LE SUCCS DU NEPAD, UN PARADOXE

par Jean Coussy Matre de confrence et Chercheur associ au Centre dtudes et de recherches internationales

TABLE DES MATIRES

I.

UN SUCCS DE NOTORIT PARADOXAL .................................................................................................... 2

LA RALISATION DES PROJETS DU NEPAD EST PEU CRDIBLE ................................................................................ 2 MAIS LE NEPAD EST DEVENUE UNE RFRENCE OBLIGE ..................................................................................... 3 LES RSULTATS DU NEPAD SONT ENCORE INCERTAINS .......................................................................................... 4 II. UN RVLATEUR DES CHANGEMENTS ACTUELS DE LAFRIQUE ................................................................ 5 LA CROISSANCE DE LINFLUENCE SUD AFRICAINE ................................................................................................... 5 LAPPARITION DE GRANDES PUISSANCES AFRICAINES SUR LA SCNE DIPLOMATIQUE ................................................ 6 LE NEPAD SYMPTME DES SUCCS DE LA GREFFE LIBRALE EN AFRIQUE ............................................................. 7 LE NEPAD INSTRUMENT DE RELANCE DUNE AIDE EN QUTE DE LGITIMIT ? ...................................................... 8 CONCLUSION ...................................................................................................................................................... 9

LE SUCCS DU NEPAD, UN PARADOXE

Le NEPAD a, depuis plusieurs mois, un incontestable succs daudience. Mais celui-ci est moins d la crdibilit du projet qu limportance des volutions africaines quil reflte

I.

UN SUCCS DE NOTORIT PARADOXAL

La ralisation des projets du NEPAD est peu crdible Les rdacteurs des textes fondateurs du NEPAD avaient une tche difficile. Il leur tait demand de reprendre les objectifs panafricains qui taient nagure associs lidologie de programmation tatique (et intertatique) dune conomie autocentre du continent. Mais den confier la ralisation une croissance ouverte et une gestion librale. Cette reconversion ne pouvait que susciter des tensions idologiques et politiques et parfois des incohrences logiques. Ce qui a t amplifi par le parti pris doptimisme de nombreux prsentateurs. Ainsi le scnario conomique suppose un taux de croissance de 7%, soit plus que le double du taux tendanciel. Ce taux espr est dfini davantage en fonction des besoins (rduire de moiti la pauvret dici 2015) que des ressources disponibles. On en dduit la ncessit dun taux dinvestissement qui, selon les mthodes traditionnelles de mesure des besoins de financement extrieur, exigerait un flux annuel de 64 milliards $ soit davantage que le total actuel (50 milliards $) de lAPD tous les pays en dveloppement. Encore faudrait-il tenir compte de la fuite de capitaux (valu par la Banque Mondiale 40% de lpargne locale). Le scnario politique est, lui, dfini non par une analyse des dynamiques politiques africaines mais par laffirmation que ces dynamiques vont sinverser pour se conformer aux vux des institutions internationales : rigueur financire, bonne gouvernance, dmocratie, transparence, lutte contre la pauvret et surveillance interafricaine mutuelle de la bonne excution de ces rformes. Lavenir nest donc pas dfini par ltude du prsent mais par son refus. Ce qui est une dmarche proprement utopique qui peut motiver les acteurs mais cre des risques levs de non-ralisation.

Enfin la crdibilit du NEPAD souffre de maladresses de prsentation. La liste des pays chargs de veiller la bonne gouvernance ou la gestion de lemploi a jet des doutes sur le srieux de lentreprise. Laffirmation rpte que le NEPAD a pour but de ne plus dpendre de laide est dmentie par le programme chiffr ci-dessus. Et si le NEPAD est certes formellement une initiative africaine , le rpter trop souvent relve dun discours de dngation qui souligne, plus quil ne cache, les pressions extrieures.

Mais le NEPAD est devenue une rfrence oblige La faible crdibilit du projet global na pourtant pas frein son succs. Bien au contraire, ses ambiguts et mme ses contradictions ont favoris la multiplication des rfrences au NEPAD. Les motivations en sont varies : sinsrer une action collective, se lgitimer, ne pas tre dmod , respecter la volont des Africains , reformuler le discours des bailleurs de fonds. Souvent les rfrences au NEPAD ont donc principalement un but rhtorique : chaque acteur et chaque analyste cherchent faire admettre ses propres projets en adoptant le langage nouveau, simultanment libral et panafricain. Cette rhtorique est parfois sincre mais parfois purement verbale. Mais elle donne une impression de convergence entre des discours autrefois opposs. Ce qui na pas fait peu pour la notorit du NEPAD et pour lui donner une aura de succs, et parfois une prsomption de scientificit. Sans que lon sinquite davantage des faiblesses des scnarios macro-conomique et politique. Certaines rfrences au NEPAD sont plus concrtes et concernent des actions prcises proposes par le NEPAD : production conjointe de biens publics, infrastructures rgionales, coopration entre Nord et Sud du Sahara, rosion des frontires linguistiques, acceptation du dcoupage rgional dfini par Addis Abeba, nouvelles formes de partenariat public/priv ; nouvelles formes de partenariat africains/non africains, accent sur les nouvelles techniques de communication, inventaire commun des ressources, positions communes dans les ngociations avec lextrieur... Cette acceptation ponctuelle de quelques recommandations du NEPAD ne signifie pas ncessairement une adhsion son utopie macroconomique et politique. Mais ceci nest malheureusement pas toujours explicit. Parfois mme, pour vaincre les objections une dcision, la rfrence au NEPAD est utilise comme un argument dautorit. Ce qui laisse entendre que la pertinence de celui-ci est dj dmontre. Ce faisant, on largit lhiatus entre le dficit de crdibilit du projet et son succs de notorit.

Les rsultats du NEPAD sont encore incertains Lacceptation du NEPAD par de multiples acteurs et analystes de lconomie politique africaine na pas, jusqu prsent, t suivie de rsultats probants. Lunit africaine quon attendait dune collaboration entre la nouvelle Union Africaine et le NEPAD souffre dj des rivalits entre les deux leaders (Khadafi et Mbeki). Le NEPAD a aviv plus que rduit les tensions de lAfrique Australe (entre Angola, Zimbabwe et Afrique du Sud). Il na pas, mais ne pouvait pas, rduire les conflits de lAfrique Centrale. Il na pu sopposer la dsintgration de rgions existantes, notamment de la rgion entrane par la Cte dIvoire. La crdibilit financire des leaders du NEPAD (notamment du Nigeria, de lAlgrie et de lEgypte) na gure t affecte. LAfrique du Sud continue tre le seul pays attractif pour les capitaux (mais continue, elle-mme, ptir des sorties de capitaux). La surveillance mutuelle des gouvernances reste peu pratiques, sauf partiellement dans lUEMOA. Les Chefs dEtat se coalisent moins dans ce but que contre la surveillance externe par les bailleurs de fonds. Lors des runions du Commonwealth qui ont prpar le NEPAD, Tony Blair avait affirm que le test de la surveillance mutuelle serait une influence modratrice de lAfrique du Sud sur le Zimbabwe. On sait que ce test a t ngatif. Cest mme la mauvaise gouvernance de Robert Mugabe qui a perturb la gouvernance de Thabo Mbeki par la crainte dune contagion des conflits fonciers. LAPD qui devait rpondre la cration du NEPAD a fait lobjet de multiples annonces, notamment Monterrey et au G8 de Kananaskis. Mais, lexception possible de laide canadienne, peu de sommes semblent encore mobilises. Lchance importante prvue pour le financement est le G8 dEvian mais son ordre du jour risque dtre modifi.

II.

UN RVLATEUR DES CHANGEMENTS ACTUELS DE LAFRIQUE Si le NEPAD nest encore ni un guide, ni une prvision de lavenir de lAfrique il est,

par contre, trs rvlateur des transformations en cours de lAfrique.

La croissance de linfluence sud africaine Il est impossible de comprendre le NEPAD si lon oublie quil est n dune initiative de lAfrique du Sud. Celle-ci en a pris linitiative et le leadership et lappuie de son dynamisme conomique et diplomatique. Et la politique conomique sud africaine est devenue sinon le modle du moins le rfrentiel de la politique propose au NEPAD. La stratgie de dveloppement inscrite dans le NEPAD est, ainsi, largement emprunte celle de lAfrique du Sud. Celle-ci a dj pratiqu toutes les actions prcises que nous avons vu inscrites dans le NEPAD : infrastructures lourdes, rseaux de communication ambitieux, partenariat du public et du priv dans leur financement, coopration entre investissements africains investissements directs extrieurs et aide trangre (exemple du Corridor de Maputo), positions de combat dans certaines ngociations commerciales et financires avec les pays du Nord, exigences dafricanisation et de black empowerment etc.. De mme lAfrique du Sud a prcd le NEPAD dans lacceptation des contraintes de la mondialisation librale. Elle a pris ses distances lgard des politiques publiques et du protectionnisme qui avaient fond son succs. Elle a mme fait le pari quelle pourrait combiner libralisme et dveloppement. Elle disposait, pour ce faire, datouts dont ne disposeront pas la plupart des pays du NEPAD : structure diversifie, capacit dattraction des capitaux, comptitivit technologique, march interne des capitaux, conglomrats arms pour sinsrer la concurrence oligopolistique de la mondialisation. La stratgie dintgration rgionale propose par le NEPAD sinspire de lintgration de lAfrique Australe, cest dire dune rgionalisation polarise, ingale et hirarchise. Exemple qui a incit voir lAfrique future comme un continent dynamis par des conomies africaines dominantes. Cette vision sous-tendait nettement le projet du MAP (Millenium Partnership for the African Recovery Program) labor par Thabo Mbeki, Olusegun Obasanjo, Abdou Aziz et Hodni Moubarak. Elle a t attnue dans le NEPAD du fait que celui-ci est une synthse du MAP et du plan Omega labor par Abdoulaye Diaye, qui envisageait une union gale entre tous les pays, mme trs petits, de lAfrique.

Lidologie du NEPAD, enfin, emprunte beaucoup la Renaissance africaine de Thabo Mbeki. Celui-ci donne une nouvelle jeunesse des thmes (un peu dlaisss, aprs leur succs initial, dans les pays devenus indpendants dans les annes 1960 ) tels que le nationalisme, le panafricanisme, lanticolonialisme et la pense de Fanon. Mais il les associe avec un pragmatisme conomique et un libralisme, innovation qui imprgne le NEPAD.

Lapparition de grandes puissances africaines sur la scne diplomatique Le MAP se prsentait nettement comme une coalition de grandes puissances africaines sauto-dsignant, avec lappui de Royaume Uni et du Commonwealth, comme les reprsentants de lAfrique dans les ngociations avec les bailleurs de fonds et les grandes puissances des autres continents (appartenant ou non au G8). Cette vision de lAfrique comme un ensemble guid et reprsent par des leaders est un changement radical par rapport aux relations diplomatiques des pays africains, jusqualors trs soucieux de respecter la rgle un Etat, une voix tant au sein de lAfrique que dans ses relations extrieures (notamment avec lUnion europenne). La gense de ce changement est connue. Il est n, on la dit propos de lAfrique du Sud, de la volont dutiliser les effets dentranement conomique. Par la suite, lalliance de lAfrique du Sud et du Nigeria et la stratgie du Commonwealth a fait privilgier le Nigeria en arguant de sa dimension dmo-conomique qui lui fait exercer une influence certaine sur sa rgion mme sil nest pas certain que ce soit des effets dentranement. Enfin dautres pays (Algrie, Egypte) sans effets conomiques notables sur leurs voisins ont t associs pour que toute lAfrique soit reprsente par des puissances rgionales. Ce que souhaitaient dailleurs les pays non africains (notamment des pays asiatiques comme le Japon et la Chine) dsireux davoir des interlocuteurs pour traiter avec lAfrique dans son ensemble. Cette volution a, en dfinitive, conduit hirarchiser lAfrique moins en termes de ples conomiques quen termes de puissances gopolitiques et stratgiques. Tendance renforce par la monte des conflits interafricains et lespoir que les pays puissants pourront contribuer au maintien de la paix dans leurs rgions. Peut-tre, en revanche, a-t-on pris des risques en ngligeant dautres pays isols mais militairement et financirement puissants (comme lAngola et la Libye). Cette structuration de lAfrique autour des grandes puissances a t, comme la structuration conomique, freine par le projet Omega orient par son initiateur (le Sngal) et
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par ses appuis (africains et franais ) vers le respect des petits pays. Mais le NEPAD reste marqu par le poids des grands pays et lmergence de la logique de puissance.

Le NEPAD symptme des succs de la greffe librale en Afrique Le NEPAD reflte et accentue lappropriation de la pense librale par les acteurs et les analystes africains. Il le fait en utilisant parfois mot mot les textes des institutions internationales. Sinterrogeant sur loriginalit du NEPAD, le Financial Times notait, par une boutade un peu excessive, que la seule nouveaut tait quil soit sign par des africains. Cette appropriation ostentatoire a t dabord une simple simulation pour se concilier les bailleurs de fonds. Mais de nombreux signes montrent que, dsormais, un nombre croissant dacteurs et danalystes africains ont intrioris lide de lefficacit microconomique du march. Ne serait-ce que dans leurs propres activits : commerce local et international ; conomie informelle et ses prolongements internationaux (y compris les sorties de capitaux) ; dcisions de migrer et utilisation des remises des migrants ; itinraires transnationaux des cadres privs et publics ; relations des bureaux dtudes et des lites administratives avec la recherche prive (notamment anglo-saxonne) etc.. De ces comportements et de leur succs est ne une idologie librale proprement africaine qui imprgne les dbats politiques et macroconomiques sur le NEPAD. Dun ct, on voit, dans les lites de ladministration et, plus encore, du priv, crotre la volont de signifier, par le NEPAD, une rupture dfinitive avec lidologie conomique de la planification autocentre. Mais, dun autre ct, on voit natre une critique socio-politique des ides et des comportements de ces lites, accuses davoir trahi lidologie des dbuts de lindpendance qui combinait nationalisme et solidarit (ou mme rvolution) au profit des dfavoriss et dadopter une idologie qui joue sur lafricanit, voire sur le racialisme au profit des intrts dune lite sisolant des groupes de plus en plus dfavoriss. Cette critique saccompagne dune critique conomique des effets de la libralisation des conomies nagure protges et organises. LAfrique libralise sera-t-elle comptitive ? Attirera-t-elle enfin les capitaux privs ? Augmentera-t-elle sa part des IDE (moins de 2%) ? Salignera-t-elle volontairement sur les ides des institutions de Washington au moment o elles sont critiques sur tous les continents ? Le NEPAD sera-t-il un enfant posthume du consensus de Washington ?

Il est significatif que la critique de la libralisation est forte en Afrique du Sud o Thabo Mbeki se voit reprocher davoir rompu avec le programme de lANC, davoir accept les durets et les risques dchec de la libralisation et de chercher les masquer par un discours idologique et une politique extrieure ambitieuse. Ces deux soucis ne sont videmment pas trangers sa recherche de la visibilit dans le NEPAD. Et, pour cette raison, on ne trouve pas seulement en Afrique du Sud les architectes les plus attentifs du NEPAD mais aussi ses critiques les plus incisifs.

Le NEPAD instrument de relance dune aide en qute de lgitimit ? Le NEPAD reflte enfin la crise de lgitimit de laide lAfrique. Chacun sait que laide financire connat un discrdit d aux dtournements des aides non affectes et la fongibilit de fonds publics qui permet les dtournements des aides affectes. Mais, simultanment, la logique de la mondialisation librale a dmantel toutes les aides qui peuvent crer des distorsions du march. Dans les relations internationales il y a eu rosion des prfrences commerciales, dsaveu des aides lies, mise en sommeil des fonds de stabilisation etc. Au sein des conomies africaines on a dcourag toute utilisation de laide qui risquerait de modifier les prix relatifs. En prenant garde ne pas affecter les marchs on en vient suggrer des transferts neutres (ne crant pas de distorsions). Ce qui conduit cantonner laide dans les transferts financiers que, prcisment, on voudrait viter. Une issue cette contradiction a t laffectation de laide la lutte contre la pauvret, qui outre ses objectifs sociaux, prsenterait lavantage de ne pas perturber le march ( condition dadopter une dfinition trs restreinte de la lutte contre la pauvret). Mais elle reprsente, si lon accepte les objectifs du millenium comme le fait le NEPAD, des sommes considrables. Ce qui accrot dautant les risques de ne pas parvenir aux destinataires (du fait des dtournements ou des difficults matrielles dacheminement). Do des hsitations des bailleurs de fonds que lon a bien vu Monterrey o la volont daccroissement des aides a t annonce mais na pas t mise en uvre (y compris pour le SIDA). Dans tous les pays donateurs, notamment en France et aux USA, on voit les craintes de dtournement de laide inciter les Ministres des Finances, appuyes par certaines ONG, rduire les aides financires au moment o dautres ONG, et les agences de dveloppement demandent une relance de laide avec lappui des opinions publiques comme la montr une enqute de lOCDE.

Ce contexte de crise de lgitimit de laide explique pour une bonne part laccueil que le NEPAD a reu des bailleurs de fonds. Il leur a assur que son but tait la bonne gouvernance et la fin des dtournements. Il a fait esprer que le financement public extrieur pourrait ne pas tre limit la seule lutte contre la pauvret et servir nouveau aux investissements et la croissance. Et il sest attir le soutien du secteur priv en programmant une coopration public/priv qui permettra aux entreprises de retrouver un peu des garanties et des profits de laide lie sans soulever les mmes critiques conomiques et politiques.

CONCLUSION Le NEPAD aura sans doute des succs ponctuels sur les actions prcises quil a identifies. Et lon continuera sans doute utiliser le label NEPAD des fins de lgitimation de projets et daides. Mais il serait dangereux dy voir une rponse globale aux besoins du dveloppement africain. LAfrique a dj trop souffert des effets dannonce de programmes utopiques pour quon suscite de nouvelles illusions suivies de nouvelles dsillusions. En revanche, les discussions sur le NEPAD ont une utilit imprvue mais certaine : mettre en vidence plusieurs des changements, longtemps sous-estims, de lconomie politique de lAfrique et de ses relations avec lextrieur.

Jean Coussy