NOTE DE SYNTHESE

R E P U B L I Q U E

F R A N A I S E

PLUS VITE, PLUS HAUT, PLUS FORT ? LUNION EUROPEENNE ET LE SPORT PROFESSIONNEL
Commission des affaires europennes
Rapport dinformation de M. Jean-Franois HUMBERT, snateur du Doubs
Rapport n 379 (2012-2013)

I. LUnion europenne et la spcificit du sport

Lintgration du sport dans le champ de comptences de lUnion europenne date du Trait de Lisbonne entr en vigueur le er 1 janvier 2009. Le sport avait auparavant fait lobjet de nombreuses interventions de la part des institutions communautaires. Le juge europen a longtemps t le seul interlocuteur des autorits sportives. Sa premire intervention en 1974 dans laffaire Walrave et Koch pose un principe clair : celui de la ncessaire adaptation des rglements sportifs la libert de circulation des travailleurs. La Cour juge impossible de restreindre laccs des ressortissants communautaires aux comptitions dun tat membre dont ils ne sont pas issus, quils soient entraneurs ctait le cas de MM. Walrave et Koch ou joueurs cest le cas de Jean-Marc Bosman, en 1995. Concrtement, une quipe professionnelle ne peut tre empche de recruter ou de faire jouer autant de joueurs trangers quelle le souhaite, ds lors quils sont citoyens dun autre tat membre. Seules les slections nationales sont prserves. Cette jurisprudence a t tendue en 2003 arrt Kolpak et en 2005 arrt Simutenkov aux ressortissants des pays ayant sign un accord dassociation avec lUnion europenne, limage des signataires de laccord de Cotonou. Larrt Bosman consacre aussi la libert de circulation sous un autre angle : les transferts de joueurs vers dautres clubs seffectuent sans indemnit ds lors quils sont en fin de contrat. Avec cet arrt, la Cour permet la mise en place dun vritable march europen des joueurs, principalement dans le football, favorisant une inflation des salaires mais aussi des indemnits de transfert, au risque de crer une vritable bulle spculative, sans aucun rapport avec la valeur relle des joueurs, affectant durablement la gouvernance financire des clubs. Quelques chiffres tayent ce constat : le nombre de transferts a t multipli par trois dans le football depuis larrt Bosman, leur valeur par sept, atteignant ainsi plus de 3 milliards deuros en 2010/2011. La prminence de la libert de circulation mais aussi celle de la concurrence ont t raffirmes par la Cour en 2006 dans laffaire dite Meca-Medina. Les conditions dexercice des activits sportives doivent tre soumises lensemble des obligations du droit communautaire. Face cette jurisprudence de la Cour, la Commission europenne a t en pointe pour faire appliquer larrt Bosman. Ignorant les craintes lgitimes pour la formation formules par les autorits sportives, elle sest oppose tout maintien des quotas. Elle a galement dvelopp sa propre grille de lecture afin de juger de la compatibilit des rgles sportives avec la libert de concurrence. Ces dernires annes, la Cour et la Commission europenne ont nanmoins reconnu lexistence dobjectifs dintrt gnral poursuivis par les organisations sportives, qui peuvent leur permettre de droger de manire proportionne lacquis communautaire. La notion de spcificit sportive tend ainsi merger, quoique de faon limite et trs encadre. Cest dans le contexte de larrt Bosman que les tats membres ont souhait que lUnion europenne se dote progressivement dune politique sportive. En dix ans, dAmsterdam Lisbonne, les Conseils europens ont t loccasion de dessiner les contours de cette politique. La feuille de route donne la Commission tait assez claire : rappeler la fonction sociale du sport ainsi que son rle de ferment de lidentit et de trait dunion entre les hommes. Le rapport dHelsinki publi en 2000 puis le Livre blanc sur le sport prsent sept ans plus tard dclinent ce thme, en mettant en avant un modle sportif europen

19 FEVRIER 2013

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PLUS VITE, PLUS HAUT, PLUS FORT ? matire. LUnion contribue pour autant la promotion de ce que le Trait appelle les enjeux europens du sport , sans plus de prcision (articles 6 et 165). Le Conseil a, le 20 mai 2011, dfinit trois priorits pour la priode 2011-2014 : Dfense de lintgrit du sport face au dopage ou au trucage des matchs ; Mise en avant des valeurs sociales du sport : sant, ducation Rflexion sur les aspects conomiques du sport.

combinant ouverture des comptitions, solidarit entre mondes amateur et professionnel, prservation de lala sportif et rle dterminant des fdrations. La Commission europenne pointait, par ailleurs, les dfis auxquels devait faire face le sport financier : drive financire, dopage, menaces sur lintgrit des jeunes joueurs et risques de trucage des matchs. Cest notamment pour rpondre ces dfis que le Trait de Lisbonne confie lUnion europenne une comptence dappui, lui permettant de mener des actions destines appuyer, coordonner ou complter laction des tats membres dans le domaine du sport , sans lautoriser harmoniser leurs dispositions lgislatives et rglementaires en la

Six groupes dexperts ont ainsi t crs. Une premire valuation de leurs travaux devrait intervenir cette anne.

II. De nouveaux terrains de jeu ?

1. Le modle sportif europen existe-t-il ? La dfense par la Commission europenne dun modle sportif europen peut paratre paradoxale au vu de son action ces dernires annes en faveur dune plus grande adquation du sport professionnel aux grandes liberts conomiques, accentuant de fait une drive commerciale et lmergence du sport-spectacle. Opposer un modle sportif europen au sport-spectacle amricain semble, en consquence, plus que rducteur. Mme la notion douverture des comptitions demeure relative, comme en tmoignent les phases finales de la Ligue des champions de football ou lEuroligue de basket. 2. Garantir lancrage local des comptitions Dans le cadre dun march ouvert, la possibilit pour les sportifs de circuler dun tat membre un autre nest pas contestable. Il convient cependant de sinterroger sur lancrage local dont ont besoin les quipes pour continuer incarner le quartier, la ville ou la rgion au sein desquels elles voluent. En football, la FIFA et lUEFA ont eu une lecture diffrente. Au milieu des annes 2000, la FIFA proposait le systme dit 6+5 , soit six joueurs dans le onze de dpart slectionnables dans le pays hte de la comptition. LUEFA tablait, quant elle, sur huit joueurs forms localement, sans condition de nationalit, au sein des vingt-cinq quun club peut inscrire dans son effectif en coupe dEurope. La Commission a estim loption FIFA contraire la libert de circulation et donn son aval la solution UEFA qui ne garantit pas, loin sen faut, une place de titulaire aux joueurs forms localement. La solution 6+5 tait pourtant considre par des juristes comme une entorse proportionne lacquis communautaire, puisquelle poursuivait un objectif dintrt gnral la formation reconnu depuis comme tel par la Cour. La Commission devait valuer en 2012 le dispositif UEFA, depuis tendu dautres disciplines. Elle ne la pas encore fait. Il serait souhaitable quelle intervienne rapidement et rflchisse nouveau sur le dispositif FIFA, sensiblement amend depuis : sur les 18 joueurs inscrits sur la feuille de match, 9 devront tre slectionnables. Dans le mme temps, la Commission pourrait utiliser les instances de dialogue social dans le sport, et notamment dans le football, quelle a contribu mettre en uvre, afin de parvenir une interdiction effective des transferts de joueurs de moins de 18 ans et la signature automatique dun premier contrat professionnel par le joueur dans son club formateur. 3. Amliorer la gouvernance des clubs La Commission europenne sattache dnoncer rgulirement une financiarisation croissante du sport professionnel. Elle a, ce titre, apport son soutien lUEFA qui vient de mettre en place le Fair play financier, dont le principe est simple : un club ne peut dpenser plus que ce quil peroit comme revenus. Les dpenses davenir, investissements dans les centres de formation et dans les infrastructures sont exonres de ce calcul. Une telle dmarche doit tre salue, lheure o les pertes annuelles des clubs europens slvent 1,7 milliard deuros. Lappui de la Commission ce dispositif implique quil est conforme lacquis communautaire, ce qui devrait dissuader dventuelles contestations devant les tribunaux. Il convient cependant daller plus loin. Lendettement et la masse salariale ne sont pour autant pas assez pris en compte dans le programme de lUEFA. Seules des

LUNION EUROPEENNE ET LE SPORT PROFESSIONNEL informations complmentaires sont demandes si lendettement dpasse 100 % des revenus ou si la masse salariale excde 70 % des recettes dun club. Lendettement gnre pourtant de profondes distorsions de concurrence. La meilleure quipe europenne de football, le FC Barcelone, est ainsi endette hauteur de 578 millions deuros, ses revenus atteignant 451 millions deuros annuels. Le football anglais, considr comme le plus libral, avance quant lui, vers un encadrement de la masse salariale. Une telle initiative devrait elle aussi tre encourage par la Commission. Les ligues de rugby anglaise et franaise ont dj adopt un plafond salarial en vue de garantir la viabilit financire des clubs. Un salary cap viendrait, de surcrot, judicieusement complter la volont de la Commission de mieux encadrer le montant des indemnits de transferts. Lensemble de ces dispositions permettrait de lutter efficacement contre le dopage financier des clubs. Elles pourraient tre accompagnes dune recommandation de la Commission en faveur dun modle conomique du sport, limage de la rpartition des ressources opre dans les clubs allemands, divises peu prs part gales entre droits tlviss, sponsoring, billetterie, vente de joueurs et de produits drivs. Un tel texte pourrait galement souligner la responsabilit sociale des clubs. Les quipes anglaises de llite financent ainsi un certain nombre dactivits dans les quartiers ou les villes dans lesquels elles voluent. Cela reprsente environ 4 % des revenus de la Premier League et concerne le soutien scolaire, la prvention de la dlinquance, la rhabilitation de quartier. Cest peut-tre cela le modle sportif europen quil convient de promouvoir. 4. Pour un encadrement mtier dagent europen du 5. Une stratgie dopage dfinir europenne contre

3 le

La dfense de lintgrit des joueurs passe galement par une action europenne contre le dopage. Le Conseil de lEurope sest dot dune convention exigeante en la matire. La position de lUnion europenne est quelque peu diffrente. Elle souhaite avant tout coordonner la position des ses tats membres au sein de lAgence mondiale antidopage (AMA). Le Conseil sports a, cet gard, adopt un texte le 20 dcembre dernier concernant la composition de sa dlgation au Conseil de fondation de lAMA. La rsolution prvoit galement lorganisation de runions prcdant celles de lAMA. Un groupe dexperts dopage travaille dans le mme temps sur le projet de rvision du Code mondial anti-dopage, qui devrait aboutir en novembre prochain. LUnion europenne milite pour une meilleure adquation du code avec lacquis communautaire en matire de protection des donnes.

La Commission europenne, qui dnonce rgulirement les travers du systme actuel des intermdiaires sportifs, ne veut pas aller plus loin quune certification europenne du mtier dagent, qui ne serait pas obligatoire. Elle estime que le nombre dagents 6 000 sur tout le territoire de lUnion ne justifie pas une harmonisation des rgles. Une directive apparait pourtant ncessaire. Une tude indpendante commande par la Commission en 2009 avait soulign que la rgulation europenne tait une option envisageable. Elle lest dautant plus aujourdhui que la FIFA vient dabandonner le systme de licence quelle avait mis en place la fin des annes 90, systme valid par la Commission et la Cour dailleurs.

La mise en place dune campagne de sensibilisation contre le dopage dans le sport rcratif constitue lautre volet de laction de lUnion dans ce domaine. Il convient, bien videmment, daller plus loin. Le Trait de Lisbonne prvoit la possibilit dadopter des directives dharmonisation en matire pnale. Le dlit de trafic de produits dopants pourrait ainsi tre dfini avec la mme terminologie de part et dautre de lUnion europenne. Des sanctions minimales pourraient tre ajoutes ce dispositif. La perspective plus lointaine dun Parquet europen constitue galement une option sduisante pour lutter encore plus efficacement contre ce flau.

PLUS VITE, PLUS HAUT, PLUS FORT ? LUNION EUROPEENNE ET LE SPORT PROFESSIONNEL loprateur dans chaque pays. Un tel dispositif europen pourrait constituer le socle dune vritable autorit europenne des jeux en ligne. 7. Un soutien la formation La formation et la pratique sportives doivent tre associes un enseignement acadmique organis par le club ou dans le cadre dune convention avec un organisme extrieur. La France a mis en place un agrment des centres de formation. Une telle pratique pourrait tre gnralise afin de garantir la qualit de lenseignement dispens. Cette formule est dj en vigueur en France. Elle pourrait tre largie au niveau europen afin de permettre une harmonisation par le haut des centres de formation europens. Il convient dencourager une labellisation des centres de formation qui conditionnerait les soutiens financiers publics la mise en place dun cadre favorable au doubleprojet. Par ailleurs, si un Erasmus pour les athltes nest pas envisageable, il ne serait pas inopportun de permettre, dans le cadre des programmes communautaires de formation continue, des changes entre entraneurs.

6. Lutter efficacement contre le trucage des matchs La manipulation des rsultats sportifs constitue lautre grande menace pesant sur lintgrit des comptitions. Internet a acclr un risque de trucage en mondialisant les paris. Les mafias asiatiques sappuient sur des relais europens pour gangrner le systme. Les rponses nationales sont clairement insuffisantes. Une rponse europenne constituerait un premier pas. LUnion europenne, par le biais de la Commission, doit pouvoir rapidement participer aux ngociations sur llaboration dune convention internationale sur le sujet, projet port par le Conseil de lEurope. Passe cette tape, il convient daller plus loin que ce que la Commission europenne a prconis dans sa communication sur le sujet en octobre dernier. Il faut dfinir l encore un dlit pnal commun. Il est galement ncessaire de faire du droit au pari franais un principe europen. LEspagne et le Royaume-Uni vont sans doute introduire cette disposition. Au del, il semble indispensable de mieux encadrer la publicit, dinterdire la participation des mineurs, dimposer lexistence de modrateurs de jeu ou de dsigner un responsable juridique de

LUnion europenne a un rle indniable jouer en vue de coordonner et lgitimer sur son sol les efforts des autorits sportives pour prserver lquit des comptitions et lintgrit des joueurs, favoriser la formation et lutter contre le trucage des matchs et le dopage. Les propositions contenues dans le rapport vont en ce sens, sans dpasser les limites bien connues : base juridique troite et dimension paneuropenne voire mondiale du sport.

LEurope du sport pourrait nanmoins suivre terme le chemin de lEurope sociale. Une Charte sportive europenne sur le modle de la Charte sociale europenne adopte en 1989 permettrait notamment de dfinir les enjeux europens du sport auquel fait rfrence le Trait de Lisbonne et confrerait une relle porte politique au principe de spcificit du sport.

Commission des affaires europennes

http://www.senat.fr/europe/index.html

Prsident M. Simon SUTOUR Snateur (SOC) du Gard

Secrtariat de la Commission des affaires europennes 15, rue de Vaugirard 75291 Paris Cedex 06

Rapporteur Tlphone : 01.42.34.36.71 Tlcopie : 01.42.34.32.92 M. Jean-Franois HUMBERT Snateur (UMP) du Doubs

Le prsent document et le rapport n379 (2012-2013) sont disponibles sur Internet : http://www.senat.fr/ notice-rap/2012/r12-379-notice.html
Le rapport papier peut galement tre command sur le site de lEspace Librairie du Snat : http://www.librairie.senat.fr/