion approfondie et nécessite des travaux de
grande ampleur qui ne peuvent être répétés tous les ans, il s’agit dans la sphère publique d’une macro-
évaluation approfondie de la politique mise en œuvre, comparaisons internationales, concertation
1
BUREAU. D et MOUGEOT. M : mesure de la performance et incitations dans la gestion publique, In Performance,
incitations et gestion publique, laDocumentationfrançaise, Rapport du CAE, n° 66, Paris,2007
2
Idem
77
poussée avec les services opérationnels sur leurs idées alternatives de modes d’action et
d’organisation…1.
Par conséquent, la stratégie s’inscrit dans une perspective pluriannuelle et le choix d’une
stratégie est structurant pour les politiques menées et les secteurs et les administrations concernées.
Il est donc important que celle-ci soit relativement stable dans le temps et que la réflexion
stratégique s’inscrive dans un cycle pluriannuel, en principe à horizon de 3 à 5 ans2
Les objectifs de performance sont des priorités choisies dans le cadre d’une réflexion
stratégique préalable, présentée en introduction des objectifs
La stratégie fonde le choix des priorités de l’action publique sur un diagnostic d’ensemble de
la situation du programme, tenant compte de ses finalités d’intérêt général, de son environnement,
notamment des autres programmes de la mission ou ayant des finalités proches, des attentes exprimées
et des moyens disponibles3
La réflexion stratégique est un élément fondamental de la gestion axée sur les résultats, moteur
de la planification, la réflexion stratégique permet aux gestionnaires de s’interroger sur les impacts des
programmes, de fixer les objectifs et les résultats attendus des programmes et d’organiser les activités
en conséquence4.
Le choix d’une stratégie revêt un caractère structurant et il est important que cette dernière soit
relativement stable dans le temps.
1
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, banque internationale
pour la reconstruction et le développement des régions du Moyen-Orient, Afrique du Nord, département du
développement économique et social, Novembre 2006
2
Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, projet de
modernisation des systems budgetaires, Ministère des Finances, Alger, septembre 2006
3
Les concepts de la performance, DRB, 2005
4
Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, OpCit
78
Figure 06 :l’analyse stratégique dans l’entreprise
Cet exercice permet d’appréhender les enjeux lors de la définition des priorités pour
sélectionner les objectifs.
Toutefois, définir la stratégie et arrêter ses objectifs et indicateurs nécessite un certain nombre
de recommandations générales pour des projets annuels de performances l’importance d’une
implication forte du responsable de programme, associer les acteurs de terrain (services déconcentrés,
opérateurs) à l’élaboration de la stratégie, des objectifs et des indicateurs, coordonner stratégies de
performance, stratégies ministérielles de réforme et lois d’orientation et de programmation et s’appuyer
sur l’expertise des services d’études et de statistiques et des contrôleurs de gestion1
La présentation stratégique en introduction aux objectifs permet d’expliciter les liens qui
peuvent exister entre certains objectifs de performance et des objectifs politiques qui dépassent
l’échelle du programme envisagé, ainsi que l’articulation entre les différents objectifs proposés pour le
programme et ceux proposés pour d’autres programmes lorsqu’ils se situent dans des champs d’activité
proches voire identiques2
Toutefois, il y a lieu d’admettre que certaines activités du programme ne sont pas couvertes
par des objectifs de performance, en raison notamment de la difficulté ou l’impossibilité de trouver des
objectifs répondant aux critères méthodologiques ou choix de priorités.
Ceci dit, les objectifs correspondent à une notion relativement familière dans le secteur
privé et dans de nombreuses parties de l’action publique, ils ont toutefois tendance à se généraliser à
toutes les branches de l’action administrative.
Par leur intermédiaire, il ne s’agit plus seulement de savoir quels types de responsabilités
se voit confier chaque organisme public, ce qui ressort le plus souvent de ses textes constitutifs, mais
1
Les concepts de la performance, Op.Cit
2
Les concepts de la performance, Op.Cit
79
aussi et surtout de préciser le niveau quantitatif et qualitatif de ses prestations pour la période à
venir1.
Les objectifs constituent par conséquent une vision normative du futur proche de
l’organisme considéré. Ils découlent directement des réflexions stratégiques le concernant et ont à
s’articuler étroitement en corrélation avec les autres instruments d’encadrement mis en place,
notamment ceux qui organisent globalement l’action gouvernementale et son financement.
Les instruments stratégiques peuvent se présenter sous différentes formes (plans, plans
stratégiques, plans d’action, stratégie sectorielle, etc.). Ils n’ont pas seulement un usage interne car
ils servent également à informer l’ensemble de la collectivité (élus, citoyens, contribuables) sur les
fondements de l’action publique.
Tous les ministères ne disposent cependant pas d’une stratégie clairement énoncée,
mais, il existe toujours de nombreux documents de référence (loi, plan, charte, discours,
communiqué de presse, etc.) à partir desquels le gouvernement et chaque département
ministériel est en mesure de définir des éléments, souvent partiels, de sa stratégie.
L’élaboration d’une stratégie s’appuie sur l’analyse de la situation actuelle, qui doit en
particulier faire ressortir les forces et les faiblesses du secteur, les contraintes auxquelles il est
confronté et les principaux défis qu’il a à relever, autrement dit une étude approfondie de
l’existant appelée communément un diagnostic.
Elle doit faire ressortir les éléments importants, structurants, sans se laisser emprisonner
dans la recherche du détail, ainsi que les principales orientations stratégiques du ministère pour les
prochaines années2.
1
La démarche de performance :stratégie, objectifs, indicateurs, Guide méthodologique , Paris, Juin 2004
2
La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs, OpCit
80
Au final, il s’agit d’aboutir à un document aussi synthétique que possible, susceptible d’être
compris facilement par les décideurs, par le public et par les agents concernés.
Ce document doit faire ressortir les axes prioritaires, c’est à dire les Domaines
Stratégiques de Résultats (DSR) mis en avant par le Gouvernement, par le ministère ou par
l’organisme considéré pour organiser et accentuer son action durant les années à venir1.
S’assurer que la stratégie envisagée est compatible avec les ressources financières
mobilisables qui est un aspect est essentiel pour faire en sorte que la prévision stratégique soit
réaliste.
En effet, spontanément, l’analyse portant sur les services publics et l’usage qu’en font les
administrés fait ressortir de nombreuses demandes incompatibles avec les ressources disponibles. Des
choix devront être faits mais, pour cela, il est indispensable de connaître la contrainte de financement
global du secteur.
C’est dans ce but que plusieurs ministères se sont engagés dans la définition d’un Cadre
de Dépenses à Moyen Terme.
Le Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) situe la gestion budgétaire dans une
perspective pluriannuelle de trois ans.
1
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
2
Idem
81
Renforcer l'efficacité de l'allocation intersectorielle des ressources, par le
développement d'outils et méthodes assurant le lien entre les stratégies et le budget.
Placer ainsi le budget dans une perspective pluriannuelle permet de définir le sentier de
réalisation progressive d'objectifs demandant souvent un effort continu de plusieurs années pour
être réalisés.
Les travaux en amont du Cadre de Dépenses à Moyen Terme CDMT tels que la préparation
de stratégies et programmes à long terme sont particulièrement importants et l'examen des
stratégies et de la conformité des programmes de dépense à ces stratégies est donc une étape
essentielle de la préparation du CDMT2.
En Algérie, cette approche a été adoptée avec certains aménagements, étant donné que la
structure d’activités des ministères doit faire l’objet d’une approbation préalable par le ministère
des Finances et par le gouvernement afin de fixer la nomenclature budgétaire à l’échelle
gouvernementale3.
Cette approbation nécessite la production d’un mémoire de programmes (ou Exposé des
motifs) par chacun des ministères qui servira d’outil d’analyse et de validation par le ministère des
Finances et le gouvernement4.
1
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
2
Idem
3
Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, OpCit
4
Idem
82
fixées, vont conduire à définir des indicateurs de résultat pour exprimer précisément les buts fixés et
mesurer les réalisations correspondantes.
Mais, en règle générale, les administrations présentent une certaine diversité de missions,
distribuées sur des services différents, plus ou moins en relations les uns avec les autres, dans
une structure d’organisation parfois complexe.
Dans ces conditions, comment et à qui imputer (le glossaire joint propose une définition
de l’imputabilité) les réussites ou les difficultés mises en évidence par le suivi de la performance ?
Ceci implique par conséquent qu’une analyse soit menée, portant simultanément sur
plusieurs dimensions1 :
Sachant que cette analyse doit s’étendre à l’intégralité de son budget, tant
d’investissement que de fonctionnement, et rester simple et opérationnelle.
Le document qui rendra compte de l’atteinte de ses résultats par un ministère et celui qui
fixera le niveau souhaité de ses résultats pour les années à venir doivent en effet s’organiser
logiquement en parties relativement autonomes, permettant au lecteur, pour chaque partie, de
comprendre aisément la fonction remplie.
1
La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs, Guide méthodologique, Paris, Juin 2004, p
83
Pour ce faire, les pays qui ont entrepris de telles réformes introduisent alors la notion de
programme
Le programme1
Il constitue un ensemble homogène d’activités d’un organisme poursuivant une finalité générale
commune. Il n’est pas nécessairement constitué d’un seul service ou d’une seule direction, et peut ne
correspondre qu’à une partie de service.
En liaison avec la Direction du Budget, les ministères et, plus largement, tous les
organismes publics, auront à déterminer leur liste de programmes, sur la base des textes de création
qui définissent les grandes missions confiées à l’organisme, des documents stratégiques évoqués
ci-dessus. Ile donnent souvent une vision plus actuelle de l’action dans son ensemble et des priorités,
de la structure d’organisation mise en place pour accomplir les missions en détaillant les activités
précises de chaque service, de la nomenclature budgétaire et comptable.
A partir de ces documents, la liste des programmes devra être constituée en veillant à ce que
chaque programme corresponde à un ensemble homogène d’activités et de finalités, comme cela
est dit dans la définition; chaque programme dispose d’un centre de commandement unique
assurant la responsabilité des opérations; les importances respectives (par exemple en terme
budgétaire) des différents programmes ne soient pas trop dissemblables ; les programmes ne soient
pas trop nombreux (6 ou 7 par ministère).
Selon la reforme budgétaire entreprise en Algérie, la notion d’objectif revêt une portée
similaire avec des particularités quant’aux déclinaisons (tel que le démontre le schéma ci-dessous),
ainsi, l’objectif est un énoncé des résultats à atteindre au cours d’une période spécifique. ces
résultats à atteindre sont décrits en termes de cible (niveau du résultat) et sont mesurés à l’aide
d’indicateurs de performance2.
1
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
2
Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, OpCit
84
Figure 07 :Politique sectorielle et programme
Justice
Education
Santé
Politique séctorielle
Portefeuille de programmes
Ministere n
2
Missions 1
Programm
Compte rendu
Objectifs ee
n
2
Autres 1
établissements Sous
programme
publiques
Les objectifs associés au programme sont de nature stratégique. En nombre limité, ils
portent sur les impacts attendus des politiques publiques, la qualité des services publics et
l’efficience des moyens mis en œuvre par les gestionnaires1.
Les DSR ont un caractère impératif, toutefois, pour un ministère et, par suite, pour une
direction régionale, du fait de leur statut de priorités, les DSR2 :
- ne couvrent le cas échéant qu’une partie des politiques publiques mises en œuvre,
1
Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, OpCit
2
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
85
- et sont susceptibles de se modifier assez rapidement.
Dans ces conditions, les DSR ne fournissent pas un cadre exhaustif et stable d’analyse de
l’action administrative pour la préparation budgétaire.
Cette analyse doit en effet s’étendre à la totalité des services de l’organisme, à l’intégralité
de son budget et, par sa stabilité, assurer un suivi régulier durant des années, afin de déceler les
dynamiques à l’œuvre et les changements qui y sont apportés.
Par conséquent, une articulation est à trouver entre les programmes et les DSR d’un
ministère, de façon que chacun des objectifs généraux introduits par les DSR se retrouve dans
un ou plusieurs programmes.
De leur côté, les DSR sont davantage liés aux défis auxquels le gouvernement doit faire
face et aux priorités qui en découlent. Ils peuvent évoluer un peu plus souvent, sans toutefois se
renouveler à tout coup chaque année.
Typiquement, les DSR peuvent exprimer une ambition relative à une mission donnée ou
encore, à une ambition relativement générale qui s’applique à plusieurs, voire à tous, les programmes
(et même à plusieurs ministères).
Si les DSR marquent une volonté de progrès transversale, ils ne concernent pas forcément
toute la production et tous les résultats de chacun des programmes. Il en découle que, surtout
attachés aux DSR, les objectifs et les indicateurs n’ont pas à décrire la totalité des champs d’activité
des services concernés2.
Les objectifs
Les objectifs susceptibles d’être retenus prennent en compte l’effet produit par l’action de
l’organisme mais pas seulement. D’autres notions sont introduites, relatives aux capacités mises en
place, à la qualité des services rendus, aux modalités de fonctionnement des unités (formation aux
méthodes de gestion), et même à la satisfaction des usagers3.
1
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
2
Idem
3
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R , Op.Cit
86
Ces notions correspondent aux concepts d’efficacité, d’efficience et d’économie,
repris dans les études spécialisée constituant ainsi les éléments clés de la performance.
Ces études insistent également sur une classification des objectifs distinguant d’un côté les
objectifs stratégiques, c'est-à-dire généraux, qui seraient plutôt ceux que se fixe l’échelon central
(gouvernement, ministre, directions générales) et, de l’autre, les objectifs opérationnels destinés à
orienter l’action dans un service de terrain.
Cette distinction est importante, non pas pour donner une valeur supérieure à un objectif par
rapport à un autre, mais surtout pour montrer qu’entre les différents niveaux de responsabilité une
articulation des objectifs va s’imposer1.
Par ailleurs, il est important de noter que cette démarche de recherche des objectifs et de
la performance s’applique à toutes les missions du secteur public.
La logique de la performance suppose en effet que les réussites ou les « ratages » soient
clairement imputés à un responsable et que celui-ci soit réellement responsable.
Cela signifie que, dans la logique du suivi de la performance, il n’est pas souhaitable de
retenir un objectif, pourtant socialement souhaitable, si le service et le responsable considérés ne
disposent pas de véritables possibilités de peser sur sa réalisation.
Par exemple, cette dernière situation s’observe lorsque l’objectif envisagé est presque
totalement sous l’influence de paramètres extérieurs que le service ne maîtrise pas.
Toutefois et à ce stade, les objectifs sont restés du domaine des mots, décrivant surtout des
intentions. Pour devenir de véritables objectifs, il reste à leur conférer les valeurs cibles, surtout
numériques ou éventuellement qualitatives, qu’ils devront atteindre pour les années à venir et qui
seront comparées, le moment venu, aux niveaux réellement atteints.
1
Ainsi, une ambition décidée et exprimée par le ministre donné dans les documents centraux de performance de son
ministère devra recevoir sa contrepartie, sa déclinaison, dans les projets de performance des services déconcentrés, non
seulement pour indiquer sa traduction dans chaque zone de mise en œuvre, mais aussi pour l’assortir d’orientations
pratiques détaillées, opérationnelles. Il en ira ainsi jusqu’aux objectifs contenus dans les projets des établissements.
2
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
87
Pour cela, une étape importante est à franchir. Celle de la définition et de la mise en
place des indicateurs de performance.
En Algérie, l’approche de gestion axée sur des résultats est fondée comme le démontre le
schéma, sur des résultats mesurables répondant aux objectifs et aux cibles définis préalablement en
fonction des initiatives à mener ou des services à fournir. Elle s’exerce dans un contexte de
transparence, de responsabilisation et de souplesse quant aux moyens utilisés pour atteindre les
objectifs et les résultats attendus1.
Afin d’assurer une certaine cohérence gouvernementale dans la déclinaison des objectifs, il
apparaît nécessaire de limiter la portée de ces derniers. Ainsi, tous les indicateurs gouvernementaux
adoptés dans le cas de l’Algérie, sont définis en fonction de trois déclinaisons3:
Les objectifs répondant aux attentes du citoyen indiquent l’impact des initiatives
gouvernementales sur la société. Ils visent à modifier l’environnement économique, social, sanitaire,
culturel, etc.
1
Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, OpCit
2
Idem
3
Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, OpCit
88
Les objectifs répondant aux attentes de l’usager s’expriment en termes de qualité de service.
Ils concernent directement les clientèles du programme ou du sous-programme.
Les objectifs d’efficience de la gestion visent la production de services publics au coût le plus
faible possible. Ils répondent aux impératifs de bonne gestion des finances publiques.
En conséquence, tout objectif est associé à un résultat attendu est un changement souhaité dans
le futur, ce qui implique qu’une action doit être menée, action qui sera la cause du changement et
entraînera un résultat.
Le résultat attendu correspond à une mesure de référence qui sert de base de comparaison pour
valider le résultat obtenu, il est donc nécessaire de fixer une cible à atteindre.
Les objectifs doivent concrétiser les priorités de l’action publique. Ils doivent rester en nombre
limité pour garantir la lisibilité globale de la loi de finances et l’efficacité de la conduite des politiques
de l’État. Leur nombre ne doit pas, dans l’idéal, excéder la demi-douzaine pour un programme.1
Les activités non couvertes sont suivies, au niveau opérationnel, par des objectifs
complémentaires de ceux présentés dans les projets annuels de performances2 .
Les objectifs stratégiques retenus s’appliquent aux éléments qui paraissent essentiels dans la
conduite du programme. Ils concernent les actions les plus consommatrices de crédits ou bien celles qui
présentent les enjeux de politique publique jugés les plus importants3.
Enfin, il est nécessaire d’intégrer dans la réflexion l’ensemble des leviers d’action placés sous
la responsabilité du programme1.
1
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
2
Idem
3
Certains objectifs se rattachent au programme, d’autres à une action en particulier du programme.
89
De même, il peut être utile de retenir un objectif concernant une activité en partie financée par
d’autres acteurs, mais à condition que l’État joue un rôle déterminant dans le domaine.
Enfin, des objectifs peuvent concerner, au-delà des crédits budgétaires, des dépenses fiscales
lorsqu’elles ont une incidence importante sur les finalités du programme.
- Un choix d’objectifs équilibré, correspondant aux attentes des citoyens, des usagers et
des contribuables.
- Les objectifs d’efficacité socio-économique répondant aux attentes du citoyen, et qui visent
à modifier l’environnement économique, social, écologique, sanitaire, culturel, etc. Ils indiquent non
pas ce que fait l’administration (ses produits), mais l’impact de ce qu’elle fait (ses résultats socio-
économiques) ;
- Les objectifs de qualité de service intéressant l’usager, qui peut être un usager externe
(utilisateur d’un service public) ou, dans le cas de programmes de fonctions de soutien (fonctions d’état
major et de gestion des moyens), un usager interne (les services des programmes soutenus) ;
Il est indispensable de rechercher un équilibre entre les trois catégories d’objectifs. Ceci est
d’autant plus nécessaire que les attentes respectives des citoyens, des usagers et des contribuables ne
convergent pas toujours spontanément. Si les trois points de vue sont concernés par les finalités d’un
même programme, il est donc indispensable que le Parlement, garant de l’intérêt général, valide pour
chacun d’eux les objectifs poursuivis.
Ne pas le faire pourrait conduire à des effets non souhaités. Ainsi, il serait possible, pour un
niveau donné de moyens, que l’augmentation de l’efficacité socioéconomique se fasse au détriment de
la qualité du service offert.2
1
Par exemple, le fait que le programme fasse appel à des opérateurs, personnes morales distinctes de l’État, ne s’oppose
pas à la définition d’objectifs stratégiques exclusivement ou essentiellement réalisés par eux, dès lors que ces opérateurs
se situent dans la mouvance de l’État.
2
Il est naturel toutefois qu’un programme d’intervention se voit fixer des objectifs d’efficacité socio-économique
intéressant le citoyen, mais aucun objectif de qualité de service lorsqu’il n’a pas à proprement parler d’usagers. De même,
90
- Un choix d’objectifs cohérents avec ceux des programmes connexes.
Un objectif clair dans son énoncé doit être simple, précise et facile à comprendre, et dont la
réalisation dépend de façon déterminante des activités du programme.
Sont, donc, à écarter les objectifs dont la réalisation dépend trop fortement de l’évolution de
l’environnement socio-économique, de même qu’un objectif visant un impact trop éloigné ou obéissant
à d’autres causes que l’action du programme ne doit pas être retenue.
Un objectif est précis et concret, il indique les résultats attendus des actions entreprises en vue
d’accomplir les finalités du programme. Un objectif doit donc être mesurable. Il est accompagné d’un,
voire de deux indicateurs chiffrés, renseignés pour le passé et pour l’avenir (cibles de résultats).
Les indicateurs doivent être chiffrés y compris lorsqu’ils se rapportent à des phénomènes
qualitatifs…3
un programme de fonctions de soutien peut se voir fixer des objectifs d’efficience de la gestion, voire de qualité de
service, mais plus rarement des objectifs d’efficacité socio-économique.
1
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
2
Les principaux leviers d’action envisagés et les résultats obtenus dans le passé doivent être expliqués.
3
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
91
Figure 09 :Sélection des priorités du programme
Ainsi, le schéma ci-dessus synthétise la démarche à suivre, et qui doit être entamée par la
Sélection des priorités du programme, qui découlent de l’analyse stratégique et qui ne peut dépasser
cinq 5 à six 6 objectifs maximum par programme qui se décline eux-mêmes en deux (2) indicateurs en
moyenne par objectif1
1
Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, OpCit
2
Les concepts de la performance, Op.Cit
92
- La qualité de service (point de vue de l’usager) : objectifs d’amélioration de la qualité de
service rendue à l’usager, de l’aptitude du service à satisfaire son bénéficiaire, usager au sens strict ou
assujetti (usager interne pour les fonctions de soutien)
Ces objectifs doivent couvrir une certaine souplesse leur permettant d’être modulés selon la
nature des programmes
De même, l’énoncé d’un objectif doit traduire toutes les dimensions de la performance
mesurées par les indicateurs qui lui sont associés
L’indicateur est une translation chiffrée qui mesure la réalisation de l’objectif et permet
d’apprécier l’atteinte d’une performance le plus objectivement possible et sa valeur cible peut être
fixée à une échéance de 1 à 5 ans1
§ 1 : La notion d’indicateur
1. Définition
La définition donnée dans le Guide de gestion budgétaire axée sur les résultats2 : « Un
indicateur est une variable ayant pour objet de mesurer, de décrire ou d’apprécier totalement
ou partiellement un état, une situation et/ou l’évolution d’une activité ou d’un programme» ;
en y ajoutant qu’il doit permettre de :
fixer des cibles traduisant les objectifs ;
mesurer les réalisations par rapport à ces cibles ; a supprimé
comprendre et analyser ces réalisations ;
orienter les décisions des gestionnaires dans le but d’améliore la performance ;
nourrir le dialogue de gestion entre les différents niveaux hiérarchiques.
1
Les concepts de la performance, Op.Cit
2
Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, OpCit
93
La performance est suivie à partir d’indicateurs de moyens, de produits (ou prestations) et
de résultats, et ce dans le détail qui suit1 :
Ces indicateurs fournissent également une vision de la manière dont le service est organisé
(nombre d’établissements scolaires, d’ambassades, de bureaux d’accueil) et de la manière dont la
population ou le territoire sont desservis (effectif moyen de la population cible par implantation,
accessibilité géographique).
1
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
2
Cette idée peut etre affiner en distinguant les indicateurs d’activité (heures d’enseignement) et les indicateurs de
produits (nombre de diplômes délivrés).
94
Tableau n°01 :La chaîne des indicateurs
D’emblé, il y a lieu d’admettre qu’il n’existe pas de secteur d’activité publique auquel ne
correspondrait pas d’indicateur de performance.
Le passage de l’objectif à l’indicateur ou aux indicateurs associés est une étape essentielle
qui doit obéir à certaines conditions desquelles dépendrait la pertinence du choix de l’indicateur.
1
Ce qui représente la réponse à la question suivante : « est-ce que des prestations de qualité sont fournies au moindre
coût ? »
2
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
« On privilégiera le suivi des indicateurs de produits (« output ») et de résultats intermédiaires («outcome ») qui
permettent plus aisément d’identifier les mesures visant à améliorer la performance, plutôt que le suivi d’indicateurs
d’impact, dont l’évolution dépend en partie de facteurs étrangers au programme. »
95
Ce passage s’effectue principalement par la prise en compte de deux questions parfois
contradictoires1:
- Comment traduire l’objectif dans une notion, en principe mesurable, qui lui est
directement ou assez directement reliée de telle sorte qu’une variation de l’indicateur
correspondant révèle bien une variation dans l’atteinte de l’objectif ?
Il est toujours préférable de se focaliser sur les points jugés les plus cruciaux pour améliorer
la performance plutôt que d’éparpiller l’attention sur un nombre excessif d’indicateurs auxquels
personne ne prête attention.
En particulier, les objectifs retenus à un moment donné par les autorités au titre des axes
stratégiques d’un programme peuvent concerner le niveau qualitatif des prestations fournies
plutôt que le volume de ces prestations.
A ce stade, il est nécessaire de mettre en garde contre un effet pervers que pourrait
présenter la caractérisation de l’activité d’un service sur un seul critère choisi comme indicateur.
Si l’on n’y prend pas garde, concentrer l’attention sur ce critère pourrait orienter les
comportements des services et des agents en vue de « faire du chiffre » sur ce point précis, au risque
de négliger tout le reste de leur mission3.
1
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
2
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
3
Idem
96
1. * permettre de formuler un jugement
Principe Préconisation
L’indicateur doit avoir un lien logique Retenir un indicateur qui mesure effectivement la
avec l’objectif réalisation de l’objectif
L’indicateur doit être représentatif par Notamment, quand un objectif comporte plusieurs
rapport à l’objectif dimensions (efficacité socio-économique, qualité de
service …), un indicateur doit mesurer chacune des
dimensions de l’objectif
4*. les indicateurs qui doivent être documentés pour diverses utilisations :
1
Les concepts de la performance, Op.Cit
2
Ex : plutôt que l’indicateur « délai moyen de réponse » , retenir l’indicateur : « pourcentage de réponses délivrées dans
un délai supérieur à x jours »
97
Figure 10 :les element de l’indicateur Dans le projet de loi de finances
Lorsqu’un indicateur est exprimé en valeur absolue, il doit être associé à une échelle de
valeur1. Mais, elle n’a « revoir » vraiment de signification que si on la situe par rapport à une ou
plusieurs valeurs de référence. On retient spontanément de celle de la période passée. 2
En fait, il n’est pas nécessaire de remonter très loin dans le temps pour obtenir un
renseignement précieux sur l’évolution de la grandeur considérée.
Une série chronologique portant sur les 4 ou 5 dernières années peut être suffisante pour
situer la valeur de l’indicateur dans le temps et mieux interpréter le sens des projections, à savoir s’il
s’agit d’une simple prolongation de la tendance passée, ou d’une rupture de tendance ?
Pour ce faire, il est bien évidemment nécessaire de disposer de données qui soient
comparables dans le temps, ce qui signifie qu’il faut éviter de modifier trop fréquemment la
méthodologie de construction de l’indicateur de manière à disposer d’une série chronologique
uniforme.
1
La valeur absolue d’un indicateur chiffré a peu d’intérêt en elle-même, elle est à bannir.
2
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
3
Idem
98
Une autre façon de situer et d’interpréter la valeur prise par un indicateur consiste à
comparer cette valeur pour la région étudiée avec celle d’une région voisine, ou d’une région
comparable, ce qui suppose que la méthode de construction soit identique dans les régions
comparées.
En réalité, le plus souvent, cette méthode est la même pour l’ensemble du territoire
national, ce qui autorise toutes les comparaisons interrégionales ainsi que le calcul du total ou de la
moyenne nationale.
De même, la comparaison avec le niveau atteint dans d’autres pays peut apporter de très
utiles renseignements, cependant, il convient de vérifier la validité de la comparaison, par exemple en
s’assurant que la méthodologie employée est conforme aux standards internationaux1.
Plus généralement, toutes les recommandations concernant cet aspect des indicateurs,
préconise de privilégier si possible l’usage d’indicateurs exprimés en proportion de la cible à
atteindre2. Souvent, la comparaison de la valeur absolue d’un indicateur brut s’effectue par
rapprochement avec un autre indicateur et par le calcul d’un rapport3
A lui seul, ce nombre ne permet donc pas d’apprécier l’efficacité de l’enseignement. Pour
neutraliser cet éventuel effet, on calcule habituellement le taux de diplômés : nombre de diplômés
divisé par le nombre de candidats.
Toutefois, la qualité de tels indicateurs dépend de celle de tous leurs constituants. Il est
par conséquent important de s’assurer que la donnée servant de référence, celle que l’on met au
dénominateur, dispose d’une fiabilité satisfaisante.
Il faut privilégier l’usage d’indicateurs simples et éviter les indicateurs complexes, ceux
par exemple obtenus en pondérant différentes variables, et proscrire ceux reposant sur des
constructions sophistiquées, difficilement interprétables.
1
Il faut citer également l’existence de références fournies par des « normes » telles que les normes sanitaires (taux
maximum de polluants, taille et poids de l’enfant selon son âge,....), les normes météorologiques, ou encore telles que les
normes consensuelles (on considère qu’un délai de 6 mois ou plus est inadmissible pour l’instruction d’un dossier).
2
La valeur cible fixée en tant que niveau à atteindre pour réaliser l’objectif retenu constitue la référence naturelle de
nombreux indicateurs, Dans les cas de ce type, il est nécessaire de préciser le terme auquel l’atteinte de la cible est
prévue.
3
Par exemple : effectif de la population atteinte par le programme, divisé par l’effectif de la population visée, pour
déterminer le taux d’acuité ou le taux de desserte.
99
Il est essentiel que les indicateurs soient bien documentés, de manière à permettre
d’analyser et d’interpréter leur signification en toute connaissance de cause. Chaque indicateur
doit faire l’objet d’une fiche signalétique explicitant ses conditions d’élaboration (mode de
collecte des données de base, mode de calcul de l’indicateur, clés de lecture,...) et désignant
l’organisme en charge de la collecte et de la centralisation des données 1.
Les limites ou les biais de l’indicateur doivent être impérativement signalés. Lorsque
les indicateurs sont issus de données d’enquêtes, la méthodologie doit être explicitée (nature du
questionnaire, échantillonnage,...).
Les qualités d’un indicateur sont abondamment décrites dans les études ayant pour objet
la performance mais qui peuvent être résumés selon trois qualificatifs, pertinent, pratique,
quantifiable2.
Un indicateur doit être spécifique, c’est à dire se rapporter à un objectif et seulement à cet
objectif. Il doit permettre de mesurer les résultats réellement obtenus en relation avec l’objectif
auquel il se réfère. Pour cela, il doit y avoir un lien logique entre l’indicateur et l’objectif qu’il est
censé illustrer.
Un indicateur doit être représentatif, autrement dit, il doit rendre compte de manière
substantielle du résultat attendu. Associé aux autres indicateurs, il doit parvenir à couvrir l’essentiel
de l’objectif visé.
Il faut donc accepter le principe qu’un nombre limité d’indicateurs ne puisse pas parvenir à
donner une image totalement exhaustive de la situation décrite.
1
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, Op.Cit
2
Idem
100
Un indicateur doit être compris par tous, y compris par les non spécialistes, ce qui
signifie qu’il doit être énoncé clairement, dans un langage simple et compréhensible.
Il convient de choisir des indicateurs pour lesquels les données sont directement
disponibles ou, sinon, faciles à obtenir.
Un indicateur doit être agrégeable, pour être consolidé au niveau régional et national, afin
d’être disponible au moins annuellement, de manière à assurer un pilotage en cohérence avec le
principe de l’annualité budgétaire. Exceptionnellement, il peut être renseigné à intervalles plus
espacés lorsqu’il est tiré d’une enquête lourde, qui ne peut être reproduite chaque année.
Il doit également être produit à temps, c’est-à-dire que le temps requis pour recueillir les
données doit être compatible avec le calendrier annuel de suivi de la performance.
Un indicateur doit être produit à un coût raisonnable, c'est-à-dire compatible avec les
bénéfices qu’on attend de son usage. Son élaboration doit tenir compte des moyens disponibles,
et ne pas se faire au détriment de la qualité des prestations fournies par les services.
De préférence, un indicateur doit être chiffré, fiable et vérifiable. Il peut parfois être
souhaitable de définir des indicateurs permettant d’apprécier non seulement la quantité mais aussi la
qualité des prestations fournies. Dans ce cas, l’indicateur peut être exprimé à travers une échelle de
valeur.
- objectifs, lorsqu’ils relatent des faits mesurés ou observés sans laisser place à
l’interprétation humaine1.
- subjectifs, lorsqu’ils retracent des faits décrits par un observateur à travers son propre
filtre subjectif.
C’est notamment le cas des données déclaratives collectées dans les enquêtes portant sur les
opinions, les attitudes, les comportements et les représentations des personnes interrogées.
1
En principe, dans un dispositif objectif, deux faits identiques observés séparément sont notés de la même manière
101
La qualité des données doit garantir que les informations obtenues sur les performances sont
significatives et valides.
L’indicateur doit être précis, avec une marge d’incertitude aussi réduite que possible, et
suffisamment sensible pour que les évolutions de sa valeur d’une année sur l’autre soient considérées
comme significatives.
Il doit être prévisible, c'est-à-dire qu’il doit être possible d’estimer, même en ordre de
grandeur, sa valeur au cours des prochaines années.
Un indicateur ne doit pas être manipulable, pour cela, il doit être bien défini, et sa
méthodologie de construction et de production doit être clairement énoncée, et connue de tous, de
manière à pouvoir l’analyser et l’interpréter en toute connaissance de cause. Chaque indicateur doit
être soigneusement documenté, et faire l’objet d’une fiche signalétique explicitant ses conditions
d’élaboration.
Un indicateur doit être auditable, ce qui signifie que les services producteurs disposent
d’une documentation à jour sur les méthodes, les procédures, les traitements et les contrôles mis en
place pour la collecte, la synthèse et la présentation des informations, de manière à pouvoir les
fournir aux auditeurs qui seront amenés à certifier la sincérité de l’indicateur ou bien à réaliser un
audit d’ensemble du programme.
Remarque générale :
Comme toute nouvelle initiative ou encore tentative pour ajouter de la clarté, la mise en
place des indicateurs de performance ne va pas sans déclencher des critiques plus ou moins
fondées.
Parmi ces critiques, figure en bonne place celle du caractère imparfait de l’indicateur qui
ne décrit jamais de manière absolument complète la réalité qu’il recouvre et qui, de ce fait, serait
techniquement contestable, difficile à interpréter, inapplicable, voire même dangereux.
Cependant et combien même le système des indicateurs connaît des limites et des
imprécisions, il est de toute façon préférable à l’absence de mesure de la performance
102
Toutefois, la présentation de l’indicateur quantitatif et l’écriture ne doit pas donner une
idée erronée de la précision1.
Grâce à la LOLF, trois innovations majeures sont venues améliorer de façon sensible le
pilotage du budget de l’État2 :
Toutefois, des études empiriques telle que l’étude de LACAZE3 qui examine l’application de
la LOLF au cas du management de la force publique, souligne la complexité de la tâche4 :
L’étude constate que la LOLF a permis un effort de formulation des missions, et que la
définition des actions les reflète assez fidèlement.
En revanche, l’analyse est beaucoup plus critique sur les objectifs et indicateurs, qui pour
l’auteur :
• constituent une réduction et une parcellisation du champ des actions, et ne rendent donc pas
compte entièrement des missions effectivement réalisées ;
1
par exemple, l’indicateur est calculé à 1 pour 1000 près, compte tenu de l’incertitude inhérente à son mode de
production et est exprimé en pourcentage, il est recommandé de l’écrire sous la forme 55,2% en arrondissant au millième
significatif, plutôt que 55,27%, où le denier chiffre n’a pas de véritable signification.
2
Guide pratique de la LOLF, fevrier 2010
3
GUENOUN. M: le management de la performance publique locale, Opcit
4
« Comment évaluer, en effet, la performance des services de sécurité alors que l’effet recherché est atteint lorsque
certains actes délictueux sont déjoués et que, in fine, il ne se passe rien ? »
103
• préjugent des moyens adaptés à mettre en œuvre pour accomplir une action. L’optimisation
de la capacité opérationnelle, par exemple, n’est qu’un moyen parmi d’autres de maîtriser les troubles
de l’ordre public ;
LACAZE pointe alors la possibilité d’effets pervers si les gestionnaires ne sont jugés que sur
ces indicateurs partiels. Ils risquent, notamment, de délaisser les tâches qui nécessitent une coordination
entre services1.
Par ailleurs, il signale que le jugement sera inéquitable si l’évolution de l’indicateur dépend
trop de facteurs externes d’environnement, ou si le gestionnaire est soumis à des contraintes (y compris
administratives ou statutaires) qui font qu’il n’a de prise que sur une partie de l’indicateur.
Cependant, il considère que ces effets pervers pourraient être limités, en élargissant
notamment la gamme des indicateurs.
Ainsi, le souci de développer les systèmes d’information internes, pour disposer d’indicateurs
chiffrés, conduit sans doute à être trop restrictif, et la panoplie des systèmes de mesure, pourrait être
élargie dans au moins deux dimensions :
• les approches en termes de « certification » type ISO 9000, qui permettent d’assurer un
contrôle qualité des procédures et par là des services ;
• le recours périodique à des enquêtes auprès du public et des usagers, étant rappelé que
celles-ci doivent être conçues rigoureusement pour que les réponses reflètent bien leurs préférences.
Ce qui est en effet suggéré au fond, c’est que les systèmes mis en place relèvent parfois plus
du suivi d’un plan d’action que de la mesure économique de la performance1.
1
BUREAU. D et MOUGEOT. M : mesure de la performance et incitations dans la gestion publique, In Performance,
incitations et gestion publique, laDocumentationfrançaise, Rapport du CAE, n° 66, Paris,2007
2idem
104
Bien évidemment ceci ne diminue en rien à l’importance de tels plans d’action, qui sont
déterminants pour faire évoluer l’administration, mais la gestion publique doit considérer à la fois
l’agenda gouvernemental immédiat, et des horizons plus longs.
Du point de vue économique, ces questions sont au cœur de l’analyse en termes « multitâches
et multi-mandants » qui suit.
En effet, toute faiblesse à cet égard a des conséquences immédiates, au travers des
modifications de comportement des agents qu’elles induisent.
Certes, la multiplicité des tâches ou des mandants est souvent exagérée, ou mise en avant par
ceux qui souhaitent échapper aux contraintes de performance.1
La réforme budgétaire en Algérie a été entamé en 2000 dans l’espoir de défléchir le terrain
lors de l’avènement d’une Loi Organique des Lois de Finances (LOLF) à l’instar de son
homologue française et dont le projet est finalisé.
Ainsi, le Loi de Finances pour 2000 a exigé aux gestionnaires publics d’obéir à une
nouvelle démarche qui consiste en la rupture avec la bonhomie qui a marqué leurs actes quotidiens,
en introduisant de nouveaux paramètres dans leur jargon tel que le programme, la mission et
évidemment l’indicateur.
Cette reforme, comporte deux importants volets étroitement liés. Un volet budgétaire à
caractère technique (classification des dépenses par natures, enveloppes budgétaires, intégration des
budgets de fonctionnement et d’équipement, etc.) et un volet lié à la responsabilité de gestion des
dépenses publiques.
La réforme budgétaire a pour ambition première d’orienter la gestion des dépenses de l’État
en fonction de résultats à atteindre, c’est-à-dire de passer d’une logique de moyens à une logique de
résultats.
1
BUREAU. D et MOUGEOT. M : mesure de la performance et incitations dans la gestion publique, In Performance,
incitations et gestion publique, laDocumentationfrançaise, Rapport du CAE, n° 66, Paris, 2007
105
Cette démarche de gestion axée sur les résultats signifie que la présentation des programmes
et des sous- programmes des ministères se concentrera sur les objectifs poursuivis, sur les résultats
attendus mesurés au moyen d’indicateurs ainsi que sur les coûts afférents des initiatives publiques1.
Cette question implique le fait d’instaurer un dialogue de gestion qui représente un pilotage
et une gestion concertés des politiques publiques
À travers le dialogue de gestion, les responsables à tous les niveaux s’entendent sur la
déclinaison des objectifs, des moyens disponibles et des modes de pilotage.
1
La stratégie actuelle de mise en œuvre de la réforme prévoit que ce volet doit être pris en charge par la cellule
stratégique créée au sein de chaque ministère.
2
Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, OpCit
3
DELMOND M.H : Pilotage de la performance et modes de contrôle de la Direction
106
Le dialogue de gestion se déroule entre le responsable de programme et les directeurs des
affaires financières, des ressources humaines, le responsable de programme et le responsable de
budget opérationnel de programme ainsi qu’entre le responsable de budget opérationnel et ses unités
opérationnelles1.
Ce nouvel intrus dans la gestion publique classique, à savoir le pilotage est un élément
important représentant une nouvelle approche pour le suivi de la démarche de performance qualifiée
d’impératif et la préservation de ses effets positifs.
Cette tache est confiée en premier lieu aux responsable placé directement sous l’autorité du
ministre, et doivent participer à l’élaboration des objectifs stratégiques du programme dont ils ont
la charge pour devenir ensuit garants de sa mise en œuvre opérationnelle et s’engagent sur la
réalisation des objectifs associés2.
En contrepartie, ils sont désormais dotés d’une enveloppe de crédits globale, afin de
disposer d’une large autonomie dans les choix de gestion par l’affectation des moyens financiers et
humains mis à leur disposition pour remplir les objectifs.
Par conséquent, une nouvelle de responsabilité engagée sur la performance s’est créée sur
laquelle s’appui la nouvelle gestion publique .Elle garantit un engagement sur la performance à tous
les niveaux3.
1
Idem
2
Le guide de la LOLF, OpCit
3
Idem
107
Ce nouvel engagement dans la relation hiérarchique classique se concrétise par des chartes
de gestion qui concernent à la fois le ministère, ses programmes et leur déclinaison opérationnelle et
déterminent les règles de fonctionnement entre les responsables de programme et les différents
acteurs ministériels ayant des fonctions transversales
La finalité ultime du dispositif de suivi de la performance dans les services de l’État est
d’optimiser la dépense consentie pour satisfaire les besoins de la collectivité par des prestations de
meilleures qualité et au moindre coût.
Pour réaliser cette ambition, des instruments nouveaux sont à mettre en place, des concepts
à développer et des informations pertinentes à collecter.
Il doit ainsi contribuer à affiner les choix opérés et indiquer les secteurs pour lesquels des
progrès peuvent être accomplis dans le service rendu à la population.
Ce suivi n’est pas seulement un instrument de nature plutôt globale, c'est-à-dire surtout
utilisé aux niveaux centralisés. Il doit servir à renseigner les unités administratives de base ainsi que
les partenaires du service public sur les objectifs retenus par les ministères.2
1
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, op.cit.
2
Idem
108
En effet, c’est justement dans les services à caractère opérationnels, au contact du public,
que se détermine la performance, que se joue la qualité du service public et que se réalise la
satisfaction ou l’insatisfaction des besoins.
Ceci signifie que le potentiel d’amélioration de la performance des services réside tout
autant, sinon beaucoup plus, dans les services déconcentrés et dans les divers intervenants,
entreprises publiques, offices, associations, établissements publics, qui participent au service public.
Face à ces tendances, le suivi de la performance ne peut pas rester isolé car il ne fonctionnera
pas correctement, s’il reste un exercice sans accroche sur la partie active du dispositif public. Il doit,
par conséquent, irriguer toutes les branches du dispositif et, en même temps, bénéficier des
améliorations acquises d’ores et déjà par les services innovants.
La définition retenue du contrat de performance est « un acte écrit, non juridique, passé
entre deux (ou plusieurs) parties, fixant les objectifs et les obligations de chacune d’entre elles
pour la période à venir ». Le contrat est signé par chacune des parties, effectivement ou bien
tacitement, après qu’un accord explicite soit intervenu à son sujet2.
Comme cela a été exposé, passé entre l’administration centrale (Ministre ou Secrétaire
Général) et une direction déconcentrée, le Contrat Objectifs/Moyens est annuel, et il détaille les
objectifs généraux, traduit ces objectifs en objectifs opérationnels, et met en face les pouvoirs et les
moyens fournis à la direction considérée pour atteindre la performance convenue.
Il fait en sorte que les parties concernées adoptent une attitude positive et ne restent pas figées
sur leurs divergences ou leur opposition.
1
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, op.cit.
22
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, op.cit.
3
Entre chaque direction déconcentrée et les services qui la constituent, la contractualisation fonctionne de manière
analogue.
110
Le contrat de performance contribue à réduire la dissymétrie de l’information existant
généralement entre le service actif et le service chargé de sa tutelle ou de son encadrement
hiérarchique1.
Les experts du domaine administratif parlent même parfois de la capture de la tutelle par le
service actif, en ce sens que la tutelle ne fait qu’adhérer aux thèses et défendre la position du
service actif, faute de la possibilité ou de la volonté de rechercher sa propre voie.
Par la transparence et par le partage qu’il instaure et par le rôle qu’il oblige chacun des acteurs à
jouer, le contrat de performance fait évoluer les situations de ce genre. Pour autant, il ne s’agit pas de
tomber dans l’excès inverse qui ferait remonter de la base des informations trop détaillées, trop
nombreuses, privant le service actif de sa responsabilité de régulation interne.
Il n’en constitue pas moins une projection pour l’avenir, qui doit être compatible avec les
engagements contractuels souscrits par ailleurs par les parties
Il se peut qu’au cours de la phase de réalisation les prévisions ne soient plus valides, en
particulier, les moyens d’actions envisagés initialement peuvent faire défaut ou ne pas atteindre le
niveau convenu.2. Comme cela a été précisé par la définition du contrat, le contrat de performance
constitue un engagement réciproque de confiance.
Pour des raisons précisées dans la partie précédente, les contrats mis en place entre les
directions régionales et les administrations centrales et entre les ministères et la collectivité ont des
1
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, op.cit.
22
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, op.cit
Dans ce cas, le contrat devrait être renégocié et modifié par un avenant explicite
111
formes définies au préalable. Il n’en va pas de même en ce qui concerne les contrats susceptibles d’être
conclus entre les directions régionales et les services placés sous leur responsabilité.1
En toute rigueur, le contrat souscrit par une unité administrative doit contenir des
engagements financiers et relatifs au personnel strictement compatibles avec les autorisations des
lois de finances. Les services budgétaires des ministères et la direction du budget peuvent être
consultés pour apporter leur validation.
L’encadré ci-dessous propose un plan de contrat, qui ne constitue toutefois qu’une des
formes possibles (adapté à partir du « Guide Méthodologique de la Contractualisation », site du
ministère de la Fonction Publique, France) :
1
De nombreuses formes de contrats existent (par exemple avec les établissements scolaires, les universités, les offices, les
hôpitaux, ...) et prennent la forme de : contrats de plan, contrats d’objectifs, conventions d’objectifs, etc.
112
élaborer, en collaboration avec les services financiers de son ministère, le budget des dépenses
nécessaires pour mener ces initiatives, et ce, dans le respect de l’enveloppe budgétaire allouée.
Chaque gestionnaire devra assumer ses responsabilités en vue d’atteindre un rendement qui est
fonction d’attentes qui ont été convenues au préalable, en étant responsable de mener les initiatives
choisies pour atteindre les résultats attendus.
De plus, chaque gestionnaire devra rendre des comptes sur les résultats atteints de son
programme (sous-programme, action) en étant en mesure d’expliquer les écarts entre les résultats
obtenus par rapport aux résultats attendus1.
Une fois les procédures à mettre en place pour que les programmes, leurs objectifs et leurs
réalisations reflètent fidèlement les politiques mises en œuvre dans les ministères et aboutissent à des
décisions pertinentes, déterminés, il reste à définir le « mode d’emploi » du suivi de la performance.
Le suivi de la performance est le fruit d’un travail collectif, qui doit être approprié par tous les
acteurs, car il existe de multiples contributions à la construction et au fonctionnement du dispositif,
celles des agents d’exécution, des chefs de service à tous les niveaux, des directeurs centraux ou de
services déconcentrés, des unités statistiques, des inspections générales, des services d’étude, d’analyse
et de stratégie, des services budgétaires et financiers, des Ministres, du Parlement2.
1
Note methodologique pour la conception de programme et l’utilisation de la gestion par les resultants, Opcit
2
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, op.cit.
113
Le suivi de la performance doit servir à enrichir le dialogue entre les différents acteurs1.
Encore faut-il que ce dialogue ait lieu, que la négociation se déroule. Chaque partie doit se sentir liée, à
travers un engagement réciproque. L’une à conférer des moyens et une certaine autonomie à la seconde,
la seconde à réaliser les objectifs convenus en commun.
Les rapports de suivi de la performance ne sont pas unilatéraux, ce n’est pas une contrainte
supplémentaire que l’un fait peser sur l’autre, sans contrepartie, c’est un échange équilibré auquel
chacun contribue.
En particulier, lorsque le Compte Rendu régional ou le RAP font apparaître des écarts entre
prévisions et réalisations, chaque partie prenante doit faire connaître ses conclusions et sa position pour
la suite.
Le système de suivi de la performance offre un immense avantage pour les différentes parties
prenantes dans la négociation budgétaire2.
Pour les ministères présentant leurs requêtes, l’existence de stratégies appuyées par des
indicateurs et des résultats de performance permet d’étayer et de justifier les demandes. Pour les
décideurs budgétaires, il est avantageux de mieux comprendre ce que fait l’unité considérée et quelle est
sa performance.
Il est donc indispensable que les documents de suivi de la performance soient, avec les
documents budgétaires proprement dits, partie intégrante de la discussion budgétaire, dans les
propositions initiales des ministères, dans les conférences budgétaires et, bien entendu dans la
présentation à l’Assemblée Nationale.
Le suivi de la performance va jouer un rôle central dans les relations entre les administrations
et, surtout, entre ces administrations et le citoyen, à travers la représentation parlementaire car de
nombreuses personnes prendront part au débat qui va animer la préparation de la loi de finances et la
négociation des contrats annuels.
Les agents des services concernés auront la possibilité de s’informer grâce aux documents
produits ou même de contribuer à leur élaboration.
1
Une instance centrale – le Parlement, une administration centrale, par exemple – et un organisme recevant des pouvoirs
et des moyens - respectivement, un ministère, une direction régionale
2
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, op.cit.
114
Plus largement, un vaste public pourra y avoir accès : usagers, associations, presse, ... Peu de
ces personnes seront des spécialistes des finances publiques, connaisseurs du monde administratif et de
son langage. Aussi, faut-il que le système de suivi de la performance soit peu complexe, le plus neutre
et le plus objectif possible1, ce qui signifie que les informations qu’il contient doivent retracer
simplement et fidèlement la réalité.
La certification du RAP de l’année N-1 devra intervenir dans un délai serré, durant l’année N,
de sorte que le RAP puisse servir pour l’élaboration du PAP N+1, dès le début des conférences
budgétaires concernant le budget de l’année N+1. Entre la collecte et la synthèse des données N-1,
une fois cette année révolue, et le début des conférences, les personnes chargées de la certification
auront peu de temps pour procéder à la certification.
1
Idem
2
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, op.cit.
115
Il est envisagé que l’Inspection Générale (IG) de chaque ministère se charge d’effectuer ce
travail de certification. Pour ce faire, l’IG sera naturellement amenée à se pencher sur les Comptes
rendus fournis par les directions régionales. Elle agit en liaison avec les services producteurs des
informations qui tiennent à sa disposition les documents détaillés organisant la collecte et la synthèse
des informations de base, son avis aura donc un aspect contradictoire.
3. Le tableau de bord
Le suivi de la performance passe, donc, par la mise en place de contrats de performance qui
portent sur l’année à venir et sur les années suivantes, pour qu’une évaluation commune aux parties
concernées intervient à leur sujet, après chaque année révolue et entre ces deux termes. Le suivi
détaillé des activités s’effectue grâce au tableau de bord.
Destiné à suivre pas à pas les réalisations et à effectuer les adaptations nécessaires au fur et
à mesure des événements, le tableau de bord est centré sur les points-clés des processus à l’œuvre.
C’est-à-dire sur la réalisation des objectifs; les points critiques susceptibles de freiner ou de perturber
l’activité et, par là, la réalisation des objectifs et l’état des leviers de commande disponibles pour,
éventuellement, réorienter l’action ou faire face à une situation particulière1.
Pour ce faire, le tableau de bord n’a pas à fournir une vision complète et détaillée du
dispositif en place car les états comptables, les comptes rendus et les rapports d’activité
remplissent déjà cette mission. Il ne doit pas non plus être assimilé à un rapport statistique ou un rapport
d’inspection.
Un tableau de bord doit être concis, imagé, rapidement lisible, et dont les principaux
éléments sont2 :
- Les indicateurs de performance relatifs aux objectifs, issus du contrat de gestion, mesurés
pour la période considérée et accompagnés de pictogrammes servant de «clignotants» ;
1
COLLANGE.G, DEMANGEL. P, POINSARD. R : Guide Méthodologique du Suivi de la Performance, op.cit.
2
Idem
116
- Un graphique montrant l’évolution de l’activité, du taux d’engagement des crédits, des
moyens utilisés, .... , et comparant cette évolution avec le cheminement théorique ou bien avec
l’évolution constatée durant l’année de référence ;
- Le commentaire clair et précis de l’émetteur sur la situation, l’atteinte des objectifs, les
menaces, les mesures à envisager.
Souvent, ce commentaire peut se résumer à une mention rapide du genre « RAS » (Rien A
Signaler) indiquant que le programme suit son cours, normalement. Parfois, lorsque la situation le
commande, le commentaire adopte un ton moins neutre.
Elaboré par un service pour rendre compte de la marche vers ses objectifs, le tableau de bord
constitue un instrument d’information et d’alerte dans ce service. Au titre du dialogue de gestion, il
est transmis au niveau de responsabilité supérieur pour informer ou pour alerter. et le cas échéant,
enclencher le processus de décision permettant de faire face à un aléa défavorable.
Lorsque le tableau de bord ne prévoit pas d’alerte particulière, il n’appelle pas de réponse.
En revanche, lorsqu’un risque est signalé menaçant la réalisation des objectifs et demandant une
réaction, l’autorité destinataire et détentrice d’un pouvoir de décision s’oblige à faire connaître son
avis et à réagir.
Faute de cette réaction, c’est tout l’édifice du tableau de bord qui perd de sa crédibilité. La
confiance mutuelle, indispensable dans l’établissement du contrat et dans le dialogue de gestion, peut
alors disparaître2.
1
Ce rythme peut être trimestriel, mensuel, ou même hebdomadaire. Naturellement, plus la fréquence est élevée, plus le
délai de production des informations est court.
2
Remarque générale
Un responsable peut être destinataire de plusieurs tableaux de bord émanant d’unités ayant des fonctions différentes, ou
d’unités identiques intervenant sur des zones différentes.
Dans ce dernier cas, il peut s’avérer utile que les indicateurs de performance des tableaux de bord correspondants
puissent être agrégés afin d’alimenter le tableau de bord général
117
L'évaluation est depuis longtemps au cœur du processus de décision de l'entreprise, tant dans
sa gestion quotidienne que dans le cadre d'opérations particulières d'extension ou de vente d'actifs
(audits d'acquisition ou de cession).
Les Anglo-saxons ont été les premiers, dans les années soixante, à développer
l'enseignement des nombreuses méthodes d'évaluation et à les appliquer au monde de l'entreprise.
Cette véritable culture s'est imposée depuis les années quatre-vingt impliquant pour l'entreprise une
véritable révolution et le développement de nouvelles ressources tant en interne qu'en externe
(recours à des cabinets d'audit, de conseil stratégique ou opérationnel, d'avocats).
Dépassant le monde de l'entreprise, c'est à présent toute la sphère publique qui se trouve
touchée par le besoin impérieux d'évaluation. En effet, le développement de politiques publiques
d'envergure, la recherche d'optimisation des moyens engagés et de maîtrise budgétaire comme le
souci de plus grande transparence font de l'évaluation un enjeu essentiel de démocratie et d'efficacité
de l'action1, et ce, tel que le démontre le schéma suivant :
§ 1 : La mesure de la performance :
1
BERTRAND. A : Évaluer et accompagner la performance publique, conférence de méthode, Master affaires publiques
118
Malgré la variété des modalités envisageables pour appréhender la performance, son
absorption par le contrôle de gestion conduit à recenser trois modèles principaux qui irriguent la
littérature professionnelle et académique 1:
- Le modèle des « EEE » : Economie, Efficience, Efficacité,
- le modèle « IOO » : Inputs, Outputs, Outcomes,
- le modèle du Balanced Scorecard.
1 - Le modèle EEE
Toute organisation vise à être performante et s’attache à remplir sa mission en gérant au mieux
ses ressources. La performance peut être représentée par le triptyque Objectifs-Moyens-Résultats.
C’est dans la relation entre les trois pôles de ce triangle que se jouent l’économie, l’efficience et
l’efficacité de l’organisation tel que le schématise la figure qui suit.
Ainsi, on parle d’économie pour qualifier la relation entre les objectifs et les moyens¬
d’efficacité pour la relation entre objectifs et résultats et d’efficience pour qualifier la relation entre les
moyens et les résultats2
1
BOYNE. G.A : Concepts and Indicators of Local Authority Performance: An Evaluation of the Statutory Frameworks in
England and Wales , Public Money and Management, Vol. 22, n° 2, 2002, pp.17 cité par GUENOUN. M: le management de
la performance publique locale, Opcit
2
DEMEESTERE.R: Le Contrôle de gestion dans le secteur public, 2ème édition, Ed LGDJ, Paris, 2005
119
coût des facteurs de production d’un service particulier sans prise en compte du résultat1. Il représente la
dimension la moins contestée de la performance.
Elle correspond à la définition des moyens nécessaires à réunir pour atteindre les objectifs
fixés et son analyse est axée sur la budgétisation, la définition de plans d’action et l’identification des
leviers de gestion. Elle mesure également, à posteriori, l’écart entre les objectifs annoncés et les moyens
mobilisés et s’associe souvent à économie pour souligner que son point focal est le coût des moyens
mobilisés.
Les axes d’analyse visent à constater et expliquer les écarts entre le prévu et le réalisé.
Après analyse des résultats, le contrôle de gestion peut aider à définir des actions correctives pour
mieux atteindre les objectifs en fixant des seuils d’alerte ou en re-planifiant les activités.
2 - Le modèle Inputs-Outputs-Outcomes
Le modèle Inputs-Outputs-Outcomes fournit une gamme plus large de critères d’évaluation
de la performance organisationnelle avec une principale différence par rapport au modèle précédent
qui est la distinction entre outputs (produits, livrables) et outcomes (impacts, effets).
En effet, ce modèle décompose le résultat de l’action en deux « sous-résultats », les outcomes
sont mesurés par des indicateurs non financiers représentant les bénéfices sociaux apportés par l’action,
1
BARTOLI. A : Le management dans les organisations publiques, Ed Dunod, Paris, 1997, p 82
2
L’efficience est définie par les économistes de deux manières, l’efficience technique, qui renvoie au coût par unité
produites (la collecte d’une tonne de déchet, l’heure d’enseignement dans le secondaire...) et L’efficience allocative, qui
renvoie au degré d’alignement des services sur les préférences des usagers. La première définition est la plus
communément admise.
120
Les outputs désignent des niveaux d’activité sans que l’on puisse affirmer que ces productions
conduiront à des résultats de type outcome1.
Ce modèle intègre les trois éléments du modèle précédent, l’économie est incluse dans les
inputs. L’efficience est le ratio entre outputs et inputs, Les outcomes incluent l’efficacité, ainsi, ce
modèle rend explicites des dimensions de la performance qui sont au mieux implicites dans le modèle
EEE2.
Les deux modèles précédents, autorisent en principe de mêler les trois principales dimensions
théoriques de la performance3 :
1. Une approche économique, centrée sur la notion d’objectifs énoncés principalement en termes
financiers et économiques et fixés par les propriétaires et dirigeants. Cette approche
économique de la performance est la plus influente dans les organisations privées et
se traduit par la popularisation d’indicateurs mesurant principalement la valeur financière
crée pour l’actionnaire
1
GUENOUN. M: le management de la performance publique locale, Op.cit.
2
BOYNE. G.A , Opcit
3
MORIN E.M., SAVOIE A. et BEAUDIN G : L’efficacité de l’organisation. Théories, représentations et mesures, Gaëtan
Morin Éditeur, Montréal. 1994
121
d’atteindre les objectifs économiques et financiers.
3. Une approche systémique qui met l’accent sur la conciliation des approches
précédentes et insiste sur la nécessité pour l’organisation de remplir ses objectifs sans
obérer ses moyens et ressources et sans mettre une pression indue sur ses membres
Ces deux dernières approches mettent l’accent sur les ressources internes de l’organisation et
considèrent que les employés, les compétences tangibles et intangibles contribuent aux avantages
compétitifs de l’organisation et donc indirectement à sa performance financière.
Fort médiatisé depuis la parution de leur article publié en 1992 dans la Harvard Business
Review, l’argument fondamental de KAPLAN et NORTON consiste à affirmer que les mesures
financières ne reflètent pas la performance globale de l’entreprise et que ces mesures doivent être
complétées par d’autres types de mesures2.
1
GUENOUN. M: le management de la performance publique locale, Op.cit.
2
Idem
3 idem
122
Il ne s’agit pas d’une remise en cause du profit comme finalité de l’entreprise, mais
plutôt de la suggestion que la performance financière résulte du pilotage des différentes dimensions
de la performance.
En effet, les différents axes de performance doivent être articulés au sein d’une chaîne de
causalité et servent à identifier les leviers d’action qui influenceront la performance financière.
- un axe « processus internes » : dont l’objectif est de prendre en compte l’ensemble des
processus internes avec une attention particulière pour l’innovation, le service après-vente et la
production.
1
GUENOUN. M: le management de la performance publique locale, Op.cit.
123
Ce modèle a connu un succès rapide et spectaculaire tant auprès des organisations publiques
que privées, dans le secteur public Le BSC est très utilisé dans les pays nordiques, mais aussi au
Canada ou aux États- Unis où près de 60 % des administrations sont concernées 1.
Les différents modèles présentés se distinguent donc de deux manières.D’une part, sur
l’importance accordée aux effets de l’action D’autre part sur la volonté active ou non d’atténuer
l’influence des approches financière ou budgétaire de la performance.
Après avoir présenté ces modèles, il convient d’interroger comment le concept de performance
et les dispositifs qui l’accompagnent s’acclimatent au secteur public.
Ainsi, une conception élargie de la performance prévaut dans le secteur public et implique
une adaptation des modèles de mesure.
1
GUENOUN. M: le management de la performance publique locale, Op.cit.
2
TALBOT. C: Les paradoxes de la réforme du management public : l’expérience britannique , Revue Française
d’Administration Publique, Vol. 2-3, n° 115-116, 2003 pp. 11-24.
124
Les Systèmes de Mesure et de Pilotage de la Performance SMPP dans le secteur public ont
été très commentés. Ces discussions gravitent autour d’une question cruciale posée, celle de savoir si
les modèles développés dans le secteur privé sont transposables dans le secteur public .
Cette question génère des attitudes très contrastées allant des commentaires les plus
enthousiastes faisant du pilotage de la performance la seule solution pour la pérennité du secteur
public déjà considéré à l’unanimité en crise, aux critiques dénonçant non seulement les effets pervers
ou induits de ces dispositifs mais plus largement la philosophie libérale et l’obsession du chiffrage
que ces systèmes véhiculent fatalement.
Deux sortes d’arguments sont généralement avancés pour justifier le recours à la mesure de
performance dans le secteur public, certains mettent en avant les qualités génériques des Systèmes de
Mesure et de Pilotage de la Performance SMPP, d’autres font ressortir des avantages particuliers des
SMPP pour le secteur public1.
Quatre qualités génériques des SMPP sont mises en avant pour justifier leur utilisation dans le
secteur public :
- Si on ne mesure pas ses résultats, il est impossible de distinguer un succès d'un échec.
- Si vous ne pouvez identifier un succès, vous ne pouvez pas le récompenser.
- Si vous ne pouvez récompenser un succès, vous récompensez très probablement un
échec.
- Si vous ne pouvez identifier un échec, vous ne pouvez pas le corriger.
- Si vous pouvez présenter vos résultats, vous pouvez conquérir l'adhésion des usagers.
Ainsi, l’utilisation des indicateurs de performance dans le secteur public est justifiée par le
simple constat que les organisations privées utilisent des indicateurs de performance et sont plus
efficientes que les organisations publiques, et que ces dernières doivent donc y recourir.
1
GUENOUN. M: le management de la performance publique locale, Op.cit.
125
2) la mesure de performance est censée favoriser l’apprentissage au sein de l’organisation
car elle indique ce qui fonctionne ou non et ce qui peut être amélioré.
Certains auteurs font ressortir des arguments spécifiques au secteur public pour justifier la
mesure des performances.
Dans cette perspective, la mesure de la performance est censée améliorer les choix des
consommateurs de services publics ou son usager ce qui permet l’émergence d’une nouvelle notion
qui était méconnue au sein du service public qui est la qualité.
À contrario, si les SMPP centrés sur les extrants peuvent conduire à des effets pervers, la
renonciation à la mesure de la performance induirait le retour à une logique bureaucratique centrée sur
les moyens et tout aussi inattentive aux effets des actions menées.
Parmi cette liste de caractéristiques propres aux organisations publiques qui impactent la
performance des SMPP, deux éléments sont considérés comme particulièrement importants. on peut
citer les finalités multiples des organisations publiques et la variété de leur parties prenantes.
A l’inverse du secteur privé, le secteur public ne recherche pas seulement le profit mais plus
largement à préserver le bien-être de la population, autrement dit, l’utilité publique.
Cette finalité se situe donc à l’extérieur de l’organisation et doit couvrir l’ensemble des intérêts de
la population. Or, ces intérêts sont très différenciés et impliquent une grande variété d’objectifs que les
valorisations actionnariales ou commerciales ne permettent pas d’apprécier correctement.
1
BURLAUD. A : Les méthodes et les outils du contrôle de gestion à l’épreuve de la diversité des organisations, Séminaire
CEFAG-FNEGE. 1995
127
performance.
Cette façon de procéder peut faire en sorte que la performance réelle n’atteigne pas la haute
direction.
1
HUGHES. M : Mesurer la performance des services publics, In Télescope, Vol. 12, n°3, automne, 2006, pp. 55-72.
128
Cette forme de logique circulaire est présente dans le processus d’évaluation approfondie de
la performance. A ce titre, on peut s’attendre à ce que les concepts et modèles d’analyse développés
opèrent une transposition simple du privé vers le public. Or la réalité est plus subtile, dans la mesure
où la transposition des modèles d’analyses de la performance à été l’occasion d’une modification
de ces modèles.
En effet, dans un contexte de crise des finances publiques, il apparaît difficile de critiquer
une tentative de diminution du coût des facteurs de production.1.
La pertinence est un concept plus large que celui d’économie et, si les deux concepts ont en
commun de promouvoir une logique d’optimisation des moyens utilisés en vue des objectifs
recherchés, la pertinence renvoie à une conception plus organisationnelle de la performance, tandis
que l’économie renvoie à une conception plus financière ou comptable3.
Ce modèle suppose donc de mesurer le degré de cohérence entre les objectifs formulés par les
décideurs publics et les attentes du public (axe 1) et de mesurer la satisfaction du public quant aux
résultats des actions publiques (axe 2).
1
Idem
2
HUGHES. M, Op.cit.
33
HUGHES. M, Op.cit.
4
DUPUIS. J : Le contrôle de gestion dans les organisations publiques, Presses Universitaires de France, Paris, 1991.
130
Légende :
1 Attente 2 Satisfaction 3 Efficience 4 Pertinence 5 Efficacité 6 Cohérence - - - - Limite
de zone
Une particularité supplémentaire est constituée par la complexité du concept de « public» des
organisations publiques. L’acteur avec lequel interagissent les organisations publiques est porteur de
différentes rationalités porteuses de conceptions différentes de la valeur produite par les organisations
publiques1.
L’acteur selon qu’il se considère (ou qu’il soit définit par l’organisation) comme client,
usager, électeur, administré, citoyen, contribuable, a des critères de performance différenciés et
implique la production d’informations différentes.
En définitive, les adaptations apportées au modèle EEE dans le secteur public consistent à
relativiser l’importance de la dimension économique et à le situer dans un ensemble plus large où la
prise en compte des attentes et perceptions du public constitue en soi une dimension de la performance.
1
VILLENEUVE. J-P: Citizen’s Conceptual Expectations and Organisational Performance », Communication à la Conférence
Annuelle de l ’EGPA, Madrid, Espagne, 19-22 septembre 2007, cité par GUENOUN. M: le management de la performance
publique locale, Op.cit.
131
Le modèle Inputs-Outputs-Outcomes est le principal modèle utilisé par les administrations
publiques des pays anglo-saxons1 et son adaptation consiste principalement à préciser la notion
d’Outcomes.
Les Outcomes renvoient aux impacts, effets ou plus globalement aux résultats finaux de l’action
publique sur son environnement, par opposition à ce qu’elle produit (outputs).
Ainsi, l’évaluation des effets de la production sur le contexte est un impératif, du fait que
l’essence même de l’organisation publique est d’aménager l’environnement dans l’intérêt des
citoyens.
Dans cette perspective, les différents modèles d’analyse de la performance publique, qu’ils
soient issus de la pratique professionnelle ou de la recherche académique préconisent d’ajouter des
indicateurs de résultat final direct ou indirect3.
En fait, la distinction outputs/outcomes renvoie à une autre ligne de partage entre secteurs
public et privé. Il s’agit celle de l’importance accordée respectivement à la quantification et à la
1
TALBOT. C, Op.cit., p 507
2
Idem
3
À ce titre, on peut citer l’exemple de la LOLF française car elle affiche dans son texte le même souci en promouvant le
développement d’indicateurs mesurant non pas ce que fait l’administration (ses produits), mais l’impact socio-
économique de ce qu’elle fait (ses résultats) et d’indicateurs mesurant l'aptitude du service à satisfaire son bénéficiaire.
132
qualification, sachant que les cadres du secteur privé ont une grande capacité à produire des chiffres, à
les mettre en rapport et les « faire parler » ; tandis que, pour les cadres du public, la capacité à
s'interroger sur les missions, leur chaînage, les effets qualitatifs, à jouer sur le verbe est manifeste1.
La distinction entre outputs et outcomes étant acceptée, la question centrale devient celle de
leur articulation, et le paradoxe posé repose sur le fait que production et finalités sont tous deux
constitutifs de la valeur publique, et que la focalisation sur un seul de ces aspects peut conduire à des
dysfonctionnements.
Tout d’abord, la notion d’outcomes y est précisée de manière originale . Il distingue les effets des
actions publiques et la confiance envers le secteur public et ces deux types d’outcomes (effets et
confiance) fondent la complexité de la mesure de la performance dans le secteur public3. D’une part, ils
sont le fruit des activités complémentaires de plusieurs organismes et sont difficiles à mesurer au niveau
d’une organisation, et d’autre part, une grande quantité de facteurs politiques, sociologiques et
environnementaux influencent tant les effets des actions publiques que la confiance envers le secteur public,
ce qui perturbe l’analyse des relations entre outputs et outcomes.
- L’adaptation du BSC
La plupart des traits distinctifs du BSC vis-à-vis des autres modèles d’analyses de la
performance semble le rendre très compatible avec les spécificités du secteur public.
1
GIBERT. P : Mesure sur Mesure , In Politique et Management Publics, Vol. 18, n° 4, 2000, p. 63.
2
GUENOUN. M: le management de la performance publique locale, Op.cit.
3
GUENOUN. M, Op.cit.
133
D’autre part, son ambition d’aligner les indicateurs sur les intérêts de plusieurs parties prenantes
(clients, actionnaires et employés) correspond à la multiplicité des bénéficiaires de l’action publique.
Ainsi, le BSC a pu être considéré comme une concession minimale des organisations
publiques à l’injonction de mesurer leur performance.
Aujourd'hui, la tendance va vers l’idée que les organisations publiques devraient placer au
sommet de leur BSC un objectif global qui représente leurs objectifs à long terme ce qui amène un
assouplissement du modèle du BSC.
Ainsi, afin de faciliter la transposition du BSC dans le secteur public, certains auteurs
proposent des aménagements plus profonds tel que MOULLIN qui développe un Public Sector
Scorecard (PSS) spécifique au secteur public censé donner un cadre global de mesure de la
performance et d’amélioration du service, adaptant le BSC à la culture et aux valeurs des secteurs
public3.
1 ème
LORINO. P: Méthodes et pratiques de la performance, 3 édition, Ed d’Organisation, Paris, 2003, p. 146.
2 ème
LORINO. P: Méthodes et pratiques de la performance, 3 édition, Ed d’Organisation, Paris, 2003, p. 146.
ème
3 LORINO. P: Méthodes et pratiques de la performance, 3 édition, Ed d’Organisation, Paris, 2003, p. 146.
134
L’élément clé de ce modèle est d’intégrer les usagers ou parties prenantes dans le processus
de formulation des objectifs.
L’objectif est d’aligner stratégie, processus et mesure de la performance sur les besoins et
attentes des usagers directs des autres parties prenantes, alors que le BSC traditionnel cherche seulement
à assurer la cohérence entre les différents axes de performance. Le PSS entend transcender les
frontières de l’organisation en invitant les représentants d’autres organisations partenaires, et d’autres
groupes de référence au sein du comité de pilotage du PSS.
La carte stratégique élaborée dans le cadre du PSS est également sensiblement différente
du BSC générique dans la mesure où les participants sont invités à réfléchir aux effets désirés de
l’action et à identifier les principaux facteurs de risque. Ainsi, l’élargissement du BSC en 5 axes repose
sur l’idée de s’en servir comme support de la relation aux parties prenantes se retrouvent dans la
plupart des adaptations du BSC au secteur public.
Le postulat commun de ces adaptations est donc que les frontières entre organisations
publiques et environnement doivent s’effacer et que la participation des parties prenantes à la conception
des indicateurs et un moyen de construire ces liens1.
Conclusion du chapitre 2
D’abord, sous des formes diverses et avec des libellés variables, mais à partir de fondements
remarquablement identiques, ce mouvement s’observe aujourd’hui dans de nombreux pays. Depuis une
vingtaine d’années, l’augmentation de la contrainte budgétaire a conduit plus des deux-tiers des pays
membres de l’OCDE à mesurer la performance de l’action publique et à introduire dans leurs
documents budgétaires des objectifs et indicateurs de résultats cherchant à évaluer l’efficacité des
actions financées et de leurs services publics.
Ainsi, le besoin d’améliorer le volume et la qualité des services publics tout en maîtrisant la
ressource consommée s’est fait ressentir presque partout, au sein des organisations gouvernementales,
au sein des organismes autonomes travaillant pour le service public, comme au sein des gouvernements
locaux (États, régions, villes).
1
GUENOUN. M: le management de la performance publique locale, Op.cit.
135
De la même façon, on observe dans un grand nombre de pays hors OCDE des programmes de
réforme budgétaire privilégiant la logique de résultats sur la logique de moyens.
responsabiliser (tous) les acteurs (du service) en fixant avec eux les cibles à atteindre, en
quantité, en qualité et en gestion économe des ressources, tout en leur laissant une autonomie
d’initiative et de gestion plus large ;
échanger les informations sur le résultat atteint et le résultat visé avec les autorités
compétentes, avec les agents concernés et avec un large public ;
La mise en place de ces réformes dispose déjà d’un peu de recul, ce qui autorise à tirer des
leçons encourageantes. Ainsi, diriger le service en terme de performance, amène un regard fort sur
l’avenir du service, clarifie ce qui est important pour lui et, par suite, clarifie ce qui l’est moins ;
améliore effectivement la performance des programmes, déjà par l’abandon des activités qui ne
contribuent pas à la réalisation des objectifs fixés, également par des gains de productivité et, aussi, par
la diffusion des innovations (grâce au benchmarking) et participe, par le recentrage, à la simplification
des dispositifs administratifs ;
136
Au passage, les difficultés sont identifiées. L’ampleur des changements à réaliser impose de
procéder de manière progressive. Il s’agit de tenir compte de la capacité du vaste milieu impliqué dans
de telles réformes à supporter un véritable bouleversement de sa culture administrative.
Le dialogue et la négociation constituent aussi des points de passage obligés, de sorte que le
suivi de la performance s’installe sur la base d’une large adhésion de tous ceux qui le font fonctionner
et l’utilisent.
137
Chapitre 3 : La douane algérienne et l’impératif de performance
Introduction :
Au terme des transformations économiques qu’a connu l’Algérie au début des années 90, le
pays s'est retrouvé dans un état tel qu'il n'a eu d'autre choix que de traiter avec le FMI et les bailleurs de
fonds afin de re-profiler la dette extérieure, mais aussi d'ouvrir le pays au marché international et
d'adhérer à l'Organisation Mondiale du commerce (OMC), ce qui implique, naturellement, d'en
respecter les règles.
Cette libéralisation a eu d'énormes conséquences, tant pour les entreprises privées - contraintes
d'accroître considérablement leur compétitivité - que pour le secteur public, la douane en particulier -
condamné à se restructurer.
A la croisée des chemins, la douane risquerait la marginalisation si elle ne remplissait pas un
certain nombre de conditions qui se rapportent à son rôle économique en accompagnant les entreprises
et les investisseurs par des mesures de facilitations de la réglementation, des procédures et des pratiques
douanières, par la participation à la sécurité de la santé humaine et animale, au contrôle de la qualité et
des normes de fabrication, à la protection de l’environnement.
La douane devait également garantir à l’État de disposer d’un système d’information
performant lui permettant, ainsi qu’aux opérateurs et investisseurs, une prise de décision sans risque, de
veiller à la neutralité des mécanismes douaniers et fiscaux et d’assurer la transparence dans son action.
C’est ainsi que le programme de réforme et de modernisation a été élaboré. Le programme
vise l’adaptation des moyens de toutes natures et des missions de l’institution douanière, la révision des
méthodes de gestion et de l'ensemble des mécanismes d'action et de contrôle douanier en rapport avec
le nouvel environnement tout en tenant compte de la complexité et de la célérité qui caractérisent de
plus en plus les opérations du commerce international.
En effet, devant les évolutions intervenues dans la sphère économique au niveau international
et particulièrement celles subies au niveau national, l’administration des douanes, consciente des défis
et enjeux, s’est proposée de lancer un programme ambitieux de modernisation 2007-2010 en vue de lui
garantir à terme le succès grâce à des systèmes modernes de gestion et de pilotage. Ce choix est
commandé par le souci majeur de remédier définitivement aux dysfonctionnements qui handicapent son
évolution.
A cet effet, la douane ouvrira de nouveaux chantiers qui sont à la fois prioritaires et
structurants constituant la feuille de route de l’administration des douanes et permettront l’élaboration
d’un panel d’indices de performance, et plus tard des cahiers de charges à mettre à la charge des
responsables des services extérieurs.
138
L’administration des douanes vise à travers ces programmes à concilier la facilitation
douanière et le contrôle efficace et efficient des opérations du commerce extérieur. Pour ce faire, il est
nécessaire qu’une politique de conduite des changements soit envisagée. Celle-ci peut être élaborée en
interne, et consolidée par l’expertise internationale.
Aussi le recours à la réalisation d’actions ciblées par des entités externalisées est un gage de
réussite et d’efficacité.
La mise en œuvre du cadre des normes après avoir remplis les prés requis y afférents, et la
promotion de plateforme de concertation avec les entreprises constituent des axes importants qui
inspirent les changements.
Ce chapitre du travail qualifié donc de pratique par rapport a ce qui a précédé, se penchera sur
la démarche « performance » considérée dans le discours public de la douane algérienne comme le
noyau autour duquel a été construit le chantier de reformes et le nouvel impératif du label d’excellence.
D’un point de vu académique, et ce en, identifiant les outils théoriques adoptés ou adaptés lors de cette
démarche et la rigueur méthodologique accompagnant ce processus nous pouvons construire les
jugements scientifiques quant aux résultats obtenus et communiqués par cette institution.
Cependant, cette prospection académique nécessite de se familiariser avec son objet technique
(Section 1) pour suivre les pas de cette ambitieuse démarche mettant en avant la consécration de
l’impératif de performance (Section 2) et en consolider les résultats (Section 3).
1
Evaluation statistique des budgets d’équipement et de fonctionnement de la douane par rapport à ses ressources budgétaires
(période de 2001 à 2006) reprise en annexe I au présent programme.
139
Section 1 : la douane : administration publique à vocation économique
Le phénomène douanier est fortement lié au développement des structures de l'État dont la
politique douanière est traditionnellement une des missions régaliennes, au même titre que la politique
étrangère, ce qui témoigne de l'universalité du phénomène douanier.
§ 1 : l’environnement de la douane
Au lendemain de la seconde guerre mondiale, il a été indispensable de reconstruire les
relations économiques internationales sur des bases nouvelles, fondées sur la coopération
internationale. Sous l'impulsion des États-Unis et sous l'égide de l'ONU, diverses organisations
internationales sont donc mises en place dans les domaines financier et économique2.
Au plan douanier, en revanche, c'est le General Agreement on Tariffs and Trade (GATT),
négocié en dehors des Nations Unies, et signé le 30 octobre 1947, qui va concrétiser la volonté
d'inscrire les échanges internationaux de marchandises dans une perspective libérale.
1
Dr. NATAREL Elizabeth : le rôle de la douane dans les relations commerciales internationales, coll Droit Douanier, Ed
ITCIS, Alger, 2007
2
Fonds Monétaire International (FMI), Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement (BIRD),
Conférence des Nations Unies pour le Commerce et le Développement (CNUCED), Organisation de Coopération et de
Développement Économique (OCDE), les instruments d'un nouvel ordre économique institutionnalisent la recherche d'un
équilibre entre les pays membres et l'élargissement du commerce mondial sur une base multilatérale et non
discriminatoire.
140
Il s’agit principalement de l’OMC qui représente un acteur capital du commerce mondial
même pour un pays qui n’en est pas encore membre comme l’Algérie et qui agit activement dans ce
sens.
L'Organisation Mondiale des Douanes est une organisation internationale dont la mission
essentielle consiste à encourager la coopération entre les administrations des Etats signataires en
matière de commerce international. Elle œuvre notamment à l'harmonisation des systèmes et
procédures douanières des 170 pays membres dont l’Algérie depuis 1966
L'apport de cette instance, qui compte à son actif l'élaboration et la gestion des multiples
conventions indispensables à la pacification et au développement harmonieux du commerce mondial,
n'est plus à démontrer.
Parmi ces conventions qui permettent aux différents partenaires commerciaux de parler une
sorte de langage commun, il y a lieu de citer par ordre d’importance :
Même si leurs approches sont différentes, OMC et OMD poursuivent chacune des objectifs
dont la finalité est douanière. Leur action, complémentaire, les conduit donc à travailler en
collaboration. C'est ainsi que l'OMD peut se voir confier la gestion de certains accords négociés dans le
cadre du GATT/OMC1, tel est le cas, par exemple, de la convention sur l'évaluation en douane,
convention capitale pour la détermination de l'assiette des droits de douane et fondée sur la valeur
transactionnelle des marchandises importées2.
1
Dr. NATAREL Elizabeth, OpCit
2
Adopté par la legislation algerienne en vertu de l’artcile 16 du code des douanes algerien.
141
Sans souci d'exhaustivité, il convient néanmoins de citer d'autres institutions internationales,
dont l'objet n'est pas spécifiquement douanier, mais qui participent cependant à la définition et à
l'élaboration des règles du commerce mondial.
C'est dans le cadre de la CNUCED, organe subsidiaire des Nations-Unies prônant l'idée d'un
nouvel ordre économique mondial fondé sur des relations plus équitables, qu'a été conçu le système dit
des « Préférences généralisées », abaissement unilatéral des droits de douane sur certains produits
originaires de pays en développement.
Enfin et bien qu'elle soit une institution de coopération régionale, on mentionnera également la
Commission économique pour l'Europe des Nations Unies pour son rôle dans la facilitation des
échanges. C'est à elle que l'on doit notamment l'importante convention sur le Transit International
Routier permettant l'allégement des contrôles douaniers lors du passage des frontières.
Pour être valablement qualifié d'union douanière, au sens du droit de l'OMC, un accord
commercial doit donc satisfaire à deux critères. Sur le plan interne, il doit prévoir l'élimination des
droits de douane et autres réglementations commerciales restrictives et, sur le plan externe, l'intégration
doit se traduire par l'élaboration d'un tarif extérieur commun et d'une politique commerciale commune à
l'égard des pays tiers. Pour le cas de l’Algérie, elle est partie prenante dans l’accord de l’Union du
Maghreb Arabe UMA qui se trouve gelé pour des raisons politico-sécuritaires.Celle-ci ne comporte
1
Dr. NATAREL Elizabeth, op cit
2
Cependant, cette dérogation au principe de la clause de la nation la plus favorisée ne peut se concevoir que sous réserve
de remplir certaines conditions et de revêtir l'une des deux formes licites : l'union douanière ou la zone de libre-échange.
L'article XXIV en fournit, pour la première fois, une définition juridique très précise.
142
donc qu'un volet interne, ce qui est valable pour la Grande Zone Arabe de Libre Échange entrée en
vigueur en Algérie le 1er janvier 2009
Administration fiscale, la Douane est en effet, avant tout, chargée du recouvrement des
impositions de toutes sortes qui frappent les marchandises, notamment des droits de douane,
instruments privilégiés de cette protection.
A côté de cette mission fiscale, ses politiques douanières ont, d'autre part, toujours cherché à
faciliter le développement des activités économiques et commerciales. C'est pourquoi la douane dispose
de mécanismes spécialement conçus pour encourager les opérations liées au commerce international.
1. La taxation douanière
Le droit de douane représente l'outil le plus ancien de régulation des échanges économiques
internationaux. Dans son principe, il vise à combler l'écart de prix entre la production nationale et les
produits étrangers, atténuant ainsi le jeu normal de la concurrence. La taxation s'effectue lors du
dédouanement de la marchandise et le taux des droits dus est fonction de certaines caractéristiques de la
marchandise et du niveau de protection que l'on souhaite garantir.
Des travaux récents, et particulièrement ceux conduits par le Centre d'Etudes Prospectives et
d'Informations Internationales (CEPII) montrent qu’en 2001, le droit de douane moyen appliqué au
niveau mondial s'établit à 5,6% et est environ cinq fois plus élevé dans l'agriculture que dans l'industrie.
L'Inde (33,5 % de droit moyen), la Tunisie et le Maroc (plus de 20%) comptent parmi les plus
protectionnistes.
Pour le cas de l’Algérie, une prise de conscience a eu lieu dès 1992, année de la reforme
fiscale et l’adoption du système de la TVA.
143
2. La protection non tarifaire
Dans le cadre du système économique libéral issu du GATT, l'objectif poursuivi est de
parvenir à une libéralisation aussi complète que possible des échanges internationaux. Toute forme de
protectionnisme est donc, par principe, sinon prohibée du moins condamnable et le maintien de droits
de douane, seule forme licite de protection ne peut être que transitoire, la perspective demeurant un
désarmement tarifaire.
Des régimes économiques diversifiés, adaptés aux besoins des entreprises, et dont la forme la
plus libérale réside dans l'instauration de zones franches, artificiellement exclues du territoire douanier,
ont donc été imaginés puis sans cesse adaptés et perfectionnés.
Cette préoccupation, prise en compte dans les techniques douanières dès le Moyen Age, s'est
traduite par l'élaboration de régimes dits « suspensifs » permettant d'échapper à la taxation douanière
dès lors que la marchandise n'était pas destinée à demeurer sur le territoire.
Avec l'instauration des zones franches, espace clos considéré comme hors du territoire
douanier, la fiction juridique atteint son apogée. Elles représentent également, au moins en apparence,
la forme la plus aboutie du libéralisme douanier.
Devant la complexité et la diversité des acteurs qui définissent son environnement ainsi que la
particularité de ses missions, la douane algérienne se dote de moyens divers afin d’accomplir ses tache
fixées par son régime juridique interne et de répondre aux défis imposés par ses interlocuteurs externes.
Ainsi, un renforcement structurel a permis la création d’une école nationale des douanes,
actuellement Centre national de formation douanière, et d’une direction centrale de la formation, la
création du Centre national de l’informatique et des statistiques (CNIS) pour le développement et la
généralisation de l’informatique, la création du Centre national d’information et de documentation
144
(CNID), la revalorisation des missions du contrôle douanier et la création d’une inspection générale des
douanes pour promouvoir le contrôle interne1.
L’organisation et l’implantation territoriales des services extérieurs ont été, quant à elles,
adaptées aux objectifs d’accompagnement du développement des collectivités territoriales, des
facilitations aux opérateurs (création de deux « ports secs » dans la wilaya d’Alger) et de la lutte contre
la contrebande.
L’actuelle législation accorde une plus grande protection et une meilleure sécurisation pour les
intérêts et les droits des usagers et des opérateurs économiques2. La transparence, la prévisibilité des
règlements douaniers et la multiplication des voies de recours constituent, en effet, un aspect non
négligeable dans l'amélioration de l'environnement de l'entreprise et d'une façon générale, du climat
d'investissement de notre pays3.
La réforme tarifaire intervenue en 2001 a mis fin à l’incohérence et à l’instabilité qui ont
caractérisé cet instrument en raison des multiples modifications intervenues depuis de longues années.
1
Cf. Decret Executif No 08-63 du 24/02/2008 portant organisation et attribution de la Direction Générale des Douanes et
le Decret Executif No 08-64 du 24/02 /2008 portant organisation et attributions de l’Inspection Generale des Douanes
2
Le code des douanes algrerien en phase de refonte.
3
Dans cet esprit, le nouveau code des douanes revisé selon les normes internationales sera soumis prochainement à
l’approbation parlementaire, et ce, apres son expertise.
145
Les actions d’assainissement de la gestion des carrières des agents des douanes qui étaient
figées pendant une très longue période et la révision des dispositions du statut particulier1 et la mise en
œuvre d'autres dispositions statutaires, ont permis à la douane de renforcer son encadrement par le
recrutement, d’un nombre très important de cadres, tous profils confondus issus des universités et des
grandes écoles.
Cet apport externe massif a permis ainsi non seulement de relever le taux d'encadrement2 mais
aussi d'opérer une régénération et une redéfinition des profils en adéquation avec l'occupation des
postes de responsabilité et de décision au sein de l'institution douanière.
Par ailleurs, le dispositif scolaire limité à la seule école de Annaba a été renforcé depuis 1994
par l'ouverture de quatre (4) écoles dotées de moyens didactiques nécessaires (deux à Ouargla, une à
Batna et une autre à Tlemcen) et la réception, en 2003, de l’Ecole supérieur d’Oran chargée de la
formation initiale, du recyclage et du perfectionnement des cadres supérieurs des douanes3.
Cependant, la lutte contre la corruption, ne doit pas se limiter à des actions répressives ou
ponctuelles nécessitant de s'attaquer aux causes profondes et aux facteurs favorisants.
En matière de moyens modernes de contrôle des marchandises, des scanners mobiles sont
actuellement utilisés dans les ports de commerce le plus important. La douane a engagé un programme
spécial pour les années 2002 et 2003 pour l’acquisition de quelques scanners mobiles pour les grands et
petits colis et de scanners pour la détection de particules (stupéfiants et explosifs).
1
Cf. Decret Executif No 10-286 du 14/11/2010 portant staut particulier des fonctionnaires du coprs specifique de la
douane
2
Il faut signaler que le taux d’encadrement à fin 2003 n’était que de 5,35%. Ce taux ne comprenait que 1,5%
d’universitaires, y compris ceux des fonctionnaires qui ont pu suivre des études universitaires au cours de leurs carrières.
Le taux d’encadrement a augmenté jusqu’à 10.34 à fin 2003.
3
La création d’une section spécialisée à l’ENA et à l’IEDF a permis jusqu’à fin 2005 à a DGD de disposer de près de 300
inspecteurs principaux énarques et de 83 diplômés de l’IEDF.
146
Concernant la lutte contre le trafic illicite des stupéfiants, outre les scanners de détection de
particules de stupéfiants, la douane dispose de quelques chiens-renifleurs au niveau de certains postes
sensibles grâce à la coopération bilatérale, notamment avec la Libye et la France.
Il est utile de signaler que la douane ne dispose pas encore de moyens de surveillance
aérienne, qui sont loin d’être un luxe pour contrôler les zones immenses du Grand-Sud Algérien.
Toutefois, la douane a souffert depuis 1995 des limites sévères imposées par les pouvoirs
publics en matière de dotation de crédits de paiement de crédits budgétaires. La conséquence en a été le
gel des actions de développement programmées. L’évolution du budget général de la direction générale
des douanes, services extérieurs compris, est très faible1.
Analyser la conduite des réformes au sein de la douane offre un point de vue intéressant pour
observer la douane aujourd’hui : ses atouts, ses défis, ses contradictions, tel que le fameux paradoxe
budgétaire : « Il faut réformer pour économiser, mais il faut dépenser pour réformer ».
Dès lors, toute initiative de modernisation doit être soutenue politiquement comme un
engagement continuel et incontournable de sorte qu’il garantisse l’achèvement des opérations et le
soutien financier indispensable à la réalisation des programmes de réforme et de modernisation et
également la mobilisation des ressources humaines nécessaires à la conduite de ces programmes.
Jusqu’à l’année 1993, le taux d'encadrement était de 3,5 % dont 1,5 % seulement
d'universitaires, concentrés par ailleurs, essentiellement dans les régions du nord. Il est à préciser
qu’une partie de cet encadrement était en situation de préretraite, ce qui nécessitait la prise en charge
d’actions de relève au niveau des structures. Des déséquilibres flagrants des effectifs existaient
également au niveau de la pyramide des âges et des grades.
La direction générale des douanes a entrepris, dès l’année 1992, l’étude de cette
problématique et procédé à l’ouverture d’une section douane au niveau de l’ENA en vue de recruter des
1
Le budget de fonctionnement concerne les dépenses du personnel et les dépenses de fonctionnement des services. Le
budget d’équipement concerne la formation (infrastructures et équipement), l’habitat, infrastructures et équipement et
l’informatique (infrastructure et équipements). Si l’on exclut les effets de l’inflation et de la dépréciation du dinar qui a
perdu, dans le cadre de la politique de l’ajustement structurelle, 40% de sa valeur dans la seule année 1994, cette faible
augmentation du budget général de la douane n’a pour cause que cela, car ce n’est qu’une augmentation monétaire,
l’augmentation réelle n’a pas eu lieu pratiquement.
147
universitaires en plus de l’apport de l’Institut algéro-tunisien d'économie douanière et fiscale (créé en
1983)1.
Cela a permis non seulement de relever sensiblement le taux d'encadrement de 3,5 % à plus de
12 %, mais aussi d'opérer une régénération et une redéfinition des profils en adéquation avec
l'occupation des postes de responsabilité et de décision au sein de l'institution douanière.
Les tableaux ci-après font ressortir la situation actuelle en termes des effectifs de
l’administration douanière :
1
Programme de Modernisation de la Douane Algérienne PMDA, DGD, 2007, p 41
148
Effectifs 1248 5224 6509 12981
Dès l'année 1995, la douane algérienne a procédé à la mise en place d'un système intégré
d'information et de gestion automatisée (SIGAD) après la réalisation du centre national de
l'informatique et des statistiques (CNIS), en remplacement du système existant depuis avril 1986 mais
qui était très peu performant car limités dans ses applications (dédouanement à l’importation pour
limiter au minimum les relations directes entre les opérateurs et les fonctionnaires des
douanes, ce qui tend à supprimer leur subjectivisme et leur pouvoir discrétionnaire ;
garantir une réelle uniformisation dans l'application des lois et règlements, renforçant ainsi
les principes de la neutralité des mécanismes douaniers et de l'égalité des opérateurs et des citoyens
devant la loi douanière ;
1
A savoir : Alger-Commerce, Alger-Régimes particuliers, Alger-Pins Maritimes, Aéroport Houari Boumédiène, Ports secs de
Rouiba-Réghaïa (2) (Alger-Ain Taya), Oran-Port, Béjaïa-Port, Jijel, Skikda, Annaba-Port, El-Hadjar, El-Aïoun, El-Haddada,
Bouchebka, Hassi-Messaoud, Arzew, Mostaganem, Akid Lotfi, Ghazaouat, Tipasa, Blida, Boumerdès, Tizi-Ouzou, In-Aménas
et Deb-Deb.
149
accélérer les procédures de dédouanement et de réduire leurs délais et leur coût financier ;
améliorer la qualité du contrôle et de la lutte contre la fraude qui sera de plus en plus réalisé
a posteriori sur la base de critères de sélection préalablement établis, comme c'est la règle dans les pays
avancés.
Pour son extension géographique en vue de la connexion de tous les services des douanes ;
Pour la connexion des institutions et des organismes intéressés par les banques de données
du SIGAD (seule l'administration des impôts est à l'heure actuelle connectée pour les besoins de
contrôle fiscal) ;
Pour la réalisation d'un réseau de transmission de données propre à la douane qui soit fiable
et sécurisé.
Par ailleurs, les engagements pris par l’Algérie dans le cadre des perspectives d’accession à
l’OMC et la ratification de l’accord d’association avec l’Union européenne, entré en vigueur à partir du
150
1er septembre 2005, apportent des profonds changements dans les modalités d’intervention de
l’administration douanière.
Partant des acquis positifs des actions menées depuis le début des années 1990,
l’administration des douanes se propose aujourd’hui de mener des actions correctrices d’une part et
d’autre part arrêter des actions stratégiques.
En d’autres termes, l’administration des douanes s’est engagée , à affiner sa vocation de levier
économique au service de l’État, par la mise en place des mécanismes de facilitation et de contrôle
rigoureux des opérations de commerce extérieur.
Dans cette démarche, un concept clé apparait comme leader des reformes Il s’agit de la
performance qui a été fixée comme impératif ou finalité exigé de ce processus. Il y a lieu d’en apprécier
la portée par rapport aux dogmes théoriques instaurant ce concept.
Le PMDA a été conçu sous forme d’un document scindé en deux (2) parties. La première est à
caractère introductif et traite de façon succincte de l’objectif recherché, l’énoncé et les outils de la
stratégie globale.
1
Programme de Modernisation et d’Appui aux Réformes Administratives ( MARA )
2
Programme de Modernisation de la Douane Algerienne PMDA, Direction générale des Douanes, Alger, 2007, p 7
151
La deuxième quant à elle, plus détaillée, a été consacrée à l’évaluation globale et au
programme d’actions.
Sur la base d’une évaluation globale du système douanier, l’administration des douanes s’est
appuyée sur un programme faisant ressortir les grands axes de sa stratégie durant la période 2007-2010.
Ainsi, le document intitulé programme de modernisation n’a pas omis de tracer la stratégie
globale et la politique générale de modernisation pour identifier un ensemble d’objectifs précis et
spécifiques à la matière douanière reconnue par sa haute technicité.
1
Programme de Modernisation de la Douane Algerienne PMDA, Direction générale des Douanes, Alger, 2007, 4 et 5
152
Techniquement parlant, ces finalités peuvent être déclinées comme suit :
- la Neutralité : Les procédures et mesures douanières doivent être appliquées sans égard à la
qualité des personnes1
- la Simplicité et transparence : La simplicité est indispensable pour garantir la lisibilité et la
transparence des procédures douanières et en faciliter l’application.
Elle permet aux opérateurs économiques de décrypter aisément les signaux émis par le
système d’incitation et de réagir en conséquence. La transparence évite la prise de décisions
discrétionnaires et décourage de facto les comportements de recherche de rentes.
1
cf. articles 4 et 4 bis du code des douanes.
2
PMDA, Idem
153
- Recourir davantage aux contrôles à posteriori par rapport aux contrôles concomitants
au dédouanement (immédiats)
Dès lors que les objectifs stratégiques sont arrêtés, il devient question de prévoir une
quantification de ces objectifs en dérivant les indicateurs adéquats pouvant rendre ces objectifs plus
parlant, mathématiquement mesurables mais encore facilement exploitables et utilisables comme outils
de gestion moderne.
Ainsi, la reforme ou la quête de modernisation menée par la douane algérienne s’est inscrite
dans le cadre des nouvelles méthodes de management public connu par le management participatif qui
nécessite une interactivité avec la ressource humaine et l’optimisation de la ressource financière et
matérielle.
Cependant, cette résolution implique l’utilisation d’instrument de gestion basé sur des
informations fiable et chiffrées ou encore pondérées et non absolues, ce qui se traduit par les
indicateurs de performance que la doctrine prescrit pour toute démarche similaire.
- Le management participatif :
Pour ce faire, il est impératif de décrire la démarche sur un certain nombre de volet :
1
PMDA
154
* celui de la tâche :
- de prendre des décisions collégiales en associant l’ensemble des services de l’administration
des douanes, les départements ministériels agissant dans le commerce international, le secteur privé et
au besoin des experts spécialisés ;
- d’assurer une large diffusion des textes réglementaires émanant de l’institution douanière aux
usagers du service public douanier par voie d’affichage, de séminaires, de guides et de l’Internet. Il
demeure entendu qu’il est impossible d’appliquer des mesures réglementaires méconnues par les
usagers ;
- de multiplier les réunions de travail à tous les niveaux en vue de garantir une meilleure
concertation possible ;
- d’assurer pleinement la mission de contrôle interne de l’institution douanière ;
- de rationaliser l’utilisation des moyens de toute nature mis à la disposition des services.
* celui du plan de la ressource humaine :
- de récompenser les fonctionnaires ayant accompli leurs missions convenablement (prime de
rendement, stimulation par des mesures de garantie pour l’évolution de la carrière, …) ;
-d’organiser des cycles de recyclage et de perfectionnement au profit de l’ensemble des
douaniers ;
-d’instituer un système d’évaluation objectif et permanent ;
-d’écouter les doléances des fonctionnaires et d’apporter, dans le cadre des dispositions
législatives et réglementaires en vigueur, des solutions concrètes à leurs problèmes ;
-d’associer le partenaire social (le syndicat) ;
-d’améliorer en permanence les conditions de vie et de travail des fonctionnaires (œuvres
sociales, mutuelle, …).
Par ailleurs, il est à souligner qu’il ne faut aucunement maintenir une seule et unique position
(parmi celles indiquées ci-dessus) dans tous les cas. D’où la nécessité de moduler la démarche
managériale selon les situations (urgence, crise, dérive, ….).
155
d'atteindre les objectifs escomptés, ce qui est appelé par certains pertinence tel que le schéma ci-
dessous ou encore économie.1
Figure 17 : Efficacité/Efficience/pertinence
Sur la base des principes et directives énoncés dans ce programme de modernisation, chaque
structure (aux niveaux central et régional) fixe et/ou exprime annuellement, dans le cadre d’un
programme d’actions les objectifs à réaliser ; les moyens nécessaires à la réalisation de ces objectifs et
la nomenclature des décisions à prendre pour la résolution des problèmes constatés ou soulevés.
En fin d’année, chaque structure dresse un bilan comparatif « Objectifs / Résultats », dégage et
interprète les écarts éventuels. Quoi qu’il en soit, les résultats ne doivent aucunement être en dessous de
80 % des objectifs fixés.
A défaut, l’action initialement prévue sera reportée sur le programme d’action de l’exercice
suivant, à condition toutefois que le report soit motivé et que la durée de réalisation de l’action reportée
ne dépasse pas deux (2) mois.
1
LAHLOU. C : Gouvernance des entreprises, Actionnariat et performances, Alger, article publié sur Internet
156
B. Normalisation des moyens matériels et financiers : La nécessaire mutation.
La mobilisation des ressources financières et matérielles adéquates constitue une priorité
fondamentale pour mener à bien le processus de modernisation de l’administration douanière.
Il était question à ce niveau de normaliser les dotations des services en moyens matériels et
financiers en tenant compte des paramètres suivants :
- volume de travail du service et résultats de son action ;
- effectifs de la structure ;
- rationalité dans l’utilisation des moyens mis à la disposition du service.
En outre, les besoins en matière de moyens matériels et financiers doivent être évalués sur la
base d’une gestion prévisionnelle permettant un suivi efficace et permanent de leur utilisation.
L’affectation de moyens doit être liée à la réalisation de résultats satisfaisants par rapport aux
objectifs préétablis. Ainsi des indices de performance seront conçus sur la base de la manière dont les
moyens sont utilisés.
Ainsi, ces actions stratégiques s’inscrivant dans les paramètres essentiels de modernisation,
devaient permettre l’élaboration de programmes d’actions annuels par structure et par domaine
d’intervention sur la période de modernisation 2007-2010.
- Diagnostic
Sur le plan juridique, plusieurs aspects liés à l’activité douanière ne sont pas ou sont mal
encadrés. Le diagnostic du dispositif et des questions connexes fait ressortir essentiellement les constats
suivants :
- le code des douanes en vigueur n’est pas totalement adapté à la situation du marché issue
des diverses mutations que connaît l’économie mondiale et le marché national3.
- l’insuffisance du dispositif douanier réprimant la contrefaçon, le blanchiment d’argent et
d’une manière générale, le crime organisé ;
- les procédures douanières ne sont pas écrites dans certains domaines et s’exercent avec
beaucoup de divergence d’un bureau de douane à un autre mettant en jeu ainsi le caractère
uniforme du droit de douane;
- la méconnaissance des usagers des différentes règles et procédures régissant leurs affaires
liées au commerce extérieur.
- Actions inscrites :
Pour pallier à ces dysfonctionnements, il a été jugé nécessaire l’adaptation du code des
douanes notamment dans les domaines du contentieux, des facilitations douanières pour les producteurs
et les investisseurs, du recouvrement fiscal, de la lutte contre la contrefaçon et de la police maritime.
1
Pour ces quatre axes et par souci de clarté et de pertinence, la démarche méthodologique retenue dans le consiste à
établir d’abord des diagnostics respectifs, d’en arrêter ensuite les actions envisagées y afférentes et, le cas échéant,
préciser le mode opératoire à mettre en œuvre pour la concrétisation des actions.
2
PMDA
3
En outre, le code des douanes actuel datant de 1979, a été modifié et complété à plusieurs reprises. Une mise à jour a
été déjà effectuée, mais reste au stade de projet;
158
Une fois le code des douanes promulgué, certains de ses articles feront l’objet de textes
réglementaires fixant les modalités pratiques de leur application1 D’autre part, il a été retenu
l’élaboration et diffusion des manuels de procédures douanières ainsi que la révision et le renforcement
de la procédure de recouvrement du contentieux afin d’apurer les comptes des receveurs et mettre en
place un procédé plus simple et plus efficace.
- Mode opératoire :
L’atteinte des objectifs fixés devait passer par une démarche collégiale associant les
partenaires économiques, à travers, notamment leurs associations professionnelles, d’autres institutions
et de manière générale les intervenants dans la chaine logistique pour l’adaptation du code des douanes
et mettre en place des cercles de concertation.
Aussi, y a-t-il lieu de mettre en place une nouvelle structure organisationnelle de la Direction
générale des douanes en adoptant le principe général de séparation des responsabilités fonctionnelles et
les responsabilités opérationnelles déconcentrées.
1
Estimation des marchandises et vente aux enchères publiques des marchandises, transaction douanière en matière de
change, paiements échelonnés et remise de solidarité, pourvoi en cassation, etc..
2
Cf. Decret Executif No 08-64 OpCit
159
Par ailleurs, il est impératif d’adopter une approche de gestion basée sur les résultats de
l’organisation et de ses services d’une part, et de mettre en place d’autre part, l’approche du contrat de
rendement individuel1 de chacun des cadres décisionnels.
Enfin, le rapprochement des usagers et des opérateurs économiques des centres de décision et
de recours constitue le fil conducteur du projet de réorganisation des services extérieurs de
l’administration des douanes2.
C. Facilitations douanières :
Les résultats atteints en matière de facilitations douanières ont été jugés en deçà des attentes
des opérateurs économiques professionnels et des exigences de performance de service public3.
La sous utilisation des régimes douaniers économiques due au manque de leur vulgarisation, à
la méconnaissance et à la réticence des entreprises économiques et à la faiblesse du tissu industriel ont
fait que cet outil stratégique de facilitation douanière est timidement exploité, atténuant la compétitivité
commerciale des entreprises4.
- La valeur en douane :
Bien qu’intégré dans le code des douanes depuis 19981, le nouveau système d’évaluation et les
différentes méthodes décrites ne sont pas parfaitement maîtrisés par la douane.
1
Contrats de performance conclus avec les reponsables regionnaux
2
A noter que lors de la preparation du PMDA, le projet de réorganisation etait en phase de finalisation, le projet de décret
exécutif portant création d’une école supérieure des douanes etait déjà transmis aux autorités compétentes et les projets
de réorganisations de l’administration centrale et de l’inspection générale etaient déjà finalisés.
3
PMDA
4
A titre indicatif, en 2006, seulement 3,65 % des déclarations sont traitées au niveau des ports secs et 5,7 % des
déclarations au niveau des entrepôts sous douane.
5
PMDA
160
L’étude de la problématique de la valeur en douane a été confiée à une commission en 2003,
laquelle dans un rapport a adopté des recommandations dont les principales sont, soient déjà prises en
charge soit en cours de traitement.
- L’espèce tarifaire : Dans ce domaine, il est constaté un défaut de maitrise de cet élément de
taxation, notamment par les services extérieurs déconcentrés et que le tarif douanier dans le système
d’information et de gestion automatisée des douanes (SIGAD) n’est pas totalement intégré.
- L’origine des marchandises : La notion d’origine revêt une importance capitale dans
l’exercice de la politique douanière et commerciale d’un pays. Les règles d’origine peuvent également
servir d’instrument dans la réalisation de l’intégration régionale.
Pour consolider les actions relatives à la bonne prise en charge du contrôle douanier des
éléments de taxation, il a été jugé urgent :
- d’élaborer un fichier de valeurs références, pour les produits représentant l’essentiel des
recettes. Pour ce faire, une commission ad hoc a été mise en place fin 2003 et redynamisée en juillet
2006. Elle est chargée essentiellement de l’établissement de valeurs fourchettes pour certains produits
sensibles à la fraude2, d’analyser les statistiques relatives à la fraude en matière de valeur en douane et
les exploiter au sein du système de sélection des contrôles et de gestion des risques pour atteindre un
meilleur rendement fiscal.
- de mettre à jour en permanence, au niveau du SIGAD, le tarif douanier en fonction des
changements intervenant dans le cadre des lois de Finances et les différents textes législatifs et
réglementaires instituant des formalités administratives particulières ;
- de vulgariser le nouveau tarif douanier issu de l’amendement de la nomenclature du
Système harmonisé SH 2007 ;
- d’élaborer un recueil de décisions de classement tarifaire émanant de l’administration
centrale de la direction générale des douanes et susceptible de constituer une doctrine administrative en
matière tarifaire.A ce niveau et par rapport à ces décisions de classement tarifaire, il sera possible
1
Article 16 du Code des Douanes algerien
2
L’aspect relatif à la valeur en douane est déjà pris en charge par :
- l’institution par la loi de finances complémentaire pour 2006 d’une déclaration des éléments de la valeur en
douane. La mise en œuvre de cette mesure interviendra par un arrêté du Ministre des finances, actuellement
en cours de finalisation.
- la révision de l’article 16 du code des douanes pour mieux contrôler les fausses déclarations de valeur et ce,
par référence à la décision 6.1 de l’OMC.
- la création de bureaux locaux chargés de la valeur en douane (au niveau des inspections divisionnaires des
douanes).
-
161
d’évaluer l’incidence des fausses déclarations d’espèce tarifaire1 sur les recouvrements budgétaires
réalisés par la douane.
- de mettre en place une procédure réglementaire sur le renseignement en matière de l’origine
des marchandises à l’instar de celle existante en matière du tarif douanier ;
- de vulgariser les notions de la valeur transactionnelle, des valeurs de référence et des règles
de l’origine préférentielle au profit des inspecteurs vérificateurs de marchandises et des usagers ;
- de développer des modules de formation intensive en matière de la valeur en douane, du
tarif douanier et de l’origine des marchandises, en collaboration avec l’OMD et les douanes étrangères.
1
851 fausses déclarations d’espèce tarifaire ont été constatées par les services des douanes durant l’année 2005
2
PMDA
162
- absence de contrôles a posteriori.
La lutte contre les fraudes commerciales et douanières nécessite la concrétisation des actions
suivantes :
- former le personnel des enquêtes en matière de contrôle a posteriori ;
- créer des passerelles informationnelles et coordination des actions des intervenants dans la
chaine logistique du commerce international par l’accès aux bases de données des banques,
du commerce, des impôts et des services de sécurité cette action se concrétisera
particulièrement par la signature de protocoles d’accord.1
- créer une véritable cellule d’analyse de risque et d’intervention pour les contrôles immédiat
et a posteriori ;
- assainir le corps des commissionnaires en douanes2 ;
- la révision et la redynamisation du fonctionnement des brigades mixtes (Douane, Impôts,
Commerce) ;
- le système de gestion des risques et de sélection des contrôles doit avoir comme objectif
d’atteindre, à échéance 2010, 80 % d’opérations en circuits vert et orange.
En effet, l’étendue de nos frontières notamment Sud rend la mission de surveillance douanière
extrêmement rude, voire, même périlleuse pour les brigades mobiles des douanes chargées de la
recherche et de la répression de la contrebande.
1
A cet effet, plusieurs rencontres ont déjà été organisées avec ces institutions et organisations sur initiative de
l’administration des douanes.
2
A ce titre, 2224 commissionnaire sont agréés et 450 suspendus dont 250 depuis juillet 2006
3
PMDA
4
791 infractions de contrebande (à l’importation et à l’exportation) ont été constatées, durant l’année 2006, par les
services des douanes à l’échelle nationale outre celle qui sont constatées par d’autres services (ceux de sécurité).
163
Malgré une collaboration franche et soutenue entre l’ensemble des services de l’État dans ces
régions, les résultats obtenus restent bien en deçà des attentes de l’administration des douanes, à savoir
l’élimination totale de la contrebande ou, du moins, renverser le rapport gain/risque en défaveur des
contrebandiers.
Pour asseoir convenablement l’activité douanière de lutte contre la contrefaçon, les actions
suivantes sont envisagées :
- créer une structure spécifique (sous-direction) chargée de la lutte contre la contrefaçon ;
- multiplier les conventions avec les propriétaires de marques (BCR, Unilever, l’Oréal,
Protect&Gamble, Peugeot, Valeo, …).
E. Coopération internationale et bilatérale :
L'action de l'administration des douanes en matière de coopération internationale a connu, ces
dernières années, un développement important né des besoins d'accroître l'efficacité du contrôle
douanier et de suivre de près l'évolution des instruments internationaux.
D'autres accords sont en cours de négociation avec notamment les États Unis d’Amérique,
l’Iran, le Pakistan, la Chine, l’Ukraine, et les Émirats Arabes Unis.
3. Le Système d’information2 :
1
Ces conventions viennent s’ajouter à celles déjà signées avec l’Espagne (1970), la Tunisie (1981), le Mali (1981), la France
(1985), l'Italie (1986), la Libye (1989), la Mauritanie (1991) et le Maroc (1991).
2
PMDA
164
- inadaptation de la structure organisationnelle et fonctionnelle actuelle du CNIS due à
l’évolution rapide des missions de l’administration des douanes et aux mutations de son
environnement national et international ;
- instabilité de la composante humaine du CNIS due à la démission de plusieurs
informaticiens et aux problèmes socioprofessionnels non pris en charge ;
- utilisation irrationnelle et inadéquate de l’outil informatique (applications de contrôle) par
les services extérieurs déconcentrés ;
- absence d’un réseau fiable de transmission de données.
165
- la mise en place d’un programme de formation sur le fonctionnement du SIGAD aussi bien
pour les douaniers que pour les commissionnaires en douane ;
- la mise en place d’un Plan de Développement Informatique pour mettre en œuvre la notion
d’opérateur économique agrée et assurer ainsi la traçabilité des marchandises ;
Enfin, il y a lieu de lutter contre la conviction selon laquelle l’informatique résout tous les
problèmes. En effet, il faut analyser suffisamment le rôle de l’informatique, et mettre à profit les
informations générées par le système informatique pour contrôler effectivement les opérations des
services douaniers.
C'est en partant du principe que l'efficacité de tout système d'organisation ne vaut que par la
qualité des hommes qui le mettent en œuvre que la stratégie de modernisation de la douane a privilégié
le développement des ressources humaines.
Le diagnostic actuel révèle une situation particulièrement inquiétante au plan des ressources
humaines, qui se caractérise par :
- l’insuffisance quantitative en termes d’agents de contrôle, d’officiers de brigades,
d’officiers de contrôle, de techniciens supérieurs et d’ingénieurs (informatique, statistique,
labo maintenance et électronique).
- l’absence de stratégie et de visibilité en matière de gestion des ressources humaines à
laquelle il faut rajouter des pesanteurs induites par une centralisation excessive de la gestion
des carrières ;
- la gestion traditionnelle du personnel, démunie d’outils favorisant l’équité et l’éthique
professionnelle ;
- l’inexistence de manuel de gestion de la ressource humaine et de normes bien établies en
matière de gestion des brigades ;
- l’informatisation parcellaire et fragmentaire de la ressource humaine ne pouvant se hisser
au point d’intégrer l’ensemble des préoccupations en matière de gestion des compétences et
de gestion des carrières ;
1
PMDA, p 42
166
- des textes internes régissant la mise en compétition des postes de responsabilité et la
mobilité des fonctionnaires en déphasage par rapport aux préoccupations actuelles de la
douane en matière d’éthique et de transparence.
Au-delà de l’apport en ressources, l'enjeu essentiel est de lutter contre les formes de
conservatisme qui favorisent l'esprit carriériste et le phénomène bureaucratique dont la caractéristique
essentielle est sa résistance au changement face aux nouveaux défis.
167
- préparer des mouvements périodiques des cadres occupant des fonctions ou postes
supérieurs au niveau des services extérieurs déconcentrés ;
- assurer l’intégration graduelle des agents du corps commun dans le corps spécifique des
douanes ;
- récompenser les agents des douanes ayant accompli des actes de bravoure ou ayant fait
preuve d’un rendement exceptionnel.
B. La formation en douane :
La formation en douane revoir… revêt un caractère particulièrement stratégique par
rapport aux missions évolutives de l’administration des douanes.
Concernant la formation initiale, les écoles des douanes ont formé depuis 1994 au premier
semestre de l’année en cours 4298 agents de contrôle, 855 officiers de brigades et 413 officiers de
contrôle.
169
que sa politique de recrutement et de formation. Un effort concerté visant à opérer des changements
importants dans tous ces domaines s’est traduit par un nouveau mode de fonctionnement.
Pour être efficace, l’administration douanière doit percevoir les droits et taxes sur les
importations conformément à la législation en vigueur, par des techniques efficientes et en étant à l’abri
de la corruption et de toute ingérence.
Il est à signaler que cette modernisation approfondie doit être mise en œuvre par étapes. Au
moment même où d’importantes modifications sont programmées et appliquées, l’administration
douanière doit continuer à fonctionner normalement.
Le PMDA, document de politique général, a été consolidé par un ensemble de notes internes
donnant instructions sous forme technique et pratique définissant le rôle de chaque acteur dans
l’atteinte de la performance.
Dans une première étape, l’objectif était de définir l’approche, la démarche, l’organisation, la
gestion et le suivi du dispositif d’évaluation des performances des services extérieurs déconcentrés de
la direction générale des douanes.
Ainsi, sur la base des principes et directives énoncés dans le PMDA, chaque structure (aux
niveaux central et régional) fixait et/ou devait exprimer annuellement, dans le cadre d’un programme
d’actions:
1
Note N° 1061/DGD/SP/DE.400 du 27 juillet 2008 adressée à messieurs, les directeurs régionaux des douanes ; les chefs
des inspections divisionnaires des douanes portant sur la mise en place du dispositif d’évaluation des performances des
services extérieurs déconcentrés de la direction générale des douanes.
170
- la nomenclature des décisions à prendre pour la résolution des problèmes constatés ou
soulevés.
A défaut, l’action initialement prévue sera reportée sur le programme d’actions de l’exercice
suivant, à condition toutefois que le report soit motivé et que la durée de réalisation de l’action reportée
ne dépasse pas deux (2) mois.
G- Tableau de bord : système, sinon, outil de mesure des performances de l’action douanière.
Il comporte les indicateurs de performance les plus pertinents tant bien de métier, de gestion que de
pilotage stratégique (quintessence des indicateurs considérés particulièrement sensibles).
L’administration des douanes s’est engagée dans la mise en œuvre d’un programme ambitieux
de modernisation en vue de lui garantir à moyen terme une véritable performance grâce à un modèle
moderne de management, permettant le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats.
Il est à préciser qu’il sera adopté, dans le cadre de la démarche de performance, une approche
séquentielle pour la mise en place des indicateurs de performance en allant progressivement des
indicateurs de métiers puis, de gestion et enfin, de pilotage stratégique.
172
La définition d’objectifs, notamment au niveau opérationnel favorisera la mobilisation des
appuis d’amélioration de la performance. Cela permet de :
- se mobiliser autour de priorités et orienter l’activité des agents ;
- définir des mesures correctrices, si les résultats ne sont pas atteints ;
- révéler et diffuser les meilleures pratiques, par comparaison des résultats entre services ayant
des activités comparables.
La période d’essai correspondait au 2ème semestre 2008, engageant les directeurs régionaux et
les chefs des inspections divisionnaires des douanes, sur la base de lettres de mission de six (6) mois
signées et diffusées aux directeurs régionaux, (voir ANNEXE 2).
Les indicateurs à mettre en place se rapportent aux missions essentielles suivantes :
- la mission fiscale et parafiscale ;
- la mission économique ;
- la mission de protection ;
- la mission de soutien.
1
Note N° 1061/DGD/SP/DE.400 du 27 juillet 2008 adressée à messieurs, les directeurs régionaux des douanes ; les chefs
des inspections divisionnaires des douanes portant sur la mise en place du dispositif d’évaluation des performances des
services extérieurs déconcentrés de la direction générale des douanes.
173
Par la suite, il a été institué un deuxième panel d’indicateurs plus élaboré et ce, au fur et à
mesure de la mise en œuvre du programme de modernisation de l’administration douanière.
Les lettres de mission déjà engagées doivent permettre de disposer en fin de période
(décembre 2008) d’indicateurs chiffrés sur la base desquels un contrat de performance a été
définitivement appliqué pour l’ensemble des services extérieurs, à partir de janvier 2009. Le dispositif
de l’évaluation de la performance a été géré, au niveau extérieur, par les directeurs régionaux et les
chefs des inspections divisionnaires.
Pour les activités douanières assurées au niveau local (bureaux de douane, brigades et postes
de douanes), les directeurs régionaux des douanes doivent, chacun en ce qui le concerne, répercuter les
contrats de performance négociés aux chefs des inspections divisionnaires des douanes, de façon
individualisée et sur la base de contrats de délégation. Ces derniers doivent assurer le suivi du
dispositif d’évaluation et d’en rendre compte aux directeurs régionaux, afin de leur permettre la
consolidation des résultats obtenus à leur niveau.
Enfin, l’agrégation nationale des résultats est opérée en fin de période de contrat par le biais
d’un tableau de bord qui sera conçu à cet effet sous la responsabilité d’une cellule rattachée au
directeur d’études chargé de l’organisation et de la modernisation des services.
Considérant l’inéluctable mise en œuvre des changements stratégiques adoptés dans le cadre
du programme de modernisation de l’administration douanière 2007-2010, il est impératif de susciter
l’adhésion de toute la corporation douanière pour la réussite de la mise en place du dispositif
d’évaluation des performances.
Ainsi, les contrats de performance, négociés et signés par les directeurs régionaux avec le
Directeur général des douanes sont répercutés aux chefs des inspections divisionnaires et aux
différents responsables des services opérationnels, de façon individualisée et sur la base de contrats de
délégation.
174
subordonnées à la description de l'environnement et du fonctionnement du service concerné ainsi
qu'à la détermination des objectifs prioritaires.
Les responsables locaux doivent se mobiliser, autant que faire ce peut, pour susciter l'adhésion
et l'implication de l'ensemble du personnel autour du projet de la performance afin de garantir sa réussite.
Il va sans dire que la réussite de la démarche de performa nce en question dépend, dans une
large mesure, des travaux de proximité, de vulgarisation et de communication, lato sensu du terme,
que doivent conduire les responsables locaux auprès des services concernés.
En outre, le système d'information doit pouvoir fournir les éléments permettant d'obtenir les
indicateurs de métiers, en temps réel, garantissant par la même un suivi effectif et donc préventif.
Toutefois et pour des raisons propres à l’administration douanière, il a été décidé de suivre en
priorité les indicateurs de métiers étant les permettre clés de l’appréciation de la qualité de la prestation
douanière ayant un impact direct sur son environnement externe.
Ces indicateurs ont été défini et de mis en place dans le cadre de la démarche de performance
adoptée et prévue par le dispositif d'évaluation des services extérieurs déconcentrés de la direction
générale des douanes1.
Les indicateurs de métiers qui concernent les structures opérationnelles des services des
douanes, consistent, de manière générale, en de multiples paramètres techniques de l'activité douanière,
indicateurs d'efficacité opérationnelle, non- conformité et de qualité des processus.
Comme outil de vérification du bon fonctionnement des services opérationnels, les indicateurs
de métiers sont utilisés par les responsables hiérarchiques locaux pour le pilotage en continu des actions
douanières.
Les indicateurs de métiers mis en place, sont ceux jugés plus pertinents au regard de l'action
douanière de chaque structure concernée. Ils ont été fixés, individualisés et validés, par les
1
Note N°707/DGD/SP/DE.400/09 du 5 mai 2009 adressée aux directeurs régionaux ; les chefs des inspections
divisionnaires ; et les chefs des services régionaux de la lutte contre la fraude.
175
directeurs régionaux, chacun en ce qui le concerne, dans le cadre des contrats de performance,
déclinés à leur tour en contrat de délégation au niveau des chefs des inspections divisionnaires.
Par ailleurs, les indicateurs de métiers sont scindés en trois (3) types et ce, en fonction des
missions essentielles dévolues à l'administration des douanes, notamment les services
déconcentrés1.
- les indicateurs de métiers relatifs à la mission de protection, désignés par l'initiale « P».
La liste des indicateurs de métiers ainsi que leurs objectifs, le service concerné, les sous
indicateurs, la méthodologie et la périodicité d'élaboration de chaque indicateur, ont été
communiqués aux services opérationnelles concernés assortis d’un certain nombre d’indications
destinées aux responsables locaux qui devaient procéder, chacun en ce qui le concerne, a des audits
réguliers et ce, en vue de dégager les voles d'amélioration.
Par ailleurs, la pertinence des indicateurs de métiers (référentiel métier) devait être
régulièrement vérifiée. Cela revient à dire que le référentiel métier devait faire l'objet d'actualisation
et ce, en fonction de révolution du niveau de maturité du dispositif de performance et donc adopter
de nouvelles versions en tant que de besoin.
Outre le fait qu'ils doivent appliquer rigoureusement ces indications, les chefs hiérarchiques
locaux étaient tenus, chacun en ce qui le concernait, de s'efforcer à enrichir le dispositif de la
performance en général et le référentiel métier en particulier, et soulever, en temps opportun, toutes
difficultés rencontrées dans l’application ; formuler toute proposition susceptible de contribuer au
progrès permanent.
1
Idem .
176
Aussi, ils avaient la tache de communiquer et adopter les meilleures pratiques ; mobiliser le
personnel par la mise en place d'un système de motivation et récompenser, les agents participant
activement au progrès permanent du dispositif de la performance.
Les indicateurs de métiers ont été donc arrêté dans le détail qui suit(voir annexe 4) 1
Toutefois, quelques repères ne doivent en aucun cas être occultés, du moins par rapport au
respect des objectifs stratégiques exprimés par le programme de politique général PMDA.
Dans cette optique, il y a lieu d’exprimer quelques remarques de formes et ce par référence à
la partie théorique pour passer ensuite aux remarques de fonds exprimés par rapport aux exigences de la
fonction douane dans la chaine logistique internationale.
Certaines remarques sont liées au choix d’un indicateur de performance dans le sens ou il doit
obéir à certaine conditions garantes de sa pertinence en ce qui concerne la clarté et sa prédisposition à
être quantifié et mesuré ainsi que la facilité d’interprétation, ainsi, la liste d’indicateurs de métier met
en évidence un dilemme théorique entre l’objectif et l’indicateur qui doit le représenter et mesurer son
atteinte.
Ainsi, une première lecture permet de constater que la mission fiscale a pris une part
importante des indicateurs par rapport à la mission économique et celle de protection (en omettant celle
du soutien).
Cependant, les théoriciens reconnaissent eux-mêmes que certains objectifs sont difficilement
quantifiables ce qui justifierait à notre sens ce déséquilibre.
Aussi, la source de l’information est les sévices opérationnels eux-mêmes sans aucune
référence à la possibilité de recoupement avec le système informatique central CNIS.
D’autres remarques que l’on pourrait attribuer à une surcharge supplémentaire a été affligée à
l’un des postes les plus sensibles au sein de la douane algérienne, celui d’inspecteur principal aux
opérations commerciales2, IPOC par abréviation, dont la désignation revient souvent comme source
d’information pour un bon nombre d’indicateurs de performance.
Ainsi, les erreurs dues au dépassement ou à la négligence pour le suivi de ces indicateurs sont
fortement probables sachant qu’ils ne sont pas directement parties prenantes dans les contrats de
performance conclus entre le Directeur Général et les Directeurs Régionaux.
1
Annexe II de la note N°707/DGD/SP/DE.400/09 du 5 mai 2009 adressée aux directeurs régionaux ; les chefs des
inspections divisionnaires ; et les chefs des services régionaux de la lutte contre la fraude.
2
Il s’agit du responsable hierarchique direct des inspecteurs liquidateurs dependant d’une circonscription douaniere
donnée (Port, aeroport…) et qui doit assurer le suivi de tous les dossiers liquidés par ces derniers comme autorité de
contrôle.
177
Aussi, les indicateurs mettent en exergue une conception de rendement individuel apprécié par
agent qui peut constituer un intéressant outil de gestion.
Toutefois, il aurait été mieux indiqué de prévoir des indicateurs de performance de l’action
douanière dans sa globalité par la comparaison des chiffres recueillis par rapport à ceux disponibles au
sein des différentes institutions (corps sécuritaires) et organes (centres, instituts…) dont le domaines
d’activité coïncident avec ceux de la douane tel que la lutte contre la contrebande, la corruption, la
toxicomanie…etc.
A cet effet, quelques propositions ont lieu d’être selon chaque groupe d’indicateurs :
-Le constat des infractions par type de contrôle afin d’apprécier l’efficacité en recouvrement du
contrôle physique source de retard et désagrément des opérateurs
Ce type devait être celui dont les indicateurs sont les plus riches en informations afin de
répondre et concrétiser la politique de facilitation, d’incitation et de partenariat.
Cependant, il n’est représenté que par deux indicateurs qui doivent être consolidés par des
indicateurs concernant tous les types de facilitations et les régimes dérogatoires dont bénéficient les
operateurs tel que :
-Le bénéfice des régimes douaniers économique par fonction (stockage, transit et transformation)
Ce groupe inclu une redondance dans la méthode de calcul et dont l’exploitation ne rentre pas
dans les prérogatives directes de la douane.
178
Ainsi, ces indicateurs devraient être réduits en nombre afin de rester fidele à la mission de la
douane qui est l’assistance aux autres corps sécuritaires pour la lutte contre quelques phénomènes.
Le tableau de bord, outil de mesure des performances de l'action douanière comporte neuf
(9) rubriques désignées ci- après1 :
Par ailleurs, la pertinence des indicateurs de métiers (référentiel métier) doit régulièrement être
vérifiée. Cela revient à dire que le référentiel métier doit faire l'objet d'actualisation et ce, en
fonction de l'évolution du niveau de maturité du dispositif de performance et donc adopter de
nouvelles versions en tant que de besoin.
Cette démarche s'inscrit dans la logique du progrès permanent consacrée par le programme de
modernisation de l'administration douanière 2007-2010.
1
Note N°707/DGD/SP/DE.400/09 du 5 mai 2009 adressée aux directeurs régionaux ; les chefs des inspections
divisionnaires ; et les chefs des services régionaux de la lutte contre la fraude.
179
Structure Structure Ecart PAC
N° Indicateurs Périodicité Objectif Réalisé
responsable impliquée Actions Echéance
Part des
constatations
F2
d’infraction à forte
1 mois ≤ 1 mois
incidence fiscale
Moyenne des
redressements
F3 fiscaux des enquêtes 3 mois ≤ 3 mois
et contrôles a
posteriori
Taux de
recouvrement des
F5-1
droits et taxes
3 mois ≤ 3 mois
redressés
Taux de
F5-2 recouvrement des 3 mois ≤ 3 mois
pénalités
Taux de dépôt de
F6-1
plainte
1 mois ≤ 1 mois
Taux de
F6-2
déboutement
3 mois ≤ 3 mois
Taux de
recouvrement des
F6-4 pénalités sur 3 mois ≤ 3 mois
commandement à
payer.
Taux d’affaires
F6-5 réglées 3 mois ≤ 3 mois
instantanément
Taux d’accord de
F6-6
transaction
1 mois ≤ 1 mois
Taux de
F8 redressement sur 3 mois ≤ 3 mois
contrôle physique.
Délai moyen de
traitement des
E1
déclarations en détail
1 mois ≤ 1 mois
dans le délai légal
Indice de
dématérialisation des
E2
procédures de
3 mois ≤ 3 mois
dédouanement
Ainsi, il apparait que la méthode adoptée est la méthode EEE (efficacité, efficience,
économie) qui se limite aux composantes de la performance adoptée par le programme de
modernisation en douanes algériennes.
De même, cette évaluation n’a pas été assortie d’une étude d’impacte comme la
méthode input-output-outcome le préconise
Ainsi, il était question d’agréger les résultats obtenus par chaque indicateur dont la
portée est elle-même technique et spécifiques aux besoins du métier douanier.
Section 3 : Consolidation du PMDA
La modernisation est, par définition, une action de courte durée qui doit être atteinte
comme obligation de résultat et non de moyen, c’est ainsi qu’en terme de ’échéance allouée au
PMDA, l’objectif de modernisation devait être atteint et sa mission accomplie.
A cet effet, les résultats accomplis par le PMDA devaient être valorisés avec une meilleure
visibilité qui ne peut être assurée que par une critique interne et externe en sollicitant l’assistance
des principaux interlocuteurs et partenaires de l’administration douanière.
L’expertise des résultats atteints par le PMDA a été dans une première étape à un niveau
interne et ce par l’adoption d’une méthode simple et efficace selon un modèle du cadre du
diagnostic enrichi, suite aux différentes réunions d’information tenues avec les différentes structures
centrales de la DGD 1.
AA- les actions réalisées et le reste à faire, par structure, dans le cadre du programme
2007-2010 ;
AB- les changements internes et externes intervenus durant la période 2007-2010, non
totalement pris en charge par l’ancien programme.
A cette fin, les directeurs des structures centrales de la Direction Generale des Douanes ont
été instruits à l’effet de servir le caneva ci-dessous afin de renseigner en information l’etape A de
l’evaluation du PMDA.
1 me
Note N° 244/DGD/DE.400/10 du 21 octobre 2010 adressée a M et Messieurs l’inspecteur général des douanes ; les
directeurs d’études et les directeurs centraux et les directeurs des centres nationaux intitulée « Appui à la
modernisation douanière : Programme 2011 – 2015. »
Changements intervenus et non
RÉALISATIONS pris en charge par le PMDA 2007-
Actions
2010
inscrites dans Reste à
le PMDA faire (6)
2007-2010 (5) Actions à
(1) Partiellement Non inscrire dans
Réalisée Description du
réalisée réalisée le
(2) changement
(3) (4) programme
2011-2015
.
.
.
.
.
.
En ce qui concerne les indicateurs de performance, les premiers chiffres ont été assez
mitigés et en deçà des attentes (voir ANNEXE 4), mais une lecture plus approfondie fait état des
principaux points de force et de faiblesse du dispositif recencés et reconnus par l’autorité douanière,
à savoir1 :
Forces du dispositif:
Instauration d’une nouvelle culture de gestion qui est la gestion par objectifs et la
nécessité d’une vision à long terme.
Matérialisation d’un travail administratif qui a été toujours abstrait en chiffres (concret)
et établissement d’un rapport entre le résultat et la période dont il a été réalisé.
Faiblesses du dispositif:
Les limites dues à la nécessité d’une vulgarisation des indicateurs pour une exécution
uniforme et correcte.
1
Berdjoudj H : Rappel des principes du dispositif de la performance, cellule centrale de gestion et de suivi du
dispositif de la performance, Conference Nationale des cadres de la Douane, Mai 2010
Les problématiques liées à l’impossibilité de quantification de certains indicateurs.
Le calcul manuel des indicateurs qui ne permet pas la vérification de la fiabilité des
chiffres.
C- le recoupement des axes clés dégagés (vision) de la douane avec ceux des autres
1
N° 229/DGD/DE.400/1 0 du 3 octobre 2010 adressée à Mme et Messieurs l’inspecteur général des douanes ; les
directeurs d’études et les directeurs centraux ; les directeurs des centres nationaux et les directeurs régionaux des
douanes portant sur le programme d’appui à la modernisation douanière : Programme 2011 – 2015. Une nouvelle
stratégie pour plus d’efficacité
intervenants dans la chaine du commerce international pour la prise en charge de l’environnement
externe à la douane ;
Ensuite, les étapes A, B et C ont été exécutées par chaque responsable central, chacun
en ce qui le concerne, durant deux (2) mois.
Légende
J : jours ouvrables ; FTO : fin au plus tôt ; DTA : début au plus tard ;
DTO : début au plus tôt ; FTA : fin au plus tard,
Ainsi, la préparation du programme d’appui au PMDA a été scindée selon un échéancier
dont la souplesse et les glissements de programme sont tributaires de la criticité de la tache.
Autrement dit, une tâche jugée critique est une tâche sur laquelle aucun retard n’est toléré
au risque de retarder tout le projet.
Ce constat est renforcé par la Marge d’interférence fixée dans le programme, lorsque
cette dernière est égale à 0, la tâche est dite critique.
Aussi, le tableau attire l’attention de son utilisateur sur des passerelles fonctionnelles entre
les taches qui peuvent être dans certains cas dépendantes l’une de l’autre étant donné que pour
d’autres elles peuvent être concomitante ce qui permet d’avoir des délais plus larges.
1
PERT : Program Evaluation and Review Technique (ou encore Pour Eviter les Retards Traditionnels)
2
Voir ANNEXE 5
Sous section 3 : l’expérience française : enseignements et recommandations
§ 1 : la charte Marianne
Elle vise ainsi à garantir la qualité de l’accueil sous toutes ses formes (physique,
téléphonique, électronique, courrier). Elle promet des valeurs telles que la courtoisie,
l’accessibilité, la rapidité, la clarté des réponses mais aussi un esprit d’écoute, de rigueur et
de transparence.
La charte Marianne a pour objectif de faire de la qualité de l’accueil un enjeu partagé par
tous les services de l'État et de développer une démarche d’amélioration continue qui puisse à la
fois encourager les administrations déjà avancées à continuer de progresser et inciter les autres à
les rejoindre.
1
La charte Marianne, DGME, document receuilli sur internet,
188
Sous l’autorité du ministre délégué au budget et à la réforme de l’État, porte-parole du
Gouvernement, le service de la qualité et de la simplification de la direction générale de la
modernisation de l’État (DGME) du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie
assure la mise en place et le suivi de la charte Marianne.
Généralisée en janvier 2005 à tout le territoire, la charte Marianne est aujourd'hui appliquée
par 2.115 services de l'État avec une moyenne de 16 services ou juridictions par
département (24 services par département chef-lieu de région). L'ensemble des services de
l’État est concerné : préfectures et sous-préfectures, juridictions, directions
départementales et régionales des différents ministères, inspections d’académie et rectorats, etc.
Chaque administration a décliné les engagements qu'elle souhaitait prendre dans le cadre de
l'application de la charte Marianne, ainsi :
- 70 % s’engagent à répondre aux courriers postaux en moins d'un mois ;
- 45 % s’engagent à répondre aux courriers électroniques en moins d'une
semaine ;
- 59 % s’engagent sur l’accessibilité de leurs locaux aux personnes à mobilité
réduite;
- 83 % s’engagent à aider les usagers à constituer leurs dossiers ;
- 82 % s’engagent à répondre à tous les appels téléphoniques ;
- 36 % s’engagent à avoir un conciliateur.
Une enquête qualitative conduite à l'automne 2005 a montré que, dans 60 départements, les
services de l'État évaluaient et suivaient régulièrement la perception des usagers sur la qualité
du service rendu parallèlement à l'application de la charte Marianne1.
La charte Marianne est également appliquée par les administrations centrales de certains
ministères. Elle a vocation de s’étendre aux réseaux de protection sociale, à l’ANPE et aux hôpitaux.
Enfin, d'autres collectivités ont repris la charte Marianne dans le cadre de leur propre démarche
qualité. Par exemple :
1
Dans 41 départements, un suivi systématique des réclamations a été mis en place.
189
- la charte Marianne de La Poste a été lancée à Nice le 3 mai 2005. Aujourd’hui, tous
les bureaux de La Poste affichent et appliquent une version de la charte adaptée à leurs missions ;
- des collectivités locales s’en inspirent fortement pour l’amélioration de leur accueil
La charte Marianne, fut traduite et adoptée par la douane française dans son contrat
pluriannuel de performance 2009-2011 dont la porté est de fixer le cadre d’évolution de la
direction générale des douanes et droits indirects pour les prochaines années, en précisant les
chantiers qui seront à conduire.
Ainsi, c’est la mission de la douane que de répondre aux besoins de service public
désormais mis en évidence, et ce, selon des plusieurs priorités ainsi définies1 :
Cette priorité retrouve écho en ce qi concerne la douane algérienne soucieuse de son image
d’administration souple accordant toute facilitation nécessaire à la fluidification des échanges.
Deuxième priorité : protéger les échanges licites : La douane se doit de veiller à ce que
le territoire national et les citoyens français, mais aussi les acteurs économiques, ainsi que les
1
Le contrat pluriannuel de performance de la DGDDI( 2009-2011), document publié sur internet
190
collectivités publiques qui perçoivent des ressources liées aux marchandises, ne soient pas placés en
situation de risque du fait du non-respect des réglementations existantes1.
Cette priorité pourrait toutefois acquérir une importante ampleur pour la douane algérienne
dans l’hypothèse d’une mise en ouvre d’une démarche d’intégration régionale effective dans sa
dimension arabe ou magrébine.
Troisième priorité : se donner les moyens de lutter efficacement contre les fraudes :
Il revient concrètement à la douane de se doter des outils de renseignement et de coopération ainsi que
des moyens opérationnels afin d’empêcher, selon le cas, l’entrée, la circulation ou la sortie du
territoire national de marchandises prohibées, ne faisant pas l’objet d’échanges identifiés2.
Cependant, cette priorité est pleinement partagée par la douane algérienne qui lutte
quotidiennement contre les nouvelles formes de fraude qui ne menagent aucun moyen pour
detourner sa vigilence.
Cette dernière priorité n’a pa lieu d’être pour la douane algérienne dont les recettes fiscale
sont directement versées au budget général de l’état et dont la capacité contributive n’est pas aussi
importante que d’autre forme de fiscalité.
1
Cette vigilance doit porter sur les normes techniques ou sanitaires, sur les dispositions fiscales, sur les droits de la
propriété intellectuelle, et plus généralement sur l’ensemble des règles édictées en France et au niveau
communautaire, qui à l’occasion de la circulation officielle d’une marchandise peuvent être ignorées ou contournées.
2
Il peut s’agir d’armes, de stupéfiants, d’espèces menacées, de contrefaçons, mais aussi de ressources issues du
blanchiment d’activités illicites, de matériels proliférants, de déchets, de marchandises ne respectant pas un
embargo...
191
Ce sont ces chantiers, nécessaires à l’atteinte du plus haut degré de performance dans
chaque secteur du service public régalien rendu par la douane, qui forment les axes du présent
contrat pluriannuel de performance.
Ces axes constituent le cœur du service que l’administration des douanes doit offrir à la
collectivité nationale. Ils ne sont pas pour autant figés. La facilitation des échanges, le
recouvrement de la fiscalité liée à la marchandise et la protection du territoire sont mêlés et
forment un équilibre lui-même soumis en permanence aux évolutions de la mondialisation et au
poids relatif des préoccupations de nos concitoyens. En cela, la mission de la douane est en
constante adaptation et cette adaptabilité fait partie de son savoir-faire.
Pour satisfaire pleinement aux demandes de ses interlocuteurs et aux nouveau défis que
lui afflige son environnement, la douane algérienne doit agir dans le cadre d’un compromis qui
lui permet d’atteindre ses objectifs tout en étant consciente des contraintes qui peuvent
l’enfreindre tel que le reconnait le model français.
Il faudrait donc prendre en compte plusieurs impératifs qui constituent un cadre mais
surtout une opportunité pour développer l’action de la douane.
Il résulte de l’intégration de plus en plus forte des stratégies et des actions de la douane dans un
cadre régional voire mondial (programme de sécurisation des chaînes logistiques, lutte contre la
contrefaçon,...).
192
opérateurs économiques, permettent une surveillance et une analyse des flux de plus en plus
efficaces et systématiques, et offrent des possibilités de suivi en temps réel et d’identification des
moyens de transport et des marchandises.
Ainsi, le visage futur attendu de la douane est celui d’une administration en prise directe
avec la chaîne logistique des opérateurs et les mouvements de marchandises au travers de flux
d’information entièrement dématérialisés, connus par anticipation et réconciliés en temps réel.
Pour cela, elle s’appuie sur un fonctionnement en réseau de l’ensemble des fonctions de
contrôle, sur des bases de données puissantes, sur une connaissance préalable des opérateurs
et un renforcement des capacités de renseignement, notamment au travers de sources humaines ou
de coopérations avec d’autres institutions nationales et étrangères.
Ce visage, dont l’esquisse se dessine déjà, recouvre au fond celui d’une administration
fière de son rôle, confiante dans ses capacités et tournée vers l’avenir.
Amorcée en 2005, avec la mise en œuvre de la Charte Marianne pour un meilleur accueil
de ses usagers, l’administration des douanes et des droits indirects a engagé, depuis 2006 une
démarche visant à améliorer et à faire reconnaitre la qualité de ses services en matière de
dédouanement, unique prestation qu’elle fournit.
193
Cette démarche s’est traduite par un pacte de confiance que la douane s’engage à honorer
avec ses usagés, appelé par abréviation le dédouanement en 3S (Service, Simplicité, Sécurité)1
Service :
Des conseils personnalisés grâce aux pôles régionaux d’action économique et leur
cellule conseil aux entreprises ;
Un guichet unique pour les grandes entreprises ;
Une charte des contrôles douaniers.
Simplicité
Un portail internet dédié aux professionnels rassemblant tous les téléservices douaniers ;
Sécurité
Une nouvelle relation à l’entreprise fondée sur la confiance grâce au statut d’Opérateur
Économique Agréé ;
Toutefois, ces résolutions ont été encadrés par un dispositif organisationnel donnant lieu à
son tour à une forme contractuelle que la douane s’est volontairement engagée vis-à-vis de ces
partenaires.
1 er
Guide du referentiel 3S, la demarche qualité en matiere de dedouanement, DGDDI, version 1 janivier 2010
194
Destinée à accompagner le processus de modernisation du dédouanement, la démarche
qualité 3S a commencé à être mise en œuvre en avril 2008.
Il s’agit du comité de pilotage stratégique, présidé par le Directeur Général dont la tache
est la validation des orientations stratégiques de la démarche.
Aussi, un comité de pilotage opérationnel présidé par le chef de service a été chargé de
définir les modalités techniques et pratiques de mise en œuvre. Et ce en collaboration avec des
bureaux techniques (A3, 3, C3, D2) et d’autres bureaux de la direction générale associés à la
démarche en tant que besoin2.
Un dispositif d’écoute des usagers, permettant de recueillir leurs attentes, a été mis en
place et ce à l’aide de trois comité d’usagers, qui se sont déroulés en mai et juin 2008.
Ainsi, il a été demandé aux professionnels de dédouanement, aux PME et aux grandes
entreprises d’exprimer leurs attentes vis-à-vis du dédouanement autours des cinq principales étapes
de dédouanement recensés comme suit : accueil, source d’information disponible, formalités
préalables au dédouanement, formalité de dédouanement et utilisation des teléprocédures et
contrôles douaniers.
A partir des résultats obtenus lors de ces trois (03) comités d’usagers, le recensement des
points à améliorer en priorité a permis d’élaborer dix projets d’engagements de service.
Ils sont assortis d’un dispositif de mesure permettant de suivre le respect des engagements
de service.
1
Brigitte CHAPLAIN-POUCH : cellule « qualité » relation avec les usagers, fiche DGDDI, juin 2009
2
12 directions referentes (sites pilotes) representatives de diffrentes situations de dedouanement sont associés aux
travaux de ces structures.
195
Quatrième étape : phase d’expérimentation au niveau des sites pilotes
L’expérimentation des dix projets d’engagements de service par les bureaux pilotes
désignés par douze directions (régionales) référents a eu lieu du 24 novembre au 12 décembre
2008.1
Aussi, un plan d’action pour chaque engagement permettant de détailler les engagements
attendus par les usagers, a été prévu pour faciliter le respect et le suivi de 3S par les bureaux de
douane.
2. Le pacte de confiance
Engagement No 1 : nous vous orientons vers le bon interlocuteur douanier lors de vos
appels téléphoniques.
Engagement No 3 : nous veillons à vous faciliter l’accès aux informations utiles à vos
opérations de dédouanement.
1
Une grille d’auto-evaluation a été annexée à la note de lancement et qui devait permettre au bureau pilote de
restituer les resultats de l’experimentation, en mentionnant les difficultés rencontrées
2
Le pacte de confiance, Service, Qualité, Securité, Fiche BIC-CQS, Octobre 2009
196
Engagement No 4 : nous nous engageons à assurer la lisibilité des informations
disponibles sur nos publications et sur nos sites internet
Engagement No 10 : nous nous engageons à vous informer des cas ou les contrôles font
l’objet d’expertises complémentaires.
Ces engagements d’une simplicité et d’une clarté remarquables restent néanmoins très
significatifs pour l’usager de la douane qui ne cesse de se plaindre de l’opacité et le manque
d’information de même que la complexité des procédures et les retard quant’à l’enlèvement des
marchandises.
Le principal enseignement qui peut profiter à la douane algérienne afin d’atteindre une vision
complète dans son projet de modernisation et sa quête de performance, réside dans l’impératif
d’extériorisation envers son environnement aussi complexe et hétéroclite qu’il puisse être.
197
Il est évident que les acteurs de la sphère du commerce international peuvent exprimer des
intérêts contradictoires et diverses attentes de la douane, ainsi, il est du rôle de la douane de
concilier ces intérêts en offrant un panel de facilitations de dédouanement tout se gardant un droit
de regard discret et peu encombrant sur le commerce extérieur afin de le réguler sans l’étouffer.
Ainsi, une vision globale demande une écoute des operateurs du commerce extérieur ce qui
implique l’existence de canaux de communication permanent et proches des centres de décision afin
de garantir la rapidité dans la réaction.
198
Conclusion du chapitre 3:
Cette partie représentant l’analyse pratique du thème abordé, a permis de tester
empiriquement la notion de performance et ses contours théoriques que les académiciens ont
tracé pour, bien qu’elle soit en phase d’émergence dans la sphère publique.
La question à laquelle elle devait répondre, est de savoir dans quelle mesure cette
notion est prépondérante dans le projet de reforme et de modernisation de la douane algérienne.
Il est évident que dans une entité administrative qui affiche la vocation économique et
dont l’environnement est réputé complexe et opportuniste, la réalité des actions peut être en
décalage par rapport au discours officiel adressé aussi bien aux opérateurs locaux qu’aux
partenaires étrangers qui ne cessent de se plaindre de la lenteur et la mauvaise qualité du service
rendu.
Il s’agirait principalement de généraliser cet objectif comme souci de tous les services
publics en le traduisant en un ensemble de principes clairs et concis versés dans un ancrage
normatif solide garantissant son opposabilité et sa vulgarisation.
199
Conclusion générale
Ainsi, l’étude a été entamée par les outils conceptuels qui régissent le concept de
performance en les développant pour analyser les managements publics en pratique dans le
cadre de la réforme de l’État, étant donné les différents niveaux d’action publique qui sont en
interaction.
Toutefois, le constat a été établi que la volonté de moderniser le secteur public ne vise
pas à une conversion radicale de l’administration au modèle de l’entreprise, mais à une
articulation entre des valeurs étatistes et l’emprunt partiel et précautionneux aux solutions du
management public moderne.
200
Enfin, le cadre théorique pour l’analyse de la performance a été présenté Il a été
question d’appréhender le concept de service public douanier comme un assemblage d’outils de
gestion de diverses natures, ainsi qu’un ensemble de particularités pouvant être contraignantes
afin d’en proposer une description à la fois technique et organisationnelle.
Cette approche invite le chercheur également à récolter des informations sur les outils
auprès de répondants à des niveaux de responsabilité variés et au sein de directions ou services
différenciés.
Une fois les outils décrits et leur usage explicité, il y avait lieu d’interpréter ces
informations pour qualifier et comprendre le mode de management de la performance en
vigueur dans l’institution douanière.
Ainsi, les recommandations qui se sont imposées démarrent d’un principe fondamental
qui considère que l’objectif de performance ne se conçoit pas sans vision stratégique de l’avenir
de la douane à moyen terme, c’est-à dire sans mise en perspective des évolutions souhaitées au
regard de son identité, de ses missions et de ses modes de fonctionnement.
C’est sur cette mondialisation que s’est appuyée la croissance mondiale au cours des
dernières années qui s’est accompagnée de l’ouverture économique et de l’émergence culturelle et
politique de zones géographiques nouvelles, mais qui peut comporter des risques et doit être
régulée, et ce pour diverses raisons.
En premier lieu, la diversité des partenaires économiques nécessite une vigilance car les
échanges ont lieu entre des pays présentant différents niveaux de développement, de protection
du consommateur, de préoccupation environnementale, de régimes fiscaux et de sanctions.
201
En second lieu, le développement des échanges peut engendrer de nouvelles fraudes car la
croissance du commerce mondial et les nouvelles technologies de communication sont des facteurs
de développement de la fraude. Profitant de ces nouvelles opportunités, la criminalité, et tout
particulièrement la criminalité organisée, trouve de nouveaux modes d’action et de nouvelles
possibilités d’écouler des volumes croissants de produits prohibés, de blanchir les revenus de ses
trafics et de constituer une menace accrue.
Enfin, de nouvelles menaces apparaissent comme celles liées par exemple à la pérennité et
à la protection de l’environnement, des espèces et des espaces naturels, ou celles liées aux épizooties
et aux pandémies1.
Par conséquent, la tache de l’institution douanière ne cesse d’être plus complexe et les
exigences dont elle fait l’objet plus diverses et pointues ce qui l’oblige de poursuivre l’objectif de
performance dans toutes ses actions, afin de satisfaire son usager et accomplir sa tache originelle
fiscale ou protectionniste, mais aussi de répondre aux nouveaux défis de son environnement
internationale qui lui exige désormais de surpasser la performance et d’atteindre l’excellence.2
1
Grippe aviaire, grippe porcine, SRAS…etc
2
Voir à ce sujet, OMD
202
Annexe 1 : model d’un contrat de performance
Décide :
Article 1er. – La présente décision fixe les objectifs pour la direction régionale des
douanes de ………………………….pour l’année ……………………
Art. 2.- Les objectifs sont fixés conformément à l’annexe à la présente décision.
Art.3.- Les objectifs assignés peuvent être révisés au cours de la période sus-
indiquée sur proposition motivée d’une direction centrale ou sur demande motivée du
directeur régional.
Fait à Alger, le
Le directeur régional
203
Annexe 2: liste des indicateurs de performance categorie metiers
Indicateur Échéance
Référence
H Montant des droits et taxes redressés 1 mois
F2 Part des constatations d'infraction à forte incidence fiscale
1 mois
F3 Moyenne des redressements fiscaux des enquêtes et contrôles a 3 mois
F4 Taux des pénalités infligées
3 mois
F5-1 Taux de recouvrement des droits et taxes redressés 3 mois
F5-2 Taux de recouvrement des pénalités 3 mois
F6-1 Taux de dépôt de plainte 1 mois
F6-2 Taux de déboutement 3 mois
F6-3 Taux d'appel 3 mois
F6-4 Taux de recouvrement des pénalités sur commandement à payer. 3 mois
F6-5 Taux d'affaires réglées instantanément 3 mois
F6-6 Taux d'accord de transactions 1 mois
F7 Moyenne d'enquête 3 mois
F8 Taux de redressement sur contrôle physique 3 mois
H Délai moyen de traitement des déclarations en détail dans le délai 1 mois
E2 Indice de dématérialisation des procédures de dédouanement 3 mois
Pl Taux de rendement des saisies de stupéfiants par agent. 3 mois
P2 Taux de rendement des saisies de produits tabagiques par agent. 3 mois
P3 Taux de rendement des saisies d'alcools par agent. 3 mois
P4 Taux de rendement des saisies de carburants par agent. 3 mois
P5 Taux de rendement des saisies de cheptel par agent. 3 mois
P6 Montant des saisies de contrefaçon 3 mois
P7 Montant des sommes et matières aurifères saisies 3 mois
P8 Nombre d'armes saisies. 3 mois
P9 Protection du consommateur 3 mois
P10 Nombre de filières démantelées 3 mois
Pll Moyenne de PV par agent des douanes 3 mois
204
ANNEXE 3 : PERT avec échéances tenant compte du calendrier.
Durées Structures
Tâches (j) Dépendances DTO FTO DTA FTA responsables (*)
205
annexe 4 : la liste des indicateurs de métiers jugés pertinents
207
Cet indicateur rend compte de l'efficacité de l'activité de
recouvrement contentieux, entre la date de constatation (dossiers
clos au plan contentieux en n-2) et la période de référence (année
n).
Méthodologie et
Numérateur : les pénalités recouvrées
périodicité
Dénominateur : Les pénalités infligées notifiées
d'élaboration
Sont exclus du périmètre de calcul, les dossiers contentieux dont la
date de constatation et de clôture au plan contentieux, n'est pas
comprise entre le l ei janvier et le 31 décembre de l’année n-2
Ces indicateurs sont calcules trimestriellement par recette, par
inspection divisionnaire, par direction régionale et agrège au niveau
national.
208
F6.1 Taux de dépôt de plainte
Numérateur : Nombre de plaintes déposées en N
Dénominateur : nombre d'affaires constatées en N.
N= Un mois.
F6.2 Taux de déboutement
209
Méthodologie et Dénominateur : nombre total des effectifs de chacun de ces services
périodicité use il est calculé trimestriellement par secteur de lutte contre la fraude,
d'élaboration par service régional de lutte contre la fraude et agrégé au niveau
national.
Sont exclus du périmètre de l'indicateur les demandes de contrôle aux
autorités étrangères.
210
L'indicateur, exprimé en nombre de jours, est calcule
mensuellement par inspection divisionnaire, direction régionale et
agrégé au niveau national.
211
Indicateur
P2 : Taux de rendement des saisies de produits tabagiques par agent.
Cet indicateur mesure de façon exhaustive, les résultats obtenus dans
Objectif. le domaine des saisies des produits tabagiques par agent pour
l'ensemble des services opérationnels de la DGD.
212
Numérateur : quantité de saisie des carburants exprime en litre.
Dénominateur : nombre total des effectifs opérationnels dans le
domaine de lutte contre la contrebande.
Méthodologie et
périodicité L'unité de mesure de l'indicateur est le litre /agent.
d'élaboration.
L'indicateur est calculé trimestriellement et annuellement, par
inspection divisionnaire, direction régionale et agrégé au niveau
national.
Methodologies et Le prix à retenir est celui du produit authentique (prix de revente sur
periodicite le marché national) au moment de la constatation.
213
d'elaboration
L'indicateur est calculé trimestriellement et annuellement, par
inspection divisionnaire, par direction régionale et agrégé au niveau
national.
Services concernés
IPB et services de lutte contre la fraude.
L'indicateur est calculé sur la base des quantités saisies par catégorie
d'armes, explosifs et produits pyrotechniques.
Methodologies et
periodicite L'indicateur est calculé trimestriellement et annuellement, par
d'elaboration
('ensemble des services extérieurs concernes et agrégé au niveau
national.
214
Cet indicateur reprend l'ensemble des contentieux relatifs à la
protection des consommateurs.
Objectif
II reprend des infractions aux normes techniques, sanitaires, et
phytosanitaires.
Services IPB
concernes.
N : Trois mois.
- secteurs de fraude.
215
Services concernés Tous les services opérationnels.
216
BIBLIOGRAPHIE
Bibliographie générale
1. Ouvrages généraux
217
LASCOUMES P. et LE GALES P Gouverner par les instruments, Presses de Sciences-po,
Paris, 2004.
2. Thèses et mémoires
220
TALBOT. C Les paradoxes de la réforme du management
public l’expérience britannique, In Revue
Française d’Administration Publique, Vol. 2-3, n° 115-
116, 2003.
4. Collections et divers
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TABLE DES MATIERES
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Introduction générale 1
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Résumé :
Mots Clés: