Guide Leg

GUIDE POUR L ELABORATION DES TEXTES LEGISLATIFS ET REGLEMENTAIRES
Version du 6 juin 2005
Introduction
Lobjet du prsent guide est de prsenter lensemble des rgles, principes et mthodes qui doivent tre observs dans la prparation des textes normatifs : lois, ordonnances, dcrets, arrts. Il sagit de faciliter la tche des rdacteurs aux diffrentes tapes de leur travail par des rappels thoriques, des conseils pratiques et des exemples ou contre-exemples. Ont t rassembles, en un instrument unique, les rponses aux questions quils rencontrent le plus souvent, en puisant dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dans celle du Conseil dEtat ainsi que dans les avis de ses formations administratives, dans les circulaires du Premier ministre et dans les usages valides par la pratique. Elabor conjointement par des membres du Conseil dEtat et des fonctionnaires du secrtariat gnral du Gouvernement (1), ce guide sera un ouvrage de rfrence pour tous ceux qui participent, un titre ou un autre, la prparation des textes normatifs. Il fera lobjet de mises jour priodiques et peut tre consult sur le site Lgifrance. * * *
Le guide comprend une centaine de fiches regroupes autour des parties suivantes: - Conception des textes : cette partie introductive, qui comprend quelques rappels sur la hirarchie des normes et les diffrentes catgories de textes, vise surtout inciter les auteurs de textes sinterroger dabord sur lutilit et lefficacit de leur projet de rglementation. - Etapes de llaboration des textes : cette partie traite des questions de procdure en reprenant pour une large part des instructions du Premier ministre. - Rdaction des textes : les rgles ou bonnes pratiques de rdaction des textes comme des solutions aux problmes qui se posent loccasion de la rdaction ont t recenses et organises autour dune dizaine de thmes. - Rgles propres aux textes internationaux et communautaires et aux mesures individuelles : il a paru ncessaire de consacrer des dveloppements particuliers aux questions lies llaboration, au suivi et lintroduction en droit interne des normes internationales et communautaires et de prsenter les particularits procdurales des dcisions individuelles, assorties du rappel des rgles de comptence en la matire. - Schmas logiques et cas pratiques: plusieurs schmas sont proposs dans le but de synthtiser les rponses aux principales questions de fond, de forme, de procdure que doit se poser ladministration au m oment o elle labore un texte. Pour des catgories de textes ou parties de textes trs frquentes, des fiches prsentent un vade- mecum :
3 considrations juridiques, questions rsoudre et, dans toute la mesure du possible, modles de rdaction.
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Ne faire que des textes ncessaires, bien conus, clairement crits et juridiquement solides, telle doit tre lambition des administrateurs et des lgistes. Le prsent guide y apporte sa contribution par lnonc et lillustration des technique s de conception et de rdaction des textes et des principes juridiques qui les inspirent : la matrise de ces techniques et le respect de ces principes sont en effet les conditions ncessaires de tout effort damlioration de lefficacit, de la scurit et de lintelligibilit de la rgle de droit.
Le secrtaire gnral du Gouvernement
Le vice-prsident du Conseil dEtat
Jean-Marc Sauv
Renaud Denoix de Saint-Marc
(1) Le guide a t ralis sous la supervision dun groupe de travail, prsid par M. Jean-Pierre Leclerc, prsident de section au Conseil dEtat, assist de M. Rmi Bouchez, conseiller dEtat et M. Nicolas Boulouis, matre des requtes. Ce groupe de travail tait compos de MM Bernard Pcheur et Marcel Pochard , conseillers dEtat, Mme Aurlie Robineau-Isral et MM Frdric Breyziat, Jean Courtial, Franois Loloum, Franois Seners, Yves Struillou, matres des requtes. Ont galement contribu la ralisation du guide, MM. Jean-Marie Woehrling, prsident de tribunal administratif, les membres du secrtariat gnral du Gouvernement et des fonctionnaires du ministre de loutre-mer.
SOMMAIRE
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1. CONCEPTION DES TEXTES

1.1 Ncessit des normes 1.1.1 Questions pralables 1.1.2 tudes dimpact : les procdures, les finalits 1.2 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.3 1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.3.4 1.3.5 1.3.6 1.3.7 Efficacit des normes Concevoir une rglementation dans son ensemble Application dans le temps (considrations gnrales) Application dans lespace (considrations gnrales) Hirarchie des normes La hirarchie des normes (considrations gnrales) La rpartition loi/rglement (considrations gnrales) Les diffrentes catgories de dcrets Les lois de finances Les lois de financement de la scurit sociale Les arrts Les circulaires, directives et instructions
1.4 Accs au droit 1.4.1 Sources documentaires : Lgifrance 1.4.2 Codification (considrations gnrales) 2. ETAPES DE LELABORATION DES TEXTES 2.1 Rgles gnrales 2.1.1 Le rle du SGG et du Conseil dEtat dans la procdure dlaboration des textes (considrations gnrales et synthse) 2.1.2 Les consultations pralables 2.1.3 Signatures et contreseings 2.1.4. Publication au Journal officiel
2.1.5 Publication au(x) Bulletin(s) officiel(s) 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.2.6 2.2.7 2.2.8 Loi Le travail et la discussion interministriels La consultation du Conseil dEtat Le choix du texte et le passage en Conseil des ministres La discussion au Parlement (procdures, amendements) Le Conseil constitutionnel Promulgation et publication Textes dapplication Particularits (lois organiques, lois de finances, lois de financement de la scurit sociale, lois de programme) 2.2.9 Calendrier prvisionnel 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5 2.3.6 2.3.7 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.4.4 2.4.5 Ordonnance Le travail et la discussion intra et interministriels La consultation du Conseil dEtat Le choix du texte et le passage en Conseil des ministres Signature et publication (procdure) Ratification Textes dapplication Calendrier prvisionnel Dcret Dcret simple Dcret en Conseil dEtat Dcret en Conseil des Ministres sans consultation du Conseil dEtat Dcret en Conseil des Ministres et en Conseil dEtat Dcret de larticle 37 alina 2 de la Constitution
3. REDACTION DES TEXTES

3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.1.5 Le contexte Expos des motifs dun projet de loi Rapport de prsentation dun projet dordonnance ou de dcret Lintitul dun texte Les ministres rapporteurs dune ordonnance ou dun dcret Les visas dune ordonnance, dun dcret ou dun arrt
3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3
Lorganisation du texte Les diffrents types de plan La division du texte Les annexes
3.3. La langue du texte 3.3.1 Syntaxe, vocabulaire, sigles et signes 3.3.2 Le choix des termes et les locutions juridiques 3.4 Modifications, insertions, renvois 3.4.1 Modifications et insertions 3.4.2 La technique des renvois au droit positif 3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3 Renvoi des normes dapplication Le renvoi par une loi des textes rglementaires Le renvoi un acte conventionnel La subdlgation
3.6 Application et applicabilit des textes Outre mer 3.6.1 Elaboration et contreseing des textes comportant des dispositions relatives loutre-mer 3.6.2 Les dpartements et rgions dOutre-mer 3.6.3 Saint-Pierre et Miquelon 3.6.4 Mayotte 3.6.5 Polynsie Franaise 3.6.6 Wallis et Futuna 3.6.7 TAAF 3.6.8 Nouvelle-Caldonie 3.6.9 Iles Eparses et Clipperton 3.7 Application et applicabilit dans certaines parties du territoire mtropolitain 3.7.1 Application et applicabilit des textes en Alsace-Moselle 3.7.2 Application et applicabilit des textes en Corse 3.8 Lentre en vigueur 3.8.1 Techniques dentre en vigueur 3.8.2 Application aux situations en cours 3.8.3 Les abrogations
3.9 Signatures et contreseings 3.9.1 Les actes du Prsident de la Rpublique 3.9.2 Les actes du Premier ministre 3.9.3 Dlgations de signature 3.9.4 Interim 4. REGLES PROPRES A CERTAINES CATEGORIES DE TEXTES 4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 Textes internationaux et communautaires Elaboration, conclusion et publication des textes internationaux Procdure de transposition des directives et dcisions-cadres Rdaction des textes de transposition dactes communautaires
4.2 Mesures individuelles 4.2.1 Rpartition des comptences entre les diffrentes autorits et rgles gnrales 4.2.2 Contenu et prsentation 4.2.3 Nomination des membres des cabinets ministriels 4.2.4 Nomination des dirigeants des tablissements publics et des entreprises publiques 5. 5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.5 5.1.6 5.1.7 SCHEMAS LOGIQUES ET CAS PRATIQUES Schmas logiques Questions de conception Questions de comptence Questions de procdure Questions de cohrence et defficacit (projet de loi) Questions de cohrence et defficacit (projet dordonnance) Questions de cohrence et defficacit (projet de dcret)
5.2 Cas pratiques 5.2.1 Lorganisation des services de lEtat 5.2.2 Crer, modifier ou supprimer un organisme consultatif 5.2.3 Crer, modifier ou supprimer un tablissement public 5.2.4 Les groupements dintrt public 5.2.5 Crer, modifier ou supprimer un rgime dautorisation ou de dclaration 5.2.6 Prvoir des sanctions administratives ou pnales 5.2.7 Crer, modifier ou supprimer une taxe fiscale 5.2.8 Crer, modifier ou supprimer une redevance 5.2.9 Crer un traitement automatis 5.2.10 Statuts et rmunrations des personnels de lEtat
Index
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1. CONCEPTION DES TEXTES
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FICHE 1.1.1 QUESTIONS PREALABLES
1. Ldiction dune norme unilatrale loi, dcret, arrt est soumise au respect de rgles juridiques de fond et de procdure ainsi qu des principes de bonne rdaction qui font lobjet de ce guide. Mais elle doit avant tout avoir pour objet de rsoudre un problme clairement identifi, en vue datteindre un rsultat prcisment dfini pour lequel des solutions non normatives apparaissent manifestement inappropries. Une connaissance prcise de ltat du droit en la matire constitue videmment un lment indispensable de lidentification du problme comme du choix de la solution. Le concepteur dun texte dispose, cet gard, de nombreux outils (voir fiche 1.4.1 Sources documentaires ) Toutefois, au-del de la connaissance et de lanalyse du droit existant, une rflexion doit tre mene sur lutilit de la rglementation , linsuffisance de cette rflexion figurant parmi les causes de lexcs ou, ce qui revient au mme, de la modification incessante des normes. Ainsi, toute ide daction publique dont la mise en uvre peut conduire ldiction dune norme doit faire lobjet dune tude, mme sommaire, destine prsenter les problmes rsoudre, la solution recherche et les avantages et inconvnients respectifs des diffrentes options qui sont envisageables pour la mettre en uvre. 2. Cette tude doptions peut avoir le contenu suivant, qui doit videmment tre adapt aux diffrentes situations rencontres : - Description de la situation (situation de rfrence), du problme rsoudre (pourquoi les comportements doivent tre modifis par laction envisage) et de lobjectif poursuivi (dans quelle mesure les comportements doivent-ils tre modifis par laction envisage), partir de donnes prcises de tous ordres. Cette tape de la rflexion est indispensable. Le rflexe rglementaire conduit trop souvent faire limpasse sur deux questions pourtant essentielles : Quel est le problme rsoudre ? Quel est le rsultat recherch ? La circonstance quun nouveau texte a t demand, voire annonc, ne doit pas conduire les luder, car une action publique ne peut tre vritablement lgitime et efficace que si elle poursuit un objectif dintrt gnral clairement dfini. - Prsentation de deux ou trois options possibles pour atteindre lobjectif : loption rglementaire et une ou deux options parmi les autres instruments daction publique : incitations financires, ngociation conduisant un texte conventionnel, adoption de normes ou mise en place de mcanismes de certification entirement privs (par des entreprises ou des organes professionnels), codes de bonne conduite ngocis, par exemple, avec un secteur professionnel, information ou communication.
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Le cas chant, cette prsentation sappuiera sur lanalyse des raisons pour lesquelles les textes actuels sont insuffisants (malfaons, mauvaise application, manque de moyens humains ou budgtaires, adaptation des comportements dans un sens imprvu, ) ; - Identification des avantages et des inconvnients de chacune des options : analyse sommaire des cots et bnfices, description des effets attendus, calendrier de mise en uvre ; - Raisons pour lesquelles telle ou telle option est privilgie. 3. Ltude doptions na de sens et de rel intrt que pour les projets de dcision pour lesquels lautorit comptente dispose dune certaine marge dapprciation. Si cela sera toujours le cas sagissant de la dcision pouvant conduire, parmi les options possibles, au dpt dun projet de loi, il parat premire vue en aller diffremment de celle consistant seulement fixer le contenu dun texte rglementaire pris pour lapplication de textes de niveau suprieur. Toutefois, une tude, mme sommaire, peut savrer utile dans ce dernier cas, pour clairer lauteur de la dcision dans lutilisation du pouvoir dapprciation dont il dispose la plupart du temps. Pour ne prendre quun exemple, entre la fixation dune procdure prcise et assortie de sanctions par le texte et la dfinition avec le public intress ou ses reprsentants de bonnes pratiques ayant la mme finalit, ltude peut permettre de trancher, condition videmment que la deuxime solution soit juridiquement permise . En dfinitive la dmarche consiste se poser les questions de savoir pourquoi un texte est prfrable une autre solution et, si ce texte est ncessaire, pourquoi chacune des normes quil se propose de fixer est elle -mme ncessaire et optimale. Elle nest donc pas limite aux textes de niveau suprieur, comme les projets de loi, mais se justifie galement pour la plupart des dcrets, voire pour certains arrts. 4. Ltude doptions est labore par le ministre responsable de la prparation et de la mise en uvre de la dcision envisage. Elle peut servir de base, le cas chant, aux discussions interministrielles, afin de permettre de recueillir des donnes utiles pour la description de la situation de rfrence et de prciser le contenu ainsi que les avantages et inconvnients des diffrentes options en prsence. 5. Ltude doptions doit, dans certains cas, tre prolonge par une tude dimpact (voir fiche 1.1.2 Etude dimpact) dont elle fera apparatre la ncessit lorsque les implications de la dcision prendre conomiques, sociales, juridiques ou administratives sont, en premire analyse, suffisamment complexes, et donc incertaines, pour devoir conduire un approfondissement de la rflexion pralable. En ce qui concerne les projets de loi, la dcision de procder une tude dimpact est prise au cours de la runion dexamen des diffrentes options.
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FICHE 1.1.2 ETUDES DIMPACT
1. Les tudes dimpact sont un outil de dcision permettant danalyser les retombes potentielles de laction publique et de communiquer en temps utile cette information aux dcideurs, voire, le cas chant, au public. Indpendamment de leur contenu, les tudes, par les moyens mis en uvre pour les raliser (recueil de donnes, consultations publiques, etc.) et la participation de ladministration leur ralisation, constituent un instrument de changement du processus mme de rglementation et de son rle dans laction publique. Elles doivent donc tre ralises le plus prcocement possible dans le processus de dcision. Une tude dimpact nest pas : - un expos des motifs ou un rapport de prsentation ; - un document se bornant prsenter les avantages que lon attend de la rglementation future ; - une fiche dcrivant succinctement les consquences prsumes dun texte. 2. La ncessit de raliser une tude dimpact est systmatiquement apprcie : - en ce qui concerne les dcisions pouvant conduire la rdaction dun projet de loi, au stade de la runion interministrielle organise pour trancher entre les diffrentes options envisages pour mettre en uvre une action publique dans un domaine dtermin (voir fiche 1.1.1 Questions pralables) ; - en ce qui concerne les dcrets dapplication des lois, lors de la runion interministrielle suivant immdiatement la promulgation de la loi. Toutefois, le ministre principalement intress peut dcider, de sa propre i nitiative, le cas chant en application des dispositions de sa charte de qualit de la rglementation, de raliser une tude dimpact sur tout projet qui lui parat le mriter. Une tude dimpact se rvle la plupart du temps ncessaire lorsque laction envisage est susceptible d'affecter de manire significative la situation des administrs (personnes physiques ou entreprises) et traduit de vritables choix d'opportunit. De ce fait, ltude peut ne porter que sur les aspects du projet qui appellent des choix. A contrario, une tude d'impact sera gnralement inutile lorsque lautorit comptente ne dispose que d'une marge d'apprciation trs limite, notamment parce quil sagit de prendre les dispositions requises pour l'application d'une loi ou la transposition d'une directive qui ont dj tranch les principales questions et de dfinir les solutions pratiques mettre en uvre. 3. Ltude dimpact est ralise avec le concours de lensemble de ses services par le ministre responsable du projet, qui peut galement faire appel aux services comptents des autres ministres, notamment aux corps dinspection et de contrle ainsi quaux directions ou services ayant une pratique gnrale de lvaluation et des comptences en matire micro ou macro-conomique.
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Ltude est entreprise sur la base dun cahier des charges (liste des questions, services participants, calendrier). On trouvera, sur la mthodologie des tudes dimpact, de plus amples renseignements dans le rapport Pour une meilleure qualit de la rglementation remis au Premier ministre en mars 2004 et qui peut tre consult sur le site de la Documentation franaise.
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FICHE 1.2.1 CONCEVOIR UNE REGLEMENTATION DANS SON ENSEMBLE
1. Quel que soit son niveau dans la hirarchie, un texte juridique loi, dcret, arrt doit distinguer lintention de laction, le possible du souhaitable, laccessoire de lessentiel, le licite de lillicite (rapport annuel du Conseil dEtat 1991), autrement dit avoir un contenu normatif, clairement nonc, en rponse aux questions poses. Il se doit dviter les dclarations ou proclamations (voir exemple ci-aprs), qui nont aucune porte juridique, et trouvent une place plus adquate dans lexpos des motifs, le rapport de prsentation et le dbat public et les formulations ambigus ou imprcises qui nourrissent lincertitude juridique ( voir fiches 3.3.1 et 3.3.2 La langue du texte). Lorientation est le rsultat dun processus continu dlaboration et de ralisation du projet personnel de formation et dinsertion sociale et professionnelle que llve de collge ( ) (article 1 er du dcret n91372 du 16 avril 1991 relatif lorientation des lves dans les tablissements denseignement priv sous contrat)
Le Conseil constitutionnel dduit de larticle 6 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 selon lequel la loi est lexpression de la volont gnrale et de lensemble des autres normes de valeur constitutionnelle relatives lobjet de la loi que, sous rserve de dispositions particulires prvues par la Constitution ( par exemple, les lois de programme qui fixent des objectifs qualitatifs et quantitatifs l'action de l'Etat en matire conomique et sociale) la loi a pour vocation dnoncer des rgles et doit par suite tre revtue dune porte normative. Des dispositions non normatives sont donc, en principe, inconstitutionnelles et, par suite, susceptibles de censure. ( voir, pour des dispositions censures, les dcisions n 2004-500 DC du 29 juillet 2004 relative la loi organique relative l'autonomie financire des collectivits territoriales et n2005-512 DC du 21 avril 2005 relative la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'cole). Le lgislateur a, en outre, lobligation dexercer pleinement sa comptence et de respecter lesobjectifs de valeur constitutionnelle dintelligibilit et daccessibilit de la loi lui imposant ladoption de dispositions suffisamment prcises et de formules non quivoques afin de prmunir les sujets de droit contre une interprtation contraire la Constitution ou contre le risque darbitraire, sans reporter sur les autorits administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des rgles dont la dtermination na t confie par la Constitution qu la loi. ( voir dcision n2005-512 DC du 21 avril 2005) 2. Si elles sont ncessaires pour garantir lefficacit dun texte juridique, ces exigences sont toutefois insuffisantes. En effet, il est rare quun texte normatif se suffise lui-mme pour que les rgles quil contient reoivent pleinement application. - Les lois renvoient le plus souvent des mesures rglementaires (voir fiche 3.5.1, le renvoi par une loi des textes rglementaires ). Si, en principe, la loi est dapplication immdiate (CE 4 mai 1928 dOrnano), il est trs rare que des dispositions dapplication indispensables son entre en vigueur naient pas t prvues, ne serait-ce que pour respecter la rpartition des comptences entre le lgislateur et le pouvoir rglementaire telle quelle rsulte de larticle 34 de la Constitution. (voir fiche 1.3.2 , la rpartition
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loi/rglement). Il en va souvent de mme sagissant de dcrets dont la mise en uvre peut tre conditionne par lintervention de dcisions rglementaires, prises la plupart du temps par la voie darrts ministriels ; - Des instructions, prenant la forme de circulaires, de directives, de guides ou de rponses aux questions les plus frquentes, doivent tre adresses aux services chargs de mettre en uvre le texte en cause afin dassurer son application uniforme sur lensemble du territoire et de prvoir les modalits administratives de son application ( voir fiche 1.3.7, les circulaires, directives, instructions ). Dans le mme ordre dides, une information des usagers sur la modification de ltat du droit et les consquences quelle emporte sur leurs droits et obligations est indispensable. A cet gard, il convient de rappeler que le site service public.fr comprend un guide des droits et dmarches composes de fiches rdiges par les administrations ; - Il est galement frquent que des moyens humains et m atriels doivent tre dgags pour donner son entire application au texte. - Enfin, des dispositifs dvaluation peuvent tre mis en place pour sassurer que lobjectif poursuivi par ldiction de la norme a t atteint ; tel doit tre notamment le cas lorsque la norme est dicte titre exprimental en application de larticle 37-1 de la Constitution Norme de base, normes drives, instructions et moyens dapplication, dispositif dvaluation forment un tout ncessaire lefficacit de la norme. Comme tels, ils doivent faire lobjet dune rflexion pralable densemble, alors mme que le texte en cause naurait pas donn lieu la ralisation dune tude dimpact. Les dcrets dapplication dune loi doivent, ainsi, dans toute la mesure du possible, tre rdigs en mme temps que le projet de loi lui-mme. 3. Labsence de cette rflexion pralable densemble conduit des impasses ou prsente des inconvnients qui nuisent gravement lefficacit de la norme. Pour ne citer que quelques exemples : - le renvoi par une loi une loi ultrieure pour la modifier ou la complter na pas et ne saurait avoir le moindre effet juridique ; il cre une attente qui pourra ne pas tre honore et donne, comme dans lexemple ci-aprs, une pitre ide de la manire dont sont labors les textes ;
Les sanctions qui pourront tre appliques la suite de ce contrle seront prvues par une loi ultrieure
- la pratique consistant insrer dans un projet de loi les dispositions qui ont fait lobjet de discussions interministrielles et darbitrages et renvoyer des dcrets dapplication le soin de rgler les problmes non rsolus, outre quelle est videmment porteuse de risques juridiques, affecte lourdement les dlais de mise en oeuvre de la norme, du fait des retards invitables quelle engendre, quand elle ne conduit pas purement et simplement lobligation de modifier le texte dont lapplication sest rvle impossible ; - lincomptence ngative , cest--dire le fait pour une autorit, le plus souvent le lgislateur, de ne pas avoir exerc pleinement sa comptence dans le domaine considr est souvent le rsultat dune rflexion trop sommaire sur ltat du droit ; - loubli des dispositions dabrogation de textes ayant partiellement ou totalement le mme objet en est galement le signe, ainsi que, plus gnralement, labsence de dispositions transitoires (entre en vigueur prvue au terme dun dlai, absence de solution de continuit entre le rgime actuel et le rgime futur, etc., voir fiche 3.8.2, applications aux situations en cours ) qui garantissent pourtant quune rforme sera correctement mise en uvre et, de ce fait, mieux accepte.
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FICHE 1.2.2 APPLICATION DANS LE TEMPS (Considrations gnrales)
Les lois et les actes administratifs existent ds leur promulgation ou leur signature mais, sauf pour certaines dcisions administratives individuelles, leur entre en vigueur est subordonne des mesures de publicit (ainsi quaux rgles spciales fixes par le code gnral des collectivits territoriales sagissant des actes soumis au contrle de lgalit des prfets). Tant que la publication nest pas intervenue, la norme nouvelle ne peut pas tre oppose aux tiers (CE 13 dcembre 1957, Barrot et autres) et elle ne peut ni tre invoque par eux, ni faire natre de droits leur profit. Les principes sont quune loi ou un rglement qui na pas t publi ne peut servir de base lgale dautres actes (CE 26 octobre 1956, Pubreuil), que ladministration doit statuer dans les formes et selon la procdure prescrites par les lois et rglements en vigueur la date de sa dcision, enfin, que la l galit dune dcision administrative, notamment quant de la comptence de son auteur, sapprcie au regard des dispositions en vigueur la date laquelle elle est prise. Il est cependant admis que des mesures rglementaires soient prises pour lapplication dune disposition existante mais non encore publie, ds lors que ces mesures nentrent pas elle mmes en vigueur avant que la disposition sur laquelle elles se fondent ait t rgulirement rendue opposable aux tiers (jurisprudence Barrot prcite). Il est ainsi possible de prparer et de signer un texte dapplication de dispositions non encore publies, mais lentre en vigueur de ce texte ne pourra intervenir, au plus tt, qu la date dentre en vigueur des dispositions dont il fait application (CE 27 janvier 1961, Daunizeau et autres). De mme, une dlgation de signature, qui est un acte rglementaire, autorise son bnficiaire, ds son diction, signer des actes rglementaires, sous la rserve, bien sr, que ces actes nentrent pas en vigueur avant la dlgation elle -mme (CE 29 janvier 1965, Mollaret). Rien ne fait ainsi obstacle ce que plusieurs actes rglementaires qui senchanent soient signs et publis simultanment, en vue dune entre en vigueur simultane. En revanche, une mesure individuelle ne peut tre prise tant que les dispositions rglementaires qui en sont le fondement ne sont pas entres elles-mmes en vigueur. Lacte rglementaire et la mesure individuelle ne peuvent donc tre signs le mme jour. Sur les modalits de signature et de publication des actes, voir les fiches 2.1.3., signatures et contreseings ; 2.1.4., publication au Journal officiel ; 2.1.5., publication aux bulletins officiels ) Le succs dune rforme est le plus souvent subordonn aux modalits fixes pour son entre en vigueur. Il est donc indispensable lors de llaboration dun texte de sinterroger sur son champ dapplication dans le temps.
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I. Entre en vigueur (droit commun) Les actes rglementaires et assimils se distinguent des actes individuels, qui produisent leurs effets ds leur signature lorsquil sagit dactes favorables aux intresss, tels que des actes confrant des droits (CE, Sect. 19 dcembre 1952, Delle Matti). Lentre en vigueur des actes rglementaires est, de faon gnrale, subordonne aux mesures de publicit requises : publication au Journal officiel de la Rpublique franaise ou dans un bulletin ou recueil officiel. En vertu dun principe gnral du droit (CE, 12 dcembre 2003, Synd. des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale), lautorit administrative a lobligation de publier dans un dlai raisonnable les rglements quelle dicte. Les rgles relatives lentre en vigueur des lois et des rglements publis au Journal officiel sont fixes par lordonnance n2004-164 du 20 fvrier 2004 dont les dispositions ont remplac notamment celles du dcret du 5 novembre 1870 et figurent dsormais larticle 1er du code civil. La circonstance quune loi ou un rglement prvoient des dispositions dapplication non encore publies ne fait pas obstacle lentre en vigueur de cette loi ou de ce rglement sil sont suffisamment prcis pour tre immdiatement applicables. II. Entre en vigueur diffre. Lauteur dune norme rglementaire comme le lgislateur sont, en principe, libres de dcider explicitement, en fonction de considrations dopportunit, que la date dentre en vigueur de la norme sera postrieure la date qui rsulterait des rgles de droit commun. Toutefois, un texte lgislatif ou rglementaire attnuant une sanction ou la supprimant doit, en principe, tre dapplication immdiate. En outre un texte transposant un acte communautaire dont le dlai de transposition nest pas expir ne peut prescrire une entre en vigueur au del de la date limite de transposition ( CJCE 9 aot 2004 Bund Natur Schutz in Bayern aff C.392/92). Ce procd prsente, notamment, lavantage de donner le temps aux destinataires des mesures de prendre leurs dispositions pour sy adapter et sy conformer ; il permet galement ladministration de mettre en place les dispositifs daccompagnement. Pour les actes rglementaires, la fixation de la date diffre de prise deffet dune norme nouvelle est cependant soumise un contrle derreur manifeste dapprciation par le juge administratif. En reportant en effet une date trop lointaine lentre en vigueur dune loi par le truchement dune entre en vigueur diffre du rglement pris pour son application, lautorit administrative mconnat au moins implicitement la volont du lgislateur (CE, 9 juillet 1993, Ass. Collectif pour la dfense du droit et des liberts ). III. Dispositions transitoires
Le droit en vigueur avant la publication des nouvelles normes peut tre maintenu pour certaines situations juridiques ; le nouveau texte peut galement fixer des rgles dfinissant un rgime temporaire destin faciliter la transition.
IV. Non rtroactivit et application aux situations en cours Les exigences de la scurit juridique et le principe de non rtroactivit - qui nempche pas quun texte rglementaire attache des effets futurs une situation passe - font obstacle, en principe, ce que des rgles nouvelles fixes par des actes rglementaires sappliquent des situations juridiques devenues dfinitives la date de leur entre en vigueur. En revanche, sauf disposition contraire, les rglements sappliquent, ds leur entre en vigueur, lensemble des situations juridiques qui nont pas acquis un caractre dfinitif. En particulier, sauf rares exceptions, les nouvelles rgles de procdure sappliquent lensemble des procdures qui nont pas abouti une
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situation juridique constitue. De mme, dans les rgimes dautorisation administrative, les nouvelles conditions dobtention des autorisations sapprcient selon les rgles en vigueur la date laquelle ladministration statue. En matire financire et, notamment, fiscale, les situations juridiques sont regardes comme constitues la date du fait gnrateur de la dpense, recette, dette ou crance. Selon un principe gnral, les sanctions pnales plus douces sappliquent de faon rtroactive (CC. dcision n80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981). En dehors de ce cas, lapplication rtroactive de rgles nouvelles des situations dfinitivement acquises nest admise que si elle se fonde sur une autorisation expresse du lgislateur, a pour objet de combler un vide juridique (CE 11 dcembre 1998, Sect. Min. de la justice c/ Angeli) ou de tirer les consquences dune annulation contentieuse. Par ailleurs, les situations contractuelles de droit priv restent, sauf disposition lgislative contraire, rgies par le droit en vigueur la date de conclusion des contrats. Sur lensemble de ces questions (voir fiches 3.8 lentre en vigueur)
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FICHE 1.2.3 APPLICATION DANS LESPACE (Considrations gnrales)
Un texte lgislatif ou rglementaire est en principe applicable de plein droit sur lensemble du territoire de la Rpublique. Le principe inverse, dit de spcialit lgislative , en vertu duquel les textes ne sont pas applicables sauf mention contraire prvaut toutefois pour certaines collectivits doutre-mer mentionnes par larticle 74 et, pour la Nouvelle-Caldonie, par larticle 77 de la Constitution. Dans certains cas, il peut apparatre utile, voire ncessaire, damnager le champ dapplication territorial dun texte. En tout tat de cause, cette question doit tre systmatiquement examine lors de la conception de celui-ci, spcialement en ce qui concerne son application loutre-mer. De manire gnrale, et sous rserve des hypothses envisages ci-aprs, la limitation du champ dapplication dun dispositif lgislatif ou rglementaire une ou plusieurs parties du territoire national nest possible que dans les cas exceptionnels o cette rupture dgalit se trouvera justifie par une diffrence de situation caractrise ou un intrt gnral suffisant (voir sur ce point deux dcisions en sens oppos du Conseil constitutionnel : n 89-270 DC du 29 dcembre 1989, qui admet linstitution dune taxe sur lusage de bureaux dans la seule rgion Ile -de-France, et n 2000-441 DC du 28 dcembre 2000, qui censure un dispositif dapurement des dettes sociales rserv aux exploitants agricoles installs en Corse). 1. Les possibilits de modulation du champ dapplication territorial dun texte sont, principalement, les suivantes : - ldiction de dispositions spcifiques la Corse , aprs consultation de lAssemble de Corse (voir fiche 3.7.2, application et applicabilit des textes en Co rse) ; - la dfinition de dispositions adaptes aux dpartements et rgions doutre-mer en application de larticle 73 de la Constitution pour tenir compte de leurs caractristiques et contraintes particulires, qui doit tre prcde de la consultation des assembles locales (voir fiches 3.6., application et applicabilit des textes outre-mer) ; - lextension et ladaptation aux collectivits doutre-mer rgies par le principe de spcialit lgislative ; cette extension obit des rgles de comptence et de forme particulires (voir fiches 3.6., application et applicabilit des textes outre-mer) ; 2. On doit en outre signaler les possibilits suivantes : - lexprimentation sur une portion du territoire ; larticle 37-1 de la Constitution prvoit que la loi et le rglement peuvent comporter, pour un objet et une dure limits, des dispositions caractre exprimental. . Dans ce cadre, un texte peut tre rendu applicable certaines portions du territoire afin de permettre une valuation de sa mise en uvre dans la perspective dune extension lensemble de celui-ci (pour un cas dexprimentation antrieur linsertion de larticle 37-1 dans la Constitution, voir par exemple CE 18 dcembre 2002 Conseil National des Professions de lautomobile) ;
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- lentre en vigueur progressive : le Conseil dEtat a admis dans certains cas la lgalit de dispositifs prvoyant lapplication progressive (dans le temps et dans lespace) dune rglementation (21 fvrier 1968 Ordre des avocats Cour dappel de Paris et autres ; 26 octobre 1988 Gaudet ; Section 13 octobre 1967 Peny). Une telle possibilit doit toutefois ntre utilise qu bon escient ds lors quelle met en cause le principe dgalit et parat donc a priori exclue dans le domaine des libert s publiques (voir CC, dcision n 93-329 DC du 13 janvier 1994). 3. Il est en tout tat de cause indispensable de sinterroger lors de llaboration dun texte sur son champ dapplication territorial . Cela est particulirement vrai, lorsque le texte en projet modifie une rglementation existante - ce qui est le plus frquemment le cas - afin de sassurer du champ dapplication territorial de celle -ci et mesurer ainsi, du point de vue de leur application territoriale, la porte des modifications envisages. Nombreux sont en effet les domaines caractriss par la coexistence dun rgime de droit commun et dun rgime propre une portion du territoire (par exemple dpartements et collectivits doutre-mer ou dpartements dAlsace Moselle), sans que lexistence du second apparaisse toujours la lecture du premier. De nombreux codes comprennent des divisions consacres au droit applicable outremer, qui drogent en tout ou partie au droit mtropolitain ou ladaptent et auxquelles il convient de se rfrer pour avoir une vue densemble de la rglementation. Si le principe de spcialit lgislative fait obstacle, sagissant des collectivits doutre-mer, ce que la modification du rgime de droit commun emporte en soi des consquences sur le droit applicable dans ces collectivits, cette question peut se poser lgard des dispositions applicables dans les dpartements doutre-mer ou dAlsace Moselle, qui ne sont pas rgis par ce principe (pour une hypothse concernant lapplication du code de lducation en Alsace Moselle, voir CE 6 juin 2001Archevque de Strasbourg). Dans le mme ordre dides, on doit prendre garde ce quune disposition ne faisant rfrence quaux seules rgions sans mentionner explicitement la collectivit territoriale de Corse est susceptible dtre interprte comme ne pouvant tre applique celle -ci. Il convient donc de faire figurer systmatiquement cette collectivit territoriale si le texte lui est applicable aprs la rfrence aux rgions.
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FICHE 1.3.1 LA HIRARCHIE DES NORMES (Considrations gnrales)
En vertu du principe de lgalit, chaque norme juridique doit se conformer l'ensemble des rgles en vigueur ayant une force suprieure dans la hirarchie des normes, ou du moins tre compatible avec ces normes. La mconnaissance de ce principe est non seulement source de dsordres juridiques, mais elle constitue galement une faute de l'auteur du texte illgal, susceptible d'engager la responsabilit de la collectivit publique en cause devant les juridictions nationales, communautaires ou internationales. Il est, ds lors, impratif de veiller scrupuleusement ce que les nouvelles dispositions dictes se trouvent en harmonie avec la hirarchie des textes dj en vigueur ou susceptibles de l'tre la date laquelle ces dispositions prendront effet (lois ou rglements internes ou communautaires en cours d'laboration, conventions internationales en voie de ratification...). I. Les normes constitutionnelles Elles sont au sommet de la hirarchie de notre droit. Elles comprennent l'ensemble du bloc de constitutionnalit compos des rgles suivantes : - le prambule et les articles de la Constitution du 4 octobre 1958 ; - le prambule de la Constitution de 1946 ; - la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 ; - la charte de lenvironnement - les principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique ; - les principes et objectifs de valeur constitutionnelle. Dans l'ordre interne, les normes constitutionnelles prvalent sur toutes les autres, y compris les engagements internationaux (CE Ass. 30 octobre 1998, Sarran, Levacher et autres). Prvues par la Constitution en vue de prciser les modalits dapplication de certaines de ses dispositions, les lois organiques ne font pas pour autant partie du bloc de constitutionnalit . Cependant, une loi ordinaire ne peut empiter sur le domaine de la loi organique (CC, n 84-177 DC du 30 aot 1984), ni mconnatre les dispositions dune telle loi (n 60-8 DC du 11 aot 1960). II. Les normes internationales Issues des engagements internationaux de la France et rgulirement introduites dans notre droit, elles s'imposent toutes les normes de droit interne exceptes celles qui ont valeur constitutionnelle. Cette primaut englobe le droit driv, cr par les organisations internationales institues par les traits. Le droit driv des institutions communautaires (rglements, directives, dcisions caractre rglementaire) y tient une place toute particulire du fait de l'abondance et de la varit des normes qui en sont issues. Tout texte de loi ou de rglement de droit interne est ainsi susceptible d'tre censur ou cart pour incompatibilit avec les rgles de droit international opposables. Seule, le cas chant, la non application d'un trait par l'autre ou les autres parties est susceptible de priver les stipulations de ce trait de leur force juridique. Le Conseil d'Etat (Ass. 20 octobre 1989, Nicolo) et la Cour de cassation (Ch. mix. 24 mai 1975, St des cafs J. Vabre), par applic ation de l'article 55 de la Constitution, veillent la
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prminence du droit international, y compris le droit driv, sur les lois et rglements. Une loi, ftelle postrieure une rgle de droit international opposable, ne peut mconnatre une telle rgle et cette interdiction s'tend tous les actes rglementaires.
III. Les lois Elles s'imposent l'ensemble des normes rglementaires. L'laboration d'un dcret doit ainsi toujours comporter un examen des champs de comptence respectifs de la loi et du rglement et, si l'on est dans le champ de comptence de la loi, un examen des normes lgislatives respecter (voir fiche 1.3.2., rpartition loi/rglement). Si une loi qui empite sur le domaine du rglement n'en est pas pour autant dclare inconstitutionnelle (CC. n82-143 DC du 30 juillet 1982), un rglement qui empite sur le domaine de la loi est ncessairement illgal. De mme, le juge administratif se refusant apprcier la constitutionnalit des lois, un rglement contraire une loi, alors mme que celle -ci serait intervenue dans un domaine rglementaire, est systmatiquement dclar illgal. Les textes rglementaires d'application des lois doivent galement se conformer aux ventuelles rserves d'interprtation formules par le Conseil constitutionnel lors de son examen de la conformit des lois la Constitution. On notera qu'ont force de lois les actes dits lois du gouvernement de Vichy maintenus en vigueur lors du rtablissement de la lgalit rpublicaine (CE, 22 mars 1944, Vincent), le s ordonnances prises par le gouvernement provisoire de la Rpublique entre 1944 et 1946 (CE, 22 fvrier 1946, Botton) et les dispositions prises par le premier gouvernement de la Vme Rpublique sur le fondement de l'article 92 de la Constitution (CE Sect.,12 fvrier 1960, St Eky). IV. Les ordonnances Ds lors que les ordonnances prises sur le fondement de l'article 38 de la Constitution interviennent, par principe, dans le domaine de la loi, leurs dispositions s'imposent aux dtenteurs du pouvoir rgle mentaire avant comme aprs leur ratification par le Parlement. La ratification n'a d'incidence que sur la nature du contrle de lgalit susceptible d'tre exerc sur une ordonnance. Avant ratification, l'ordonnance, regarde comme un acte administratif, est soumise par le Conseil d'tat au respect des normes constitutionnelles et internationales et des principes gnraux du droit (CE 4 novembre 1996 Association de dfense des socits de course des hippodromes de province) moins que la loi dhabilitation ne permette de droger ceux-ci (CE 29 octobre 2004 Sueur). Aprs ratification, l'ordonnance acquiert valeur lgislative et elle ne peut plus tre conteste, comme une loi, que par la voie de l'exception d' inconventionnalit , cest--dire de contrarit une norme internationale. V. Les normes rglementaires II existe une hirarchie au sein des normes rglementaires. Ainsi, les dcrets s'imposent aux autres actes rglementaires manant des autorits de l'tat comme des autorits dcentralises. (voir galement fiche 1.3.4. diffrentes catgories de dcrets). Les actes individuels doivent, de faon gnrale, respecter les actes rglementaires en vigueur dans le domaine o ils interviennent, mme si l'acte rglementaire mane d'une autorit subordonne, ds lors que celle -ci est intervenue dans son champ de comptence.
VI. La jurisprudence Les principes ou rgles issues de la jurisprudence, au premier rang desquels figurent les principes gnraux du droit, doivent tre respects par les actes rglementaires.
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FICHE 1.3.2 LA REPARTITION LOI/REGLEMENT (considrations gnrales)
Il appartient au rdacteur dun projet de loi ou dun projet de dcret de veiller scrupuleusement au respect du partage entre la loi et le rglement. En effet, une disposition lgislative renvoyant au pouvoir rglementaire le soin de fixer des rgles qui auraient d tre fixes par la loi est contraire la Constitution (dcision n84-173 DC du 26 juillet 1984). Elle pourra donc tre censure par le Conseil constitutionnel pour incomptence ngative . Si, en sens inverse, une loi contenant des dispositions de nature rglementaire nest pas inconstitutionnelle (dcision n82-143 DC du 30 juillet 1982), il importe dviter un tel empitement. En effet, les dispositions en cause ne pourront tre modifies ou abroges que par une nouvelle loi, sauf si le Conseil constitutionnel, saisi de la loi initiale aprs son adoption, les a qualifies de rglementaires (voir dcision n 2005-512 DC du 21 avril 2005) ou que, ultrieurement, il a fait droit une demande de dclassement en application du second alina de l'article 37 de la Constitution. . Enfin, le Conseil dEtat annule pour incomptence les dispositions rglementaires intervenues dans le domaine de la loi (CE, Ass., 9 juillet 1971, Conseil national de lordre des pharmaciens), moins quelles naient t prises sur le fondement dune habilitation lgislative prcise, dont il se refuse contrler la constitutionnalit. I. Principes gnraux de rpartition A.Article 34 de la Constitution Il est essentiellement dfini par les dispositions de larticle 34 de la Constitution. Cet article prvoit que la loi : - fixe les rgles concernant : les droits civiques et les garanties fondamentales accordes aux citoyens pour lexercice des liberts publiques ; les sujtions imposes par la Dfense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ; la nationalit, ltat et la capacit des personnes, les rgimes matrimoniaux, les successions et libralits ; la dtermination des crimes et dlits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procdure pnale ; lamnistie ; la cration de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats ; lassiette, le taux et les modalits de recouvrement des impositions de toutes natures ; le rgime dmission de la monnaie ; le rgime lectoral des assembles parlementaires et des assembles locales ; le cration de catgories dtablissements publics ; les garanties fondamentales accordes aux fonctionnaires civils et militaires de lEtat ; les nationalisations dentreprises et les transferts de proprit dentreprises du secteur public au secteur priv ; - et dtermine les principes fondamentaux : de lorganisation gnrale de la Dfense nationale ; de la libre administration des collectivits territoriales, de leurs comptences et de leurs ressources ; de lenseignement ; du rgime de la proprit, des droits rels et des obligations civiles et commerciales ; du droit du travail, du droit syndical et de la scurit sociale et la prservation de lenvironnement
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La distinction entre les matires dont la loi dtermine les principes fondamentaux et celles dont elle fixe les rgles na quune porte limite. En principe, en effet, seuls les lments dterminants dune rgle doivent figurer dans la loi (dcision n59-1 L du 27 novembre 1959). B. Autres dispositions constitutionnelles pouvant fonder la comptence du lgislateur La comptence du lgislateur se fonde galement sur dautres dispositions de valeur constitutionnelle , notamment : - la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen (articles 7 11) et le Prambule de la Constitution de 1946 (article 7) ; - larticle 3 de la Constitution qui dispose que les conditions dexercice du droit lectoral sont dtermines par la loi ; - larticle 53 qui numre les traits ou accords internationaux ne pouvant tre ratifis ou approuvs quen vertu dune loi ; - ou encore les articles 72 74-1 qui prvoient que la loi organique ou la loi ordinaire fixent certains principes relatifs lorganisation ou au fonctionnement des collectivits territoriales. C. Loi organique prcisant le contenu dune loi La Constitution renvoie parfois une loi organique le soin de prciser le contenu dune loi. Les lois organiques sont donc galement source de la comptence lgislative. Cest le cas, par exemple, de la loi organique du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la scurit sociale ou de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances (voir fiches 1.3.4., les lois de finances et 1.3.5., les lois de financement de la scurit sociale ). D. Drogation un principe gnral du droit On notera enfin que seule une loi peut droger un principe gnral du droit (dcision n69-55 L du 26 juin 1969), ce qui a pour consquence dtendre le domaine dintervention du lgislateur au-del de ce que prvoient expressment la Constitution et les lois organiques. Ainsi, une loi est ncessaire pour droger au principe gnral de non-rtroactivit des actes administratifs. E. Article 37 de la Constitution Le domaine rglementaire est dfini par larticle 37 de la Constitution qui dispose que les matires autres que celles qui font partie du domaine de la loi ont un caractre rglementaire . On distingue traditionnellement, au sein de ce domaine rglementaire, les rglements autonomes et les rglements dexcution des lois. Les premiers interviennent dans les matires trangres au domaine lgislatif, comme lorganisation de ladministration dEtat, la procdure administrative ou la procdure civile. Les seconds interviennent dans les matires dont la loi fixe les rgles ou dtermine les principes fondamentaux. Ils ont pour objet de prciser les modalits de mise en uvre des dispositions lgisla tives. L rside sans doute la principale difficult : distinguer une disposition qui met en cause une rgle essentielle, ncessitant lintervention du lgislateur, dune disposition qui en prcise les modalits dapplication et qui relve ainsi du pouvoir rglementaire.
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De nombreuses dcisions du Conseil constitutionnel et du Conseil dEtat ont permis de prciser les contours de cette distinction et constituent une source dinformations prcieuse pour le rdacteur. Quelques unes dentre elles sont rpertories ci-aprs. II. Jurisprudence Les droits civiques et les garanties fondamentales accordes aux citoyens pour lexercice des liberts publiques
Dcision n61-13 L du 3 mai 1961 CE, Ass., 30 mars 1962, Association nationale de la meunerie et autres n84-173 DC du 26 juillet 1984
Domaine de la loi Dtermination des catgories de citoyens qui peuvent voter par procuration Limites de la comptence des juridictions administratives et judiciaires Rle dune autorit administrative indpendante institue pour veiller lexercice dune libert Possibilit de se pourvoir en cassation Etendue du droit daccs aux documents administratifs
Domaine du rglement Fixation des conditions pratiques dexercice du droit de vote par procuration
n88-157 L du 10 mai 1988 CE, 29 avril 2002, M. Gabriel Ullmann
Modalits suivant lesquels les pourvois en cassation sont forms, instruits et jugs
Les sujtions imposes par la Dfense nationale aux citoyens ; lorganisation gnrale de la Dfense nationale
Dcision n66-42 L du novembre 1966 17 Domaine de la loi Domaine du rglement Statut des personnels relevant des cadres des rserves de larme de lair, qui ne sont pas des fonctionnaires civils ou militaires de lEtat Nature et limites de ces circonscriptions
n67-45 1967
L du 9 mai
n68-8 FNR du 27 novembre 1968 n90-285 DC du 28 dcembre 1990
Principe selon lequel la prparation et la conduite des efforts en matire de dfense sont assures dans le cadre dune organisation territoriale qui repose sur des circonscriptions Reconnaissance de la qualit de combattant Rgles ayant pour objet dassurer une rparation aux personnes victimes de dommages corporels dus des faits de guerre
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La nationalit, ltat et la capacit des personnes, les rgimes matrimoniaux, les successions et libralits
Dcision n64-30 L du septembre 1964 17 Domaine de la loi Rgle suivant laquelle les dcisions dadoption doivent tre reportes sur un registre dtat civil dans un dlai dtermin Dtermination du format et des modles de livret de famille Rpartition des comptences au sein de lordre judiciaire pour la mise en uvre de cette garantie Domaine du rglement
CE, 25 juillet 1975, Socit Les ditions des Mairies n86-145 L du 19 mars 1986
Principe selon lequel les certificats de nationalit franaise sont dlivrs par un magistrat ou un fonctionnaire relevant de lordre judiciaire
La dtermination des crimes et dlits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procdure pnale
Dcision n69-55 L du 26 juin 1969 n75-56 DC juillet 1975 du 23 Domaine de la loi Fixation dun dlai dont linobservation est un des lments constitutifs dun dlit Toute disposition de procdure pnale Domaine du rglement
CE, Sect., 4 mai 1979, Comit daction des prisonniers et autres CE, 28 juillet 2000, Association Premier Janvier 1998 CE, 30 dcembre 2003, Union nationale CGT des affaires sociales Dtermination des agents ou catgories dagents habilits rechercher et constater des infractions pnales
Sanctions disciplinaires infliges aux dtenus Saisine du procureur de la Rpublique par le Conseil suprieur de la tlmatique
La cration de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats

Dcision n61-14 L du 18 juillet 1961 CE, Ass., 13 juillet 1962, Conseil national Domaine de la loi Cration de tribunaux dinstance comptence exclusive en matire pnale Cration dune section des assurances sociales au sein du Domaine du rglement Dtermination du nombre, du sige et du ressort de ces tribunaux
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de lOrdre mdecins des Conseil rgional de discipline
n64-31 L du dcembre 1964
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n65-33 L fvrier 1965
du
Cration de tribunaux pour enfants Rgles constitutives de ces tribunaux : mode de dsignation des assesseurs et dure de leurs fonctions Cration des chambres de lexpropriation
CE, 4 novembre 1992, Faure et autres
Modalits de la procdure suivre devant les chambres de lexpropriation Choix du scrutin majoritaire pour llection des conseillers prudhommes appels tenir les audiences de rfr
Lassiette, le taux et les modalits de recouvrement des impositions de toutes natures

Dcision n68-50 L du janvier 1968 30 Domaine de la loi Domaine du rglement Dispositions relatives aux rmunrations pour services rendus, qui ne sont pas des impositions Dtermination de la charge de la preuve en matire fiscale Composition dun organisme dont lavis conforme est requis pour la fixation de lassiette et du taux dune imposition Dtermination des limites lintrieur desquelles le taux dune imposition peut tre modul
n80-119 L du 2 dcembre 1980 n82-124 L du 23 juin 1982
CE, Ass., 3 juillet 1998, Syndicat des mdecins Aix et rgion et autres
Modulation, lintrieur des limites fixes par le lgislateur, du taux dune imposition
Le rgime lectoral des assembles parlementaires et des assembles locales

Dcision n62-20 L du dcembre 1962 Domaine de la loi Rgles relatives au mode de scrutin, la rpartition des siges, louverture des recours contre les lections et aux effets des dcisions juridictionnelles rendues en la matire Dlimitation des circonscriptions lectorales Domaine du rglement
er n86-208 DC des 1 et 2 juillet 1986
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n92-316 DC du 20 janvier 1993
Rgle qui prvoit que la commission nationale des comptes de campagne est auditionne par une commission compose de reprsentants de partis politiques
Rgles de dsignation des reprsentants des partis politiques et de fonctionnement des auditions, ds lors que la commission na ni pouvoir dinstruction ni pouvoir de contrle Dtermination du chef lieu des circonscriptions lectorales Fixation des modalits ncessaires lorganisation dun rfrendum
n99-187 L octobre 1999 CE, Ass., septembre Meyet
du
10 1992,
La cration de catgories dtablissements publics
Dcision
n59-1 L du 27 novembre 1959 n82-127 L du 10 novembre 1982 n79-108 L juillet 1979 du 25
Domaine de la loi Cration dun tablissement public constituant lui seul une catgorie dtablissement public : RATP Centre Pompidou
Domaine du rglement
n59-1 L du novembre 1959
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Rgles constitutives dun tablissement public constituant lui seul une catgorie dtablissement public, comme celle prvoyant la prsence de reprsentants des collectivits territoriales au sein du conseil dadministration de la RATP
Cration dun tablissement public entrant dans une catgorie existante : - ANPE Nombre de reprsentants des collectivits territoriales au sein du conseil dadministration de la RATP
n87-150 L mars 1987
du
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Caractre administratif ou industriel et commercial dun tablissement public
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Les garanties fondamentales accordes aux fonctionnaires civils et militaires de ltat

Dcision n60-8 L du octobre 1960 Domaine de la loi Droit doption entre le statut de fonctionnaire et un statut particulier Principe de dsignation, par voie dlection, des reprsentants du personnel au sein des commissions administratives paritaires Domaine du rglement Fixation du dlai pendant lequel peut sexercer ce droit doption Mode de scrutin
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CE, Sect., 22 avril 1966, Fdration nationale des syndicats de police n77-100 L du novembre 1977 16
CE, 4 mai 1981, Fdration autonome des syndicats de police n91-165 L du 12 mars 1991 Principe du recrutement par concours, nature des conditions exiges pour se prsenter au concours
Statut des agents des offices publics dHLM, qui ne sont pas des fonctionnaires, ds lors quil ne met pas en cause la libre administration des collectivits territoriales Disposition imposant une prsence en dehors des heures normales de service, lorsque lintrt du service lexige Modalits du choix du jury de concours, dtail des conditions exiges pour se prsenter au concours
Les nationalisations et les transferts de proprit dentreprises du secteur public au secteur priv
Dcision n81-132 DC du 16 janvier 1982 Domaine de la loi Poser les rgles de transfert des entreprises du secteur public au secteur priv Domaine du rglement Dcider dune opration impliquant un transfert du secteur public au secteur priv Possibilit donne un tablissement public de prendre des participations financires sans cession dlments dactif susceptibles de constituer une entreprise Choix de la dnomination de cette commission
CE, 11 octobre 1985, Syndicat gnral de la recherche agronomique CFDT
n98-182 L du 6 mars 1998
Cration dune commission charge dvaluer la valeur des entreprises publiques avant leur transfert au
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secteur priv
La libre administration des collectivits territoriales, de leurs comptences et de leurs ressource s

Dcision n64-29 L du 12 mai 1964 Domaine de la loi Dtermination du domaine de la tutelle administrative qui sexerce sur les collectivits territoriales Domaine du rglement Rpartition des attributions de cette tutelle entre les diverses autorits susceptibles de lexercer Dsignation de lautorit devant exercer au nom de lEtat la comptence ainsi transfre
n67-49 L du dcembre 1967
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Transfert de comptence dune collectivit territoriale lEtat
n88-154 L mars 1988
du
10
Obligation faite aux collectivits territoriales de motiver une dcision de refus de communiquer un document administratif Disposition prvoyant la prsence de deux lus locaux dans une commission administrative Disposition restreignant la possibilit pour les collectivits territoriales de crer certains emplois Cration de la Commission nationale du dbat public, qui peut tre appele organiser des dbats sur les projets des collectivits territoriales Composition de la Commission nationale du dbat public dont le rle est consultatif
Avis AG n359646 du 13 fvrier 1997
CE, 19 mars 1997, Dpartement de la Loire et Assemble des prsidents des conseils gnraux n99-184 L mars 1999 du 18
Lenseignement
Dcision CE, Ass., 12 juillet 1969, Chambre de commerce et dindustrie de SaintEtienne CE, Sect., 9 avril 1976, Conseil des parents dlves des coles publiques de la mission universitaire et culturelle Domaine de la loi Principe du jury pour un examen Domaine du rglement Modalits dorganisation de cet examen
Taux et modalits de perception des droits dinscription, de scolarit, dexamens, de concours et de diplme dans les tablissements
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franaise au Maroc CE, 27 avril 1977, Syndicat national des instituteurs n91-167 L du 19 dcembre 1991 de lEtat Attribution de bourses aux lves de lenseignement suprieur priv Limitation du nombre des tudiants pouvant avoir accs aux tudes mdicales Dtermination des circonscriptions lintrieur desquelles sapplique la limitation du nombre des postes mis au concours Dsignation, au sein de lEtat, des autorits charges daccorder cette habilitation
n99-185 L mars 1999
du
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Dispositions donnant comptence lEtat pour accorder lhabilitation dlivrer un titre dingnieur diplm
Le rgime de la proprit, des droits rels et des obligations civiles et commerciales

Dcision n62-21 L du dcembre 1962 Domaine de la loi Droit au maintien dans les lieux des locataires Domaine du rglement
n64-29 L du 12 mai 1964
n65-35 L du 2 juillet 1965
Rgles de constitution des socits et rgles relatives aux rapports susceptibles dtre nous par les socits avec les tiers
Dispositions mettant des obligations la charge des entreprises ayant pass des marchs avec les collectivits territoriales Dispositions imposant certaines socits lobligation de publier divers documents pour linformation de leurs actionnaires et des tiers
n67-43 L du 26 janvier 1967 n2000-190 L du 7 novembre 2000
Privation des droits dun propritaire Institution dune police spciale de la chasse
Dsignation des espces danimaux nuisibles pouvant faire lobjet de chasses
n84-137 L du 4 juin 1984
Dispositions soumettant des contrats des conditions spciales
Le droit du travail et le droit syndical

Dcision n79-106 L du fvrier 1979 Domaine de la loi Existence dallocations spciales en faveur de certaines catgories de travailleurs et nature des conditions exiges pour lattribution de ces allocations Domaine du rglement Prcisions sur les conditions dattribution des allocations, notamment celle tenant lge des bnficiaires
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n89-257 DC du 25 juillet 1989 Principe selon lequel une convention collective peut contenir des dispositions plus favorables aux travailleurs que celles des lois et rglements Obligation faite tout employeur dtablir les listes des salaris quil emploie aux fins de les communiquer lautorit administrative en vue de ltablissement des listes lectorales pour llection des conseillers prudhommes Dtermination des autorits et dpartements ministriels dont dpendent les fonctionnaires chargs des fonctions dinspecteur du travail Dispositions habilitant linspecteur du travail saisir le juge civil des rfrs pour faire cesser le travail le dimanche Dtermination des lments dinformation devant figurer sur ces listes
n91-166 L du 13 juin 1991
n93-174 L du 6 avril 1993
CE Ass., 21 octobre 1994, Socit Tapis Saint-Maclou
Le droit de la scurit sociale

Dcision n60-10 L du dcembre 1960 Domaine de la loi Dtermination des catgories de personnes assujetties lobligation de cotiser et partage de cette obligation entre employeurs et salaris Principe de ladministration des caisses de scurit sociale par leurs reprsentants lus Domaine du rglement Fixation du taux de la part qui incombe chacune de ces catgories dans le paiement de la cotisation Exercice par lautorit administrative de son pouvoir de tutelle sur les caisses de scurit sociale
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CE, Ass., 27 novembre 1964, Caisse centrale de secours mutuel agricole n80-115 L du octobre 1980 15
Dtermination des conditions que doivent remplir les membres des conseils dadministration des caisses de scurit sociale Limitation quantitative des actes des masseurs-kinsithrapeutes Principes fondamentaux de laide sociale : dtermination des catgories de personnes appeles bnficier de la prestation spcifique dpendance et nature des conditions exiges pour lattribution de cette allocation Prcisions sur les conditions dattribution, notamment celle tenant lge requis
CE Ass., 20 dcembre 1995, Collectif national Kin-France CE, 12 juin 1998, Fdration des aveugles et handicaps visuels de France
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FICHE 1.3.3 LES DIFFERENTES CATGORIES DE DCRETS
On distingue trois catgories de dcrets : les dcrets simples, les dcrets en Conseil dEtat et les dcrets en conseil des ministres, tant prcis que ces derniers peuvent galement tre des dcrets en Conseil dEtat.( voir fiches 2.4., tapes de llaboration dun dcret.)
I. Les dcrets en conseil des ministres En vertu de larticle 13 de la Constitution, les dcrets dlibrs en conseil des ministres sont signs par le Prsident de la Rpublique. Ils sont contresigns par le Premier ministre et, le cas chant, par les ministres responsables (voir fiche 3.9.1, les actes du Prsident de la Rpublique ). Ils comportent, dans les visas, la mention : Le conseil des ministres entendu , . Un dcret doit tre dlibr en conseil des ministres ds lors quun texte le prvoit. Ce texte peut tre : - une disposition constitutionnelle : larticle 13 de la Constitution dispose ainsi que certains fonctionnaires, parmi lesquels les ambassadeurs, les prfets et les directeurs des administrations centrales, sont nomms en conseil des ministres et larticle 36 que ltat de sige est dcrt en conseil des ministres ; - une loi organique ou ordinaire mme si, en principe, il nappartient pas au lgislateur de prvoir quun dcret sera dlibr en conseil des ministres : en vertu de larticle 42 de lordonnance organique du 22 dcembre 1958 relative au statut de la magistrature, les traitements des magistrats sont fixs par dcret en conseil des ministres ; larticle 8 de la loi du 11 janvier 1984 portant statut gnral de la fonction publique dEtat prvoit que doivent tre dlibrs en conseil des ministres les dcrets portant statuts particuliers de certains corps de fonctionnaires ; - un dcret : le dcret n59-178 du 22 janvier 1959 dispose que les attributions des ministres sont fixes par dcrets en conseil des ministres et le dcret n97-34 du 15 janvier 1997 que la liste des dcisions administratives individuelles prises par les ministres et non par les prfets est fixe par dcret en Conseil dEtat et en conseil des ministres. Dans les faits, des considrations lies la nature ou limportance du sujet trait peuvent expliquer que des dcrets soient dlibrs en conseil des ministres, alors quaucun texte ne le prvoit. Il convient toutefois dtre conscient des consquences dun tel choix. Il rsulte en effet de la jurisprudence quun dcret dlibr en conseil des ministres postrieurement lentre en vigueur de la Constitution de 1958, alors mme quaucun texte ne limposait, ne peut plus tre modifi ou abrog que par dcret en conseil des ministres (CE, Ass., 10 septembre 1992, Meyet). Toutefois, la rgle de comptence ainsi pose par la jurisprudence ne sappliquerait pas si une norme hirarchiquement suprieure un dcret en conseil des ministres (par ex une loi) donnait explicitement comptence une autorit autre que le Prsident de la Rpublique pour dicter une rglementation dans le domaine dans lequel est intervenu le dcret en cause. Si lon souhaite viter cet effet de cliquet , il importe dintroduire dans un dcret dlibr en conseil des ministres en dehors de toute obligation lgale un article final prvoyant que ce dcret pourra tre modifi par dcret simple ou par dcret en Conseil dEtat (ex : Le prsent dcret peut tre modifi par
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dcret ). De mme, dans le cas dun dcret dont seules certaines dispositions devaient tre dlibres en conseil des ministres, un article final prvoira que les autres dispositions peuvent tre modifies par dcret.
II. Les dcrets en Conseil dtat Ce sont les dcrets pour lesquels une disposition constitutionnelle (second alina de larticle 37 de la Constitution), un texte lgislatif ou un texte rglementaire prvoient quils sont soumis lavis du Conseil dEtat. Il arrive aussi quen labsence dun texte le prvoyant, le Gouvernement et le Conseil dEtat saccordent en raison de lobjet ou de limportance dun dcret, pour llever au niveau du dcret en Conseil dEtat. Les dcrets en Conseil dEtat portent la mention Le Conseil dEtat entendu,. La mconnaissance de lobligation de consulter le Conseil dEtat, que cette obligation rsulte dun texte ou de la circonstance que le texte modifi a t pris en Conseil dEtat, entache le texte dillgalit. Cette illgalit pourra tre souleve doffice par le juge. Le rdacteur prendra garde aux articles balais des codes ou lois qui prvoient que les mesures dapplication dun ensemble darticles, voire dun chapitre ou dun livre, sont prises, sauf dispositions contraires , par dcret en Conseil dEtat. Il faut, dans ce cas, recourir un dcret en Conseil dEtat, moins que la disposition appliquer ne renvoie expressment un dcret simple (ou un arrt). La catgorie des rglements dadministration publique (dcrets qui devaient tre soumis lAssemble gnrale du Conseil dEtat) a t supprime en 1980. Les rglements dadministration publique existants sont considrs comme tant des dcrets en Conseil dEtat. Ils peuvent donc tre modifis ou abrogs par dcret en Conseil dtat. Lorsque, dans les visas ou le corps dun texte, on se rfre un dcret pris en cette forme, il convient de faire disparatre de son intitul les mots rglement dadministration publique . Il importe dviter de soumettre au C onseil dEtat un dcret comportant la fois des dispositions relevant du dcret en Conseil dEtat et dautres relevant du dcret simple. Il rsulte en effet de la jurisprudence que les dispositions de ce dcret, dont le niveau rsultera du seul usage de la formule le Conseil dEtat entendu, dans les visas, ne pourront ensuite tre modifies que par dcret en Conseil dEtat (CE, Ass., 3 juillet 1998, Syndicat national de lenvironnement CFDT et autres). Le mieux dans ce cas consiste donc rdiger deux textes distincts. En cas dimpossibilit, il convient tout le moins de prvoir un article final ouvrant la possibilit de modifier telles et telles dispositions par dcret. Cette prcision doit galement figurer dans les dcrets de dclassement pris en application du second alina de larticle 37 de la Constitution, sils nont t soumis au Conseil dEtat quen raison de lutilisation de cette procdure. On signalera toutefois que la rgle de comptence pose par la jurisprudence Syndicat national de lenvironnement CFDT et autres cesse de sappliquer si une norme hirarchiquement suprieure un dcret en Conseil dEtat ( par ex une loi) a prvu que les mesures en cause peuvent tre prises par dcret. Ainsi, un dcret qui a t spontanment soumis lavis du Conseil dEtat avec lutilisation dans les visas de la formule le Conseil dEtat entendu, pourra tre modifi par dcret simple dans lhypothse o, postrieurement son diction, le lgislateur est intervenu et a prvu, dans la matire considre, que les mesures dapplication de la loi seront prises par dcret . III. Les dcrets simples Ce sont les dcrets qui ne sont ni des dcrets en Conseil dEtat ni des dcrets en conseil des ministres. Il sagit du mode normal dexercice du pouvoir rglementaire. Il est toujours possible, ds lors que le sujet trait le justifie, de soumettre un dcret simple lexamen du Conseil dEtat. Pour les distinguer des dcrets en Conseil dEtat, ces dcrets comportent la mention aprs avis du Conseil dEtat, et non Le Conseil dEtat entendu, . Les dcrets pris aprs avis du Conseil dEtat, peuvent tre modifis par dcret simple. Aussi est-il prfrable, lorsque le Gouvernement soumet un projet de dcret au Conseil dEtat sans y tre tenu, de recourir, dans les visas du
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projet soumis la Haute Assemble cette formule plutt que driger ce texte en dcret en Conseil dEtat par lemploi de la formule Le Conseil dEtat entendu,. Les dcrets simples sont, en rgle gnrale, des dcrets du Premier ministre. Dans certains cas toutefois, il sagit de dcrets du Prsident de la Rpublique (voir fiche 3.9.1, Les actes du Prsident de la Rpublique ).
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FICHE 1.3.4 LES LOIS DE FINANCES
Outre leur caractre annuel, les lois de finances ont ceci de particulier que la Constitution et la loi organique fixent des rgles relatives leur prsentation et leur contenu et dfinissent une procdure de discussion et dadoption qui se distingue de celle applicable aux lois ordinaires (voir fiche 2.2.8., tapes de llaboration dune loi - particularits). Du point de vue de la hirarchie des normes, elles ne sont pas suprieures aux autres lois ; mais une loi ordinaire ne peut pas, sans mconnatre la Constitution et encourir en consquence une censure par le Conseil constitutionnel, empiter sur le domaine rserv aux lois de finances. I. Dispositions applicables Aux termes de larticle 34 de la Constitution : Les lois de finances dterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les rserves prvues par une loi organique. . Par ailleurs, le premier alina de larticle 47 dispose que Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prvues par une loi organique. . Prise en application de ce double renvoi, la loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a abrog et remplac lordonnance organique du 2 janvier 1959. Cette loi organique est entre en vigueur de manire chelonne, par leffet de ses articles 61 66. Elle est, compter du 1er janvier 2005, applicable dans lensemble de ses dispositions, sous la seule rserve que les lois de finances affrentes lexercice 2005 et aux exercices prcdents restent rgies par les dispositions antrieurement applicables (article 67, dernier alina). La LOLF a apport de profonds changements aux rgles antrieures, notamment en ce qui concerne la prsentation et le vote des dpenses ; mais elle na pas remis en cause les grands principes du droit budgtaire - lannualit, lunit et luniversalit du budget, auxquels on peut ajouter un principe de sincrit - ni larchitecture gnrale des lois de finances. Aussi peut-on considrer que, quoique rendue sous lempire de lordonnance du 2 janvier 1959, labondante jurisprudence du Conseil constitutionnel relative aux lois de finances est, pour lessentiel, toujours valable, sous rserve videmment de celles des dcisions qui appliquent et interprtent des dispositions de cette ordonnance abroges ou substantiellement modifies par la LOLF. II. Les diffrentes lois de finances Larticle 1er de la LOLF distingue quatre catgories de lois de finances. A.La loi de finances de lanne, ou loi de finances initiale Cest celle qui, pour un exercice, prvoit les recettes, autorise les dpenses et arrte lquilibre budgtaire ; elle est prsente conformment aux dispositions de larticle 34 de la LOLF, qui prvoient une organisation en deux parties distinctes et fixent le contenu de chacune de ces parties, en numrant les mesures qui doivent y figurer et celles qui peuvent y figurer ; le projet de loi de finances de lanne doit, en application de larticle 39 de la LOLF, tre dpos au Parlement au plus tard le premier mardi doctobre de lanne qui prcde celle laquelle il se rapporte (voir fiche 2.2.8., tapes de llaboration dune loi - particularits) B. Les lois de finances rectificatives Dfinies larticle 35 de la LOLF, elles modifient en cours danne les dispositions de la loi de finances de lanne. Elles ajustent les plafonds de dpenses et les donnes de lquilibre et, pour le reste, sont prsentes en tout ou partie comme la loi de finances de lanne. Il rsulte de la
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jurisprudence du Conseil constitutionnel que le Gouvernement est, dans certaines circonstances, tenu de prparer et de soumettre au Parlement une loi de finances rectificative (n 91-298 DC du 24 juillet 1991 ; n 2002-464 DC du 27 dcembre 2002). C. La loi de rglement Elle a pour objet darrter le montant dfinitif des recettes et des dpenses de lexercice auquel elle se rapporte et le rsultat budgtaire qui en dcoule. Elle peut comporter dautres dispositions, dans les limites prvues aux IV et V de larticle 37 de la LOLF. D. La loi spciale autorisant le Gouvernement continuer percevoir les impts existants. Enfin, refltant une dcision du Conseil constitutionnel (n 79-111 DC du 30 dcembre 1979), larticle 45 de la LOLF ouvre la possibilit, dans le cas ou la loi de finances de lanne na pu tre adopte temps, dune loi spciale autorisant le Gouvernement continuer percevoir les impts existants. III. Le contenu des lois de finances Selon une distinction que le Conseil constitutionnel a reprise son compte (dans sa dcision n 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la LOLF, considrants 69 et 70), le domaine des lois de finances est obligatoire, exclusif ou facultatif. Pour tre tout fait exact, il convient en ralit de distinguer entre domaine obligatoire et exclusif , domaine facultatif et exclusif et domaine facultatif et partag. Les dispositions qui ne relvent daucune de ces catgories ne peuvent tre insres dans une loi de finances. A. Domaine obligatoire et exclusif Certaines dispositions doivent obligatoirement figurer dans chaque loi de finances de lanne, chaque loi de finances rectificative ou chaque loi de rglement et ne peuvent tre insres que dans une telle loi. Ce sont, pour lessentiel, les dispositions proprement budgtaires, cest--dire celles relatives lautorisation de perception des impts, lvaluation des ressources de lEtat, la dtermination des plafonds de dpenses et demplois ainsi qu lquilibre budgtaire et la trsorerie. Sagissant de la loi de finances de lanne, on en trouve lnumration au III de larticle 34 de la LOLF ( savoir : 1, 5, 6, 7 et 8 du I et 1, 2 et 3 du II de cet article). B. Domaine facultatif et exclusif Dautres dispositions ne peuvent tre introduites que dans une loi de finances, mais ne figurent pas ncessairement dans chaque lo i de finances. Ce sont principalement : - les dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget de lEtat (3 du I de larticle 34) ; - loctroi de garanties de lEtat et la dfinition de leur rgime (5 du II de larticle 34) ; - la prise en charge de la dette de tiers (6 du II de larticle 34) ; - laffectation une autre personne morale dune ressource tablie au profit de lEtat (article 36) ; - le rgime des drogations lobligation de dpt au Trsor public des disponibilits des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics (3 de larticle 26).
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Sagissant des garanties accordes par lEtat, la pratique avait vari compte tenu de lambigut des termes de lordonnance du 2 janvier 1959 sur ce point. Il est dsormais clair que seule la loi de finances peut prvoir loctroi dune garantie (voir aussi larticle 61 de la LOLF). C.Domaine facultatif et partag Certaines dispositions peuvent tre inscrites en loi de finances (de lanne ou rectificative), mais sans que celle -ci ait ce titre un monopole . Pour ces matires, un choix souvre donc entre loi de finances et loi ordinaire. Le 7 du II de larticle 34 de la LOLF numre ainsi les dispositions qui peuvent figurer dans la seconde partie de la loi de finances (de lanne, et en vertu du renvoi qui figure larticle 35, rectificative) : 1/ dispositions relatives lassiette, au taux et aux modalits de recouvrement des impositions de toute nature qui naffectent pas lquilibre budgtaire ; 2/ dispositions qui affectent directement les dpenses budgtaires de lanne ; 3/ dfinition des modalits de rpartition des concours de lEtat aux collectivits territoriales ; 4/ approbation des conventions financires ; 5/ dispositions relatives linformation et au contrle du Parlement sur la gestion des finances publiques ; 6/ dispositions relatives la comptabilit de lEtat et au rgime de responsabilit pcuniaire des agents des services publics. Il doit tre signal que ce domaine facultatif et partag est largi par la rforme intervenue en 2001 : dans le cadre de lordonnance organique du 2 janvier 1959, les dispositions mentionnes aux 5/ et 6/ ci-dessus relevaient du domaine exclusif de la loi de finances (deuxime er alina de larticle 1 de cette ordonnance ; cf par exemple dcision n 95-358 DC du 21 janvier 1995) ; tandis quau contraire, les modalits de rpartition des concours de lEtat aux collectivits territoriales (3/) taient juges hors champ de la loi de finances (voir n 89-268 DC du 29 dcembre 1989 ou n 2002-464 DC du 27 dcembre 2002). Sagissant des mesures fiscales, elles sont inscrire dans la premire partie de la loi de finances si elles affectent lquilibre du budget de lEtat pour lexercice considr (2 du I de larticle 34 de la LOLF) et en seconde partie si elles nont pas cet effet (a du 7 du II de cet article). Mais dans lun et lautre cas, la comptence est partage avec le lgislateur ordinaire, charg par larticle 34 de la Constitution de fixer les rgles concernant lassiette, le taux et les modalits de recouvrement des impositions de toute natures . Il rsulte au demeurant de larticle 33 de la LOLF, qui reflte une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel (voir notamment les dcisions n 78-95 DC du 27 juillet 1978 et n 95-365 DC du 27 juillet 1995), que sil appartient la seule loi de finances de prvoir les recettes et de dfinir lquilibre budgtaire, cela ne fait pas obstacle ce que soit vote une loi ordinaire comportant des dispositions fiscales qui affectent les ressources budgtaires de lanne en cours ; mais cest condition que les consquences sur lquilibre financier en soient tires dans la plus prochaine loi de finances affrente cette anne. Un mme raisonnement sapplique aux recettes non fiscales et aux charges budgtaires : dfaut, la contrainte financire empcherait le lgislateur dexercer pleinement les comptences quil tient de la Constitution. D. Cavaliers budgtaires Les dispositions qui ne relvent pas des trois catgories prcdentes nont pas leur place dans une loi de finances. Qualifies de cavaliers budgtaires quand elles y sont nanmoins
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insres, elles sont disjointes par le Conseil dEtat lors de lexamen du projet et courent le risque dtre censures par le Conseil constitutionnel. La question se pose le plus souvent propos de linsertion dans le projet de loi de finances de mesures qui nont pas un caractre essentiellement financier, mais dont il est soutenu quelles ont un effet sur les charges de lEtat. Dans le rgime issu de la LOLF qui vient dtre dcrit, de telles mesures doivent, pour avoir une place lgitime en loi de finances, tre de celles qui affectent directement les dpenses budgtaires de lanne (b/ du 7 du II de larticle 34). Cette formulation est nouvelle, mais ne devrait pas conduire une inflexion notable des principes dgags par le Conseil constitutionnel dans la longue srie de ses dcisions relatives aux cavaliers budgtaires : - les dispositions en cause doivent avoir une incidence directe sur les charges de lEtat (n 93-330 DC du 29 dcembre 1993 ; n 96-385 DC du 30 dcembre 1996) ou concerner leur dtermination (n 2001-457 DC du 27 dcembre 2001 ; n 2003-488 DC du 29 dcembre 2003) ; - sont admises les mesures qui, sans avoir elles-mmes cet effet, forment avec des dispositions ayant leur place en loi de finances les lments indissociables dun dispositif densemble (n 86-201 DC du 28 dcembre 1986 ; n 96-385 DC du 30 dcembre 1996 ; n 2001456 DC du 27 dcembre2001). Une prcision toutefois : les termes prcits de la LOLF excluent linsertion dans une loi de finances de mesures nayant quun effet diffr, puisquil y est fait rfrence aux dpenses budgtaires de lanne . Or, le Conseil constitutionnel avait admis plusieurs reprises linscription en loi de finances de dispositifs ayant un effet sur les charges de lEtat mais au titre dexercices budgtaires ultrieurs (cf n 96-385 DC et n 96-386 DC du 30 dcembre 1996) : lincidence devait tre directe, mais pas ncessairement directe et immdiate. Appliqu strictement, le b/ du 7 du II de larticle 34 de la LOLF est notamment de nature limiter voire supprimer la possibilit dinsertion en loi de finances rectific ative de fin danne de dispositions lgislatives permanentes caractre non fiscal ; il empchera aussi dintroduire dans la loi de finances de lanne des dispositions dont leffet budgtaire napparat quau cours dexercices ultrieurs. IV. Les rgle s respecter Il se dduit de ce qui prcde les trois rgles suivantes : - il faut inscrire dans chaque projet de loi de finances (de lanne, rectificative ou de rglement) toutes les dispositions qui doivent y figurer ; - il faut sabstenir dy introduire des dispositions qui ny ont pas leur place ; - enfin, il ne faut pas insrer dans un projet de loi ordinaire des dispositions relevant du domaine exclusif des lois de finances. Ces rgles sont simples noncer, mais leur application peut soule ver de dlicates questions. - Tout dabord, il nest pas toujours ais dapprcier si une disposition ou un ensemble de dispositions comporte un lien suffisamment troit avec la dtermination des charges de lEtat pour entrer dans le domaine partag des lois de finances. On pourra toutefois se reporter aux nombreuses dcisions du Conseil constitutionnel statuant sur ce point, qui ont envisag des cas de figure varis. Peuvent tre cites cet gard les dcisions n 97-395 DC du 30 dcembre 1997, n 2000-442 DC du 28 dcembre 2000, n 2001-457 DC du 27 dcembre 2001 et n 2003-488 du 29 dcembre 2003, qui censurent chacune plusieurs cavaliers ; ou en sens inverse les dcisions n 93-330 du 29 dcembre 1993 et n 96-385 DC du 30 dcembre 1996, qui valident linsertion en loi de finances de dispositions qui ne sont pas proprement parler budgtaires.
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On trouvera ci-aprs en annexe la liste complte des cavaliers budgtaires censurs par le Conseil constitutionnel. - Indpendamment de la question de savoir si les mesures envisages risquent ou non dtre regardes comme des cavaliers budgtaires , on nutilisera qu bon escient, cest--dire de manire restrictive, la loi de finances comme support de mesures lgislatives particulires. Certes, la loi de finances de lanne et plus encore la loi de finances rectificative de fin danne prsentent lavantage dune procdure de prparation et de vote acclre et dune garantie dadoption dfinitive rapide. Mais, symtriquement, cette procdure, caractrise par lurgence, ne permet pas de procder avec le soin et les dlais que requirent les rformes lgislatives importantes et complexes la concertation interministrielle, aux consultations externes, ltude par le Conseil dEtat puis lexamen et au vote par le Parlement. Le Conseil dEtat a ainsi appel plusieurs reprises lattention du Gouvernement sur le caractre trs inopportun, en termes de bonne mthode lgislative, de la prsentation au sein dun projet de loi de finances dune rforme lgislative substantielle (voir le rapport public de 1995 pour une rforme du RMI ou le rapport public de 1999 pour une modification des rgles dattribution de lallocation aux adultes handicaps). Il lui est arriv de refuser en consquence dexaminer le s dispositions en cause. - Lorsque des dispositions sont issues dune loi de finances, une loi ordinaire ne peut pas les abroger ni les modifier si elles relvent du domaine exclusif des lois de finances tel que dfini par la LOLF. Elle peut en revanche l e faire si ces dispositions relvent du domaine partag des lois de finances, comme cest le cas notamment de toute la lgislation fiscale ( lexception des dispositions qui procdent une affectation du produit dun impt au sein du budget de lEtat ou qui transfrent une ressource fiscale de lEtat une autre personne publique). - Les rfrences ou renvois, dans une loi ordinaire, des dispositions prendre par la loi de finances sont manier avec beaucoup de prcaution. Le plus souvent, ces rfrences ou renvois seront simplement inoprants et donc inutiles : le lgislateur ne peut en effet se lier lui-mme ou se donner des injonctions (cf n 82-142 DC du 27 juillet 1982, propos des lois de plan). Cependant, formules de manire imprative et prcise, de telles dispositions courraient le risque dtre regardes comme empitant sur le domaine rserv la loi de finances elle -mme ou sur celui de la loi organique, seule habilite dfinir le contenu des lois de finances. Cest ainsi que dans sa dcision n 2000-434 DC du 20 juillet 2000, le Conseil constitutionnel a censur une disposition de la loi relative la chasse aux termes de laquelle le montant et les conditions de recouvrement des redevances cyngtiques sont fixs annuellement par la loi de finances . - Une question particulire se pose dans lhypothse o lon souhaite faire figurer dans un code une disposition relevant du domaine exclusif de la loi de finances, qui ne peut donc tre abroge et rcrite au sein dun code, puis modifie, le cas chant, que par une telle loi. La solution retenir en pareil cas consiste utiliser la technique du code suiveur , cest--dire seulement citer la disposition en cause ; un exemple de cette mthode est donn par les articles L. 731-1 et suivants du code rural, relatifs au budget annexe des prestations sociales agricoles, dans leur rdaction antrieure au 31 dcembre 2003 ( Ainsi quil est dit larticle X de la loi de finances pour Y (n du ), le budget annexe. ). - Enfin, il existe depuis 1996 une autre catgorie de lois dont le contenu et la procdure dadoption sont prcises par une loi organique : les lois de financement de la scurit sociale (voir fiche 1.3.5. les lois de financement de la scurit sociale). La coordination oprer entre projet de loi de finances et projet de loi de financement de la scurit sociale est complexe, compte tenu des liens multiples et troits entre budget de lEtat et comptes de la scurit sociale et de la quasi-concomitance de la prparation par le Gouvernement et de lexamen par le Parlement de ces deux textes.
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Dans certains cas, notamment dans lhypothse qui sest rencontre plusieurs reprises de laffectation un organisme de scurit sociale de tout ou partie dune ressource jusqualors perue au profit de lEtat, il pourra ne pas y avoir dautre solution, pour viter toute contrarit avec les rgles organiques relatives au contenu des ces deux catgories de lois, que dinsrer dans chacun des deux projets des dispositions similaires ou se renvoyant lune lautre : en 2000, le Conseil constitutionnel a censur une disposition de la loi de finances rectificative de fin danne affectant au fonds de financement de la rforme des cotisations patronale le reliquat des droits sur les tabacs perus par lEtat en 2000, pour un montant suprieur trois milliards de francs, non parce que cette mesure navait pas sa place en loi de finances mais parce quaucune loi de financement de la scurit sociale ne lavait prise en compte et quaucune ne pouvait plus le faire avant la fin de lexercice.
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ANNEXE Dispositions censures par le Conseil constitutionnel comme trangres au domaine des lois de finances
1976 * Passation de conventions de coopration avec des tablissements denseignement suprieur privs (n 76-73 DC du 28 dcembre 1976) ; * Prolongation de certains dlais relatifs la rforme des professions judiciaires et juridiques (n 76-74 DC du 28 dcembre 1976) ; * Mise en place obligatoire de mesures collectives de prophyla xie animale (idem) ; * Statuts particuliers de certains corps de fonctionnaires civils et militaires (idem) ; * Modification dun dispositif de scurit sociale (idem) ; * Rgime des rmunrations supplmentaires un certain montant en 1977 (idem). 1981 * Modification de la composition de la Commission de la concurrence (n 81-136 DC du 31 dcembre 1981) ; * Rmunration des porteurs de parts de socits mutualistes (idem). 1982 * Rservation de postes sur des emplois crs dans lenseignement suprieur (n 82-154 DC du 29 dcembre 1982) ; * Prlvement sur le produit dune redevance due par les socits dconomie mixte dHLM pour financer une part des frais de fonctionnement de la fdration groupant ces socits (n 82-155 DC du 30 dcembre 1982) ; * Rpartition entre les communes dune dotation supplmentaire de lEtat (idem). 1983 * Ouverture pour ordre de chapitres budgtaires non dots en vue de transferts ultrieurs (n 83-164 DC du 29 dcembre 1983). 1984 * Possibilit pour lEtat de crer des tablissements denseignement public dont il transfre la proprit aux collectivits territoriales (n 84-184 DC du 29 dcembre 1984). 1985 * Intgration dans le corps des instituteurs, sans cration demplois supplmentaires, de personnels enseignants de lenseignement priv (n 85-201DC et n 85-203 DC du 28 dcembre 1985).
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1986 * Gestion des crdits de la questure du Conseil de Paris et du conseil rgional dIle -deFrance (n 86-209 DC du 3 juillet 1986) ; * Application progressive du barme de laide personnalise au logement (n 86-221 DC du 29 dcembre 1986). 1988 * Extension aux crances non fiscales des collectivits territoriales de la procdure dopposition administrative et du droit de communication des comptables publics (n 88-250 DC du 29 dcembre 1988). 1989 * Modification des conditions de la rpartition de la dotation globale de fonctionnement entre les communes (n 89-268 DC du 29 dcembre 1989) ; * Interdiction pour un comptable public principal nomm membre de la Cour des comptes dexercer une activit juridictionnelle tant que, sil a t mis en dbet, il na pas reu quitus (idem) ; * Intgration dagents de la Nouvelle -Caldonie dans un corps de fonctionnaires des douanes (n 89-270 DC du 29 dcembre 1989). 1990 * Contrle de la Cour des comptes sur les uvres et organismes faisant appel la gnrosit publique (n 90-285 DC du 28 dcembre 1990). 1991 * Modalits de recouvrement de la taxe parafiscale dnomme redevance tlvision (n 91-302 DC du 30 dcembre 1991. 1993 * Cration dun groupement dintrt public charg de linformatisation du livre foncier dans les dpartements dAlsace-Moselle (n 93-320 DC du 21 juin 1993). 1994 * Renvoi un dcret en Conseil dEtat pour la prise en compte des consquences de la cration dune taxe sur lquilibre financier des socits concessionnaires dautoroute (n 94-351 DC du 29 dcembre 1994) ; * Conditions du versement des prestations par les rgimes dassurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales (idem).
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1995 * Cration dun fonds de rserve et de garantie de la Caisse nationale dpargne (n 95371 DC du 29 dcembre 1995). 1996 * Possibilit pour lAgence nationale daccrditation et dvaluation en sant de recruter des agents contractuels de droit priv (n 96-386 DC du 30 dcembre 1996). 1997 * Extension des comptences de lAgence nationale pour lamlioration de lhabitat la transformation en logements de locaux agricoles situs en zone de revitalisation rurale (n 97-395 DC du 30 dcembre 1997) ; * Elargissement des missions du fonds de gestion de lespace rural, sans accroissement des moyens budgtaires qui lui sont allous (idem). 1999 * Exigence de laccord pralable dun comit directeur comprenant des reprsentants du Parlement avant la mise en uvre par le ministre des affaires trangres des projets financs par le fonds daide et de coopration (n 99-424 DC du 29 dcembre 1999).
2000 * Possibilit pour les collectivits territoriales dattribuer des subventions de fonctionnement aux syndicats (n 2000-442 DC du 28 dcembre 2000) ; * Application du rgime de protection sociale des salaris agricoles certains agents non titulaires des Haras nationaux (idem) ; * Utilisation du produit de la taxe dpartementale des espaces sensibles (idem). 2001 * Affectation du produit de la taxe de sjour et rapport du maire au conseil municipal sur sa perception et son tarif (n 2001-456 DC du 27 dcembre 2001) ; * Date deffet de larrt prfectoral tendant le primtre dune communaut urbaine ou dune communaut dagglomration (n 2001-457 DC du 27 dcembre 2001) ; * Modalits de calcul de lattribution de compensation verse leurs communes membres par les tablissements publics de coopration intercommunale (idem) ; * Possibilit pour les conseils municipaux de Paris, Lyon et Marseille de donner dlgation aux conseils darrondissement pour la passation et lexcution de certains marchs publics (idem).
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2002 * Drogation aux rgles de transfert de licences de dbits de boissons (n 2002-464 DC du 27 dcembre 2002) ; * Rpartition entre collectivits territoriales de la dotation globale de fonctionnement (idem) ; * Complment aux rgles de rpartition dune partie des produits du fonds national de prquation (idem). 2003 * Cration dune annexe supplmentaire au projet de loi de finances et prcision relative au contenu du rapport annuel de performance du ministre de la dfense (n 2003-488 DC du 29 dcembre 2003) ; * Dure de validit des passeports dlivrs titre exceptionnel (idem) ; * Contrle conomique et financier de lEtat sur les organismes bnficiaires de taxes fiscales affectes ou de taxes parafiscales (idem) ; * Reprsentation des caisses dpargne et de prvoyance rgionales au conseil de surveillance de la Caisse nationale des caisses dpargne et de prvoyance (idem) ; * Dfinition du contenu du fascicule Voies et moyens annex au projet de loi de finances (idem). 2004 * Dfinition des missions, de la compositio n et des rgles de fonctionnement dun conseil des prlvements obligatoires se substituant au Conseil des impts (n2004-1511 DC du 29 dcembre 2004)
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FICHE 1.3.5 LES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SCURIT SOCIALE (LFSS)
Avertissement : un projet de loi organique modifiant les dispositions du code de la scurit sociale prsentes et analyses dans la prsente fiche est en cours de discussion au Parlement Outre leur caractre annuel, les lois de financement de la scurit sociale ont ceci de particulier que la Constitution et la loi organique fixent des rgles relatives leur prsentation et leur contenu et dfinissent une procdure de discussion et dadoption qui se distingue de celle applicable aux lois ordinaires (voir fiche 2.2.8., tapes de llaboration dune loi - particularits). I. Les dispositions applicables Elles sont fixes par les articles 34, 39, 47-1 de la Constitution et les articles L.O 111-3, L.O.111-4, L.O.111-5, L.O.111-6, L.O.111-7, LO.111-8, L.O.111-9, L.O.111-9-1 et L.O.111-10 du code de la scurit sociale (CSS). Le I de larticle L.O. 111-3 fixe les dispositions qui doivent obligatoirement figurer dans la LFSS. En application du III de larticle L.O. 111-3, la LFSS ne peut comporter, outre les dispositions prvues au I, que celles affectant directement lquilibre financier des rgimes obligatoires de base ou amliorant le contrle du Parlement sur lapplication des LFSS Le Conseil constitutionnel a rappel que, ds lors que le Parlement vote les PLFSS dans les conditions prvues par une loi organique (), seule la loi organique peut dterminer les rapports qui doivent tre annexs aux projets de loi de financement de la scurit sociale (dcision n98-404 DC du 18.dcembre.1998, LFSS 1999). En revanche, le Conseil constitutionnel admet que la LFSS puisse prvoir la cration de rapports tablis par le Gouvernement et transmis au Parlement ds lors que les rapports dont il sagit ne doivent tre ni annexs au PLFSS, ni ncessairement dposs en mme temps que lui (dcision n2002-463 DC du 12 dcembre 2002, LFSS 2003, considrant 37). Les II IV de larticle L.O. 111-4 dterminent la liste des documents devant tre annexs au projet de LFSS, auxquels se sont ajouts, par rattachement lannexe B mentionne au b du II (compte rendu de la mise en uvre des dispositions de la LFSS) divers rapports. II. Le contenu des lois de financement de la scurit sociale A. Dispositions obligatoires 1) Le principe de sincrit sagissant des prvisions de recettes et des objectifs de dpenses.
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Ni larticle 34 de la Constitution, ni larticle L.O 111-3 du CSS nimposent au lgislateur de garantir, dans la LFSS, des prvisions de recettes : ces dispositions se bornent imposer que soient intgres des prvisions de recettes. Le Conseil constitutionnel, qui peut tre conduit dmonter des mcanismes trs techniques procde un contrle de lerreur manifeste dapprciation : seule une prvision manifestement trompeuse ou draisonnable pouvait fonder le grief tir du manquement au principe de sincrit des prvisions de recettes. Plusieurs dcisions du Conseil constitutionnel illustrent lapplication de ces rgles. a) les prvisions dans la LFSS Pour arrter le montant de ces prvisions, le gouvernement d oit prendre en compte lensemble des donnes, notamment dordre fiscal, ayant une incidence sur le montant des recettes des rgimes obligatoires de base et des organismes crs pour concourir leur financement (dcision n2000-437 DC du 19.dcembre.2000, LFSS 2001, article 18 dcision n2001-453 du 18.dcembre.2001, LFSS 2002, considrant 6 ; dcision n2002-463 DC du 12.dcembre.2002, LFSS 2003, considrant 8 ; dcision n 2003-486 DC du 11 dcembre 2003, LFSS 2004, articles 17-18-54 et 55, considrant 4 8) b) Le principe de sincrit et la modification des prvisions de recettes de la LFSS de lanne n-1 Les dispositions de larticle L.O.111-3 du CSS ne font pas obstacle ce que les prvisions de recettes pour lanne n-1 soient modifies par le PLFSS de lanne n (dcision n2001453 DC du 18 dcembre 2001, LFSS 2002, considrants 10 13). c) le principe de sincrit et les lois de financement de la scurit sociale rectificatives Lengagement pris par le Gouvernement de dposer un projet de loi de financement rectificative est conforme lexigence de sincrit (dcision n 2002-463 du 12dcembre2002, LFSS 2003, considrant 5) 2) Le principe de sincrit sagissant de lobjectif national de dpenses dassurance maladie ( ONDAM ) des rgimes obligatoires de base : Pour apprcier la sincrit de cet objectif, le Conseil constitutionnel se fonde sur les documents qui lui sont fournis et les travaux parlementaires. Seule une erreur manifeste est de nature justifier une censure (dcision n99-422 DC du 21dcembre99, LFSS 2000, article 29 ; dcision n2000-437 DC du 19 dcembre 2000, LFSS 2001, article 55). 3) Le principe de sincrit sagissant du plafond davances de trsorerie Le Conseil constitutionnel exerce galement un contrle de lerreur manifeste dapprciation pour dclarer le plafond davances conforme la Constitution (dcision n2001-453 DC du 18 dcembre 2001, LFSS 2002, article 76, considrant 68). B. Dispositions non obligatoires Outre les dispositions qui doivent imprativement figurer dans les lois de financement de la scurit sociale, les lois de financement ne peuvent comporter que des dispositions affectant directement lquilibre financier des rgimes obligatoires de base ou amliorant le contrle du Parlement sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale (III de larticle LO.111-3 du code de la scurit sociale)
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- Lquilibre financier de la scurit sociale constitue une exigence constitutionnelle. Ce principe a t pos dans plusieurs dcisions (dcision n97-393 DC du 18 dcembre 1997, LFSS 1998, article 21 ; dcision n99-422 DC du 21 dcembre 1999 LFSS 2000, art.25; dcision n2001453 DC du 18 dcembre 2001, LFSS 2002, considrant 28 ; dcision n2002-463 DC du 12 dcembre 2001, LFSS 2003, considrant 18 ; dcision n2003-489 DC du 29 dcembre 2003, LFI 2004, considrant 35. Le respect du principe de lquilibre financier fait lobjet dune apprciation globale et non par branche et par exercice (dcision n2001-453 DC du 18 dcembre 2001, LFSS 2002, considrant 20). Pour tre regardes comme ayant leur place, au titre du III de larticle L.O.111-3 du CSS, dans la LFSS, les dispositions doivent rpondre plusieurs conditions cumulatives : - elles doivent entrer dans le primtre organique dfini par la loi organique ; - elles doivent sinscrire dans un cadre temporel prcis ; - elles doivent avoir un effet significatif sur lquilibre financier. Alors mme que les dispositions rempliraient les conditions nonces ci-dessus, le Conseil dEtat se rserve la possibilit de les disjoindre lorsquelles mettent en uvre une rforme de fond et de grande ampleur, le projet de loi de financement de la scurit sociale ntant pas, en raison des contraintes de temps et de procdure dans lesquelles est enferm son examen par le Parlement, adapt la mise en uvre de telles rformes (Rapport annuel public 2004, p. 105). - Peuvent galement figurer dans une LFSS les dispositions relatives au contrle du Parlement sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale - On doit enfin signaler que na pas t censure par le Conseil constitutionnel une disposition modifiant la dfinition des ressources des bnficiaires de lallocation personnalise dautonomie prises en compte pour le calcul de cette allocation, au motif que cette disposition, qui naffecte pas directement lquilibre financier des rgimes obligatoires de base de la scurit sociale et qui en principe, naurait pas sa place dans la loi dfre, a cependant pour effet de supprimer dans la lgislation en vigueur une erreur matrielle conduisant une disparit de traitement, contraire au principe dgalit (dcision n2001-453 DC du 18 dcembre 2001, article 30 LFSS 2002, considrant 76 ). Plus gnralement, le Conseil constitutionnel a jug, dans la mme dcision, sagissant damendements au PLFSS, que ceux-ci pouvaient tre justifis par la ncessit de respecter la Constitution ou dassurer une coordination avec dautres textes en cours dexamen au Parlement ou de corriger une erreur matrielle ( LFSS 2002, article 18 ). Lannexe 1 dresse la liste des dispositions ayant ou nayant pas t regardes comme entrant dans le champ dune LFSS en application du III de larticle LO111-3 du code de la scurit sociale. III. Les relations entre le budget de lEtat et le budget de la scurit sociale A. La loi de finances autorise, chaque anne, la perception des impts affects la scurit sociale Ce principe a t affirm plusieurs reprises par le Conseil constitutionnel (dcision n 99-422 DC du 21 dcembre 99, LFSS pour 2000, article 6 : propos de la contribution sociale sur le bnfice des socits ; dcision n99-424 DC du 29 dcembre 1999, LFI 2000 : propos de laffectation au fonds de financement de la rforme des cotisations patronales de scurit sociale (FOREC) de la contribution sur les heures supplmentaires et de la contribution sociale sur les bnfices des socits.
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Les mesures concernant les impts, taxes et impositions de toute nature affects la scurit sociale peuvent figurer dans la loi de financement de la scurit sociale (dcision n96-384 DC du 19 dcembre 1996, LFSS 1997, article 12 : propos de la modification de lassiette de la contribution sociale gnralise (CSG) et des rgles de recouvrement de la CSG assise sur les revenus dactivit, de remplacement et du patrimoine ; dcision n 99-422 DC du 21 dcembre 99, LFSS 2000, article 5 : propos de la contribution sociale sur les bnfices des socits et de la TGAP, impts affects au FOREC, tablissement public dont les ressources ne sont pas soumises aux prescriptions de larticle 18 de lordonnance du 2 janvier 1959. B. Possibilit de dbudgtisations Des dbudgtisations ont t admises dans les cas suivants : - transfert aux rgimes dassurance maladie de certaines dpenses qui incombaient auparavant lEtat (dcision n99-422 DC du 21/12/99, LFSS 2000, articles 21-22 dpistage et traitement de certaines maladies raliss par les consultations de dpistage anonyme et gratuit et les centres de planification et dducation familiale ; cures de dsintoxication ralises avec hbergement dans des tablissements de sant). Le Conseil constitutionnel a admis la possibilit dun tel transfert ds lors que les dpenses transfres lassurance maladie, qui ont directement trait la sauvegarde de la sant publique, ne constituaient pas des dpenses qui devraient, par nature, figurer au budget de lEtat. Les dpenses en cause ne constituant pas des charges permanentes de lEtat, elles pouvaient ds lors tre transfres dautres organismes. - prise en charge dexonrations de cotisations sociales par le FOREC (dcision n99-424 DC du 30 dcembre 1999, LFI 2000 ; dcision n2000-442 DC du 28 dcembre 2000, artic le 46, LFI 2001). - affectation la caisse nationale dallocations familiales (CNAF) de la dpense lie lindemnit journalire qui compense la perte de salaire rsultant de la prise dun cong de paternit, pour les fonctionnaires de ltat (dcision n2001-453 du 18 dcembre 2001, LFSS 2002, article 56, cons. 57 et 58). C. Les lois de finances doivent tirer les consquences des lois de financement de la scurit sociale. Le principe en a t pos par le Conseil constitutionnel dans deux dcisions (dcision n97-395 DC du 30 dcembre 1997, LFI pour 1998 et dcision n99-422 DC du 21/12/99, LFSS 2000, article 12). La loi de finances tant vote chronologiquement aprs la LFSS, elle doit tirer les consquences sur ses propres prvisions des dispositions de la LFSS. D. Consquences tirer dune mesure prvue par une loi de finances rectificative Les mesures prvues par une loi de finances rectificative peuvent tre subordonnes leur prise en compte dici la fin de lexercice par la LFSS. Une mesure prvue par la LFR affectant les conditions gnrales de lquilibre financier de la scurit sociale pour lanne en cours doit, dici la fin de lexercice, tre prise en compte par une loi de financement de la scurit sociale (dcision n 2000-441 DC du 28 dcembre 2000, relative la LFR pour 2000, articles 3 et 4). A ainsi t censure la disposition prvoyant un transfert de 3 Mds de francs de droits de consommation sur les tabacs, du budget de lEtat vers le FOREC, ce transfert affectant les condit ions gnrales de lquilibre financier de la scurit sociale pour lanne 2000, alors quaucune LFSS na pris en compte cette incidence et quaucune ne pouvait plus le faire dici la fin de lexercice (dcision n 2000-441 DC du 28 dcembre 2000, LFR 2000, article 3).
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En revanche, si la mesure naffecte pas les conditions gnrales de lquilibre financier de la scurit sociale, cette obligation ne simpose pas (dcision n2000-441 DC du 28 dcembre 2000, LFR pour 2000, article 4). En outre, la LFR peut imposer une modification ultrieure de la LFSS (dcision n 2000437 DC du 19 dcembre 2000, LFSS pour 2001, article 18 ).
IV. Larticulation entre la LFSS et dautres lois contenant des dispositions ayant une incidence sur lquilibre financier de la Scurit sociale A. La prise en compte dans la LFSS des dispositions ayant une incidence sur lquilibre financier Le Conseil constitutionnel a pos les principes suivants : - larticle L.O.111-3 du CSS a pour objet de faire obstacle ce que les conditions gnrales de lquilibre financier, telles quelles rsultent de la LFSS de lanne, modifie, le cas chant, par des LFSS rectificatives, ne soient compromises par des charges nouvelles rsultant de lapplication de textes lgislatifs ou rgle mentaires dont les incidences sur les conditions de cet quilibre, dans le cadre de lanne, nauraient pu, avant la fin de lanne, tre apprcies et prises en compte par la LFSS initiale ou une LFSS rectificative (dcision n 97-388 DC du 20.03.1997, LFSS 1998). - les dispositions constitutionnelles et organiques relatives aux lois de financement de la scurit sociale simposent au lgislateur sagissant dune rforme pouvant avoir des incidences sur le financement de la scurit sociale (dcision n98-401 du 10.06.1998, loi dorientation et dincitation relative la rduction du temps de travail, considrant 4 ). Si les consquences des dispositions ont t prises en compte, elles ne sont pas censures par le Conseil constitutionnel (dcision n 99-423 DC du 13.01.2000, loi relative la rduction ngocie du temps de travail). En revanche, si les consquences des dispositions ne sont pas prises en compte, elles sont censures par le Conseil constitutionnel. Il en a t ainsi de la disposition prvoyant un transfert de 3 Mds de francs de droits de consommation sur les tabacs, du budget de lEtat vers le FOREC, lincidence de ce transfert nayant t pas prise en compte par une LFSS et aucune LFFS ne pouvant plus le faire avant la fin de lexercice (dcision n 2000-441 DC du 28 dcembre 2000, LFR pour 2000, article 3). Il nest donc possible de prendre hors loi de financement de la scurit sociale des mesures affectant son quilibre financier que si une LFSS prend en compte lincidence de ces mesures. Cette prise en compte impose de modifier les agrgats de lexercice en cause. Si le Conseil constitutionnel na pas expressment exig que les agrgats de lexercice concern soient revots, il est recommand de rcrire en fin danne, dans le s dispositions rectificatives de la LFSS, lensemble des prvisions de recettes ou des objectifs de dpenses, selon la nature de la mesure rectificative adopte. Cette recommandation a t suivie et mise en uvre ds la LFSS pour 2002, qui comprend deux articles par catgorie dagrgat, le premier pour lanne 2001et le second pour lanne 2002. B.La non prise en compte dans la LFSS de lanne en cours des dispositions ayant une incidence sur lquilibre financier
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Deux sries de considrations peuvent j ustifier que ne soient pas prises en compte les incidences de dispositions ayant un impact sur lquilibre financier : - en raison des dlais ncessaires sa mise en uvre, la disposition est sans incidence sur lquilibre financier de lanne en cours (dcision n 97-388 DC du 20.03.1997 loi crant les plans dpargne retraite ; dcision n98-401 DC du 10.06.1998 loi dorientation et dincitation relative la rduction du temps de travail) ; - en raison des effets de la mesure en cause. Le Conseil constitutionnel peut considrer quune mesure na pas une incidence telle sur lquilibre financier de la scurit sociale quelle ncessite dtre prise en compte dans la LFSS (dcision n 2000-441 DC du 28 dcembre 2000, article 4 de la LFR 2000 ; dcision n 2001-457 DC du 27 dcembre 2001, article 91 de la LFR 2001). V. Autres questions abordes par la jurisprudence Les principaux thmes de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur les lois de financement de la scurit sociale sont prsents en annexe 2. Le Conseil constitutionnel a jug que lexistence de branches de la scurit sociale est reconnue par larticle L.O. 111-3 ( dcision n2001-453 du 18 dcembre 2001, LFSS 2002, article 60, considrant 64 ). Si lautonomie financire des branches ne constitue pas, par elle -mme, un principe de valeur constitutionnelle, le lgislateur ne peut dcider des transferts de ressources et de charges entre branches tels quils compromettraient manifestement la ralisation de leurs objectifs et remettraient ainsi en cause tant lexistence des branches que les exigences constitutionnelles qui dattachent lexercices de leurs missions. Cette jurisprudence a t confirme par la dcision n2002-463 DC du 12 dcembre 2002, LFSS 2003 (article 59, considrant 27) La dmarche du Conseil constitutionnel est la suivante : - est, en premier lieu, examine la question de la nature mme du transfert : ne mconnat-il pas par lui-mme lexistence de la branche en cause ? En lespce, dans les deux dcisions prcites tait en cause le transfert la CNAF dune partie du financement de la majoration de pension accorde en fonction du nombre denfant. Cette majoration a t regarde par le Conseil constitutionnel comme un avantage familial diffr qui vise compenser, au moment de la retraite, les consquences financires des charges de la famille. Le transfert en cause na donc pas t regard comme mconnaissant le principe dautonomie de la branche famille (dcision n2002-463 DC du 12 dcembre 2002, LFSS pour 2003, article 59, considrant 27) - en second lieu, le montant du transfert en cause ne mconnat-il pas les exigences constitutionnelles qui sattachent lexercice de leurs missions par les branches affectes par le transfert ? Dans les deux dcisions prcites taient en cause des transferts affectant des organismes de la branche famille. Le Conseil constitutionnel a relev que eu gard au montant du transfert de charges critiqu, qui ne reprsente quun faible pourcentage de lensemble des dpenses de la branche famille , ntaient pas mconnues les exigences constitutionnelles qui sattachent lexercice des missions de la branche famille (dcision n2002-463 DC du 12 dcembre 2002, LFSS 2003, article 59, considrant 29). Le transfert en cause reprsentait 4% des dpenses de cette branche.
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Le principe dquilibre de la scurit sociale sapprcie de faon globale et ne sapplique pas strictement chaque branche : lexigence constitutionnelle qui sattache l quilibre financier de la scurit sociale nimpose pas que cet quilibre soit strictement ralis pour chaque branche et pour chaque rgime au cours de chaque exercice (dcision n2001-453 DC du 18 dcembre 2001, LFSS 2002, article 42, cons. 20).
57 Annexe 1
Dispositions pouvant ou non relever dune loi de financement de la scurit sociale 1. Au titre de lquilibre financier a) le primtre organique : les organismes entrant dans le champ des LFSS : Le III de larticle LO111-3 du CSS mentionne les dispositions affectant directement lquilibre financier des rgimes obligatoires de base Ont t regardes comme hors champ : - les dispositions visant au financement des organismes de retraite complmentaire : a t censure une disposition ayant pour objet de valider les priodes de chmage et de prretraite indemnises par lEtat ds lors que les organismes bnficiaires des versements rsultant de cette disposition ne sont pas des rgimes obligatoires de base de la scurit sociale (dcision n2000-437 DC du 19 dcembre 2000, art.29 LFSS 2001) ; - les dispositions affectant la Caisse damortissement de la dette sociale ( CADES ) ds lors quelles sont sans incidence directe sur lquilibre financier des rgimes obligatoires de base (dcision n2000-437 DC du 19 dcembre 2000, art.4 LFSS 2001 ; dcision n2000-442 DC du 28 dcembre 2000, art. 89 LFI 2001). A t, en revanche, regarde comme tant dans le champ organique la disposition transfrant la Caisse damortissement de la dette sociale la dette envers la Caisse des dpts et consignations (CDC), en raison de lampleur de la dette transfre permettant dallger les frais financiers du rgime gnral de scurit sociale et de rduire ses besoins de financement externes dans une proportion contribuant de faon significative son quilibre financier (dcision n97-393 DC du 18 dcembre 1997, art. 31 LFSS 1998). b) le primtre temporel : lapprciation au regard des effets des dispositions sur les exercices antrieurs et postrieurs. Ont t regardes comme entrant dans le champ de la LFSS : - une disposition touchant lquilibre financier des rgimes obligatoires de base de lexercice prcdent et modifiant la loi de financement de la scurit sociale de lanne prcdente. A t admise comme entrant dans le champ de la LFSS une disposition prvue par la LFSS pour 2001 rendant applicable au 1er janvier 2000 une affectation au FOREC de droits sur les boissons et modifiant la LFSS pour 2000 (dcision n2000-437 DC du 19 dcembre 2000, art.16-IX, LFSS 2001). La LFSS de lanne peut donc jouer le rle dune LFSS rectificative pour lanne n-1. Le Conseil constitutionnel a rappel que larticle L.O. 111-3 du CSS ne fait pas obstacle ce que la loi de financement de lanne venir contienne des dispositions sappliquant lexercice en cours, sil est encore temps de les mettre en uvre avant la clture de lexercice (dcision n2001-453 DC du 18 dcembre 2001, article 59 LFSS 2002, considrant 79). - une disposition reportant lchance avant laquelle doivent tre signs des accords tripartites dans le domaine mdico-social, de 2003 2006, en raison de son impact sur lquilibre du financement de lassurance maladie en 2003 (dcision 2002-463 DC du 12 dcembre 2003, LFSS 2003, article 42, considrant 41).
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Ont t regardes comme nentrant pas dans le champ temporel de la LFSS : - Les dispositions nayant des effets que sur les exercices n+2 et suivants. Si la LFSS de lanne n+1 peut, en tant que de besoin, porter LFSS rectificative pour lanne n, elle ne peut comporter des dispositions intressant les annes n+2 ou suivantes (dcision n99-422 DC du 21 dcembre 1999, art. 15 LFSS 2000). - Les dispositions nayant des effets que sur les exercices antrieurs. Ont t regardes comme trangres aux LFSS les dispositions nayant dincidence que sur les comptes de lexercice n2 des rgimes obligatoires de base de la scurit sociale et sans effet direct sur les recettes ou sur les dpenses des rgimes de base pour les exercices n-1 et n, ni en 2001, ni en 2002 (dcision n 2001453 DC du 18 dcembre 2001, articles 59 et 68 de la LFSS 2002) ; - Une disposition rtroactive affectant lquilibre financier de la scurit sociale sans quelle soit justifie par un motif dintrt gnral suffisant. La disposition aurait eu pour effet de faire disparatre une crance de lEtat garantie par la loi et constitue lactif des bilans des rgimes de scurit sociale. (dcision n 2001-453 DC du 18 dcembre 2001, article 12 LFSS 2002 c) Le primtre de la LFSS au regard de leffet de la disposition sur lquilibre financier : Une mesure ne peut tre intgre dans une loi de financement que si elle concourt de faon significative lquilibre financier. Il nexiste pas de dfinition prcise du niveau compter duquel une mesure concourt de faon significative lquilibre financier de la scurit sociale. Le Conseil dEtat, lors de son examen du projet de loi de financement de la scurit sociale, a estim devoir disjoindre : - les mesures qui, mme si elles sont susceptibles dexercer indirectement, et dans le long terme, une influence sur lquilibre financier des rgimes obligatoires de base de la scurit sociale, ne sont pas de nature affecter dans limmdiat directement et substantiellement cet quilibre (Rapport public 2000 du Conseil dEtat, p. 120) ; - les mesures sans influence directe et significative sur lquilibre financier des rgimes obligatoires de base de la scurit sociale (Rapport public 2002 du Conseil dEtat, p. 95). Ont t regardes comme de nature concourir de faon significative lquilibre financier des rgimes de scurit sociale : - le produit de la CSG, la dtermination de son assiette et des rgles de son recouvrement (dcision n96-384 DC du 19 dcembre 1996, LFSS 1997 ) ; - la validation des actes pris sur le fondement de dcisions administratives relatives la cotation des actes de scanographie, eu gard lincidence financire du paiement de la diffrence entre lancienne cotation et celle rsultant des actes partiellement valids que pourraient rclamer les professionnels intresss (dcision n97-393 DC du 18 dcembre 1997, art. 27 LFSS 1998 ; limpact de la mesure tait valu par le Gouvernement 660 MF) ; - la disposition transfrant la Caisse damortissement de la dette sociale (CADES) la dette de lAgence centrale des organismes de scurit sociale lgard de la CDC, en raison de lampleur de la dette transfre permettant dallger les frais financiers du rgime gnral de scurit sociale et de rduire ses besoins de financement externes dans une proportion contribuant de faon significative son quilibre financier (dcision n97-393 DC du 18 dcembre 1997, art. 31 LFSS 1998 ; limpact de la mesure tait valu par le Gouvernement 3 milliards de francs) ;
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- les dispositions relatives au dveloppement des filires de soins ds lors quelles sont de nature dgager des conomies ayant une incidence significative sur les conditions gnrales de lquilibre financier de lassurance maladie (dcision n98-404 DC du 18 dcembre 1998, art. 22 LFSS 1999) : limpact de la mesure tait valu par le Gouvernement 0.850 Md de francs) ; - lintroduction de nouveaux modes de rmunration des professionnels de sant dans le secteur mdico-social en raison de leffet attendu de telles innovations sur la matrise des dpenses dassurance maladie dans le secteur des tablissements mdico-sociaux (dcision n98-404 DC du 18 dcembre 1998, art. 34 LFSS 1999 ; limpact de la mesure tait valu par le Gouvernement plusieurs centaines de millions ) ; - la mise en place du Fonds de financement de la rforme des cotisations patronales de scurit sociale (dcision n99-422 DC du 21 dcembre 1999, art. 5 LFSS 2000) ; - la dfinition des missions et des modes de gestion des centres de sant ds lors que les dpenses affrentes au fonctionnement de ces centres affectent de faon significative les conditions gnrales de lquilibre financier des comptes de lassurance maladie et que le dispositif conventionnel prvu a pour objet damliorer la matrise de ces dpenses, et est de nature dgager des conomies pour lassurance maladie (dcision n99-422 DC du 21 dcembre 1999, art. 23 LFSS 2000) ; - la possibilit de mettre sur le march une spcialit gnrique avant lexpiration des droits de proprit intellectuelle qui sattachent la spcialit de rfrence, lusage des spcialits gnriques tant de nature influer de faon significative sur lquilibre gnral de lassurance maladie (dcision n99-422 DC du 21 dcembre 1999, art. 31 LFSS 2000) ; - une disposition tendant de nouvelles catgories de salaris le bnfice des allgements de cotisations patronales de scurit sociale : le Gouvernement avait valu, dans ses observations, lincidence financire de la mesure 1,7 Md de francs en 2001 (dcision n2000-437 DC du 19 dcembre 2000 , art.14 LFSS 2001) ; - une disposition permettant aux professionnels de sant, aux tablissements de sant et aux centres de sant ne disposant pas dun laboratoire de biologie mdicale de transmettre des prlvements aux fins danalyse (dcision n2000-437 DC du 19 dcembre 2000, art.44 LFSS 2001 ). Le Gouvernement avait estim, dans ses observations, que lincidence financire de la mesure tait difficile apprcier mais quelle slevait plusieurs centaines de millions de francs par an. Il est souligner quaucune des dispositions du PLFSS pour 2001 dont limpact certain tait suprieur 100 MF na t regarde comme un cavalier social ; - la cration du rpertoire national des retraites et des pensions permettant dviter des liquidations de pensions indues et pouvant affecter lquilibre des rgimes de base, via les mcanismes de compensation (dcision n2000-437DC du 19 dcembre 2000, LFSS 2001). Le Conseil dtat avait estim que cette disposition navait pas sa place dans la LFSS ntant pas susceptible daffecter substantiellement et directement lquilibre financier des rgimes obligatoires de base (Rapport public 2001, p. 113). - le principe de la rduction du temps de travail dans la fonction publique hospitalire en ce quelle implique des crations demploi dont le cot est estim 3 MdF pour lassurance maladie, ce cot tant pris en compte dans lO.N.D.A.M. (dcision n2001-453 DC du 18 dcembre 2001, art. 31 LFSS 2002) ; - la modernisation et la simplification du recouvrement des cotisations sociales qui, en raison des investissements ncessaires leur mise en place et de lamlioration du recouvrement attendue, auront une incidence significative sur lquilibre financier (dcision n2001-453 du 18
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dcembre 2001, art. 73 LFSS 2002) ; le Gouvernement avait valu 18 millions deuros les investissements ncessaires et valu les recettes supplmentaires par point damlioration du recouvrement) ; - la rforme des missions et modes de gestion de lUnion des caisses nationales de scurit sociale (UCANSS), du fait de lincidence de cette mesure sur les rmunrations des personnels et par suite, les cots de fonctionnement des organismes du rgime gnral (dcision n2001-453 du 18 dcembre 2001, art. 75 LFSS 2002) ; - les rapports daudit de la gestion et de lorganisation des tablissements de sant dont les effets sont considrs comme de nature influer de faon significative sur lquilibre gnral de lassurance maladie (dcision 2002-463 du 12 dcembre 2002, LFSS 2003, article 23, considrant 39) ; - les conventions dobjectifs et de gestion de par leffet attendu de la conclusion de ce type de convention pour la branche accidents du travail et maladies professionnelles (dcision 2002463 du 12 dcembre 2002, LFSS 2003, article 23, considrant 39) ; - une disposition confiant au ministre comptent le soin de fixer par dcret les paramtres dvolution de la masse salariale dans le secteur priv sanitaire et mdico-social but non lucratif compte tenu de limportance des rmunrations dans le cot de fonctionnement de ce secteur et la part de ce cot couverte par les rgimes obligatoires de base de lassurance maladie (dcision n2003486 DC du 11/12/2003, LFSS 2004, art 52, considrant 16). Ont t regardes comme tant indissociables dune mesure concourant de faon significative lquilibre financier : - les rgles relatives aux conditions de recouvrement de la CSG en ce quelles garantissent lapplication effective des rgles dassiette et en sont par l mme le complment ncessaire (dcision n96-384 DC du 19 dcembre 1996, LFSS 1997). - les mesures de coordination rdactionnelle rendues ncessaires par dautres dispositions de la loi dont elles sont elles-mmes indissociables (dcision n96-384 DC du 19 dcembre 1996, LFSS 1997). tait en cause une disposition ainsi rdige : Aux articles L.138-4 et L.138-5 du mme code, les mots : les tablissements de vente en gros de spcialits pharmaceutiques sont remplacs par les mots : les entreprises vises larticle L.138-1 . - lensemble des dispositions de larticle ayant pour objet le transfert la CADES de la dette de lAgence centrale des organismes de scurit sociale lgard de la CDC en ce quil est insparable des dispositions relatives au transfert de la dette qui contribuent, elles, lquilibre financier (dcision n97-397 DC du 18 dcembre 1997, art. 31 LFSS 1998) ; - les dispositions relatives lassiette et aux modalits de recouvrement de la contribution sur les bnfices des socits et de la taxe gnrale sur les activits polluantes, ces impositions cres aux articles 6 et 7 tant insparables de larticle 5 qui institue le Fonds de financement de la rforme des cotisations patronales de scurit sociale, les trois articles constituant les lments indivisibles dun dispositif densemble visant rpondre un besoin de financement des rgimes de base de scurit sociale (dcision n99-422 DC du 21 dcembre 1999, art. 5,6 et 7 de la LFSS 2000) ; - la dfinition des missions et des modes de gestion des centres de sant, en ce quelle est insparable du dispositif instituant une subvention de lEtat et une dispense davance de frais, ainsi quun dispositif conventionnel visant la rgulation des dpenses dassurance maladie induites par le fonctionnement de ces centres, les dpenses affrentes au fonctionnement de ces centres affectant de manire significative les conditions gnrales de lquilibre financier des comptes de lassurance maladie (dcision n99-422 DC du 21 dcembre 1999, art. 23 LFSS 2000) ;
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- les dispositions lies aux relations de travail et aux statuts des trois fonctions publiques, relatives au cong de prsence parentale, en ce quelles sont insparables du dispositif de cong luimme crant une nouvelle et importante prestation familiale la charge de la CNAF (dcision n2000-437 DC du 19 dcembre 2000, LFSS 2001, article 21). Le Conseil dtat avait estim que seule devait figurer dans la loi la cration de la nouvelle allocation de prsence parentale mais que les dispositions relatives ce cong prvues dans le Code du travail devaient tre disjointes (Rapport public 2001, p. 113). - la disposition excluant du droit communication institu par le loi du 17 juillet 1978 les rapports daudit de la gestion et de lorganisation des tablissements de sant, cette exclusion tendant assurer la confidentialit et par suite la sincrit et la qualit de ces rapports dont les effets attendus sont de nature influer de faon significative sur lquilibre gnral de lassurance maladie (dcision n 2002-463 DC, LFSS 2003, article 23, considrants 39 et 40). Ont t regardes comme ntant pas de nature concourir de faon significative lquilibre financier des rgimes de scurit sociale : - le changement des procdures dautorisation en vue de la localisation des installations hospitalires (dcision n98-404 DC du 18 dcembre 1998, art 32 LFSS pour 1999); limpact de la mesure tait valu par le Gouvernement un montant moyen dconomie par opration de ce type estim 5 MF, raison de quelques dizaines doprations chaque anne) ; - une disposition se bornant prciser que les tudes relatives aux spcialits gnriques doivent tre considrs comme des actes accomplis titre exprimental au sens de larticle L.613-5 du code de la proprit intellectuelle, ce dispositif tant dpourvu deffets financiers directs sur lquilibre des comptes de lassurance maladie et ntant pas insparable du reste de larticle contest (dcision n99-422 DC du 21 dcembre 1999, art. 31 LFSS 2000) ; - une exonration de la contribution pour le remboursement de la dette sociale au bnfice de certains retraits et pensionns ds lors, dune part, que le produit de cette contribution est intgralement affect la caisse damortissement de la dette sociale, qui nest pas un organisme cr pour concourir au financement des rgimes obligatoires de base et, dautre part, que la modification de ses rgles dassiette est dpourvue deffet financier direct sur lquilibre de ces rgimes (dcision n2000-437 DC du 19 dcembre 2000, art.4 LFSS 2001) ; - la disposition dabrogation de la loi Thomas du 25.03.1997 (loi instaurant des fonds de pension) ds lors quelle na pas dincidence sur lquilibre financier des rgimes obligatoires de base de la scurit sociale en 2001 (dcision n2000-437 DC du 19 dcembre 2000, art.24 LFSS 2001) ; - une disposition mettant la charge du fonds de solidarit vieillesse la validation par les organismes de retraite complmentaire de priodes de chmage et de prretraite indemnises par lEtat dans la mesure o les organismes bnficiaires des versements rsultant de cette disposition ne sont pas des rgimes obligatoires de base de la scurit sociale et que cette disposition naffecte pas directement lquilibre financier de ces derniers (dcision n2000-437 DC du 19 dcembre 2000, art.29 LFSS 2001) ; - une disposition prcisant les modalits de fonctionnement de lAgence technique de linformation sur lhospitalisation en ce quelle ne concourt pas de faon significative lquilibre financier des rgimes obligatoires de base en 2001 (dcision n2000-437 DC du 19 dcembre 2000, art.39 LFSS 2001) ; - une disposition modifiant le statut et les rgles de financement des appartements de coordination thrapeutique et des centres de cure ambulatoire en alcoologie qui ne concourt pas de faon significative lquilibre financier des rgimes obligatoires de base en 2001 (dcision n2000-
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437 DC du 19 dcembre 2000, LFSS 2001, article 45 ; le cot du dispositif pour lassurance maladie avait t valu 69 MF par le gouvernement) ; - une disposition autorisant la publicit des mdicaments par anticipation sur leur radiation de la liste des spcialits remboursables qui ne concourt pas de faon significative lquilibre financier des rgimes obligatoires de base en 2001 (dcision n2000-437 DC du 19 dcembre 2000, art.46 LFSS 2001) ; - la prsentation dun rapport au Parlement sur les techniciens de laboratoire hospitaliers, cette mesure nayant pas dincidence sur lquilibre financier (dcision n2001-453 DC du 18 dcembre 2001, art. 33 LFSS 2002) ; - la reprsentation des demandeurs devant le fonds dindemnisation des victimes de lamiante, cette mesure nayant pas dincidence sur lquilibre financier (dcision n2001-453DC du 18 dcembre 2001, art. 48 LFSS 2002) ; - la reconnaissance comme accident de trajet de laccident survenu pendant le trajet entre les tablissements de deux employeurs dun mme groupement demployeurs, cette mesure nayant pas dincidence sur lquilibre financier (dcision n2001-453DC du 18 dcembre 2001, art. 50 et 51 LFSS pour 2002 ) ; - le fait pour les praticiens hospitaliers exerant une activit librale de percevoir directement leurs honoraires et non plus via ltablissement (dcision n 2002-463 DC du 12 dcembre 2002, LFSS 2003, article 28, considrant 46) ; - la modification de la dnomination des contrats de bonne pratique (dcision n 2002463 DC du 12/12/2002, LFSS 2003, article 30, considrant 46) ; - la modification de la dnomination et des missions du service du contrle mdical de lassurance maladie (dcision n 2002-463 DC du 12 dcembre 2002, LFSS 2003, article 30, considrant 46) ; - lautorisation donne aux conseils gnraux des dpartements doutre mer de fixer un minimum de perception dune taxe sur la consommation des cigarettes, cette disposition nayant une incidence que sur les ressources de ces collectivits (dcision n 2003-486 DC du 11 dcembre 2003, LFSS 2004, article 6, considrant 18) ; - les dispositions ayant pour objet dexclure de la couverture par lassurance maladie les actes et prestations qui sont effectus pour rpondre des exigences lgislatives, rglementaires ou contractuelles et qui ne sont pas rendus ncessaires par ltat du patient ds lors que ces dispositions ne font que confirmer une rgle existante et naffectent pas de faon significative lquilibre financier (dcision n 2003-486 DC du 11 dcembre 2003, LFSS 2004, article 6, considrant 13) ; - la cration auprs du ministre charg de la scurit sociale dun comit ayant pour mission principale dvaluer lapplication de la tarification lactivit qui naffecte pas lquilibre financier (dcision n 2003-486 DC du 11 dcembre 2003, LFSS 2004, article 6, considrant 19) ; - linterdiction de la vente, la distribution ou l'offre titre gratuit de paquets de moins de vingt cigarettes au lieu de dix-neuf auparavant, la revalorisation annuelle des frais de procdure que le responsable d'un accident doit verser la caisse d'assurance maladie en sus du remboursement des prestations perues par la victime, la suspension du contrat de travail lorsque " l'accouchement intervient plus de six semaines avant la date prvue pour l'accouchement et exige l'hospitalisation postnatale de l'enfant ", la majoration de la prime prvue par l'article L. 531-2 du code de la scurit sociale en cas d'adoption et la possibilit de rachat de certaines priodes d'activit au titre de lassurance vieillesse pour les personnes ayant exerc des activits de chef d'exploitation ou
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d'entreprise agricole avant leur major it, sans avoir cotis l'assurance vieillesse (dcision n2004-508 DC du 16 dcembre 2004, LFSS 2005 considrant 19 et s. articles 7, 11, 44, 52 et 58)
2. Au titre du contrle du Parlement sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale Ont t regardes comme relatives au contrle du Parlement sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale : - la cration dun Office parlementaire dvaluation des politiques de sant (dcision n 2002-463 DC du 12 dcembre 2002, LFSS 2003, article 2, considrant 35) ; - la cration de rapports du Gouvernement au Parlement concernant lanalyse de lvolution au regard des besoins de sant, des soins financs au titre de lobjectif national de dpenses de lassurance maladie et la cohrence des accords et conventions mdicales avec cet objectif (dcision n 2002-463 DC du 12 dcembre 2002, LFSS 2003, article 2, considrant 38) ; - la cration dun conseil de surveillance pour la branche accidents du travail-maladies professionnelle s dont certains membres sont des parlementaires (dcision n 2002-463 DC du 12 dcembre 2002, LFSS 2003, article 2, considrant 44) ; Ont t regardes comme ne se rapportant pas au contrle du Parlement sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale : - la garantie de ressources de la branche famille propose pour la priode courant du 1er janvier 1998 au 31 dcembre 2002 (dcision n 1999-422 DC du 29 dcembre.1999, LFSS 2000, article 15) ; - les dispositions relatives lexonration de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) au bnfice de certains retraits et pensionns, labrogation de la loi Thomas instituant des fonds de pension, la mise la charge du fonds de solidarit vieillesse (FSV) de la validation par des organismes de retraite complmentaire de priodes de chmage et de prretraites indemnises par lEtat, les modalits de fonctionnement de lAgence technique dinformation sur lhospitalisation), la modification du statut et des rgles de financement des appartements de coordination thrapeutique et des centres de cure ambulatoires en alcoologie, ds lors que ces mesures namliorent pas le contrle du Parlement sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale (dcision n2000-437 DC du 19 dcembre 2000, LFSS 2001) ; - les dispositions instituant un rapport du gouvernement au Parlement sur les techniciens de laboratoires hospitaliers ainsi que celles relatives la reprsentation du demandeur devant le fonds dindemnisation des victimes de lamiante, aux accidents de trajet, laffectations dexcdents de la branche famille ds lors quelles namliorent pas le contrle du Parlement sur lapplication des LFSS (dcision n2001-453 DC du 18 dcembre 2001, LFSS 2002) ; - les disposit ions prvoyant la transmission la C.N.A.M.T.S. dun rapport au Parlement, ainsi que la dsignation directe des membres de la commission des AT-MP par les syndicats (dcision n2002-463 DC du 12 dcembre 2002,LFSS 2003, considrant 38 et 45) ; - la disposition crant auprs du ministre de la sant un comit ayant pour objet dvaluer lapplication de la tarification lactivit (dcision n 2003-486 DC du 11 dcembre 2003, LFSS 2004, considrant 19) ; - le dpt par le Gouvernement devant le Parlement, dun rapport sur le financement de la tlmdecine (dcision n2004-508 DC du 16 dcembre 2004, LFSS 2005 considrant 19 et s. article 21).
64 Annexe 2
Principaux thmes de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur les lois de financement de la scurit sociale
THEMES LFSS 1997 33-34-41 10-12-1331-32 LFSS 1998 21 31 ARTICLES CONCERNES (cons = considrant) LFSS LFSS LFSS LFSS LFSS 1999 2000 2001 2002 2003 28-43 Introduc 18 7 tion 22-325-6-7 4-1431-73-752-7-31-4234 24-2930 III- 59- 56-23-2844-4568-33-48 30-32 39-46 12 18 22-24 7-2329-31
LFSS 2004
Procdure Champ LFSS (notion dquilibre financier) Lien LFSS/LFI Partage loi / rglement Principes juridiques Egalit devant les charges publiques Dclaration 1789 / Prambule de 1946 Capacit contributive des contribuables Principes budgtaires Sincrit
6-35-39-5277
24
5-9-12-23 23
24-2627-38
6-24XII
9-21-49
20-42 Intro(cons .22)-20
13-43-59
15-16V 12-2122 10 24XII 53 18-55
56 Intro (cons.411) 12 20-21-4950-51 17-18-54-55
Rtroactivit Droit rpressif Recours juridictionnel effectif Libert contractuelle autonomie des branches entrave au fonctionnement des rgimes universalit / galit Famille secret mdical / exigences relatives la sant Objectif dintelligibilit de la loi Erreur manifeste dapprciation Validation ratification
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49 21 Intro (cons.20)56-60 Intro (cons.21) 60 59
52
23
59
25
43
Intro.
30-31 21-27-31
12 30-33IX
Intro (cons.3)20 20 13
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FICHE 1.3.6 LES ARRETES
Les dcisions des ministres, quelles soient individuelles ou rglementaires, prennent la forme darrts, quils signent eux-mmes ou qui sont signs p ar des fonctionnaires ou agents ayant reu dlgation cet effet (voir fiche 3.9.3, dlgations de signature). 1. En ce qui concerne les dcisions individuelles, il appartient aux ministres, dans la mesure o un texte leur dlgue cette comptence, de procder aux nominations dans les services placs sous leur autorit, lexception des nominations aux emplois de direction pourvues par dcret en conseil des ministres (directeurs gnraux et directeurs dadministration centrale ou fonctions quivalentes). Les nominations aux emplois de directeur adjoint, chef de service et sous -directeur sont soumises une procdure particulire. Les ministres peuvent tre galement rendus comptents par un texte particulier pour procder des dsignations ou nominations au sein dorganismes placs auprs deux ou sous leur tutelle ou sous leur contrle. 2. Les ministres ne sont comptents pour prendre des mesures rglementaires quen vertu de textes, le plus souvent des dcrets, leur ayant donn cette comptence explicitement et pour un objet clairement dlimit. En effet, les ministres ne disposent pas, de manire gnrale, du pouvoir rglementaire dont le titulaire de droit commun est le Premier ministre. La jurisprudence a reconnu aux ministres comme tout chef de service le pouvoir de rglementer lorganisation et le fonctionnement des services placs sous leur autorit (CE Sect., 7 fvrier 1936 Jamart). Sur ce fondement, les ministres peuvent crer des organismes caractre consultatif voir fiche 5.2.2 ). Mais ce pouvoir ne peut sexercer que de manire rsiduelle, sous la rserve quaucun texte nait donn comptence une autre autorit pour la matire considre.
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68 FICHE 1.3.7 LES CIRCULAIRES, DIRECTIVES ET INSTRUCTIONS
Sous des appellations diverses - circulaires, directives, notes de service, instructions, etc- les administrations communiquent avec leurs agents et les usagers pour exposer les principes dune politique, fixer les rgles de fonctionnement des services et commenter ou orienter lapplication des lois et rglements. Si le terme circulaire est le plus souvent employ, la dnomination de ces documents qui suivent un rgime juridique principalement dtermin par leur contenu na par elle -mme aucune incidence juridique : une circulaire na ni plus ni moins de valeur quune note de service . Tout au plus convient-il de prciser que la directive administrative ne confondre ni avec les directives communautaires, ni avec les directives mentionnes au code de lurbanisme est oumise un rgime juridique particulier (V.infra) et que le terme instruction est souvent employ par ladministration fiscale pour fixer une doctrine qui peut juridiquement simposer dans des conditions fixes par le Livre des procdures fiscales (La prsente fiche ne traite pas du rgime juridique de ces instructions fiscales) Il doit tre fait un usage mesur des circulaires dont la multiplication comme lincertitude rsultant de leur superposition compliquent laction administrative plus quelles n en amliorent lefficacit. Les circulaires doivent respecter des rgles de forme et de fond destines en garantir lutilit et la rgularit. 1. Une circulaire nest jamais une condition ncessaire lentre en vigueur dune loi ou dun dcret. Ladministration nest dailleurs jamais tenue de prendre une circulaire (CE, 8 dcembre 2000 Syndicat Sud PTT : irrecevabilit du recours dirig contre le refus de prendre une circulaire). Il convient donc de se garder dutiliser toute formule posant explicitement ou implicitement une telle condition. Plus gnralement, une circulaire nest en principe destine qu exposer ltat du droit rsultant de la loi ou du rglement qui justifie son intervention en vue dassurer sur lensemble du territoire une applic ation aussi uniforme que possible du droit positif: dans cette mesure elle ne saurait videmment ajouter cet tat du droit soit en dictant de nouvelles normes, soit en en donnant une interprtation errone. Par voie de consquence, il faut viter de confondre la circulaire avec le texte loi ou dcret quelle prsente en laissant entendre que telle dcision sera prise en application de celle-ci et non de celui-l. Une circulaire peut tre dfre au juge administratif, y compris lorsquelle se borne interprter la lgislation ou la rglementation, ds lors que les dispositions quelle comporte prsentent un caractre impratif (CE Sect., 18 dcembre 2002, Mme Duvignres), ce qui est le plus frquemment le cas. Le juge censure alors cest le motif le plus frquent de censure - celles de ces dispositions que le ministre ntait pas comptent pour prendre. On rappellera en effet que les ministres ne disposent pas du pouvoir rglementaire, qui appartient au Premier ministre et, par exception au Prsident de la Rpublique (voir articles 13 et 21 de la Constitution). Ils ne peuvent prendre de texte caractre rglementaire quen application dhabilitations lgislatives ou rglementaires expresses dans des domaines dtermins ou, en application de la jur isprudence Jamart (CE Section 7 fvrier 1936), dont le champ dapplication est aujourdhui trs restreint, pour lorganisation de leurs services. Mais les circulaires peuvent tre annules pour dautres motifs que celui de lincomptence de leur auteur, n otamment lorsquelles reprennent des dispositions qui sont elles-
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mmes contraires des normes juridiques suprieures (par exemple, circulaire ritrant les dispositions dun dcret illgal (voir dcision Duvignres prcite). Une circulaire peut nanmoins comporter des directives, cest--dire des orientations au vu desquelles les dcisions individuelles seront prises par les autorits qui en sont les destinataires en application de la loi ou du rglement (CE, Sect. 11 dcembre 1970 Crdit foncier de France ; 20 dcembre 2000, Conseil des industries franaises de dfense). Ces directives, qui ne se justifient que lorsque le texte dont il sera fait application laisse une marge dapprciation telle ces autorits que leur pouvoir de dcision peut tre orient dans un sens dtermin, doivent alors tre rdiges de manire faire apparatre que lauteur de la dcision pourra y droger pour des motifs tenant soit la situation individuelle de lusager ou du demandeur, soit lintrt gnral. 2. Une circula ire constitue tout la fois un outil de travail pour les services destinataires et un document dinformation pour les usagers. Il est rappel en effet quen vertu de larticle 1er du dcret n 79-834 du 22 septembre 1979 pris pour lapplication de lartic le 9 de la loi n 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures damlioration des relations entre ladministration et le public, les circulaires, directives et instructions comportant une interprtation du droit positif ou une description de procdures administratives doivent tre publies dans un bulletin officiel ayant une priodicit au moins trimestrielle. Ce mode de publication nexclut pas, titre exceptionnel, une publication au Journal officiel lorsque limportance de la circulaire, apprcie par le secrtaire gnral du Gouvernement, le justifie. La rdaction et la prsentation des circulaires doivent faire lobjet dune attention particulire pour tenir compte de ces diffrentes contraintes. Il est donc souhaitable que : - les services destinataires soient associs selon des formes appropries leur laboration ; - lensemble des rfrences permettant dinsrer la circulaire dans son environnement juridique soit prcisment indiqu : texte(s) dont il est fait application et circulaires antrieures ou connexes traitant du sujet ; - la ou les circulaires auxquelles celle -ci vient se substituer soient expressment abroge(s) ; au demeurant, le juge administratif regarde comme caduques les instructions mises dans un domaine o les textes ont fait lobjet de modifications et o de nouvelles instructions ont t prises (CE, 6 mars 2002 Union des mtiers et des industries de lhtellerie et autres) ; dans le mme ordre dides, il est gnralement prfrable de ne pas modifier les circulaires mais de les rcrire entirement. 3. Dans le cas o le ministre les ministres en cas de circulaire interministrielle - ne signe pas personnellement une circulaire, seul un directeur ou, si ses attributions le justifient, un sousdirecteur dadministration centrale peut la signer, condition quils disposent dune dlgation de signature cet effet dans le domaine considr. Le directeur du cabinet du ministre ne peut signer que dans les conditions prvues par le dcret du 23 janvier 1947. Certaines circulaires prpares par les ministres dont limportance le justifie ou qui traitent dun sujet caractre interministriel peuvent tre signes par le Premier ministre. Il convient alors de faire apparatre de faon claire et brve les orientations qui justifient la signature du chef du Gouvernement et, le cas chant, de renvoyer dans des annexes, les dispositions techniques de la circulaire. Elles sont soumises sa signature et diffuses par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement.
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FICHE 1.4.1 SOURCES DOCUMENTAIRES : LEGIFRANCE
Le site Lgifrance rassemble directement ou par liens la totalit des sources documentaires publiques dans le domaine du droit Il donne principalement accs aux textes publis au Journal officiel et la jurisprudence, mais galement aux normes mises par les institutions europennes et aux traits et accords internationaux de la France. I. La rubrique Droit franais : A. Les textes Ils sont classs en cinq catgories : 1) La Constitution de la V Rpublique du 4 octobre 1958 dans sa version en vigueur ; 2) Les codes officiels, au nombre dune soixantaine, galement jour, dont les principaux sont traduits en anglais et en espagnol ; 3) les autres textes lgislatifs et rglementaires, c'est--dire les lois, ordonnances et dcrets, mais galement les arrts ainsi que dautres textes manant notamment des autorits administratives indpendantes. Pour chaque texte, sont disponibles : - sa version en vigueur (pour les plus importants dentre eux), - sa version dorigine, - le fac simile de sa publication au Journal officiel, - les textes modificateurs ou dabrogation, - les textes pris pour son application, - les travaux parlementaires (pour les lois les plus rcentes). 4) les conventions collectives relatives une activit donne ainsi que les accords s'y rattachant, les salaires et les arrts d'extension, dans leur version en vigueur. 5) les bulletins officiels dans lesquels les ministres publient notamment leurs instructions et circulaires. B. La jurisprudence La jurisprudence : 1) du Conseil constitutionnel, 2) du Tribunal des conflits, du Conseil d'Etat, des cours administratives d'appel et des tribunaux administratifs, 3) de la Cour de cassation, des juridictions d'appel et des juridictions du premier degr,
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peut tre consulte soit par un formulaire de recherche soit directement sur les sites respectifs du Conseil constitutionnel, du Conseil dEtat et de la Cour de cassation. II. La rubrique Droit europen La recherche des traits communautaires ou des textes publis au Journal officiel de lUnion Europenne est accessible par un lien sur le site Eur-Lex de la Commission. De mme, la jurisprudence europenne est accessible sur le s sites respectifs de la Cour de justice des Communauts europennes et de la Cour Europenne des Droits de lHomme. Enfin, un formulaire permet, aprs la recherche dune directive communautaire, de retrouver les dispositions qui lont transpose en droit franais. III. La rubrique Droit international Dans cette rubrique, on consultera : - Les engagements internationaux de la France rpertoris sur son site par la Direction des Archives du ministre des Affaires Etrangres ou dans une liste donnant accs aux traits fondamentaux en ligne sur Internet, - La jurisprudence internationale sur les sites respectifs de la Cour internationale de Justice, du Tribunal Pnal International pour l'ex Yougoslavie, du Tribunal pnal international pour le Rwanda et de la Cour Pnale Internationale. IV. Lactualit juridique La rubrique dactualit juridique est destine faciliter laccs aux textes lgislatifs en prparation et mettre en lumire les rcentes disposit ions normatives dintrt gnral, tant lchelle nationale queuropenne ou internationale. Elle est mise jour quotidiennement avec une attention particulire pour les dossiers lgislatifs qui donnent accs aux travaux prparatoires des projets de lois ou des lois publies depuis le dbut de la 12 lgislature (mai 2002) ; chaque loi promulgue est dsormais associe un chancier des dcrets dapplication attendus ou publis. V. Les sites juridiques Les principaux sites des institutions nationales notamment celui de lAssemble Nationale et du Snat -, communautaires ou internationales sont rpertoris dans cette rubrique. On y trouvera galement les liens vers les sites officiels de diffusion du droit des vingt-cinq Etats-membres de lUnion Europenne.
72 FICHE 1.4.2 CODIFICATION (considrations gnrales)
Essentiellement fonde sur une consolidation et une meilleure organisation des normes existantes, la codification tend faciliter la connaissance et la communication des rgles de droit. Le Conseil constitutionnel a rappel en 1999 que la codification du droit rpondait lobjectif de valeur constitutionnelle daccessibilit et dintelligibilit de la loi. La codification permet de: - crer un document unique dans une matire du droit, le code, compos dune partie lgislative et dune ou plusieurs parties rglementaires ; - rassembler des normes disperses, lgislatives ou rglementaires, quelle coordonne pour les rendre cohrentes et accessibles travers un plan logique ; - clarifier le droit et lactualiser en abrogeant les textes obsoltes, incompatibles ou contraires la Constitution, aux engagements communautaires ou internationaux ; - mettre en vidence les lacunes du systme juridique et prparer les rformes ncessaires. En principe, un code organise et prsente les textes dans leur rdaction en vigueur au moment o il intervient. Ce principe de codification droit constant connat toutefois des exceptions. Jusquen 1993, le Parlement est intervenu pour donner force de loi des codes tablis par voie rglementaire puis pour adopter la partie lgislative de certains codes. Afin dacclrer le processus de codification, il est dsormais recouru aux ordonnances de larticle 38 de la Constitution. La loi habilitant le Gouvernement codifier par voie dordonnances fixe le dlai dans lequel le Gouvernement devra publier la partie lgislative du code. I. Organisation de la codification A. Commission suprieure de codification Le dcret n 89-647 du 12 septembre 1989 relatif la composition et au fonctionnement de la commission suprieure de codification a fix les objectifs, la composition et les rgles de fonctionnement de la commission suprieure de codification. Ultrieurement, la circulaire du Premier ministre du 30 mai 1996 relative la codification des textes lgislatifs et rglementaires a prcis les modalits et les mthodes de rdaction et de prparation des codes. La Commission suprieure de codification est place sous la prsidence du Premier ministre ; le vice-prsident a la responsabilit de la bonne excution du programme et en assure la gestion. Il est assist dun rapporteur gnral et de deux rapporteurs gnraux adjoints. Ces derniers reprsentent la commission aux runions interministrielles darbitrage ; ils suivent plus particulirement les travaux des rapporteurs particuliers. Le secrtaire gnral est charg de ladministration de la commission et des r elations avec le secrtariat gnral du Gouvernement.
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Les rapporteurs particuliers auprs de la commission sont affects un ou plusieurs codes et suivent leur laboration depuis la dcision de lancement du code jusqu sa publication au Journal officie l. La commission se runit en sance plnire pour examiner et adopter les projets prsents par les services de lEtat au cours de leur laboration chaque tape dcisive (projet de plan, ralisation dune partie etc.). Les administrations doivent y tre reprsentes par le directeur dadministration centrale comptent ou par toute personne qualifie pour engager son administration. Ces runions ont aussi pour effet dharmoniser les mthodes et les rgles de codification dun code lautre. La programmation gnrale des travaux de codification est assure par la Commission suprieure de codification partir des propositions faites par les ministres. B. Procdure Aprs une runion interministrielle de lancement, qui a pour objet de fixer de mani re aussi prcise que possible les principes gnraux dorganisation et le primtre du futur code, met en place une mission de codification par le ministre charg de la ralisation du code, dont les moyens humains et matriels doivent tre proportionns lampleur, aux difficults et au calendrier prvisibles du projet. Un plan dtaill est soumis la commission suprieure de codification lors dune runion plnire avant que le code lui-mme ne soit labor, puis examin par la commission suprieure. Le classement des textes lgislatifs et rglementaires dans un plan unique est loccasion de vrifier la qualit et la nature de ces dispositions et doprer les reclassements ncessaires. Jusquen 1989, la codification par voie rglementaire imposait de procder au dclassement par le biais du second alina de larticle 37 de la Constitution qui exige une dcision du Conseil constitutionnel pour les textes postrieurs la Constitution de 1958. Depuis que les parties lgislatives des codes sont adoptes soit par loi, soit par ordonnance, il est possible de confier aux lois ou aux ordonnances le soin dabroger elles-mmes les textes dclasser avec effet la publication rglementaire du code, ce qui permet de les reprendre directement dans celle-ci. Il est donc particulirement utile que les parties lgislative et rglementaire soient labores en mme temps ou chance trs rapproche. Les oprations procdurales de codification et de mise jour des codes bnficient dsormais de laide de linformatique qui a permis den normaliser les mthodes. Un grand nombre de codes raliss ces dernires annes (code de justice administrative, code de la sant publique, code de laction sociale et des familles, etc) ont pu utiliser le logiciel Magicode, initiale ment mis au point par la direction gnrale des collectivits locales du ministre de lintrieur, et enrichi par dautres services. II. Mthodes de codification - La slection et lorganisation des dispositions regroupes dans un code doivent reposer sur des choix cohrents et aboutir un instrument la fois utile et maniable. Sont donc viter les codes rassemblant des dispositions qui nont pas vritablement de liens entre elles, ceux dont lintitul serait trompeur au regard de leur contenu, ainsi que ceux dont le volume serait excessif ou au contraire trop limit. Une fois le code ralis, le primtre et lconomie gnrale qui ont t initialement retenus doivent tre respects dans lintrt mme des praticiens et pour ne pas encourir des reproches justifis, la codification ne doit pas conduire un bouleversement permanent de la classification du droit et donc des codes. Aussi est-il ncessaire de ne procder quavec circonspection la modification des primtres respectifs de codes existants, sauf lorsque les dplacements envisags auront t antrieurement prvus. De mme, il est dconseill de renumroter des articles pour en insrer dautres. - Le plan du code traduit une organisation du droit adapte au projet et lusager, mettant en valeur les lignes de force de la matire en cause. Sont gnralement regroupes en dbut de code les grands principes gnraux qui inspirent la lgislation en cause, les rgles relatives lorganisation et aux institutions. En pratique, on sefforcera daller du gnral au particulier pour faciliter ultrieurement la gestion des exceptions et des dispositions particulires.
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- La division habituelle est en livres, titres et chapitres, au maximum neuf en raison de la numrotation dcimale. Cette organisation commande la numrotation des articles : un article figurant dans le chapitre III du titre II du livre Ier est ncessairement un article commenant par L.123 (ou R. ou D.), suivi dun tiret et dune numrotation squentielle. La division en parties peut tre utile car elle offre ultrieurement une plus grande souplesse de structure et facilite la maintenance du code ; de surcrot, elle permet de rpondre aux dveloppements parfois plus volumineux de la partie rglementaire. Certains codes, comme le code de lducation, ont utilis la division en parties sans que celle -ci ait un impact sur la numrotation. Elle prsente toutefois linconvnient de conduire des numrotations difficilement mmorisables. Les subdivisions, tels les sections, soussections et paragraphes suivent les rgles habituelles de lcriture des textes lgislatifs. Ces subdivisions nont pas dimpact sur la numrotation des articles mais facilitent la consultation et lintelligibilit du texte. Les intituls des parties, livres ou chapitres nont pas de porte juridique, mais ils peuvent tre utiliss pour interprter une disposition selon sa place dans un code. Aussi la formulation des intituls est-elle importante pour que le contenu dune division corresponde son intitul ou qu linverse linclusion dune disposition trangre nen modifie pas la porte. - Le paralllisme entre les parties lgislative et rglementaire(s) est la rgle et le plan, dans toutes ses divisions et subdivisions, doit se construire en partant des dispositions lgislatives de manire ce quune numrotation homogne entre les parties lgislative et rglementaire soit conserve. Nanmoins lhomothtie peut ne pas tre parfaite ; aussi en labsence de dispositions lgislatives, la partie rglementaire correspondante indiquera le prsent chapitre ne comprend pas de dispositions lgislatives (et vice versa). - La dsignation des articles permet de dterminer le niveau du texte dont ils sont issus. Pour la partie lgislative, les codes distinguent les articles de lois ordinaires (L.) par opposition aux articles de lois organiques (LO.). Le cas chant, les articles de lois de finances ou de financement de la scurit sociale sont codifis en L . Mais pour les dispositions relevant du domaine exclusif de ces lois (voir fiches 1.3.4 et 1.3.5), il est prfrable de retenir la technique du code suiveur. Pour la partie rglementaire, la codification distingue les dcrets simples, les dcrets en Conseil dtat et les dcrets en conseil des ministres : - dcret en Conseil dtat : R, et R* sil est pris en conseil des ministres. - dcret simple : D, ou D* sil est pris en conseil des ministres ; Dans la prsentation du code, les articles LO. et L pour la partie lgislative, et les articles R* , R , D* et D peuvent ne pas tre regroups mais suivre une numrotation continue (voir par exemple le code de la sant publique). Il doit tre signal que certains codes raliss avant la mise en place de la commission suprieure de codification retiennent des rgles diffrentes, par exemple une mention R** pour les dcrets en Conseil dEtat dlibrs en conseil des ministres. En cas de modification de ces codes, on respectera ces rgles. - Ne sont codifis ni les textes constitutionnels, ni les textes internationaux et communautaires (qui font parfois lobjet dune codification au niveau communautaire). Il peut savrer ncessaire dans le souci dune bonne information de lusager de procder la codification des arrts ministriels ou interministriels, identifies sous des articles A . Cette partie peut alors tre jointe au code selon la matire. Le projet nest pas soumis la commission suprieure de codification La codification des arrts relve de la comptence du ministre et sopre par arrt ministriel ou interministriel.
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- Le codificateur est souvent conduit procder des renvois soit au sein dun mme code, soit entre des codes diffrents, soit des lois non codifies soit des textes internationaux, traits ou conventions. Une autre technique dite du code pilote et du code suiveur a t prconise lorsquil apparat ncessaire de reproduire le mme texte dans deux codes. Le code suiveur reproduit la disposition du code pilote en la faisant prcder dune mention ainsi rdige : Les rgles relatives sont fixes par les articles L du code ci aprs reproduits . Suit le texte du code pilote en caractres italiques. La mme mthode peut tre utilise lorsque lon souhaite reproduire des dispositions de lois non codifies, notamment des lois de finances ou de financement de la scurit sociale. La modification de larticle suiveur nest pas ncessaire en cas de modification de larticle pilote , ds lors que le texte de codification dorigine a prvu cet ajustement automatique.Il nest pas dusage de reproduire le texte dun article du code gnral des impts et du code civil, auxquels renvoie un autre code. Dans la pratique, il sest avr que lutilisation de ce dispositif tait lourde, difficile matriser et tenir jour et donc source derreurs. Aussi est-il souhaitable de le limiter au strict ncessaire et de lviter par une juste rpartition des textes entre codes. - Le droit local dAlsace-Moselle ncessite une attention particulire en raison des domaines o ce droit sapplique. En outre, certains textes locaux issus de la priode allemande nont jamais fait lobjet dune traduction publie officiellement (voir fiche 3.7.1, application et applicabilit des textes en AlsaceMoselle ). - Les dpartements et collectivits doutre mer connaissent des rgimes lgislatifs particuliers qui ont des effets sur le contenu, les mthodes et le calendrier de la codification. La commission adjointe la commission suprieure de codification ayant t supprime en 1997, ses attributions sont dsormais exerces par la commission suprieure de codification qui peut nommer, outre le rapporteur principal du projet de code, un rapporteur pour la partie outre-mer. Ce dernier coordonne les travaux du ministre en charge du code et ceux du ministre charg de loutre-mer. Il doit donc tre associ aux travaux de codification ds le lancement du projet.
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2. ETAPES DE LELABORATION DES TEXTES
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78 FICHE 2.1.1 LE ROLE DU SGG ET DU CONSEIL DTAT DANS LLABORATION DES TEXTES
I. - Synthse Le Conseil dEtat est obligatoirement consult sur les projets de textes suivants : - projets de loi (en application de larticle 39 de la Constitution) ; - projets dordonnances (en application des articles 38 et 74-1 de la Constitution) ; - projets de dcrets pris pour lapplication de dispositions, le plus souvent lgislatives, prvoyant sa consultation ou pris en application du second alina de larticle 37 de la Constitution. Hormis cet alina, la Constitution ne comporte pas de dispositions gnrales dterminant les textes qui doivent tre soumis au Conseil dtat. (voir fiche 3.5.1, le renvoi par une loi des textes rglementaires). Pour les demandes davis sur une question du droit, voir fiche 2.1.2 Les consultations pralables. Dans les diffrentes tapes de la procdure dlaboration de ces textes, le rle du secrtariat gnral du Gouvernement peut tre rsum de la manire suivante :
Saisine du Conseil dEtat SGG (voir fiches 2.2.2 et 2.3.2) Inscription lordre du jour du conseil des ministres Prparation et programmation par le SGG (voir fiches 2.2.3 et 2.3.3) Prparation et programmation par le SGG (voir fiche 2.4.4) Prparation et programmation par le SGG (voir fiche 2.4.3) Recueil des contreseings (voir fiche 2.1.3) SGG. (en ce qui concerne les projets de loi : sur le dcret de dpt au Parlement et sur le dcret de promulgation) SGG
Projet de loi ou dordonnance
Projet de dcret en Conseil dEtat et en conseil des ministres Projet de dcret en conseil des ministres sans consultation du Conseil dEtat Projet de dcret en Conseil dEtat (ou aprs avis du Conseil dEtat) sans dlibration du conseil des ministres Projet de dcret du second alina de larticle 37 de la Constitution
SGG (voir fiche 2.4.4)
sans objet
SGG
Ministre pilote
sans objet
Recueil des contreseings par le ministre pilote
SGG (ainsi que, le cas chant, saisine pralable du Conseil constitutionnel (voir fiche 2.4.5)
SGG, le cas chant
Recueil des contreseings par le ministre pilote sauf en cas de dlibration en conseil des ministres
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Pour les textes qui doivent tre dlibrs en conseil des ministres, cest donc du Premier ministre que relve la procdure. Le secrtariat gnral du Gouvernement doit disposer du texte suffisamment lavance pour pouvoir, avant den saisir le Conseil dEtat, le soumettre laccord du Premier ministre ou de son cabinet et examiner les diverses questions de droit susceptibles de se poser. Lenvoi du texte au Conseil dtat ne pourra intervenir si les avis pralables obligatoires nont pas t obtenus (voir fiche 2.1.2 Les consultations pralables). A tout le moins, le ministre doit justifier quils ont t sollicits en temps utile. Sauf urgence, la transmission du projet au Conseil dtat par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement doit prcder dau moins quatre semaines sa prsentation au conseil des ministres. Si un dcret a t transmis au Conseil dtat par un ministre alors quil ncessite une dlibration du conseil des ministres, le secrtariat gnral du Gouvernement, inform par le Conseil dtat ou par le ministre charg du texte, dcide soit de retirer le texte, soit de rgulariser la procdure par lenvoi au Conseil dtat dun projet, aprs stre assur quil fait lobjet dun accord interministriel. Pour les autres dcrets en Conseil dEtat ou aprs avis du Conseil dEtat, sous rserve de ceux pris en application du second alina de larticle 37 de la Constitution, le Conseil dEtat est saisi par le ministre intress. Seuls les ministres ou les fonctionnaires ayant une dlgation expresse ont qualit pour signer la lettre de saisine ; lorsquelle nest pas signe par un ministre, il est dusage quelle le soit par le directeur dadministration centrale intress. II. - Procdure devant le Conseil dtat Il convient de prvoir des dlais suffisants lors de ltablissement du calendrier des textes soumis au Conseil dtat. A. Formations consultatives du Conseil dtat Le Conseil dtat dlibre soit en section, soit en sections runies, soit en commission permanente (o les diffrentes sections sont reprsentes), soit en assemble gnrale (pour la comptence de lassemble gnrale et les cas et conditions de dispense voir larticle R.123-20 du code de justice administrative) . Le vice-prsident du Conseil dtat peut galement, pour lexamen de certains textes, constituer une commission spciale, compose de reprsentants de plusieurs sections et qui remplace celles-ci. La commission permanente examine exclusivement les projets de loi et dordonnance qui prsentent un caractre durgence. Lurgence est constate par une dcision spciale du Premier ministre. B.Rpartition des affaires Un arrt du Premier ministre du 10 juin 2004 rpartit les affaires entre sections, en fonction des dpartements ministriels dont elles relvent. Cette rpartition est susceptible dtre modifie lors des modifications intervenant dans la composition du Gouvernement et les attributions de ses membres. Pour les projets et proposition de lois de pays de la Nouvelle -Caldonie, il sagit dun arrt distinct (arrt du 17 septembre 1999). C. Commissaires du Gouvernement Larticle R.123-24 du code de justice administrative dispose que des dcrets pris sur la proposition des ministres intresss dsignent les fonctionnaires habilits assister, en qualit de
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commissaire du Gouvernement, aux sances du Conseil dtat pour lensemble des affaires du dpartement ministriel dont ils relvent. Des fonctionnaires peuvent tre, en outre, dsigns par arrt ministriel pour prendre part la discussion dune affaire dtermine. Des personnes ne relevant pas directement de lun des ministres intresss mais dont le concours est utile (agents dun tablissement public ou dune autorit administrative indpendante, par exemple) peuvent galement tre habilites en qualit de commissaires du Gouvernement. Il y a lieu dans ce cas den prvenir le prsident et le rapporteur de la formation administrative intresse. Le prsident de la formation peut suggrer la dsignation de personnes en cette qualit. Quelle que soit la catgorie dont ils relvent, les commissaires du Gouvernement assistent aux sances de lassemble gnrale, des commissions ou des sections, pour les affaires qui appellent leur prsence. Ils doivent tre munis, pour les sances de lassemble gnrale, du texte les habilitant. Les fonctionnaires dsigns doivent avoir un rang suffisant pour engager ladministration. Pour les projets de loi, la reprsentation du ministre qui a pris en charge la prparation du projet doit comprendre le directeur dadministration centrale principalement intress. Les commissaires du Gouvernement reprsentent lensemble du ministre auquel ils appartiennent et non leur direction ou service ; ils doivent avoir une parfaite connaissance de lensemble du dossier. On y veillera tout particulirement lorsque le projet soumis lexamen est constitu de dispositions diverses. Il est souhaitable que, pour les textes ayant pour objet dintgrer en droit interne des rgles communautaires ou internationales, les agents ayant particip la ngociation de celles-ci soient dsigns comme commissaires du Gouvernement. Il convient toutefois de ne dsigner que les fonctionnaires qui sont strictement indispensables la dlibration afin dviter de perturber le droulement normal de la sance. Le cas chant, le nombre de commissaires du Gouvernement sera fix par le secrtariat gnral du Gouvernement avant lassemble gnrale. Tous les textes dont est saisi le Conseil dtat devant, au pralable, avoir fait lobjet dun accord interministriel, sous la forme soit de lettres daccord des ministres intresss, soit de comptes rendus de runion interministrielle, cest cet accord que les commissaires du Gouvernement sont tenus de dfendre et dexpliciter tous les stades de la procdure devant la Haute Assemble. Lorsquun collaborateur du Secrtaire gnral du Gouvernement prend part aux travaux du Conseil dtat, cest lui quil incombe de veiller, au nom du chef du Gouvernement, la cohsion des interventions des commissaires du Gouvernement. Si des changes directs peuvent avoir lieu, notamment par voie lectronique, entre les fonctionnaires des ministres intresss et le rapporteur pour la mise au point du texte, le collaborateur du Secrtaire gnral du Gouvernement doit y tre systmatiquement associ. Les avis et dlibrations du Conseil dtat sont destins au seul Gouvernement, ou dans le cas des lois de pays, aux autorits mentionnes larticle L. 112-6 du code de justice administrative. Cette rgle a t consacre par larticle 1er de la loi n 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures damlioration des relations entre ladministration et le public qui exclut les avis du Conseil dtat des documents administratifs communicables. Sauf si le Premier ministre en dcide autrement, les avis sur les projets de textes ne doivent faire lobjet daucune divulgation. Cette rgle doit tre strictement respecte par les commissaires du Gouvernement et les autres personnes informes de la teneur des avis.
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FICHE 2.1.2 LES CONSULTATIONS PREALABLES
Ldiction des textes lgislatifs ou rglementaires est souvent prcde de la consultation dorganismes crs cet effet ou dont cest lune des missions. La consultation peut tre facultative ou obligatoire, voire tre assortie de la ncessit dun avis conforme, et obit, dans ces diffrents cas, des rgles partiellement communes. La procdure de consultation doit tre distingue du cas dans lequel une dcision ne peut tre prise que sur proposition dune autre autorit ou dun organisme. Ces consultations, qui sinsrent dans la procdure ddiction dun texte, doivent tre, en droit, distingues des concertations ou discussions qui peuvent tre pralablement ou paralllement engages avec les reprsentants des diffrentes catgories de personnes ou dorganismes intresses par le projet. I. - Rgles gnrales applicables aux consultations A. Caractre obligatoire ou non de la consultation Le caractre obligatoire ou facultatif de la consultation rsulte des termes mmes du texte ayant institu lorganisme ou prvu une consultation. La consultation dun organisme est ainsi obligatoire sur les mesures numres ou dfinies par ce texte notamment lorsque celui-ci a prvu que: - lorganisme est consult sur les projets de textes lgislatifs et rglementaires (ou toute mesure) , formule la plus courante, ou que cet organisme se prononce sur ces textes (voir par exemple 6 mars 1987 Chambre syndicale des centres agrs dabattage et de conditionnement des produits de basse-cour ) ou met un avis sur ces textes ou que ceux-ci ont pris sur (son) avis ; cet avis doit tre conforme si le texte le prvoit expressment ou sil dispose que la dcision est prise de lavis de ; - lautorit administrative soumet lorganisme les textes en question. B. Rgles respecter en cas de consultation obligatoire 1) Consultation non assortie dune dcision conforme Lobligation de solliciter un avis constitue une formalit substantielle dont lomission entache dillgalit la dcision prise. Pour les lois, seule la mconnaissance dune obligation de consultation rsultant de la Constitution elle -mme ou dune loi organique peut conduire la censure du texte par le Conseil constitutionnel. Mais, en amont, un projet de loi qui na pas fait lobjet des consultations prescrites par une disposition lgislative ou un dcret sera rejet par le Conseil dEtat.
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- Lorganisme doit tre mis mme de se prononcer en connaissance de cause ; il convient donc de veiller au respect des dlais de convocation ainsi que des modalits de celle -ci (or dre du jour, documents sur lesquels ou partir desquels lorganisme doit se prononcer) qui sont en gnral fixs par le texte ayant institu lorganisme consulter ; dfaut de telles prcision, sappliquent, pour les organismes consultatifs placs auprs de lEtat ou dun tablissement public administratif de lEtat autres que ceux comptents dans le domaine de la fonction publique, les dispositions de l'article 11 du dcret n 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre ladministration et les usagers. Cet article prvoit que, sauf urgence, les membres des organismes consultatifs reoivent, cinq jours au moins avant la date de leur runion, une convocation crite comportant l'ordre du jour et, ventuellement, les documents ncessaires l'examen des affaires qui y sont inscrites (CE, 18 dcembre 1991, Syndicat national de lindustrie pharmaceutique). La consultation nest pas rgulire lorsque les membres de lorganisme ont t saisis d'un document sur lequel il leur a t demand de faire part individuellement de leurs observations sans qu'ils aient t mis mme d'en dbattre collgialement (CE, 17 mai 1999, Socit Smithkline Beecham). De manire plus gnrale, lensemble des conditions auxquelles est soumis le fonctionnement de lorganisme consult (composition, rgles de quorum, de vote, motivation ventuelle des avis) doit tre respect pour garantir la rgularit de lavis, et, par suite, la lgalit du texte. - En principe, lorganisme peut ne pas tre saisi du projet de texte en tant que tel (CE, 6 juin 1979, Havey ; Ass., 10 avril 1992, Association nationale de protection des salmonids), sauf sil rsulte des dispositions relatives sa consultation quil doit se prononcer sur le projet lui-mme. En tout tat de cause, il doit tre consult sur chacune des questions que soulve ce projet (CE, Ass. 23 octobre 1998, Union des fdrations CFDT des fonctions publiques et assimiles). Ainsi, mme si lautorit administrative nest pas lie par lavis, elle ne peut pas prendre une dcision traitant de questions nouvelles par rapport au projet soumis consultation et aux observations ou suggestions ventuellement mises par lorganisme (CE, 28 avril 1954, Commune de Willer-sur-Thur). Une consultation sur le projet de texte lui-mme apparat donc plus prudente en toute hypothse. Nanmoins, ladministration doit tre consciente des inconvnients auxquels peut conduire une discussion avec les membres de lorganisme consult sur des aspects purement rdactionnels, dont elle doit garder la matrise dans le but de parvenir un texte clair, dnu de toute ambigut juridique. La consultation na jamais pour objet de recueillir un avis juridique et ne doit pas avoir pour rsultat un texte consensuel au prix dune dgradation de sa qualit juridique et de sa rdaction. Les administrations ne doivent notamment pas perdre de vue que les textes faisant lobjet de consultations peuvent, lors de leur examen par le Conseil dtat, si celui-ci est requis ou sollicit, susciter des objections ou des modifications. Aussi doivent-elles veiller rserver la position finale du Gouvernement au vu de lavis du Conseil dtat. Lexamen auquel procde celui-ci peut au demeurant faire apparatre des questions nouvelles qui ncessiteront alors une nouvelle consultation de lorganisme. - Enfin, la dcision doit intervenir dans des conditions qui ne dnaturent pas lobligation de consulter, ce qui peut arriver dune part lorsque le dlai qui spare la dcision de lavis est trop court pour que lautorit ait pu prendre connaissance de celui-ci (CE, Ass., 3 dcembre 1971, Branger), dautre part lorsque des circonstances de fait ou des considrations de droit apparues entre la consultation et la dcision rendaient ncessaires une nouvelle consultation (CE, Sect., 2 janvier 1959, Union nationale des cadres de la matrise eau, gaz, lectricit ). 2) Avis conforme Un avis conforme nest exig que lorsquun texte le prvoit expressment (voir infra). Lorganisme doit tre mis mme de se prononcer en connaissance de cause et doit tre saisi du projet de texte.
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La dcision de lautorit administrative nest rgulire que si elle est conforme lavis de lorganisme consult. Le dfaut davis conforme est une irrgularit qui peut tre souleve doffice par le juge (Conseil dEtat, 8 juin 1994, Mme Laurent). Aucune dcision ne peut tre prise si lavis est dfavorable et en cas davis favorable sous rserve, la dcision nest lgale que si elle tient compte de cette rserve. C. Rgles respecter en cas de consultation facultative La consultation, bien que facultative, doit tre rgulire (CE Ass., 22 juin 1963, Albert et Ass. 9 dcembre 1966, Berland). Lorganisme doit donc tre mis mme de se prononcer dans les mmes conditions que si la consultation tait obligatoire. Bien que les dispositions de l'article 11 du dcret du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration ne soient pas applicables, il est recommand, dans le silence des textes, den suivre les prescriptions sur les modalits de la consultation. La consultation tant facultative, lorganisme peut ne pas tre consult sur lensemble des questions souleves par le projet. Par voie de consquence la dcision prise peut traiter de questions qui ne lui ont pas t soumises. II. - Rgles propres la consultation du Conseil dEtat A. Consultation obligatoire 1) Diffrents cas Le Conseil dEtat est obligatoirement consult sur les projets de loi et dordonnance (voir fiches 2.2. Etapes de llaboration dune loi et 2.3. Etapes de llaboration dune ordonnance ) ainsi que sur les projets de dcrets pour lesquels une loi a prvu cette consultation (voir fiche 2.4.2 Etapes de llaboration dun dcret en Conseil dEtat). Sa consultation est galement obligatoire pour les projets de dcrets de dclassement mentionns au second alina de larticle 37 de la Constitution (voir fiche 2.4.5 Etapes dlaboration dun dcret du second alina de larticle 37 de la Constitution) ainsi que pour les dcrets modifiant les dcrets portant rglement dadministration publique ou portant la mention le Conseil dEtat entendu . En effet, la mention le Conseil dtat entendu ou le Conseil dtat (Section de ...) entendu, figurant dans les visas a pour consquence dimposer, en principe, la consultation du Conseil dtat pour modifier le texte ultrieurement, alors mme quaucun texte ne rendait obligatoire cette consultation lorigine (CE, Ass., 3 juillet 1998, Syndicat national de lenvironnement CFDT). Pour tre mme de modifier par dcret simple, un dcret dont les visas portent la mention le Conseil dEtat entendu,, il faut : - quaucun texte nimpose la consultation du Conseil dEtat ; - et quune disposition ait t introduite dans le texte, par un dcret en Conseil dEtat, prcisant que le prsent dcret peut tre modifi par dcret ou quune loi postrieure au dcret ait prvu, dans la matire considre, lintervention de mesures dapplication prises par dcret . La prcision le prsent dcret peut tre modifi par dcret doit galement figurer dans les dcrets de dclassement pris en application du second alina de larticle 37 de la Constitution, sils nont t soumis au Conseil dEtat quen raison de lutilisation de cette procdure.
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2) Suites donner aux avis En rgle gnrale, les avis du Conseil dtat ne lient pas le Gouvernement. Toutefois, il convient de prciser que, pour les ordonnances et les dcrets en Conseil dEtat, le texte finalement retenu ne peut tre que celui adopt par le Conseil dEtat ou celui qui lui a t soumis (pour des prcisions sur cette rgle voir fiches 2.3.3 et 2.4.2) Des dispositions particulires peuvent cependant imposer au Gouvernement de suivre lavis du Conseil dtat, principalement en cas de dissolution de syndicats mixtes, en cas de prise de possession immdiate par ladministration de parcelles de terrain (art. L. 15-9 du code de lexpropriation pour cause dutilit publique) ou en cas de cration, modification ou suppression de congrgation (art. 13 de la loi du 1er juillet 1901 sur les associations). 3) Consquences dun dfaut de consultation Si un texte impose de recueillir lavis du Conseil dtat, labsence de consultation entache lacte dune illgalit qui peut tre souleve doffice par la juridiction administrative, la diffrence de lirrgularit de la consultation des autres organismes. Sagissant des projets de loi, le Conseil constitutionnel, par une dcision n 2003-468 DC du 3 avril 2003, a rappel que la consultation du Conseil dEtat est impose par larticle 39 de la Constitution ; il a en consquence censur une disposition dune loi vote, issue du projet adopt en conseil des ministres, qui posait une question non voque devant le Conseil dEtat. B. Consultation facultative En labsence mme de dispositions faisant obligation de consulter le Conseil dtat, la complexit ou la nature de la matire traite peuvent justifier un examen par la Haute Assemble. C.Demandes davis Des demandes davis peuvent en outre tre adresses au Conseil dtat conformment larticle L.112-2. du code de justice administrative. Dans tous les cas de figure, la saisine du Conseil dtat est effectue par le secrtariat gnral du Gouvernement. 1) Cas gnral Les questions relatives lapplication des articles 34 et 37 de la Constitution sont normalement soumises au Conseil dtat loccasion de lexamen dun texte (projet de loi ou de dcret ou encore selon la procdure prvue au second alina de larticle 37 de la Constitution). Plus gnralement, le Conseil dEtat nest pas saisi de demandes davis portant sur les questions poses par un texte en cours de prparation qui devra lui-mme tre soumis au Conseil dEtat. Cest loccasion de lexamen du texte que ces questions seront tranches. De mme, le Conseil dEtat ne doit pas tre saisi de questions souleves par des litiges pendants devant une juridiction. Les demandes seront adresses au nom des ministres et sous leur timbre au Conseil dEtat, par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement, aprs accord du Premier ministre. La demande davis doit tre signe du ministre lui-mme ou, exceptionnellement, de son directeur du cabinet. Si le sujet relve de plusieurs ministres, la demande davis doit tre signe de chacun des ministres concerns.
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Concrtement, il appartient au ministre souhaitant formuler la demande dadresser au service lgislatif du secrtariat gnral du Gouvernement le projet d e demande davis, accompagn dun dossier contenant : - une copie des textes lgislatifs ou rglementaires pouvant tre utiles la solution de la question ; - des correspondances ou documents tablissant de manire claire et prcise la position des autres ministres concerns par la question pose. En labsence de rponse dans un dlai raisonnable, la lettre informant ces dpartements ministriels de lintention de demander lavis du Conseil dtat doit tre considre comme suffisante. Il est rappel que les avis et dlibrations du Conseil dEtat sont destins au seul Gouvernement et ne doivent pas tre rendus publics, sauf drogation expresse accorde par le Premier ministre, consult par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement. 2) Cas particulier de la saisine pour avis du Conseil dEtat, lors de la ngociation dactes de lUnion europenne Parmi les centaines de projets de textes communautaires faisant chaque anne lobjet dune saisine du Conseil dEtat dans le cadre de la procdure de larticle 88-4 de la Constitution, seul un petit nombre soulve des difficults telles quelles justifient en outre, au stade de la ngociation, une saisine pour avis du Conseil dEtat. II sagit de propositions ou projets dont lapplication est susceptib le davoir un impact important sur le droit interne. Tel est notamment le cas de textes dont la transposition en droit interne pourrait soulever des difficults de nature constitutionnelle ou de projets ou propositions dactes (quil sagisse de directives, de dcisions-cadres ou de rglements) fonds sur des concepts dont la traduction en droit interne paratrait incertaine. La saisine du Conseil dEtat a ainsi vocation rpondre aux interrogations dordre juridique identifies dans la dfinition des pos itions franaises dans la ngociation europenne effectue sous lgide du secrtariat gnral du comit interministriel pour les questions de coopration conomique europenne (S.G.C.I). Elle a pour objet daider le Gouvernement dans la ngociation de lacte dans le cadre des institutions de lUnion europenne. Lopportunit de la saisine du Conseil dEtat fait lobjet dune expertise interministrielle quil appartient au S.G.C.I. de conduire. La formulation de la demande davis donne lieu un travail interministriel sous lgide du S.G.C.I. En rgle gnrale, sous rserve dune apprciation au cas par cas, il conviendra de veiller ce que la souplesse de la rdaction de la demande davis permette au Conseil dEtat de se saisir dune question que le Gouvernement naurait pas identifie au pralable. Le projet de demande davis, accompagn dun compte-rendu de ltat de la ngociation, dune prsentation de la position de la Commission et de la dernire version de lacte en cours de ngociation la date de la saisine, est adress par le S.G.C.I. au secrtaire gnral du Gouvernement. Il appartient au Premier ministre (secrtariat gnral du gouvernement) de dcider de la transmission au Conseil dEtat. Les modalits dexamen par le Conseil dEtat sont celles normalement applicables aux autres demandes davis prsentes sur le fondement de larticle L. 112-2 du code de justice administrative, tant en ce qui concerne les dlais de traitement que la dtermination de la formation appele en connatre.
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Lavis sera transmis par le Conseil dEtat au secrtariat gnral du Gouvernement et au S.G.C.I. Il convient de veiller ce que cette nouvelle possibilit soit utilise chaque fois quun projet ou une proposition dacte de lUnion europenne paratra poser des problmes juridiques ou quapparatront, en cours de ngociation, des difficults de cette nature. III. - Consultation du Conseil conomique et social A. Diffrents cas En vertu de la Constitution et de lordonnance n58-1360 du 29 dcembre 1958 modifie portant loi organique relative au Conseil conomique et social, le conseil met des avis dans les cas ciaprs : - il est obligatoirement consult sur les projets de loi de programme ou de plan caractre conomique et social, lexception des lois de finances (art. 70 de la Constitution). Il rsulte de la dcis ion du Conseil constitutionnel n 2005-512 DC du 21 avril 2005 relative la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'cole quon doit entendre par loi de programme caractre conomique ou social une loi qui fixe des objectifs qualitatifs et quantitatifs l'action de l'Etat en matire conomique et sociale. Il nest plus ncessaire, compte tenu de er er labrogation de lordonnance organique du 1 fvrier 1959 par la loi organique du 1 aot 2001 relative aux lois de finances, que ces objectifs aient une traduction financire pour que la loi en cause puisse tre qualifie de loi de programme au sens de larticle 70 de la Constitution. - le Conseil conomique et social peut tre consult sur les projets ou propositions de loi, dordonnance ou de dcret, ainsi que sur tout problme caractre conomique et social que le Gouvernement lui demande dtudier (art. 69 et 70 de la Constitution et art. 2 de lordonnance) ; - il peut, de sa propre initiative, suggrer au Gouvernement des rformes dans toute matire entrant dans son domaine de comptence. B. Procdures Hormis les cas o il intervient de sa propre initiative, le Conseil conomique et social ne peut tre saisi que par le Premier ministre, la lettre de saisine tant prpare par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement. Il ne peut en aucun cas tre directement saisi par un ministre. La lettre de saisine peut tre accompagne du texte sur lequel lavis est sollicit. Dans certains cas, elle peut tre prcde dune lettre qui indique au conseil que le Gouvernement prpare un projet de loi sur tel sujet et lui demande de dsigner un rapporteur qui sera associ aux travaux prparatoires. La procdure est coordonne p ar un membre du cabinet du Premier ministre en liaison avec le conseiller pour les affaires conomiques au secrtariat gnral du Gouvernement. Il appartient aux ministres qui dsirent saisir le conseil dune demande davis ou dtude de se mettre en rapport avec ces personnes et de leur transmettre un projet de lettre de saisine. Le Gouvernement a la facult de dclarer lurgence sur les demandes davis portant sur un texte (loi de programme, de plan, loi ordinaire ou dcret) et le conseil doit alors se prononcer dans le dlai dun mois (art. 2 de lordonnance du 29 dcembre 1958).
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Les avis et tudes du Conseil conomique et social sont transmis au Premier ministre par les soins du bureau du conseil. Ils font lobjet dune publication particulire dans la srie Documents administratifs du Journal officiel. C. Suivi des avis mis - Selon larticle 4 de lordonnance n58-1360 du 29 dcembre 1958 portant loi organique relative au Conseil conomique et social : Chaque anne, le Premier ministre fait connatre la suite donne aux avis du Conseil conomique et social. Cette prescription sapplique aussi bien aux cas dans lesquels le Conseil conomique et social est obligatoirement saisi qu ceux dans lesquels sa consultation est facultative, ou encore aux avis quil met de sa propre initiative. Bien que lordonnance ne fixe aucun dlai pour lenvoi des rponses, il convient dadresser au Conseil conomique et social, dans des conditions telles quil conserve un intrt pour celui-ci, un expos prcis des dcisions prises par le Gouvernement ou des mesures envisages par lui dans les domaines qui ont fait lobjet de propositions de la part du conseil. Cest pourquoi le secrtariat gnral du Gouvernement communique systmatiquement aux ministres principa lement intresss les avis du conseil ds leur parution au Journal officiel, en leur demandant de lui faire connatre dans un dlai de six mois la suite qui leur a t donne. Aprs relecture par le charg de mission comptent, cette rponse est ensuite adresse au prsident du Conseil conomique et social. IV. - Consultation dautres organismes A. Consultation dassembles ou dorganismes locaux 1) Corse voir fiche 3.7.2 2) Outre-mer voir fiches 3.6
V. - Consultations de la Commission europenne Le Trait instituant la Communaut europenne et certains actes de droit driv exigent une consultation pralable de la Commission europenne. Il en va ainsi notamment en ce qui concerne les textes instituant des aides (articles 92 et 93 du trait) ou des rgles techniques (directive 98/34/CE du Parlement europen et du Conseil du 22 juin 1998 prvoyant une procdure d'information dans le domaine des normes et rglementations techniques). Lobligation dinformation concernant les aides est gnrale : alors mme que laide serait juge compatible avec le march commun, le projet de texte doit tre notifi la Commission, seule juge de sa compatibilit sous le contrle du juge communautaire (CJCE 21 novembre 1991 Fdration nationale du commerce extrieur des produits alimentaires et Syndicat national des ngociants et transformateurs de saumon C 354/90). On doit tenir compte, dans le calendrier dlaboration du texte, des dlais dont doit disposer la Commission pour lexaminer : le Conseil dEtat refuse dexaminer les projets qui nont pas t soumis la Commission ou pour lesquels le dlai dont elle dispose nest pas expir. En vertu de la jurisprudence de la Cour de justice des communauts europennes (aff. C. 354/90 du 21 novembre 1991, Rec. I. 5505) et du Conseil dEtat (2 juin 1993, Fd. nat. du commerce
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extrieur des produits alimentaires et Synd. nat. des ngociants et transformateurs de saumon), les textes instituant une aide ne peuvent entrer en vigueur avant la notification par la Commission au gouvernement franais de sa dcision clturant la procdure de consultation. La dcision par laquelle la Commission dclare compatibles avec les rgles de concurrence les mesures dont elle a t saisie na pas pour effet de valider rtroactivement ces mesures lorsquelles ont t prmaturment publies. Toutefois, certaines aides dimportance mineure, communment qualifies de de minimis sont exemptes de lapplication des dispositions du Trait. Le rglement (CE) n 69/2001 de la Commission, du 12 janvier 2001 a fix les rgles dexemption.
90 FICHE 2.1.3 SIGNATURES ET CONTRESEINGS
I. - Rpartition des tches entre le secrtariat gnral du Gouvernement et les ministres pour le recueil des signatures et contreseings Cest au secrtariat gnral du Gouvernement quil appartient de recueillir la signature du Prsident de la Rpublique et du Premier ministre sur les textes que ceux-ci ont comptence pour signer (principalement dcrets de promulgation des lois, ordonnances et dcrets Voir fiches 3.9.1 - les actes du Prsident de la Rpublique et 3.9.2 les actes du Premier ministre) ; En ce qui concerne les contreseings, le secrtariat gnral du Gouvernement recueille celui du Premier ministre sur les actes du Prsident de la Rpublique pour lesquels ce contreseing est requis ainsi que les contreseings des ministres sur les dcrets de promulgation des lois, les ordonnances, les dcrets en conseil des ministres et les dcrets pris en application du second alina de larticle 37 de la Constitution. Dans les autres cas, cest au ministre responsable du texte quil revient de recueillir les signatures (principalement pour les arrts interministriels) ainsi que les contreseings (dcrets autres que ceux mentionns ci-dessus) II. - Procdures de recueil des contreseings par les ministres A.Rgles gnrales Il est demand au ministre qui a linitiative du texte dindiquer de faon brve aux ministres quil saisit en vue du contreseing dun texte, soit dans une fiche jointe, soit dans la lettre ou le bordereau de transmission : - le nom du fonctionnaire comptent de son administration (il doit sagir du fonctionnaire capable de rpondre aux questions que peut poser le projet de texte) et ventuellement celui de son correspondant dans le min istre contresignataire ; - le cas chant la mention des runions interministrielles auxquelles ce texte a pu donner lieu ; dans ce dernier cas, le compte rendu sera joint. Il est recommand aux ministres de charger un ou deux agents spcialiss (appartenant de prfrence au bureau du cabinet) de suivre directement lacheminement des projets de texte et de veiller ce que les signatures soient recueillies dans des dlais convenables. Il est rappel que ces dlais ne doivent pas tre allongs par la consultation des services dans les diffrents ministres contresignataires. En effet : - si le texte a fait lobjet dun accord interministriel consign dans un compte-rendu du secrtariat gnral du Gouvernement, il doit tre sign sans modification ;
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- si le ministre saisi est le rdacteur initial du projet et que celui-ci na pas t modifi, les services le connaissent suffisamment pour ne pas avoir donner un nouvel avis avant signature ; - si le ministre saisi est contresignataire dun dcret prpar par un autre ministre llaboration duquel il a t associ, les services ont dj t consults. Dans tous ces cas, un dlai qui ne saurait excder trois jours parat suffisant pour que les services concerns du ministre soient informs de ce texte et que la signature du ministre puisse tre appose. Ce nest que dans lhypothse o le ministre auquel on demande un contreseing na pas t associ llaboration du texte que la saisine pour avis de ses services se justifie et peut ventuellement conduire exiger un dlai suprieur. B. Procdures particulires 1) Contreseing simultan En vue dacclrer la signature des textes, les signatures des diffrents ministres contresignataires peuvent tre recueillies non pas successivement sur un exemplaire, mais simultanment sur plusieurs exemplaires. Cette procdure de contreseings simultans est admise si les conditions suivantes sont toutes runies : - il sagit de dcrets de caractre rglementaire et non individuel ; - le nombre des ministres, ministres dlgus ou de secrtaires dtat contresignataires est au moins de trois ; - le projet de dcret correspond une dcision prise par le Premier ministre ou rsulte dun accord dj ralis entre les diffrents dpartements ministriels intresss. Cette procdure impose le respect des rgles de forme suivantes : - le ministre qui a linitiative du texte le fait tablir partir dune frappe unique, en un nombre dexemplaires gal au nombre de contreseings recueillir. Chaque exemplaire comporte sur chacune des pages le timbre de ce ministre et fait apparatre la page de signature la copie de la signature du ministre ayant linitiative du texte ; - lorsque le texte doit tre contresign par un ministre et un ministre d lgu ou un secrtaire dtat relevant de son autorit, ces deux contreseings sont recueillis sur le mme exemplaire ; - toute modification de rdaction qui pourrait intervenir en cours de signature implique le retrait de tous les exemplaires en circulation et ltablissement dun nouveau document ; - une fois tous les contreseings recueillis, le ministre responsable du texte adresse les diffrents exemplaires au secrtariat gnral du Gouvernement (service lgislatif) pour signature du Premier ministre : ces exemplaires sont rassembls dans un bordereau unique qui porte la mention : contreseings simultans et indique le nombre des exemplaires identiques adresss.
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2) Recueil acclr des contreseings Afin de mettre fin aux blocages et retards que mme la procdure des contreseings simultans nest pas parvenue combattre efficacement, une procdure acclre de recueil des contreseings a t mise en place pour les dcrets rglementaires ayant fait lobjet soit de lettres daccord ministrie lles, soit dun compte-rendu de runion interministrielle tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement. Les modalits de cette procdure sont dfinies par lannexe 1. Le caractre drogatoire et contraignant de ce dispositif justifie un respect particulirement rigoureux des formalits et procdures prvues. III. - Saisine du secrtariat gnral du Gouvernement pour signature ventuelle par le Prsident de la Rpublique ou le Premier ministre et publication A. Composition du dossier 1) Numro NOR Tous les textes destins tre publis au Journal officiel sont pralablement adresss au secrtariat gnral du Gouvernement (service lgislatif) et affects dun numro NOR (Voir annexe 2). Il en va de mme pour les textes non publis adresss au secrtariat gnral du Gouvernement (service lgislatif) aux fins de recueil de la signature du Premier ministre et, le cas chant, de celle du Prsident de la Rpublique. 2) Bordereau denvoi Les textes sont adresss au secrtariat gnral du Gouvernement (service lgislatif) sous bordereau rcapitulatif des pices, revtus des signatures ncessaires, lexception de celles, sil y a lieu, du Prsident de la Rpublique et du Premier ministre. Pour les dcrets et les arrts soumis la signature du Premier ministre, le bordereau doit tre conforme au document type figurant en annexe 3. Les textes doivent tre expdis au secrtariat gnral du Gouvernement par le chef du bureau du cabinet, et lui seul et lattention du service lgislatif. Les mentions rclamant une publication urgente doivent toujours tre motives. Chaque texte porte le timbre du ministre sous la rubrique duquel il doit tre publi au Journal officiel. Il est prcd du titre qui doit paratre au Journal officiel. 3) Rgles particulires aux dcrets Il convient dadresser au secrtariat gnral du Gouvernement (service lgislatif) : a) loriginal contresign des ministres et secrtaires dtat intresss accompagn de 3 copies si le texte doit tre publi in extenso. Si le texte est publi par extrait, il doit tre produit deux exemplaires de lextrait dont linsertion au Journal officiel est demande ( une liste des principaux textes publier par extrait figure en annexe 4) et autant de copies que de ministres contresignataires (pour ampliation); b) le rapport au Prsident de la Rpublique ou au Premier ministre ; c) lavis du Conseil dtat, pour les dcrets en Conseil dtat ;
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Si le texte est intgralement conforme lavis du Conseil dtat, le rapport de prsentation lindique. Si le dcret propos la signature comporte une divergence avec lavis donn par le Conseil dtat, il faut imprativement joindre au dossier le projet initial du Gouvernement et une note expliquant les raisons de cette divergence. Cette note doit numrer les points de divergence avec le texte du Conseil dtat , montrer, pour chacun de ces points, que la version retenue est celle du projet du Gouvernement soumis au Conseil dtat ( le plus simple est de joindre un tableau comparatif des trois versions : projet initial, avis du Conseil dEtat, projet retenu), indiquer les raisons pour lesquelles lavis du Conseil dtat nest pas suivi (motifs juridiques, intrt pratique, rformes envisages,...) et mentionner la porte de ces divergences et notamment les risques contentieux induits par la version retenue. A dfaut de production de cette note, le texte nest pas mis la signature du Premier ministre. Au vu de cette note, il peut tre dcid dorganiser, sous la prsidence du secrtaire gnral du Gouvernement et dun membre du cabinet du Premier ministre une runion de mise au point du texte (voir fiche 2.4.2, tapes de llaboration dun dcret en Conseil dEtat). d) le cas chant, ltude dimpact et lavis des organismes dont la consultation est requise ; e) les pices annexes, lorsque de telles pices sont mentionnes dans le corps du dcret (notamment tableaux) Il convient en outre de respecter les rgles suivantes : - les dcrets soumis la signature du Prsident de la Rpublique ou du Premier ministre ne sont pas dats (ils seront dats par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement) ; - la signature du Premier ministre et, le cas chant, du Prsident de la Rpublique se situe au-dessus des mentions Par le Premier ministre ou Par le Prsident de la Rpublique . En consquence, il faut mnager un espace de 5 centimtres au moins de hauteur pour permettre au Premier ministre et, le cas chant, au Prsident de la Rpublique dapposer leur signature. 4) Rgles particulires aux arrts, circulaires et dcisions Lorsquun arrt est soumis la signature du Premier ministre, une note de prsentation doit tre jointe lenvoi et, pour les arrts soumis la signature du Premier ministre, autant de copies que de ministres signataires (pour ampliation). Doivent tre dats, lors de leur envoi pour publication au secrtariat gnral du Gouvernement (service lgislatif), les textes suivants : - tous les arrts ( lexception de ceux signs du Premier ministre qui le seront par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement) ; - les circulaires et instructions non signes du Premier ministre ; - les dcisions. Il convient de rappeler que la date des arrts interministriels ne saurait tre antrieure celle du recueil de la dernire signature. Il appartient au ministre responsable du texte de sassurer, cette date, que la situation de chacun des signataires na pas connu dvolution pendant la priode, parfois longue, de recueil des contreseings.
94 ANNEXE 1 RECUEIL ACCELERE DES CONTRESEINGS
1. - Champ dapplication de la procdure Cette procdure ne sapplique que pour les contreseings des dcrets rglementaires non dlibrs en conseil des ministres qui : - soit ont t approuvs au cours dune runion interministrielle et sont annexs au compte rendu de celle -ci ; - soit ont fait lobjet de lettres daccord des diffrents ministres contresignataires. Si le dcret en question ncessite pour sa mise en oeuvre effective que soient pris simultanment des arrts dapplication, ceux-ci pourront tre mis au contreseing conjointement avec le dcret principal dans le cadre de la procdure durgence, la condition toutefois quils aient eux aussi fait lobjet dun accord interministriel. 2.- Description de la procdure a) Transmission du projet aux ministres contresignataires selon les conditions usuelles de contreseing simultan Cet envoi est ncessairement fait par lentremise des bureaux du cabinet des ministres concerns, qui seuls ont une connaissance suffisante des circuits pour pouvoir informer rapidement et srement toute personne intresse sur ltat davancement du texte. Lutilisation de circuits parallles de signature est proscrire, car elle induit un risque de perte du proje t de dcret et rend difficile le suivi de la procdure par le ministre pilote sans apporter le plus souvent de gain de temps par rapport au circuit normal. Lenvoi doit imprativement tre accompagn de la copie soit des lettres daccord, soit du compte rendu de la runion darbitrage. Il est assorti dune lettre de transmission visant la prsente circulaire et impartissant au ministre destinataire un dlai de quinze jours pour contresigner le texte. b) En cas de retard, saisine du secrtariat gnral du Gouvernement et relance du ou des ministres retardataires Le ministre pilote : - adresse en ltat lensemble de son dossier au service lgislatif du secrtariat gnral du Gouvernement avec les contreseings dont il dispose et les pices annexes usuelles. Cette transmission est accompagne dun bordereau conforme au modle figurant ci-aprs ; - informe de cet envoi, par une lettre de directeur du cabinet directeur du cabinet conforme au modle ci-aprs, le ou les ministre(s) retardataires et leur impartit un nouveau dlai de sept jours. Si des raisons srieuses sopposent la signature du dcret en ltat, le ministre retardataire doit les faire connatre sans dlai tant au ministre pilote quau secrtariat gnral du Gouvernement afin que la difficult soit tranche. Il est rappel que cette procdure ne sappliquant qu des dcrets ayant fait lobjet de lettres daccord ou dun arbitrage Matignon, la transmission du texte par le cabinet ses services ne pourra en aucun cas tre considre comme un motif lgitime de retard.
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c) En cas de retard prolong, le texte est prsent la signature du ou des ministres par le secrtariat gnral du Gouvernement Si, dans le dlai de sept jours ainsi imparti, le ministre retardataire na ni contresign le texte ni fait tat de raison lgitime sopposant son contreseing, le secrtaire gnral du Gouvernement pourra recueillir directement, sans autre procdure pralable, lors du premier conseil des ministres utile, la signature de ce ministre.
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97 Le ministre de cabinet) Objet : M. le ministre de (lattention de M. le directeur du
procdure acclre de recueil des contreseings Dcret relatif (no NOR : ).
Par bordereau en date du (ci-joint en copie), mon bureau du cabinet vous a adress le dcret cit en rfrence pour recueil de votre contreseing. Ce projet de texte fait lobjet : dune lettre daccord de votre ministre en date du dune runion interministrielle tenue Matignon le ; .
Ce contreseing nayant pas t retourn mes services et en labsence de toute explication de ce retard par votre ministre, jai le regret de vous informer que jai transmis ce jour au secrtariat gnral du Gouvernement ce dcret afin quil soit sign par le Premier ministre, conformment la procdure acclre dfinie par la circulaire du Premier ministre du 6 dcembre 1995. Vous avez donc un dlai de sept jours compter de la prsente pour adresser directement au service lgislatif du secrtariat gnral du Gouvernement (57,rue de Varenne, 75700 Paris) le texte dment contresign par vos soins ou pour faire connatre tant au SGG qu moi- mme les motifs prcis qui sopposeraient une signature rapide de ce texte. Pass ce dlai, le secrtaire gnral du Gouvernement pourra soumettre sans autre pravis ce dcret la signature du Premier ministre et recueillir votre signature loccasion dun prochain conseil des ministres. Pour le ministre et par dlgation : Le directeur du cabinet,
98 ANNEXE 2 NUMERO NOR

1 - Responsabilit de lattribution du NOR La numrotation incombe au secrtariat gnral du Gouvernement qui procde lui-mme, en plus de la numrotation des textes intressant en propre les services du Premier ministre, la numrotation des lois, des ordonnances et des textes manant des autorits de lEtat autres que les ministres, les secrtaires dEtat et les tablissements publics de lEtat. Lattribution du NOR aux autres textes officiels incombe aux services placs sous lautorit du ministre le plus directement intress par lapplication du texte considr, eu gard aux dispositions des dcrets dattribution et de dlgation. Les lieux dattribution du NOR au sein dun mme ministre ou secrtariat dEtat peuvent tre multiples. Leur nombre dpend de lorganisation interne du ministre, de la porte des textes et de leur support de publication. Cette responsabilit pourra ainsi incomber, selon les instructions ministrielles : - au bureau du cabinet ; - la direction ou au service le plus directement intress, eu gard aux dispositions du dcret dorganisation ; - si son importance le justifie, la sous-direction la plus directement intresse, eu gard aux dispositions de larrt dorganisation ; - au service du Bulletin officiel (B.O.), sagissant des textes exclusivement publis dans ce bulletin. 2 - Date daffectation du NOR Il appartient chaque ministre dapprcier lopportunit de la date laquelle un texte doit recevoir un numro NOR. Il ny aurait, toutefois, que des avantages ce que la numrotation intervienne assez tt pour quun texte puisse tre dsign par son NOR au cours des tapes successives de son laboration. En tout tat de cause, le NOR devra tre attribu au plus tard : - sagissant des textes publier au Journal officiel, lois et dcrets, lors de la signature du texte par le membre du Gouvernement ou par dlgation du membre du Gouvernement, le plus directement intress ; - sagissant des textes publier exclusivement dans un Bulletin officiel, lors de lenvoi limprimeur.
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3 - Structure du NOR Le NOR est compos de douze caractres alphanumriques : - un code trois lettres identifiant le ministre ou secrtariat dEtat se trouvant lorigine du texte. Ce code est fourni par une table de codification interministrielle dont la mise jour est assure par le secrtariat gnral du Gouvernement ; - une lettre identifiant la direction ou le service le plus directement intress par le texte. Chaque ministre ou secrtariat dEtat tablit et tient jour la liste code de ces directions ou services. Il communique cette liste au secrtariat gnral du Gouvernement. Toutes les lettres de lalphabet sont sa disposition, lexclusion de la lettre X, q ui est notamment rserve au secrtariat gnral du Gouvernement ; - quatre chiffres pour identifier lanne de la mise la signature du texte ; - cinq chiffres identifiant un numro dordre, pris dans une squence propre chaque responsable de lattribution du NOR au sein du ministre ou secrtariat dEtat concern. A cet effet, sauf naturellement au cas o lattribution du NOR se fait de faon centralise, le bureau de cabinet, en accord avec le service du Bulletin officiel, peut affecter un contingent de numros chaque responsable. Lutilisation de chaque contingent doit tre continue. Le numro est rinitialis en dbut danne. Il est cadr gauche par des zros si ncessaire. Le contingent 98 000 99 000 est rserv au secrtariat gnral du Gouvernement ; - une lettre pour identifier la nature du texte. Lorsquun texte est publi la fois au Journal officiel et dans un Bulletin officiel, le NOR qui lui est attribu est celui qui figure au Journal officiel, lois et dcrets.
100 ANNEXE 3 BORDEREAU DENVOI

(un texte seulement par bordereau)
MINISTRE Direction
DESTINATAIRE SECRETARIAT GENERAL DU GOUVERNEMENT Service lgislatif 57, rue de Varenne 75700 PARIS le : ________________
Nom et coordonnes du fonctionnaire responsable du dossier : Remplaant ventuel :

(cocher les cases correspondantes)
TITRE DU TEXTE : NOR : PROCDURE ? Consultation du Conseil dtat ? Texte conforme lavis du Conseil dtat ? Texte non conforme lavis du Conseil dtat
(dans ce cas, joindre une note)
SIGNATURES ? Prsident de la Rpublique ? Premier ministre JOURNAL OFFICIEL ? publier ? Faire des preuves ? ne pas publier ? Publier simultanment avec : Dcret Arrts Circulaires
(dans ces 3 derniers cas, joindre une fiche explicative) ? Mention complter par le SGG (joindre une fiche)
? Article 37 de la Constitution ? Contreseing simultan ? Ce texte a dj t adress au SGG le : __________ ? Runion darbitrage Matignon : - tenue le : - prside par : PICES TRANSMISES ? Rapport de prsentation et 2 copies ? Avis du Conseil dtat ? Note du Conseil dtat ? Note sur les divergences avec lavis du Conseil dtat ? Compte-rendu de la runion darbitrage Matignon ? Extrait pour publication ? Original du texte et 4 copies ? Autres pices : OBSERVATIONS :
? Date J.O. souhaite : ________________________ ? Urgence de la publication (joindre une note

explicative)
Timbre de publication
NOM et qualit du signataire du prsent bordereau
PARTIE RSERVE AU SECRTARIAT GNRAL DU GOUVERNEMENT

(ne rien inscrire dans ce cadre)
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Communiquer : _____________? avec observations - Pice(s) particulire(s) joindre : Retour : _______________________________________ _ - Motif : ____________________________________ Rclamer : ______________________________________ Signature : - Joindre Modifier/complter/les visas/le texte - (voir le texte ) Copie pour information/transmettre/attribution : __________ OBSERVATIONS : Non publi J.O. le : _________________________________________ _ preuve pour le : __________________________________ Publier avec : _____________________________________ Avant J.O. Prvenir/demander/vrifier Diffrer
( la demande de : ___________________________________________ )
En reparler le : ____________________________________ Voir avec : _______________________________________
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ANNEXE 4 PRINCIPALES PUBLICATIONS PAR EXTRAIT
Mesures nominatives. Approbation de budgets et de comptes financiers. Concours : autorisation douverture, nombre de postes, rpartition des postes, date des preuves. Elections (fixation des dates). Rgies davances et de recettes : nomination, modification des montants de lavance, suppression. Approbation de la convention constitutive dun groupement dintrt public. Approbation ou modification de statuts dorganismes divers. Nombre de candidats admettre dans une cole. Arrts autorisant une prise de participation dans le capital dune socit. Classement de centres de rception radiolectrique, dtablissements dhospitalisation publics. Affectation dimmeubles, de terrains. Classement et dclassement de sections de routes. Prorogation de mandat. Arrts dapprobation de modles de formulaires agrs par le CERFA. Modification aux circonscriptions administratives territoriales (cration de communes). Dlimitation de zones de premption. Dclaration dutilit publique des ouvrages dnergie lectrique, des travaux excuter pour la construction dune canalisation de transport de gaz. Homologation de matriels de chantier (limitation du niveau sonore). Servitudes aronautiques et radiolectriques. Homologation ou retrait de labels agricoles.
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104 FICHE 2.1.4 PUBLICATION AU JOURNAL OFFICIEL
I. - Publication des lois et rglements. La publication des lois ainsi que des dispositions rglementaires manant du Gouvernement ou des ministres est centralise dans le Journal officiel de la Rpublique franaise. La publication des dispositions dordre rglementaire prises par les autorits dconcentres ou dcentralises est ralise par des voies propres ces autorits (voir le code gnral des collectivits territoriales). Par ailleurs, il rsulte de la jurisprudence que lentre en vigueur des actes administratifs est subordonne une publicit adquate (voir pour le rglement administratif d'une fdration sportive, CE, Section 12 juillet 1991 ministre de la jeunesse et des sports). La publication au Journal officiel remplit deux fonctions : - elle porte les textes la connaissance de ladministration et du public ; - elle rend ces textes opposables. La publication des lois et des rglements au Journal officiel de la Rpublique franaise est donc ncessaire pour quune disposition lgislative ou rglementaire produise un effet juridique. Les rgles gouvernant les modalits et effets de la publicatio n des lois et de certains actes administratifs rsultent de lordonnance n 2004-164 du 20 fvrier 2004 qui a notamment modifi larticle 1er du code civil et abrog le dcret-loi du 5 novembre 1870. Cette ordonnance prvoit que la publication des lois, ordonnances, dcrets et, lorsqu'une loi ou un dcret le prvoit, des autres actes administratifs est assure, le mme jour, dans des conditions de nature garantir leur authenticit, sur papier et sous forme lectronique. Le dcret n 2004-617 du 29 juin 2004 relatif aux modalits et effets de la publication sous forme lectronique de certains actes administratifs au Journal officiel de la Rpublique franaise (article 1er) a dfini les catgories d'actes administratifs dont, eu gard leur nature, leur porte, et aux personnes auxquelles ils s'appliquent, la publication au Journal officiel sous forme lectronique suffit assurer l'entre en vigueur. Il sagit : 1 des actes rglementaires, autres que les ordonnances, qui sont relatifs l'organisation administrative de l'Etat ; 2 des actes rglementaires, autres que les ordonnances, relatifs aux fonctionnaires et agents publics, aux magistrats et aux militaires ; 3 des actes rglementaires, autres que les ordonnances, relatifs au budget de l'Etat, notamment les dcrets et arrts portant rpartition, ouverture, annulation, virement ou transfert de crdits, ceux relatifs aux fonds de concours, aux postes comptables du Trsor public et aux rgies d'avances, ainsi que les instructions budgtaires et comptables ; 4 des dcisions individuelles prises par le ministre charg de l'conomie dans le domaine de la concurrence ;
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5 des actes rglementaires d es autorits administratives indpendantes et des autorits publiques indpendantes dotes de la personnalit morale, autres que ceux qui intressent la gnralit des citoyens. Les dcisions individuelles et l'ensemble des autres actes dpourvus de valeur rglementaire dont une loi ou un dcret prvoit la publication au Journal officiel font exclusivement l'objet d'une publication sous forme lectronique, lorsqu'ils relvent de l'une des matires numres aux 1 3 ou manent de l'une des autorits mentionnes au 5. (article 2 du dcret). A linverse, certaines catgories d'actes individuels dfinis par le dcret n 2004-459 du 28 mai 2004 pris pour lapplication de lordonnance du 20 fvrier 2004 ne peuvent faire l'objet d'une publication sous forme lectronique au Journal officiel de la Rpublique franaise Sauf en ce qui concerne les informations parlementaires, dont chaque assemble conserve la matrise, les demandes de publication de textes dans ldition Lois et dcrets du Journal officiel doivent imprativement tre adresses au service lgislatif du secrtariat gnral du Gouvernement et ce dans des formes et selon une procdure particulires (signatures et contreseings). Les textes doivent tre expdis au secrtariat gnral du Gouvernement lattention du service lgislatif par le chef du bureau du cabinet et lui seul. Les mentions rclamant une publication urgente doivent toujours tre motives. Toute transmission directe la Direction des Journaux officiels dun texte en vue de son insertion dans ldition Lois et dcrets du Journal officiel restera sans effet et ne pourra quengendrer un retard inutile dans la publication du texte concern. En application de larticle 1er du code civil, dans sa nouvelle rdaction, les lois et, lorsqu'ils sont publis au Journal officiel de la Rpublique franaise, les actes administratifs entrent en vigueur la date qu'ils fixent ou, dfaut, le lendemain de leur publication . Ainsi, la diffrence du rgime antrieur, la date dentre en vigueur dun texte est, sauf disposition contraire, la mme sur lensemble du territoire. En application du deuxime alina de larticle 1er du code civil, peut tre dcide en cas durgence, lentre en vigueur ds leur publication des lois dont le dcret de promulgation le prescrit et des actes administratifs (non individuels) pour lesquels le Gouvernement lordonne par une disposition spciale. Lusage de cette procdure doit tre rserv au cas de ncessit absolue. Avec laccord du secrtariat gnral du Gouvernement, les dcrets, dans ce cas, sont complts comme suit : - dans les visas : Vu le code civil, notamment son article 1er ; et Vu lurgence, - dans larticle dexcution, on complte ainsi la formule : , qui sera publi au Journal officiel de la Rpublique franaise et entrera immdiatement en vigueur .
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Lentre en vigueur immdiate dun arrt ne pouvant elle -mme tre dcide que par le Gouvernement , il est ncessaire, dans ce cas, de prparer un dcret, qui ne requiert aucun contreseing, sur le modle suivant : Dcret n du relatif l'entre en vigueur d'un arrt NOR :
Le Premier ministre, Vu le code civil, notamment son article 1er ; Vu l'urgence, Dcrte : Article 1 Entre en vigueur immdiatement compter de sa publication au Journal officiel de la Rpublique franaise l'arrt du Article 2 Le prsent dcret sera publi au Journal officiel de la Rpublique franaise et entrera en vigueur immdiatement. Lorsquil est ncessaire de prvoir lentre en vigueur immdiate de plusieurs textes ou types de textes, le modle suivant (voir le dcret n 2004-1532 du 31 dcembre 2004 relatif lentre en vigueur de dcrets et arrts) doit tre retenu : Dcret n du relatif l'entre en vigueur de dcrets et darrts NOR :
Le Premier ministre, Vu le code civil, notamment son article 1er ; Vu l'urgence, Dcrte : Article 1 Entrent en vigueur immdiatement compter de leur publication au Journal officiel de la Rpublique franaise les dispositions : 1 du dcret n du relatif ; 2 de larrt du portant ; etc Article 2 Le prsent dcret sera publi au Journal officiel de la Rpublique franaise et entrera en vigueur immdiatement.
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II. - Publication des dcisions individuelles
Un certain nombre de dcisions individuelles font lobjet dune publication. Cest le cas, notamment, des dcrets de nomination. Il nen reste pas moins qu la diffrence des rglements, les actes individuels prennent effet ds leur signature, ds lors tout au moins quils sont favorables leurs destinataires. Il en va ainsi, par exemple, des dcisions de nomination des fonctionnaires (C.E. sect., 19 dcembre 1952, Dlle Matti) ou des nominations et promotions dans lordre de la Lgion dhonneur (C.E., Ass., 14 mai 1954, Clavel). En revanche, le dlai dont disposent les tiers pour se pourvoir au contentieux ne court qu compter de la publication.
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FICHE 2.1.5 PUBLICATION AU(X) BULLETIN(S) OFFICIEL(S)
I. - Obligation de publication de certains documents. La loi n 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures damlioration des relations entre ladministration et le public cre une obligation de publication des documents quelle mentionne. Larticle 9 de cette loi comporte, en effet, les dispositions suivantes : Font lobjet dune publication rgulire : - les directives, instructions, circulaires, notes et rponses ministrielles qui comportent une interprtation du droit positif ou une description des procdures administratives ; - la signalisation des documents administratifs. Un dcret en Conseil dtat pris aprs avis de la commission daccs aux documents administratifs prcisera les modalits dapplication du prsent article . Le dcret n 79-834 du 22 septembre 1979, pris pour lapplication de cet article 9, prvoit la cration pour chaque administration dun Bulletin officiel ayant une priodicit au moins trimestrielle. Il est admis que plusieurs ministres peuvent sassocier pour publier un Bulletin officiel commun. On peut accder aux diffrents bulletins officiels sur le site Lgifrance. II. - Entre en vigueur des textes. La publication dun texte dans un recueil, mme officiel, dun ministre, autre que le Journal officiel, ne fait pas entrer ce texte en vigueur lgard des personnes extrieures ce ministre. Cependant, lorsquil sagit dun texte qui ne peut intresser quune catgorie restreinte dadministrs, la publication au Bulletin officiel peut suffire pourvu que les intresss en soient informs (voir notamment CE, 15 novembre 1987, Vesque, Rec. p. 692, propos du Bulletin officiel des PTT et 26 mai 1995 Boulassier pour le B.O du ministre de lducation nationale). En outre, dans le cas particulier des dlgations de signature accordes par les dirigeants dun tablissement public, la publication de lacte de dlgation au bulletin officiel du ministre dont relve ltablissement est regarde comme suffisante ( CE 23 juillet 2003 CLL Pharma). Larticle 5-1 de lordonnance n 2004-1343 du 20 fvrier 2004 relative aux modalits et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs a prvu que la publication des actes et documents administratifs au bulletin officiel dun ministre diffus sous forme lectronique dans des conditions garantissant sa fiabilit produit les mmes effets de droit que leur publication sous forme imprime.
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110 FICHE 2.2.1 PROJETS DE LOI LE TRAVAIL ET LES DISCUSSIONS INTRA ET INTERMINISTERIELS
Llaboration dun projet de loi doit tre le fruit dun travail tant ministriel quinterministriel, de faon : - sassurer que le projet rpond une ncessit juridique et que le but quil poursuit ne peut pas tre atteint par dautres moyens que la modification des dispositions lgislatives en vigueur ; cet effet, les discussions qui sont menes doivent avoir pour support, dans une premire phase, une tude doption recensant les diffrentes possibilits (v. fiche 1.1.1 questions pralables) ; - rgler les ventuels diffrends internes au ministre sur tel ou tel aspect du projet ; dans le cas de projets importants concernant plusieurs directions, il est souhaitable quun agent soit dsign pour coordonner les travaux du ministre et, le cas chant, tre linterlocuteur unique des autres ministres et du secrtariat gnral du Gouvernement ; - faire ressortir clairement les points daccord et de dsaccord de lensemble des ministres intresss. Ce travail doit tre men en premier lieu dans la perspective de la runion de programmation du projet d e loi place sous la prsidence du cabinet du Premier ministre et du secrtaire gnral du Gouvernement et qui a pour objet de vrifier l'opportunit politique et la ncessit juridique du projet et de dcider s'il est ncessaire de procder une tude d'impact, la forme que celle -ci doit prendre et les conditions dans lesquelles elle doit tre ralise. Il doit videmment tre poursuivi et approfondi si la dcision est prise de programmer le projet. Sauf cas particuliers, les discussions interministrielles doivent tre engages linitiative du ministre pilote et donner lieu des runions bi ou multilatrales avec les autres ministres avant que ne soient organises, le cas chant, des runions ou comits interministriels. Ceux-ci nont en effet vocation qu trancher des dsaccords, entriner des accords et prendre des dcisions sur la base des rsultats de ces discussions pralables. On doit veiller une association systmatique ces discussions : - du ministre de la justice, dans lhypothse o le projet contient des sanctions pnales ; - du ministre de loutre-mer si le projet prvoit des dispositions particulires loutremer ainsi que dans lhypothse o une extension ou adaptation de ce projet doit tre envisage court ou moyen terme ; - du ministre charg du budget si le projet a un impact financier. Plus gnralement doit tre associ tout ministre qui peut tre intress par le projet soit en raison de la matire quil traite (par exemple le ministre de la justice pour les projets concernant le droit priv), des catgories de personnes quil affecte (par exemple le ministre de lintrieur pour les collectivits territoriales) ou des textes quil modifie (le ministre responsable dun code pour des modifications de celui-ci). Ces discussions doivent porter sur le projet de loi mais galement sur le contenu des principaux dcrets ncessaires son application qui doivent, dans la mesure du possible, tre labors simultanment.
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112 FICHE 2.2.2 PROJETS DE LOI LA CONSULTATION DU CONSEIL DETAT
I. - Saisine Il revient au secrtariat gnral du Gouvernement de saisir le Conseil dEtat des projets de loi. La saisine doit intervenir, sauf exception, au moins quatre semaines avant la date envisage pour linscription du projet de loi au conseil des ministres. Le ministre qui a linitiative du projet le transmet au secrtariat gnral du Gouvernement, en joignant lenvoi : - lexpos des motifs, complt, quand il y a lieu, par ltude dimpact ; -la liste des dcrets dapplication rendus ncessaires par le projet de loi et le calendrier prvisionnel de publication de ces dcrets ; - dans lhypothse, la plus frquente, dun projet modifiant un texte existant, un tableau en deux colonnes faisant apparatre le ou les textes modifis dans leur version en vigueur et dans leur version rsultant du projet ; - le cas chant, les avis des organismes dont la consultation est requise ; lenvoi du texte au Conseil dtat ne pourra intervenir si les avis pralables obligatoires nont pas t obtenus. A tout le moins, le ministre doit justifier quils ont t sollicits en temps utile ; - le cas chant, la liste des directives europennes que le texte a pour objet de transposer avec leurs rfrences prcises ; - la liste des ministres et secrtaires dtat intresss ; - le nom, la qualit, ladresse postale, ladresse lectronique et le numro de tlphone des fonctionnaires susceptibles dtre dsigns en qualit de commissaire du Gouvernement au Conseil dtat. Le texte adress au Conseil dEtat est imprim sur du papier de couleur rose qui fait seul foi dans la procdure de consultation. Si, pour des raisons de commodit les secrtariats des sections administratives ou les rapporteurs pressentis peuvent tre destinataires de projets (texte initial, saisines rectificatives ou complmentaires) par voie lectronique, seul fait foi, ce jour, ce texte imprim. Il est diffus tous les membres du Gouvernement intresss par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement. II. - Procdure devant le Conseil dEtat Outre les indications gnrales donnes par ailleurs (voir fiche 2.1.1 le rle du SGG et du Conseil dEtat dans la procdure dlaboration des textes), il convient de prciser que :
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- toute modification du projet ne se limitant pas la rdaction de celui-ci doit prendre la forme dune saisine rectificative par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement ; titre exceptionnel, sagissant de modifications de porte limite par leur ampleur et leur porte, la saisine peut prendre la forme de propositions mises en sance par le reprsentant du secrtariat gnral du Gouvernement ; il a t ainsi jug quun amendement ( un projet de dcret), prsent verbalement en sance par le Gouvernement lors de l'examen pour avis par le Conseil d'Etat, est rgulirement soumis au Conseil d'Etat. (CE, 18 janvier 1991 Socit Multypromotion) ; - si des changes portant sur la rdaction du texte ou tout lment susceptible de laffecter ont lieu entre le ou les rapporteurs et les commissaires du Gouvernement en dehors des runions de travail organises cet effet, le reprsentant du secrtariat gnral du Gouvernement doit en tre inform. Lavis du Conseil dEtat est transmis au secrtariat gnral du Gouvernement qui le diffuse, sur du papier de couleur verte, tous les membres du Gouvernement intresss. Les avis et dlibrations du Conseil dtat sont destins au seul Gouvernement, ou dans le cas des lois de pays, aux autorits mentionnes larticle L. 112-6 du code de justice administrative. Cette rgle a t consacre par larticle 1er de la loi n 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures damlioration des relations entre ladministration et le public qui exclut les avis du Conseil dtat des documents administratifs communicables. Sauf si le Premier ministre en dcide autrement, les avis sur les projets de textes ne doivent faire lobjet daucune divulgation. Cette rgle doit tre strictement respecte par les commissaires du Gouvernement et les autres personnes informes de la teneur des avis.
114 FICHE 2.2.3 PROJETS DE LOI MISE AU POINT DU TEXTE ET DELIBERATION DU CONSEIL DES MINISTRES
I. - Mise au point du texte Une fois l'avis du Conseil d'Etat rendu, une runion, co-prside par le secrtaire gnral du Gouvernement et le membre comptent du cabinet du Premier ministre est organise pour arrter le texte dfinitif du projet pralablement son inscription l'ordre du jour du conseil des ministres. Le Gouvernement ntant pas li par lavis, mme si cet avis est le plus souvent suivi, il est possible de retenir en tout ou partie le texte qui lui a t soumis. En outre, il nest pas interdit que le projet de loi, tel quil sera soumis au conseil des ministres, prsente des diffrences tant par rapport au texte initialement soumis au Conseil dEtat que par rapport au texte dlibr par ce dernier. Toutefois, lexigence dun avis du Conseil dtat, qui rsulte de larticle 39 de la Constitution, impose que lensemble des questions poses par le texte aient t soumises au Conseil dtat. Il est donc exclu que le projet comporte une disposition posant une question nouvelle. Le Conseil constitutionnel veille au respect de cette exigence : par une dcision n 2003-468 DC du 3 avril 2003, il a censur pour ce motif une disposition dune loi vote, issue du projet adopt en conseil des ministres ; en lespce, le projet prsent au Parlement prvoyait, pour laccs au second tour des lections rgionales, un seuil gal 10 % du nombre des lecteurs inscrits, alors que le Conseil dEtat avait t saisi dun texte prvoyant un seuil de 10 % des suffrages exprims ; le Conseil constitutionnel a estim que cette volution du texte revtait une porte telle quelle soulevait une question nouvelle. Le texte dfinitif, prcd dune page de garde de couleur bleue, est diffus tous les membres du Gouvernement par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement. Il fait seul foi. II. - Dlibration du conseil des ministres Linscription du projet de loi lordre du jour du conseil des ministres est dcide par le Prsident de la Rpublique. Elle intervient dans le cadre du programme de travail du Gouvernement qui fait lobjet dun examen semestriel et dune programmation de lordre du jour du conseil des ministres sur 5 6 semaines qui est actualise chaque semaine.
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FICHE 2.2.4
PROJETS DE LOI PROCEDURE PARLEMENTAIRE
I. Prsentation et adoption des projets de loi A. Rle du secrtariat gnral du Gouvernement Le titre V de la Constitution, qui traite des rapports entre le Parlement et le Gouvernement, fixe les rgles suivre pour soumettre au vote des assembles parlementaires les projets et propositions de loi. En ce qui concerne les projets de loi, la mise en uvre de la procdure lgislative ainsi que laccomplissement des formalits ncessaires au droulement de cette procdure relvent du Premier ministre et, par consquent, du secrtariat gnral du Gouvernement. Pour faire progresser la procdure, le secrtariat gnral du Gouvernement est amen tablir et notifier aux assembles un certain nombre dactes, mentionns dans les dveloppements qui suivent. Certains simposent dans tous les cas. Dautres sont laisss la dcision du Premier ministre. B. Dcret de prsentation des projets de loi Tout projet de loi dpos est accompagn dun dcret de prsentation au Parlement, qui indique les organes qui ont dlibr (Conseil conomique et social, Conseil dEtat, conseil des ministres), et qui dsigne lassemble devant laque lle le texte sera dpos en premier lieu ainsi que le ou les ministres qui en soutiendront la discussion. Le dcret de prsentation, qui est prpar par le secrtariat gnral du Gouvernement, est contresign par le ou les ministres chargs de soutenir la discussion de la loi. Les signatures et les contreseings de ce dcret sont recueillis par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement. C. Dpt Le projet de loi qui accompagne le dcret de prsentation est adress par le secrtariat gnral du Gouvernement, sous bordereau, au service de la sance de lassemble devant laquelle le dpt doit tre effectu. LAssemble nationale est saisie en premier des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la scurit sociale. Les proje ts de loi ayant pour principal objet lorganisation des collectivits territoriales et les projets de loi relatifs aux instances reprsentatives des Franais tablis hors de France doivent tre soumis en premier lieu au Snat. Les textes sont annoncs en sance, imprims et distribus. Le dpt dun projet de loi comporte deux effets : - Il fait courir, dans certains cas, des dlais (art. 46, 47 et 47-1 de la Constitution) ; - Le texte dpos ne peut tre modifi que suivant la procdure de la lettre rectificative (voir 4) ou par voie damendement (voir 8) lors de la discussion parlementaire.
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D. Lettre rectificative La lettre rectificative permet au Gouvernement de modifier le texte dun projet de loi dj dpos devant le Parlement, sans avoir pour autant recours au droit damendement. (Conseil constitutionnel, dcision n 78-100 DC du 29 dcembre 1978). Lusage des lettres rectificatives est coutumier et doit rester exceptionnel. La lettre rectificative obit aux prescriptions relatives aux projets de loi de larticle 39 de la Constitution ; elle est soumise au Conseil dtat, puis au conseil des ministres, comme un projet de loi ordinaire. La procdure suivie devant lassemble saisie est galement la procdure applicable en matire de projet de loi (impression, distribution, renvoi en commission, tablissement dun rapport).
La lettre rectificative peut tre dpose jusquau terme de la premire lecture devant la premire assemble saisie. Elle ne peut cependant remettre en cause des articles dj vots, ce qui relve de la seconde dlibration.
E. Commissions Tout texte dpos est imprim, distribu et renvoy lexamen de la commission permanente comptente (art. 83 du rglement de lAssemble nationale ; art. 24 du rglement d u Snat), moins que le Premier ministre ou lassemble saisie nait demand quil soit examin par une commission spciale (art. 31 et 32 du rglement de lAssemble nationale ; art. 16 et 17 du rglement du Snat). La constitution dune commission spciale est cependant exclue pour lexamen du projet de loi de finances de lanne qui doit tre obligatoirement confi la commission charge des finances de chaque assemble en vertu de la loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001 relative aux lois de finances (art. 39 de la LOLF).
A lAssemble nationale, la comptence de chacune des commissions permanentes est fixe par le rglement (art. 36) ; au Snat, le rglement ne comporte pas dindication. Une commission permanente peut se saisir pour avis de tout ou partie d'un projet ou d'une proposition ou d'un crdit budgtaire renvoy une autre commission permanente (art. 87 du rglement de lAssemble nationale et art. 17 du rglement du Snat).
Chaque commission est matresse de ses travaux. Elle dsigne un rapporteur sur le rapport duquel elle se prononce. Cest aux ministres quil appartient de prsenter, dexpliquer et de dfendre les textes du Gouvernement. Les fonctionnaires ne doivent donc pas, en principe, se trouver seuls devant les commissions pour rpondre aux questions des parlementaires. F. Ordre du jour Le premier alina de larticle 48 de la Constitution dispose que : Sans prjudice de lapplication des trois derniers alinas de larticle 28, lordre du jour des assembles comporte, par priorit et dans lordre que le Gouvernement a fix, la discussion des projets de loi dposs par le Gouvernement et des propositions de loi acceptes par lui . Le Gouvernement communique au Prsident de lassemble saisie les textes dont il demande la discussion et lordre dans lequel il souhaite que celle -ci se droule. Cette communication peut tre faite en confrence des prsidents, sans quil y ait l une obligation pour le Gouvernement (Conseil constitutionnel, dcision n 81-129 DC des 30 et 31 octobre 1981). La communication de
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lordre du jour prioritaire seffectue, le plus gnralement, par une lettre du ministre charg des relations avec le Parlement.
Le ministre prsent dans lhmicycle est habilit faire connatre oralement des modifications dans lordre du jour : ces demandes, qui doivent avoir reu laccord du ministre charg des relations avec le Parlement, prennent effet immdiatement.
Le dernier alina de larticle 48 de la Constitution, dans sa rdaction issue de la loi constitutionnelle n 95-880 du 4 aot 1995, dispose quune sance par mois est rserve par priorit lordre du jour fix par chaque assemble. Lordre du jour complmentaire est fix par chaque assemble sur proposition de la confrence des prsidents. Il peut porter sur des questions, des dbats divers, des propositions de rsolution ou de loi voire mme des projets de loi. Il ne bnficie daucune priorit. G. Discussion en sance et vote Le premier alina de l article 42 de la Constitution dispose que : La discussion des projets de loi porte, devant la premire assemble saisie, sur le texte prsent par le Gouvernement . Le Gouvernement peut ouvrir la discussion ou intervenir aprs le rapporteur. Le Gouvernement est entendu quand il le demande (art. 31 de la Constitution). La discussion en sance publique comporte deux phases : la discussion gnrale et lexamen des articles. La discussion gnrale est essentiellement une phase de prsentation du texte. Le prsident de sance, aprs avoir appe l le texte lordre du jour, donne la parole au Gouvernement reprsent par un ministre puis au rapporteur de la commission. Les parlementaires qui souhaitent sexprimer interviennent ensuite. Dans cette phase d'examen peut s'intercaler la discussion de motions de procdure (exception dirrecevabilit, question pralable, motion de renvoi en commission), dont ladoption, dailleurs exceptionnelle, a pour effet dentraner le rejet du texte ou la suspension du dbat avant mme que sengage lexamen de ses dispositions. Lexamen des articles porte successivement sur chacun deux. Les amendements sont mis en discussion aprs la discussion de larticle auquel ils se rapportent et mis aux voix avant le vote sur cet article (art. 100 du rglement de lAssemble nationale ; art. 49 du rglement du Snat).
Lordre dexamen des articles peut tre modifi la suite de demandes de priorit ou de rserve (art. 95 du rglement de lAssemble nationale ; art. 44 du rglement du Snat).
Aprs le vote par article, il est procd un vote sur lensemble du texte, sauf si le texte ne comporte quun article. Les votes sont acquis la majorit absolue des suffrages exprims de sorte que le partage des voix aboutit au rejet. Les votes s'expriment soit main leve, soit par assis et lev, soit par scrutin public ordinaire ou la tribune (art. 63 du rglement de lAssemble nationale ; art. 53 du rglement du Snat). Le vote par scrutin public ordinaire est de droit la demande du Gouvernement. On doit observer que le vote peut tre effectu par division dun article lorsque sa complexit limpose (art. 63 du rglement de lAssemble nationale ; art. 42 du rglement du Snat).
Avant le commencement des explications de vote sur lensemble dun texte, lassemble saisie peut dcider, la demande du Gouvernement ou dun parlementaire, quil sera procd une seconde dlibration sur tout ou partie du texte. A lassemble nationale, la seconde
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dlibration est de droit la demande du Gouvernement (article 101 du rglement de lAssemble Nationale ; 43 (4) du rglement du Snat).
H. Amendements : forme et contenu Le premier alina de l article 44 de la Constitution dispose que : Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit damendement . Les amendements ont pour objet de modifier un texte soumis la dlibration dune assemble. Ainsi, ils portent suppression, nouvelle rdaction, substitution ou insertion. Ils peuvent galement introduire des articles additionnels. Un amendement ne peut porter que sur un seul article. Si les modifications envisages portent sur plusieurs articles, il convient de dposer autant damendements quil y a darticles. Par ailleurs, lorsque plusieurs modifications dun mme article sont envisages, sauf si elles sont de pure consquence, il est prfrable de dposer plusieurs amendements.
Les amendements doivent tre dposs au service de la sance.
Afin de faciliter le traitement des amendements, il est recommand de faire figurer sur le projet damendement les mentio ns suivantes : - le titre du texte et, si possible, son numro dimpression ; - lindication de larticle concern ; - le dispositif de lamendement ; - un expos des motifs sauf lorsque lobjet de lamendement se dduit de son texte mme ; dans ce cas, il sera indiqu : Cet amendement se justifie par son texte mme . Le rglement de chacune des assembles dtermine les dlais dans lesquels des amendements peuvent tre dposs (art. 99 du rglement de lAssemble nationale ; art. 50 du rglement du Snat). Le Gouvernement peut toutefois dposer des amendements tous les stades de la procdure. Les amendements sont signs par leur auteur. Les sous-amendements portent sur des amendements dposs sans en contredire le sens. I. Recevabilit des amendements (voir annexe ci-aprs) J. Information du secrtariat gnral du Gouvernement sur les amendements Il appartient au ministre concern de tenir inform le secrtariat gnral du Gouvernement des amendements susceptibles de poser, tant par leur contenu que par le lien qui les rattache aux dispositions initiales, des questions de constitutionnalit, afin que puissent tre organises en tant que de besoin des runions interministrielles de mise au point. Cette prcaution vaut tant pour les amendements adopts en commission que pour les amendements dposs et adopts en sance. K. Vote bloqu Le 3me alina de larticle 44 de la Constitution dispose que : Si le Gouvernement le demande, lassemble saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposs ou accepts par le Gouvernement .
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La demande est faite par le Gouvernement en cours de discussion. Le Gouvernement peut demander quil soit mis un seul vote portant, par exemple, sur un article ou une division darticle avec les amendements proposs ou accepts par lui et sur lensemble du texte. Le vote bloqu peut intervenir tout moment de la discussion, mme si certains articles ont dj t vots. Le texte ainsi mis aux voix peut diffrer du texte adopt sur ces articles dj vots. Mais le vote bloqu ne peut pas faire obstacle la discussion de chacune des dispositions du texte soumis au vote (dcision n 59-5 DC du 15 janvier 1960). L. Article 49, 3me alin a, de la Constitution En vertu de larticle 49, alina 3, de la Constitution, le Premier ministre peut, aprs dlibration du conseil des ministres, engager la responsabilit du Gouvernement devant lAssemble nationale sur le vote dun texte. Dans ce cas, ce texte est considr comme adopt, sauf si une motion de censure, dpose dans les vingt-quatre heures qui suivent, est vote dans les conditions prvues lalina prcdent . Linitiative de la procdure, comme la dcision finale, appartiennent au Premier ministre. La seule condition pose pour permettre lengagement de responsabilit du Gouvernement est la dlibration pralable du conseil des ministres. La dlibration peut avoir lieu en mme temps que lapprobation du projet de loi qui sera soumis cette procdure. Elle peut donc tre antrieure au dpt. Une seule dlibration du conseil des ministres sur lengagement de responsabilit autorise plusieurs engagements de responsabilit au cours des phases ultrieures de la procdure (dcision du Conseil constitutionnel n 89-268 DC du 29 dcembre 1989). M. Article 45 de la Constitution Le premier alina de larticle 45 de la Constitution dispose que : Tout projet ou proposition de loi est examin successivement dans les deux assembles du Parlement en vue de ladoption dun texte identique . Ces changes entre les deux assembles sappellent les navettes. Les projets adopts en premire lecture par une assemble sont transmis lautre par le Premier ministre (secrtariat gnral du Gouvernement). Aprs transmission, trois hypothses se rencontrent : - Lassemble nouvellement saisie adopte un texte conforme celui qui lui a t transmis ; le texte est adopt dfinitivement et transmis au Premier ministre aux fins de mise en uvre de la procdure de promulgation ; - Lassemble modifie le texte adopt ; cette nouvelle rdaction est retourne par le Premier ministre (secrtariat gnral du Gouvernement) la premire assemble saisie qui en dlibre son tour en deuxime lecture. Il rsulte des rglements des assembles que seules les dispositions sur lesquelles subsistent des divergences font lobjet dune discussion, tandis que celles qui ont t adoptes dans des termes identiques par les assembles sont dfinitivement acquises. Pour les conditions dans lesquelles sexerce le droit damendement aprs la runion de la commission mixte paritaire, voir supra. Lunit de discussion tant larticle, un article reste en discussion tant quil na pas t adopt de faon identique, mot pour mot, par les deux assembles, chaque assemble procdant toutefois un vote sur lensemble du texte ;
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- Lassemble saisie rejette le texte. Le Premier ministre en avise la premire assemble saisie, qui dlibre nouveau, moins quil nait t fait application de la procdure durgence. N. Procdure durgence Si le Gouvernement estime quun texte doit tre vot rapidement, il peut, par lettre du Premier ministre, en dclarer lurgence, ce qui lui permet de demander la runion dune commission mixte paritaire aprs une seule lecture du texte par chacune des assembles. Le Gouvernement ne peut pas dclarer lurgence aprs la clture de la discussion gnrale devant la premire assemble saisie (art. 102 du rglement de lAssemble nationale). Cette restriction, bien que non prvue par la Constitution, est logique puisquelle assure que les assembles sont averties quil ny aura pas de navettes avant que ne souvre la discussion des articles. O. Commission mixte paritaire et dernier mot Larticle 45, 2me alina, de la Constitution dispose que : Lorsque, par suite dun dsaccord entre les deux assembles, un projet ou une proposition de loi na pu tre adopt aprs deux lectures par chaque assemble ou, si le Gouvernement a dclar lurgence, aprs une seule lecture par chacune dentre elles, le Premier ministre a la facult de provoquer la runion dune commission mixte paritaire charge de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion . La commission mixte paritaire est compose galit de dputs et de snateurs dont le nombre a t fix sept pour chacune des deux assembles. Le Gouvernement nest pas reprsent la commission mixte paritaire. Par sa dcision n 81-130 DC du 30 octobre 1981, le Conseil constitutionnel a jug quune commission mixte paritaire pouvait valablement tre runie en dehors des priodes de session. Cette solution parat pouvoir tre maintenue malgr la mise en place du rgime de session unique. La commission mixte a pour objet de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion, cest--dire celles qui nont pas t adoptes dans les mmes termes par lune ou lautre des assembles. Elle ne peut adopter darticles additionnels (Conseil constitutionnel, dcision n 2004501 DC du 5 aot 2004). Le mandat de la commission mixte paritaire cesse avec ses travaux. Elle na pas se prononcer sur les amendements qui pourraient tre prsents par la suite. Lorsquun texte a t labor par la commission mixte paritaire, le Gouvernement peut, en application du troisime alina de larticle 45 de la Constitution, le soumettre pour approbation aux deux assembles. Cette transmission est effectue par le Premier ministre (secrtariat gnral du Gouvernement). Aucun amendement nest recevable sauf accord du Gouvernement. Par sa dcision n 2001-454 DC du 17 janvier 2002, le Conseil constitutionnel a jug que lorsque la commission mixte paritaire ne saccordait ni sur la rdaction ni sur la suppression dune des dispositions restant en discussion, elle devait tre regarde comme ntant pas parvenue, au sens de larticle 45, alina 4 de la Constitution, ladoption dun texte commun et, quen consquence, le prsident de la commission mixte paritaire pouvait conclure lchec de celle -ci pour lensemble des dispositions restant en discussion.
Seuls certains amendements sont susceptibles dtre adopts aprs la runion de la commission mixte paritaire (voir supra).
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En cas dchec de la commission mixte paritaire ou si le texte labor par elle nest pas adopt dans les conditions de larticle 45, 3 me alina, de la Constitution, le Gouvernement peut, aprs une nouvelle lecture par lAssemble nationale et le Snat, demander lAssemble nationale de statuer dfinitivement (art. 45, 4me alina, de la Constitution). Cette demande est faite par le Premier ministre. Si le texte comporte des dispositions caractre organique, lAssemble nationale doit, en application de larticle 46 de la Constitution, se prononcer la maj orit absolue de ses membres (Conseil constitutionnel, dcision n 89-263 DC du 11 janvier 1990). Il faut noter que, en cas de dernier mot donn lAssemble nationale, aucun amendement nouveau nest recevable, y compris de la part du Gouvernement. LAssemble nationale statue soit sur le texte tabli par la commission mixte paritaire, sil y en a un, soit sur le texte quelle a adopt au cours de la nouvelle lecture. Dans ce dernier cas, elle ne peut adopter dautres amendements que ceux adopts par le Snat lors de sa nouvelle lecture. La procdure du dernier mot nest pas applicable aux lois constitutionnelles ou aux lois organiques devant tre adoptes dans les mmes termes par les deux assembles (lois organiques relatives au Snat, cest--dire, selon la dfinition jurisprudentielle, qui ont pour objet de poser, de modifier ou dabroger des rgles concernant le Snat ou qui, sans se donner cet objet titre principal, nont pas moins pour effet de poser, de modifier ou dabroger des rgles le concernant ; lois organiques relatives au droit de vote et lligibilit des ressortissants communautaires aux lections municipales). Toutefois, la seule circonstance quun texte ait contenu, un moment de sa discussion, des dispositions organiques relatives au Snat, ninterdit pas de donner le dernier mot lAssemble nationale, ds lors que la loi finalement adopte ne comporte plus de telles dispositions (Conseil constitutionnel, dcision n 2001-444 DC du 9 mai 2001).
Pour les textes auxquels la procdure du dernier mot nest pas applicable, il nest pas possible de convoquer une commission mixte paritaire.
II. Rgles observer pour ltablissement de dcrets portant nomination de commissaires du Gouvernement auprs du Parlement A. Dcrets collectifs Afin dviter la multiplication des signatures par le Premier ministre et dans un souci defficacit et de rapidit, il est indispensable de regrouper en un dcret collectif toutes les personnes dsignes en qualit de commissaire du Gouvernement pour assister le ministre lors du dbat dun mme texte. B. Signature Les dcrets portant nomination de commissaires du Gouvernement doivent tre contresigns par le ministre. C. Ampliations Afin de permettre la dlivrance dampliations, il est ncessaire dadresser au secrtariat gnral du Gouvernement (service lgislatif), au plus tard quarante-huit heures avant louverture de la sance, outre loriginal du dcret, autant de copies que de personnes dsignes, plus une destine tre transmise par le ministre lassemble intresse. D. Dure de validit
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Les dcrets portant nomination de commissaires du Gouvernement conservent leur validit pendant toute la dure des dbats pour lesquels ils ont t tablis, mme dans le cas de lectures successives. En consquence, il ny a pas lieu de dlivrer dautres dcrets loccasion dventuelles nouvelles lectures devant une mme assemble. Les personnes dsignes en qualit de commissaire du Gouvernement doivent donc tre invites conserver leur ampliation jusqu la fin des dbats. III. Dpt des rapports dinformation destins au Parlement Diffrentes dispositions font obligation au Gouvernement dassurer linformation du Parlement par le dpt de documents et de rapports dinformation. Le respect de ces obligations, notamment de dlai, constitue une condition importante du bon fonctionnement des relations entre le Gouvernement et le Parlement.
A. Documents accompagnant le dpt de certains projets de loi Lorsque des documents et des rapports dinformation sont joints des projets de loi, en particulier de loi de finances, quils y soient annexs ou quil soient dposs leur appui, il appartient au ministre qui en est principalement responsable den assurer la prparation dans des dlais tels que leur dpt au Parlement puisse se faire en mme temps que celui du projet de texte. En particulier, les documents joints aux projets de loi de finances sont prpars linitiative du ministre de lconomie et des finances qui sassure, le cas chant, de la contribution des ministres concerns. Les documents joints aux projets de loi de financement de la scurit sociale sont, quant eux, prpars par le ministre charg de la scurit sociale. B. Autres rapports et documents Diverses lois ont prvu la prsentation, par les soins du Gouvernement, de rapports destins assurer linformation du Parlement sur certaines des questions dont traite le texte. Ces documents sont labors, dans les dlais fixs par la loi, l initiative du ministre intress, en liaison avec les dpartements ministriels qui doivent contribuer leur prparation, puis adresss, une fois achevs, au secrtariat gnral du Gouvernement qui sassure de laccord du Premier ministre sur le texte du document. Cette transmission doit comporter au moins cinq exemplaires du document. Celui-ci est alors officiellement transmis au Parlement au nom du Premier ministre par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement. Les assembles parlementaires ne se considrent pas valablement saisies dun rapport qui naurait pas t dpos selon cette procdure. Ainsi, la transmission directe dun rapport par un ministre au prsident dune assemble ne vaut pas saisine de lassemble et se traduit toujours par une perte de temps pour le ministre qui y a procd. Paralllement au dpt assur par le secrtariat gnral du Gouvernement, ladministration auteur du document adresse chaque assemble un nombre suffisant dexemplaires pour permettre la distribution du rapport aux parlementaires intresss.
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Annexe Recevabilit des amendements 1) Dispositions constitutionnelles et organiques sur la recevabilit. a) Recevabilit au regard de larticle 40 de la Constitution. Les amendements parlementaires sont irrecevables lorsque leur adoption aurait pour consquence soit une diminution des ressources publiques, soit la cration ou laggravation dune charge publique (art. 40 de la Constitution). Par ressources publiques et charge publique , il convient dentendre celles de ltat, des collectivits territoriales et des rgimes de protection sociale ; ce point a t explicitement jug par le Conseil constitutionnel en ce qui concerne les charges (n 60-11 DC du 20 janvier 1961). La diminution des ressources et la cration ou laggravation dune charge proscrites par larticle 40 doivent tre apprcies, par principe, par rapport ltat du droit existant au moment de la discussion de lamendement (n 60-11 DC du 20 janvier 1961 et n 63-21 DC du 12 mars 1963) ; toutefois, elles peuvent galement tre apprcies par rapport au droit propos, constitu gnralement par le texte servant de base la discussion, lorsque cette rfrence est plus favorable linitiative parlementaire. Un amendement parlementaire compensant une dpense nouvelle par une ressource nouvelle ou par la diminution dune charge existante tombe sous le coup de lirrecevabilit prvue par larticle 40 de la Constitution (n 85-203 DC du 28 dcembre 1985). Il nen est pas ainsi, en revanche, dun amendement parlementaire compensant une diminution de ressources par une ressource nouvelle, condition que la compensation soit relle et immdiate et bnficie la mme collectivit publique (n 76-64 DC du 2 juin 1976). Sagissant des lo is de finances, la loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001 prvoit quun amendement parlementaire peut majorer les crdits dun programme lorsque cette majoration a pour contrepartie la diminution des crdits dun ou plusieurs programmes dune mme mission. Enfin, le contrle de la conformit larticle 40 de la Constitution dune disposition issue dune proposition de loi ou dun amendement parlementaire ne peut tre exerc par le Conseil constitutionnel saisi dune loi vote que si lirrecevabilit a t souleve devant la premire assemble qui en a t saisie (n 2003-476 DC du 24 juillet 2003). b) Recevabilit au regard de larticle 41 de la Constitution. Le Gouvernement peut opposer lirrecevabilit aux amendements parlementaires qui empitent sur le domaine rserv au pouvoir rglementaire par larticle 37 de la Constitution, ou qui interviennent dans une matire dlgue lexcutif en vertu de larticle 38 de la Constitution (art. 41 de la Constitution). Comme pour larticle 40, la non-conformit, au regard de larticle 41, dune disposition issue dun amendement parlementaire ne peut tre releve par le Conseil constitutionnel lorsquil est saisi dune loi vote que si le Gouvernement a effectivement fait usage de la facult dopposition que lui ouvre larticle 41 (pour un empitement du lgislateur sur le domaine rglementaire : cf. dcision n 82-143 DC du 30 juillet 1982 ; pour une intervention du lgislateur dans un domaine faisant lobjet dune habilitation non expire : cf. dcision n 86-224 DC du 23 janvier 1987, voir galement dcision 2005-512 DC du 21 avril 2005 sur la reconnaissance par le Conseil constitutionnel du caractre rglementaire de certaines dispositions ).
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c) Recevabilit au regard des autres dispositions constitutionnelles. Larticle 44 de la Constitution prvoit deux autres cas dans lesquels le Gouvernement peut sopposer au vote damendements dorigine parlementaire : amendements qui nont pas t antrieurement soumis la commission (art. 44, 2e alina) et amendements des dispositions faisant lobjet dun vote bloqu (art. 44, 3e alina). Larticle 45 (3e alina) de la Constitution subordonne laccord du Gouvernement la recevabilit des amendements parlementaires, au cours de la lecture, par chaque assemble, du texte labor par la commission mixte paritaire. Les articles 39 (2e alina, in fine) et 47 de la Constitution imposent lexamen prioritaire par lAssemble nationale de tout amendement une loi de finances introduisant une disposition nouvelle. Cette exigence ne vise que le Gouvernement et ne soppose pas ce quun snateur prsente un tel amendement (dcision n 95-369 DC du 28 dcembre 1995). d) Recevabilit au regard des dispositions organiques. Les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances qui dfinissent le contenu de celles-ci (voir fiche 1.3.4, lois de finances) ont pour effet de limiter le droit damendement du Gouvernement, comme celui des parlementaires, dans la discussion des lois de finances. Une dispos ition figurant dans une loi de finances, issue dun amendement gouvernemental ou parlementaire, qui constitue un cavalier budgtaire (disposition trangre aux matires numres par la loi organique), peut tre dclare non conforme par le Conseil constitutionnel, mme si lexception dirrecevabilit na pas t souleve au cours du dbat au Parlement (dcision n 76-74 DC du 28 dcembre 1976). Il en est de mme des dispositions introduites par amendement dans une loi de financement de la scurit sociale, qui ne rempliraient pas les conditions fixes par le III de larticle L.O. 111-3 du code de la scurit sociale, parce quelles naffecteraient pas directement et de faon significative, lquilibre financier des rgimes obligatoires de base de la scurit sociale (voir fiche 1.3.5, lois de financement de la scurit sociale). 2) Restrictions tenant la notion mme damendement. Un amendement dont le contenu serait dpourvu de tout lien avec les dispositions du texte en discussion affecterait la rgularit de la procdure lgislative. Lexistence de ce lien sapprcie au regard des dispositions figurant dans le texte initial. Ce lien doit exister avec les dispositions figurant dans le corps du texte. Le titre du projet ou de la proposition de loi ainsi que, le cas chant, les titres donns des sections ou des chapitres sont sans incidence cet gard. Le fait quun texte se prsente comme portant diverses dispositions ne dispense pas de la recherche de ce lien avec lune ou lautre des dispositions qui figuraient dans son tat initial. Par ailleurs, dans sa dcision n 98-402 DC du 25 juin 1998, le Conseil constitutionnel a jug que, aprs la runion de la commission mixte paritaire, taient seuls susceptibles dtre adopts les amendements, parlementaires ou gouvernementaux, remplissant lune des conditions suivantes : - tre en relation directe avec une disposition du texte restant en discussion ;
- ou tre dicts par la ncessit de respecter la Constitution, dassurer une coordination avec dautres textes en cours dexamen au Parlement ou de rectifier une erreur matrielle.
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FICHE 2.2.5 LOIS CONSEIL CONSTITUTIONNEL
I. Principes Larticle 61 de la Constitution dispose que le Conseil constitutionnel se prononce sur la conformit la Constitution des lois ordinaires qui lui sont soumises par le Prsident de la Rpublique, par le Premier ministre, par le prsident de lune ou lautre assemble ou par soixante dputs ou soixante snateurs. Par ailleurs, lui sont obligatoirement soumis les lois organiques et les rglements des assembles. Le Conseil constitutionnel fonde ses dcisions sur un bloc de constitutionnalit compos des rgles suivantes : - le prambule et les articles de la Constitution du 4 octobre 1958 ; - le prambule de la Constitution de 1946 ; - la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 ; - la charte de lenvironnement ; - les principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique ; - les principes et objectifs de valeur constitutionnelle. Il assure en outre le respect par les lois ordinaires du champ et des dispositions des lois organiques. Le Conseil constitutionnel doit statuer dans le dlai dun mois. Toutefois, sil y a urgence, ce dlai est ramen huit jours la demande du Premier ministre. La saisine du Conseil constitutionnel suspend le dlai de promulgation jusquau jour o la dcision du conseil est rendue publique. La dcision du Conseil constitutionnel est adresse au Premier ministre en vue de sa publication au Journal officiel. En application de larticle 62 de la Constitution, une disposition dclare inconstitutionnelle ne peut tre promulgue, ni mise en application. Les dcisions du conseil simposent aux pouvoirs publics et toutes les autorits administratives et juridictionnelles. En application de larticle 23 de lordonnance n 58-1067 du 7 novembre 1958, le Prsident de la Rpublique peut, la suite dune censure partielle, soit promulguer la loi dont la disposition dclare inconstitutionnelle a ura t retire, soit demander au Parlement une nouvelle dlibration. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel assortit parfois le rejet des griefs dirigs contre les dispositions qui lui sont soumises de rserves dont il doit tre tenu compte pour lapplication de ces dispositions, notamment par le pouvoir rglementaire.
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II. Observations du Gouvernement sur les recours Le secrtariat gnral du Gouvernement est charg de prparer les observations du Gouvernement sur les recours. A cette fin, une ou plusieurs runions sont organises par ses soins avec lensemble des administrations intresses. En gnral : - une premire runion organise avec lensemble des ministres intresss ds rception du ou des recours a pour objet dexaminer le s griefs prsents par les saisissants afin de dfinir la nature et le contenu des lments de droit et de fait susceptibles dalimenter les observations du Gouvernement ; il appartient aux ministres de faire parvenir au plus tt au secrtariat gnral du Gouvernement ces lments; - une seconde runion est consacre la mise au point dfinitive des observations. Une runion de travail avec le membre du Conseil constitutionnel rapporteur de la saisine, le service juridique du conseil constitutionnel, le secrtariat gnral du Gouvernement et les reprsentants des ministres intresss est gnralement organise linitiative du Conseil constitutionnel. Les observations du Gouvernement sur un recours devant le Conseil constitutionnel, comme les saisines, sont publies au Journal officiel et reproduites sur le site du Conseil constitutionnel.
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FICHE 2.2.6 LOIS PROMULGATION ET PUBLICATION
La promulgation est lacte par lequel le chef de lEtat atteste de lexistence de la loi et donne lordre aux autorits publiques dobserver et de faire observer cette loi. Pour les lois ordinaires, le secrtariat gnral du Gouvernement sassure, pralablement leur promulgation, quelles nont pas fait lobjet dune saisine du Conseil constitutionnel. En cas de saisine, le dlai de promulgation est suspendu. En application de larticle 10 de la Constitution, la promulgation de la loi dfinitivement adopte doit intervenir dans le dlai de quinze jours qui suit la transmission du texte au Gouvernement. Le secrtariat gnral du Gouvernement doit tablir le texte dans les formes prescrites par le dcret n 59-635 du 19 mai 1959, modifi par le dcret n 90-218 du 8 mars 1990, faire contresigner le dcret par les ministres responsables et le Premier ministre (voir fiche 3.9.1, les actes du Prsident de la Rpublique ) et le soumettre la signature du Prsident de la Rpublique. La publication intervient dans les jours qui suivent cette signature.
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130 FICHE 2.2.7 LOIS TEXTES DAPPLICATION

Les textes dapplication des lois (dcrets, arrts, ventuellement conventions, mesures individuelles) doivent tre pris dans un dlai maximal de six mois. Le respect de ce dlai implique que ces textes soient conus, dans la mesure du possible, en mme temps que le projet lui-mme (voir fiche 1.1.2., efficacit des textes). Il est rappel que la responsabilit de lEtat peut tre engage du fait de la non-intervention des dcrets dapplication dans un dlai raisonnable (CE, Ass, 27 novembre 1964, Vve Renard) et que les annulations de refus de prendre ces mesures peuvent tre assorties dinjonctions et dastreintes (voir CE, Ass, 28 mars 1997, UNAF). Afin que cette rgle soit respecte, un suivi de ces textes est organis par le ministre responsable en application de sa charte de qualit de la rglementation. Le secrtariat gnral du Gouvernement organise, pour sa part, en liaison avec chaque ministre, un suivi des dcrets dapplication des lois. Par ailleurs, en application de larticle 86 du rglement de lAssemble nationale, le rapporteur d'une loi ou, dfaut, un autre dput dsign par la commission comptente, prsente celle-ci un rapport sur l'application de la loi l'issue d'un dlai de six mois suivant son entre en vigueur. Lorsque les textes rglementaires ncessaires n'ont pas t pris, la commission entend son rapporteur l'issue d'un nouveau dlai de six mois. Au Snat, un rapport dapplication des lois synthtisant les observations des commissions permanentes est prsent chaque anne la Confrence des Prsidents et fait lobjet dune publication. En outre, larticle 67 de la loi n 2004-1343 du 9 dcembre 2004 a prvu la prsentation par le Gouvernement dun rapport sur la mise en application de chaque loi lissue dun dlai de 6 mois suivant sa date dentre en vigueur (pour les modalits de dpt des rapports du Gouvernement au Parlement, voir fiche 2.2.4., projets de loi procdure parlementaire ) I. - Le calendrier des dcrets dapplication et son suivi Ds ladoption dfinitive de la loi par le Parlement, le secrtariat gnral du Gouvernement saisit le ministre principalement responsable et lui demande la liste des dcrets dapplication ncessaires et le calendrier prvisionnel de leur intervention. Lorsque la loi appelle des dcrets prpars par plusieurs ministres, chacun des ministres concerns est saisi. Le ministre responsable doit retourner dans les plus brefs dlais ces documents au secrtariat gnral du Gouvernement. Le calendrier prvisionnel ne doit, en principe, pas comporter de dlais dadoption suprieurs six mois. Le document prpar par le ministre principalement responsable mentionne la liste et le nombre des dcrets ncessaires et, pour chaque dcret, le service ou bureau charg de son laboration , son objet, le ou les articles de la loi dont il est fait application et leur base lgale, sa nature (dcret en Conseil dEtat, en conseil des ministres), les consultations obligatoires et le calendrier de ces consultations , la date envisage pour la saisine du Conseil dEtat lorsque le dcret est un dcret en Conseil dEtat et la date envisage pour la publication du dcret au Journal officiel. Afin de mieux programmer lorganisation ventuelle de runions interministrielles et lexamen, lorsquil est requis, des dcrets par le Conseil dEtat, ces informations doivent tre accompagnes dindications sur la priorit ou lurgence particulire qui sattache la publication de tel ou tel des dcrets.
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Le tableau ci-aprs donne, titre indicatif, la forme sous laquelle ces informations doivent tre adresses au secrtariat gnral du Gouvernement Lchancier des dcrets dapplication est publi sur le site Lgifrance (Lgifrancedossiers lgislatifs). Le secrtariat gnral du Gouvernement rend priodiquement compte au Premier ministre de ltat davancement de lapplication des lois votes. II. - Recueil des contreseings des dcrets dapplication On recueillera les contreseings le plus rapidement possible. A cette fin : - on aura recours la procdure du contreseing simultan (voir fiche 2.1.3, signatures et contreseings) ; - les services ne seront pas saisis nouveau pour avis, sauf dans le cas o le contreseing dun ministre est requis alors que ce ministre navait pas t consult lors de llaboration du texte ; - sils remplissent les conditions requises, ces dcrets pourront tre mis au contreseing selon la procdure acclre (voir fiche 2.1.3).
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Tableau indicatif concernant les dcrets dapplication des lois Loi n Ministre :
Objet du dcret bureau responsable article de la loi (2) base lgale (2) Nature du dcret consultations saisine obligatoires du Conseil /saisine (1) dEtat (1) date de publication Priorit
(1) le cas chant
il convient de distinguer entre larticle (ou si larticle comprend plusieurs divisions, la partie de larticle) de la loi qui ncessite lintervention du dcret et la base lgale du dcret, qui peut tre diffrente. Exemples : a) Article X de la loi n 2004- du : article X - Il est insr dans le code Z un article Y ainsi rdig : article Y () Un dcret en Conseil dEtat dfinit les modalits du prsent article . Larticle dont il est fait application est larticle X, la base lgale du dcret est larticle Y du code Z. b) article A de la loi n 2004- du : Article A. I () IV un dcret en Conseil dEtat dfinit les modalits du prsent article . Larticle dont il est fait application comme sa base lgale sont larticle A (IV) de la loi n 2004- du. Dans certains cas, un dcret peut tre ncessaire sans que la loi, comme dans les exemples prcdents, y fasse explicitement rfrence, soit parce que le lgislateur na pas expressment prvu de renvoi un dcret qui apparat toutefois ncessaire, soit parce que la loi a modifi en tout ou partie des dispositions qui faisaient lobjet de dcrets dapplication qui devront, leur tour, tre modifis. Dans ces cas, les informations relatives la base lgale du dcret devront galement tre donnes.
(2)
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FICHE 2.2.8 LOIS PARTICULARITES (lois organiques, de finances, de financement de la SS, lois dhabilitation de larticle 38 de la Constitution, lois de programme)
I. Les lois organiques Elles ne peuvent intervenir que dans les matires que leur rserve la Constitution (articles 6, 13, 23, 25, 27, 34, 47, 47-1, 57, 63, 64, 65, 67, 68-2, 71, 72, 72-1, 72-2, 72-4, 73, 74, 77 et 88-3). Dans les diffrentes tapes prcdant leur dpt au Parlement, les projets de loi organique sont soumis aux mmes rgles que les projets de loi ordinaire (voir fiches 2.2.1 2.2.3 .). Au stade de leur discussion, ces projets obissent aux particularits suivantes, qui rsultent principalement de larticle 46 de la Constitution : - le projet ou la proposition nest soumis la dlibration et au vote de la premire assemble saisie qu lexpiration dun dlai de quinze jours aprs son dpt ; - la procdure de larticle 45, relatif aux commissions mixtes paritaires, est applicable. Toutefois, faute daccord entre les deux assembles, le texte ne peut tre adopt par lAssemble nationale en dernire lecture qu la majorit absolue de ses membres ; - les lois organiques relatives au Snat ainsi que celles mentionnes larticle 88-3 de la Constitution doivent tre votes dans les mmes termes par les deux assembles. Larticle 61 de la Constitution dispose que les lois organiques sont, avant leur promulgation, soumises au Conseil constitutionnel. La saisine du Conseil constitutionnel, qui est donc systmatique, est assure par le secrtaria t gnral du Gouvernement (voir fiche 2.2.5.). Le Conseil constitutionnel, lorsquil est saisi dune loi organique qui contient des dispositions qui relvent de la loi ordinaire, procde au dclassement de ces dispositions, mais ne les censure pas. II. Les lois de finances et les lois de financement de la scurit sociale Ces lois ont galement un domaine propre (voir fiches 1.3.4. et 1.3.5.). Elles sont prpares chaque anne dans des conditions durgence particulire. Les rgles selon lesquelles elles sont prsentes au Parlement et adoptes par lui les distinguent des lois ordinaires. Ainsi, il rsulte notamment des articles 39 et 47 de la Constitution, prciss par les articles 39 et suivants de la loi organique du 1e r aot 2001, que le projet de loi de finances de lanne : - est dpos au plus tard le premier mardi doctobre de lanne qui prcde celle laquelle il se rapporte ; - doit tre soumis en premier lieu lAssemble nationale ;
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- est discut selon la procdure durgence et doit tre adopt dans un dlai global de 70 jours, faute de quoi ses dispositions peuvent tre mises en vigueur par ordonnance. Des rgles analogues sont prvues pour les projets de loi de financement de la scurit sociale par larticle 47-1 de la Constitution, prcis par les articles LO 111-3 et suivantes du code de la scurit sociale. III. Les lois habilitant le Gouvernement lgifrer par ordonnances en application de larticle 38 de la Constitution et les lois ratifiant ces ordonnances Ces lois ne sont soumises aucune procdure particulire. On doit nanmoins veiller aux dlais que les lois dhabilitation fixent ncessairement pour : - prendre les ordonnances, celles-ci ne pouvant tre prises au-del du dlai dhabilitation fix gnralement en mois compter de la date de publication de la loi. Pour cette raison, il est souhaitable que les ordonnances soient conues paralllement ladoption de la loi dhabilitation ; - dposer le projet de ratification, le dfaut de dpt du projet de loi dans le dlai fix par la loi dhabilitation, galement fix en nombre de mois, compter de la publication des ordonnances, ayant pour effet de rendre caduques celles-ci. IV. Lois de programme En application de larticle 70, doit tre soumis pour avis au Conseil conomique et social tout projet de loi de programme caractre conomique ou social. Il rsulte de la dcision du Conseil constitutionnel n 2005-512 DC du 21 avril 2005 relative la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'cole quon doit entendre par loi de programme caractre conomique ou social une loi qui fixe des objectifs qualitatifs et quantitatifs l'action de l'Etat en matire conomique et sociale. Il nest plus ncessaire, compte tenu de labrogation de lordonnance organique du 1er fvrier 1959 par la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances, que ces objectifs aient une traduction financire pour que la loi en cause puisse tre qualifie de loi de programme au sens de larticle 70 de la Constitution. A linverse, la prsence de prvisions budgtaires dans une loi ne suffit pas pour en faire une loi de programme.
FICHE 2.2.9 ELEMENTS POUR UN CALENDRIER PREVISIONNEL DELABORATION DUNE LOI

Travaux intra et interministriels
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Runion de programmation
Etude dimpact
Poursuite des travaux interministriels
runions darbitrage
saisine, le cas chant, dorganismes consultatifs, puis du Conseil dEtat
examen par le CE
runion de relecture
conseil des ministres dpt au Parlement examen par le Parlement saisine du Conseil constitutionnel promulgation et publication Textes dapplication
Des travaux intra et interministriels sont mens avant que la runion de programmation du projet de loi soit organise par le cabinet du Premier ministre et le secrtariat gnral du Gouvernement Dure minimale : 1 mois
Selon quune tude dimpact doit ou non tre ralise la dure minimale de cette phase est comprise entre 1 et 2 mois. Le Conseil dEtat ne peut sauf urgence tre saisi moins de 4 semaines avant la date envisage pour le conseil des ministres. Il doit tre saisi aprs lensemble des autres organismes consultatifs dont la consultation est requise ou prvue.
Le PL est dpos sur le bureau de lune ou lautre des assembles le jour mme du conseil des ministres
Le dlai dans lequel le Conseil constitutionnel statue est compris, en gnral, entre 15 jours et 1 mois
La loi doit tre promulgue dans un dlai de 15 jours compter de son adoption, ce dlai tant suspendu en cas de saisine du Conseil constitutionnel
Les textes dapplication doivent tre pris dans un dlai maximal de 6 mois compter de la publication de la loi
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138 FICHE 2.3.1 PROJET DORDONNANCE DE LARTICLE 38 DE LA CONSTITUTION LE TRAVAIL ET LES DISCUSSIONS INTRA ET INTERMINISTERIELS
La prparation dun projet dordonnance est soumise deux sries de contraintes particulires qui rsultent de la loi dhabilitation : dune part, le contenu du projet est dfini et encadr par les termes de cette loi, clairs par les travaux prparatoires ; dautre part, lordonnance doit tre prise dans le dlai imparti, ce qui rend ncessaire une grande attention aux questions de calendrier. Le travail et les discussions intra et interministrielles sur le projet dordonnance ont pour objet de : - rgler les ventuels diffrends internes au ministre sur tel ou tel aspect du projet ; dans le cas de projets importants concernant plusieurs directions, il est souhaitable quun agent soit dsign pour coordonner les travaux du ministre et, l e cas chant, tre linterlocuteur unique des autres ministres et du secrtariat gnral du Gouvernement ; - faire ressortir clairement les points daccord et de dsaccord de lensemble des ministres intresss. Sauf cas particuliers, les discussions interministrielles doivent tre engages linitiative du ministre pilote et donner lieu des runions bi ou multilatrales avec les autres ministres avant que ne soient organises, le cas chant, des runions ou comits interministriels. Ceux-ci nont en effet vocation qu trancher des dsaccords, entriner des accords et prendre des dcisions sur la base des rsultats de ces discussions pralables. Il est souhaitable que ces discussions soient prcdes soit au stade de llaboration du projet de loi dhabilitation, soit ds la promulgation de celle -ci dune rflexion sur la ncessit de raliser une tude dimpact (voir fiches 1.1.1., questions pralables et 1.1.2., tudes dimpact). On doit veiller une association systmatique ces discussions : - du ministre de la justice, dans lhypothse o le projet contient des sanctions pnales ; - du ministre de loutre-mer si le projet prvoit des dispositions particulires loutremer ainsi que dans lhypothse o une extension ou adaptation de ce projet doit tre envisage court ou moyen terme ; - du ministre charg du budget si le projet a un impact financier. Plus gnralement doit tre associ tout ministre qui peut tre intress par le projet soit en raison de la matire quil traite (par exemple le ministre de la justice pour les projets concernant le droit priv), des catgories de personnes quil affecte (par exemple le ministre de lintrieur pour les collectivits territoriales) ou des textes quil modifie (le ministre responsable dun code pour des modifications de celui-ci). Ces discussions doivent porter sur le projet dordonnance mais galement sur le contenu des principaux dcrets ncessaires son application qui doivent tre labors simultanment.
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FICHE 2.3.2 PROJET DORDONNANCE DE LARTICLE 38 DE LA CONSTITUTION CONSULTATION DU CONSEIL dTAT
I. Saisine Il revient au secrtariat gnral du Gouvernement de saisir le Conseil dEtat des projets dordonnance. La saisine doit intervenir, sauf exception, au m oins quatre semaines avant la date envisage pour linscription du projet dordonnance au conseil des ministres. Le ministre qui a linitiative du projet le transmet au secrtariat gnral du Gouvernement, en joignant lenvoi : - le rapport de prsentation, complt, quand il y a lieu, par ltude dimpact ; -la liste des dcrets dapplication rendus ncessaires par le projet et le calendrier prvisionnel de publication de ces dcrets ; - dans lhypothse, la plus frquente, dun projet modifiant un texte existant, un tableau en deux colonnes faisant apparatre le ou les textes modifis dans leur version en vigueur et dans leur version rsultant du projet ; - le cas chant, les avis des organismes dont la consultation est requise ; lenvoi du texte au Conseil dtat ne pourra intervenir si les avis pralables obligatoires nont pas t obtenus. A tout le moins, le ministre doit justifier quils ont t sollicits en temps utile ; - le cas chant, la liste des directives europennes que le texte a pour objet de transposer avec leurs rfrences prcises ; - la liste des ministres et secrtaires dtat intresss ; - les nom, qualit, adresse postale, adresse lectronique et numro de tlphone des fonctionnaires susceptibles dtre dsigns en qualit de commissaire du Gouvernement au Conseil dtat. Le texte adress au Conseil dEtat est imprim sur du papier de couleur rose qui fait seul foi dans la procdure de consultation. Il est diffus tous les membres du Gouvernement intresss par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement. II. Procdure devant le Conseil dEtat Outre les indications gnrales donnes par ailleurs (voir fiche 2.1.1., rle du SGG et du Conseil dEtat dans llaboration des textes), il convient de prciser que : - toute modification du projet ne se limitant pas la rdaction de celui-ci doit prendre la forme dune saisine rectificative par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement ; titre
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exceptionnel, sagissant de modifications de porte limite par leur ampleur et leur porte, la saisine peut prendre la forme de propositions mises en sance par le reprsentant du secrtariat gnral du Gouvernement ; il a t ainsi jug quun amendement ( un projet de dcret), prsent verbalement en sance par le Gouvernement lors de l'examen pour avis par le Conseil d'Etat, est rgulirement soumis au Conseil d'Etat. (CE, 18 janvier 1991, Socit Multypromotion) ; - si des changes portant sur la rdaction du texte ou tout lment susceptible de laffecter ont lieu entre le ou les rapporteurs et les commissaires du Gouvernement en dehors des runions de travail organises cet effet, le reprsentant du secrtariat gnral du Gouvernement doit en tre inform. Lavis du Conseil dEtat est transmis au secrtariat g nral du Gouvernement qui le diffuse, sur du papier de couleur verte, tous les membres du Gouvernement intresss. Les avis et dlibrations du Conseil dtat sont destins au seul Gouvernement. Cette rgle du secret a t consacre par larticle 1er de la loi n 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures damlioration des relations entre ladministration et le public qui exclut les avis du Conseil dtat des documents administratifs communicables. Sauf si le Premier ministre en dcide autrement, les avis sur les projets de textes ne doivent faire lobjet daucune divulgation. Cette rgle doit tre strictement respecte par les commissaires du Gouvernement et les autres personnes informes de la teneur des avis.
142 FICHE 2.3.3 PROJET DORDONNANCE DE LARTICLE 38 DE LA CONSTITUTION MISE AU POINT DU TEXTE ET PASSAGE EN CONSEIL DES MINISTRES
I. Mise au point du texte Une fois l'avis du Conseil d'Etat rendu, une runion, co-prside par le secrtaire gnral du Gouvernement et le membre comptent du cabinet du Premier ministre est organise pour arrter le texte dfinitif du projet pralablement son inscription l'ordre du jour du Conseil des ministres. Tant quelle na pas t ratifie, lordonnance demeure un acte administratif. Sa mise au point est donc soumise aux rgles qui valent pour les projets de dcret et non les projets de loi : ne peut pour cette raison tre retenu un texte qui serait diffrent la fois du projet du Gouvernement et de lavis du Conseil dEtat . Lapplication de ce principe se fait par ensemble de dispositions ayant entre elles un rapport au sens de la jurisprudence, cest--dire le plus souvent par article ou par subdivision darticle (voir, notamment pour un dcret : CE, 16 octobre 1968, Union nationale des grandes pharmacies de France ). La jurisprudence du Conseil dtat tmoigne de la rigueur de cette rgle (voir par exemple pour un dcret CE 2 mai 1990 Joannides), de sorte que le Gouvernement court les plus grands risques, sur le plan contentieux, en adoptant une rdaction qui scarte, mme sur des points de dtail, tant de celle adopte par le Conseil dtat que de celle du projet initial. Rserve faite derreurs matrielles susceptibles dtre corriges sur la minute du texte arrt par le Conseil dEtat, le Gouvernement na donc dautre solution, lorsquil souhaite adopter un texte diffrent tout la fois de son projet initial et du texte du Conseil dEtat, que de ressaisir ce dernier du texte correspondant la rdaction souhaite, en vue dune nouvelle dlibration. Il est nanmoins souvent possible de prvenir cette situation alors que le texte est en cours dexamen au Conseil dEtat, en suggrant au rapporteur de reprendre son compte certaines des modifications envisages ou, si celles-ci ne semblent pas devoir recueillir laccord du Conseil dEtat, en les faisant consigner comme des amendements verbalement apports par le Gouvernement son texte initial. Ces faons de procder ne valent toutefois que pour les modifications dampleur limite. Pour les modifications substantielles, il convient de procder une saisine rectificative ou complmentaire, qui est de la comptence exclusive du secrtariat gnral du Gouvernement. Le texte dfinitif, prcd dune page de garde de couleur bleue est diffus tous les membres du Gouvernement par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement. Il fait seul foi. II. Dlibration du conseil des ministres Linscription du projet dordonnance lordre du jour du conseil des ministres est dcide par le Prsident de la Rpublique. Elle intervient dans le cadre du programme de travail du Gouvernement qui fait lobjet dun examen semestriel et dune programmation de lordre du jour du conseil des ministres sur 5 6 semaines qui est actualise chaque semaine. Par mesure de prudence, un projet dordonnance est, en gnral, inscrit lordre du jour du conseil des ministres au plus tard lavant-dernier mercredi prcdant lexpiration du dlai fix par la loi dhabilitation.
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FICHE 2.3.4 PROJET DORDONNANCE DE LARTICLE 38 DE LA CONSTITUTION SIGNATURE ET PUBLICATION (Procdure)
Les ordonnances sont soumises au contreseing du Premier ministre et, le cas chant, des ministres responsables par le secrtaire gnral du Gouvernement, en gnral le jour de leur dlibration par le conseil des ministres. Elles sont ensuite prsentes la signature du Prsident de la Rpublique. Leur publication intervient dans les jours qui suivent la dlibration du conseil des ministres. Cette publication est systmatiquement accompagne de celle du rapport de prsentation du projet dordonnance en application de larticle 2 de lordonnance n 2004-164 du 20 fvrier 2004 relative aux modalits et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs (tel que complt par larticle 78 de la loi n2004-1343 du 9 dcembre 2004).
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146 FICHE 2.3.5 ORDONNANCE DE LARTICLE 38 DE LA CONSTITUTION RATIFICATION
1.- Il rsulte de larticle 38 de la Constitution qu dfaut dun dpt sur le bureau de lune ou lautre assemble du projet de loi ratifiant lordonnance dans le dlai fix par la loi dhabilitation, lordonnance devient caduque (voir par exemple C.E. 2 avril 2003, Conseil rgional de Guadeloupe). Il appartient donc au ministre principalement i ntress de prparer le projet de loi de ratification afin quil puisse tre soumis au Conseil dEtat, puis inscrit lordre du jour du conseil des ministres dans des conditions permettant dviter la caducit de lordonnance. Il est rappel que tant que lordonnance nest pas ratifie soit par le vote de la loi de ratification ou dune disposition lgislative ayant explicitement cet objet, soit en consquence dune modification par le lgislateur des dispositions de lordonnance qui peut, dans certains cas, tre assimile une ratification implicite ( voir CE, 10 juillet 1972, Cie Air Inter ; 11 juin 1990, Congrs du Territoire de Nouvelle Caldonie ; CC 23 janvier 1987 Conseil de la Concurrence) elle demeure un acte administratif dont la lgalit peut tre conteste devant le juge administratif soit par voie daction, soit par voie dexception. La scurit juridique commande donc que la ratification intervienne le plus rapidement possible. Il est galement rappel qualors mme que lordonnance ne serait pas ratifie, lexpiration du dlai fix par la loi dhabilitation a pour consquence dinterdire au Gouvernement de la modifier autrement quen soumettant au Parlement un projet de loi. Une telle modification est toutefois possible, par dcret en Conseil dEtat et en conseil des ministres, pour celles des dispositions de lordonnance qui seraient intervenues dans un domaine que larticle 34 de la Constitution ne rserve pas au lgislateur (voir par exemple C.E. 30 juin 2003, Fdration gnrale ovine du Sud Est et autres). Une fois lordonnance ratifie, les dispositions ne relevant pas du domaine de la loi ne peuvent plus tre modifies quen mettant en uvre la procdure de dclassement prvue par le second alina de larticle 37 de la Constitution. 2.- Le projet de loi de ratification ne doit, en principe, faire lobjet daucune autre consultation que celle du Conseil dEtat en application de larticle 39 de la Constitution. Il en va toutefois diffremment dans les cas suivants : - la loi dhabilitation a prvu la consultation de certains organismes sur le projet de loi de ratification ; - le projet de loi de ratification ne se borne pas ratifier lordonnance mais comprend des modifications des dispositions de celle -ci ou dautres dispositions ; dans ce cas, il est soumis aux consultations requises par son contenu ; - lordonnance na pas fait lobjet des consultations ncessaires ; il convient alors de soumettre le projet aux organismes qui auraient d tre saisis de celle -ci. 3.- Le lgislateur ne mconnat aucune rgle non plus quaucun principe dordre constitutionnel sil dcide de ratifier une ordonnance qui aurait excd le champ de lhabilitation initiale, car la limitation en rsultant ne lui est pas opposable au stade de la ratification.
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4.- Il nest pas utile, dans lintitul et le corps du projet de loi de ratification, de se rfrer larticle 38 de la Constitution et la loi dhabilitation. On crira simplement : Projet de loi portant ratification (ou ratifiant pour viter une rptition de portant si ce mot figure dans lintitul de lordonnance) de lordonnance n du . Article 1er - Lordonnance n . du . est ratifie. 5.- Il est possible dinclure dans un projet de loi de ratification, des dispositions modifia nt, le cas chant pour corriger des erreurs, ou compltant celles introduites par lordonnance ratifier. Si lordonnance a eu pour objet de modifier un texte existant ou dy insrer des dispositions comme ce sera le plus souvent le cas, ces modifications et ajouts sont entrs en vigueur ds la publication de lordonnance. Ds lors ce sont les dispositions modifies ou insres quil faudra modifier ou complter et non lordonnance elle -mme. Pour viter tout malentendu, on prcisera toutefois que ces dispositions sont celles issues de lordonnance que lon se propose de ratifier : Article 1er - Lordonnance n . du . est ratifie. Article 2 Le dernier alina de larticle L.322-7 du code dans sa rdaction rsultant de lordonnance mentionne ci-dessus est remplac par les dispositions suivantes :
148 FICHE 2.3.6 ORDONNANCE DE LARTICLE 38 DE LA CONSTITUTION TEXTES DAPPLICATION

Les textes dapplication des ordonnances (dcrets, arrts, ventuellement conventions, mesures individuelles) doivent tre pris dans un dlai maximal de six mois. Afin que cette rgle soit respecte, un suivi de ces textes est organis par le ministre responsable en application de sa charte de qualit de la rglementation. Le secrtariat gnral du Gouvernement organise, pour sa part, en liaison avec chaque ministre, un suivi des dcrets dapplication des ordonnances. I.- Le calendrier des dcrets dapplication et son suivi Ds la publication de lordonnance, le secrtariat gnral du Gouvernement saisit e l ministre principalement responsable et lui demande la liste des dcrets dapplication ncessaires et le calendrier prvisionnel de leur intervention. Lorsque lordonnance appelle des dcrets prpars par plusieurs ministres, chacun des ministres concerns est saisi. Le ministre responsable doit retourner dans les plus brefs dlais les informations demandes au secrtariat gnral du Gouvernement. Le calendrier prvisionnel ne doit, en principe, pas comporter dchance dadoption suprieure six mois. Le document prpar par le ministre principalement responsable mentionne la liste et le nombre des dcrets ncessaires et, pour chaque dcret, le service ou bureau charg de son laboration , son objet, le ou les articles de lordonnance dont il est fait application et leur base lgale, sa nature (dcret en Conseil dEtat, en conseil des ministres), les consultations obligatoires et le calendrier de ces consultations , la date envisage pour la saisine du Conseil dEtat lorsque le dcret est un dcret en Conseil dEtat et la date envisage pour la publication du dcret au Journal officiel. Afin de mieux programmer lorganisation ventuelle de runions interministrielles et lexamen, lorsquil est requis, des dcrets par le Conseil dEtat, ces informations doivent tre accompagnes dindications sur la priorit, lurgence particulire qui sattachent la publication de tel ou tel des dcrets Le tableau ci-aprs donne, titre indicatif, la forme sous laquelle ces informations doivent tre adresses au secrtariat gnral du Gouvernement. Lchancier des dcrets dapplication est publi sur le site Lgifrance (Lgifrancedossiers lgislatifs-ordonnances). II.- Recueil des contreseings des dcrets dapplication On recueillera les contreseings le plus rapidement possible. A cette fin : - on aura recours la procdure du contreseing simultan (voir fiche 2.1.3 signatures et contreseings) ; - les services ne seront pas saisis nouveau pour avis, sauf dans le cas o le contreseing dun ministre est requis alors que ce ministre navait pas t consult lors de llaboration du texte ; - sils remplissent les conditions requises, ces dcrets pourront tre mis au contreseing selon la procdure acclre (voir fiche 2.1.3 ).
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Tableau indicatif concernant les dcrets dapplication des ordonnances Ordonnance n Ministre :
Objet du dcret bureau responsable article de la loi (2) base lgale (2) Nature du dcret consultations saisine obligatoires du Conseil /saisine (1) dEtat (1) date de publication Priorit
(1)
le cas chant
il convient de distinguer entre larticle (ou si larticle comprend plusieurs divisions, la partie de larticle) de lordonnance qui ncessite lintervention du dcret et la base lgale du dcret, qui peut tre diffrente Exemples : a) Article X de lordonnance n 2004- du : article X - Il est insr dans le code Z un article Y ainsi rdig : article Y () Un dcret en Conseil dEtat dfinit les modalits du prsent article . Larticle dont il est fait application est larticle X, la base lgale du dcret est larticle Y du code Z.
(2)
b) article A de la lordonnance n 2004- du : Article A. I () IV un dcret en Conseil dEtat dfinit les modalits du prsent article . Larticle dont il est fait application comme sa base lgale sont larticle A (IV) de lordonnance n 2004- du. Dans certains cas, un dcret peut tre ncessaire sans que lordonnance, comme dans les exemples prcdents, y fasse explicitement rfrence, soit parce quil na pas t expressment prvu de renvoi un dcret qui apparat toutefois ncessaire, soit parce que lordonnance a modifi en tout ou partie des dispositions qui faisaient lobjet de dcrets dapplication qui devront, leur tour, tre modifis. Dans ces cas, ces informations devront galement tre donnes.
FICHE 2.3.7 ELEMENTS POUR UN CALENDRIER PREVISIONNEL DELABORATION DUNE ORDONNANCE et de sa RATIFICATION DELAI DHABILITATION
Travaux intra et interministriels
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DELAI DE DEPOT DU PROJET DE LOI DE RATIFICATION
Etude dimpact
Poursuite des travaux interministriels
runions darbitrage
saisine du Conseil dEtat
examen par le CE runion de relecture conseil des ministres signature et publication Textes dapplication projet de loi de ratification de lordonnance examen par le Conseil dEtat conseil des ministres et dpt au Parlement
Les travaux intra et interministriels ncessaires llaboration de lordonnance doivent tre mens ds le stade de llaboration du projet de loi autorisant le Gouvernement lgifrer par ordonnance
Selon quune tude dimpact doit ou non tre ralise la dure minimale de cette phase est comprise entre 2 et 3 mois.
Le Conseil dEtat ne peut sauf urgence tre saisi moins de 4 semaines avant la date envisage pour le conseil des ministres
Le projet dordonnance doit tre inscrit, au plus tard, ordre du jour de lavant -dernier conseil des ministres prcdant la date dexpiration du dlai dhabilitation
Les textes dapplication doivent tre pris dans un dlai maximal de 6 mois compter de la publication de lordonnance
Le projet de loi de ratification de lordonnance doit tre inscrit, au plus tard, ordre du jour de lavant-dernier conseil des ministres prcdant la date dexpiration du dlai fix par la loi dhabilitation dhabilitation
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FICHE 2.4.1 ETAPES DE LELABORATION DUN DECRET SIMPLE
Un projet de dcret constitue, la plupart du temps, une mesure dapplication dune loi ou dune ordonnance (pour les dcrets comportant des mesures nominatives, voir fiches 3.9.1 et 3.9.3 ). Comme tel, il doit faire lobjet dune rflexion concomitante llaboration de celle -ci de faon permettre ds ce stade une vision densemble de la rglementation projete (voir fiche 1.1.1 questions pralables) et, une fois les dispositions lgislatives adoptes, faciliter leur mise en uvre dans un dlai raisonnable (voir fiches 2.2.7 et 2.2.8 Textes dapplications des lois et des ordonnances). Les conditions de son laboration par le ministre qui en est responsable comme les discussions interministrielles auxquelles il donne lieu le cas chant doivent permettre dassurer sa rgularit juridique et son adaptation lobjectif recherch. Les dcrets simples cest--dire ne ncessitant ni consultation du Conseil dEtat, ni dlibration du conseil des ministres sont labors suivant un processus comprenant les tapes suivantes, intgrer dans un calendrier prvisionnel : 1. Mise au point du projet au sein du min istre ; 2. Consultation des ministres appels le contresigner ou dont lavis peut se rvler utile ; le ministre de la justice doit tre systmatiquement consult sur les projets de dcrets incluant des sanctions pnales et celui de loutre-mer lorsque des dispositions particulires sont envisages ou prvues en ce qui concerne lapplicabilit du dcret outre-mer ; 3. Runion interministrielle dans lhypothse o ltape prcdente a fait apparatre des dsaccords, quil est alors demand au cabinet du Premier ministre ou au Premier ministre de trancher : les runions interministrielles ne constituent pas le mode normal de travail interministriel ; elles ne doivent tre sollicites que pour arbitrer des diffrends pralablement circonscrits sur la base dun dossier qui en expose les tenants et les aboutissants ; elles peuvent conclure la ncessit dune tude dimpact (voir fiche 1.1.2 Etude dimpact) 4. Consultation des organismes dont lavis est requis ou souhait ( voir fiche 2.1.2 consultations pralables) : ces consultations ne peuvent en aucun cas tre engages avant que le texte du projet ait fait lobjet dun accord entre les ministres intresss ou dune dcision du Premier ministre ou de son cabinet ; dans ce dernier cas, la consultation a lieu sur la base du texte qui a t arrt au cours de la runion ou des runions interministrielles ; 5. Choix du texte dfinitif : si la (les) consultation(s) de ces organismes condui(sen)t le ministre envisager une modification substantielle du texte, de nouvelles discussions interministrielles peuvent se rvler ncessaires avant que le projet soit envoy aux ministres appels le contresigner. Il est rappel quen cas de consultation obligatoire, mme si lautorit administrative nest pas lie par lavis, elle ne peut pas retenir un texte traitant de questions nouvelles par rapport au projet soumis consultation et aux observations ou suggestions ventuellement mises par lorganisme consult (voir fiche 2.1.2 ) ;
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6. Envoi du texte au contreseing des ministres, le cas chant selon la procdure de contreseing simultan (voir fiche 2.1.3 Signatures et contreseings ) 7. Envoi du texte la signature (ou au contreseing) du Premier ministre : dans lhypothse dun dcret du Prsident de la Rpublique, la signature du chef de lEtat est recueillie par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement ; le projet nest prsent au Premier ministre que sil est accompagn des pices dont la liste est indique la fiche 2.1.3 et si son opportunit ou sa rgularit nont fait lobjet daucune observation de la part respectivement du cabinet du Premier ministre et du secrtariat gnral du Gouvernement.
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FICHE 2.4.2 ETAPES DE LELABORATION DUN DECRET EN CONSEIL DTAT
Un projet de dcret en Conseil dEtat constitue, la plupart du temps, une mesure dapplication dune loi ou dune ordonnance. Comme tel, il doit faire lobjet dune rflexion concomitante llaboration de celle -ci de faon permettre ds ce stade une vision densemble de la rglementation projete (voir fiche 1.1.1 questions pralables ) et, une fois les dispositions lgislatives adoptes, de faciliter leur mise en uvre dans un dlai raisonnable (voir fiche 2.2.7 et 2.3.6 Textes dapplication des lois et des ordonnances ). Les conditions de son laboration par le ministre qui en est responsable comme les discussions interministrielles auxquelles il donne lieu le cas chant doivent permettre dassurer sa rgularit juridique et son adaptation lobjectif recherch. Lorsquils ne requirent pas de dlibration du conseil des ministres, les dcrets en Conseil dEtat sont labors suivant un processus comprenant les tapes suivantes, intgrer dans un calendrier prvisionnel : 1. Mise au point du projet au sein du ministre ; 2. Consultation des ministres appels le contresigner ou dont lavis peut se rvler utile ; le ministre de la justice doit tre systmatiquement consult sur les projets de dcrets incluant des sanctions pnales et celui de loutre-mer lorsque des dispositions particulires sont envisages ou prvues en ce qui concerne lapplicabilit du dcret outre-mer ; 3. Runion interministrielle dans lhypothse ou ltape prcdente a fait apparatre des dsaccords, quil est alors demand au cabinet du Premier ministre ou au Premier ministre de trancher ; les runions interministrielles ne constituent pas le mode normal de travail interministriel ; elles ne doivent tre sollicites que pour arbitrer des diffrends pralablement circonscrits sur la base dun dossier qui en expose les tenants et les aboutissants ; elles peuvent conclure la ncessit dune tude dimpact (voir fiche 1.1.2 Etudes dimpact) ; 4. Consultation des organismes dont lavis est requis ou souhait (voir fiche 2.1.2 consultations pralables) ; ces consultations ne peuvent en aucun cas tre engages avant que le texte du projet ait fait lobjet dun accord entre les ministres intresss ou dune dcision du Premier ministre ou de son cabinet ; dans ce dernier cas, la consultation a lieu sur la base du texte qui a t arrt au cours de la runion ou des runions interministrielles ; 5. Saisine du Conseil dEtat ; le Conseil dEtat doit tre saisi aprs les autres organismes dont la consultation est requise ou souhaite; il ne peut statuer quau vu des avis rendus par les organismes dont la consultation est obligatoire ou de la saisine de ces organismes lorsque les textes qui prvoient leur consultation permettent, lexpiration dun dlai dtermin, de passer outre une absence davis ; 6. Choix du texte dfinitif ; il est rappel quen cas de consultation obligatoire, mme si lautorit administrative nest pas lie par lavis, elle ne peut pas retenir un texte traitant de questions nouvelle s par rapport au projet soumis consultation et aux observations ou suggestions ventuellement mises par lorganisme consult (voir fiche 2.1.2 ). En ce qui concerne le Conseil
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dEtat, le texte retenu ne peut tre diffrent la fois du projet du Gouvernement et de lavis du Conseil dEtat ; ce principe est apprci strictement et sa mconnaissance peut tre souleve doffice par le juge, en cas de recours. Son application se fait par ensemble de dispositions ayant entre elles un rapport au sens de la jurisprudence, cest--dire le plus souvent par article ou par subdivision darticle (voir notamment CE 16 octobre 1968, Union nationale des grandes pharmacies de France). La jurisprudence du Conseil dtat tmoigne de la rigueur de cette rgle (voir par exemple CE, 2 mai 1990 Joannides), de sorte que le Gouvernement court donc les plus grands risques, sur le plan contentieux, en adoptant une rdaction qui scarte, mme sur des points de dtail, tant de celle adopte par le Conseil dtat que de celle du projet initial. Rserve faite derreurs matrielles susceptibles dtre corriges sur la minute du texte arrt par le Conseil dEtat, le Gouvernement na donc dautre solution, lorsquil souhaite adopter un texte diffrent tout la fois de son projet init ial et du texte du Conseil dEtat, que de ressaisir ce dernier du texte correspondant la rdaction souhaite, en vue dune nouvelle dlibration. Il est nanmoins souvent possible de prvenir cette situation alors que le texte est en cours dexamen au Conseil dEtat, en suggrant au rapporteur de reprendre son compte certaines des modifications envisages ou, si celles-ci ne semblent pas devoir recueillir laccord du Conseil dEtat, en les faisant consigner comme des amendements verbalement apports par le Gouvernement son texte initial. Ces faons de procder ne valent toutefois que pour les modifications dampleur limite. Pour les modifications substantielles, il convient de procder une saisine rectificative ou complmentaire. Lorsque le ministre souhaite, en cas de divergence, revenir son texte initial, il lui appartient de demander la convocation dune runion interministrielle, prside par un membre du cabinet du Premier ministre et le secrtaire gnral du Gouvernement et ayant pour objet dapprcier lopportunit de ne pas suivre lavis rendu par la Haute Assemble. En tout tat de cause, le dossier de mise la signature du dcret doit comprendre une note prsentant les ventuelles divergences avec le texte adopt par le Conseil dEtat (voir fiche 2.1.3, signatures et contreseings). 7. Envoi du texte au contreseing des ministres, le cas chant selon la procdure de contreseing simultan (voir fiche 2.1.3). 8. Envoi du texte la signature (ou au contreseing) du Premier ministre ; dans lhypothse dun dcret du Prsident de la Rpublique, la signature du chef de lEtat est recueillie par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement ; le projet nest prsent au Premier ministre que sil est accompagn des pices dont la liste est indique la fiche 2.1.3 et si son opportunit ou sa rgularit nont fait lobjet daucune observation de la part respectivement du cabinet du Premier ministre et du secrtariat gnral du Gouvernement.
156 FICHE 2.4.3 ETAPES DE LELABORATION DUN DECRET EN CONSEIL DES MINISTRES
Lorsquun projet de dcret en conseil des ministres constitue une mesure dapplication dune loi ou dune ordonnance, il doit faire lobjet dune rflexion concomitante llaboration de celle-ci de faon permettre ds ce stade une vision densemble de la rglementation projete (voir fiche 1.1.1, questions pralables) et, une fois les dispositions lgislatives adoptes, de faciliter leur mise en uvre dans un dlai raisonnable (voir fiche 2.2.7 ou 2.3.6., textes dapplication). Les conditions de son laboration par le ministre qui en est responsable comme les discussions interministrielles auxquelles il donne lieu le cas chant doivent permettre dassurer sa rgularit juridique et son adaptation lobjectif recherch. Les dcrets ncessitant une dlibration du conseil des ministres sont labors suivant un processus comprenant les tapes suivantes, intgrer dans un calendrier prvisionnel : 1. Information du secrtariat gnral du Gouvernement et du cabinet du Premier ministre, loccasion des runions semestrielles dlaboration du programme de travail du Gouvernement afin de prendre en compte le projet dans les prvisions dordre du jour du conseil des ministres 2. Mise au point du projet au sein du ministre ; 3. Consultation des ministres appels le contresigner ou dont lavis peut se rvler utile ; le ministre de la justice doit tre systmatiquement consult sur les projets de dcrets incluant des sanctions pnales et celui de loutre-mer lorsque des dispositions particulires sont envisages ou prvues en ce qui concerne lapplicabilit du dcret outre-mer ; 4. Runion interministrielle dans lhypothse ou ltape prcdente a fait apparatre des dsaccords, quil est alors demand au cabinet du Premier ministre ou au Premier ministre de trancher ; les runions interministrielles ne constituent pas le mode normal de travail interministriel ; elles ne doivent tre sollicites que pour arbitrer des diffrends pralablement circonscrits sur la base dun dossier qui en expose les tenants et les aboutissants ; elles peuvent conclure la ncessit dune tude dimpact (voir fiche 1.1.2 Etudes dimpact) 5. Consultation des organismes dont lavis est requis ou souhait (voir fiche 2.1.2 consultations pralables) ; ces consultations ne peuvent en aucun cas tre engages avant que le texte du projet ait fait lobjet dun accord entre les ministres intresss ou dune dcision du Premier ministre ou de son cabinet ; dans ce dernier cas, la consultation a lieu sur la base du texte qui a t arrt au cours de la runion ou des runions interministrielles ; 6. Choix du texte dfinitif ; si la (les) consultation(s) de ces organismes condui(sen)t le ministre envisager une modification substantielle du texte, de nouvelles discussions interministrielles peuvent se rvler ncessaires avant que le projet soit envoy aux ministres appels le contresigner. Il est rappel quen cas de consultation obligatoire, mme si lautorit administrative nest pas lie par lavis, elle ne peut pas retenir un texte traitant de questions nouvelles par rapport au projet soumis consultation et aux observations ou suggestions ventuellement mises par lorganisme consult (voir fiche 2.1.2 .) ;
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7. Envoi du texte au secrtariat gnral du Gouvernement, dans des dlais compatibles avec la date de son inscription lordre du jour du conseil des ministres ; 8. Inscription du projet lordre du jour du conseil des ministres ; recueil des contreseings et de la signature du Prsident de la Rpublique par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement.
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FICHE 2.4.4 ETAPES DE LELABORATION DUN DECRET EN CONSEIL DTAT ET CONSEIL DES MINISTRES
Lorsquun projet de dcret en Conseil dEtat et en conseil des ministres constitue une mesure dapplication dune loi ou dune ordonnance. Il doit faire lobjet dune rflexion concomitante llaboration de celle -ci de faon permettre ds ce stade une vision densemble de la rglementation projete (voir fiche 1.1.1 questions pralables) et dune mise en uvre des dispositions lgislatives dans un dlai raisonnable. Cette mise en uvre fait lobjet dun suivi interministriel (voir fiches 2.2.7 et 2.3.6 Textes dapplication des lois et ordonnances). Les conditions de son laboration par le ministre qui en est responsable comme les discussions interministrielles auxquelles il donne lieu le cas chant doivent permettre dassurer sa rgularit juridique et son adaptation lobjectif recherch. Les dcrets ncessitant une consultation du Conseil dEtat et dune dlibration du conseil des ministres sont labors suivant un processus comprenant les tapes suivantes, intgrer dans un calendrier prvisionnel : 1. Information du secrtariat gnral du Gouvernement et du cabinet du Premier ministre, loccasion des runions semestrielles dlaboration du programme de travail du Gouvernement, afin que le projet soit pris en compte dans les prvisions dordre du jour du conseil des ministres ; 2. Mise au point du projet au sein du ministre ; 3. Consultation des ministres appels le contresigner ou dont lavis peut se rvler utile ; le ministre de la justice doit tre systmatiquement consult sur les projets de dcrets incluant des sanctions pnales et celui de loutre-mer lorsque des dispositions particulires sont envisages ou prvues en ce qui concerne lapplicabilit du dcret outre-mer ; 4. Runion interministrielle dans lhypothse ou ltape prcdente a fait apparatre des dsaccords, quil est alors demand au cabinet du Premier ministre ou au Premier ministre de trancher ; les runions interministrielles ne constituent pas le mode normal de travail interministriel ; elles ne doivent tre sollicites que pour arbitrer des diffrends pralablement circonscrits sur la base dun dossier qui en expose les tenants et les aboutissants ; elles peuvent conclure la ncessit dune tude dimpact (voir fiche 1.1.2 Etude dimpact) ; 5. Consultation des organismes dont lavis est requis ou souhait (voir fiche 2.1.2 consultations pralables) ; ces consultations ne peuvent en aucun cas tre engages avant que le texte du projet ait fait lobjet dun accord entre les ministres intresss ou dune dcision du Premier ministre ou de son cabinet ; dans ce dernier cas, la consultation a lieu sur la base du texte qui a t arrt au cours de la runion ou des runions interministrielles ; 6. Envoi du texte au secrtariat gnral du Gouvernement qui en saisit le Conseil dEtat ; dans lhypothse o le Conseil dEtat a t par erreur saisi directement par un ministre dun projet de dcret devant tre dlibr par le conseil des ministres, le Conseil ne procde son examen que si la saisine est rgularise par le secrtariat gnral du Gouvernement 7. Choix du texte dfinitif
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Il est rappel quen cas de consultation obligatoire, mme si lautorit administrative nest pas lie par lavis, elle ne peut pas retenir un texte traitant de questions nouvelles par rapport au projet soumis consultation et aux observations ou suggestions ventuellement mises par lorganisme consult (voir fiche 2.1.2.). En ce qui concerne le Conseil dEtat, le texte retenu ne peut tre diffrent la fois du projet du Gouvernement et de lavis du Conseil dEtat ; ce principe est apprci strictement et sa mconnaissance peut tre souleve doffice par le juge, en cas de recours. Son application se fait par ensemble de dispositions ayant entre elles un rapport au sens de la jurisprudence, cest--dire le plus souvent par article ou par subdivision darticle (voir notamment CE 16 octobre 1968, Union nationale des grandes pharmacies de France). La jurisprudence du Conseil dtat tmoigne de la rigueur de cette rgle (voir par exemple CE, 2 mai 1990 Joannides), de sorte que le Gouvernement court donc les plus grands risques, sur le plan contentieux, en adoptant une rdaction qui scarte, mme sur des points de dtail, tant de celle adopte par le Conseil dtat que de celle du projet initial. Rserve faite derreurs matrielles susceptibles dtre corriges sur la minute du texte arrt par le Conseil dEtat, le Gouvernement na donc dautre solution, lorsquil souhaite adopter un texte diffrent tout la fois de son projet initial et du texte du Conseil dEtat, que de ressaisir ce dernier du texte correspondant la rdaction souhaite, en vue dune nouvelle dlibration. Il est nanmoins souvent possible de prvenir cette situation alors que le texte est en cours dexamen au Conseil dEtat, en suggrant au rapporteur de reprendre son compte certaines des modifications envisages ou, si celles-ci ne semblent pas devoir recueillir laccord du Conseil dEtat, en les faisant consigner comme des amendements verbalement apports par le Gouvernement son texte initial. Ces faons de procder ne valent toutefois que pour les modifications dampleur limite. Pour les modifications substantielles, il convient de procder une saisine rectificative ou complmentaire. Lorsque le ministre souhaite, en cas de divergence, revenir son texte initial, il lui appartient de demander la convocation dune runion interministrielle, prside par un membre du cabinet du Premier ministre et le secrtaire gnral du Gouvernement et ayant pour objet dapprcier lopportunit de ne pas suivre lavis rendu par la Haute Assemble. En tout tat de cause, le dossier de mise la signature du dcret doit comprendre une note prsentant les ventuelles divergences avec le texte adopt par le Conseil dEtat (voir fiche 2.1.3, signatures et contreseings). 8. Inscription du projet lordre du jour du conseil des ministres ; recueil des contreseings et de la signature du Prsident de la Rpublique par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement.
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FICHE 2.4.5 ETAPES DE LELABORATION DUN DECRET PRIS EN APPLICATION DU SECOND ALINEA DE LARTICLE 37
Les textes de forme lgislative intervenus dans des matires autres que celles qui sont du domaine de la loi peuvent tre modifis par dcrets en Conseil dtat. Ces dcrets peuvent soit abroger les dispositions de forme lgislative pour les remplacer par des dispositions rglementaires, soit modifier directement les dispositions de forme lgislative par les nouvelles dispositions rglementaires. Conformment au second alina de larticle 37 de la Constitution, il convient de distinguer selon que le texte lgislatif que lon entend modifier est ou non intervenu sous lempire de la Constitution de 1958. Sil est antrieur, il suffit que le dcret soit pris en Conseil dtat. Dans le cas contraire, la saisine du Conseil dtat doit tre prcde de la consultation du Conseil constitutionnel ou de la dclaration par celui-ci du caractre rglementaire de la disposition en cause dans le cadre de lexamen de la constitutionnalit de la loi qui comporte cette disposition (voir sur ce dernier point, la dcision n2005-512 DC du 21 avril 2005) I. Modification de dispositions lgislatives antrieures la Constitution de 1958 - Mise au point du projet au sein du ministre et discussions interministrielles ; - Runion interministrielle dans lhypothse ou ltape prcdente a fait apparatre des dsaccords, quil est alors demand au cabinet du Premier ministre ou au Premier ministre de trancher ; les runions interministrielles ne constituent pas le mode normal de travail interministriel ; elles ne doivent tre sollicites que pour arbitrer des diffrends pralablement circonscrits sur la base dun dossier qui en expose les tenants et les aboutissants ; elles peuvent conclure la ncessit dune tude dimpact (voir fiche 1.1.2, tude dimpact) ; - Consultation des organismes dont lavis est requis ou souhait (voir fiche 2.1.2, consultations pralables ) ; ces consultations ne peuvent en aucun cas tre engages avant que le texte du projet ait fait lobjet dun accord entre les ministres intresss ou dune dcision du Premier ministre ou de son cabinet ; dans ce dernier cas, la consultation a lieu sur la base du texte qui a t arrt au cours de la runion ou des runions interministrielles ; - Envoi, au secrtariat gnral du Gouvernement, qui est seul habilit saisir le Conseil dtat, dun dossier comprenant : * le projet de dcret (sans omettre les intituls, visas, article dexcution et liste des ministres contresignataires) prcd dun rapport (3 exemplaires) ; *les copies des lettres daccord des ministres et secrtaires dtat intresss ou le relev de dcisions tabli la suite dun comit ou dune runion interministrielle tenus sous la prsidence du Premier ministre ou dun membre de son cabinet ; * les nom, qualit, adresse postale, adresse lectronique le cas chant et numro de tlphone des fonctionnaires pouvant tre dsigns en qualit de commissaires du Gouvernement au Conseil dtat ;
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* le cas chant, les avis des organismes dont la consultation est requise ainsi que ltude dimpact ; *une disquette informatique contenant le projet de texte transmis avec son titre et son rapport de prsentation. Dans lhypothse o le Conseil dtat a t, par erreur, directement saisi par un ministre dun projet de dcret comportant le dclassement de dispositions lgislatives, le Conseil ne procde son examen que si la saisine est rgularise par le secrtariat gnral du Gouvernement. - Les projets de dcret pris en application du second alina d e larticle 37 de la Constitution sont soumis lexamen de la section administrative comptente puis, en application de larticle R.123-20 du code de justice administrative, de lassemble gnrale du Conseil d tat. Toutefois, cet article prvoit que le vice-prsident du Conseil dtat peut dcider de dispenser le projet du passage en assemble gnrale ; il convient alors de mentionner dans les visas larticle R.123-20 du code de justice administrative. - Une fois lavis du Conseil d tat rendu, le secrtariat gnral du Gouvernement le communique au ministre auteur du projet en lui demandant son accord ou ses observations, puis recueille les contreseings sur le texte retenu par le Gouvernement. Le choix du texte dfinitif est effectu dans les conditions habituelles pour les dcrets en Conseil d tat (voir fiche 2.4.4 ). 2. Modification de dispositions lgislatives postrieures la Constitution de 1958 Sagissant des textes intervenus aprs lentre en vigueur de la Constitution, il convient de saisir le Conseil constitutionnel avant le Conseil dtat. - Les conditions de la saisine sont fixes par les articles 24, 25 et 26 de lordonnance n 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel. Il appartient au Premier ministre, seul habilit saisir le Conseil constitutionnel, dapprcier lopportunit de cette saisine, qui suppose que le Gouvernement a lintention de modifier le texte aprs dclassement. Il peut tre demand au Conseil constitutionnel de se prononcer sur le caractre lgislatif ou rglementaire dun ou plusieurs articles de loi, dun alina ou mme de quelques mots seulement. - Lorsquun dpartement ministriel envisage un dclassement, il adresse au secrtariat gnral du Gouvernement un dossier complet en 16 exemplaires. Ce dossier comprend : *le texte de la disposition dclasser : en pratique le ou les articles de la loi sont reproduits, en soulignant les mots dont le dclassement est demand ; * le texte que le Gouvernement se propose de prendre aprs le dclassement des dispositions en cause ; le Conseil constitutionnel attache du prix ce que ce projet soit joint la demande de saisine ; * la copie (en deux exemplaires) des diffrents textes lgislatifs et rglementaires qui se rapportent laffaire et permettent den apprhender le contexte ; *une note dtaille expliquant lobjectif recherch ;
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* une note donnant tous les lments de droit ncessaires pour justifier le caractre rglementaire de la disposition dont le dclassement est demand, accompagne des rfrences de jurisprudence. - Avant denvoyer lensemble de ce dossier, le ministre intress saisit le secrtariat gnral du Gouvernement dun dossier sommaire et examine avec lui lopportunit et la formulation de la saisine. - Une fois rendue la dcision du Conseil constitutionnel sur le dclassement, le ministre intress saisit le secrtariat gnral du Gouvernement du projet de dcret modifiant le texte dclass, en vue de la saisine du Conseil dtat. La dcision du Conseil constitutionnel doit tre jointe au dossier tabli conformment au I.
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3. REDACTION DES TEXTES
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FICHE 3.1.1 EXPOSE DES MOTIFS DUN PROJET DE LOI
Les projets de loi sont toujours prcds dun expos des motifs, destin clairer le Parlement sur le sens et la porte des dispositions qui lui sont soumises. Cet expos des motifs ne doit, en aucun cas, tre une paraphrase du texte du projet, ni tre rdig dans un style accessible aux seuls fonctionnaires ayant particip son laboration: il indique les raisons pour lesquelles celui-ci est soumis au Parlement, lesprit dont il procde, les objectifs quil se fixe et les modifications quil apporte au droit existant. Lexpos des motifs comporte en gnral deux parties : - une partie gnrale prsentant le contexte historique, international, conomique, social, juridique, etc. dans lequel sinsre le projet ainsi que les principaux objectifs quil poursuit. Cette partie peut renvoyer, le cas chant, ltude dimpact qui est transmise au Parlement en mme temps que le projet ; - une partie exposant, article par article, les dispositions proposes. Pour les textes longs, une explication par division (titre, chapitre) peut suffire. Lexpos des motifs nest pas soumis la discussion des assembles et nest pas publi au Journal officiel. Il est toutefois mis en ligne sur Lgifrance- dossiers lgislatifs , ds le dpt du projet de loi au Parlement. Il constitue lun des lments des travaux prparatoires dune loi, auquel le juge peut se rfrer en cas de doute sur les intentions du lgislateur.
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FICHE 3.1.2 RAPPORT DE PRESENTATION DUN PROJET DE DECRET OU DUN PROJET DORDONNANCE
I. Contenu Les projets de dcret et dordonnance sont toujours accompagns dun rapport de prsentation qui obit aux rgles suivantes : - il claire le signataire -Prsident de la Rpublique ou Premier ministre selon le cas- ainsi que les ministres contresignataires, sur les raisons pour lesquelles le texte est propos et sur son contenu ; - le cas chant, il explique les raisons qui ont conduit modifier la rglementation en vigueur et lconomie des dispositions prises en ce sens ; il peut renvoyer ltude dimpact si une telle tude a t ralise ; - il prcise la teneur des articles essentiels du projet. Le rapport de prsentation dun texte apportant au droit existant des modifications importantes peut, sur dcision du secrtaire gnral du Gouvernement, faire lobjet dune publication au Journal officiel conjointement avec le texte lui-mme. Cette publication est parfois obligatoire pour les dcrets en vertu dune disposition particulire (ex : dcrets pris en application des articles 27 et 48 de la loi n 86-1067 du 30 septembre 1986 relative la libert de communication ; dcrets pris pour lapplication de la loi organique du 1er aot 2001 rela tive aux lois de finances (article 56 de cette loi). Cette publication est dsormais systmatique pour les ordonnances en application de larticle 2 de lordonnance du 20 fvrier 2004 dans sa rdaction rsultant de la loi du 9 dcembre 2004 (voir fiche 2.3.4., ordonnances de larticle 38, signature et publication). En vue de permettre aux services dinformation des ministres de remplir leur mission, il convient, pour les textes ayant un effet pratique sur la vie quotidienne des administrs, de faire ressortir clairement dans le rapport de prsentation : - les objectifs poursuivis par le texte ; - la description prcise des mesures adoptes ; - les conditions remplir pour bnficier de ces mesures. Si le texte est un dcret en Conseil dtat et quil est intgralement conforme lavis du Conseil dtat, il est dusage que le rapport de prsentation le prcise. Dans le cas o le dcret doit tre motiv (par exemple un dcret portant dissolution dun conseil municipal), la motivation prend la forme d e considrant introduits dans les visas : des dveloppements dans le rapport de prsentation ne suffisent pas. II. Prsentation Rapport au Prsident de la Rpublique
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Pour un texte prsent la signature du Prsident de la Rpublique, le rapport d oit commencer par les mentions : Rapport au Prsident de la Rpublique Monsieur le Prsident de la Rpublique, et se terminer par les formules suivantes : Tel est lobjet du prsent dcret (de la prsente ordonnance) que nous avons lhonneur de soumettre votre approbation. Veuillez agrer, Monsieur le Prsident, lassurance de notre profond respect Rapport au Premier ministre Pour un dcret du Premier ministre, le rapport doit commencer par la mention : Rapport au Premier ministre et se terminer par la formule suivante : Tel est lobjet du prsent dcret que nous avons lhonneur de soumettre votre approbation. Dans les deux cas, le rapport nest ni sign (CE, 28 juin 2000, Tte), ni dat.
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FICHE 3.1.3 L INTITULE D UN TEXTE
I. Considrations gnrales Les lois et dcrets comportent toujours un intitul qui doit indiquer, de manire aussi claire, prcise et concise que possible, lobjet essentiel du texte : Ex. : Loi n 2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce . Il convient dviter les mots et expressions qui refltent un point de vue subjectif sur le texte, notamment ceux qui traduisent des jugements de valeur ou expriment une ambition tels que modernisation , amlioration , promotion , etc La numrotation qui figure dans lintitul est attribue par le secrtariat gnral du gouvernement avant la publication. Le premier nombre est celui de lanne de parution ; le second un simple numro dordre de sortie des textes. La date est celle de la promulgation sil sagit dune loi, de la signature sil sagit dune ordonnance ou dun dcret. Lintitul na aucune valeur normative. Lintitul reste normalement invariable, quelles que soient les modifications apportes ultrieurement au corps du texte primitif. Si lon souhaite toutefois modifier lintitul, par exemple dans le cas du changement de dnomination de lorganisme ou du corps de fonctionnaires dont le dcret fixe le statut, il est ncessaire dinclure une disposition en ce sens dans le projet de texte modificatif. Exemples : - dcret n 2004-1149 du 28 octobre 2004 modifiant le dcret n 68-376 du 26 avril 1968 portant cration de lEtablissement public de la Basse-Seine, article 1e r : Dans lintitul et larticle 2 du dcret du 26 avril 1968 susvis, les mots : Etablissement public de la Basse-Seine sont remplacs par les mots : Etablissement public foncier de Normandie ; - dcret n 2002-512 du 12 avril 2002 modifiant le dcret n 96-35 du 15 janvier 1996 portant statut particulier des prposs sanitaires de services vtrainaires , article 1e r : Lintitul du dcret du 15 janvier 1996 susvis est remplac par lintitul suivant : Dcret portant statut particulier du corps des contrleurs sanitaires des services du ministre de lagriculture . II. Cas particuliers A. Texte transposant une directive europenne (voir fiche 4.1.3., rgles de rdaction propres aux textes de transposition dactes communautaires) En principe, un texte portant transposition dun acte communautaire ne mentionne pas cet objet dans son intitul : -sagissant des lois, cette mention est ajoute lors de leur publication au Journal officiel en tte des indications relatives aux travaux prparatoires ;
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- sagissant des ordonnances, dcrets et arrts, cette information rsulte du visa de lacte. B. Texte modifiant ou compltant un texte antrieur Dans lhypothse trs frquente dun texte modifiant ou compltant un texte antrieur, il convient en principe de faire apparatre dans lintitul du texte modificatif, sil sagit dun texte rglementaire, une rfrence au texte modifier. Gnralement, il suffit de dsigner le texte modifi par son numro, sa date et son intitul, sans rien ajouter qui se rapporte lobjet propre du nouveau texte : Ex. : Dcret n 2002-1360 du 20 novembre 2002 modifiant le dcret n 2000-376 du 28 avril 2000 relatif la protection des transporteurs de fonds . Si lon dsire appeler lattention sur la rforme que comporte le nouveau texte, il convient de mentionner lobjet de celle -ci puis de citer le texte modifi. Ex. : Dcret n 2004-440 du 19 mai 2004 relatif aux commissaires du Gouvernement et modifiant le dcret n 84-709 du 24 juillet 19 84 ; Cette formule est notamment utilise quant lintervention du nouveau texte conduit modifier un code : Ex. : Dcret n 2004-451 du 21 mai 2004 relatif aux pharmacies usage intrieur et modifiant le code de la sant publique (partie rglementaire) . Les textes modifiant des codes font apparatre entre parenthses, aprs lintitul du code, la partie de celui-ci qui est modifi. Le souci de mettre en vidence lobjet essentiel du texte peut conduire supprimer toute rfrence au texte modifier. De mme, quand le texte modifie ou complte plusieurs textes antrieurs, on sabstient en gnral de mentionner ceux-ci dans son intitul. Pour mmoire, la notion de rglement dadministration publique ayant t supprime par la loi organique n 80-563 du 21 juillet 1980, la loi n 80-514 du 7 juillet 1980 et le dcret n 80-621 du 31 juillet 1980, il convient de faire disparatre ces termes de lintitul des anciens rglements dadministration publique que lon modifie. Ainsi, au lieu de : Projet de dcret modifiant le dcret n portant rglement dadministration publique sur , il y lieu dcrire : Projet de dcret modifiant le dcret n relatif . A noter que ce qui prcde vaut pour la modification des textes rglementaires. Il nest en revanche pas dusage de mentionner dans lintitul dun projet de loi ou dordonnance modifiant ou compltant un texte lgislatif antrieur une rfrence au texte modifi. Ainsi, lintitul prcit de la loi du 26 mai 2004 relative au divorce sen tient la mention de cet objet, sans rfrence la modification du code civil quelle entrane. C. Lois portant diverses dispositions relatives En prsence dun projet de loi ayant pour objet de rgler des questions diverses, lintitul portant diverses dispositions relatives est difficile viter. Sil est possible de dgager un thme dominant ou sur lequel lattention mrite dtre appele, il est intressant de prciser lintitul en faisant apparatre ce thme. Ex : Loi n 92-678 du 20 juillet 1992 relative la validation dacquis professionnels pour la dlivrance de diplmes et portant diverses dispositions relatives lducation nationale .
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D. Dclarations dutilit publique Lintitul dun dcret dclarant une opration dutilit publique indique de manire prcise lopration dont il sagit. Par exemple : Dcret du 18 juin 2004 dclarant dutilit publique le projet de cration de la zone dactivits industrielles, artisanales et commerciales Le Paradis sur le territoire de la commune dAvesnes-les-Aubert (Nord) . E. Dcrets individuels Lintitul doit respecter lusage suivi par le Journal officiel qui, en gnral, ne fait pas apparatre le cas particulier qui est trait (nom de la ou des personnes en cause, par exemple). Lorsquelle savre souhaitable, la prcision est donne entre parenthses la suite de lintitul gnral : Dcret portant modification (ou modifiant) des circonscriptions administratives territoriales (communes de X et de Y, dpartement de Z) .
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FICHE 3.1.4 LES MINISTRES RAPPORTEURS DUNE ORDONNANCE OU D UN DECRET
Des membres du Gouvernement font rapport (v. fiche 3.1.2., rapport de prsentation dun projet de dcret) lauteur du texte qui est : - le Prsident de la Rpublique pour ce qui concerne les ordonnances et certains dcrets (les dcrets dlibrs en conseil des ministres et ceux qui ressortissent sa comptence en vertu de la Constitution ou de la loi) ; - le Premier ministre pour ce qui concerne les autres dcrets. Seuls ont la qualit de ministres rapporteurs les ministres principalement chargs dlaborer la politique que le texte met en uvre (voir CE Sect., 21 fvrier 1958 Fdration nationale des travailleurs du sous-sol et les conclusions Jouvin au recueil p 122). Tous les ministres intresss par le contenu du texte ou appels le contresigner ne sont pas rapporteurs. Normalement, un seul ministre suffit ; il ne sera jamais justifi de mentionner plus de trois ministres rapporteurs. Si un texte particulier prvoit quun dcret doit tre pris pour son application sur le rapport dun ministre charg de tel ou tel secteur de laction gouvernementale, ce ministre doit figurer au nombre des ministres rapporteurs. Il sagit dune condition de la lgalit du dcret : CE, Ass. 14 avril 1995, Caisse autonome de retraite des mdecins franais. En principe, seuls les ministres et les secrtaires dEtat dits autonomes , cest dire qui ne relvent pas dun ministre, ont la qualit de ministres rapporteurs. Les ministres dlgus ou secrtaires dEtat non autonomes ne sont pas mentionns parmi les membres du Gouvernement chargs de faire rapport. Le texte est en ce cas pris sur le seul rapport du ministre auprs duquel le ministre dlgu ou le secrtaire dEtat est plac. Toutefois, lorsquun dcret entre, par son objet, dans les attributions dun secrtaire dEtat auprs du Premier ministre pour une matire qui relve de la comptence de ce secrtaire dEtat, il est dusage de le mentionner en qualit de rapporteur. Cela peut tre notamment, le cas du secrtaire dEtat auprs du Premier ministre charg de la fonction publique. Le Premier ministre rapporte dans le cas de textes signs par le Prsident de la Rpublique. Le Premier ministre rapporte, seul, les dcrets, pris en conseil des ministres, fixant les attributions des ministres. Les ministres rapporteurs sont dsigns avec leur titre officiel exact, tel quil figure dans le dcret de nomination du Gouvernement, et dans lordre adopt par ce dcret. Toutefois, il est dusage de citer, en tte, celui (ou ceux) des ministres quun texte antrieur a spcialement dsign(s) pour contresigner le dcret ou qui a (ont) la responsabilit essentielle de la matire traite. Le rapport de prsentation na pas tre sign (CE, 28 juillet 2000 Tte). Il nest pas dat non plus.
175 FICHE 3.1.5 LES VISAS DUNE ORDONNANCE, D UN DECRET OU D UN ARRETE
I. Considrations gnrales sur les visas Les projets de loi ne comportent pas de visas. Les projets dordonnance, de dcret et darrt comportent des visas aux fins notamment de : - justifier la comptence du Gouvernement ou du ou des ministres en la rattachant, sil y a lieu, la loi ou au dcret quil sagit de mettre en uvre ; - faire rfrence, le cas chant, aux dispositions qui ont prvu, en la circonstance, lintervention du Conseil dEtat ou dautres institutions ou organismes ; - mettre en vidence les textes dont le projet doit faire application ou quil doit transposer. Les visas nont pas de porte juridique propre. Lomission dun visa ou une erreur dans les visas est sans influence sur la lgalit de lacte (CE Sect. 28 juin 1974, Charmasson). Nanmoins, les visas doivent tre soigneusement rdigs car ils rendent compte des textes dont le projet fait application, quil modifie ou complte ainsi que du respect des procdures de consultation. A noter cependant que le Conseil dEtat se fonde sur la seule prsence, dans les visas, de la mention Le Conseil dEtat entendu, pour juger quil est en prsence dun dcret en Conseil dEtat ne pouvant tre modifi que par un tel dcret (CE, Ass. 3 juillet 1998, Syndicat national de lenvironnement CFDT et autres). Les visas dun texte ne sont jamais modifis ; on ne peut donc y trouver de mention dun texte postrieur sa version initiale. Les visas dun texte modificateur ne sincorporant pas dans ceux du texte modifi, on prendra garde ne pas qualifier de susvis dans les dispositions modifies de ce dernier un texte qui nest pas mentionn dans ses propres visas. II. Visa des textes A. Les textes quil convient de viser Doivent tre viss les textes qui servent de fondement juridique aux dispositions du projet ou auxquelles celles-ci drogent ainsi que les textes qui y sont cits ou mentionns. Il peut aussi tre utile de viser un texte qui dtermine le champ dapplication dune disposition du projet, par exemple un texte qui dfinit les catgories de personnes pour lesquelles le projet cre des droits ou des obligations. Les visas dun projet modifiant un autre texte ne comportent que les visas pertinents par rapport aux dispositions modifies. Le texte que le projet a pour objet de modifier ou de complter est toujours vis. On vise un texte que le projet abroge partiellement, mais jamais un texte que le projet abroge entirement.
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On ne vise pas un texte ayant eu pour seul objet de modifier un texte antrieur : cest ce dernier qui sera vis, avec le cas chant (cf. infra) la mention de ses modifications. Une ordonnance de codification (pour la partie lgislative dun code) ou un dcret de codification (pour la partie rglementaire) ne doit pas viser les textes mentionns ou cits dans le code qui lui est annex. Par exception la rgle habituelle, on ne vise pas non plus dans une telle ordonnance ou un tel dcret les textes faisant lobjet dune abrogation partielle loccasion de leur codification, sauf sils sont trs peu nombreux. Lorsquun texte est pris pour lapplication dun rglement communautaire ou la transposition dune directive communautaire, il convient de viser le rglement ou la directive. Quand un texte a t codifi, il convient de viser le code, en prcisant autant que possible la division ou les articles du code auxquels il est fait rfrence. Il convient toutefois de veiller viser les articles non codifis de textes dont lessentiel est codifi ds lors que les dispositions du projet font application de ces articles non codifis. Si le projet est un projet de dcret pris pour lapplication dune loi ayant modifi un code, il peut tre utile de viser non seulement le code mais aussi la loi lorsque cette mention facilite la comprhension du texte du projet. Le visa dune loi ayant modifi un code est galement utile pour assurer un meilleur suivi de son application : Vu le code ., notamment son article X, dans sa rdaction rsultant de larticle Y de la loi n - du Sagissant dun dcret en Conseil dEtat, il est dusage, quand cela est possible, de mentionner expressment la disposition qui a prvu lintervention dun tel dcret. En principe, dans un dcret en Conseil dEtat, on ne vise pas un dcret simple. Si la comprhension du projet lexige, il convient de viser la loi sur le fondement de laquelle le dcret simple a t pris. Ce nest qu dfaut et si cela apparat indispensable que le dcret simple peut tre vis. De mme, dans un dcret, on ne vise pas un arrt ministriel ou interministriel, sauf en matire de dlgation de signature lorsquun arrt dtermine un lment de la dlgation. Lorsquun dcret doit, pour lexcution dune dcision de justice, comporter des dispositions deffet rtroactif, il convient de mentionner la dcision de justice dans les visas. B. Modalits de rdaction des visas de texte Chaque texte vis, sauf sil sagit dun code, est dsign par son numro (un texte antrieur 1940 ne comporte toutefois pas de numro), sa date et son intitul complet et exact, tel quil figure au Journal officiel. Un code est vis uniquement par son titre, sans rfrence au texte dont il procde. Les rglements dadministration publique ayant t supprims, il y a lieu, le cas chant, de viser le dcret n..du .relatif et non le dcret ndu portant rglement dadministration publique sur Les grands textes statutaires applicables conjointement peuvent tre runis dans un mme visa par la formule : , ensemble . Par exemple : Loi n 83-634 du 13 juillet 1983 modifie portant droits et obligations des fonctionnaire, ensemble la loi n 84-53 du 26 janvier 1984 modifie portant dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale .
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Si le texte qui doit tre vis a subi des modifications, il est dusage de mentionner expressment les textes modificatifs dans la limite de trois, avec lindication de leur n et de leur date, mais non de leur intitul. Si le texte a subi plus de trois modifications, on se borne le signaler par la mention modifi(e) place aprs sa date et avant son objet : Vu (la loi le dcret) n du modifi(e) . Cette rgle connat des exceptions dans deux cas : Dune part, lorsque lun des textes modificatifs comporte des articles indpendants de ceux du texte modifier et dont le visa est ncessaire. Dautre part, lorsquil est fait application dune disposition qui rsulte prcisment dun seul des textes modificatifs, ou que lon modifie cette seule disposition ; les formules suivantes peuvent alors tre utilises : Vu le dcret n du relatif modifi notamment par le dcret n du ; Vu le dcret n du relatif ..modifi en dernier lieu par le dcret n du ; Vu le dcret n du relatif .modifi, notamment son article dans la rdaction que lui a donne le dcret n du . Lorsquil apparat utile de mettre en exergue certains articles ou certaines divisions dun texte vis, lusage est de les mentionner ainsi : Vu le code civil, notamment son article 1er . III. Visa des consultations Les avis des organismes dont la consultation est obligatoire sont toujours viss, avec leur date, immdiatement aprs lensemble des textes viss et avant la mention de la consultation du Conseil dEtat. Si lavis a t lgalement mis par une formation restreinte ou spcialise de lorganisme consult, il est dusage dutiliser une formule du type : Vu lavis du conseil suprieur de la fonction publique de lEtat (commission des statuts) plutt que la formule : Vu lavis de la commission des statuts du conseil suprieur de la fonction publique de lEtat . Lorsque lorganisme na pas mis davis dans le dlai qui lui tait imparti par les dispositions lgislatives ou rglementaires, et quil est alors rput stre prononc, il convient de viser lacte par lequel lorganisme a t saisi en utilisant la formule : Vu la saisine du en date du . Dans ce cas, le visa est plac, le cas chant, aprs celui des avis qui ont t effectivement rendus (mais avant la mention de la consultation du Conseil dEtat). On peut toutefois viser un avis rendu hors dlai mais en temps utile pour tre pris en compte. Dans le cas dune ordonnance ou dun dcret en Conseil dEtat, un avis rendu hors dlai ne peut tre vis que sil est intervenu avant la dlibration du Conseil dEtat. Il nest pas fait mention des avis facultatifs lexception de ceux rendus par le Conseil dEtat. Dans le cas dun projet de dcret pris en application du second alina de larticle 37 de la Constitution modifiant un texte de forme lgislative intervenu postrieurement lentre en
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vigueur de la Constitution, il y a lieu de viser la dcision du Conseil constitutionnel par la formule : Vu la dcision du Conseil constitutionnel n. du . . Sagissant des projets dordonnance et de dcret en Conseil dEtat, la consultation du Conseil dEtat est vise, selon le cas, par la formule : - Le Conseil dEtat entendu,, rserve au cas o une ordonnance, ou plus rarement un dcret en Conseil dEtat, a t soumis lassemble gnrale du Conseil dEtat ou sa commission permanente ; - Le Conseil dEtat (section.) entendu, ou Le Conseil dEtat (section .et section .runies) entendu, , dans lhypothse o la consultation du Conseil dEtat est obligatoire et o le texte a t examin par une section administrative ou par deux sections administratives runies ; - Aprs avis du Conseil dEtat (section) quand le Conseil dEtat est consult sans que la consultation revte un caractre obligatoire ; - Sur lavis conforme du Conseil dEtat (section) si un dcret ne peut tre pris que sur lavis conforme du Conseil dEtat. A noter que lorsquun dcret en Conseil dEtat comporte des dispositions qui relvent du dcret simple, la formule Le Conseil dEtat entendu, ou Le Conseil dEtat (section.) entendu, est maintenue pour lensemble du texte (voir fiche 1.3.3., les diffrentes catgories de dcrets). IV. Ordre des visas Les textes sont viss en premier, puis les consultations des organismes dont la consultation est obligatoire et, la fin, sil y a lieu, lintervention du Conseil constitutionnel, du Conseil dEtat et celle du conseil des ministres. Lordre de prsenta tion des textes viss procde en principe dun classement hirarchique, les textes dune mme catgorie tant classs selon lordre chronologique. Les codes sont normalement placs avant les lois. Sous les rserves nonces ci-aprs, le classement hirarchique est le suivant : 1) 2) 3) 4) 5) 6) la Constitution, les conventions internationales, les rglements et directives communautaires, les lois ou ordonnances organiques, les codes (y compris les codes purement rglementaires), les lois et les ordonnances ayant de plein droit valeur lgislative (ordonnances du Gouvernement provisoire et ordonnances de larticle 92 de la Constitution de 1958) 7) les ordonnances de larticle 38, 8) les dcrets. Lorsquun dcret est pris en application du second alina de larticle 37 de la Constitution (dcret dit de dclassement ), la mention : Vu la Constitution, notamment le second alina de son article 37 doit figurer en tte des visas. Si un projet dicte des peines contraventionnelles, la mention : Vu le code pnal, notamment son article R. 610-1 est gnralement reporte la fin du visa des textes. Toutefois, si dautres codes sont galement viss, elle est place aprs le visa des codes afin de ne pas scinder en deux groupes le visa des codes.
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Les codes sont normalement viss selon lordre alphabtique, sans prsance pour les codes gnraux, comme le code gnral des collectivits territoriales. Toutefois, il est dusage de viser en premier les codes tenus pour les plus minents en raison de lhistoire ou de leur matire : le code civil et le code pnal (ce dernier sous rserve de ce qui a t not plus haut). Lorsquil y a lieu de viser des textes communautaires de droit driv, les rglements prcdent les directives. La mention : Vu la dcision du Conseil constitutionnel se place avant la mention : Le Conseil dEtat entendu, ou Le Conseil dEtat (section.) entendu, . Les consultations sont vises dans lordre chronologique en commenant par les avis explicitement rendus puis par le visa des lettres de saisine pour les organismes qui nont pas rendu davis. La mention : Le conseil des ministres entendu, est place la fin de tous les visas ; la mention : Le Conseil dEtat entendu, ou Le Conseil dEtat (section.) entendu, est place la fin de tous le s visas mais avant, le cas chant, la mention : Le conseil des ministres entendu,.
180 FICHE 3.2.1. LES DIFFERENTS TYPES DE PLAN
I. Adaptation du plan lobjet du texte Il ny a pas de plan type. Chaque texte doit tre organis de la faon la plus adapte son objet. A. Plans consacrs Il y a nanmoins des plans consacrs pour certaines catgories de textes : un dcret relatif un corps de fonctionnaires comporte le plus souvent les cinq mmes rubriques : dispositions gnrales, qui dfinissent les missions du corps et les emplois auxquels ses membres ont vocation tre nomms ; recrutement ; avancement ou droulement de carrire ; le cas chant, dispositions relatives au classement ; dispositions transitoires et finales (voir fiche 5.2.10 et, par exemple le dcret n 97-151 du 13 fvrier 1997 portant statut particulier du corps des attachs des services dconcentrs du ministre de la culture) ; un texte relatif la cration dun tablissement public traite successivement des dispositions gnrales (dnomination, nature, missions), de lorganisation et du fonctionnement, du rgime financier, des dispositions transitoires et finales (voir fiche 5.2.3 et, par exemple le dcret n2004-1350 du 9 dcembre 2004 relatif au statut de ltablissement public du muse du quai Branly) ; un texte crant un organisme ou fixant les rgles applicables un organisme cr par la loi traite successivement des missions (ou attributions), de la composition, du fonctionnement et des dispositions finales et transitoires (voir par exemple le dcret n2004-978 du 17 septembre 2004 relatif au comit paritaire de France Tlcom) ; un texte relatif une dcision prise, sur demande, par une autorit administrative est organis en gnral selon un plan principal ement chronologique : dfinition du champ dapplication ; prsentation et caractristiques de la demande ; instruction de la demande et modalits dintervention et de publicit de la dcision ; le cas chant, conditions et modalits de retrait ou dabrogation de la dcision.
Il y a lieu pour le rdacteur dun texte de rechercher les prcdents transposables. On trouve facilement, cet gard, de nombreux exemples notamment dans les plans retenus par les codes. B. Autres cas Il y a lieu de respecter quelques rgles simples : si un texte ou partie du texte doit traiter de rgles applicables plusieurs catgories dorganismes, de services,dagents ou de domaines, dont certaines sont communes et dautres diffrencies, il y a lieu de commencer par les dispositions
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communes , puis de prsenter successivement les dispositions relatives chaque catgorie (voir par exemple le dcret n2004-374 du 29 avril 2004 relatif lorganisation et laction des services de lEtat dans les rgions et dpartements, qui comporte logiquement les trois titres suivants : Dispositions communes ; Dispositions relatives lorganisation de services de lEtat dans la rgion et Dispositions relatives lorganisation des services de lEtat dans le dpartement ). il y a toujours lieu de traiter en premier dans un texte ce qui en constitue lobjet principal, le plus souvent sous la rubrique dispositions gnrales ; par la suite les diffrents types de dispositions viennent en fonction du sujet trait. lorsquun texte comporte, ct des dispositions relevant de rubriques clairement identifiables et regroupes sous ces rubriques, des dispositions particulires ou isoles, il est toujours possible de prvoir dans le plan une rubrique spciale intitule dispositio ns diverses . Il ne faut cependant pas en abuser, car cela peut aller lencontre de la clart du texte. Ces dispositions diverses sont distinguer des dispositions transitoires et finales , qui regroupent les dispositions relatives lentre en vig ueur du texte et aux abrogations ventuelles. Encore doit-on relever quil peut arriver que lon regroupe aussi sous cette rubrique de dispositions diverses , les dispositions transitoires et finales. il est dusage de faire figurer, le cas chant, le s dispositions pnales en fin de texte, avant les dispositions transitoires et finales. Il en va de mme en ce qui concerne les dispositions relatives loutre-mer.
II. Plan retenir en cas de modification dun texte Lorsquil sagit de modifier un texte et plus spcialement de modifier des dispositions codifies, il y a lieu, en principe, dadopter le plan et lordre des articles du texte modifier. Cependant, il peut apparatre utile, au cas en particulier de modification de dispositions lgislatives, pour la bonne prsentation des nouvelles dispositions tant au Parlement que devant le public, de regrouper les articles modificatifs par thme, mme si cela conduit scarter de lordre des articles retenus par le code. Le Conseil d'Etat ladmet en particulier lorsquil sagit de modifier un grand nombre de dispositions dun code, dans le cadre de la dfinition et de la mise en uvre dune politique gouvernementale nouvelle, qui entend inflchir selon des orientations prcises le dispositif existant. (Voir pour un exemple la loi n 2004-810 du 3 aot 2004 relative lassurance maladie, dans laquelle les modifications du code de la scurit sociale ont t regroupes sous une srie de rubriques correspondant aux principaux axes de la politique gouvernementale sans reprendre les subdivisions des codes modifis.)
182 FICHE 3.2.2. LA DIVISION DU TEXTE
I. Division en titres, chapitres, sections et articles Un texte long ou traitant de sujets multiples est normalement divis en titres, chapitres, sections et articles. Seuls les codes justifient, en amont des titres, une division en parties et en livres. - Dans un texte court ou relatif un sujet unique, le recours la seule subdivision en articles est le plus souvent suffisant. Encore doit-il tre relev que pour un dcret dont le seul objet est de modifier plusieurs articles dun mme dcret, il peut tre utile, si le dcret modificatif doit comporter des disposition particulires dentre en vigueur des diverses modifications, de prvoir deux chapitres : un chapitre Ier consacr aux dispositions modifiant le dcret n.du et un chapitre II consacr aux dispositions finales et rglant la question de lentre en vigueur des dispositions modifies. - Dans un mme texte, un chapitre peut comporter des sections et un autre, non. Exemple : Ordonnance n 2004-274 du 25 mars 2004 simplifiant certaines dispositions du droit des entreprises et de lactivit commerciale : Titre 1 er : Dispositions relatives aux coopratives de commerants et dartisans. Articles numrots 1 9 (Pas de section). Chapitre II : Dispositions relatives la location grance du fond de commerce . Un article numrot 10 (Pas de section). Chapitre III : Dispositions relatives aux socits responsabilit limite. Section 1 Augmentation du nombre maximal des associs. Un article numrot 11 Section2. Emission dobligations. Un article numrot 12. Section 3 Formalits de cession de parts sociales. Articles numrots 13 et 14 Titre II Dispositions relatives lactivit commerciale - La division en paragraphes ou le recours au signe sont proscrire, moins quils ne se trouvent dj utiliss dans le texte o lon propose dinsrer une division correspondante. Exemple : le dcret n 98-1148 du 16 dcembre 1998 qui ajoute un paragraphe 4 larticle 72 du dcret n 75-589 du 6 mai 1995 relatif lapplication du dcret du 18 avril 1939 fixant le rgime des matriels de guerre, armes et munitions, et qui comporte de trs nombreuses subdivisio ns en paragraphes. Si en revanche, le texte comportant des paragraphes nest pas modifi, mais remplac par un nouveau texte, ce dernier ne doit pas reprendre la division en paragraphes ; voir en ce sens le dcret n 2004-1463 du 23 dcembre 2004 relatif aux experts judiciaires qui remplace le dcret n 74-1184 du 31 dcembre 1974. II. Larticle Lunit de base dun texte normatif est larticle . Il est souhaitable de nnoncer quune rgle par article. Mieux vaut recourir plusieurs articles qu des articles trop longs ou devant, par suite, comporter de nombreuses subdivisions. Il y a lieu au demeurant de rappeler que lorsque le Parlement dbat dun projet de loi et procde au vote, il le fait article par article. La clart et la cohrence du contenu d e larticle facilitent le dbat et lexpression du vote.
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Les articles sont numrots dans lordre. Pour insrer un ou plusieurs articles qui se suivent une place dtermine dans un texte que lon modifie, on affecte cet article ou ces articles le numro de celui qui le ou les prcdera dans le texte modifi, suivi dun tiret et dun numro additionnel. Exemples : entre les articles 23 et 24, on insrera des articles 23-1, 23-2, 23-3 ; entre les articles 42-2 et 42-3, on insrera les articles 42-2-1, 42-2-2, etc. Toutefois, si le texte antrieur avait adopt lusage des signes bis, ter, (par exemple, le code gnral des impts), on se conformera cet usage. On vitera, dans la mesure du possible, de dnumroter des articles, cest--dire de donner un nouveau numro des articles existants, en particulier lorsquon modifie un code, notamment en raison des rfrences des articles qui peuvent figurer dans dautres textes. III. Subdivisions de larticle A. Subdivisions prcdes dun chiffre romain Un article comporte parfois plusieurs subdivisions prcdes chacune dun chiffre romain : I, II, III, etc., divises souvent elles-mmes en alinas. Si lon entend se rfrer lune seulement de ces subdivisions, il convient dcrire, par exemple, le II de larticle X ou le deuxime alina du II de larticle X ou encore le 2 du II de larticle X et non larticle X.II ou larticle X.II.2. Cependant, lorsque de telles subdivisions apparaissent ncessaires au rdacteur, cela signifie gnralement que larticle est trop long et comporte lnonc de rgles diffrentes, de sorte quil est prfrable alors de le dcouper en plusieurs articles. Il nest, par ailleurs, pas dusage dutiliser les chiffres romains comme lments dune numration. On ncrira donc pas : Article x : Larticle L. du code de commerce est ainsi modifi : I La premire phrase du premier alina est remplac par II Il est ajout un sixime alina
B. Alinas Un article peut comporter plusieurs alinas. - Constitue un alina toute phrase, tout mot, tout ensemble de phrases ou de mots commenant la ligne, prcds ou non dun tiret, dun point, dune numrotation ou de guillemets sans quil y ait lieu dtablir des distinctions selon la nature du signe plac la fin de la ligne prcdente (point, deux points ou point virgule). Cette dfinition, traditionnellement retenue par le Parlement, na t reprise par le Conseil dEtat et le Gouvernement, pour les textes rglementaires, qu partir de lanne 2000. Jusqu cette date, il ntait procd la computation dun nouvel alina que lors de chaque passage la ligne faisant suite un point. A contrario, taient regards comme la suite du mme alina les termes venant aprs une phrase introductive qui taient renvoys la ligne, soit parce quils constituaient les lments dune numration, soit parce quils taient destins sinsrer dans un autre texte.
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Dans ces conditions, coexistent dans le droit positif, des textes rglementaires appliquant lun et lautre dcompte, selon la date laquelle ils ont t adopts. Cest pourquoi il est indispensable qu loccasion des modifications apportes un texte rdig sous lempire de lancienne rgle, il soit veill ce que sa lecture ne prte pas ambigut selon que lon applique lancien ou le nouveau mode de dcompte des alinas. Si tel tait le cas, il conviendrait de revoir cette rdaction, par exemple, en recourant la numrotation des dispositions auxquelles il est renvoy. En tout tat de cause, il y a lieu dviter la coexistence, au sein dun mme texte, de dispositions utilisant alternativement lun et lautre mode de dcompte. Sagissant des dispositions dont lampleur est telle que ce travail de rvision napparat pas possible, notamment le code gnral des impts et les codes dont la partie rglementaire a dj t adopte, il convient de sefforcer, tout le moins, de rdiger les modifications venir de telle sorte quil nexiste pas dambigut dans les renvois oprs. - La rfrence la notion dalina dans la rdaction des textes se rvlant souvent mal commode ou ambigu, il convient le plus possible dagencer le contenu des articles comportant plusieurs alinas, en utilisant, en tte dalina, des chiffres ou des lettres et en excluant les simples tirets. Les renvois ces alinas pourront alors se faire par rfrence un chiffre ou une lettre (par exemple : les dispositions du b) du 2 de larticle entrent en vigueur compter du ). - Lorsquau sein dun mme article , il est fait rfrence dans un alina donn lalina qui prcde ou celui qui suit, il est prfrable dviter lexpression alina qui prcde ou alina qui suit et de se rfrer soit la place de lalina dans larticle (premier, deuxime), soit au chiffre ou la lettre comme indiqu au b) ci -dessus. Il en est de mme lorsquil est fait rfrence dans un article donn larticle qui prcde ou celui qui suit.
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FICHE 3.2.3. LES ANNEXES
Les textes peuvent comporter des annexes. Ces annexes sont de nature juridique variable. Certaines ont la mme valeur juridique que le texte lui-mme, et appellent donc, pour leur rdaction, la mme rigueur que celle apporte la rdaction de celui-ci. Dautres nont quune valeur indicative. I. Annexes une loi Ces annexes ne revtent de porte juridique que lorsquelles constituent en ralit lobjet mme de la loi (ainsi des codes annexs aux lois ou ordonnances de codification) ou lorsquelles prcisent des dispositions contenues dans le corps de la loi et qui leur font renvoi, comme cest le cas des tats annexs la loi de finances. Nont inversement aucune porte juridique les documents annexs des lois destines prsenter des orientations ou programmes sur lesquels le Gouvernement souhaite sengager et faire prendre position la reprsentation nationale ; les lois en cause sont le plus souvent qualifies de lois dorientation ou lois de programmation (CE Ass., 5 mars 1999 Confdration gnrale des groupes autonomes de lenseignement public pour une loi dorientation).Il en va de mme pour les annexes la loi de financement de la scurit sociale (CE, Ass . 5 mars 1999, M. Rouquette et autres) et CC dcision n 2001-455 DC du 12 janvier 2002). Il convient donc de limiter au strict minimum le contenu des articles du projet de loi approuvant les annexes nonant ces orientations ou programmes et de ne pas faire figurer dans celles-ci des dispositions se prsentant tort comme normatives, telles les dispositions renvoyant un dcret en Conseil dEtat le soin de prciser tel ou tel rgime. On rappellera en outre que seules certaines catgories de lois - lois de programme de caractre conomique et social, lois de plan, lois de finances et lois de financement de la scurit sociale- peuvent comporter des orientations, notamment dans des rapports annexs, nayant aucune porte normative (Dcisions n 2002-460 DC du 22 aot 2002 et 2005-512 DC du 21 avril 2005). Les rapports annexs une loi ne peuvent donc tre admis que dans cette limite, sauf ce que, comme il a t dit ci-dessus, lannexe constitue lobjet mme de la loi ( loi de codification). Les annexes un texte de loi organisant une consultation des lecteurs sur telle ou telle question, notamment en application de larticle 72-1 de la Constitution, lorsquil est envisag de doter une collectivit dun statut particulier ou de modifier son organisation sont soumises un rgime juridique particulier. Lannexe est destine alors prsenter aux lecteurs de la collectivit les orientations proposes pour lorganisation institutionnelle de celle -ci ou sa modification. Le contenu de cette annexe doit rpondre aux exigences de loyaut et de clart de la consultation imposes par le Conseil constitutionnel. Le Conseil dEtat en dduit que les dispositions de lannexe doivent sen tenir aux lments de fait et de droit objectifs ncessaires pour clairer les lecteurs. Le Conseil dEtat exerce sur ces dispositions le mme contrle que sur le texte de loi luimme. II. Annexes un texte rglementaire Ces annexes sont de porte et de contenu plus varis. Il y a lieu de distinguer :
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- les tableaux, cartes ou listes qui pourraient trouver leur place dans le texte, mais lalourdiraient et en compliqueraient la lecture ; ces annexes ne se distinguent en rien du texte luimme et ont par consquent la mme valeur juridique que celui-ci. Ces documents sont en principe soumis de ce fait aux mmes rgles dlaboration que le texte auquel ils sont annexs. - les textes qui ont leur propre autonomie rdactionnelle et juridique, mais auxquels il sagit de donner une porte particulire. Il en va ainsi des actes contractuels que le pouvoir rglementaire doit agrer, lacte dagrment dterminant le plus souvent leur date dentre en vigueur et, le cas chant, leur champ dapplication ; tels par exemple les arrts dagrment des conventions des professions mdicales ou paramdicales ou les arrts dextension des conventions collectives. Actes contractuels et actes dagrment sont de nature juridique diffrente et manent dauteurs distincts ; ils ont lun comme lautre leur propre porte juridique. Il en est de mme des statuts dune association ou dune fondation, dont le contenu conditionne loctroi celles-ci dune reconnaissance par dcret de leur caractre dutilit publique et qui se trouvent ds lors annexs au dcret accordant cette reconnaissance, aprs que le Conseil d'Etat sest assur que ce contenu ne faisait pas obstacle cette dernire ; toute modification de ces statuts appelle la mme approbation par dcret en Conseil d'Etat. - les textes qui ne constituent que des guides ou des rfrences et destins encadrer la gestion administrative ou les relations entre ladministration ou les usagers. Ainsi des textes appels servir de modle de futurs actes, notamment contractuels : par exemple, le dcret n94365 du 10 mai 1994 relatif aux tablissements de transfusion sanguine fixe dans son annexe le statut-type des tablissements constitus sous forme de groupement dintrt public.
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FICHE 3.3.1. SYNTAXE, VOCABULAIRE, SIGLES ET SIGNES
La rdaction dun projet de texte et du document qui laccompagne (expos des motifs ou rapport de prsentation) doit tre claire, sobre et grammaticalement correcte. I. La langue franaise Il convient de nemployer que des termes appartenant la langue franaise. Le recours tout terme tranger ou toute expression trangre est prohiber, ds lors quil existe une expression ou un terme quivalent dans la langue franaise. Les termes latins doivent, dans les mmes conditions, tre vits, y compris ceux appartenant au langage courant ; ainsi des expressions in fine , in situ , a contrario , ex nihilo , de jure ou cursus , qui trouvent une traduction aise en franais. Cette rgle nest toutefois pas sans exceptions, ds lors que le terme latin est difficilement traduisible. Par exemple les lois portant amnistie comportent habituellement, ct de lamnistie raison de la nature de linfraction ou des circonstances de sa commission , une amnistie raison du quantum ou de la nature de la peine ; de mme les termes a priori ou a posteriori (sans accent) ainsi que rfrendum gardent toute leur place. Il y a lieu galement dviter les anglicismes, tel lemploi du verbe prsumer pour supposer ... On trouvera sur le site internet de la dlgation gnrale la langue franaise et aux langues de France (www.culture.gouv.fr/culture/dglf) la liste des principaux textes relatifs lusage du franais dans les publications officielles. Pour que le texte soit clair, il faut dans toute la mesure du possible crire des phrases simples, en vitant tout particulirement la multiplication de subordonnes et dincidentes embotes, les doubles ngations et les accumulations de substantifs. On vitera galement le recours au et/ou . II. Temps et mode En rgle gnrale, les verbes sont conjugus au prsent et non au futur. Le prsent a valeur imprative. Exemple : A propos dune valuation qui doit avoir lieu au terme dune exprimentation, on ne dit pas Il sera procd une valuation , mais Il est procd . Il ny a pas lieu, sous prtexte de renforcer le caractre impratif dune obligation, de recourir au mot doit ; le simple prsent du verbe principal suffit. Exemple : on ncrit pas Les fdrations sportives doivent transmettre (telle) information aux ligues professionnelles , mais transmettent . Le mode est impersonnel : Il est institu , Il y a lieu .
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Lorsque des dispositions sont insres dans un code, ce qui est appel devenir la rgle, elles doivent revtir le caractre intemporel de celui-ci. Par suite, on ncrit pas : il est institu une commission nationale de charge de , mais la commission nationale est charge de . Il y a lieu dviter les expressions abstraites : plutt que assurer la ralisation , on crira raliser . III. Abrviations, sigles et nombres - Est viter dans les lois et dcrets lusage : *dabrviations ; * de mots entre parenthses ; * de notes en bas de page. - Lutilisation des sigles est normalement proscrite. Le recours un sigle peut toutefois tre admis si celui-ci est dusage courant et a t dvelopp dans le texte la premire fois quil a t employ. Exemple : Le plan dorganisation des secours, plus connu sous le nom de plan ORSEC, dont les conditions de mise en uvre sont dfinies dans la loi relative la modernisation de la scurit civile et qui y est cit 22 reprises. A larticle 2 de la loi, il est fait mention du plan et du sigle : Il est tabli dans chaque dpartement et dans chaque zone de dfense un plan dorganisation des secours dnomm plan ORSEC . Ensuite, il nest plus question que du plan ORSEC . On notera en revanche que, dans le mme texte, pas plus que dans le code gnral des collectivits territoriales, les services dpartementaux dincendie et de secours napparaissent sous forme de sigle. Le recours au sigle doit tre plus particulirement vit pour des autorits ou organismes ; il est prfrable de rpter le Conseil suprieur de laudiovisuel ou la Commission nationale de l informatique et des liberts plutt que de recourir aux sigles CSA ou CNIL. - Pour les sommes et les nombres, voir les rgles fixes lannexe II. IV. Ponctuation La publication de textes la ponctuation dfectueuse suscite des incertitudes sur le sens leur donner et engendre donc des contentieux. La prsence ou labsence dune virgule peut ainsi modifier le sens dun texte. Il nest pas quivalent dcrire que sont publis au Journal officiel de la Rpublique franaise les dcrets et les autres actes pour lesquels une loi ou un dcret le prvoit ou Les dcrets et les autres actes, pour lesquels une loi ou un dcret le prvoit . Dans le premier cas, tous les dcrets doivent tre publis au J.O. ; dans le second cas, seuls ceux pour lesquels une loi ou un dcret le prvoit. Le Conseil d'Etat procde une application trs stricte des textes, dans le respect de la ponctuation retenue. Ainsi, au vu des dispositions dune loi du 9 avril 1935 prvoyant pour un avancement de grade que les candidats doivent justifier de connaissances gnrales techniques et tactiques , il a jug que les connaissances gnrales dont doivent justifier les intresss sont celles qui concernent les matires techniques et tactiques et que donc le ministre comptent ne pouvait, faute dune virgule entre les mots gnrales et techniques instituer une preuve
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distincte ayant pour objet lapprciation du niveau de culture gnrale (Section, 3 juillet 1959, Feldzer). Les quelques rgles suivantes doivent tre tout particulirement respectes : - on ne fait jamais prcder dune virgule une conjonction de coordination (mais, ou, et, donc, or, ni, car) qui prcisment a pour objet de relier deux membres de phrase ; - on ne place jamais de virgule aprs ces mmes conjonctions, sauf sil sagit dune incidente entre virgules. V. Fminisation - Les orientations fixes par le Premier ministre en matire de fminisation des noms de mtier, fonction, grade ou titre, dans la circulaire du 6 mars 1998 (J.O. du 2 mars 1998) doivent tre scrupuleusement respectes ( Il convient de recourir aux appellations fminines pour les noms de mtier, de fonction, de grade ou de titre, ds lors quil sagit de titres dont le fminin est par ailleurs dusage courant. Je vous invite diffuser cette pratique dans les services placs sous votre autorit et lappliquer dans les textes soumis votre signature ). - LInstitut national de la langue franaise a dit un guide pour cette fminisation ( Femme, jcris ton nom, Guide daide la fminisation des noms de mtiers, grades et fonctions , Doc. Franaise, 1999) ; les rdacteurs des textes ont intrt sy rfrer. Les principales rgles respecter telles que dtermines par lInstitut national de la langue franaise sont mentionnes en annexe I. - Il est rappel que lorsquil est fait rfrence dans les visas et dans larticle dexcution dun texte normatif la responsabilit de tel ou tel ministre, comme rapporteur du texte ou comme charg de lexcution, il y a lieu, si le ministre en fonction au moment de la signature du texte, est une ministre femme, dcrire la ministre . Par contre, dans le corps du texte, lorsquil est question du ministre, cest la fonction qui est en cause et non la personne qui lexerce temporairement, et il y a lieu de recourir au genre masculin qui a valeur gnrique. Exemple : Sur le rapport du Premier ministre et de la ministre charge de loutremer ; Article dexcution : La ministre charge de loutre-mer et , sont chargs, chacun en ce qui le concerne, de lexcution du prsent dcret ; Article x du corps du texte Le ministre charg de loutre-mer . VI.Typographie Des rgles trs strictes simposent en matire de prsentation typographique des textes. A titre de rfrence, on trouvera ci-joint, en annexe II, le protocole typographique applicable la prsentation des textes lgislatifs, labor conjointement en 1996 (actualis pour la rfrence leuro) par le secrtariat gnral du Gouvernement et les services de lAssemble nationale et du Snat.
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ANNEXE I
1) Le dterminant Dans tous les cas, la fminisation implique lutilisation dun dterminant fminin, pour les dsignations simples comme pour les dsignations complexes : la, une, cette : la dpute, une juge , cette agente de change, la fonde de pouvoir 2) Noms se te rminant au masculin par une voyelle Il sagit de mots non suffixs, comme apprenti, architecte, gendarme, juge, ministre, vtrinaire, ou suffixs/composs (- , -logue , -iste , etc.). - Noms se terminant par -e La forme fminine est identique la forme masculine (forme picne) : Ex. : une architecte, une cadre, une capitaine, une commissaire, une diplomate, la garde (des Sceaux), une gendarme, une gologue, une interne, une juge, une ministre Remarque : Certains noms ont t fminiss depuis longtemps laide du suffixe esse : htesse, mairesse, matresse, potesse Ce suffixe tant aujourdhui senti comme dsuet, voire dvalorisant, on a prfr ne plus y avoir recours. Seuls les emplois consacrs sont retenus (une htesse, une matresse dcole) ; les emplois encore partiellement en usage sont toujours admis, ct des formes picnes proposes ou dj concurrentes dans lusage : une maire ou mairesse, une matre ou matresse (dhtel, de confrences, etc.), une pote ou potesse - Noms se terminant par et -i Le fminin est form par adjonction dun e la finale (une attache, une avoue, une charge (de cours, dtudes, de mission), une dpute). 3) Noms se terminant au masculin par une consonne - Noms se terminant par une finale autre que -eur Le fminin se construit normalement par ladjonction dun e la finale (une adjointe, une agente, une avocate, une cheminote, une commise, une consule, une consultante, une crivaine, une gnrale, une intendante, une lieutenante, une magistrate, une prsidente, une sergente, une subtitute) avec les ventuelles modifications grapho-phoniques qui obissent aux lois morphologiques de la langue : doublement de la dernire consonne (une chirurgienne, une colonelle, une doyenne) ; modification de l a dernire consonne (une syndique) ; ajout dun accent sur la dernire voyelle (une btonnire, une conseillre, une greffire, une huissire, une menuisire, une officire, une sapeure-pompire, une prfte, une sommelire). Remarque : la solution de l picne a t retenue pour les quelques rares cas dont la fminisation est sentie comme difficile : une chef, une clerc, une conseil, une tmoin. Ladjonction du e est facultative pour les mots dont le fminin est attest : une camelot(e), une mannequin(e), une marin(e), une mdecin(e). - Noms se terminant par eur ( lexception de teur)
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La forme fminine se termine par euse lorsque le nom correspond un verbe en rapport smantique direct (dmarcher/dmarcheur) : une annonceuse, une chercheuse, une dmarcheuse Lorsquil nexiste pas de verbe correspondant au nom ou que le verbe nest pas en rapport smantique direct il sagit, le plus souvent, de noms issus directement du latin on a le choix entre lemploi picne (solution adopte par les Belges) et ladjonction dun e la finale (solution prconise par les Qubcois et les Suisses : une assesseur(e), une censeur(e), une commandeur(e), une entrepreneur(e), une gouverneur(e), une ingnieur(e), une professeur(e), une proviseur(e) Remarque : les noms issus de comparatifs latins ont un fminin rgulier en eure : une prieure, une suprieure. - Noms se terminant par -teur La forme fminine se termine par trice dans les conditions suivantes, non exclusives les unes des autres : il nexiste pas de verbe correspondant au nom (agriculteur, aviateur, instituteur, recteur), ou bien le verbe est apparu postrieurement au nom (acteur/acter, auditeur/auditer) ; il existe un verbe correspondant au nom ne comportant pas de t dans sa terminaison (calculer/calculateur, conduire/conducteur, former/formateur) ; il existe un substantif corrl au nom se terminant par tion, -ture ou torat (quelle que soit la terminaison du verbe correspondant) (diteur/dition, lecteur/lecture, tuteur/tutorat). Exemples : une auditrice, une conservatrice, une directrice, une inspectrice, une institutrice, une perceptrice, une rectrice La forme fminine se termine par teuse lorsquau nom correspond un verbe en rapport smantique direct comportant un t dans sa terminaison et/ou quil nexiste pas de substantif corrl se terminant par tion, -ture ou torat (acheter/acheteuse) : une acheteuse, une ajusteuse
193 ANNEXE II Protocole typographique applicable la prsentation des textes lgislatifs
L- LES ARTICLES
Les dispositifs lgislatifs sont composs d'articles numrots qui peuvent tre subdiviss en paragraphes. A. Les ttes d'articles Dans le corps des lois, les ttes d'articles figurent au-dessus du dispositif, de manire centre. Le mot Article est, quel que soit le rang de l'article, crit en toutes lettres ( au long ). Il est suivi d'un numro exprim en chiffres arabes qui est suivi, le cas chant, d'une lettre en capitales ou d'un lment de numrotation latine. Cet ensemble est compos en gras et en romain, l'exception des lments de numrotation latine qui sont en italique. Il n'est suivi d'aucun signe de ponctuation :
Article 3 A Articles 15 bis
Article 1er Articles 9 11
Article unique Articles 8 et 9
La prsentation des articles insrs ou nouvellement rdigs diffre sur plusieurs points. Les ttes d'articles sont, dans ce cas, places en dbut d'alina, prcdes d'un guillemet, sauf s'il s'agit d'un code annex, figurent en abrg et sont composes en italique, l'exception des expressions latines qui le sont en romain. Elles sont suivies d'un point et d'un tiret.
L'article 35 est ainsi rdig :
Art. 35.- La.... .
L'article 28 bis est ainsi rdig : Art. 28 bis.- Le... L'article L. 1er La... .
du code de la route est ainsi rdig : Art. L. 1er ".-
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B. Les subdivisions d'articles Elles prennent, le cas chant, la forme de paragraphes identifis par des numros ou des lettres prsents de la manire suivante : I, II, III............................... A, B, C............................... 1, 2, 3............................ a), b), c).............................. (en italique) (suivis d'un point et d'un tiret) (suivis d'un point et d'un tiret)
I.-
A.-
a)
On relvera que certains codes comportent des subdivisions supplmentaires. Ainsi trouve-t-on dans le code gnral des impts des paragraphes dbutant par 1.,2., 3. ou a., b., c. ..... Il est noter que la prsentation des numros ou lettres identifiant les paragraphes reste identique, qu'il s'agisse d'un article de la lo i ou d'un article insr ou nouvellement rdig d'un dispositif existant. Toutefois, dans les annonces des insertions ou des nouvelles rdactions, il est d'usage de ne pas faire suivre les I. II, III, ... A, B, C... du point et du tiret et les a), b), c) de leur parenthse.
I.- A.- L'article 53 de la loi n 94-624 du 21 juillet 1994 relative l'habitat est ainsi modifi : 1 Dans le premier alina du I, le mot : deux est remplac par le mot : trois ; 2 II est insr dans le II un 3 ainsi rdig : 3 Le......... .; 3 Le a du 4 du A du III est ainsi rdig : a) La......... .
II.- LES DIVISIONS

Lorsque les dispositifs des lois sont complexes, il est d'usage de regrouper le articles dans des structures comportant des intituls.
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Les structures de regroupement des articles les plus courantes sont les parties les titres, les chapitres, les sections et les sous-sections. Les codes peuvent comporter en outre, des livres et des paragraphes, structures qui sont respectivement infrieures la partie et la sous-section. La numrotation de ces structures fait appel aux chiffres romains ou arabes. Leur intitul, qui n'est suivi d'aucun signe de ponctuation, est compos en capitales ou en minuscules et en romain sauf lorsqu'il s'agit de dispositions entre guillemets, rdigeant ou insrant des divisions dans des textes existants, qui figurent alors en italiques. La prsentation de ces diverses structures, qui joue sur la taille et la graisse des caractres pour en faire apparatre la hirarchie, est la suivante :
TOME II ORGANISATION
PREMIRE PARTIE FRANCE
LIVRE III
RGIONS TITRE Ier ORGANISATION DES RGIONS Chapitre Ier Dispositions modifiant la loi du 2 mars 1982 Section 6 Ensemble des rgions
Sous-section 2
Ile-de-France
II convient de signaler que les diffrentes structures de regroupement conservent leur format quel que soit l'ventail des structures prsent au sein d'un mme texte.
III- LES ALINEAS

Composants de base des articles, les alinas sont dfinis comme tout retour la ligne.
A.-Les dbuts d'alinas
La premire lettre d'un alina est une capitale, mme si celui-ci est prcd d'une lettre ou d'un chiffre d'identification ou d'un numro d'article. Il est fait exception cette rgle lorsque l'alina dbute par un tiret.
La commission est compose : 1 De reprsentants des professions concernes ; 2 De personnalits qualifies, dont : - un membre du Conseil d'Etat ; - deux reprsentants des associations du secteur.
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Chaque alina d'un ensemble d'alinas insrs ou rdigs dbute par un guillemet pour indiquer qu'il fait partie de cet ensemble.
L'article 28 de la loi n 96-201 du 24 avril 1996 sur l'pargne est ainsi rdig : Art. 28. La commission est compose : 1 De reprsentants des professions concernes ; 2 De personnalits qualifies, dont : - un membre du Conseil d'Etat ; - deux reprsentants des associations du secteur. Ces dispositions s'appliquent compter du 1er janvier 1997.
B. Les fins d'alinas

Les alinas s'achvent par un signe de ponctuation (point, point virgule, deux points, virgule...) conformment aux usages syntaxiques. Les paragraphes se terminent par un point, sauf dans les cas de 1, 2, 3... a), b), c)... faisant partie d'une numration annonce, qui s'achvent alors par des points virgules, l'exception du dernier lment de l'numration. Un alina qui rdige seulement le dbut d'un texte s'achve de la manire suivante :
(le reste sans changement).
A la fin d'un alina, le guillemet se met aprs un point, deux points ou un point virgule, lorsque le texte rdig doit comporter une ponctuation, mais avant si celle -ci existe dj dans le texte modifi ou s'il n'y a pas lieu de l'insrer.
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Le troisime alina de l'article 53 de la loi n 94-624 du 21 juillet 1994 relative l'habitat est ainsi modifi : 1 Au dbut de cet alina, les mots : Dans les deux mois qui suivent sont remplacs par les mots : Lors de sa premire runion suivant ; 2 Cet alina est complt par une phrase ainsi rdige : Le prsident peut, sur dlgation du conseil d'administration ou du directoire, procder ces oprations dans le mois qui suit l'expiration du dlai fix par l'assemble gnrale.
Chaque alina d'un ensemble d'alinas insrs ou rdigs, sauf le dernier, s'achve sans guillemet afin de montrer que les alinas se suivent et font partie du mme ensemble l'exclusion de tout autre.
Aprs l'article 231 bis O du code gnral des impts, il est insr un article 231 bis P ainsi rdig : Art. 231 bis P.- Les rmunrations verses par un particulier pour l'emploi d'un seul salari domicile dans les conditions prvues l'article 199 sexdecies ou d'une seule assistante maternelle dans les conditions prvues par la loi n 77-505 du 17 mai 1977 relative aux assistantes maternelles sont exonres de taxe sur les salaires. La mme exonration s'applique pour l'emploi de plusieurs salaris domicile dont la prsence au domicile de l'employeur est ncessite par l'obligation pour ce dernier ou toute autre personne prsente son foyer de recourir l'assistance d'une tierce personne pour accomplir les actes ordinaires de la vie. Ces dispositions s'appliquent aux rmunrations verses compter du 1er janvier 1995.
Lorsqu'un alina insr ou rdig se termine par une ponctuation (point ou point virgule), celle -ci n'est pas double aprs le guillemet. Le 8 du III bis de l'article 9 est complt par un alina ainsi rdig : Le taux de 35 % est remplac par celui de 15 % lorsque le boni est rparti compter du 1er janvier 1995. 1 Aprs le 7 du III bis de l'article 9, il est insr un 7 bis ainsi rdig : 7 bis Le taux de 35 % est remplac par celui de 15 % lorsque le boni est rparti compter du 1er janvier 1995 ; 2 Le IV du mme article 9 est ainsi rdig:
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En revanche, il y a une double ponctuation lorsque la seconde doit tre diffrente de celle qui est utilise avant le guillemet final : Le second alina du 1 du III bis de l'article 1er est ainsi rdig : II est fix 35 % pour les produits capitaliss sur un plan d'pargne populaire dont la dure est infrieure quatre ans ; .
IV.- LES CAPITALES

L'utilisation des capitales ( majuscules ) dans les textes lgislatifs est conforme aux usages : dbut des phrases, des alinas ne commenant pas par un tiret, des noms propres par essence ou par occasion... On doit aussi les retrouver en tte du premier mot dsignant un organe ou une institution uniques dont l'appellation est dveloppe intgralement. la Cour des comptes la chambre rgionale des comptes
Les capitales ne sont accentues que lorsqu'elles figurent dans un lment de texte (intitul d'une division, tableau, sigle...) qui est, dans son intgralit, compos en capitales. DISPOSITIONS GENERALES
II n'y a donc pas lieu d'accentuer les capitales figurant dans les lments rdigs. .par dcret en Conseil d'Etat.
V.- LES SIGLES ET ABRVIATIONS

Quoique prohibs, les sigles se rencontrent parfois dans les textes de lois. Il convient alors de les prsenter en capitales, sans signe de ponctuation. ONU Les acronymes - sigles qui se prononcent comme des mots ordinaires- sont prsents de la mme manire. AFNOR et non pas Afnor
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Les abrviations sont rares dans les textes de loi. Elles sont toutefois systmatiques pour les ttes d'articles insrs ou rdigs figurant en dbut d'alina. Art. 2. Dans le corps des textes, il est prfrable, pour limiter les risques d'erreur, de composer en toutes lettres ( au long ) les units de mesure. 100 mtres carrs Cette recommandation ne vaut toutefois pas pour les tableaux, dans lesquels, pour des raisons de prsentation, lemploi des abrviations est systmatique. Sagissant des units montaires, le recours aux abrviations, qui ne comporte pas de points simpose pour les sommes infrieures un million deuros. 10
Pour les sommes suprieures, il convient de distinguer selon quelles comportent plusieurs chiffres diffrents ou des multiples crits en toutes lettres. 2 645 354 2 milliards deuros
Le mot premier scrit au long sauf lorsquil sagit dune date ou dun lment de numrotation dun article ou dune division dun texte. 1er avril 2005 Article 1er
Bien quil ne sagisse pas vraiment dun sigle, la lettre figurant dans les numros darticles de codes est suivie dun point. article L.121 Art. L.O. 44-
Les expressions pour cent et pour mille scrivent de manire abrge avec le signe % ou et non sous la forme p.cent ou p.mille .
VI.- LES SOMMES ET LES NOMBRES

En rgle gnrale, les sommes sont composes en totalit en chiffres. Toutefois, dans les sommes composer partir du million, on exprimera en chiffres, sans ponctuation, les quantits multiples du million ou du milliard, ces deux dernires expressions tant alors composes au long . 1 234 555 7,5 milliards deuros
200
Les nombres prcdant des units de mesure ou valuant une population sont composs en chiffres. 152 tonnes 15 000 habitants
Pour les nombres qui ne constituent pas des sommes, qui ne prcdent pas des units de mesure ou qui n'valuent pas une population (dure, ge, quantit...), il convient de limiter le recours aux chiffres. Vingt-deux mois Vingt-deux ans Vingt-deux membres L'usage des chiffres reste nanmoins obligatoire dans les tableaux et peut s'avrer utile pour aboutir une prsentation cohrente de donnes diverses au sein d'un mme texte, en cas d'expressions fractionnes ou de nombres dpassant la centaine. 2 ans 2 mois 1 jour
198 heures
Les dates et les horaires sont composes l'aide de chiffres. 24 avril 1951 15 h 30
VII.- LA PONCTUATION
II n'y a pas lieu de droger aux rgles de ponctuation traditionnelle s dans la rdaction des textes. On soulignera nanmoins qu'il n'y a pas de point dans les nombres, les units montaires et de mesures. 1 350 10 10 m
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II n'y a pas davantage de points la fin des intituls des divisions, qu'ils soient composs en capitales ou en bas de casse.
VIII.- DIVERS A. Caractres

Le corps des textes est toujours compos en romain. chappent cette prsentation les locutions ou numrotations latines, vrifies comme telles, les titres d'oeuvres, de journaux, les noms de bateaux... qui sont prsents en italique.
pro rata temporis
au prorata de
Journal officiel Les numrotations latines (bis, rer, quater...) sont en italique sauf lorsqu'elles s'insrent dans des numrotations dj en italique en tte d'articles insrs ou rdigs. Art. 2. bis. Article 2 bis
B. Guillemets et parenthses
Les guillemets et les parenthses ont le mme caractre que le texte qu'ils encadrent : en romain s'il est en romain ; en italique s'il est en italique. Le mot : prfet CHAPITRE II Du contrle Ils sont franais ( ) et non anglais ("), sauf s'il s'agit d'une citation figurant l'intrieur d'une autre citation. .... les mots : de la "Fondation du patrimoine" .
Chaque annonce de texte est suivie de deux points et d'un guillemet : ... la somme : 1 000 est remplace par la somme : 2 000 . ... la date : 1er janvier 1995 est remplace par la date : 31 dcembre 1996 . On ne met cependant ni points, ni guillemets dans les expressions telles que : ... la somme de 1 000 F est remplace par la somme de 2 000 F.
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... la date du 1er janvier 1995 est remplace par la date du 31 dcembre 1996. On n'crit donc pas : "la somme de 1 000 F", "la date du 1er janvier 1995 ".
C.- Traits d'union

Les noms de communes, ceux de pays, dpartements et territoires, lorsqu'ils dsignent une entit administrative, comprennent des traits d'union. Le territoire de Wallis-et-Futuna
Les les Wallis et Futuna
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FICHE 3.3.2. CHOIX DES TERMES ET LOCUTIONS JURIDIQUES
Les termes utiliss doivent tre appropris et exacts techniquement et juridiquement. I. Emploi des mots ou expressions dans leur sens prcis Les mots emprunts au langage juridique ou au vocabulaire technique doivent tre employs dans leur sens prcis - Le corps des rgles de droit applicable est fait dun ensemble de termes qui ont souvent une origine lointaine et ont acquis au fil du temps une acception trs prcise, quil convient de respecter. Exemples : Le code du domaine, dont les lments de base sont rechercher ds lEdit de Moulins de 1566. Il est ds lors prfrable de ne pas sloigner des formules de ce code, quil sagisse de ladministration du domaine , plutt que sa gestion mme si ce dernier terme tend tre repris frquemment, des acquisitions dimmeubles ou de droits immobiliers poursuivies lamiable ou par expropriation plutt que des acquisitions ralises lamiable ou par voie dexpropriation , des dpendances du domaine public plutt que des biens relevant du domaine public . Les personnes morales ne sont pas dans la mme situation lgard de lautorit administrative selon quelles agissent sous lautorit ou sous la surveillance de ladministration. Conformit et compatibilit ne sont pas synonymes. Pour un tablissement public, les notions de tutelle et de rattachement nont pas la mme signification. Suspendre un dlai ou l interrompre ne sont pas quivalents. Les expressions crance solde et crance apure nont pas exactement le mme sens. Il convient dviter dutiliser un terme pour lautre. En ce qui concerne les dcisions de justice, il y a lieu de parler pour le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat, de dcisions ; pour la Cour de cassation, les cours administratives dappel et les cours dappel, darrts ; pour les tribunaux dinstance et la plupart des juridictions de premire instance, de jugements . Il y a lieu de parler des dispositions dune loi ou dun dcret, plus gnralement dun acte unilatral, et des stipulations dun contrat, dun trait, dun accord ou dune convention internationale. Lorsquune dcision est prise sur proposition ou sur la proposition dune personne ou dune autorit, cela implique gnralement que lauteur de la dcision ne dispose daucune marge dapprciation quant au contenu de la dcision : il ne peut prendre de dcision que conforme la proposition initiale ou toute autre proposition quil a la facult de solliciter (CE Sect., 10 mars 1950 Dauvillier). - Lorsquil sagit de citer le contenu dun texte ou den analyser la porte, il y a lieu de se rfrer aux dispositions de ce texte et non au texte lui-mme, qui ne constitue que lenveloppe
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des dispositions en cause. Dire ainsi : Conformment aux dispositions de larticle x ou les dispositions de larticle x aux termes desquelles et non conformment larticle x ou larticle x aux termes duquel . - Un texte prcit est celui dont les termes ont t expressment cits antrieurement (en non simplement mentionns). De mme le terme vis est rserv aux dispositions qui ont t mentionnes dans les visas du texte. Il en rsulte dailleurs quil convient dtre trs vigilant, lorsque lon modifie un texte antrieur ; les textes mentionns comme susviss dans les dispositions introduites dans celui-ci doivent figurer dans ses visas (cf. sur ce point fiches 3.1.5. et 3.4.1.). Pour dsigner des personnes ou des institutions ou des rgles figurant dans un article du texte auquel on souhaite se rfrer, il est prfrable dutiliser, plutt que le mot vis , les mots mentionn , numr , dfini ou institu . - Le renvoi par un texte des normes ou dcisions dapplication emprunte les expressions et obit aux rgles suivantes : *on peut utiliser indiffremment dans une loi les expressions les modalits dapplication de la prsente loi sont fixes par dcret et les modalits dapplication de la prsente loi sont fixes par voie rglementaire qui ont exactement la mme signification ; *il nest pas dusage dans un texte lgislatif de mentionner quune dcision non rglementaire- est prise par un ministre dtermin. Il est fait rfrence l autorit administrative ds lors que la rpartition de comptences entre autorits de lEtat est, en principe, du domaine du rglement ; *lorsquun pouvoir de dcision est confi un ministre, qui lexerce par voie darrt, on ne se rfre pas lappellation qui a t donne au ministre dans le Gouvernement en fonctions au moment o le texte est labor mais, de manire intemporelle, au domaine de comptence qui justifie lattribution dun tel pouvoir. On ne mentionnera pas ainsi, dans le corps du texte, le ministre des solidarits, de la sant et de la famille mais le ministre charg de la scurit sociale ou le ministre charg des personnes ges . Toutefois, compte tenu de la stabilit de leur appellation on fait rfrence aux ministre de la justice , ministre de lintrieur , ministre de la dfense et ministre des affaires trangres . - La formule article x de la prsente loi (ou du prsent dcret ou du prsent code) est bannir : article x suffit ds lorsquon est lintrieur de cette loi (ou de ce dcret). Il ne faut employer cette formule que pour viter toute ambigut, lorsque, dans un mme passage, il est fait rfrence des dispositions de plusieurs textes, dont celui au sein duquel on se trouve. II. Autres recommandations A. Usages dconseills Est viter : - le recours des termes passe-partout, comme les verbes :
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* concerner qui peut tre avantageusement remplac, lorsquil est employ au participe pass, par intress ou en cause , ou, lorsquil est employ au participe prsent par relatif (mais on peut dire en ce qui concerne ). * effectuer qui peut trouver un grand nombre de substitutifs ; on neffectue en principe que lune des quatre oprations (addition, soustraction, division, multiplication). * dcliner : on dcline un verbe, mais pas une rgle - labus dadverbes ou de certaines locutions qui, bien souvent, najoutent rien au texte. Il est inutile de dire il est rigoureusement interdit ; il est interdit suffit. Plutt que d au fait que ou de manire ce que dire d ou pour . On peut souvent remplacer au niveau de ou au plan de par dans . - ladjonction sans discernement de termes pseudo-juridiques qui donnent au texte lallure un peu suranne du langage juridique, sans que cela ne renforce ncessairement la cla rt du texte : ainsi du qualificatif ledit (ledit dcret, ladite mesure) ou des constructions de mots avec le prfixe sus (susdit, susmentionn), dont il est possible bien souvent de faire lconomie. B. Recours aux mots ou expressions notamment , au sens de et le cas chant 1) Le mot Notamment Le mot notamment demande une particulire vigilance, car il est susceptible dusages multiples qui ne sont pas toujours appropris. Il est justifi de recourir au terme notamment , lorsquil sagit dapporter des prcisions : - sur le contenu dune rglementation : Exemple : Par drogation au principe pos larticle premier, des emplois dagents contractuels peuvent tre cres au budget de chaque ministre ou tablissement lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient, notamment lorsquil nexiste pas de corps de fonctionnaires susceptible dassurer ces fonctions (article2 de la loi n83-481 du 11 juin 1983) . - sur la porte dune interdiction : Exemple : Laccs au dossier mdical est notamment interdit lors de la conclusion dun contrat relatif une protection complmentaire . - sur des lments particuliers prendre en compte pour procder une apprciation ou une qualification : Exemple : Pour lapplication des dispositions de lalina prcdent, ne sont prises en compte en qualit dunions de syndicats de fonctionnaires que les unions de syndicats dont les statuts prvoient lexistence de moyens permanents constitus notamment par le versement des cotisations par les membres . (article 9 bis, de la loi n83-634 du 13 juillet 1983). - sur des mesures simposant plus particulirement dans telle ou telle circonstance :
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Exemple : Si un dispositif risque de compromettre la sant ou la scurit des patients, des utilisateurs ou des tiers, [] lautorit administrative peut ordonner son retrait du march, interdire ou restreindre sa mise sur le march ou sa mise en service ; cette restriction peut consister notamment fixer des conditions relatives lutilisation du dispositif ou la qualification du personnel charg de cette utilisation . Il est dj moins justifi de recourir ce terme lorsque, sous couvert de mentionner de faon prcise certains cas o une rglementation doit sappliquer, il savre que le notamment prcde une numration qui entend couvrir tous les cas envisageables et na ds lors quun objet de prcaution stylistique. Exemple : Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, laffectation et la mutation ne peut tre prise lgard dun fonctionnaire en prenant en considration (article 6 ter de la loi n83-634 du 13 juillet 1983). Il et t suffisant dcrire aucune mesure ne peut tre prise lgard dun fonctionnaire . Et il est inutile de complter lnonc dune rgle par des prcisions prcdes de notamment lorsque ltat du droit se suffit lui-mme et que ces prcisions sont superftatoires. Il nest ainsi pas ncessaire dajouter une disposition indiquant qu un dcret fixe les modalits dapplication, du prsent titre que ces modalits sont relatives notamment tel ou tel domaine ou doivent porter spcifiquement sur tel point. Le pouvoir rglementaire est toujours fond prendre les mesures ncessaires lexcution dune loi. Exemple : Un dcret en Conseil d'Etat fixe les conditions dapplication de la prsente section notamment les conditions daccs aux diffrentes catgories dinformations qui figurent au dossier mdical personnel (art. L.161-36-4 du code de la scurit sociale). On vitera, en tout tat de cause, lemploi de la locution et notamment que la syntaxe rprouve et qui nest daucune utilit : Les conditions d'application du I, et notamment les obligations dclaratives, sont dtermines par dcret . 2) La locution au sens de Elle est couramment utilise pour marquer les limites de la porte dune rgle ou dune qualification. Elle sert montrer que cette rgle ou cette qualification se limitent strictement au cas en cause ( Les chefs dexploitation doivent acquitter .. la cotisation prvue par larticle L. 762-33 du code rural au titre du conjoint collaborateur dexploitation au sens de larticle L. 321-5 du mme code ). Il convient de ne pas abuser de cette facilit, car il nest pas bon quun mme terme ou une mme expression puisse avoir une signification variable dun texte un autre. 3) La locution le cas chant Elle signifie que l a rgle nonce ne trouvera sappliquer que si certaines conditions ou circonstances sont runies ; elle nest pas synonyme de ventuellement (voir sur ce point CE, 18 dcembre 2002, Ville de Paris : si un texte prcise que lavis dappel doffre mentionne Le cas chant, les noms des membres du jury , ces noms doivent imprativement tre mentionns dans le cas o un jury a t dsign). Exemple : Le Conseil de discipline, au vu des observations crites produites devant lui et compte tenu, le cas chant, des dclarations orales de lintress et des tmoins (article 8 du dcret n84-961 du 25 octobre 1984). Cela signifie que le conseil de discipline peut se prononcer
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sans que lintress ou les tmoins ne se soient exprims oralement mais que si des dclarations ont t faites, il doit en tre tenu compte. C. Locutions ou adverbes servant larticulation des textes entre eux Une difficult frquente tient aux conditions darticulation de plusieurs textes ou dispositions entre eux. Diverses locutions juridiques sont utilisables pour prciser ces conditions, telles sans prjudice , nonobstant , sous rserve , par drogation , toutefois . Encore convient-il de les utiliser dans leur sens prcis : 1) la locution sans prjudice Elle signifie que la rgle qui va tre nonce est sans incidence sur lapplication dune autre rgle quon entend prcisment ne pas carter et qui pourra sappliquer galement ; elle est synonyme de indpendamment de Exemple : Sans prjudice des attributions propres des corps dinspection comptents lgard des tablissements concerns, le contrle mentionn aux articles L. 991-1 et L. 991-2 est exerc par les inspecteurs et les contrleurs de la formation professionnelle commissionns cet effet (art. L. 951-3 du code du travail). La rgle est donc que, dans un mme tablissement, les contrles peuvent se cumuler. 2) la locution sous rserve La porte de la locution sans prjudice est distinguer de celle de sous rserve qui indique lordre de prminence entre deux dispositions en conflit, soit quelles appartiennent deux textes diffrents, soit quelles se situent lintrieur dun mme texte : la disposition ne joue que lorsque le texte rserv ne trouve pas sappliquer. Ainsi larticle 21 de la Constitution dispose : Sous rserve de larticle 13, le Premier ministre exerce le pouvoir rglementaire . Le Conseil d'Etat en a dduit quil rsulte des dispositions combines des articles 13 et 21 de la Constitution qu lexception des dcrets dlibres en conseil des ministres, le prsident de la Rpublique nexerce pas le pouvoir rglementaire [] (Conseil d'Etat, Ass., 27 avril 1962, Sicard). Lorsquest prvue labrogation dun texte antrieur sous rserve des dispositions transitoires prvues ci-aprs , cela signifie le maintien en vigueur de dispositions de ce texte dans la mesure o elles sont ncessaires pour lapplication des dispositions transitoires. Lutilisation de la locution sous rserve est parfois indispensable pour articuler des dispositions contradictoires. Elle peut ltre, en particulier, dans les cas o le texte renvoie un ensemble de dispositions dune autre lgislation quil faut cependant adapter. La rdaction usuelle est alors : Les dispositions des articles x, y et z sont applicables sous rserve de . Mais lutilisation de cette expression fait souvent lobjet de deux abus : un recours superflu, comme sous rserve des conventions internationales , ou sous rserve des dispositions lgislatives en vigueur alors que ces rserves sont videntes. Un emploi abusif, pour instaurer une coordination fictive entre des dispositions de fait inconciliables. La responsabilit de donner un sens au texte est alors laisse au juge. 3) le mot nonobstant Il signifie que la rgle qui va tre nonce simpose, sans que dautres rgles existantes puissent y faire obstacle ( Nonobstant toutes dispositions contraires, nonobstant les dispositions de larticle 2 ).
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4) la locution par drogation Cette locution a une porte plus prcise que ladverbe nonobstant , car elle indique la disposition laquelle on entend spcifiquement droger ( par drogation aux dispositions de larticle R ; par drogation aux dispositions du prsent dcret ). 5) le mot toutefois Il apporte une restriction la porte dune disposition et annonce un rgime distinct : Au cours des deux premires annes dexercice professionnel (dun avocat), cette formation inclut dix heures au moins portant sur la dontologie. Toutefois, au cours de cette mme priode, les personnes mentionnes larticle 98 doivent consacrer la totalit de leur obligation de formation des enseignements portant sur la dontologie et le statut professionnel (article 85 du dcret n91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession davocat). Cela signifie que les avocats mentionns larticle 98 ne sont pas tenus la rgle du minimum de dix heures de formation la dontologie ; cette dernire formation pourra tre plus importante ou moins importante selon lquilibre retenu avec la formation sur le statut professionnel.
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FICHE 3.4.1 REGLES DE MODIFICATION ET D INSERTION
I. Recommandations gnrales A. Incorporation dans un texte existant Il est devenu trs rare quune loi ou un dcret intervienne dans un domaine qui nest pas couvert par des dispositions antrieures. Aussi la plupart des textes normatifs procdent-ils aujourdhui par modification, insertion et abrogation. Le dveloppement du champ de la codification accentue cette tendance : les textes nouveaux ont en effet souvent vocation sintgrer dans un code, mme sils dictent des rgles compltement nouvelles, car les codes sont par dfinition des structures daccueil volutives dans leur contenu. De manire gnrale, lorsque des dispositions lgislatives ou rglementaires doivent tre prises, il convient de rechercher dans quel support prexistant elles pourront sintgrer : code, ou dfaut loi ou dcret traitant de la mme matire. Il y a en effet un double avantage incorporer les nouvelles rgles dans un texte existant : - le regroupement des dispositions applicables un domaine dtermin facilite grandement laccs ces dispositions par ceux quelles concernent ainsi que le ur bonne application ; un contre-exemple trs caractristique de ce quil faut viter est fourni par la lgislation relative la privatisation des entreprises publiques, constitue de trois lois (n 86-793 du 2 juillet 1986, n 86-912 du 6 aot 1986 et n 93-923 du 19 juillet 1993) dont larticulation est source de nombreuses et dlicates questions, y compris pour les spcialistes ; - le rapprochement des rgles anciennes et nouvelles permet de limiter les risques derreurs, contradictions et doubles emplois et conduit normalement plus de cohrence. B. Ncessit des modifications par rapport au but poursuivi Pour autant, des modifications trop nombreuses et trop frquentes des textes existants rendent laccs au droit plus difficile et compliquent le travail des praticiens, malgr la mise disposition de versions consolides et tenues jour des codes, lois et dcrets (voir fiche 1.4.1, codification ). Elles sont source derreurs et compromettent la bonne application des rgles. Aussi faut-il observer en la matire un principe dconomie, consistant ne procder quaux changements et rcritures vraiment utiles au regard du but que lon poursuit. - En premier lieu, on vitera de reprendre compltement un texte ou une partie de texte si on ne lui apporte que des changements limits : on prfrera en ce cas procder aux seules modifications, insertions et suppressions ncessaires. Cette faon de faire conduit un texte modificatif moins lisible mais plus bref et prsentant lavantage de faire apparatre clairement les changements apports.
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La rcriture densemble dun texte ou dune partie de texte ne se justifie quen cas de modifications et insertions suffisamment nombreuses et substantielles ou dont la prsentation est complexe. Il ny a cependant pas lieu dadopter de position systmatique en la matire : le choix entre les deux techniques de rdaction doit tre fait au cas par cas, tant prcis que lapprciation varie selon le niveau de texte considr : ainsi, il nest justifi dabroger et de remplacer entirement une loi ou un dcret que si le maintien de cette loi ou de ce dcret serait artificiel compte tenu de limportance des changements apports, quantitativement et sur le fond ; en revanche, il est souvent meilleur de rcrire une phrase ou un alina plutt que dy apporter plusieurs modifications ponctuelles. Sagissant des projets de loi, il doit tre soulign que la reprise complte dun texte ou dune partie de texte dans un but de clart et de bonne lecture du projet a pour consquence de soumettre nouveau au dbat parlementaire, sans ncessit juridique et avec les alas qui peuvent en rsulter, des dispositions non modifies. Cet lment est prendre en considration dans le choix de la technique de rdaction. - Ne sont pas recommander les amliorations de dtail ou de pure forme qui ne sont pas ncessaires la bonne comprhension du texte, a fortiori si celui-ci est ancien, bien connu des usagers et ne soulve pas de difficults dapplication : il pourrait rsulter de telles modifications des effets inattendus. De mme, il y a lieu de sabstenir, sauf exception justifie, dapporter au texte des modifications touchant seulement la typographie (majuscules, italiques) ou la ponctuation. Cest ainsi, notamment, que la suppression du dernier lment dune numration (par exemple les dispositions du 4 de larticle 5) ne doit pas conduire remplacer, la fin du prcdent (le 3), qui sera dsormais le dernier, le point-virgule par un point ; on abrogera donc le 4 sans prciser que : A la fin du 3 du mme article, le point-virgule est remplac par un point . - On ne modifie normalement pas lintitul dune loi, dune ordonnance ou dun dcret. Il ne peut tre drog cette rgle que si une adaptation est rendue indispensable par suite dun changement important dans le contenu du texte ou son champ dapplication. Tel pourra tre le cas dun dcret relatif un organisme ou un corps de fonctionnaires si lon modifie le nom de cet organisme ou de ce corps. On crira par exemple : Article 1er Dans lintitul et dans les articles 1er, 2, 5, 8 et 10 du dcret du .. susvis, les mots : Commission de la privatisation sont remplacs par les mots : Commission des participations et des transferts . - Enfin, il faut viter dans toute la mesure du possible de toucher la structure gnrale des textes existants et la numrotation de leurs subdivisions (titres, chapitres, articles), car de telles modifications sont de nature gner les usagers du texte et soulever des difficults notamment sil existe, ce qui est frquent, des renvois ou rfrences ces subdivisions dans le texte que lon modifie ou dans dautres textes. Ainsi, labrogation dun article existant ou au contraire lajout dun article nouveau ne doivent pas conduire, sauf exception, renumroter les articles qui suivent. Dans le premier cas, on laissera subsister une discontinuit dans la succession des articles : par exemple, par suite de labrogation de larticle 17, larticle 16 sera suivi de larticle 18. Dans le second cas, on insrera un article 17-1 (ou 17 bis, si le texte comporte dj ce type de numrotation) aprs larticle 17. Lorsquune matire relevant du domaine de la loi ordinaire ressortit lavenir au domaine de la loi organique, les modifications apportes aux textes lgislatifs antrieurs doivent
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prendre la forme de dispositions comportant des abrogations et la cration darticles nouveaux afin dviter quau sein dun mme article coexistent des dispositions lgislatives ordinaires et des dispositions lgislatives organiques. II. Techniques de rdaction A. Texte(s) modifier 1) Le texte modifier est videmment celui qui est en vigueur ; on doit donc travailler sur la rdaction consolide et jour du texte compte tenu des modifications successives qui ont pu lui tre dj apportes, en prenant soin de nen omettre aucune. On ne modifie en revanche jamais un texte modificatif, simple support de dispositions qui se sont incorpores dans le texte modifi. Dans lhypothse - exceptionnelle - o lon doit modifier un texte alors quune prcdente modification du mme texte nest pas encore entre en vigueur, par suite dune date deffet diffre, il faut prciser la version que lon entend modifier. On crira ainsi, sil sagit de corriger ou complter la prcdente modification : Larticle X du code gnral des impts, dans sa rdaction issue de larticle Y de la loi n du , est ainsi modifi : ; ou au contraire, si lon ne souhaite corriger cet article que dans lattente de lentre en vigueur de sa rdaction modifie : Larticle X du code gnral des impts, dans sa rdaction antrieure larticle Y de la loi n du , est ainsi modifi : . 2) Dans le cas dune ordonnance ou dun dcret, le ou l es textes que lon modifie doivent tre mentionns dans les visas, ce qui permet de sy rfrer ensuite par la seule indication de leur date suivie de la mention susvis(e) (voir fiche 3 -1-5, les visas). Lorsque le texte modificatif est une loi, la loi que lon modifie doit tre indique avec son numro, sa date et son intitul complet la premire fois quelle est mentionne. 3) Il est souvent ncessaire de procder dans un mme texte la modification de plusieurs textes existants. Afin dviter toute confusion, la bonne solution est alors de rserver une subdivision (titre, chapitre, article) du texte modificatif chacun des textes modifis. On ne modifie plusieurs textes par une seule et mme disposition que dans les hypothses les plus simples. On pourra ainsi crire : Article 1er Dans lintitul et dans les articles 1er, 2, 5, 8 et 10 du dcret du .. susvis ainsi que dans les articles 2, 3 et 4 du dcret du .. susvis, les mots : Commission de la privatisation sont remplacs par les mots : Commission des participations et des transferts . 4) Les dispositions balais , par lesquelles il est procd globalement labrogation des textes antrieurs, au remplacement de dnominations ou de rfrences ou encore lactualisation de montants, ne sont utiliser que lorsquil nest pas possible de faire autrement. Elles doivent tre conues et rdiges avec soin et prcision, faute de quoi elles soulveront plus de difficults quelles nen rgleront pour les usagers et les diteurs. Il est souhaitable, lorsque lon na identifi que certains des textes dont labrogation ou la modification est ncessaire, de les faire apparatre par lemploi de la formule suivante : Article 10 Sont abrogs toutes les dispositions contraires la prsente loi, notamment larticle du code de commerce, les articles de la loi n du et les articles de lordonnance n du . ou :
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Article 10 La rfrence larticle R. 212-3 du code de est remplace par une rfrence larticle R. 212-8 de ce code dans toutes les dispositions rglementaires en vigueur, notamment larticle R. du code de commerce, larticle 22 du dcret du susvis et les articles 7 et 8 du dcret du susvis. 5) Lindication le reste sans changement , mise entre parenthses et aprs des points de suspension, est rserver au cas o lon modifie seulement le dbut dune phrase ou dun alina, sans toucher ce qui suit. Elle est surtout employe pour les dispositions lgislatives. Voir par exemple larticle 38 de la loi n 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux volutions de la criminalit : Article 38 Le dbut du premier alina de larticle 132-76 du code pnal est ainsi rdig : Dans les cas prvus par la loi, les peines encourues pour un crime ou un dlit(le reste sans changement). B. Visas Les visas dun texte sont ceux que comporte sa version initiale, qui ne peut jamais tre modifie sur ce point (voir fiche 3-1-5, les visas). En consquence, lorsque lon modif ie un texte antrieur, il convient de sassurer que les textes mentionns comme susviss dans la nouvelle version de ce texte figurent bien non seulement dans les visas du texte modificatif, mais aussi dans ceux du texte initial que lon modifie et dans le quel sinsrent les dispositions nouvelles. Sils ne figurent pas dans les visas du texte initial, ce qui est ncessairement le cas de tous les textes postrieurs celui-ci, il convient de mentionner dans le corps du texte modifi leur numro, leur date et leur intitul complet la premire fois que lon sy rfre. Lorsque, par exemple, on modifie en 2004 un dcret de 1989 en y insrant une rfrence un dcret de 1997, il nest pas correct de faire figurer dans la nouvelle rdaction du texte de 1989 la mention le dcret du ........ 1997 susvis . La seule solution, dans cette hypothse, est que la nouvelle rdaction du texte de 1989 comporte la mention de lintitul complet du dcret de 1997 la premire fois quil y est fait rfrence. Dans la suite du texte, il pourra tre fait rfrence au dcret du.1997 dj mentionn . C. Formules employer 1) Lorsquil y a remplacement dun texte ancien par un texte nouveau, il convient de le faire apparatre en utilisant la formule : est (ou sont) remplac(s) par les dispositions suivantes , plutt que dcrire : est rdig ainsi quil suit ou est ainsi conu . On crira donc : Article 2 Le troisime alina de larticle 6 du dcret du..susvis est remplac par les dispositions suivantes : / .. Si cest un article ou toute autre subdivision identifie par un numro ou une lettre que lon rcrit, les nouvelles dispositions seront prcdes de la rfrence de cet article ou subdivision. On crira ainsi : Article 4 Larticle 7 (ou le a/ du 1 de larticle 7) du dcret du susvis est remplac par les dispositions suivantes : / Art. 7 - .. (ou a/ - .. ). 2) Lorsque lon ajoute des dispositions nouvelles dans le texte que lon modifie, il convient au contraire dutiliser les termes ainsi rdig(s) . On crira ainsi :
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Article 9 Aprs larticle 12-3 du dcret du.susvis, il est insr un article 12-4 ainsi rdig : / Art. 12-4 - .. . 3) Le verbe abroger est rserver au texte et ses subdivisions : on abroge un dcret, un chapitre, un article ou un alina. Lorsquil sagit de faire disparatre une phrase, des mots ou une rfrence, on utilise le verbe supprimer . On ne dit pas abrog et remplac ou supprim et remplac , mais seulement remplac . 4) Il est ncessaire de dsigner avec prcision la partie du texte que lon supprime ou remplace : lorsquil ne sagit pas dune subdivision entire, ce sera le plus souvent un alina , une phrase, des mots, mais aussi un chiffre, une somme , un montant, une date ou un taux, ou encore une ou des rfrences. La partie de texte supprime ou remplace sera cite entre des guillemets prcds du signe : . On crira ainsi : Article 5 Au deuxime alina de larticle 26 du dcret du..susvis, les mots : sous rserve de lobtention dune autorisation pralable sont remplacs par les mots : sauf opposition notifie dans les 15 jours . Ou : Article 13 Au II de larticle 3 du dcret du..susvis, les rfrences : L. 343-5, L. 343-7 et : R. 343-9 sont supprimes. Ou encore : Article 4 Au 1 de larticle L. 431-8 du mme code, le taux : 35 % est remplac par le taux : 40 % . On peut toutefois galement crire, sans points ni guillemets : la somme de 1 000 F est remplace par la somme de 150 ou : la rfrence larticle L. 343-5 est remplace par la rfrence larticle L. 343-5-1 ou encore : la date du 31 dcembre 2002 est remplace par la date du 30 juin 2004. Les alinas sont dsigns par un adjectif numral premier , deuxime , etc. et non par un chiffre ( alina 1 , alina 2 ). On vitera les dsignations ordinales, pnultime (avant-dernier) et antpnultime (qui prcde lavant-dernier). D. Insertion 1) Lorsque lon insre des dispositions nouve lles dans un texte existant, il importe de choisir avec soin lemplacement de cette insertion, en respectant la logique interne du texte que lon modifie. Ce choix peut avoir une porte juridique prcise, par exemple si des dispositions du texte existant prcisent le champ ou les modalits dapplication de la subdivision (titre, chapitre, article) dans laquelle on insre les dispositions nouvelles, ou si la mconnaissance des dispositions de cette subdivision est pnalement sanctionne. Il faut galement se proccuper des consquences en chane que peut avoir linsertion de dispositions nouvelles, en raison des rfrences et renvois la subdivision choisie qui figurent dans le texte modifi ou dans dautres textes. Dans certains cas, ces rfrences ou renvois devront tre corrlativement modifis, soit par simple coordination, soit pour viter des effets non souhaits. Par exemple : Article 3 Le dcret du susvis est ainsi modifi :
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1 Aprs le troisime alina de larticle 17, il est insr deux alinas ainsi rdigs : / . . 2 A larticle 23, les mots : mentionn au quatrime alina de larticle 17 sont remplacs par les mots : mentionn au sixime alina de larticle 17 . 2) Lemplacement retenu doit tre indiqu avec prcision par le texte modificatif. Si lon insre un article supplmentaire, il suffit gnralement dindiquer larticle existant aprs lequel on se place : Article 4 Aprs larticle 9 du mme dcret, il est insr un article 9-1 ainsi rdig : .. . Mais si le nouvel article vient au dbut ou la fin dun chapitre ou dun titre, il faut le faire apparatre : Article 4 Au dbut (ou en tte) du chapitre 3 du mme dcret, il est insr un article 9-1 ainsi rdig : .. . Ou : Article 4 Au chapitre 2 du mme dcret, il est insr aprs larticle 9 un article 9-1 ainsi rdig : .. . 3) La formule est ajout ou est complt par signifie que lon se place la fin de la subdivision considre. On peut donc, dans le dernier exemple, crire simplement : Article 4 Au chapitre 2 du mme dcret, il est ajout un article 9-1 ainsi rdig : .. . On crira galement : Article 6 Le troisime alina de larticle 12 du dcret du ... susvis est complt par une phrase ainsi rdige : . . Ce qui placera cette phrase la fin de lalina. 4) Dans les autres cas, il est dusage demployer le verbe insrer . Toutefois, la formule il est rtabli un article X est retenir lorsque, par suite dune abrogation antrieure, le numro darticle est vacant et quon le rutilise. 5) De manire gnrale, si lon doit insrer un ou plusieurs articles nouveaux dans un texte, quil sagisse dune loi dun dcret ou dun arrt, on les identifie par le numro de larticle qui le ou les prcde dans le texte modifi, suivi dun tiret et dun numro additionnel (numrotation dcimale). Ainsi, aprs un article 23, on insrera un article 23-1, ou des articles 231, 23-2, 23-3, etc. Entre un articles 42-2 et 42-3, on insrera les articles 42-2-1, 42-2-2, 42-2-3, etc. Toutefois, si le texte antrieur a adopt lusage des signes bis, ter, etc., ou une autre faon de faire, on se conformera ce mode de numrotation. Il faut viter dans toute la mesure du possible de recourir la mthode consistant dcaler les articles existants pour librer des numros lemplacement voulu. Si cela savre
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nanmoins indispensable, le dcalage doit, sagissant des textes comportant un article dexcution ou dapplication (ordonnances, dcrets, arrts) sarrter cet article qui nest jamais dplac. 6) Linsertion de plusieurs articles nouveaux qui se suivent ou dun titre, chapitre ou section supplmentaire est oprer dun seul mouvement. On crira ainsi : Article 5 Aprs larticle 11 du dcret du .. susvis sont insrs les articles 11-1 11-5 ainsi rdigs : Art. 11-1 (.) Art. 11-2 (.) Art. 11-3 (.) Art. 11-4 (.) Art. 11-5 (.). Ou : Article 1 er Dans la loi n .. du .. relative . , il est insr, aprs le chapitre II, un chapitre III ainsi rdig : Chapitre III Rgles applicables aux entreprises ayant leur sige dans un Etat membre de la Communaut europenne Art. 7-1 (.) Art. 7-2 (.) Art. 7-3 (.) Art. 7-4 (.) . Cette prsentation est meilleure que celle consistant crer le nouveau chapitre, puis prciser son intitul, puis introduire chacun des articles qui sy trouvent inclus. E. Modification de plusieurs dispositions dun mme texte 1) Lorsque lon modifie plusieurs dispositions dun mme texte, il convient de suivre lordre des articles de ce texte. Exceptionnellement, lorsquil est procd de nombreuses modifications traitant elles-mmes de sujets divers, ces modifications peuvent tre regroupes selon leur objet, quitte ne pas respecter lordre des articles. Mais on sabstiendra dans toute la mesure du possible de procder plusieurs modifications du mme article par des articles distincts du texte modificatif. 2) Deux prsentations des modifications sont possibles. La premire consiste procder par un seul article, comportant autant de subdivisions quil y a darticles modifis. On crira ainsi : Article 1 er Le dcret du susvis est modifi (ou Les articles 2, 8, 14, 17 et 20 du dcret du susvis sont modifis ) ainsi quil suit : 1 Le troisime alina du III de larticle 2 est remplac par les dispositions suivantes : / .. ; 2 Larticle 8 est remplac par les dispositions suivantes : / .. ; 3 Au second alina de larticle 14, le mot : neuvime est remplac par le mot : sixime ;
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4 Le troisime alina de larticle 17 est abrog ; 5 Il est ajout larticle 20 un alina ainsi rdig : / .. . Lautre prsentation consiste modifier sparment, par un article distinct du texte modificatif, chacun des articles du texte modifi. Ce qui donne, avec le mme exemple : Article 1er Le troisime alina du III de larticle 2 du dcret du .. susvis est remplac par les dispositions suivantes : / .. ; Article 2 - Larticle 8 du mme dcret est remplac par les dispositions suivantes : / .. ; Article 3 - Au second alina de larticle 14 du mme dcret, le mot : neuvime est remplac par le mot : sixime ; Article 4 - Le troisime alina de larticle 17 du mme dcret est supprim ; Article 5 - Il est ajout larticle 20 du mme dcret un alina ainsi rdig : / .. . Le choix entre ces deux formules est affaire despce. La premire est plutt rserver aux textes courts comportant peu de modifications, la seconde aux textes longs comportant de nombreuses modifications. Il ne faut pas utiliser successivement ces deux formules au sein dun mme texte modificatif. Sagissant des projets de loi, on prendra en considration le fait que cest par article quil est procd la discussion, au vote et la navette entre les deux assembles. Ceci conduira prsenter de prfrence par des articles spars les modifications apportes aux articles dune loi, en tout cas lorsque ces modifications sont nombreuses et importantes. On peut galement, pour les textes rglementaires, et lorsquil sagit de modifier un nombre important de dispositions, utiliser une troisime prsentation consistant indiquer le texte que lon va modifier dans larticle 1er afin de ne plus avoir, par la suite, le mentionner : Art. 1er. - Le dcret du est modifi conformment aux dispositions des articles 2 12 du prsent dcret. Art. 2. Le troisime alina du III de l'article 2 est remplac par les dispositions suivantes
3) Les modifications quun texte apporte un autre texte entrent toutes en vigueur simultanment, sauf mention contraire : la succession logique selon laquelle ces modifications sont prsentes, par plusieurs articles ou au sein dun mme article, nimplique pas de succession chronologique. En consquence, un projet qui procde plusieurs modifications dun mme texte doit normalement le faire en se rfrant chaque fois ltat actuel de ce texte, sans tenir pour dj acquises les modifications apportes par ailleurs. Ceci vaut des modifications qui touchent la structure du texte : par exemple, si lon se rfre pour le modifier au cinquime alina de larticle 7 dun texte, sans autre prcision, il doit sagir du cinquime alina de larticle 7 actuel, mme si sont
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introduits par une autre disposition du texte modificatif deux alinas en tte du mme article, ce qui aura pour effet de dcaler la numrotation des alinas existants : au moment o lon se place, ce dcalage nest pas encore intervenu. Ceci est vrai mme si lajout des alinas supplmentaires rsulte dune disposition place plus haut dans le texte modificatif ; il serait au demeurant trange que le mme alina dun article du texte modifi doive tre dsign diffremment selon que linsertion de nouveaux alinas dans cet article est opre plus tt ou au contraire plus loin dans le texte modificatif. Le Parlement est trs attach cette rgle, en tout cas au niveau des articles. Toute autre technique de rdaction des projets de loi a en effet pour consquence de crer un lien formel entre des articles qui seront soumis au vote sparment. Pour autant, il est ncessaire dassurer la cohrence ex post du texte modifi. Les dispositions nouvelles que lon insre doivent donc prendre en compte les autres modifications apportes au texte. On crira ainsi : Article 1 er Le dcret dususvis est ainsi modifi : 1 Au dbut de larticle 1 er, il est insr un alina ainsi rdig : Lexercice de lactivit de est soumis autorisation pralable. ; 2 Au premier alina de larticle 1er, larticle 2 et larticle 7, les mots : la commission sont remplacs par les mots : le comit ; 3 A larticle 2, aprs les mots : la commission se prononce sont insrs les mots : sauf dans les cas prvus larticle 3 ; 4 A larticle 8, il est ajout un alina ainsi rdig : Le comit mentionn au deuxime alina de larticle 1 er.. . Cependant, pour viter tout malentendu et faciliter la comprhension du texte, on peut rechercher des formules contournant la difficult ou explicitant la mthode retenue. Par exemple : Article 5 Larticle 14 du mme dcret devient larticle 15. Dans cet article, les mots : la commission sont remplacs par les mots : le comit . Ou, pour reprendre en partie lexemple prcdent : 2 Au premier alina de larticle 1 er, qui devient le deuxime, larticle 2 et larticle 7, les mots : la commission sont remplacs par les mots : le comit ; 3 A larticle 2, aprs les mots : se prononce sont ajouts les mots : sauf dans les cas prvus larticle 3 ; Sil apparat toutefois ncessaire de se rfrer ltat du texte aprs modification par dautres dispositions du texte modificatif, il faut le faire de manire explicite par des formules telles que aprs larticle 3-1 nouveau ou aprs le troisime alina de larticle 5 du dcret du.tel que modifi par larticle 2 du prsent dcret . On trouve un exemple dun tel mode de rdaction au III de larticle 22 de la loi n 2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce :
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III A larticle 245-1 du mme code, tel quil rsulte de larticle 6, les mots : en cas de divorce pour faute, et sont supprims. F. Dispositions transitoires Quand un texte modifie un texte antrieur et comporte en outre des dispositions relatives lentre en vigueur des modifications apportes ou dfinissant un rgime transitoire, ces dispositions doivent faire lobjet dun ou plusieurs articles distincts placs la fin du texte modificatif et ne pas tre incorpores au texte modifi, puisquelles nont pas de porte permanente. Les dispositions transitoires ou dentre en vigueur qui auraient t nanmoins incorpores dans le texte modifi peuvent tre supprimes, ds lors quelles sont devenues obsoltes, loccasion dune nouvelle modification.
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FICHE 3.4.2 LA METHODE DES RENVOIS AU DROIT POSITIF (LEGISLATION PAR REFERENCE)
I. Intrt de la mthode Le recours la mthode consistant se rfrer pour la dfinition dune rgle nouvelle des dispositions existantes est souvent invitable et, la plupart du temps, souhaitable : - cette mthode permet de prciser le champ dapplication de la rgle nouvelle par rapport celui des rgles existantes, rduisant ainsi lincertitude juridique pouvant rsulter de la juxtaposition de textes traitant de situations similaires :
Article L313-13 du code de la consommation Les dispositions de l'article L.511-5 du code de commerce sont applicables aux lettres de change et billets ordre souscrits ou avaliss par les emprunteurs mme majeurs l'occasion des oprations de crdit rgies par le prsent titre l'exception des sections 2, 4, 6 et 7 du chapitre II et des sections 1, 3 et 4 8 du prsent chapitre. Article L122-10 code de la consommation Les dispositions des articles L. 122-8 et L. 122-9 sont applicables quiconque aura abus de la faiblesse ou de l'ignorance d'une personne pour se faire remettre, sans contreparties relles, des sommes en numraire ou par virement, des chques bancaires ou postaux, des ordres de paiement par carte de paiement ou carte de crdit, ou bien des valeurs mobilires, au sens de l'article 529 du code civil. Article L1126-7 du code de la sant publique Par drogation l'article 13 de la loi des 16 et 24 aot 1790 sur l'organisation judiciaire, le tribunal de grande instance est seul comptent pour statuer sur toute action en indemnisation des dommages rsultant d'une recherche biomdicale ; cette action se prescrit dans les conditions prvues l'article 2270-1 du code civil.
- elle vite la rptition de dispositions dont il est souhait faire application :

Article 133-6 du code pnal Les obligations de nature civile rsultant d'une dcision pnale devenue dfinitive se prescrivent d'aprs les rgles du code civil. Article 122-11 du code pnal Les infractions aux dispositions de la prsente section peuvent tre constates et poursuivies dans les conditions fixes par les articles L.450-1, L.450-2, L.450-3 et L.450-8 du code de commerce.
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Dans les textes codifis, la technique de code suiveur permet de mme de rappeler lexistence de dispositions qui sappliquent, en tout tat de cause, la situation considre :
Article L222-1 du code de la recherche L'utilisation de tissus et de cellules issus du corps humain des fins scientifiques est rgie par les dispositions des articles L. 1243-2, L. 1243-3 et du 4e alina de l'article L. 1245-4 du code de la sant publique, ci-aprs reproduites :
Toutefois, le renvoi dautres textes, utilis mauvais escient ou de manire trop systmatique, peut comporter des risques pour lintelligibilit et la clart de la rgle de droit :
Art. L 411-4 du code de la construction et de lhabitation - Les logements locatifs sociaux appartenant aux socits d'conomie mixte construits, acquis ou acquis et amliors avec une aide de l'Etat compter du 5 janvier 1977 et faisant l'objet d'une convention dfinie l'article L. 351-2 demeurent soumis, aprs l'expiration de la convention, mme lorsqu'ils font l'objet d'un transfert de proprit, et y compris en cas de cession non volontaire, des rgles d'attribution sous condition de ressources et des maxima de loyer fixs par l'autorit administrative dans des conditions fixes par dcret en Conseil d'Etat. Les articles L. 353-151, L. 353-19 et L. 442-6-1 sont applicables aux locataires de ces logements. Les dispositions du prsent article ne s'appliquent pas lorsque les logements ont t construits dans le cadre d'un bail construction ou d'un bail emphytotique aprs l'expiration de ce bail, lorsque celui-ci prvoit que le propritaire d'un terrain devient propritaire des constructions. Les dispositions du prsent article ne s'appliquent pas aux logements vendus par les socits d'conomie mixte en application des premier, troisime et cinquime alinas de l'article L. 443-11. article 1er de la directive 89/465 Les Etats membres qui ont appliqu la TVA aux oprations vises aux points 4 et 5 de lannexe E sont autoriss appliquer les conditions prvues larticle 13 lettre A paragraphe 2 point a) dernier tiret galement aux prestations de services et livraisons de biens viss larticle 13 lettre L paragraphe 1 points m) et n)
II. Rgles observer Du fait de ces risques, on observera donc les rgles suivantes. A. Renvoi entre textes de mme niveau Le renvoi ne peut, en principe, avoir lieu quentre textes de mme niveau : - une loi organique ne peut renvoyer, pour dfinir par exemple son champ dapplication une disposition lgislative ordinaire existante ; il en va de mme dune loi lgard dun dcret ou dun dcret lgard dun arrt. Il arrive toutefois que, pour des raisons de commodit, certaines dispositions dune loi organique procdent par rfrence une loi ordinaire. En pareil cas, les modifications que viendrait subir la loi ordinaire laquelle il est ainsi fait rfrence ne seront prises en compte par la loi organique quau prix dune nouvelle intervention du lgislateur organique. Afin dviter toute ambigut sur ce point, il est dusage de prciser que les dispositions de la loi ordinaire auxquelles il est ainsi renvoy sont celles en vigueur la date de publication de la loi organique :
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Article LO227-3 du code lectoral Pour chaque bureau de vote, la liste lectorale complmentaire est dresse et rvise par les autorits comptentes pour dresser et rviser la liste lectorale. Les dispositions des articles L. 10 et L. 11, L. 15 L. 17, L. 18 L. 41 et L. 43, dans leur rdaction en vigueur la date de publication de la loi organique n 98-404 du 25 mai 1998, qui sont relatives l'tablissement des listes lectorales et au contrle de leur rgularit sont applicables l'tablissement des listes lectorales complmentaires et au contrle de leur rgularit. Les droits confrs par ces articles aux nationaux franais sont exercs par les personnes mentionnes l'article LO 227-1.
Le mme principe vaut dans le cas, qui ne peut tre quexceptionnel, dun renvoi par une loi un dcret existant :
Article L515-13 du code de lenvironnement I. () II. - Ainsi qu'il est dit l'article 90 II de la loi de finances rectificative pour 1992 (n 92-1476 du 31 dcembre 1992), toute demande de l'agrment mentionn au I au titre de l'utilisation confine d'organismes gntiquement modifis est assortie d'une taxe reprsentative des frais d'instruction et perue au profit du budget gnral de l'Etat. Elle est exigible lors du dpt du dossier. Son montant est fix 1 525 euros par dossier. Il est rduit 305 euros lorsque la demande d'agrment concerne une utilisation confine autre que la premire. Le recouvrement et le contentieux de la taxe institue au prcdent alina sont suivis par les comptables du Trsor public selon les modalits fixes aux articles 81 95 du dcret n 62-1587 du 29 dcembre 1962 portant rglement gnral sur la comptabilit publique dans leur rdaction en vigueur la date du 13 juillet 1992.
- le renvoi par un texte un texte de niveau suprieur peut prsenter galement des inconvnients : *en tant quil ne fait que rappeler lexistence de rgles qui simposent dans le domaine considr, il na au mieux quune valeur pdagogique et ne doit tre utilis quen cas de relle ncessit :
Article R172-13 du code de la scurit sociale Les dispositions de la prsente sous-section sont applicables aux personnes qui peuvent prtendre simultanment au bnfice des prestations en nature de l'assurance maladie et maternit deux ou plusieurs des titres ci-aprs : 1) Titulaire de l'allocation de parent isol, conformment l'article L. 381-2 ; 2) Ayant droit d'un assur social dcd, conformment au premier alina de l'article L. 161-15 ; 3) Personne divorce et membres de sa famille sa charge, conformment au deuxime alina de l'article L. 161-15 ; 4) Ayant droit d'un assur social dcd ou personne divorce et membres de sa famille sa charge, conformment au troisime alina de l'article L. 161-15 ; 5) Membres de la famille des dtenus inactifs et incarcrs depuis moins d'un an, conformment l'article L. 161-12 ; 6) Titulaire de l'allocation aux adultes handicaps, conformment l'article L. 381-27 ; 7) Bnficiaire du troisime alina de l'article L. 311-5 et de l'article 77 du dcret du 21 septembre 1950 susvis ; 8) Bnficiaire de l'article L. 161-8.
Il est cet gard inutile de rappeler, dans des textes rglementaires relatifs lexercice de certaines professions ou activits, que les intresss sont soumis au secret professionnel dans les
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conditions et sous les sanctions prvues par larticle 226-13 du code pnal dont les termes simposent toute personne dpositaire d'une information caractre secret soit par tat ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire. *mais un tel renvoi peut galement tre interprt comme une extension du champ dapplication de la disposition lgislative, comme tel illgal. B. Renvois eviter Sont viter : - le renvoi des dispositions qui procdent elles-mmes des renvois ; - la multiplication des renvois au sein dun mme article ; - les renvois gnraux du type sauf dispositions lgislatives/rglementaires contraires ; C. Renvoi destin modifier le champ dapplication dune disposition existante La technique du renvoi utilise pour modifier le champ dapplication dune disposition existante fait appel des expressions - par drogation , sous rserve , sans prjudice , etc.qui ont un sens prcis (voir fiche 3.3.2, choix des termes et locutions juridiques). - On prendra garde de sassurer dans leur emploi de la parfaite articulation entre le texte envisag et le texte auquel on renvoie : quelle drogation prcise souhaite t-on apporter celui-ci ? Les dispositions dont on souhaite rserver lapplication sont-elles compatibles avec le texte envisag ? Ny a-t-il pas lieu de prciser ou de remplacer certains termes pour que le renvoi ait un sens ?
Article L932-23 du code de la scurit sociale A l'exception des articles L. 131-2, L. 131-3, L. 132-5-1, L. 132-6, L. 132-7, L. 132-10, L. 132-15, L. 132-17, et L. 132-19 et, pour les oprations collectives adhsion obligatoire ou facultative, des articles L. 132-2, L. 132-8 et L. 132-9, les dispositions du chapitre Ier et de la section 1 du chapitre II du titre III du livre Ier du code des assurances sont applicables aux rglements et contrats des institutions de prvoyance lorsqu'elles ralisent des oprations d'assurance sur la vie et de capitalisation. Pour l'application du prsent article, les mots : "assureurs" et "entreprises d'assurance" figurant dans ces dispositions du code des assurances sont remplacs par les mots : "institutions de prvoyance" ; le mot : "assur" est remplac par le mot : "participant" ;()
Il est souhaitable de ne pas multiplier ces expressions dans un mme texte :

Article 33 de la loi de financement de la scurit sociale pour 2004 Les dispositions des articles 22 32 sont applicables compter du 1er janvier 2005, l'exception des dispositions de l'article L. 162-22-1 du code de la scurit sociale dans leur rdaction issue de l'article 23 et des dispositions de l'article L. 162-22-6 du mme code dans leur rdaction issue de l'article 25 qui s'appliquent compter du 1er octobre 2004 dans les tablissements de sant privs mentionns aux d et e de l'article L. 162-22-6 dans sa rdaction issue de la prsente loi, sous rserve des dispositions suivantes : I. - En 2005, par drogation aux dispositions de l'article L. 174-2 du code de la scurit sociale, la fraction des tarifs mentionns au A du V du prsent article et les frais affrents la fourniture de certaines spcialits pharmaceutiques et de certains produits et prestations ne sont pas facturs aux caisses mentionnes l'article L. 174-2 du mme code par les tablissements. ()
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D. Renvoi un rgime juridique ou renvoi des articles Les renvois un rgime juridique dfini de manire littrale sont, lorsquils sont possibles, prfrables des renvois des articles ou des divisions, les deux techniques pouvant nanmoins se combiner :
Article L311-6 du code de justice administrative. Par drogation aux dispositions du prsent code dterminant la comptence des juridictions de premier ressort, il est possible de recourir l'arbitrage dans les cas prvus par : ()
Article 379-3 du code de procdure pnale La cour examine l'affaire et statue sur l'accusation sans l'assistance des jurs, sauf si sont prsents d'autres accuss jugs simultanment lors des dbats, ou si l'absence de l'accus a t constate aprs le commencement des dbats. Si un avocat est prsent pour assurer la dfense des intrts de l'accus, la procdure se droule conformment aux dispositions des articles 306 379-1, l'exception des dispositions relatives l'interrogatoire ou la prsence de l'accus.
Article L123-19 du code de lurbanisme : Les plans d'occupation des sols approuvs avant l'entre en vigueur de la loi n 2000-1208 du 13 dcembre 2000 prcite ont les mmes effets que les plans locaux d'urbanisme. Ils sont soumis au rgime juridique des plans locaux d'urbanisme dfini par les articles L. 123-1-1 L. 123-18. Les dispositions de l'article L. 123-1, dans leur rdaction antrieure cette loi, leur demeurent applicables.
Le renvoi un rgime juridique synthtiquement dfini permet au demeurant de ne pas se heurter linconvnient que prsente le renvoi des articles, ceux-ci pouvant tre modifis, dplacs ou abrogs sans quil en soit tenu compte dans les textes auxquels ils renvoient.
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FICHE 3.5.1 Le renvoi par une loi ou une ordonnance des textes rglementaires dapplication
I. Principes Le Premier ministre dispose en vertu de larticle 21 de la Constitution du pouvoir dexcution des lois et, sous rserve de larticle 13, du pouvoir rglementaire. Ainsi, contrairement une opinion trop souvent rpandue, il nest pas juridiquement ncessaire quune loi renvoie des dcrets dapplication pour que ceux-ci puissent tre pris. Au demeurant, en principe, une loi entre en vigueur sans quil soit ncessaire de prendre des mesures dapplication, peu important cet gard quelle ait prvu lintervention de celles-ci. Saisi de la question de savoir si une disposition lgislative est entre en vigueur, le juge sattache en effet, pour y rpondre, non lexistence dun renvoi des mesures dapplication mais au contenu et la prcision de la disposition en cause. Et ladministration est tenue de prendre, dans un dlai raisonnable, les dispositions rglementaires ncessaires lapplication dune loi, sans pouvoir se retrancher derrire labsence dhabilitation du lgislateur. Labsence de texte dapplication ou un retard excessif dans sa publication est de nature engager la responsabilit de lEtat (CE, 28 juillet 2000, Assoc. France Nature Environnement). En revanche, les ministres et les autres autorits administratives ne disposent en principe ni du pouvoir dexcution des lois, ni du pouvoir rglementaire. Ainsi, sil est souhait que des mesures dapplication soient prises par ces autorits, des mentions explicites doivent tre prvues par le lgislateur. Lhabilitation donne ces autorits doit respecter la jurisprudence constitutionnelle qui ne ladmet que pour des mesures de porte limite tant par leur champ dapplication que par leur contenu (CC n 88-248 DC du 17 janvier 1989). Le renvoi des dispositions conventionnelles obit des rgles particulires (voir fiche 3.5.2, le renvoi un acte conventionnel). II. Le choix des textes dapplication Dans toute la mesure du possible, la liste des textes dapplication et leur contenu, ou au moins les grandes lignes de celui-ci, doivent tre dtermins au moment o sont prpares les dispositions lgislatives que ces textes ont vocation appliquer. Cette conception densemble (voir fiche 1.2.1 Efficacit des textes) savre indispensable pour : - faire le dpart entre ce qui relve du lgislateur et ce qui relve du pouvoir rglementaire (voir fiche 1.3.2 Rpartition loi/rglement considrations gnrales) et adapter en consquence le cas chant les dispositions lgislatives envisages ; - choisir la nature des textes dapplication qui seront pris : dcret en Conseil dEtat , dcret simple ou arrt ministriel, tant prcis que ces textes peuvent se combiner pour lapplication dune mme disposition ; - respecter (ou revenir sur) les choix existants lorsque, comme cest frquemment le cas, la disposition lgislative a pour objet de modifier une autre disposition lgislative, souvent codifie, qui a elle -mme prvu des textes dapplication.
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A.Choix entre dcrets, arrts ministriels ou autres mesures rglementaires Ds lors quil revient en principe au Premier ministre (ou au Prsident de la Rpublique par dcret en conseil des ministres) de prciser les modalits dapplication dune loi ou dune ordonnance, le renvoi direct par la loi ou lordonnance des actes rglementaires autres que des dcrets ne peut qutre exceptionnel. En dehors des hypothses dans lesquelles le lgislateur confie des autorits administratives indpendantes ou des collectivits locales un pouvoir rglementaire qui sexercera non pour lapplication mais en application de la loi ou de lordonnance, il ne peut sagir que du renvoi des dcisions rglementaires ministrielles prises par arrt. On ny aura recours que pour la fixation de normes dont la technicit ou la porte limite (fixer des prix, des seuils ou des plafonds, dresser des listes, etc.) ne requirent ni lexpertise juridique quapporterait la consultation du Conseil dEtat sur un projet de dcret, ni des discussions interministrielles dlicates conduisant in fine le Premier ministre (ou le Prsident de la Rpublique) trancher. La transposition de directives communautaires constitue un bon exemple de la possibilit de recours direct des arrts ministriels une fois les principes fixs par la loi (ou lordonnance). Dans ces diffrents cas, il est rappel quil convient non de faire rfrence au titre du ministre en exercice au moment o le renvoi est labor mais de dsigner le ministre charg des attributions lui donnant comptence pour prendre les mesures envisages. Les titres des ministres peuvent en effet varier alors que lhabilitation est permanente, la rfrence au titre un moment donn pouvant ainsi tre source dincertitude lavenir sur le ministre effectivement comptent. On renverra ainsi non un arrt du ministre des solidarits, de la sant et de la famille mais, si la mesure est relative la scurit sociale, un arrt du ministre charg de la scurit sociale . Font exception les ministres dont le titre revt une certaine permanence : le ministre de la justice, le ministre de lintrieur (mais pour un arrt dans un domaine concernant les collectivits territoriales, la formule le ministre charg des collectivits territoriales est plus prudente), le ministre des affaires trangres et le ministre de la dfense. B. Choix entre dcret simple et dcret en Conseil dEtat Le choix entre dcret simple et dcret en Conseil dEtat ne rsulte pas de lapplication dune norme suprieure qui en aurait fix les domaines respectifs dintervention. Hormis le second alina de larticle 37 de la Constitution, aucune disposition constitutionnelle na donn de comptence au pouvoir rglementaire agissant exclusivement par voie de dcret en Conseil dEtat. Le choix appartient donc au lgislateur, tant toutefois rappel qualors mme que la loi renvoie un dcret simple, rien ninterdit au Gouvernement de consulter le Conseil dtat, voire de dcider que ce dcret sera un dcret en Conseil dtat (voir fiche 1.3.3 Diffrentes catgories de dcrets). Il est dusage de recourir au dcret en Conseil dEtat dans certaines matires lorsquil faut complter ou prciser la loi en dictant des rgles qui : - affectent les droits et obligations des citoyens ; - intressent les droits fondamentaux de la personne ; - sont relatives aux droits sociaux et au droit du travail.
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Un dcret en Conseil dEtat peut, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel (CC n 73-76 L du 20 fvrier 1973 ; CC n 77-98 L du 27 avril 1977), reprsenter une garantie essentielle pour la libre administration des collectivits territoriales (organisation et fonctionnement de ces collectivits et de leurs groupements) ou pour la protection de la proprit prive (dispositions intressant le rgime de la proprit, des droits rels et des obligations civiles et commerciales). C.Choix dun dcret en conseil des ministres Il nest pas dusage que le lgislateur prvoie quun dcret sera dlibr en conseil des ministres, autrement dit dsigne le Prsident de la Rpublique comme autorit comptente pour prendre un dcret. Un tel choix relve des autorits gouvernementales et peut tre effectu postrieurement llaboration de la loi ou de lordonnance. Il existe toutefois des exemples dun tel renvoi, voir par exemple larticle 8 de la loi n 84-16 du 11 janvier 1984, pour les statuts des corps de fonctionnaires comportant des emplois auxquels il est pourvu en Conseil des ministres. III. Techniques et contenus des renvois A. Principes gnraux La pratique distingue le renvoi gnral un dcret fixe les mesures dapplication et le renvoi prcis Les oprations de crdit-bail sont soumises une publicit dont les modalits sont fixes par dcret. Ce dcret prcise les conditions dans lesquelles le dfaut de publicit entrane linopposabilit aux tiers (art. L 313-10 du code montaire et financier). Le lgislateur ne pouvant, sans mconnatre sa comptence, renvoyer un texte rglementaire le soin de prendre des mesures relevant de larticle 34 de la Constitution, lutilisation de lune ou lautre de ces techniques et la formulation des renvois des textes dapplication doit donc viter deux cueils : - le choix du renvoi gnral pour lapplication de dispositions lgislatives insuffisamment prcises ; dans ce cas le lgislateur ne pourra tre regard comme ayant confi au pouvoir rglementaire le soin dintervenir dans le domaine de la loi, pour venir apporter des prcisions ou fixer des rgles qui en relvent. Le renvoi gnral sera interprt strictement par le Conseil dEtat dans ses attributions administratives comme dans ses attributions contentieuses; - le choix dun renvoi dsignant prcisment les domaines dintervention de la mesure rglementaire si ces domaines figurent au nombre de ceux mentionns dans larticle 34 de la Constitution. Sil est saisi de la disposition lgislative, le Conseil constitutionnel la censurera ce titre (CC n 80-115 DC du 1er juillet 1980). Il en ira de mme pour le Conseil dEtat lgard dune ordonnance, tant au stade de lexamen du projet par les formations administratives quen cas de recours contentieux. Pour la mme raison, la loi (ou lordonnance) ne peut renvoyer un dcret ou toute autre mesure rglementaire le soin de fixer sa date dentre en vigueur (CC n86-223 DC du 29 dcembre 1986). La formule la prsente loi/ordonnance entrera en vigueur une date fixe par dcret est donc proscrire. Il est en revanche possible et parfois souhaitable que le pouvoir rglementaire dispose dune marge de manuvre sur la date dentre en vigueur de la loi dans des limites fixes par le lgislateur. Pour ce faire, il est dusage de complter les dispositions en cause par la phrase la prsente loi/ordonnance entrera en vigueur une date fixe par dcret et au plus tard le.
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B. Modalits pratiques 1) le renvoi gnral Ce type de renvoi nest possible que pour les dcrets. La formule gnralement employe est la suivante : un dcret /un dcret en Conseil dEtat fixe les modalits dapplication du prsent article (chapitre, titre ou toute autre division) ou de larticle X (du chapitre, du titre ou toute autre division X) . Cet alina est gnralement insr en fin darticle (chapitre, titre ou toute autre division). Ainsi quil a t dit ci-dessus, le renvoi gnral un dcret simple nest pas juridiquement ncessaire, lajout des mots en tant que de besoin , parfois utilis, ne changeant rien ltat du droit. Ce renvoi est nanmoins opportun dans des textes lgislatifs comportant de trs nombreux articles, afin de faciliter le dcompte des mesures dapplication prendre. Sil est souhait, lors de la modification dun texte qui a lui mme prvu explicitement lintervention de mesures rglementaires diverses (dcret simple, arrt ministriel), que lapplication de ce texte fasse lobjet dun dcret en Conseil dEtat sans que soient ncessairement remises en cause les mesures rglementaires prises antrieurement, il est dusage dutiliser la formule sauf dispositions contraires, les mesures dapplication (du prsent chapitre/titre/etc.) sont prises par dcret en Conseil dEtat . Le renvoi un dcret pour fixer les conditions au lieu des modalits ne modifie pas ltendue des pouvoirs dont disposera lauteur du dcret. Lemploi de la formule Les modalits dapplication du prsent article (chapitre, titre ou toute autre division) sont fixes par voie rglementaire signifie que ces modalits seront fixes, en principe, par dcret simple. 2) le renvoi prcis A un renvoi gnral peut, et, dans certains cas, doit (arrt ministriel ou dcision prise par une autre autorit) tre prfr le renvoi assignant lautorit que lon charge de l a mesure dapplication la dfinition de rgles dans des domaines prcisment dfinis. Diverses formules rdactionnelles peuvent tre employes indiffremment : - un dcret fixe : 1 ; 2, etc - un dcret dtermine - un arrt du ministre charg de lconomie dfinit les caractristiques Il peut apparatre utile de se faire succder dans la mme disposition la dfinition du domaine dintervention des mesures intervenir et des illustrations de celles-ci : Les oprations de crdit-bail sont soumises une publicit dont les modalits sont fixes par dcret. Ce dcret prcise les conditions dans lesquelles le dfaut de publicit entrane linopposabilit aux tiers. (art. L 313-10 du code montaire et financier). Toutefois, il convient de ne pas abuser de cette facilit, comme cest souvent le cas avec lemploi de ladverbe notamment, qui est rarement utile : Un dcret fixe les modalits d'application du prsent article, notamment les sanctions encourues en cas de non-respect des prescriptions du prsent article .
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On vitera, en tout tat de cause, lemploi de la locution et notamment que la syntaxe rprouve et qui nest daucune utilit : Les conditions d'application du I, et notamment les obligations dclaratives, sont dtermines par dcret .
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Fiche 3.5.2 Le renvoi un acte conventionnel dapplication
I. La possibilit pour le lgislateur de renvoyer un acte ngoci pour la mise en uvre de la loi - Dans le domaine des relations de travail, le Conseil constitutionnel a, sur le fondement du huitime alina du Prambule de la Constitution de 1946, admis que le lgislateur, aprs avoir dfini les droits et obligations touchant aux conditions et aux relations de travail, pouvait laisser aux employeurs et aux salaris ou leurs organisations reprsentatives, le soin de prciser, aprs une concertation approprie, les modalits concrtes de mise en uvre des normes quil dicte (dcision n89-257 DC du 25 juillet 1989, cons. 10 et 11 ; dcision n99-423 DC du 13 janvier 2000, cons. 28 ; dcision n2004-494 DC du 29 avril 2004, cons. 8 ). - Dans le domaine de la scurit sociale, le renvoi la ngociation pour fixer les tarifs dhonoraires relatifs aux soins dlivrs aux assurs sociaux a t admis et regard comme un principe fondamental au sens de larticle 34 de la Constitution, simposant en consquence lautorit rglementaire (CE, Ass, 13 juillet 1962, Conseil national de lordre des mdecins ; CC n89-269 DC du 22 janvier 1990). - Cependant, le renvoi la ngociation doit soprer dans le respect des dispositions de larticle 34 de la Constitution Lorsque le lgislateur entend permettre aux ngociateurs de droger par la voie conventionnelle une rgle laquelle il confre un caractre dordre public, il doit dfinir de faon prcise lobjet et les conditions, de fond comme de forme, de cette drogation (dcision n2004494 DC du 29 avril 2004, cons. 8). A dfaut, le lgislateur resterait en de de sa comptence. Lhabilitation donne aux parties signataires des conventions nationales par larticle L.162-5 du code de la scurit sociale ne saurait dispenser le lgislateur de dterminer les principes fondamentaux de la scurit sociale et de fixer ou de charger des dcrets de fixer certaines obligations incombant aux organismes de scurit sociale ou aux mdecins (CE, section, 14 avril 1999, Syndicat des mdecins libraux). - La question du respect des dispositions de larticle 21 de la Constitution se pose dans des termes diffrents Dans le domaine des relations de travail, le lgislateur peut renvoyer la ngociation la dtermination des modalits concrtes de mise en uvre des normes quil dicte et prvoir quen labsence de convention collective, ces modalits seront fixes par dcret ( dcision n2004-507 DC du 9 dcembre 2004, cons. 11). Dans le domaine de la scurit sociale, le mcanisme de mise en uvre des conventions prvues par larticle L.162-5 du code de la scurit sociale doit respecter larticle 21 de la Constitution (dcision n89-269 DC du 22 janvier 1990 : en lespce a t admise lapprobation par lautorit ministrielle et non par le Premier ministre des conventions prvues par larticle L.162-5 du code de la scurit sociale en raison de la porte troitement circonscrite de la dlgation du Premier ministre au ministre comptent).
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Dans les autres domaines, en labsence de principe de valeur constitutionnelle fondant une dlgation du lgislateur aux partenaires sociaux, la loi ne peut subordonner son entre en vigueur la conclusion obligatoire de conventions sans mconnatre les dispositions de larticle 21 de la Constitution (dcision n 78-95 DC du 27 juillet 1978, cons. 9).
II. La possibilit pour le pouvoir rglementaire de renvoyer un acte ngoci pour la mise en uvre de la rglementation En principe, ds lors quune situation est lgale et rglementaire , elle ne peut faire lobjet daccords contractuels et la dcision par laquelle le ministre signerait un accord comportant des stipulations affectant cette situation, serait entache pour cette raison dillgalit (CE, section, 20 janvier 1978, syndicat national de lenseignement technique agricole public). Ainsi, les accords conclus dans la fonction publique entre le Premier ministre ou un ministre et les organisations syndicales constituent une dclaration dintention dpourvue de valeur juridique et de force contraignante (CE, 27 octobre 1989, syndicat national des ingnieurs des tudes et de lexploitation de laviation ; CE, 27 juin 1997, Union des personnels de surveillance dencadrement pnitentiaire et postulants). Lorsquune loi a renvoy un dcret le soin de fixer ses modalits dapplication, ce dcret ne peut lgalement renvoyer la dtermination de certaines de ces modalits un accord interprofessionnel soumis homologation par arrt ministriel (CE, 3 octobre 1969, Bertheloot).
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Fiche 3.5.3 LA SUBDELEGATION
La subdlgation est lacte par lequel une autorit titulaire dune dlgation confie une partie des attributions qui lui ont t donnes une autre autorit. Ce transfert du pouvoir de dcision est souvent rendu ncessaire par la multiplicit et la complexit des tches accomplir par les autorits administratives. Il est ainsi frquent quun dcret renvoie un arrt ministriel ou interministriel le soin de fixer certaines rgles quil appartenait normalement au dcret de fixer lui-mme. Cette technique de bonne administration nest cependant lgale que si sont respectes certaines conditions. En effet cette modification des pouvoirs affecte la rpartition des comptences. Sagissant dune question de comptence, le moyen tir de lirrgularit dune subdlgation est un moyen dordre public soulev doffice par le juge lencontre de lacte pris en application de la subdlgation (CE, 14 janvie r 1987, Mme Gosset). Deux cas doivent tre distingus. I. Le renvoi par un dcret dapplication dune loi dautres mesures rglementaires. Le plus frquemment, il sagit du renvoi un arrt ministriel ou interministriel. Ce renvoi est toujours possible ds lors quen vertu de larticle 21 de la Constitution, le Premier ministre peut dlguer certains de ses pouvoirs aux ministres. Mais ce renvoi, comme toute dlgation de comptences, doit tre prcis et encadr. Lautorit qui subdlgue ne peut renoncer entirement exercer ses responsabilits. Elle ne peut se dcharger lgalement de la mission qui lui a t confie en renvoyant purement et simplement une autre autorit le soin de dterminer les rgles concernant lobjet en cause (CE, Ass. 30 j uin 2000 Ligue franaise pour la dfense des droits de lhomme et du citoyen). Il lui revient tout le moins de dfinir avec une prcision suffisante les principes quelle entend retenir pour atteindre le but recherch et de ne renvoyer au ministre que le soin de fixer les modalits dapplication de ces principes (CE, 28 septembre 1984 Confdration nationale des socits de protection des animaux de France et des pays dexpression franaise). Est donc proscrire le renvoi un arrt ministriel du soin de fixer les rgles que la loi a explicitement confies au dcret, ou mme du soin de fixer, sans autre prcision, les modalits dapplication de ce dcret. Exemple : Larticle L 313-10 du code montaire et financier dispose que les oprations de crdit-bail sont soumises une publicit dont les modalits sont fixes par dcret. Ce dcret prcise les conditions dans lesquelles le dfaut de publicit entrane linopposabilit aux tiers . Le dcret pris en application de cet article ne pourra comprendre de disposition prvoyant par exemple, aprs avoir dfini les rgles de publicit sur support crit et audiovisuel quun arrt du ministre charg de lconomie dtermine les modalits selon lesquelles cette publicit peut galement tre effectue par voie lectronique .
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Les mmes principes sont applicables lorsque le dcret dapplication de la loi doit tre pris en Conseil dEtat et quon entend renvoyer un dcret simple certaines dispositions pour lesquelles lintervention du Conseil dEtat napparat pas ncessaire. Le renvoi par un dcret des mesures rglementaires prises par des autorits autres que le Premier ministre ou des ministres nest pas impossible en thorie. Encore faut-il que la possibilit ddicter des rgles entrent dans les missions de cette autorit. II. La subdlgation par un texte autre quun dcret. On vise ici le cas dun arrt ministriel ou interministriel auquel la loi aurait renvoy directement pour fixer des mesures dapplication. Une subdlgation par le ou les min istres du pouvoir confi par la loi nest pas possible moins que la loi lait explicitement prvu. Bien videmment, et en revanche, larrt pourra tre sign par une personne disposant dune dlgation de signature du ministre car le titulaire dune dlgation de pouvoir peut subdlguer sous la forme dune dlgation de signature (CE, Ass. 12 dcembre 1959 Andr).
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FICHE 3.6.1 Elaboration et contreseing des textes comportant des dispositions relatives loutre -mer
I. Association du ministre charg de loutre-mer llaboration des textes Le ministre qui prpare un texte de porte gnrale doit, ds le dbut de la procdure d'laboration, associer sa rdaction le ministre charg de loutre-mer auquel il revient dapprcier si le texte peut s'appliquer outre-mer au regard de lventuel partage de comptence entre lEtat et les collectivits concernes, et s'il doit en opportunit sy appliquer avec ou sans adaptation. II. Recueil, transmission et mention des avis A. Recueil des avis Les rgles applicables la consultation des institutions locales sont fixes pour chaque collectivits doutre-mer par les principes suivants. Sauf disposition particulire, le ministre charg de loutre-mer est charg de recueillir les avis des assembles ou excutifs locaux doutre-mer par lintermdiaire du reprsentant de ltat. Lorsqu'une consultation doit intervenir, les ministres responsables doivent adresser une demande en ce sens au ministre charg de l'outre-mer accompagne des textes qui doivent faire l'objet de la consultation. Le ministre charg de l'outre-mer accuse rception de cette demande et, par le mme courrier, indique la suite qu'il entend lui rserver. S'il ne juge pas ncessaire ou opportun de saisir les assembles ou excutifs locaux, il en fait connatre les raisons par crit au ministre demandeur, dans un dlai tel que sa position soit connue avant l'ventuel examen du projet de texte par le Conseil d'Etat. Sil procde une consultation, il transmet les documents de saisine aux reprsentants de lEtat dans les collectivits concernes, accompagns d'une lettre d'instruction prcisant notamment si l'urgence est demande. Ceux-ci saisissent les assembles ou excutifs locaux, adressent au ministre charg de l'outre-mer copie de la lettre de saisine et, en fin de procdure, transmettent les avis rendus. B.Transmission des avis S'il s'agit d'un projet de loi, d'ordonnance ou d'un projet de dcret en Conseil d'Etat pour lequel le Conseil dEtat est saisi par le secrtariat gnral du Gouvernement, les demandes davis et les avis doivent tre transmis ce dernier par le ministre charg de l'outre-mer. Pour les autres dcrets en Conseil d'Etat, le ministre charg de l'outre-mer envoie au Conseil dEtat et au ministre intress copie de la saisine des assembles locales puis des avis rendus.
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Pour les dcrets simples, l'avis doit tre joint au dossier de transmission du projet au secrtariat gnral du Gouvernement (service lgislatif) en vue de la signature du Premier ministre. Il est rappel que ces avis doivent tre rendus ou le dlai de consultation expir avant lexamen du projet de texte par le Conseil dEtat, ou avant la signature dun dcret simple et que le Conseil constitutionnel considre quil sagit dune obligation de nature constitutionnelle lorsque la consultation est prvue par une loi organique (dcision n 2004-490 DC du 12 fvrier 2004). C. Mention des avis dans les visas La mention des avis ne doit figurer dans les visas des dcrets et des ordonnances que lorsqu'ils sont obligatoires et sous l'une des formes suivantes : " Vu l'avis (du conseil gnral ou rgional, de lassemble, ou du gouvernement) de..." lorsqu'un avis a t rendu, soit " Aprs consultation (du conseil gnral ou rgional, de lassemble, ou du gouverneme nt) de ...", soit "Vu la lettre de saisine du..." lorsquil na pas t mis davis. III. Recours aux ordonnances pour lextension ou ladaptation du droit mtropolitain Les dispositions dextension ou dadaptation outre-mer figurant dans des proje ts de loi peuvent tre disjointes et regroupes dans un projet de loi distinct, notamment lorsque le dlai de consultation des assembles ou des excutifs locaux pourrait conduire retarder ladoption du projet de loi dans lequel elles se trouvent. Il a galement t souvent recouru, pour raliser ces extensions, des ordonnances prises en application dune habilitation donne sur le fondement de larticle 38 de la Constitution. Une habilitation caractre permanent figure dsormais larticle 74-1 de la Constitution pour l'extension, le cas chant avec les adaptations ncessaires, aux collectivits rgies par l'article 74 de la Constitution et la Nouvelle -Caldonie, des dispositions de nature lgislative en vigueur en mtropole. Il convient toutefois de noter une diffrence substantielle entre ce rgime et le droit commun de larticle 38 : les ordonnances prises sur le fondement de larticle 74-1 doivent tre ratifies dans le dlai de dixhuit mois suivant leur publication, faute de quoi elles sont frappes de caducit. Les conditions dans lesquelles les ordonnances prises sur le fondement de larticle 38 et celles prises sur celui de larticle 74-1 de la Constitution deviennent caduques ntant pas identiques, la combinaison au sein dun mme texte de dispositions prises sur ce double fondement doit tre proscrite (voir en ce sens Avis du Conseil dEtat du 18 novembre 2004). IV. Contreseing du ministre charg de loutre -mer Le ministre charg de loutre-mer contresigne, en application des rgles de droit commun, les textes de lexcution desquels il est charg, lorsquil sagit dactes du Premier ministre, ou dont il est responsable, lorsquil sagit dactes du Prsident de la Rpublique. Des raisons d'opportunit et de bonne administration conduisent toutefois recueillir son contreseing dans dautres cas. Le ministre charg de loutre-mer est donc appel contresigner : - les textes qui nont trait qu loutre-mer ; - les textes applicables en vertu dune mention expresse dans les collectivits rgies par le principe de spcialit ;
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- les textes comportant une mention excluant leur application dans les dpartements et rgions doutre-mer car il sagit dune mesure spciale pour ces collectivits. Il en est de mme lorsque la loi prvoyait l'ventualit d'une mesure rglementaire d'adaptation aux dpartements d'outre-mer et que cette mesure n'a pas paru ncessaire ; dans ce cas une simple mention dapplication qui emporte ncessit du contreseing du ministre de loutre-mer est insre dans le texte. - les textes appelant des mesures particulires dexcution du ministre charg de loutremer (exemple : dsignation de reprsentants) ou dont le ministre de l'intrieur est lui-mme contresignataire parce qu'il a des mesures gnrales d'ex cution prendre pour la mtropole ; dans ce dernier cas, le ministre charg de l'outre-mer est en effet regard comme "ministre de l'intrieur des dpartements d'outre-mer" et doit lui aussi contresigner. Le ministre charg de loutre-mer ne contresigne en revanche pas les textes applicables dans les dpartements et rgions d'outre-mer sans adaptation lorsquils ne relvent pas de lune des catgories prcdentes. Lorsqu'un texte contresign par le ministre charg de l'outre-mer est modifi ultrieurement, le contreseing de ce ministre n'est ncessaire que si les dispositions nouvelles relvent elles-mmes de lun des cas dans lesquels son contreseing est exig.
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FICHE 3.6.2 LES DEPARTEMENTS ET REGIONS DOUTRE-MER (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Runion)
I. Rgime lgislatif et rglementaire. Le rgime lgislatif et rglementaire applicable dans les dpartements et les rgions doutre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Runion) est celui de la mtropole. Il peut faire lobjet dadaptations. Les dpartements et rgions doutre-mer peuvent galement se voir reconnatre le droit de fixer les rgles applicables sur leur territoire. A. Applicabilit de plein droit du droit mtropolitain Conformment au principe didentit lgislative pos par larticle 73 de la Constitution, les lois et rglements sappliquent de plein droit, et donc sans mention spciale, dans les dpartements et rgions doutre-mer. Ce principe prvaut depuis la loi n46-451 du 19 mars 1946 qui a rig la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la Runion en dpartements d'outre-mer. Les dpartements d'outre-mer ayant vcu, jusqu'en 1946, sous le rgime de la spcialit, la loi du 19 mars 1946 a prvu l'extension par dcret aux dpartements d'outre-mer des textes lgislatifs et rglementaires antrieurs cette date. Le Conseil d'Etat a interprt l'habilitation de la loi comme autorisant galement l'adaptation par dcret du droit existant (avis du 12 novembre 1946 puis, CE Ass., 4 fvrier 1949, Chambre syndicale des agents gnraux d'assurance de la Martinique, Rec. p. 49). Lhabilitation, prolonge plusieurs reprises (en dernier lieu par larticle 35 de la loi n 48-24 du 6 janvier 1948), a fix pour terme ces oprations d'extension le 31 mars 1948. Ds lors, les textes lgislatifs et rglementaires antrieurs 1946 qui n'ont pas t tendus, avec ou sans adaptation, aux dpartements d'outre-mer ne sont toujours pas applicables dans ces collectivits. B.Adaptations tenant aux caractristiques et contraintes particulires des dpartements et rgions doutre -mer 1) Notion dadaptation En vertu de larticle 73 de la Constitution, les lois et rglements peuvent faire lobjet dadaptations tenant aux caractristiques et contraintes particulires de ces collectivits. Cette nouvelle rdaction de larticle 73 de la Constitution, issue de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, largit les cas dans lesquels sont possibles des adaptations, qui taient auparavant limites aux mesures ncessites par la situation particulire de ces collectivits. La jurisprudence a prcis la porte de cette rgle sur deux points : lexigence de caractristiques et contraintes particulires ; lampleur des adaptations possibles.
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Le Conseil constitutionnel exerce un contrle sur lexistence de caractristiques et contraintes particulires justifiant des adaptations et, en leur absence, dclare inconstitutionnelles les dispositions prises (dcision n 2004-503 DC du 12 aot 2004). Le juge administratif se livre un contrle identique pour les dispositions de nature rglementaire. Le Conseil constitutionnel vrifie que lampleur des mesures dadaptation nexcde pas ce quautorise larticle 73 de la Constitution. Il estime que les mesures d'adaptation, lorsquelles sont justifies, "ne sauraient avoir pour effet de confrer aux dpartements d'outre-mer une organisation particulire, prvue par l'article 74 de la Constitution pour les seuls territoires d'outre-mer" (cf. dcision n82-147 DC du 2 dcembre 1982 et, avec des nuances et des prcisions complmentaires, dcision n84-174 DC du 25 juillet 1984). Il apprcie ds lors si les mesures proposes nexcdaient pas les mesures dadaptation tenant aux caractristiques et contraintes de ces collectivits. Le Conseil d'Etat se livre un contrle de mme nature (CE, 29 avril 1957 Charneau ; CE, 9 fvrier 1983 Esdras et autres) et a rappel que l'adaptation ne doit pas porter atteinte l'esprit gnral du texte ; il ne peut, indique-t-il, "tre fait chec au principe d'assimilation que le lgislateur a voulu faire prvaloir" (CE, 4 octobre 1967, poux Butel). Le juge de lexcs de pouvoir exerce galement un contrle sur lapprciation au terme de laquelle le pouvoir rglementaire estime que les lments propres aux dpartements doutre-mer justifient quil soit procd une adaptation (CE, 10 novembre 2004, Ass. Droit de cit). 2)Auteur des adaptations a) Adaptations ralises par lEtat Sous les rserves prcdemment exposes, et selon les besoins des dpartements et rgions doutre-mer, l'application des lois et rglements peut tre, par une mention expresse, exclue, diffre ou lie des mesures d'adaptation, qu'elles soient obligatoires ou facultatives. Les mentions les plus communment utilises dans les textes sont les suivantes : exclusion des dpartements ou rgions d'outre-mer du champ d'application du texte : "les dispositions de la prsente loi ne sont pas applicables en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et la Runion..." ; application diffre : " les dispositions de la prsente loi entreront en vigueur en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et la Runion compter ..." ; application lie des mesures d'adaptation : "les modalits d'application de la prsente loi en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et la Runion sont fixes par dcret en Conseil d'Eta t" (mesures d'adaptation obligatoires relevant du pouvoir rglementaire) ; "des dcrets en Conseil d'Etat peuvent, en tant que de besoin, adapter les dispositions de la prsente loi en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et la Runion " (mesures d'adaptation facultatives relevant du pouvoir rglementaire). Si cependant, l'examen, une mesure rglementaire d'adaptation prvue par la loi ne parat pas ncessaire pour ces collectivits, il suffit que les dcrets d'application comprennent une simple mention d'application aux dpartements d'outre-mer et soient contresigns par le ministre charg de l'outre-mer. La dtermination de l'autorit de lEtat comptente pour procder aux adaptations ne droge pas au droit commun de la rpartition des comptences. Comme l'a rappel le Conseil constitutionnel, dans sa dcision n 82-152 DC du 14 janvier 1983, les mesures d'adaptation "relvent, selon leur objet, de la voie lgislative ou de la voie rglementaire ", et, lorsqu'il s'agit de simples mesures d'application d'une disposition lgislative, " mme si elles doivent comporter une certaine adaptation la situation des dpartements d'outre-mer, c'est l'autorit rglementaire qu'il
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appartient normalement de les prendre, sous le contrle de la juridiction comptente pour en apprcier la lgalit ". Le Conseil constitutionnel a ultrieurement confirm que le pouvoir rglementaire n'a pas besoin d'une habilitation lgislative pour prendre des mesures d'applic ation adaptes la situation de ces collectivits (dcision n 90-277 DC du 25 juillet 1990). b) Adaptations ralises par les dpartements et rgions doutre-mer Le lgislateur a, en vertu du deuxime alina de larticle 73 de la Constitution, la facult dhabiliter les dpartements et rgions doutre-mer dcider eux-mmes les adaptations des lois et rglements dans les matires o ils exercent leurs comptences. Une loi organique est toutefois ncessaire pour fixer dans quelles conditions et sous quelles rserves le lgislateur pourra donner de telles habilitations, qui ne pourront en tout tat de cause intervenir lorsque seront en cause les conditions essentielles dexercice dune libert publique ou dun droit constitutionnellement garanti. C. Comptence des collectivits pour fixer les rgles applicables sur leur territoire Les dpartements et rgions doutre-mer, lexception de la Runion, peuvent, pour tenir compte de leur spcificit, tre habilits par la loi fixer eux-mmes les rgles applicables sur leur territoire dans un nombre limit de matires pouvant relever du domaine de la loi, lexception de celles mentionnes au quatrime alina de larticle 73 de la Constitution (nationalit ; droits civiques ; garanties des liberts p ubliques ; tat et capacit des personnes ; organisation de la justice ; droit pnal ; procdure pnale ; politique trangre ; dfense ; scurit et ordre publics ; monnaie ; crdit et changes ; droit lectoral). Larticle 73 de la Constitution prvoit quune loi organique devra au pralable intervenir pour fixer dans quelles conditions et sous quelles rserves le lgislateur pourra donner de telles habilitations, qui ne pourront en tout tat de cause intervenir lorsque seront en cause les conditions essentielles dexercice dune libert publique ou dun droit constitutionnellement garanti. La loi organique pourra galement prciser la liste des matires dans lesquelles les collectivits ne pourront en disposer.
II. Modalits dentre en vigueur des textes Aucune mesure spciale de promulgation et de publication des lois et rglements nest requise. Ce sont les rgles normales dentre en vigueur fixes par lordonnance n 2004-164 du 20 janvier 2004 relative aux modalits et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs qui sappliquent. Les lois et rglements entrent ainsi en vigueur la date quils fixent ou, dfaut, le lendemain de leur publication au Journal officiel de la Rpublique franaise. Toutefois, lentre en vigueur de celles de leurs dispositions dont lexcution ncessite des mesures dapplication est reporte la date dentre en vigueur de ces mesures. III. Consultations Lorsqu'un texte prvoit de manire gnrale la consultation des conseils gnraux ou des conseils rgionaux, la consultation des assembles locales des dpartements et des rgions
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d'outre-mer est requise dans les mmes termes que celle des assembles locales homologues de mtropole. Un rgime de consultations propre aux dpartements et rgions d'outre-mer a en outre t mis en place. Des consultations facultatives particulires sont galement prvues. A. Consultations obligatoires 1) Consultations obligatoires de droit commun Le rgime de consultation obligatoire a dabord t institu par larticle 1er du dcret n 60-406 du 26 avril 1960 relatif l'adaptation du rgime lgislatif et de l'organisation administrative des dpartements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Runion aux termes duquel : "tous projets de loi et dcret tendant adapter la lgislation ou l'organisation administrative des dpartements d'outre-mer leur situation particulire seront pralablement soumis, pour avis, aux conseils gnraux de ces dpartements...". Le lgislateur avait par ailleurs prvu la consultation des rgions d'outre-mer dans certaines hypothses. Ce rgime a t remani par la loi dorientation pour loutre-mer n 2000-1207 du 13 dcembre 2000, dont larticle 44 a introduit dans le code gnral des collectivits territoriales des articles relatifs aux cas dans lesquels doivent tre consults les dpartements et les rgions doutremer. Les conseils gnraux et rgionaux sont consults sur les projets de loi, dordonnance ou de dcret comportant des dispositions dadaptation du rgime lgislatif et de lorganisation administrative de ces dpartements et rgions (art. L. 3444-1 et L. 4433-3-1 du CGCT) ainsi que sur les propositions dactes de la Communaut europenne pris en application du paragraphe 2 de larticle 299 d u trait instituant la Communaut europenne qui concernent leur dpartement ou rgion (art. L. 3444-3 et L. 4433-3-2 du CGCT). Ce nest que lorsquil apparat que la question nintresse que la rgion ou le dpartement que lon peut sen tenir la consultation de lassemble correspondante. Mme si les termes utiliss ne sont pas absolument identiques, il napparat pas que le lgislateur ait entendu modifier la porte de lobligation de consultation qui rsultait du dcret de 1960 la diffrence prs q ue celle-ci est tendue aux rgions doutre-mer et inclut dsormais les projets dordonnance. L'interprtation qui en tait faite demeure donc dactualit. Interprtant les dispositions de l'article 1er du dcret du 26 avril 1960 de manire stricte, le Conseil d'Etat avait exclu du champ de la consultation les arrts ministriels ou interministriels (CE, Section, 1er mai 1974, sieur Cozette et autres). Cette exclusion nest pas remise en cause. Il avait galement estim que le dcret du 26 avril 1960 n'obligeait pas le Gouvernement soumettre pralablement aux conseils gnraux des dpartements d'outre-mer les dcrets appliquant dans les dpartements les mmes rgles que dans les dpartements de la mtropole (CE, 27 octobre 1965, sieur Lallemand ; CE, 29 dcembre 1995 assemble des prsidents de conseils gnraux et autres). L encore, cette interprtation continue de simposer. Le Conseil dEtat a galement considr que la consultation nest pas exige dans lhypothse o un projet de texte prvoit quil nest pas applicable dans le ressort gographique des dpartements et rgions doutre-mer, au motif quil sagit dune non application, et non proprement parler dune adaptation, du droit mtropolitain (avis de la section de lintrieur du Conseil dEtat du 14 mai 2002).
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En revanche, les conseils gnraux et rgionaux doivent tre consults sur les dispositions qui tendent rapprocher les dispositions en vigueur dans les dpartements et rgions doutre-mer et celles de la mtropole mais laissent subsister des diffrences (avis de la section de lintrieur du Conseil dEtat, 13 novembre 1985 ; avis de lassemble gnrale du Conseil dEtat du 30 avril 1997). Seule lunification pure et simple des deux rgimes dispense le Gouvernement de cette consultation. La consultation est ainsi obligatoire lorsque le texte prvoit une mesure conomique, sociale ou financire particulire ou dicte dans des termes particuliers pour ces rgions et dpartements. Cette obligation stend aux dispositions particulires ayant trait lorganisation des services de lEtat (avis de la section des travaux publics du 18 dcembre 1984 et de la section de lintrieur des 23 mars 1993 et des 20 et 27 avril 2004). La consultation ne simpose en revanche pas lorsque les modif ications apportes sont de pure forme et constituent une simple grille de lecture des dispositions applicables en mtropole.
er Il peut par ailleurs se dduire de deux dcisions juridictionnelles (CE, 1 mars 1974 sieur Cozette et autres ; CE, 16 mai 1980 Chevry et autres) que nentrent pas dans le champ de lobligation de consultation les mesures concernant les lments de rmunration et les indemnits spcifiques aux fonctionnaires de lEtat servant dans les dpartements et rgions doutre-mer.
En cas de doute sur lobligation de recueillir lavis des conseils gnraux et des conseils rgionaux, les services laborant ce texte consulteront les services du ministre charg de loutre-mer. 2) Consultations obligatoires particulires Les conseils gnraux et les conseils rgionaux doivent tre consults sur toute dcision dattribution dautorisation dlivre en application des articles L. 33-1 et L. 34-1 du code des postes et communications lectroniques pour les rseaux ou services locaux ou interrgionaux (consultation effectue par lAutorit de rgulation des tlcommunications) (art. L. 3444-4 et L. 4433-3-3 du CGCT) ainsi que sur les projets dattribution ou de renouvellement des concessions portuaires et aroportuaires concernant ces dpartements et rgions (art. L. 3444-5 et L. 4433-3-4 du CGCT). Les conseils rgionaux sont obligatoirement consults sur : - tout projet d'accord international portant sur l'exploration, l'exploitation, la conservation ou la gestion des ressources naturelles, biologiques et non biologiques, dans la zone conomique exclusive de la Rpublique au large des ctes de la rgion (article L.4433-15) ; - tout dcret en Conseil dtat prcisant les modalits de transferts de comptences au profit des rgions en matire de gestion et de conservation des ressources biologiques de la mer (article L. 4433-15-1 du CGCT) ; - les programmes de prospection et dexploitation des ressources minires (article L. 4433-17 du CGCT) ; - les programmes d'exploitation et les modific ations de tarifs soumis par les compagnies franaises l'approbation de l'Etat pour les liaisons ariennes et maritimes desservant ces rgions (article L. 4433-20 du CGCT). La loi peut par ailleurs prvoir, au cas par cas, pour llaboration de ses mesures dapplication, la consultation des dpartements ou rgions doutre-mer.
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B. Consultations facultatives et pouvoir d'initiative des assembles locales des dpartements et rgions d'outre -mer Les conseils gnraux et les conseils rgionaux d'outre-mer peuvent prsenter des propositions de modification ou d'adaptation des dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur ainsi que toutes propositions relatives aux conditions du dveloppement conomique, social et culturel de la rgion. Ils peuvent galement faire au Premier ministre toutes remarques ou suggestions concernant le fonctionnement des services publics de l'Etat dans le dpartement ou la rgion (articles L. 3444-2 et L. 4433-3 du CGCT) et adresser au Gouvernement des propositions pour lapplication du paragraphe 2 de larticle 299 du trait instituant la Communaut europenne (articles L. 3444-3 et L. 4433-3-2 du CGCT). Ces conseils peuvent adresser au Gouvernement des propositions en vue de la conclusion dengagements internationaux concernant la coopration rgionale entre la Rpublique et les Etats de la mer Carabe ou les Etats voisins de la Guyane ou les Etats de l'ocan Indien ou daccords avec des organismes rgionaux des aires gographiques correspondantes (articles L. 34412 et L. 4433-4 du CGCT). Ils peuvent galement saisir le Gouvernement de toute proposition tendant ladhsion de la France ces mmes organismes rgionaux (articles L. 3441-7 et L. 4433-4-5 du CGCT). Les conseils rgionaux peuvent par ailleurs tre saisis pour avis de tous projets d'accord concernant la coopration rgionale en matire conomique, sociale, technique, scientifique, culturelle, de scurit civile ou d'environnement entre la Rpublique franaise et les Etats de la mer Carabe ou les Eta ts voisins de la Guyane... (ou) les Etats de l'ocan Indien " (article L.4433-4 du CGCT). Des consultations facultatives peuvent galement tre prvues par des textes particuliers. A titre dexemple, l'article 4 du dcret n 60-406 du 26 avril 1960 dispose que "les chambres de commerce et les chambres d'agriculture des dpartements d'outre-mer pourront tre appeles, par les soins du ministre... (charg des dpartements et territoires d'outre-mer), donner leur avis sur les projets de loi et dispositions rglementaires d'adaptation concernant les questions relevant de leur comptence ". C. Dlais et moment de la consultation 1) Dlais de consultation Lavis est, sagissant des consultations obligatoires de droit commun, rput acquis en labsence de notification au reprsentant de ltat dun avis exprs dans un dlai dun mois compter de la saisine. Ce dlai est rduit quinze jours en cas durgence sur demande du reprsentant de ltat (articles L. 3444-1 et L. 4433-3-1 du CGCT). En toute hypothse, le dfaut d'avis au terme du dlai prvu ou le refus d'mettre un avis, ne bloquent pas la procdure et le Gouvernement peut poursuivre celle -ci. Toutefois, il doit tablir que l'assemble locale a bien t saisie et mise en mesure de se prononcer. 2) Moment de la consultation
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Il convient que les conseils gnraux ou rgionaux puissent disposer dun dlai minimum pour instruire une demande davis. Leur consultation doit ds lors intervenir suffisamment tt pour que le recours la procdure durgence demeure exceptionnel. Le Conseil d'Etat devant tre consult en dernier lieu, il convient de faire en sorte que la saisine des assembles locales, lorsque leur consultation est obligatoire, soit intervenue une date telle que leur avis puisse tre rendu o u le dlai qui leur est accord pour ce faire expir, avant l'examen du texte par la Haute assemble lorsque celui-ci est requis. D. Sanction du dfaut de consultation 1) Consultations obligatoires Le Conseil dEtat, lorsquil examine un projet de d cret ou de loi, sanctionne le dfaut de consultation ou labsence davis alors que le dlai accord la collectivit pour se prononcer nest pas encore expir, en disjoignant les dispositions dadaptation (avis de l'assemble gnrale du Conseil d'Etat, 2 septembre 1985). La mconnaissance de cette obligation entrane lannulation des dispositions rglementaires en cause (CE. 8 juin 1979, socit anonyme des planteurs de canne associs et C.O.S.U.R.M.A.). Elle ne saurait en revanche entraner linconstitutionnalit dun projet de loi. La doctrine du Gouvernement tant toutefois de ne pas passer outre aux disjonctions opres par le Conseil d'Etat sur ce point, les ministres veilleront au respect des formalits de la consultation, lorsque cette dernire est obligatoire. 2) Consultations facultatives Conformment la jurisprudence relative aux consultations, l'autorit administrative peut renoncer prendre le texte avant mme que la consultation soit acheve. Elle conserve, aprs consultation, la possibilit d'apporter au projet toutes les modifications qu'elle juge utiles sans tre oblige de saisir nouveau l'assemble comptente. Le texte qui a fait l'objet d'une telle consultation facultative peut enfin tre modifi ou abrog sans que la consultation soit renouvele. Il convient en revanche, lorsquune consultation facultative a t mise en uvre, dattendre pour dposer un projet de loi ou prendre un dcret ou une ordonnance, que les collectivits consultes aient rendu leur avis, ou que le dla i qui leur tait imparti pour ce faire soit expir. E. Porte de lavis A une exception prs, la loi ne prvoit pas la suite qui doit tre rserve aux consultations. Seul l'article L.4433-3 du Code gnral des collectivits territoriales organise, et en termes de procdure uniquement, la suite donner aux voeux du conseil rgional. Il prvoit que, saisi de propositions ou d'observations relatives notamment des dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur ou en cours d'laboration, "le Premier ministre accuse rception dans les quinze jours et fixe le dlai dans lequel il apportera une rponse au fond". D'une manire gnrale, le Gouvernement n'est pas tenu de suivre l'avis des assembles locales. Toutefois, il devra indiquer au Conseil d'Etat, puis au Parlement ou, dans le cas d'un dcret simple, dans le rapport au Premier ministre, les raisons pour lesquelles il n'a pas suivi cet avis.
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Conformment la jurisprudence sur les consultations obligatoires (voir fiche 2.1.2 Les consultations pralables), le texte qui, aprs avis des assembles locales, a t transmis au Conseil d'Etat ou dpos au Parlement ne doit pas comprendre de dispositions traitant de questions dont les assembles locales n'auraient pu dbattre.
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FICHE 3.6.3. SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON
I. Rgime lgislatif et rglementaire Jusqu lintervention des dispositions organiques prvues par larticle 74 de la Constitution dans sa rdaction rsultant de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, le rgime lgislatif et rglementaire applicable Saint-Pierre-et-Miquelon demeure dtermin par les articles 22 et 48 de la loi n 85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de larchipel de Saint-Pierre-etMiquelon qui disposent respectivement que la loi est applicable de plein droit la collectivit territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon en dehors des matires fiscales et douanires et du domaine de lurbanisme et du logement, et que les textes de nature lgislative prcdemment applicables le demeurent dans toutes leurs dispositions qui ne sont pas contraires la prsente loi. Le dcret n86-1358 du 24 dcembre 1986 relatif aux dispositions de nature rglementaire applicables dans larchipel de Saint-Pierre-et-Miquelon dispose (art. 1er) que demeurent applicables dans l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon les textes de nature rglementaire qui y taient en vigueur la date de publication de la loi n 85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon, dans toutes leurs dispositions qui ne sont pas contraires cette loi. Les dcrets postrieurs la loi du 11 juin 1985 sont applicables Saint-Pierre-etMiquelon sans formalits particulires, sous rserve, comme pour les lois, de la consultation pralable du conseil gnral lorsquelle est obligatoire. Sous rserve de ce qui est indiqu ci-dessus pour les matires fiscales et douanires et du domaine de lurbanisme et du logement, il nest pas ncessaire de prvoir, dans les lois et rglements, une mention particulire dapplicabilit cette collectivit. II. Modalits dentre en vigueur des textes Jusqu lintervention des dispositions organiques prvues par larticle 74 de la Constitution dans sa rdaction rsultant de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, lentre en vigueur des lois et rglements Saint-Pierre-et-Miquelon intervient dans un dlai dun jour franc courant de la date darrive du Journal officiel de la Rpublique franaise au chef lieu darrondissement. (cf. Dcret du 5 novembre 1870 et 1 de larticle 12 de lordonnance n 77-1100 du 26 septembre 1977) III. Consultations Le conseil gnral de Saint-Pierre-et-Miquelon est consult sur les projets de loi ou de dcret portant dispositions spciales pour larchipel (art. 24 de la loi du 11 juin 1985 prcite), sur les projets daccords concernant la coopration rgionale en matire conomique, sociale, technique, scientifique, culturelle, de scurit civile ou denvironnement (art. 25 de la mme loi), sur les projets daccord international portant sur la zone conomique de la Rpublique franaise au large des ctes de Saint-Pierre-et-Miquelon (art. 28 de la mme loi). De mme, au titre des dispositions de larticle 74 de la Constitution, il devra tre consult sur les projets et propositions de lo i et les projets dordonnance ou de dcret comportant
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des dispositions particulires la collectivit, ainsi que sur la ratification ou lapprobation dengagements internationaux conclus dans les matires relevant de sa comptence. Le conseil gnral dis pose pour mettre un avis dun dlai dun mois qui peut tre ramen quinze jours en cas durgence.
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FICHE 3.6.4. MAYOTTE
I. Rgime lgislatif et rglementaire Jusqu lintervention des dispositions organiques prvues par larticle 74 de la Constitution dans sa rdaction rsultant de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, le rgime lgislatif et rglementaire applicable Mayotte demeure dtermin par la loi n 2001-616 du 11 juillet 2001 relative Mayotte. Il est ainsi dfini larticle 3 : I. - Outre les lois, ordonnances et dcrets qui, en raison de leur objet, sont ncessairement destins rgir l'ensemble du territoire national, sont applicables de plein droit Mayotte les lois, ordonnances et dcrets portant sur les matires suivantes : 1 Nationalit ; 2 Etat et capacit des personnes ; 3 Rgimes matrimoniaux, successions et libralits ; 4 Droit pnal ; 5 Procdure pnale ; 6 Procdure administrative contentieuse et non contentieuse ; 7 Droit lectoral ; 8 Postes et tlcommunications. II. - Les dispositions lgislatives postrieures la prsente loi qui modifient le code de commerce sont applicables de plein droit Mayotte, l'exception de celles modifiant le chapitre II du titre V du livre II, le chapitre Ier du titre II du livre III, le chapitre II du titre II du livre V et le livre VII de ce code. III. - A compter du renouvellement du conseil gnral de 2007, sont galement applicables de plein droit Mayotte les lois, ordonnances et dcrets portant sur les matires suivantes : 1 Organisation et administration des conseils gnraux ; 2 Rgles relatives aux juridictions financires. IV. - Les autres lois, ordonnances et dcrets ne sont applicables Mayotte que sur mention expresse. Larticle 68 de la mme loi prcise par ailleurs, qu compter du 1er janvier 2007, les dispositions du code gnral des impts et du code des douanes s'appliquent Mayotte . II. Modalits dentre en vigueur des textes Jusqu lintervention des dispositions organiques prvues par larticle 74 de la Constitution dans sa rdaction rsultant de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, lentre en vigueur des lois et rglements Mayotte intervient dans un dlai dun jour franc courant de la date darrive du Journal officiel de la Rpublique franaise au chef lieu darrondissement. (cf. dcret du 5 novembre 1870 et articles 1 et 2 de lordonnance n 81-295 du 1er avril 1981)
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III. Consultations Le conseil gnral de Mayotte doit tre consult sur les projets d e loi ou de dcret comportant des dispositions dadaptation du rgime lgislatif ou de lorganisation administrative de la collectivit dpartementale (art. L. 3551-12 du CGCT) ainsi que sur les propositions dactes de la Communaut europenne pris en application de la quatrime partie du trait instituant la Communaut europenne (art. L. 3551-14 du CGCT). De mme, au titre des dispositions de larticle 74 de la Constitution, il devra tre consult sur les projets et propositions de loi et les projets dordonnance ou de dcret comportant des dispositions particulires la collectivit, ainsi que sur la ratification ou lapprobation dengagements internationaux conclus dans les matires relevant de sa comptence. Le conseil gnral dispose dun dlai dun mois, qui peut tre ramen quinze jours en cas durgence, pour mettre un avis.
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FICHE 3.6.5. POLYNESIE FRANAISE
I. Rgime lgislatif et rglementaire En vertu des dispositions de larticle 74 de la Constitution dans sa rdaction rsultant de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, le rgime lgislatif et rglementaire applicable en Polynsie franaise est dtermin par le titre II de la loi organique n 2004-192 du 27 fvrier 2004 portant statut dautonomie de la Polynsie franaise. Il est ainsi dfini en son article 7 : Dans les matires qui relvent de la comptence de ltat, sont applicables en Polynsie franaise les dispositions lgislatives et rglementaires qui comportent une mention expresse cette fin. Par drogation au premier alina, sont applicables de plein droit en Polynsie franaise, sans prjudice de dispositions les adaptant son organisation particulire, les dispositions lgislatives et rglementaires qui sont relatives : 1 A la composition, l'organisation, le fonctionnement et les attributions des pouvoirs publics constitutionnels de la Rpublique, du Conseil dtat, de la Cour de cassation, de la Cour des comptes, du Tribunal des conflits et de toute juridiction nationale souveraine, ainsi que du Mdiateur de la Rpublique et du Dfenseur des enfants ; 2 A la dfense nationale ; 3 Au domaine public de ltat ; 4 A la nationalit, l'tat et la capacit des personnes ; 5 Aux statuts des agents publics de ltat. Sont galement applicables de plein droit en Polynsie franaise les lois qui portent autorisation de ratifier ou d'approuver les engagements internationaux et les dcrets qui dcident de leur publication. II. Modalits dentre en vigueur des textes A dfaut de nouvelles dispositions organiques intervenant au titre de larticle 74 de la Constitution dans sa rdaction rsultant de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, lentre en vigueur des dispositions lgislatives et rglementaires en Polynsie franaise intervient, en vertu de larticle 8 de la loi organique du 27 fvrier 2004, la date quelles fixent ou, dfaut, le dixime jour suivant celui de leur publication au Journal officiel de la Rpublique franaise. III. Consultations A. Consultation de lAssemble En vertu de larticle 9 de la loi organique du 27 fvrier 2004, l'assemble de la Polynsie franaise doit tre consulte sur les projets de loi et propositions de loi et les projets d'ordonnance qui introduisent, modifient ou suppriment des dispositions particulires la Polynsie franaise, sur les projets d'ordonnance pris sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution ainsi que sur les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation des
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engagements internationaux qui interviennent dans les domaines de comptence de la Polynsie franaise. L'assemble ou, le cas chant, sa commission permanente dispose d'un dlai d'un mois pour rendre son avis. Ce dlai est rduit quinze jours, en cas d'urgence, la demande du haut-commissaire de la Rpublique. Le dlai expir, l'avis est rput avoir t donn. Les consultations mentionnes aux alinas prcdents doivent intervenir, au plus tard, avant l'adoption du projet de loi par lAssemble gnrale du Conseil dEtat ou de la proposition de loi en premire lecture par la premire assemble saisie. B. Consultation du Gouvernement En vertu de larticle 10 de la loi organique du 27 fvrier 2004, le gouvernement de la Polynsie franaise est consult sur les projets de dcret caractre rglementaire introduisant, modifiant ou supprimant des dispositions particulires la Polynsie franaise. Il est galement consult, pralablement leur ratification ou leur approbation, sur les traits ou accords qui ne sont pas au nombre de ceux mentionns au premier alina de l'article 53 de la Constitution et qui interviennent dans les domaines de comptence de la Polynsie franaise. Le gouvernement dispose d'un dlai d'un mois pour mettre son avis. Ce dlai est rduit quinze jours, en cas d'urgence, la demande du haut-commissaire de la Rpublique. Le dlai expir, l'avis est rput avoir t donn.
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FICHE 3.6.6. WALLIS ET FUTUNA
I. Rgime lgislatif et rglementaire Jusqu lintervention des dispositions organiques prvues par larticle 74 de la Constitution dans sa rdaction rsultant de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, le rgime lgislatif et rglementaire applicable aux les Wallis et Futuna demeure dtermin par la loi n 61814 du 29 juillet 1961 modifie confrant aux les Wallis et Futuna le statut de territoire doutremer. Larticle 4 de la loi du 29 juillet 1961 dispose que : Le territoire des les Wallis et Futuna est dsormais rgi : a) Par les lois de la Rpublique et par les dcrets applicables, en raison de leur objet, l'ensemble du territoire national et, ds leur promulgation dans le territoire, par les lois, dcrets et arrts ministriels dclars expressment applicables aux territoires d'outre-mer ou au territoire des les Wallis et Futuna ; b) Par les rglements pris pour l'administration du territoire par le haut-commissaire de la Rpublique dans l'ocan Pacifique ou par l'administrateur suprieur du territoire des les Wallis et Futuna, chacun selon les comptences qui lui sont dvolues par la prsente loi et par les dcrets qui seront pris pour son application. Les lois, dcrets et arrts viss au a ci-dessus et les rglements pris par le hautcommissaire de la Rpublique franaise dans l'ocan Pacifique ou le commissaire rsident de France aux les Wallis et Futuna et son dlgu Futuna, intervenus antrieurement la date de promulgation locale de la prsente loi, sont et demeurent applicables au territoire des les Wallis et Futuna, sans promulgation spciale, pour tout ce qui n'est pas contraire aux dispositions de ladite loi. Les lois et dcrets propres la Nouvelle-Caldonie et en vigueur dans ce territoire la date de promulgation locale de la prsente loi pourront, l'exception de ceux relatifs l'organisation particulire de ce territoire, tre tendus par dcret au territoire des les Wallis et Futuna, aprs avis de l'assemble territoriale. II. Modalits dentre en vigueur des textes Jusqu lintervention des dispositions organiques prvues par larticle 74 de la Constitution dans sa rdaction rsultant de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, lentre en vigueur des lois et rglements dans les les Wallis et Futuna intervient, lexception des lois de souverainet, aprs promulgation et publication au Journal officiel du territoire par le reprsentant de ltat. III. Consultations En vertu des dispositions de larticle 49 du dcret n57-811 du 22 juillet 1957 L'assemble territoriale est obligatoirement consulte sur toutes les matires pour lesquelles il
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en est ainsi dispos par les lois et rglements, et notamment sur les projets d'arrts rglementaires intervenir en conseil de gouvernement relatifs : a) L'organisation d'ensemble des services publics territoriaux ; b) Les statuts particuliers des cadres d'agents des services publics territoriaux, les modalits et les taux de leur rmunration, le rgime des congs, les avantages sociaux et le rgime des retraites applicables ces agents ; c) Le rgime du travail, et notamment l'application pour le territoire des dispositions de la loi n 52-1322 du 15 dcembre 1952 instituant un code du travail dans les territoires et territoires associs relevant du ministre de la France d'outre-mer ; f) L'agrment des arodromes privs ; g) L'tablissement des servitudes et des obligations dans l'intrt des transmissions et des rceptions radio-lectriques ; h) La rglementation des indices des prix et le fonctionnement de l'chelle mobile. L'assemble est galement obligatoirement consulte sur : 1 La rglementation de la reprsentation des intrts conomiques du territoire ; 2 L'octroi des permis de recherches minires du type A, lesquels sont accords par le chef du territoire en tant que reprsentant de l'Etat, par drogation l'article 9 du dcret n 541110 du 13 novembre 1954. En cas de dsaccord avec l'assemble territoriale et le chef du territoire, il est statu par dcret pris en conseil des ministres aprs avis de l'assemble de l'Union franaise ; 3 Les missions la charge du budget du territoire ; 4 Eventuellement, la nomination des administrateurs reprsentant le territoire au conseil d'administration de l'institut d'mission dont relve le territoire ; 5 Sous rserve de l'application du dcret modifi n 56-1229 du 3 dcembre 1956 portant rorganisation et dcentralisation des postes et tlcommunications d'outre-mer, l'homologation des tarifs postaux et des taxes tlphoniques et tlgraphiques du rgime intrieur, ainsi que tous programmes concernant l'tablissement, l'amnagement, l'quipement et l'entretien des rseaux tlphoniques et tlgraphiques et du service radio -lectrique intrieurs. De mme, au titre des dispositions de larticle 74 de la Constitution, elle devra tre consulte sur les projets et propositions de loi et les projets dordonnance ou de dcret comportant des dispositions particulires la collectivit, ainsi que sur la ratification ou lapprobation dengagements internationaux conclus dans les matires relevant de sa comptence. Lassemble territoriale doit mettre un avis dans un dlai raisonnable, que les formations administratives du Conseil dtat estiment en gnral un mois.
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FICHE 3.6.7. LES TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANAIS ES
I. Rgime lgislatif et rglementaire Le rgime lgislatif et lorganisation particulire des Terres australes et antarctiques franaises sont, en vertu de larticle 72-3 de la Constitution, dtermins par la loi. Ce statut rsulte lheure actuelle de la loi n 55-1052 du 6 aot 1955 confrant lautonomie administrative et financire aux Terres australes et antarctiques franaises. Ce statut est prcis sur de nombreux points par le dcret n 56-935 du 18 septembre 1956 portant organisation administrative des Terres australes et antarctiques franaises pris sur le fondement de larticle 7 de la loi, qui renvoie les modalits dapplication de celle -ci des dcrets pris sur le rapport du ministre charg de loutre-mer ou, le cas chant, du ministre de lconomie et des finances. Il y a lieu, tant que ce statut naura pas t modifi, de considrer que les Terres australes et antarctiques franaises demeurent soumises au principe de spcialit lgislative. Les considrations sur ce principe leur sont applicables. Les lois et rglements ny sont donc applicables que sur mention expresse, lexception des lois de souverainet et, en vertu de la loi n 71-569 du 15 juillet 1971 relative aux Terres australes et antarctiques franaises, les dispositions lgislatives du code pnal et du code de procdure pnale, ainsi que celles relatives ltat-civil, qui y sont applicables de plein droit. II. Modalits dentre en vigueur des textes Lentre en vigueur des lois et rglements dans les Terres australes et antarctiques er franaises est subordonne, en vertu des articles 1 et 13 du dcret n 56-935 du 18 septembre 1956 portant organisation administrative des Terres australes et antarctiques franaises, leur promulgation par ladministrateur suprieur, leur publication au Journal officiel de la collectivit et leur affichage au bureau du chef-lieu de chacune des circonscriptions administratives du territoire. III. Consultations La loi n 55-1052 du 6 aot 1955 modifie ne prvoit aucune consultation obligatoire du conseil consultatif du territoire. Certaines lois ont pu, cependant, instituer celle -ci pour un objet ou une matire dtermine.
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FICHE 3.6.8. NOUVELLE-CALEDONIE
I. Rgime lgislatif et rglementaire Le rgime lgislatif et rglementaire applicable la Nouvelle -Caldonie est dtermin par la loi organique n 99-209 du 19 mars 1999 relative la Nouvelle -Caldonie conformment aux dispositions de larticle 77 de la Constitution. Il est ainsi dfini larticle 222 de la loi du 19 mars 1999: I. - Les dispositions lgislatives et rglementaires en vigueur en Nouvelle-Caldonie la date de la promulgation de la prsente loi organique et qui ne lui sont pas contraires demeurent applicables. II. - Les lois, ordonnances et dcrets intervenus dans les matires qui relvent dsormais de la comptence des autorits de la Nouvelle -Caldonie ou des provinces peuvent tre modifis par leurs institutions dans les conditions et selon les procdures prvues par la prsente loi organique. III. - Lorsque la prsente lo i organique renvoie des dispositions lgislatives, cellesci s'appliquent dans la rdaction qui est la leur la date de sa promulgation. IV. - Dans toutes les dispositions lgislatives et rglementaires en vigueur : 1o La rfrence au territoire de la Nouvelle -Caldonie est remplace par la rfrence la Nouvelle -Caldonie ; 2o La rfrence l'assemble territoriale de la Nouvelle -Caldonie est remplace par la rfrence au congrs de la Nouvelle -Caldonie ; 3o La rfrence l'excutif de la Nouvelle-Caldonie est remplace par la rfrence au gouvernement de la Nouvelle-Caldonie. En application du principe de la spcialit lgislative, les lois et rglements sont applicables la Nouvelle -Caldonie sur mention expresse. Cette mention nest pas requise pour les lois dites de souverainet. II. - Modalits dentre en vigueur des textes Lentre en vigueur des lois et rglements en Nouvelle -Caldonie intervient, lexception des lois de souverainet, aprs publication au Journal officiel du territoire par le reprsentant de ltat (article 2 de la loi n 99-210 du 19 mars 1999). III. Consultations Outre les consultations prvues par larticle 77 de la Constitution, le congrs doit tre consult, en application des articles 89 et 90 de la loi organique du 19 mars 1999, sur tous les
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projets et propositions de loi et projets dordonnance qui introduisent, modifient ou suppriment des dispositions particulires la Nouvelle -Caldonie ainsi que sur les projets de loi autorisant la ratification ou lapprobation de traits ou daccords ressortissant la comptence de ltat et ayant vocation sappliquer en Nouvelle -Caldonie. Le gouvernement doit tre consult, en application de larticle 133 de la loi organique du 19 mars 1999, sur tous les p rojets de dcret comportant des dispositions particulires la Nouvelle -Caldonie. Il doit galement tre consult sur les projets dordonnance relatif lentre et au sjour des tranges en Nouvelle -Caldonie en application de larticle 34 de la loi organique du 19 mars 1999. Le congrs ou, le cas chant, sa commission permanente et le gouvernement disposent dun dlai de un mois, qui peut, sauf dans le cas de la consultation du gouvernement sur la rglementation relative lentre et au sjour des trangers en Nouvelle -Caldonie prvue par larticle 34 de la loi du 19 mars 1999, tre rduit quinze jours en cas durgence, pour rendre leur avis. Le dlai expir, l'avis est rput avoir t donn.
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FICHE 3.6.9. LES ILES EPARSES ET CLIPPERTON
I. Rgime lgislatif et rglementaire Les les Eparses de l'ocan Indien (Bassas de India, Europa, Glorieuses, Juan de Nova, Tromelin) et l'le de Clipperton n'ont pas de statut dtermin : ce ne sont ni des dpartements ou rgion d'outre-mer, ni des colle ctivits relevant de larticle 74 de la Constitution, ni des collectivits territoriales statut particulier. Les les Eparses sont places sous l'autorit du ministre charg de l'outre-mer (dcret n 60-555 du 1er avril 1960, art. 1er ; Journal officie l, 14 juin 1960, p. 5343) qui peut en dlguer ladministration, par arrt, lun des fonctionnaires relevant de son dpartement. De telles dlgations ont pu tre consenties au prfet de la Runion (voir, pour la dernire mise en uvre de cette facult, larrt du secrtaire dEtat loutre-mer du 23 juillet 2001 ; Journal officiel, 31 juillet 2001, p. 12341). Quant l'le de Clipperton, elle est administre par le haut-commissaire de la Polynsie franaise (dcret du 12 juin 1936, Journal officie l, 16 juin 1936, p. 6338). Elle est en outre classe dans le domaine public de l'Etat, la gestion domaniale tant assure par le ministre charg des dpartements et territoires d'outre-mer (arrt interministriel du 18 mars 1986 ; Journal officiel, 20 mars 1986, p. 4745). Un doute subsistait sur le rgime lgislatif et rglementaire des les Eparses de l'ocan Indien et de l'le de Clipperton. Lapplication du principe de spcialit ntant lpoque pas carte, les lois n83-1114 du 22 dcembre 1983 portant modification du code pnal et du code de procdure pnale, n 85-542 du 22 mai 1985 modifiant le dcret du 9 janvier 1852 sur l'exercice de la pche maritime et n 85-1407 du 30 dcembre 1985 portant diverses dispositions de procdure pnale et de droit pnal contenaient des mentions expresses d'application ou de non-application dans ces les de tout ou partie de dispositions lgislatives. Toutefois, l'occasion de l'examen d'un projet de loi relatif aux biens culturels maritimes, devenu la loi n89-874 du 1er dcembre 1989, le Conseil d'Etat a, dans un avis du 19 janvier 1989, considr que la loi mtropolitaine s'y appliquait de plein droit, car ces les ne constituaient pas un territoire d'outre-mer. Le Conseil dEtat a estim, en juillet 1996, l'occasion de l'examen du projet de loi de ratification des ordonnances relatives l'extension et l'adaptation aux territoires d'outre-mer de la lgislation pnale, que la loi mtropolitaine sappliquait galement de plein droit, pour les mmes raisons, Clipperton. II. Modalits dentre en vigueur des textes Aucune mesure spciale de promulgation et de publication des lois et rglements nest requise. Ce sont les rgles normales dentre en vigueur fixes par lordonnance n 2004-164 du 20 janvier 2004 relative aux modalits et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs qui sappliquent.
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Les lois et rglements entrent ainsi en vigueur la date quils fixent ou, dfaut, le lendemain de leur publication au Journal officiel de la Rpublique franaise. Toutefois, lentre en vigueur de celles de leurs dispositions dont lexcution ncessite des mesures dapplication est reporte la date dentre en vigueur de ces mesures. III. Consultations Aucune consultation nest ncessaire en labsence dorgane local susceptible dtre consult.
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FICHE 3.7.1
APPLICATION ET APPLICABILITE DES TEXTES EN A LSACE-M OSELLE
I. Considrations gnrales En application de la loi du 17 octobre 1919 relative au rgime transitoire de lAlsace et de la Lorraine (JO 18 oct. 1919), les dispositions lgislatives et rglementaires applicables au moment du retour la France des territoires constituant la Moselle, le Bas-Rhin et le Haut-Rhin ont t maintenues en vigueur jusqu lintroduction dans ces territoires des lois et rglements applicables dans le reste de la France. De nombreux textes ont, depuis cette date, procd lintroduction de dispositions de droit commun dans les trois dpartements recouvrs, notamment deux lois du 1er juin 1924 portant introduction de la lgislation civile et commerciale dans ces dpartements. Mais un certain nombre de rgles particulires ces dpartements ont t conserve, le cas chant sous forme modifie ou codifie. La lgislation particulire ces trois dpartements, quon appelle droit local alsacienmosellan, a quatre origines diffrentes : - des lois ou rglements franais maintenus en vigueur par les autorits allemandes aprs 1870 et abrogs ou modifis en France durant la priode de lannexion ; - des lois ou rglements dicts entre 1870 et 1918 par les autorits fdrales allemandes pour lensemble de lAllemagne ; - des lois et rglements adopts pour le Reichsland dAlsace-Lorraine entre 1870 et 1918 par les autorits exerant une comptence lgislative ou rglementaire provinciale ; - des lois et rglements adopts aprs 1918 par le lgislateur ou le pouvoir rglementaire franais et propres aux trois dpartements. Toutes ces dispositions particulires sont regardes comme des rgle s de droit franais dapplication gographique limite. Du fait de leur confirmation par le lgislateur franais de 1919, les dispositions de droit local dorigine allemande sont applicables comme du droit franais alors mme que ces textes sont rdigs en allemand et nont pas t republis au Journal officiel. Il nexiste cependant pas de garantie constitutionnelle du maintien des dispositions lgislatives ou rglementaires constituant le droit local. Le Parlement ou le pouvoir rglementaire, selon que sont concernes les matires relevant de larticle 34 ou 37 de la Constitution, peuvent tout moment modifier ou abroger des dispositions de droit local. Toutefois, il est admis quil ny a lieu de procder de telles modifications ou abrogations que de manire expresse et aprs consultation des instances qui connaissent les implications du droit local alsacien-mosellan, afin dviter des situations dincertitude ou dincohrence juridique.
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De plus, la plupart des matires de droit local, qui subsistent depuis plus de 80 ans aprs le retour la France des trois dpartements de lEst, correspondent des rgles auxquelles leurs habitants sont attachs. Par consquent, les autorits publiques veillent ne procder une modification de ces rgles quaprs une consultation des instances politiques, sociales ou professionnelles concernes. A cette fin, un arrt conjoint du ministre de la justice et de lintrieur a constitu une commission dharmonisation (arrt du 22 aot 1985, JO 5 dc. 1985) charge de donner des avis sur les mesures lgislatives ou rglementaires touchant au droit local. Le secrtariat de cette commission, rattache la direction des affaires civiles et du sceau du ministre de la justice, est assur par le secrtariat du premier prsident de la Cour dappel de Colmar. Par ailleurs, linitiative des autorits publiques a t cr un Institut du droit local alsacien-mosellan qui assure une fonction documentaire, dtude et dinformation sur le droit local. Une circulaire du Premie r ministre du 30 mai 1996 (JO 5 juin p. 8263) invite (point 3.2) les ministres concerns consulter cet institut en cas de codification de dispositions intressant le droit local : Institut du droit local alsacien -mosellan 8, rue des Ecrivains 67061 Strasbourg cedex Tl. 03 88 35 55 22 Fax : 03 88 24 25 56 e-mail : idl2@wanadoo.fr www.idl-am.org Il est donc important que les services qui prparent ladoption dun nouveau texte lgislatif ou rglementaire sinterrogent sur le point de savoir si leur projet est susceptible de concerner le droit local alsacien-mosellan afin de procder, le cas chant, aux consultations ncessaires et de prendre les dispositions appropries. A cette fin, figure en annexe de la prsente fiche une liste des principales questions pour lesquelles il existe du droit local. Les domaines les plus significatifs sont les suivantes : -proprit immobilire et publicit foncire -associations et fondations -artisanat -notaires -droit des cultes et enseignement religieux -organisation judiciaire et procdure civile -repos dominical et jours fris -rgime local complmentaire dassurance maladie -droit communal -chasse -navigation intrieure Si le texte nouveau intervient dans une matire o il nexiste pas de droit local alsacienmosellan, il nest pas ncessaire de statuer expressment sur son application dans les trois dpartements de lEst car il est constant que toute rgle de droit nouvelle, qui nentre pas en conflit avec ce droit local, sapplique de plein droit dans ces dpartements. Les services chargs de la prparation dun texte peuvent obtenir des prcisions auprs des administrations dconcentres, lesquelles connaissent en gnral les rgles de droit local alsacien-mosellan applicables. Ils peuvent obtenir une information supplmentaire auprs de lInstitut du droit local.
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II. Maintien des dispositions particulires du droit local alsacien-mosellan loccasion de ladoption de textes nouveaux Si un projet de texte concerne une matire dans laquelle existe des dispositions de droit local et que lintention des auteurs est de ne pas modifier ces dispositions, il est opportun de lindiquer expressment. En effet, si la question ntait pas traite formellement, il pourrait exister une incertitude sur lapplication de deux rgles dinterprtation dont les effets sont inverses : - la loi nouvelle abroge la loi antrieure contraire : une rgle nouvelle, si elle intervient dans une matire couverte par le droit local, abroge ce dernier ; - la loi spciale droge la loi gnrale : une loi nouvelle qui modifie le droit commun na pas pour effet de remettre en cause les rgles spciales de droit local qui drogent ce droit commun. Pour viter des difficults dinterprtation, dont on a eu dans le pass de nombreuses illustrations, il est en consquence souhaitable de traiter explicitement de la question. Ex : Les dispositions qui prcdent ne portent pas atteinte aux rgles particulires applicables dans les dpartements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin III. Modification / Abrogation des dispositions particulires du droit local alsacien-mosellan. Il convient dabord de souligner que, contrairement ce qui a pu tre soutenu dans certains cas, le pouvoir lgislatif ou rglementaire nest pas contraint de choisir entre, dune part, le maintien du droit local en ltat et, dautre part, son abrogation pure et simple (thse de la cristallisation ; voir CE, 21 juin 2002 Weber et Centoze). Il est possible, et il est dailleurs frquent, que des dispositions de droit local soient modifies par des textes ayant spcialement cet objet ou loccasion de modifications de rgles du droit commun (souvent appel droit gnral par opposition au droit local). Des textes visant modifier ou abroger des dispositions de droit local peuvent rsulter de linitiative soit des services ministriels dans le cadre dune rnovation corrlative du droit gnral, soit dinstances locales qui rencontrent des difficults dans lapplication de ce droit. Que les textes locaux modifier soient postrieurs ou antrieurs 1918, les modalits rdactionnelles de telles modifications sont identiques celles du droit commun. Ex : Larticle 5 de la loi dempire du 15 juin 1895 applicable dans les dpartements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin est abrog (ou : remplac par les dispositions suivantes ) . Pour la dtermination de lautorit comptente (lgislateur ou pouvoir rglementaire), il y a lieu de se rfrer non pas la forme du texte de droit local modifier ou abroger mais aux dispositions des articles 34 et 37 de la Constitution. Il est donc possible quune loi soit ncessaire pour modifier une disposition locale initialement dcide par une autorit rglementaire ou que la modification dune loi locale relve du pouvoir rglementaire.
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Dans la plupart des cas, le pouvoir rglementaire de droit commun est comptent pour modifier par voie de dcret les textes de droit local de caractre rglementaire, quelle que soit la nature ou la dnomination des autorits excutives qui ont adopt ces textes. IV. Codification Le droit local doit en principe tre pris en compte dans les oprations de codification. La loi du 3 avril 1958 validant un certain nombre de codes constitus par lautorit rglementaire a prcis que ces codes sont applicables dans les trois dpartements de lEst sauf dispositions locales contraires . Le nouveau code de procdure civile comporte une annexe dans laquelle figurent des dispositions de droit local maintenues aprs reformulation. Des codes plus rcents ont intgr des dispositions de droit local dans des chapitres particuliers (code gnral des collectivits territoriales). Mais certains codes se bornent mentionner le maintien en vigueur des dispositions locales sans les reprendre (code de lducation). Il est souhaitable de procder, autant que possible, la codification des dispositions de droit local dans les codes, dans une subdivision spciale, en procdant par la mme occasion une mise jour des dispositions locales concernes.
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Annexe : Matires concernes par le droit local alsacien-mosellan
I. Droit civil Les spcificits du droit local concernent les points suivants : - Proprit immobilire * La forme des actes relatifs la proprit immobilire et aux servitudes Loi civile 1er juin 1924 art. 42 * Publicit foncire Loi civile 1er juin 1924 art. 37 s. * Droit rels Loi civile 1er juin 1924 art. 36 * Srets + Publicit des srets immobilires : inscriptions hypothcaires Loi du 1er juin 1924 art. 47, 52 et 62 + Classement des srets immobilires + Privilges immobiliers spciaux et hypothques Loi civile du 1er juin 1924 art. 45 et s. Dcret 55-22 du 4 janvier 1955 art. 15 * Partage judiciaire dimmeubles Loi civile 1er juin 1924 art. 220 et s. Voir aussi ci-aprs sous procdure civile : excution force immobilire et administration force des immeubles - Droit des incapables dispositions transitoires pour les tutelles et curatelles o uvertes avant le 29 dcembre 1990 Loi du 29 dcembre 1990 - Rgimes matrimoniaux Diverses dispositions particulilres : droit transitoire li lintroduction de la lgislation franaise en 1924 et au rtablissement de la lgalit rpublicaine en 1944, contrat de mariage des incapables, restriction judiciaire au droit de disposer des poux, publicit. - Successions Droit transitoire Certificat dhritier transmission dexploitations Loi 24 juillet1921 et s. Loi civile 1er juin 1924 art. 73 et s., art.123 s. code civil local art. 135 et s., art. 2353 s. - Fondations Loi 1er juin 1924 code civil local art. 80 et s. - Baux loyer : cong, dure du pravis, responsabilit en cas dincendie Loi 1er juin 1924 art. 2, 7, 12 et 72 code civil local, art. 565 et 570
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- Faillite civile code de commerce, art. L. 628-1 et s. II. Procdure civile et organisation judiciaire en matire civile Les principales dispositions du droit local se trouvent codifies lannexe du Nouveau code de procdure civile. Ces dispositions maintiennent en vigueur certaines parties du code de procdure civile locale. Des rgles dorganisation juridictionnelles particulires en matire civile et commerciale figurant dans les articles L 911 et s. et R 911 et s. relvent du cadre de lorganisation judiciaire. Matires concernes : - Dispositions propres la procdure contentieuse devant le tribunal dinstance : + introduction de la demande + injonction de payer + valuation de la valeur du litige - Dispositions propres la procdure gracieuse devant le tribunal dinstance + dcisions gracieuses et voies de recours + dispositions propres certaines matires (certificat dhritier, registre des associations, registre des socits coopratives, tutelles, ventes judiciaires dimmeuble s, certificat de non dommageabilit, livre foncier) + partage judiciaire + excution force immobilire Loi du 1er juin 1924 art. 141 et s. - Dispositions propres au tribunal de grande instance + introduction de linstance + procdures collectives + taxes et frais de notaires - Dispositions propres la Cour dappel Pourvoi de droit local Dclaration dappel Droit de postulation et de reprsentation NCPC Art. R 911-12 code de lorganisation judiciaire - Voies dexcution mobilires code de procdure civile locale - Procdure sur titre ou lettre de change et billet ordre code de procdure civile locale art. 592 615 - Compromis et arbitrage Loi 24 juillet 1921 art. 15 Loi 1er juin 1924 art. 91 code de procdure civile locale art. 1025 et1026
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- Frais et dpens en matire judiciaire code de procdure civile local art.91 109 - Comptence des juridictions code de lorganisation judiciaire art. L 911-1 et s. R 911-1 et s. - Auxiliaires de justice + Avocats droit de postulation, rmunration, stage Loi 20 fvrier 1922 Dcret n47-817 du 9 mai 1947 code de procdure civile locale Loi 71-1130 du 30 dcembre art. 80 Dcret 92-680 du 20 juillet 1992 art. 81 + Huissiers nomination, cautionnement, honoraires, chambre interrgionale Dcret 29 juin 1926 art. 3 Dcret 75-770 du 14avril 1975 art. 48 et s. Dcret 69-540 du 6 juin 1969 + Greffiers Comptences propres NCPC + Notaires Nomination, accs la profession, comptences, rdaction dactes, chambre interrgionale, caisse de retraite Dcret du 20 mai 1955 Dcret 73-51 du 16 janvier 1973 et 73-609 du 5 juillet 1973 Dcret du 24 aot 1975 code de procdure civile locale Loi du 1er juin 1924 Loi locale du 4 dcembre 1899 - Administration force des immeubles Loi civile 1er juin 1924 art. 171 186 - Procdure de distribution des deniers par ordre Loi civile 1er juin 1924 art.194 214 - Statut du des interprtes et traducteurs jurs Loi locale du 1er juin 1878 Ordonnance impriale du13 juin 1903 III. Droit commercial - Juridiction commerciale code de lorganisation judiciaire art. L 913-1 et s. - Registre du commerce et des socits Rglementation relative la tenue du registre Publicit de certains actes Art. R 715-3 et s. code de lorganisation judiciaire
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Loi commerciale 1er juin 1924 art.13, 15 et 35 - Redressement et liquidation judiciaires Particularits concernant les dbiteurs, la procdure, la vente dimmeubles et les privilges Loi 25 janvier 1985, art.234 Dcret 27 mai 1985 - Associations coopratives Loi locale du 1er mai 1889 et 20 mai 1898 - Clause de non concurrence en matire commerciale Voir ci-aprs droit social - Procura Loi commerciale 1er juin 1924 art.15 - Dispositions transitoires relatives aux socits commerciales Loi commerciale 1er juin 1924 art. 36 et s. - Assurances Voir ci-aprs droit conomique - Fermeture des commerces le dimanche et jours fris Voir ci-aprs droit social IV. Droit social - Assurance maladie Accident, invalidit, vieillessse, rgime complmentaire code de la scurit sociale art. L 242-13 et s. L 321-1 et s. R 325-1 et s. D 242-20 et s. D 325-1 et s. - Assurance vieillesse Dcret 29 juillet 1937 Dcret 12 juin 1946 et 20 juin 1946 - Rgime spcial des accidents en agriculture code rural code local des assurances sociales code de la scurit sociale art. L 111-2 - Repos dominical et jours fris code local des professions - Droit du travail + Clause de non concurrence Loi commerciale du 1er juin 1924 art. 5 code local de commerce art. 59 + Maintien du salaire en cas dabsence du salari
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code civil local art. 616 code de commerce local art.63 + Dure du pravis en cas de licenciement ou de dmission Loi 6 mai 1939 code civil local art.621 code de commerce local art. 66 code local des professions art.133a - Aide sociale Voir ci-aprs droit communal V. Droit conomique - Contrle administratif des professions rglementes Dbits de boissons, entrepreneurs et architectes, marchands ambulants, ventes sur les rues et places, boulangeries, commissionnaires code local des professions art. 37 et s. - Pharmacies code de la sant publique art. L 572 - Artisanat Dfinition de lentreprise artisanale, titre de qualification dartisan et de matre, apprentissage, corporations, union et fdration des corporations, chambres de mtiers, registre des matires code local des professions Loi n 46-977 relative la taxe pour frais de chambre de mtiers - Taxe dapprentissage Amnagements spcifiques des taux et des exonrations Dcret 72-1208 du 27 dcembre 1972 - Assurances Sanctions des dclarations inexactes de lassur, rsiliation aprs sinistre, dlais de prescription, provision, intrts de retard, droit des cranciers hypothcaires, suspension en cas dalination du bien, assurances fluviales code des assurances art. L 111-4, L 191-1 et s. Loi n 91-412 du 6 mai 1991 et 92-665 du 16 juillet 1992 - Etablissements de crdit Rgles particulires aux caisses dpargne, aux banques hypothcaires, caisse de crdit municipal, crdit mutuel, crdit foncier et communal dAlsace et de Lorraine, caisse de dpt et des consignations dAlsace et de Lorraine VI Droit administratif - Droit communal local Organes de la commune, contrle administratif du reprsentant de lEtat, contrle financier et comptable, police municipale, polices spciales, muse et bibliothque des communes, garde champtre, biens communaux, socit dconomie mixte locale code Gnral des collectivits territoriales art. L 2541-1 et s. L 2212-1 et s. L 5811-1 et s.
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L 5813 L 5814-1 et s. L 5815-1 et s. Instruction locale du 30 mai 1896 Loi locale sur la taxe des riverains art.4 de la loi locale du 24 mai1879 et 3 de la loi locale du 2 janvier 1892 Loi locale du 7 novembre 1910 sur la police de la construction - Rgime forestier Exploitation en rgie par les communes, vente de bois faonns, bcherons, gardes forestiers Dcret 7 mars 1925 code forestier art. L 144-4, L148-23 - Rgime des cultes Nomination et rmunration des ministres des cultes statutaires, organisation des cultes statutaires, garantie des cultes non statutaires, congrgations religieuses, difices cultuels, logements des ministres du culte, subventions publiques aux cultes, rgime dassurance sociale des ministres du culte, police des cultes (Le Concordat reste applicable en Alsace-Moselle voir avis n188150 du CE du 24 janvier 1925 - Aide sociale communale de droit local code de laction sociale et des familles art. L 511-1et s. - Rgime de lenseignement public et priv Organisation administrative, confessionnalit des coles primaires, enseignement religieux, logement des instituteurs, subvention et contrle de lenseignement priv, enseignement de la langue rgionale, obligation scolaire - Cadastre Loi locale 31 mai 1884 - Rgime des eaux Cours deau non domaniaux, associations syndicales, rglements et usages, usage et conservation des eaux, protection contre les crues Loi locale du 2 juillet 1891 Ordonnance locale 29 fvrier 1902 VII Divers - Droit local de la chasse Administration et location de la chasse sur les bans communaux, police de la chasse, indemnisation des dgts de gibier, gnralits, police de la chasse code de lenvironnement art. L 492-2 et s. - Droit local des associations code civil local art. 21 et s. - Rgime local de la navigation intrieure sur le Rhin et la Moselle Loi locale du 15 juin 1895 Loi locale 30 mai 1908 - Rgle de droit pnal local Il subsiste quelques infractions particulires au droit local
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code pnal local Dcret du 25 novembre 1919 code local des professions Loi 9 juillet 1988 sur la police rurale - Rglementation spcifique pour les anciens combattants et victimes de guerre, notamment les incorpors de force dans larme allemande
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FICHE 3.7.2 APPLICATION ET APPLICABILITE DES TEXTES EN CORSE
La collectivit territoriale de Corse dispose d'un statut particulier qui figure pour lessentiel dans le code gnral des collectivits territoriales (art. L 4421-1 L 4425-9). Ce rgime se traduit par une organisation et des comptences particulires. Pour l'laboration des textes, il convient de prendre en compte trois lments du statut de la Corse. I. Consultation de l'Assemble de Corse Les projets de loi ou de dcret comportant des dispositions particulires la Corse doivent tre soumis pour avis pralable l'Assemble de Corse (art. L 4422-16 V du CGCT). Il convient donc, dans l'hypothse de la prparation d'un texte spcifique la Corse ou comportant des dispositions spciales la Corse, de recueillir, avant la saisine du Conseil d'Etat, l'avis de lAssemble de Corse. A cette fin, le ministre concern doit transmettre au prfet de Corse (secrtariat gnral aux affaires de Corse) le texte soumettre l'avis de l'Assemble de Corse. Celle-ci dispose pour se prononcer d'un dlai d'un mois, dlai au-del duquel l'avis est rput avoir t donn. En cas d'urgence, ce dlai peut tre rduit quinze jours. Le Premier ministre tant seul comptent pour demander la mise en oeuvre de ce dlai rduit, il convient, en pareil cas, de le saisir d'une demande en ce sens, en mme temps que le texte soumis consultation est transmis au prfet de Corse. Le calendrier de l'laboration des textes doit tre organis de manire que la consultation puisse se drouler dans le cadre des sessions ordinaires de l'Assemble de Corse.
II. Comptences particulires de la collectivit territoriale de Corse Dans diffrents domaines mentionns aux articles L 4424-1 et suivants du CGCT, la collectivit territoriale de Corse dispose de comptences propres drogatoires du droit commun. En ces matires, il faut vrifier dans quelles conditions peuvent s'appliquer en Corse les mesures nouvelles envisages et s'assurer de l'absence de contradiction avec le rgime propre celle-ci. S'il est prvu des dispositions particulires pour la Corse, ces dispositions doivent tre introduites dans le code gnral des collectivits territoriales qui regroupe l'ensemble des dispositions propres cette collectivit. III. Dnomination des organes de la collectivit territoriale de Corse Les organes de la collectivit territoriale de Corse sont l'assemble d e Corse et son prsident et le conseil excutif et son prsident. Lorsqu'un projet de texte se rfre la rgion, au conseil rgional ou aux conseillers rgionaux et s'applique la Corse sans rgime drogatoire, il y a lieu
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de ne pas omettre la mention de la collectivit territoriale de Corse, de l'assemble de Corse ou des conseillers l'Assemble de Corse. De mme, une comptence confie au prsident dune rgion devra tre attribue au prsident du conseil excutif. Exemple : Nul ne peut cumuler plus de deux des mandats lectoraux numrs ciaprs : conseiller rgional, conseiller l'assemble de Corse, conseiller gnral, conseiller de Paris, conseiller municipal (art. L 46-1 du code lectoral).
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FICHE 3.8.1 TECHNIQUES D ENTREE EN VIGUEUR
Larticle 1er du code civil, dans sa rdaction rsultant de lordonnance n2004-164 du 20 fvrier 2004 dont les dispositions ont remplac, entre autres, celles du dcret du 5 novembre 1870, fixe la plupart des rgles relatives lentre en vigueur des lois et rglements (voir fiches 1.2.2, Maitriser lapplication dans le temps et 2.1.4, Publication au Journal officiel). Lauteur dun texte lgislatif ou rglementaire dispose dun choix pour lentre en vigueur de la norme quil dicte en fonction de considrations dopportunit administrative ou politique entre : - lentre en vigueur le lendemain de la publication du texte, qui constitue un choix par dfaut en labsence de dispositions spciales ; - lentre en vigueur diffre une date quil fixe. Bien souvent la fixation dune date dentre en vigueur va de pair avec la dfinition de modalits particulires destines prendre en compte lexistence de situations en cours (voir fiche 3.8.2 Application aux situations en cours). En cas durgence, il peut tre prvu, pour les textes lgislatifs et rglementaires, une entre en vigueur le jour de la publication. Enfin, exceptionnellement, le lgislateur peut, sauf dans certains domaines, dcider de faire rtroagir les rgles quil dfinit ou habiliter le pouvoir rglementaire le faire. I. Lentre en vigueur le lendemain du jour de publication En labsence de dispositions spciales, le texte (loi, ordonnance, dcret, arrt) entre en vigueur en principe le lendemain du jour de sa publication (article 1er du code civil). Ce choix par dfaut ne se prte, par dfinition, aucun conseil rdactionnel. Il faut toutefois tre conscient des consquences de ce choix, qui peuvent ntre ni opportunes, ni simples: - ce mode dentre en vigueur nest pas o pportun pour des mesures ayant une forte incidence sur de nombreux usagers qui nauront pas eu le temps de sy prparer ; tout le moins doit-elle alors tre couple avec des dispositions transitoires (voir fiche 3.8.3 Les abrogations).
er - comme le rappelle larticle 1 du code civil, lentre en vigueur de la norme le lendemain de sa publication est en ralit subordonne la condition que des dispositions ne doivent pas tre prises pour lapplication de cette norme, auquel cas elle nentrera en vigueur qu la date dentre en vigueur de ces dispositions. La loi nentrera ainsi en vigueur que lorsque les dcrets dapplication, sils sont effectivement ncessaires, auront t eux-mmes publis. Et si cette loi modifie une loi antrieure, celle -ci ne disparatra effectivement de lordonnancement juridique que lorsque la nouvelle loi aura fait lobjet des mesures dapplication quelle appelle.
- enfin, lorsque le texte en cause modifie un autre texte il convient de vrifier si ce dernier ne contient pas d e dispositions relatives son entre en vigueur, qui, sans que cela soit souhait, pourraient sappliquer la modification envisage. On peut ainsi, par exemple, sans sen
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apercevoir, donner une porte rtroactive une disposition qui vient sinsrer dans un texte ayant prvu une entre en vigueur diffre une date, lpoque postrieure mais qui sera antrieure la date de publication du texte modificatif. Sagissant des dcrets, le juge peut toutefois procder dans ce cas une neutralisation de la rtroactivit en ninterprtant pas la modification dun texte antrieur ou la rfrence ce texte comme emportant la consquence que le texte nouveau entre en vigueur la mme date que le texte ancien (CE, 1er fvrier 1963, Distillerie de Magnac-Laval) II. Lentre en vigueur une date postrieure, fixe par le texte A. Principe Le choix dune date dentre en vigueur postrieure est en principe toujours possible. Toutefois : - le lgislateur ne peut renvoyer une mesure rglementaire le soin de fixer la date dentre en vigueur des dispositions quil dicte (CC Dcision n86-223 DC du 29 dcembre 1986). La formule la prsente loi/ordonnance entre(ra) en vigueur une date fixe par dcret est donc proscrire. Il est en revanche possible et parfois souhaitable que le pouvoir rglementaire dispose dune marge de manuvre dans des limites fixes par le lgislateur. Pour ce faire, il est dusage de complter les dispositions en cause par la phrase la prsente loi/ordonnance entre(ra) en vigueur une date fixe par dcret et au plus tard le. . Il va de soi, linverse, que lorsquune loi a fix une date dentre en vigueur diffre, le pouvoir rglementaire ne peut retenir une date diffrente ; - sagissant des textes (lgislatifs ou rglementaires) pris pour la transposition dune directive dont le dlai de transposition nest pas expir, le choix dune date dentre en vigueur postrieure au terme du dlai de transposition serait jug incompatible avec les dispositions de cette directive ( CJCE 9 aot 2004 Bund Natur Schutz in Bayern aff C.392/92.); - un texte lgislatif ou rglementaire attnuant une sanction ou la supprimant doit, en principe, tre dapplication immdiate. En outre un texte transposant un acte communautaire ne peut prescrire une entre en vigueur au del de la date limite de transposition - enfin, une mesure dapplication dune loi ne peut fixer une date trop lointaine pour sa propre entre en vigueur car elle diffrerait alors lentre en vigueur de la loi elle -mme dans des conditions de nature tablir une mconnaissance de la volont du lgislateur (CE 9 juillet 1993, Ass. Collectif pour la dfense du droit et des liberts ). B. Formulations usuelles Il est possible de choisir entre une date fixe et une date mobile. Dans un cas comme dans lautre, il est dusage mais non systmatique demployer le prsent entre(nt) en vigueur et non entrera(ront) en vigueur. On peut indiffremment mentionner la date explicitement comme le point de dpart dune priode compter du 1er janvier ou elle -mme le 1er janvier . - date fixe : les dispositions de la prsente loi/ du prsent dcret/ article etc. entrent en vigueur le 1er janvier 2005 La rfrence une date fixe implique dune part une vritable ncessit lien avec lanne civile ou avec un cycle quelconque ; considrations budgtaires ; etc. dautre part une matrise du dlai dlaboration et de publication du texte. Une mauvaise apprciation de ce dlai peut aboutir donner un caractre rtroactif aux dispositions en cause. - date mobile : La prsente ordonnance entre en vigueur le premier jour du quatrime mois suivant sa publication au Journal officiel de la Rpublique franaise.
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(ordonnance n 2004-164 du 20 fvrier 2004 relative aux modalits et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs) Cette technique garantit lintervalle entre la publication et la date deffet et permet, notamment, de tenir compte du dlai ncessaire la signature et la publication du texte, qui peut rduire considrablement le diffr initialement souhait. Sagissant des lois, il convient de faire rfrence la date de publication et non la date de promulgation. C. Insertion de la disposition dentre en vigueur dans le texte Une d isposition dentre en vigueur doit en principe tre insre la fin du texte comme lensemble des dispositions transitoires et finales. En ce qui concerne les textes rglementaires, cette disposition figure parfois dans larticle dexcution : Le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie et le ministre de la famille sont chargs, chacun en ce qui le concerne de lexcution du prsent dcret qui sera publi au Journal officiel et entrera en vigueur le Cette solution, pour lgante quelle soit, ne parat pas compatible avec les exigences de clart et de lisibilit des textes. Il convient de lui prfrer linsertion de la disposition dentre en vigueur dans le corps mme du texte. - Lorsque le texte comprend de nombreuses dispositions dont il est souhait quelles entrent en vigueur des dates diffrentes, il peut apparatre plus clair et plus lisible dinsrer les dispositions dentre en vigueur la fin de chacun groupe de dispositions homognes en cause plutt que de les rassemble r en fin de texte. Ce choix est affaire despce. Ainsi, si lensemble du texte entre en vigueur une date donne sauf exception, un renvoi la fin est prfrable : - Les dispositions de la prsente ordonnance entrent en vigueur le 1 er janvier 2005 lexception de celles de larticle 2 qui entrent en vigueur le 1er mars 2005 et de celles de larticle 4 qui entrent en vigueur le 1 er juin 2005. ou
- Les dispositions des articles 14, 25, 26, l'exception du 3o, 32, 33, 36, du deuxime alina de l'article 39, des articles 41, 42, 49, 50, 52, 53, 55, 57, 58, l'exception du 4o et du 5o, 59, 60 et 68 sont applicables compter du 1er janvier 2002. Les dispositions de l'article 48, l'exception du 4o, sont applicables compter du 1er janvier 2003.() (article 65 de la loi organique no 2001-692 du 1er aot 2001 relative aux lois de finances)
III. Lentre en vigueur le jour de publication en cas durgence En application du deuxime alina de larticle 1er du code civil, peut tre dcide en cas durgence, lentre en vigueur ds leur publication des lois dont le dcret de promulgation le prescrit et des actes administratifs (non individuels) pour lesquels le Gouvernement lordonne par une disposition spciale. Lusage de cette procdure doit tre rserv aux cas de ncessit absolue. Avec laccord du secrtariat gnral du Gouvernement, les dcrets, dans ce cas, sont complts comme suit :
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- dans les visas : Vu le code civil, notamment son article 1er ; et Vu lurgence, - dans lartic le dexcution : , qui sera publi au Journal officiel de la Rpublique franaise et entrera immdiatement en vigueur . Lentre en vigueur immdiate dun arrt ne pouvant elle -mme tre dcide que par le Gouvernement , il est ncessaire, dans ce cas, de prparer un dcret, qui ne requiert aucun contreseing, sur le modle prsent fiche 2.1.4
IV. Lentre en vigueur rtroactive La possibilit, rserve au lgislateur, de prvoir explicitement une entre en vigueur rtroactive est une question juridique dlicate qui nappelle pas de conseils rdactionnels particuliers. On se bornera aux indications suivantes : - si la loi a fix, pour son entre en vigueur, une date antrieure celle de sa publication et appelle des mesures dapplication, celles-ci entreront en principe en vigueur la date fixe. Mais la rtroactivit de ces mesures rglementaires peut dans certains cas tre possible si le lgislateur a choisi une date dentre en vigueur postrieure la publication de la loi : les mesures dapplication dune loi, publie dans le courant de lanne N, qui fixe son entre en vigueur le 1er janvier de lanne N+1, entreront elles-mmes en vigueur cette date alors mme quelles ne seront publies que dans le courant de lanne N+1. Cette possibilit est apprcie au cas par cas, en fonction de lobjet de la loi et de lintention du lgislateur ( Voir par exemple en matire de scurit sociale CE 6 fvrier 1953 Mourgeon ; 25 mai 1954 Socit Foreston). Si la rtroactivit la date fixe par le lgislateur est possible, il est alors souhaitable que les mesures dapplication la mentionnent explicitement; - la rtroactivit peut tre explicitement dcide mais elle peut galement tre le rsultat de lapplication, volontaire ou non, dune rgle nouvelle des situations juridiquement constitues. Il convient donc de sinterroger systmatiquement lors de ldiction dune rgle nouvelle sur son application aux situations en cours afin, le cas chant, dviter cette rtroactivit et de concevoir des mesures transitoires (voir fiche 3.8.2, Application aux situations en cours).
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FICHE 3.8.2 APPLICATION AUX SITUATIONS EN COURS
La succession dans le temps de deux rgimes (lgislatifs ou rglementaires) suscite gnralement un conflit de norme. Par exemple : - un texte modifie la dure de validit des mandats des membres dune assemble dlibrante. Sapplique t-il aux mandats en cours ? - la procdure dinstruction et de dlivrance dune autorisation administrative est modifie. La nouvelle procdure sapplique t-elle aux demandes en cours dexamen ? - etc. Ce conflit peut apparatre soit loccasion de lexamen de la rgularit juridique du texte, soit au stade de son application par ladministration. Il est rsolu par lapplication de principes qui conduisent distinguer entre les situations constitues et les procdures en cours la date dentre en vigueur du texte et au sein de ces dernires entre les situations contractuelles et les situations non contractuelles (voir fiche 1.2.2 Matriser lapplication dans le temps considrations gnrales). Il est trs souhaitable, pour prvenir de tels conflits, alors mme quil ne sagirait que de rappeler ces principes, de prciser dans le nouveau dispositif les modalits dapplication des nouvelles rgles aux situations en cours. La conception de ces modalits, qui peuvent tre complexes, commande de prendre tout dabord une rfrence temporelle comme principe dapplication de la rgle nouvelle. 1. Cette rfrence temporelle sera gnralement la date dentre en vigueur du texte choisie implicitement entre en vigueur le lendemain du jour de la publication - ou explicitement date dentre en vigueur diffre (voir fiche 3.8.1 Techniques dentre en vigueur). Pour certaines situations prcisment dfinies en fonction de critres qui ne doivent pas conduire des discriminations injustifies, il sera ensuite fait exception lapplication de cette date dentre en vigueur :
-Soit en leur maintenant le bnfice de la rgle ancienne

- Les vins bnficiant de l'appellation d'origine X en vrac la proprit et dj vendus, auxquels a t dlivr antrieurement la date de publication du prsent dcret le label des vins dlimits de qualit suprieure, peuvent tre commercialiss sous leur appellation jusqu' puisement des stocks, - Les mdecins qui bnficient la date d'entre en vigueur de la prsente ordonnance de l'allocation institue par l'article 4 de la loi du 5 janvier 1988 susvise restent rgis
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par les dispositions de cet article, dans sa rdaction antrieure sa modification par la prsente ordonnance ( Ordonnance no 96-345 du 24 avril 1996 relative la matrise mdicalise des dpenses de soins) - Les contrats d'insertion en alternance conclus en application des dispositions du chapitre Ier du titre VIII du livre IX du code du travail (deuxime partie : Dcrets en Conseil d'Etat) et du dcret n 2002-518 du 16 avril 2002 relatif au contrat de qualification pour les personnes ges de vingt-six ans et plus, dans leur rdaction antrieure la publication du prsent dcret, demeurent rgis par ces dispositions, jusqu' leur terme s'ils sont dure dtermine et jusqu'au terme de la priode de qualification ou d'adaptation s'ils sont dure indtermine. (article 4 du dcret n 2004-1093 du 15 octobre 2004 relatif aux contrats de professionnalisation et modifiant le code du travail )
Le bnfice de ce maintien peut tre total ou partiel :
Article 4 I. - Les marchs publics notifis antrieurement la date de publication du prsent dcret demeurent rgis, pour leur excution, par les dispositions du code des marchs publics dans leur rdaction antrieure aux dispositions annexes au prsent dcret. II. - Les marchs publics pour lesquels une consultation a t engage ou un avis d'appel public la concurrence envoy la publication antrieurement la date de publication du prsent dcret demeurent rgis, pour leur passation, par les dispositions du code des marchs publics dans leur rdaction antrieure aux dispositions annexes au prsent dcret. Les dispositions des titres Ier, II, IV, V et VI du code annex au prsent dcret leur sont applicables. (Dcret n 2004-15 du 7 janvier 2004 portant code des marchs publics)
Le texte peut galement proroger ou admettre en tout ou partie la validit de certains faits ou actes intervenus sous lempire de la rgle ancienne en en faisant application dans le nouveau rgime. Il peut le faire purement et simplement :
- Article 26 Les dispositions du prsent dcret entrent en vigueur compter du 1er janvier 2005. Les demandes d'inscription, de rinscription et de radiation des produits et prestations ainsi que les demandes relatives au tarif et au prix de ces produits et prestations enregistres avant le 1er janvier 2005 sont soumises aux dispositions des articles R. 165-1 et suivants dans leur rdaction rsultant du prsent dcret. Toutefois, lorsque la commission d'valuation des produits et prestations a formul, avant cette date, un avis sur une demande, les dcisions relatives au remboursement, au prix ou au tarif de ce produit ou de cette prestation interviennent valablement au vu de cet avis (Dcret n 2004-1419 du 23 dcembre 2004 relatif la prise en charge des produits et prestations mentionns l'article L. 165-1 du code de la scurit sociale )
Ou sous condition :
-Article 64 I. - Les dispositions des articles L. 225-100, L. 225-102-1 et L. 225-129-5 du code de commerce entrent en vigueur pour les exercices ouverts partir du 1er janvier 2004.
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Les dlgations accordes par les assembles gnrales extraordinaires des socits antrieurement la publication de la prsente ordonnance restent valables jusqu' leur terme sauf dcision contraire d'une nouvelle assemble gnrale extraordinaire. Toutefois, les modalits d'exercice de ces dlgations sont rgies par les dispositions de cette ordonnance ds son entre en vigueur. (Ordonnance n 2004-604 du 24 juin 2004 portant rforme du rgime des valeurs mobilires mises par les socits commerciales et extension l'outre-mer de dispositions ayant modifi la lgislation commerciale ). - Article 20 I. - Les responsables de traitements de donnes caractre personnel dont la mise en oeuvre est rgulirement intervenue avant la publication de la prsente loi disposent, compter d e cette date, d'un dlai de trois ans pour mettre leurs traitements en conformit avec les dispositions de la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 relative l'informatique, aux fichiers et aux liberts, dans leur rdaction issue de la prsente loi. Lorsque cette mise en conformit n'a pas pour effet de modifier les caractristiques des traitements mentionnes l'article 30 de la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 prcite, dans sa rdaction issue de la prsente loi, les traitements sont rputs avoir satisfait aux dispositions prvues au chapitre IV. Les dispositions de la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 prcite, dans sa rdaction antrieure la prsente loi, demeurent applicables aux traitements qui y taient soumis jusqu' ce qu'ils aient t mis en conformit avec les dispositions de la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 prcite, dans leur rdaction issue de la prsente loi, et, au plus tard, jusqu' l'expiration du dlai de trois ans prvu l'alina prcdent. Toutefois, les dispositions des articles 38, 44 49 et 68 70 de la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 prcite, dans leur rdaction issue de la prsente loi, leur sont immdiatement applicables. II. - Par drogation aux dispositions du I, les responsables de traitements non automatiss de donnes caractre personnel dont la mise en oeuvre est rgulirement intervenue avant la date de publication de la prsente loi disposent, pour mettre leurs traitements en conformit avec les articles 6 9 de la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 prcite, dans leur rdaction issue de la prsente loi, d'un dlai allant jusqu'au 24 octobre 2007.
Les dispositions de l'article 25, du I de l'article 28 ainsi que des articles 30, 31 et 37 de la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 prcite, dans leur rdaction antrieure la prsente loi, demeurent applicables aux traitements non automatiss qui y taient soumis jusqu' ce qu'ils aient t mis en conformit avec les dispositions des articles 6 9 de la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 prcite, dans leur rdaction issue de la prsente loi et, au plus tard, jusqu'au 24 octobre 2007.( LOI n 2004-801 du 6 aot 2004 relative la protection des personnes physiques l'gard des traitements de donnes caractre personnel et modifiant la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 relative l'informatique, aux fichiers et aux liberts).
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- Soit en leur appliquant une rgle, transitoire, qui ne sera ni la rgle ancienne, ni la rgle nouvelle
Article 22
I. - Au troisime alina de l'article L. 351-1 du code de la scurit sociale, les mots : une limite dtermine sont remplacs par les mots : la limite prvue au deuxime alina . II. - Les dispositions du I sont applicables aux pensions prenant effet aprs le 31 dcembre 2007. III. - Pour les pensions prenant effet aprs le 31 dcembre 2003, la limite mentionne au troisime alina de l'article L. 351-1 du code de la scurit sociale est gale : 150 trimestres pour les assurs ns avant 1944 ; 152 trimestres pour les assurs ns en 1944 ; 154 trimestres pour les assurs ns en 1945 ; 156 trimestres pour les assurs ns en 1946 ; 158 trimestres pour les assurs ns en 1947. (loi n 2003-775 du 21 aot 2003 portant rforme des retraites)
2. Plus rarement le parti rdactionnel retenu est celui du maintien de la rglementation ancienne, les rgles nouvelles ne sappliquant qu des hypothses prcisment dfinies. Lorsque le texte modifie un texte antrieur, a fortiori sil sagit dun code, les dispositions transitoires doivent faire lobjet darticles distincts de ceux qui dictent les nouvelles rgles, afin quelles ne sincorporent pas au nouveau texte modifi. Il est dailleurs souvent prfrable de regrouper les dispositions transitoires et les abrogations du droit antrieur sous lintitul de dispositions transitoires et finale s.
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FICHE 3.8.3 LES ABROGATIONS
I. Principes Les textes lgislatifs et rglementaires restent applicables tant quils nont pas t abrogs, mme sils sont tombs en dsutude, cest--dire sont rests inappliqus pendant une longue priode, et mme en cas dusage contraire, moins que des textes nouveaux ne procdent explicitement leur abrogation ou ne soient jugs incompatibles avec eux. Labrogation peut tre explicite. Elle peut aussi tre implicite, cest--dire se dduire de lincompatibilit entre les anciennes normes et de nouvelles dispositions rgissant la matire. On pense parfois plus prudent de sen tenir une abrogation implicite, parce que labrogation expresse expose au risque doublier telle ou telle disposition que ldiction de la nouvelle norme remet en cause. On recourt aussi la formule toutes dispositions contraires sont abroges. , laquelle se borne rappeler le mcanisme de labrogation implicite. En ralit, cette prudence traduit bien souvent une mconnaissance de ltat exact du droit ou une analyse insuffisante de celui-ci qui augure mal de lapplication de la rgle future. On veillera donc particulirement, lors de la conception dun texte, abroger celles des dispositions auquel le nouveau texte doit se substituer. Ladministration est tenue dabroger un rglement illgal depuis lorigine ou devenu illgal, aprs son diction, la suite de changements de circonstances de fait ou de droit (CE Ass., 3 fvrier 1989 Alitalia). Labrogation peut ainsi tre impose par une volution des normes suprieures, telles que les normes communautaires. Labrogation, qui peut rsulter dune simple modification de la rglementation, peut ne pas tre immdiate en cas de changement de circonstances, mais lapplication des dispositions dont la modification simpose ne saurait, selon les termes de la jurisprudence Villemain (CE Ass., 26 juin 2002), se prolonger au del dun dlai raisonnable . Labrogation dune loi nentrane pas automatiquement celle des rglements qui ont t pris pour son application et qui restent conciliables avec la nouvelle lgislation (CE Ass. 16 avril 1943, Lanquetot). Labrogation dun texte B qui avait lui-mme abrog un texte A ne fait pas revivre le texte A, sauf sil rsulte de ces dispositions quil ne peut avoir que cet objet ou cet effet ( voir rapport public du Conseil dEtat pour 1994 ; EDCE, p 194). En consquence, il est inutile et inopportun, lorsque lon prend un dcret dont les dispositions se substituent entirement celles dun dcret prcdent, de ne pas abroger dans celui-ci les dispositions abrogeant le dcret quil avait lui-mme remplac. Si lon souhaite abroger un texte A dans sa rdaction issue dun texte B par exemple une disposition codifie cest le texte A quil convient dabroger et non le texte B. II. Modalits A. Labrogation par modification ou remplacement La rcriture dun texte implique ncessairement labrogation du texte dans sa rdaction antrieure. Il est donc inutile dutiliser la formulation les disposit ions de larticle X sont abroges et remplaces par les dispositions suivantes . Cette abrogation nentre en vigueur qu la date laquelle le texte ainsi modifi entre lui-mme en vigueur, cette date pouvant tre soit la date dentre en vigueur explic itement choisie,
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soit, lorsque des textes dapplication sont ncessaires, la date laquelle ces textes entreront euxmmes en vigueur. La volont de faire clairement apparatre ce dcalage conduit parfois introduire dans le texte une disposition inspire du modle suivant: Les dispositions de larticle X dans leur rdaction antrieure la prsente loi (au prsent dcret) sont abroges compter de lentre en vigueur de ces dispositions dans leur rdaction qui en rsulte . Ce type de disposition nest pas juridiquement utile et peut savrer dangereux dans le cas de dispositifs complexes dentre en vigueur. B. Labrogation pure et simple Comme la cration dune nouvelle norme, la disparition de celle -ci peut faire lobjet dun dispositif particulie r dentre en vigueur, notamment dune entre en vigueur diffre. Mais, pour les mmes raisons, le lgislateur ne peut renvoyer une mesure rglementaire le soin de fixer la date dentre en vigueur dune abrogation. On ne peut donc crire, dans un texte de niveau lgislatif, que larticle X est abrog compter dune date fixe par dcret , laquelle on doit prfrer la disposition suivante : larticle X est abrog compter dune date fixe par dcret et au plus tard le . Toutefois, ce principe connat une exception sagissant de labrogation de dispositions formellement lgislatives mais qui sont intervenues dans le domaine rglementaire, que lon trouve notamment dans les lois ou ordonnances adoptant la partie lgislative dun code. Dans ces cas, il est possible, afin dviter une discontinuit, de renvoyer lentre en vigueur de labrogation de ces dispositions lentre en vigueur de la partie rglementaire du code qui reprendra ces dispositions. Exemple :
Ordonnance no 2000-930 du 22 septembre 2000 relative la partie Lgislative du code de la route Article 5 I. - Sont abrogs : 1o L'ordonnance no 58-1216 du 15 dcembre 1958 relative la police de la circulation routire (etc.) II. - Sont abrogs, compter de la date d'entre en vigueur du dcret relatif la partie Rglementaire du code de la route : 1o La deuxime phrase du 3o de l'article L. 2213-2 du code gnral des collectivits territoriales ; 2o L'article 4 de la loi no 70-597 du 9 juillet 1970 instituant un taux lgal d'alcoolmie et gnralisant le dpistage par l'air expir ; 3o Les I, II et VII de l'article 63 de la loi no 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre conomique et financier.
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FICHE 3.9.1 SIGNATURES ET CONTRESEINGS : LES ACTES DU PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE
Les rgles de fond applicables aux actes signs par le Prsident de la Rpublique reposent sur une distinction entre les actes dont la signature par le Prsident de la Rpublique est obligatoire et ceux quil a, en dehors d e toute obligation, choisi de signer (pour les rgles de procdure, voir fiche 2.1.3.). I. Contreseing des actes qui doivent tre signs par le Prsident de la Rpublique La Constitution prvoit, dans son article 19, que certains actes limitativement numrs, pris par le Prsident de la Rpublique dans lexercice de ses prrogatives, ne sont soumis aucun contreseing. Il sagit de lacte par lequel cette autorit nomme le Premier ministre ou met fin ses fonctions, sur la prsentation par celui-ci de la dmission du Gouvernement (1er alina de larticle 8 de la Constitution), de la dcision de soumettre un projet de loi au rfrendum (article 11 de la Constitution), de la dcision portant dissolution de lAssemble nationale (article 12), des mesures exiges par les circonstances et prises sur le fondement de larticle 16 de la Constitution, des mesures de nomination au Conseil constitutionnel prises en vertu de larticle 56 de la Constitution et, en dernier lieu, des actes de saisine du juge constitutionnel (articles 54 et 61 de la Constitution). Tous les autres actes pour lesquels la signature par le Prsident de la Rpublique est obligatoire doivent, quant eux, tre revtus du contreseing du Premier ministre, ainsi que du contreseing des ministres que larticle 19 de la Constitution qualifie de responsables . A. Les actes soumis au contreseing du Premier ministre et des ministres responsables Sagissant, en premier lieu, des mesures individuelles, le Prsident de la Rpublique signe toute mesure portant nomination dans un emploi (article 13 de la Constitution) moins que dlgation ait t donne dans les conditions fixes par lordonnance organique n58-1136 du 28 novembre 1958. Il est en outre seul comptent pour signer les dcisions portant mise la retraite des fonctionnaires civils ayant t nomms par dcret en Conseil des ministres. Sagissant, en second lieu, des mesures caractre gnral, le Prsident de la Rpublique signe tous les actes de promulgation des lois, dans les conditions prvues aux articles 10 et 11 de la Constitution. Il lui appartient galement de signer les ordonnances prises en vertu des articles 38, 47, 47-1 et 74-1 de la Constitution. Il signe en outre tous les dcrets dlibrs en conseil des ministres (article 13 de la Constitution). Cette dlibration peut tre obligatoire, soit parce quelle est prvue par une norme de rang suprieur, soit parce que lon modifie un dcret qui avait t lui-mme dlibr par le conseil des ministres. Elle peut aussi rsulter dun choix dopportunit. Il signe, enfin, eu gard la nature des matires abordes, les dcrets fixant les attributions dlgues aux ministres dlgus et aux secrtaires dEtat (les dcrets dattribution des ministres sont
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dlibrs en conseil des ministres) et les dcrets relatifs lordre de la Lgion dhonneur, lOrdre national du mrite et la Mdaille militaire que ces dcrets aient pour but dorganiser les ordres en cause ou dy nommer ou promouvoir des personnes. Sur lensemble des points qui prcdent, on se reportera aux f iches 1.3.3 et 4.2.1 relatives la rpartition des comptences. B. La notion de ministres responsables Il sagit, selon la jurisprudence constante du Conseil dEtat, des ministres auxquels incombent, titre principal, la prparation et lapplication des actes considrs (CE Sect., 10 juin 1966, Pelon et autres). Cette interprtation du texte constitutionnel, dgage en vue dexaminer la rgularit formelle de textes rglementaires, est transposable aux actes de promulgation des lois. En dautres termes, le ministre responsable est celui qui prend linitiative dlaborer le texte en cause, confie ses services la responsabilit principale de cette laboration, semploie recueillir ladhsion des autres dpartements ministriels dont le concours lui est ncessaire, soumet le texte au Conseil des ministres, en assure et en contrle enfin lapplication. Le ou les ministres sur le rapport desquels est pris le texte (voir fiche 3.1.4.) sont ncessairement regards comme responsables de son application et doivent donc le contresigner. En pratique, il est dusage que le ministre charg de loutre-mer contresigne tous les actes caractre gnral qui, soit prvoient expressment leur application en Nouvelle-Caldonie ou aux collectivits rgies, conformment larticle 74 de la Constitution, par le principe de spcialit lgislative, soit comportent certaines adaptations, ft-ce de pure forme, en vue de leur application aux collectivits rgies par larticle 73 de la Constitution, et ce quelles que soient les diligences effectivement dployes par les services du ministre en vue de la prparation de ces actes ou de leur application (voir fiche 3.6.1., Elaboration et contreseing des textes comportant des dispositions relatives loutre-mer). Les ministres responsables sont dsigns par la formule suivante : Le Premier ministre, le ministre de et le ministre de sont responsables, chacun en ce qui le concerne, de lapplication du prsent dcret . On veillera dsigner ces autorits par leurs titres prcis rsultant du dcret de composition du Gouvernement. Ces titres sont mis au fminin, sil y a lieu. A contrario, la formule le ministre charg de... , utilise juste titre dans le corps dun dcret dans un souci de simplification et de clart, est proscrire dans un article dapplication. II. Contreseing des actes que le Prsident de la Rpublique choisit de signer Le Prsident de la Rpublique peut dcider dapposer sa signature sur des dcrets qui, nayant pas t dlibrs en Conseil des ministres et ntant relatifs ni aux attributions des ministres, ministres dlgus et secrtaires dEtat, ni aux trois ordres honorifiques mentionns au ci-dessus, relvent de la comptence rglementaire du Premier ministre. Cest en matire de dfense nationale que cet usage est le plus fermement tabli. En pareille hypothse, la comptence de lauteur du dcret et la rgularit formelle de ce dernier sont apprcies au regard des rgles de signature et de contreseing applicables aux actes du
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Premier ministre (CE Ass., 27 avril 1962, Sicard et autres, voir fiche 3.9.2). Le dcret est donc contresign par les ministres chargs de son excution. II. Contreseing des actes que le Prsident de la Rpublique choisit de signer Le Prsident de la Rpublique peut dcider dapposer sa signature sur des dcrets qui, nayant pas t dlibrs en Conseil des ministres et ntant relatifs ni aux attributions des ministres, ministres dlgus et secrtaires dEtat, ni aux trois ordres honorifiques mentionns au ci-dessus, relvent de la comptence rglementaire du Premier ministre. Cest en matire de dfense nationale que cet usage parat le plus fermement tabli. En pareille hypothse, la comptence de lauteur du dcret et la rgularit formelle de ce dernier sont apprcies au regard des rgles de signature et de contreseing applicables aux actes du Premier ministre (CE Ass., 27 avril 1962, Sicard et autres, voir fiche 3.9.2). Le dcret est donc contresign par les ministres chargs de son excution.
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FICHE 3.9.2 SIGNATURES ET CONTRESEINGS : LES ACTES DU PREMIER MINISTRE

I. Principes et exceptions A. Le principe jurisprudentiel En vertu de larticle 22 de la Constitution, les actes du Premier ministre sont contresigns, le cas chant, par les ministres chargs de leur excution et non, linstar des actes que Prsident de la Rpublique est tenu de signer, par les ministres responsables (sur cette dernire notion, voir fiche 3.9.1., Signatures et contreseings : les actes du Prsident de la Rpublique). Selon la dfinition quen donne le Conseil dtat, les ministres chargs de lexcution dun acte rglementaire du Premier ministre sont ceux qui seront comptents pour signer ou contresigner les mesures rglementaires ou individuelles que comporte ncessairement lexcution de cet acte (CE Ass., 27 avril 1962, Sicard et autres). Autrement dit, les ministres chargs de lexcution dun dcret sont ceux qui auront la charge de prendre les mesures juridiques ncessaires pour que le dcret reoive application. A contrario, le simple fait quun ministre soit intress par le sujet trait au motif, par exemple, quil serait ultrieurement amen faire application du dcret en cause pour prendre un certain nombre de mesures individuelles ou mme quil ait t associ la prparation du dcret, ne justifie pas, lui seul, quil appose son contreseing sur le texte en cause. Par exemple, le dcret n 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au rgime particulier de certaines positions des fonctionnaires de lEtat et certaines modalits de cessation de fonctions, qui donne comptence aux ministres dont relvent les fonctionnaires pour prononcer par arrt les mesures quil prvoit (mise disposition, dtachement, etc..) navait pas tre contresign par lensemble des ministres ; de fait, il ne la t que par le ministre de lconomie, des finances et du budget, le secrtaire dEtat la fonction publique et le secrtaire dEtat au budget. Le ou les ministres sur le rapport desquels est pris le dcret (voir fiche 3.1.4.) sont ncessairement regards comme chargs de lexcution de celui-ci et doivent donc le contresigner. On notera que ces principes sappliquent aussi bien aux dcrets pris en vertu du pouvoir rglementaire autonome du Premier ministre quaux dcrets pris par celui-ci pour lapplication des lois. Ils ne sont sujets, en ralit, quaux deux rserves exposes aux points suivants. B. Exceptions 1) Les prvisions expresses dune norme de rang suprieur Certaines normes de rang suprieur, il est vrai assez rares, prvoient expressment que les rglements pris pour leur application comporteront le contreseing de certains ministres. Par exemple, en application de larticle 21 de lordonnance n 58-1270 du 22 dcembre 1958 modifie portant loi organique relative au statut de la magistrature, toute disposition
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rglementaire nouvelle prescrivant la participation des magistrats aux travaux dorganismes ou de commission extrajudiciaires doit tre soumise au contreseing du garde des sceaux. Il est par ailleurs dusage que les dcrets portant attribution de comptences un ministre ou dlgation de comptences un ministre dlgu ou un secrtaire dEtat disposent que lintress contresignera les dcrets relevant des comptences qui lui sont attribues par dlgation. En pareille hypothse, le contreseing considr devra, pour respecter cette mention, tre systmatiquement recueilli, alors mme que son absence ne vicie pas la rgularit formelle du rglement (voir CE, Ass, 8 juillet 1997, Tte). 2) Le cas particulier de loutre-mer Dans un souci de coordination gouvernementale, il est la fois souhaitable et admis que le ministre charg de loutre-mer contresigne les dcrets, non seulement lorsquil a des mesures dexcution prendre ( cet gard, il convient de rappeler quil exerce outre-mer les attributions qui reviennent au ministre de lintrieur en mtropole), mais galement dans deux cas : - sagissant des collectivits doutre-mer rgies par larticle 73 de la Constitution, lorsque le texte en cause comporte une mesure dadaptation en vue de son application ces collectivits ou prvoit, au contraire, quil ny sera pas applicable ; - lorsque le texte comporte une mention dapplication dans les collectivits doutre-mer rgies par larticle 74 de la Constitution ou en Nouvelle -Caldonie (voir sur ce point la fiche 3.6.1., Elaboration et contreseing des textes comportant des dispositions relatives loutre-mer). II. Mise en uvre La mise en uvre de ces principes appelle les prcisions suivantes. A. Dcrets pris pour lapplication des lois Le seul fait que lacte de promulgation dune loi soit revtu du contreseing dun ministre considr, cet effet, comme ministre responsable ne confre pas pour autant celui-ci la qualit de ministre charg de lexcution de lensemble des dcrets dapplication de cette loi. On appliquera, en pareille hypothse, la grille dexamen issue de la dcision Sicard et autres prcite. B. Dcrets modifiant des dcrets antrieurs Selon une jurisprudence constante, de tels dcrets peuvent ntre valablement contresigns que par les seuls ministres concerns par les dispositions modifies. Il ny a donc pas ncessairement sur ce point paralllisme des formes entre texte initial et texte modificatif. C. Dcrets prvoyant la dsignation de reprsentants de ltat au sein dun organisme public. On recueillera systmatiquement le contreseing des ministres que le dcret invite dsigner, par arrt, des reprsentants. Il parat prudent de recueillir galement le contreseing des ministres dont le texte prvoit quils auront formuler des propositions en vue de la dsignation de leurs reprsentants.
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A contrario, lorsque les reprsentants de ladministration sont dsigns s qualits , le dcret qui institue la commission ou lorganisme ne doit pas, en toute rigueur, tre contresign par chacun des ministres dont dpendent ces fonctionnaires. On veillera simplement leur bonne information durant la procdure interministrielle pralable ladoption du projet de dcret. D. Dcrets dont lapplication ne requiert aucun acte ministriel dexcution Cest notamment le cas de la plupart des dcrets portant dclaration dutilit publique. En vertu de larticle 22 de la Constitution, les textes de cette nature ne devraient normalement comporter que la signature du Premier ministre, lexclusion de tout contreseing. On admet cependant, dans la pratique, quils soient contresigns par le ministre qui les a labors. E. Contreseing par un ministre dlgu ou un secrtaire dtat plac auprs dun ministre Les ministres dlgus et secrtaires dEtat placs auprs dun ministre signent les actes entrant dans leur domaine dattributions dans les cas et conditions prvus par leur dcret de dlgation. La pratique rcente a t de permettre au ministre dlgu ou au secrtaire dtat de signer seul, pour le ministre titulaire et par dlgation, tous arrts, circulaires, actes et dcisions intervenant dans son domaine et de prvoir quil contresigne les dcrets intervenant dans ce mme domaine. Sagissant des dcrets, ce contreseing ne peut toutefois que sajouter celui du ministre, jamais sy substituer. Lomission du contreseing dun ministre dlgu ou d un secrtaire dtat plac auprs dun ministre nentache pas dillgalit ces dcrets. F. Difficults dterminer les contreseings Dans lhypothse o, faute de toute disposition expresse, il serait malais de prvoir les mesures qui devront tre prises pour lexcution dun dcret, on prfrera recueillir des contreseings nombreux, alors mme que certains dentre eux pourraient savrer superftatoires, plutt que de risquer dentacher la rgularit formelle du dcret. On notera, en dernier lieu, que la liste des autorits charges de lexcution dun acte du Premier ministre, entendues dans le sens des indications qui prcdent, doit figurer dans le dernier article de lacte en cause, dit article dexcution . Les ministres chargs de lexcution sont dsigns par la formule suivante : Le Premier ministre, le ministre de et le ministre de sont, chacun en ce qui le concerne, chargs de lexcution du prsent dcret . On veillera dsigner ces autorits par leurs titres prcis et dans lordre protocolaire, sans drogation possible, rsultant du dcret de composition du Gouvernement. Ces titres sont mis au fminin, sil y a lieu. A contrario, la formule le ministre charg de... , qui peut tre utilise juste titre dans le corps dun dcret dans un souci de simplification et de clart, est proscrire dans un article dexcution. A dfaut de ministre ou de secrtaire dtat charg dexcuter, larticle dexcution se borne prciser les conditions de publication de lacte.
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FICHE 3.9.3 DELEGATIONS DE SIGNATURE CONSENTIES PAR LES MEMBRES DU GOUVERNEMENT
Le nombre important de dcisions prises quotidiennement par les autorits administratives de lEtat implique la mise en place de dlgations de signature des ministres leurs subordonns (pour les rgles de procdure gouvernant la signature et le contreseing de lensemble des textes normatifs voir fiche 2.1.3.)
I. Principes La dlgation de signature est un procd par lequel une autorit administrative charge une autre autorit, qui lui est hirarchiquement subordonne, dagir en son nom, dans un cas ou dans une srie de cas dtermins. Elle prsente les deux caractres suivants : - comme toute mesure prise intuitu personae, elle devient caduque et doit tre renouvele chaque changement des personnes concernes, quil sagisse de lautorit dlgante ou du dlgataire. Le Conseil dEtat juge toutefois quen cas de dmission du gouvernement, le titulaire de la dlgation demeure comptent pour les affaires courantes jusquau jour de la publication au Journal officiel du dcret portant nomination des membres du nouveau gouvernement ( CE 27 juillet 2001, Association de droit allemand Stiftung Jean Arp und Sophie Taeuber ). - la dlgation de signature ne constitue quune mesure dorganisation interne du service qui, la diffrence de la dlgation de pouvoir, ne modifie en rien la rpartition des comptences. Par suite, un arrt ministriel sign par dlgation conserve le caractre de dcision ministrielle. On relvera dailleurs, sur le plan formel, que le dlgataire nagit que pour [le dlgant] et par dlgation . En outre, et pour les mmes raisons, une dlgation de signature nempche pas le dlgant dvoquer tous moments une affaire soumise au dlgataire. II. Conditions de la dlgation de signature A. Champ de la dlgation Une dlgation de signature ne peut tre gnrale ni transfrer lensemble des pouvoirs de lautorit dlgante au dl gataire. Lacte portant dlgation de signature doit donc indiquer les matires pour lesquelles cette dlgation est accorde. Certaines attributions essentielles des ministres ne peuvent faire lobjet daucune dlgation de signature. Il en est ainsi de la signature des dcrets.
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B. Le rapport de subordination Il rsulte de la jurisprudence du Conseil dtat que les dlgations de signature ne peuvent, par nature, tre donnes qu un agent plac sous lautorit hirarchique du dlgant, cest-dire, lorsquil sagit de la signature dun ministre, un membre de son cabinet ou un agent relevant de son administration. Ds lors, titre dexemple, le directeur dun tablissement public de ltat, plac certes sous la tutelle dun ministre mais ne relevant pas au sens strict de son pouvoir hirarchique et assumant, au contraire, la responsabilit dun organisme auquel sapplique le principe dautonomie, ne saurait recevoir dlgation pour signer des actes administratifs qui relvent de la comptence du ministre, mme lorsquil sagit dactes de gestion. De la mme faon, lorsque le dcret dattributions dun ministre prvoit que celui-ci dispose dun service plac sous lautorit dun autre ministre, le dcret ayant pour objet de permettre la premi re de ces autorits daccorder une dlgation de signature aux personnels du service mis sa disposition devra tre contresign par les deux ministres. Il en va notamment ainsi pour la dlgation un fonctionnaire ne relevant pas de lautorit dun ministre de la capacit dordonnancer des crdits inscrits au budget dont ce ministre est lordonnateur principal. C. Prsentation et publication de la dcision portant dlgation de signature Seule une dcision pralable, explicite, dsignant nominativement la personne qui reoit dlgation, signe en personne par lautorit dlgante et publie peut valablement confrer une dlgation de signature. A dfaut de publication, les dcisions prises sur le fondement de cette dcision sont, en principe, entaches dincomptence. Un acte rglementaire peut toutefois tre pris sur le fondement dune dlgation dj signe mais non encore publie, la condition que cet acte ne soit pas publi avant la dlgation (C.E., 2 avril 1997, Syndicat national autonome des directeurs de conservatoires et coles de musique). Le degr de publicit exig par la jurisprudence dpend en outre de la nature de lacte. Les actes portant dlgation de la signature dun ministre, quelle quen soit la forme doivent tre publis au Journal officiel. En revanche, sagissant des dlgations accordes leurs subordonns par les dirigeants dun tablissement public, une publication au bulletin officiel du ministre dont relve ltablissement est suffisante (C.E., 23 juillet 2003, Socit CLL Pharma).
III. Cas particuliers A. Dcrets dattribution des ministres dlgus et secrtaires dtat Ces dcrets portent dlgation de signature du ministre au ministre dlgu ou au secrtaire dtat placs auprs de lui. Cette disposition, dont le dtail peut varier, permet le plus souvent au dlgataire de signer seul, dans la limite de ses attributions, tous actes, arrts et dcisions.
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En revanche les dcrets ne pourront tre contresigns par lui que conjointement avec le ministre auprs duquel il est plac. B. Dlgation de signature consenties par les ministres En principe, un ministre ne peut dlguer sa signature que par dcret. Toutefois, le dcret n47-233 du 23 janvier 1947 autorise les ministres dlguer leurs signatures par arrt, sous rserve du respect de conditions relatives respectivement la personne du dlgataire et la nature des actes susceptibles de faire lobjet de la dlgation. Les catgories de personnes habilites recevoir dlgation par arrt sont limitativement numres par les articles 1er et 2 du dcret du 23 janvier 1947. Il sagit : des directeurs dadministration centrale, chefs de service, directeurs adjoints et sous-directeurs la condition que le champ de la dlgation ne dpasse pas celui de leurs attributions, telles quelles rsultent des dcrets et arrts dorganisation de ladministration centrale du ministre ; dans la mme limite, des fonctionnaires de ladministration centrale appartenant un corps de catgorie A, en cas dabsence ou dempchement du chef de service, du directeur adjoint ou du sous-directeur sous lautorit duquel ils se trouvent placs ; service ; des fonctionnaires en fonctions dans les services comptence nationale, appartenant un corps de catgorie A, dans la limite de leurs attributions au sein du service et en cas dabsence ou dempchement du chef du service sous lautorit duquel ils se trouvent directement placs ; du directeur, directeur adjoint et chef de cabinet du ministre en ce qui concerne les affaires pour lesquelles dlgation na pu tre donne lune des personnes mentionnes cidessus (parce quelle dpasserait les limites de leurs attributions) ou ne leur a pas t donne (mme si cela tait possible). Par suite, aucune dlgation min istrielle ne peut tre directement consentie par arrt des agents des services dconcentrs. 1) Concidence entre le grade et la fonction Dans le cas o le dlgataire exerce des attributions qui ne correspondent pas lemploi quil occupe, la dlgation de signature ne pourra tre donne que par dcret. Il en est notamment ainsi : - dun sous-directeur qui fait fonction dadjoint au directeur ; si on souhaite lui donner une dlgation sur lensemble de la direction, un dcret sera ncessaire. - dun administrateur civil faisant fonction de sous-directeur ou charg dune sous direction; - ou encore dun chef de service ds lors que lon veut lui donner dlgation sur lensemble dune direction ; il exerce de fait des fonctions dadjoint au directeur ; des chefs des services comptence nationale dans la limite des attributions du
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2) Chane de dlgation Il est ncessaire de respecter la cohrence de la chane de dlgation ce qui signifie qu partir du moment o une personne a reu dlgation par dcret, ses subordonns ne peuvent recevoir dlgation que par dcret sauf bnficier dune dlgation directe ; ex : un chef de bureau reoit dlgation de signature par dcret du ministre en cas dabsence et dempchement de son sous-directeur qui a reu dlgation par dcret car il est agent contractuel ; ex : un sous-directeur peut recevoir directement dlgation de signature de son ministre par arrt alors mme que la dlgation consentie son chef de service la t par dcret car il ne signe pas par empchement de son chef de service. Il y a en fait deux cha nes de dlgation ce qui signifie que deux actes contraires signs le mme jour lun par le chef de service, lautre par le sous directeur sont galement valables. 3) Dcisions susceptibles dtre dlgues Ces dcisions sont dfinies larticle 1er du dcret du 23 janvier 1947 En pratique, le champ de ces disposition est large. Il englobe notamment les ordonnances de paiement, les virements ainsi que la plupart des actes individuels ou rglementaires ( lexception des dcrets), y compris les contrats et conventions. Lorsquun dlgataire a reu sa dlgation de signature en excution dun dcret, toutes les dlgations accordes ses subordonns pour le cas o il serait lui-mme absent ou empch doivent elles aussi tre donnes par dcret.
IV. Mise en oeuvre A. Lintitul Dans un souci dharmonisation, les textes portant dlgation de signature sont toujours rdigs ainsi : - dcret portant dlgation de signature (nom de la direction ou du service concern) - arrt portant dlgation de signature (nom de la direction ou du service concern) B. Les visas De manire gnrale, le rdacteur veille viser des textes jour notamment en ce qui concerne lacte de nomination du Premier ministre et celui relatif la composition du Gouvernement. Doivent tre viss : - le dcret portant nomination du Premier ministre ; - le dcret relatif la composition du Gouvernement ;
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- le dcret n 47-233 du 23 janvier 1947 autorisant les ministres dlguer, par arrt, leur signature ( sans quil soit ncessaire de rappeler les dcrets postrieurs qui ont modifi le texte) ; - les dcrets et arrts relatifs lorganisation de la structure ( dlgation interministrielle, administration centrale, service comptence nationale, conseil ) ; - les dcrets de nomination pour les directeurs dadministration centrale notamment ; il est videmment exclu de viser les actes de nomination de tous les dlgataires ; il convient de se limiter aux plus importants dentre eux ; le visa se conformera strictement au titre retenu par le journal officiel ; ex : dcret duportant nomination dun directeur dadministration centrale, en aucun cas il ne faudra crire : dcret portant nomination de Monsieur X, directeur des affaires criminelles et des grces ; C. Les mentions obligatoires Pour chaque dlgataire doit apparatre la civilit, le nom, le prnom, le statut et la fonction au titre de laquelle la dlgation est donne ; afin dallger la rdaction du texte, il suffit de les faire apparatre une seule fois dans le corps du texte. Il faut viter une rdaction du type : dlgation est donne Monsieur X, directeur des affaires criminelles et des grces.En cas dabsence de Monsieur X, directeur des affaires criminelles et des grces, Monsieur Y Il sera prfr : dlgation est donne Monsieur X, directeur des affaires criminelles et des grces.En cas dabsence de Monsieur X, Monsieur Y, sous- directeur , Les rgles rela tives la fminisation sappliquent ici comme ailleurs. ex : Mme Y, agente contractuelle ou Mme Y, administratrice civile D. Larticle dabrogation Il nest pas ncessaire de prvoir une disposition expresse dabrogation puisque le nouveau texte emporte ncessairement abrogation du prcdent ; il nest pas non plus utile de prendre un texte dabrogation lorsque le dlgataire quitte ses fonctions puisque sa cessation de fonction met fin par nature la dlgation qui lui avait t consentie.
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FICHE 3.9.4 SIGNATURES ET CONTRESEINGS : LE CAS DE LINTERIM DU PREMIER MINISTRE OU DUN MINISTRE
Les rgles particulires applicables dans lhypothse o le Premier ministre ou lun des membres du gouvernement se trouve empch, exposes ci-aprs, sont mises en uvre par le secrtariat gnral du Gouvernement (pour les rgles de procdure gouvernant la signature et le contreseing de lensemble des textes normatifs voir fiche 2.1.3.)
I. Procdure de dsignation de lintrimaire En cas dempchement du Premier ministre ou dun ministre, le Prsident de la Rpublique dsigne un intrimaire pour agir la place de lautorit empche. Lorsque la survenance dun empchement est prvisible par exemple dans lhypothse dun dplacement prochain ltranger , il incombe aux services placs sous lautorit du ministre intress de faire parvenir au secrtariat gnral du gouvernement, huit jours au moins avant cet empchement : - une note permettant dapprcier lopportunit du recours la procdure d e lintrim (exemple : date, lieu et dure du dplacement, existence de dossiers urgents relevant du dpartement ministriel) ; - une note dressant, dans lordre protocolaire, la liste des membres du gouvernement qui, le cas chant, seraient en mesure dassurer lintrim. La dcision du Prsident de la Rpublique, une fois arrte, est porte la connaissance du ministre empch par les soins du secrtariat gnral du gouvernement. Lintrim prend fin soit lexpiration de la dure dtermine, le cas chant, par cette dcision, soit lors de la cessation de lempchement provisoire du titulaire, soit enfin par la prise dune nouvelle dcision contraire celle ayant institu lintrim. Dans les deux premiers cas, aucun acte juridique nest ncessaire p our mettre fin lintrim. II. Acte comportant la dsignation de lintrimaire Cet acte revt ncessairement la forme dun dcret. A. Intrim du Premier ministre par un ministre Le dcret qui institue lintrim est pris par le Prsident de la Rpublique et contresign par le Premier ministre, si ce dernier ne se trouve pas dores et dj empch.
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Pour un exemple de rdaction, voir le dcret du 31 octobre 1992 relatif lexercice des attributions du Premier ministre pendant labsence de M. Pierre Brgovoy (Journal officiel du 1er novembre 1992). B. Intrim dun ministre par le Premier ministre Le dcret qui prvoit lintrim est pris par le Prsident de la Rpublique sur le rapport du Premier ministre. Il est sign et contresign selon les rgles de droit commun. Pour un exemple de rdaction, voir le dcret du 25 janvier 1988 chargeant le Premier ministre de lintrim du ministre de lconomie, des finances et de la privatisation (Journal officiel du 26 janvier 1988). C. Intrim dun ministre par un autre ministre Le dcret prvoyant lintrim est pris par le Prsident de la Rpublique sur le rapport du Premier ministre. Il est sign et contresign selon les rgles de droit commun. III. Visas, signature et contreseing des actes pris par lintrimaire Les actes de lintrimaire ont la mme nature juridique et la mme place dans la hirarchie des normes que sils manaient du titulaire. Lintrimaire dispose en outre de lintgralit des pouvoirs attachs la fonction dont il assure lintrim. Cest ainsi quil signe ou contresigne, dans les formes prcises ci-dessous, les actes qui auraient d ltre par lautorit quil remplace.
A. Intrim du Premier ministre par un ministre Un dcret entrant dans les attributions du Premier ministre et pris en priode dintrim comporte ncessairement le visa du dcret relatif lexercice de ces attributions pendant labsence de lintress. Il est sign du ministre qui remplace le Premier ministre. Cette signature est suivie de la mention suivante : par (nom de lautorit intrimaire), pour le Premier ministre et par intrim . Le contreseing, par lintrimaire, dune loi ou dun dcret pris par le Prsident de la Rpublique est organis selon des rgles analogues : aprs la mention Par le Prsident de la Rpublique figure ainsi la mention : Pour le Premier ministre et par intrim , suivie du titre du ministre qui remplace le Premier ministre. B. Intrim dun ministre par le Premier ministre Les dcrets pris pendant lintrim du ministre sont signs par le Premier ministre, agissant en tant que tel, et contresigns par le Premier ministre, en qualit cette fois dintrimaire.
C. Intrim dun ministre par un autre ministre
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La signature du ministre intrimaire est prcde de la mention de son titre, suivie du titre du ministre quil remplace complt par la mention : par intrim .
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4. REGLES PROPRES A CERTAINES CATEGORIES DE TEXTES
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FICHE 4.1.1 ELABORATION, CONCLUSION ET PUBLICATION DES ACCORDS INTERNATIONAUX
I. La typologie des accords internationaux Il est rappel, titre liminaire, que le droit des traits est codifi par la convention de Vienne du 23 mai 1969, laquelle la France nest pas partie mais dont elle respecte les stipulations qui se limitent transcrire la coutume internationale ou noncer des principes gnraux de droit international. En droit international, le terme trait dsigne tout accord destin produire des effets de droit et rgi par le droit international, conclu par crit entre deux ou plusieurs sujets de droit international. Le droit international - qui nest pas formaliste - laisse toute libert aux parties quant lappellation donne leur engagement. La pratique franaise distingue les accords dits en forme solennelle - dsigns larticle 52 de la Constitution par le terme traits -, conclus au nom des chefs dEtat, et les accords en forme simplifie, conclus au niveau des gouvernements. Les pouvoirs de signature des accords en forme solennelle sont signs par le Prsident de la Rpublique. Ces accords doivent faire lobjet dune ratification ; linstrument de ratification est galement sign par le Prsident de la Rpublique. Les pouvoirs de signature des accords en forme simplifie sont signs par le ministre des affaires trangres de mme que, le cas chant, les instruments dapprobation de ces accords. Sous cette rserve, lentre en vigueur des accords de lune et lautre forme est soumise aux mmes procdures constitutionnelles. Leur porte juridique est identique au regard du droit international comme du droit interne. Le choix de la forme solennelle se fait en fonction des prcdents, de la ncessit qua lEtat tranger dadopter cette forme en raison de son droit interne ou de considrations politiques qui conduisent donner une plus grande solennit lengagement. Larticle 53 de la Constitution commande la forme solennelle dans un certain nombre de cas. Le terme de convention est souvent utilis pour des accords bilatraux et multilatraux qui portent sur des matires techniques. Il est traditionnel pour certaines catgories daccords : conventions consulaires, fiscales, de coopration culturelle et de coopration administrative. Lorsquun accord complte ou modifie un accord existant, il peut tre appel protocole additionnel , protocole modifiant laccord... ou, la rigueur, avenant . En revanche, il faut viter les expressions mmorandum daccord ou protocole daccord , susceptibles de crer une confusion sur la porte de lengagement souscrit. Dans leurs contacts avec des pays anglo-saxons, les ngociateurs franais peuvent se voir proposer un mmorandum dentente ou memorandum of understanding . Ces instruments ne sont pas toujours considrs par les juristes de ces pays comme des accords internationaux, mais comme des engagements de bonne foi qui ne lient pas les signataires. Or cette distinction est inconnue dans la conception franaise du droit international qui reconnat tout engagement pris au nom du gouvernement la valeur dun accord international crant des
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obligations. Il faut donc viter de conclure des textes portant lappellation memorandum of understanding , afin de ne pas aboutir des situations o le gouvernement franais se considrerait comme li sans que la rciproque soit vraie. Si toutefois cette formule est impose aux ngociateurs franais dans un cadre multilatral par exemple, ils devront faire prciser par toutes les parties que ces instruments sont bien contraignants et que la France en exigera le respect. A ct des accords internationaux conclus au nom des chefs dEtat ou de gouvernement, la pratique internationale admet la conclusion darrangements administratifs, conclus avec leurs homologues trangers par des ministres. Ces arrangements constituent une catgorie inconnue du droit international. En consquence, tout en engageant lEtat, ils prsentent linconvnient de noffrir aucune scurit quant leur excution par lautre partie. Il ne faut donc recourir ces instruments que dans des circonstances particulires, pour complter ou prciser un accord existant, ou, la rigueur, pour organiser une coopration administrative de porte limite. Dans tous les cas, les ministres ne peuvent sengager que dans la stricte limite de leurs attributions et la comptence de la partie trangre doit tre vrifie autant que possible. Pour un texte qui soit en France, soit en ce qui concerne la partie trangre, relverait de plusieurs ministres, il ne peut tre fait usage de la technique de larrangement administratif. II. La ngociation des accords A. La dcision douvrir une ngociation La dcision douvrir une ngociation ou de refuser la proposition qui est faite en ce sens par un Etat constitue un acte de politique trangre engageant la France. Lorsquun ministre autre que le ministre des affaires trangres constate la ncessit de disposer dun nouvel accord bilatral ou multilatral ou de modifier un accord existant, il lui incombe den informer le ministre des affaires trangres. Il fait de mme lorsquil sagit dun projet darrangement administratif. En effet, seul ce ministre dispose dune connaissance prcise de lensemble de nos relations internationales lui permettant de juger de lopportunit dune telle ngociation. En cas de divergences de vues sur louverture dune ngociation, le ministre des affaires trangres saisit le Premier ministre aux fins darbitrage. B. La dfinition de lobjet et du cadre de la ngociation Lorsquun ministre autre que le ministre des affaires trangres propose celui-ci louverture dune ngociation, il fait connatre ce dernier la teneur de laccord dont il souhaite la ngociation dans des dlais compatibles avec un examen approfondi. Cette information permet la direction comptente du ministre des affaires trangres, en relation avec la direction des affaires juridiques, de dfinir la nature de linstrument, de procder une premire mise au point de sa rdaction et de vrifier que les dispositions de celui-ci seront conformes au droit international, aux engagements conventionnels souscrits par la France et ne soulveront pas de difficult au regard du droit interne. En cas de ncessit, les difficults rencontres lors de cette mise en forme font lobjet de runions darbitrage sous lautorit du cabinet du Premier ministre. Le ministre des affaires trangres procde la consultation de tous les ministres pouvant tre intresss la ngociation. C. Lagenda prvisionnel de la ngociation et des procdures ultrie ures Un agenda prvisionnel indicatif est tabli conjointement par le ministre des affaires trangres et, le cas chant, le ministre en charge de la ngociation, en mme temps quest dfini
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le cadre de la ngociation. Il porte sur deux points : - pour la phase de ngociation, il comporte autant que possible une estimation du calendrier des rencontres, de la dure de la ngociation et de la date envisage pour la signature de laccord. Il convient de tenir compte, dans le calcul de cette dure, des dlais ncessaires aux consultations interministrielles et lexamen des questions politiques, techniques et juridiques que soulve la ngociation. Ds cette phase, il est important de dterminer si laccord pourrait rendre ncessaire une adaptation des dispositions lgislatives ou rglementaires nationales. Cet aspect est prendre particulirement en considration lorsquun projet de loi destin mettre en application laccord est susceptible dtre prsent au Parlement en mme temps que lautorisation de ratification ou dapprobation de laccord ; - pour la phase ultrieure, il convient de dterminer le plus tt possible si laccord devrait faire ou non lobjet dune autorisation parlementaire de ratification ou dapprobation, en application de larticle 53 de la Constitution. Il faut galement dterminer, ds que possible, si laccord sera ou non applicable aux collectivits doutre-mer. Le cas chant, le ministre charg de loutre-mer est consult sur la ncessit de recueillir lavis des assembles de ces collectivits. D. La conduite de la ngociation Il est indispensable quune information prcise sur le contenu et lvolution des discussions soit diffuse lensemble des ministres intresss, notamment lorsquelles sont de nature affecter sensiblement la teneur de laccord. Lorsquun ministre autre que le ministre des affaires trangres conduit la ngociation, il doit veiller ce que ce dernier dispose dun suivi dtaill de la ngociation. Les corrections et ajustements souhaits doivent intervenir autant que possible avant la clture de la phase officielle de ngociation Les ngociateurs, en apposant leur dernier paraphe, reconnaissent la rdaction comme tant le rsultat dfinitif de leurs discussions. En effet, ds sa signature, la porte de laccord ne peut plus tre modifie, sauf par voie de rserves sil sagit dun accord multilatral. Or, il est trop souvent constat que cest au moment o sont engages par le gouvernement les procdures en vue de la ratification ou de lapprobation que les administrations font valoir des objections. Lors de lexamen des questions juridiques que soulve le projet en cours de ngociation, une importance particulire doit tre accorde la conformit des stipulations de celui-ci la Constitution. Le secrtariat gnral du Gouvernement doit tre tenu inform de toute difficult dordre constitutionnel souleve par la ngociation dun accord. Il lui appartient de saisir, si ncessaire, le Conseil dEtat dune demande davis sur la conformit du projet la Constitution. III. La rdaction et la prsentation A. La langue des ngociations et des accords La rforme constitutionnelle du 25 juin 1992 a consacr le principe selon lequel la langue de la Rpublique est le franais (article 2). 1) Accords bilatraux
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Pour la ngociation des accords bilatraux, que celle -ci se droule en France ou ltranger, les ngociateurs sexpriment et rdigent en franais, en faisant usage de linterprtation et de la traduction si ncessaire. A ltranger, en cas dimpossibilit dutiliser le franais dans les pourparlers, il convient dutiliser une langue officielle du pays. Dans les pays dont les ngociateurs franais ne pratiquent pas la langue ou une des langues officielles et lorsque leurs interlocuteurs ne pratiquent pas le franais, lusage dune langue tierce est proscrit dans les phases officielles de ngociation. Dans tous les cas, les correspondances officielles relatives la ngociation sont rdiges en franais. Ce principe, valable pour tous les pays, doit tre respect de faon particulirement stricte pour les pays qui appartiennent aux institutions francophones. 2)) Accords multilatraux Pour la ngociation des accords multilatraux, il incombe aux ngociateurs franais de sexprimer et de rdiger en franais et de faire usage de linterprtation et de la traduction. Il ne peut tre drog cette rgle que dans lenceinte des rares organisations internationales o le franais na pas le statut de langue officielle (institutions financires cres Bretton-Woods). Il faut veiller ce que les documents prparatoires une phase de ngociation soient diffuss en temps utile en version franaise, par le secrtariat de lorganisation ou la prsidence de la ngociation. 3) La langue de laccord Plusieurs cas de figure peuvent tre distingus : - celui de la ngociation bilatrale qui aboutit un seul texte en version franaise ; - celui de la ngociation bilatrale qui aboutit deux textes, lun en franais, lautre dans une langue officielle de lautre Etat. Dans la mesure du possible, il faut dcourager lautre Etat de demander une version supplmentaire en langue tierce. Il est en tout cas exclu que celle -ci soit dsigne dans laccord comme faisant foi ; - celui des accords multilatraux pour lesquels un texte est tabli dans chacune des langues officielles de la ngociation. Dans tous les cas, les ngociateurs franais doivent exiger une version franaise faisant foi. Il importe dviter que la version franaise faisant foi procde dune traduction. De telles traductions comportent en effet le plus souvent des improprits terminologiques et risquent mme dintroduire des notions inconnues de notre ordre juridique national. Ces dfauts de la traduction sont, lexprience le montre, lorigine de bien des difficults lors des phases ultrieures de la procdure et dans lapplication mme de laccord. B. Elments habituels dun accord international Le titre prcise clairement lobjet du texte sous une forme aussi concise que possible, ainsi que les parties linstrument. Le prambule identifie les parties : La Rpublique franaise et la Rpublique (ou) le Royaume de... , Le Gouvernement de la Rpublique franaise et le Gouvernement de... , ou,
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pour certains accords multilatraux, les Etats parties au prsent accord , formules ventuellement compltes, selon la rdaction des articles du dispositif de laccord, par la formule ci-aprs dnommes : Les Hautes Parties contractantes , sagissant dun accord en forme solennelle, ou les Parties , sagissant dun accord en forme simplifie. Il rappelle en tant que de besoin les accords antrieurs dans le cadre desquels est conclu laccord en cause. Il peut galement fixer le principe de lengagement et les intentions politiques auxquelles rpond la conclusion de cet accord. Lensemble se conclut par la formule : sont convenu(e)s des dispositions suivantes . Il convient dtre attentif la rdaction du prambule, dans la mesure o celui-ci peut ventuellement constituer un lment dapprciation des intentions des parties en cas de difficult dinterprtation des stipulations de laccord. Les articles sont rdigs au prsent, comme dans les textes de droit interne, pour marquer la permanence des dispositions. Ils doivent exprimer clairement les engagements des parties. Les formules du type sengagent sont rendues inutiles par la formule qui clt le prambule, sauf si les ngociateurs souhaitent expressment exclure lapplicabilit directe des dispositions en cause. La rgle gnrale suivie par les publications officielles sagissant des intituls dorganismes et dinstitutions consiste, lorsquil sagit dorganismes et dinstitutions dont la comptence stend tout le territoire dun Etat, les traiter comme des noms propres et donc doter le premier mot ncessaire lidentification dune majuscule, ainsi que ladjectif ventuel qui le prcde, lexclusion de tout autre. Les sigles sont proscrire, de mme que lemploi des mots dune langue trangre. En dehors du cas des engagements correspondant une opration entranant ncessairement une dpense particulire, laccord doit contenir une clause de rserve budgtaire qui permet de limiter lengagement financier de lEtat aux crdits vots par le Parlement dans le cadre des lois de finances annuelles. Sa rdaction est la suivante : Cette coopration sexerce dans le cadre et dans la limite des disponibilits budgtaires de chacune des parties . Un accord na pas en principe mentionner les services chargs de mettre en oeuvre un instrument international. Cette mention lie inutilement alors que lvolution des comptences et les circonstances commandent des adaptations frquentes de lorganisation administrative. En sens inverse, la demande par des ngociateurs trangers dune telle disposition peut tre la marque dune faiblesse dadministration de leur Etat et le signe de difficults ultrieures dapplication de laccord projet. Une clause territoriale peut tre ncessaire, en particulier dans le cas des conventions fiscales et des accords de protection et dencouragement des investissements. Mme dans les cas o lEtat tranger ne souhaite pas dfinir le champ dapplication territorial de laccord en ce qui le concerne, laccord peut explicitement mentionner le champ dapplication territorial pour la France. Dans la dsignation des territoires auxquels laccord est applicable, il peut tre ajout, le cas chant : ainsi qu sa zone conomique exclusive et son plateau continental pour les activits relevant des droits souverains de la Rpublique franaise, conformment aux dispositions de la convention des Nations-Unies sur le droit de la mer du 10 dcembre 1982 . Il convient, en tout tat de cause de dterminer :
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- si, eu gard son objet, laccord traitera de matires relevant de la comptence des collectivits doutre-mer ; - dans laffirmative, sil y a lieu, dexclure celles-ci du champ dapplication de laccord. La mention des mcanismes de rglement des diffrends sur linterprtation et lapplication des instruments est une facult. Si de tels mcanismes ne sont pas mentionns dans un accord, les diffrends sur son interprtation se rgleront par la voie diplomatique. En cas dchec, il peut tre convenu de recourir un autre mode de rglement des diffrends, par exemple larbitrage. Cela suppose laccord des deux parties. Sil est prvu dans laccord de recourir larbitrage, le soin de dsigner les arbitres manquants peut tre confi au secrtaire gnral des Nations unies, au prsident de la Cour internationale de justice ou aux prsidents dautres juridictions internationales. Pour certains types daccord, notamment les accords sur la protection et lencouragement des investissements, il est dusage de prvoir des clauses ad hoc de rglement des diffrends, comme le recours au Centre international pour le rglement des diffrends relatifs aux investissements entre un Etat et une personne prive. Toute mention relative au rglement des diffrends doit faire lobjet dune consultation pralable de la direction des affaires juridiques du ministre des affaires trangres. Les clauses finales mentionnent les conditions ncessaires lentre en vigueur de laccord (cf. 6). Elles doivent aussi contenir les conditions de validit de laccord : dure, clause de dnonciation, prolongement ventuel des oprations en cours au titre de linstrument en cas de dnonciation... La dure de validit de laccord peut varier, dun an une dure illimite. Elle peut tre proroge pour des priodes de mme dure, soit tacitement, soit par accord exprs. En cas de prorogation tacite, il conviendra de sassurer rgulirement que laccord continue produire des effets. Si une prorogation par accord exprs est choisie, il faudra y pourvoirle moment venu, faute de quoi laccord sera automatiquement abrog. La formule finale mentionne la date et le lieu de signature, le nombre dexemplaires originaux et les versions linguistiques. Elle se prsente ainsi : Fait ..., le..., en deux exemplaires originaux en langue franaise et..., chacun des textes faisant foi . Chaque partie conserve un exemplaire original contenant les diffrentes versions linguistiques et dans lequel les textes la mentionnent en premire place, aussi bien dans le titre, le prambule et les signatures que dans les dispositions o les deux parties sont cites (principe de lalternat). Pour un accord en deux versions linguistiques par exemple, ce sont donc quatre textes diffrents qui auront t rdigs. Les signatures sont places chacune sous la mention Pour le Gouvernement de... dans le cas dun accord en forme simplifie ou Pour la Rpublique franaise dans le cas dun accord en forme solennelle. Sous chaque signature sont indiqus le prnom, le nom et la qualit du signataire. C. Particularits selon les types daccord 1) Forme solennelle et forme simplifie Outre la formule prcdant la signature, les accords en forme solennelle ne se distinguent des accords en forme simplif ie que sur quelques points. Il sont en principe intituls traits (...) entre la Rpublique franaise et... . Il peut tre agr entre les parties de mentionner
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les plnipotentiaires qui ont ngoci le trait. En outre, le texte doit prvoir une ratification. 2) Protocole de signature Un protocole de signature est une annexe de nature interprtative. Il commence gnralement par les mots : Au moment de signer le prsent trait (ou accord), les plnipotentiaires (ou les reprsentants des deux gouvernements) sont tombs daccord pour donner linterprtation suivante larticle... du trait (ou de laccord). Il ne comporte pas de clauses finales, mais est sign comme le texte de base. 3) Echange de lettres ou de notes Un change de lettres est une forme particulire daccord, en principe rserve des engagements dont le texte est assez court. Il rpond galement des rgles de prsentation particulires. Un accord peut aussi tre conclu sous forme dchange de notes, lequel se caractrise par le style impersonnel et les formules de politesse traditionnelles. IV. La signature A. Comptence En dehors du Prsident de la Rpublique, du Premier ministre et du ministre des affaires trangres, tous les signataires dun accord, quelle que soit sa dnomination, doivent tre munis de pouvoirs. A la diffrence des accords, les arrangements administratifs peuvent tre signs sans pouvoirs. Toutefois, lorsquun ambassadeur procde leur signature au nom dun ministre, il doit tre muni de lautor isation de celui-ci. Larticle 52 de la Constitution prvoit que le Prsident de la Rpublique ngocie et ratifie les traits. Le texte constitutionnel ne prvoit pas quil les signe, mais ne lexclut pas. En revanche, larticle 19 de la Constitution ne mentionne pas les actes prvus larticle 52 parmi ceux qui sont dispenss du contreseing du Premier ministre et, le cas chant, des ministres responsables. Ces contreseings apparaissent donc ncessaires. B. Procdure Lorsque le ministre principalement concern nest pas le ministre des affaires trangres, il demande ce dernier des pouvoirs. Ils sont tablis par la direction des affaires juridiques du ministre des affaires trangres, la demande du service traitant de ce ministre. Il est galement dusage de dlivrer des pouvoirs pour la participation aux confrences diplomatiques destines laborer un instrument international, lesquels permettent en gnral de siger, ngocier et voter . V. Lautorisation de ratifier ou dapprouver Le ministre des affaires trangres est comptent pour mettre en oeuvre la procdure permettant la France dexprimer son consentement tre lie par linstrument international, y compris lorsque celui-ci a t ngoci par un autre ministre. Il dtermine, partir des dispositions qui ont t signes, sil convient ou non de solliciter une autorisation parlementaire pour approuver laccord, le ratifier ou y adhrer.
A. La demande dautorisation parlementaire de ratification ou dapprobation
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La Constitution prvoit que certains engagements internationaux sont soumis au Parlement avant leur ratification ou leur approbation. La liste en est donne par larticle 53, qui dispose que les traits de paix, les traits de commerce, les traits ou accords relatifs lorganisation internationale, ceux qui engagent les finances de lEtat, ceux qui modifient des dispositions de nature lgislative, ceux qui sont relatifs ltat des personnes, ceux qui comportent cession, change ou adjonction de territoire, ne peuvent tre ratifis ou approuvs quen vertu dun loi . Une fois laccord sign, le ministre intress prend lattache du ministre des affaires trangres afin que celui-ci examine si cet accord relve ou non de larticle 53 de la Constitution. Il doit en tre ainsi pour tous les accords, y compris pour ceux qui constituent des amendements ou des ajouts par rapport un accord principal. La direction des affaires juridiques du ministre des affaires trangres procde lanalyse requise en fonction du contenu propre de chaque accord et en examinant chacune de ses clauses. Sauf pour les traits de paix et de commerce, les accords relatifs ltat des personnes et ceux qui comportent cession, change ou adjonction de territoire, il nest pas possible de dfinir a priori les accords dont lobjet les ferait entrer ou non dans les prvisions de larticle 53. Quelques indications peuvent nanmoins tre fournies, notamment partir de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil dEtat. Les accords de sige sont dordinaire soumis autorisation lgislative, dans la mesure o ils contiennent des dispositions sur les privilges et immunits. Les accords dictant une obligation financire effective, prcise, nouvelle et certaine sont considrs comme engageant les finances de lEtat. Il en est ainsi lorsque cette contribution financire, qui peut prendre des formes varies (participation un mcanisme de financement particulier, mise disposition de personnels ou de biens...) constitue p our le gouvernement une obligation, dont linexcution serait considre par les autres parties comme un manquement aux engagements internationaux de la France. Ds lors que lune au moins des stipulations dun accord ressortit au domaine de la loi, tel quil est dtermin par larticle 34 de la Constitution, lautorisation du Parlement pour sa ratification ou son approbation est ncessaire. Cette exigence sapplique mme dans les cas o la lgislation en vigueur satisfait en ltat toutes les obligations rsultant du trait ou de laccord en cause, sans quil soit besoin de la modifier ou de la complter. Lorsque la rponse la question de savoir si laccord relve de la procdure prvue par larticle 53 soulve une difficult, il appartient au ministre des affaires trangres de consulter le secrtariat gnral du Gouvernement.
B. La procdure de ratification ou dapprobation Dans les cas o les dispositions de laccord nimposent pas que soit mise en oeuvre la procdure de larticle 53 de la Constitution, il appartient au ministre des affaires trangres, aprs stre assur du consentement des ministres intresss, de diligenter les procdures permettant la France dexprimer son consentement tre lie par les dispositions de laccord. Dans les cas o lexpression du consentement tre li par laccord ncessite la mise en oeuvre de la procdure de larticle 53, le dossier du projet de loi est constitu par le ministre des affaires trangres avec le concours des autres administrations intresses et adress au secrtariat gnral du Gouvernement (service lgislatif) aux fins de saisine du Conseil dEtat. Il
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signale, le cas chant, la ncessit dun prompt examen du texte. Ce dossier doit imprativement comporter les pices suivantes : - le projet de loi ; - un expos des motifs ; - une fiche dimpact juridique, qui prcise ltat de droit existant, les effets de laccord sur lordonnancement juridique ainsi que les ventuelles modifications apporter au droit existant ; - la liste des services du ministre des affaires trangres et des autres ministres intresss par laccord avec lindication du nom et des coordonnes de lagent appel reprsenter son administration aux runions au Conseil dEtat et en sance publique lAssemble nationale et au Snat ; - les lettres des ministres intresss exprimant leur adhsion la poursuite de la procdure ; - une note de la direction des affaires juridiques du ministre des affaires trangres indiquant en quoi cet accord relve de larticle 53 de la Constitution ; - lorsque laccord est applicable dans les collectivits doutre-mer, lavis mis par les assembles consultes ou au moins les lettres de saisine de ces assembles ou, le cas chant, une note faisant ressortir que la consultation desdites assembles ne simpose pas. Lorsque la saisine des assembles simpose, il convient de veiller limiter lusage de la procdure de consultation en urgence aux cas exceptionnels ; - le texte de laccord imprim par le Journal officiel de la Rpublique franaise. Il incombe au ministre des affaires trangres de veiller la stricte conformit du texte imprim loriginal de laccord. Toute erreur constate ultrieurement lengagement des procdures par le Gouvernement devant le Conseil dEtat aurait pour effet de retarder lexamen auquel celui-ci doit procder. Lors de lexamen du projet de loi par le Conseil dEtat, qui se fait habituellement en trois runions successives (avec le rapporteur, en section, puis en assemble gnrale sous rserve de la possibilit dune dispense en application de larticle R.123-20 du code de justice administrative), les ministres intresss doivent tre reprsents chacune de ces runions. Lorsquune divergence apparat entre lavis rendu par le Conseil dEtat et le projet prsent par le gouvernement, le secrtariat gnral du Gouvernement et le cabinet du Premier ministre procdent, pralablement linscription lordre du jour dun conseil des ministres, lexamen de la question et peuvent convoquer une runion interministrielle de relecture cet effet . La prsentation du projet de loi, en partie A du conseil des ministres, est effectue par le ministre des affaires trangres. Lors de lexamen du projet de loi par le Parlement, le ministre des affaires trangres est charg, en relation avec les administrations intresses, de suivre les procdures lies cet examen : rponse un ventuel questionnaire dinformation de la commission comptente, examen du projet de loi par cette commission, discussion en sance et vote.
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VI. Lentre en vigueur Lentre en vigueur dun accord a lieu conformment aux stipulations de celui-ci. A. Les accords bilatraux Les accords en forme simplifie entrent en vigueur aprs remise lautre partie dun instrument dapprobation ou, plus gnralement, dune notification de laccomplissement des procdures exiges par le droit interne pour lentre en vigueur dun tel accord. La clause finale habituellement retenue fixe lentre en vigueur au premier jour du deuxime mois suivant la remise du deuxime instrument dapprobation ou de la deuxime des notifications. Les accords en forme solennelle entrent en vigueur aprs la remise des instruments de ratification. Linstrument de ratification est un acte sign par le Prsident de la Rpublique, par lequel celui-ci fait sien lengagement souscrit en son nom, et contresign par le Premier ministre et par le ministre des affaires trangres. Lentre en vigueur ds la signature est rserve aux accords qui nentrent pas dans le champ de larticle 53 de la Constitution et dont lapprobation ou la ratification ne ncessitent pas de recours la procdure parlementaire. Mme pour ce type dactes, il est nanmoins prfrable de prvoir un dlai entre la signature et lentre en vigueur, afin de pouvoir prparer la publication de laccord. La clause finale fixe alors lentre en vigueur au premier jour du deuxime mois suivant la signature. Dans ces cas, le ministre des affaires trangres doit se montrer trs vigilant lors de la dlivrance des pouvoirs de signature et sassurer que lautorisation du Parlement na pas tre recherche et que les ministres ont donn leur assentiment par lettres daccord. Les arrangements administratifs peuvent entrer en vigueur ds la signature, dans la mesure o, par dfinition, ils sont conclus dans le strict cadre de la lgislation en vigueur et des disponibilits budgtaires de leur signataire, ne relvent que des attributions de celui-ci et ne ncessitent dautre procdure interne que la consultation du ministre des affaires trangres qui en apprcie lopportunit politique et la qualit de la rdaction. B. Les accords multilatraux Un accord multilatral entre habituellement en vigueur partir du dpt dun nombre dtermin dinstruments exprimant le consentement de ces Etats tre lis par lengagement, ou pass un certain dlai aprs ce dpt. Cette entre en vigueur, dite gnrale, na cependant deffet que pour les Etats ayant procd ce dpt. La possibilit dune entre en vigueur pour lensemble des Etats partir du dpt des instruments dune partie seulement dentre eux doit tre rserve aux amendements certaines conventions multilatrales. Linscription dune disposition en ce sens, dans la convention de base, ne doit tre accepte quavec la plus grande prudence et aprs consultation de la direction des affaires juridiques du ministre des affaires trangres. C. Lapplication provisoire Lapplication provisoire peut tre prvue par les dispositions finales pour des raisons lies des circonstances particulires, mais elle doit rester exceptionnelle. Elle sexplique pour des raisons avant tout dordre pratique et peut aboutir des situations juridiquement incertaines si lentre en vigueur tarde. Elle est proscrire en toute hypothse, dune part, lorsque laccord peut affecter les droits ou obligations des particuliers, dautre part, lorsque son entre en vigueur ncessite une autorisation du Parlement. VII. Les rserves et dclarations interprtatives
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Une rserve un accord international est une dclaration unilatrale faite par un Etat lorsquil signe, ratifie ou approuve cet accord, par laquelle il vise, en ce qui le concerne, exclure ou modifier leffet juridique de certaines dispositions de cet accord. Une rserve ne peut tre formule lorsque laccord la prohibe expressment. Elle doit rester en outre compatible avec le droit des traits. Ainsi une rserve qui consisterait purement et simplement carter telle ou telle disposition touchant lobjet principal du trait ne serait pas admissible. Si la convention de Vienne autorise les Etats formuler des rserves un accord, cest en effet certaines conditions, dont la plus importante est que ces rserves ne soient pas incompatibles avec le but et lobjet de laccord. Les autres Etats contractants peuvent faire objection la rserve. Lobjection a une porte en fait essentiellement politique, sauf si lEtat qui lmet dcide en mme temps que laccord dans son ensemble ne sappliquera pas dans ses rapports avec lEtat auteur de la rserve. Il convient, dans ces conditions, dtre particulirement prudent avant de recourir cette facult : on ne saurait en effet prjuger la porte quattribueraient une rserve (le cas chant, contraire lobjet et au but dun accord) les organes internationaux ventuellement chargs de lapplication de cet accord, ou les juridictions qui seraient saisies de la validit dune telle rserve. En consquence, le texte de toute rserve projete doit tre soumis en temps utile la direction des affaires juridiques du ministre des affaires trangres, afin que celle -ci en apprcie la validit et sassure quelle est rdige avec prcision et concision. De faon gnrale, une rserve ne doit pas tre considre comme une manire de corriger des erreurs ou des oublis commis au cours de la ngociation et ne doit tre formule que pour des raisons impratives. Bien que la convention de Vienne nen fasse pas mention, le droit des traits autorise les Etats mettre des dclarations interprtatives. Il sagit de dclarations unilatrales par lesquelles lEtat prcise la porte quil attribue telle ou telle disposition de laccord mais dont le texte, comme celui des rserves, ne doit p as tre incompatible avec le but et lobjet de celui-ci. Elles doivent tre soumises la direction des affaires juridiques du ministre des affaires trangres. Lorsque la ncessit de formuler des rserves ou des dclarations interprtatives a t tablie, lusage est dy procder au moment de la signature de laccord mais elles peuvent tre formules ou modifies jusquau moment de la ratification ou de lapprobation de cet accord. Elles sont ensuite confirmes lors de lexpression par la France de son consentement dfinitif. La formulation de rserves relve de la seule comptence du pouvoir excutif. Dans la pratique, le texte des rserves et des dclarations interprtatives dont a t assortie la signature dun accord qui ncessite une approbation parlementaire est communiqu au Conseil dEtat et au Parlement en mme temps que le projet de loi autorisant la ratification ou lapprobation. VIII. La publication A. Lobligation de publication La publication a pour objet : - de rendre public le contenu de laccord ; - dintroduire laccord dans lordre juridique national.
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Sauf cas exceptionnels, tous les accords doivent faire lobjet dune publication au Journal officiel de la Rpublique franaise, conformment aux dispositions du dcret n 53-192 du 14 mars 1953 relatif la ratification et la publication des engagements internationaux souscrits par la France. Cette obligation doit tre respecte strictement, notamment dans la mesure o de nombreux accords peuvent affecter des intrts privs. En cas de non-publication, en effet, laccord, sil est deffet direct, nest pas opposable aux personnes et, dune manire gnrale, nest pas invocable dans lordre juridique interne. Le dcret n 86-707 du 11 avril 1986 a rendu obligatoire la publication dans les mmes formes de lacte portant dnonciation par la France dun accord publi conformment au dcret de 1953. B. Linitiative de la procdure de publication Elle relve du ministre des affaires trangres qui, aprs avoir constat la date de lentre en vigueur pour la France de laccord et vrifi quaucun des ministres intresss ne soppose sa publication, saisit le secrtariat gnral du Gouvernement (service lgislatif) du dcret portant publication, aux fins daccomplissement des procdures de signature et de publication de celui-ci. C. Les dlais de publication Le ministre des affaires trangres est charg de veiller ce que la publication de laccord intervienne une date aussi rapproche que possible de la date dentre en vigueur et quen tout tat de cause le dlai nexcde pas un mois. D. Le contenu de la publication Le dcret portant publication est accompagn du texte in extenso de laccord et des rserves ou dclarations interprtatives formules par la France au moment de la signature ou lors du dpt des instruments de ratification. Il mentionne la date dentre en vigueur pour la France. Le dcret du 11 avril 1986 dj mentionn a rendu obligatoire la publication de lacte portant retrait dune rserve ou dune dclaration interprtative publie en application du mme dcret. Lorsquun engagement modifie ou complte un engagement prcdent dont la publication naurait pas t effectue, il est ncessaire de publier celui-ci simultanment avec lacte le modifiant ou le compltant. Le dcret portant publication est sign par le Prsident de la Rpublique, le Premier ministre et le ministre des affaires trangres lexclusion de tout autre ministre. Toutefois, pour les conventions internationales du travail, le ministre charg du travail est galement appel signer ce dcret. La publication est toujours faite sous le timbre du ministre des affaires trangres. * * * Pour des indications plus compltes, on pourra se reporter la circulaire du Premier ministre du 30 mai 1997 et ses annexes (JO du 31 mai 1997)
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FICHE 4.1.2 Procdure de transposition en droit interne des directives et dcisions -cadres ngocies dans le cadre des institutions europennes
La procdure de transposition en droit interne des directives et dcisions-cadres ngocies dans le cadre des institutions europennes est rgie par la circulaire du Premier ministre du 27 septembre 2004 (JO n 230 du 2 octobre 2004 p 16920) dont ne sont reproduits ci-aprs que les dveloppements relatifs aux tudes dimpact et au suivi des travaux de transposition. La participation active des fonctionnaires et agents qui ont particip la ngociation des actes transposer est une condition indispensable pour une transposition complte et cohrente de ces actes. Les questions touchant la rdaction des textes de transposition sont traites dans la fiche 4.1.3.
I. Mesure de leffet des projets dactes Chaque ministre assume, dans son domaine propre, la responsabilit de la prparation de la transposition du droit europen en droit interne. Cette responsabilit commence en amont de l'adoption des directives par le Conseil. Les effets sur le droit interne des dispositions envisages et les contraintes ou difficults qui pourront en rsulter doivent en effet tre mesurs et pris en compte ds le stade de l'laboration et de la ngociation des actes des institutions europennes. L'identification de ces contraintes pourra en particulier nourrir les positions exprimes auprs de la Commission europenne dans la phase de consultation pralable des propositions d'actes (consultations sur les livres blancs ou livres verts par exemple). Une vigilance particulire mrite d'tre accorde ce stade au choix de l'instrument juridique soumis la ngociation. Il est de peu d'intrt de faire le choix d'une directive lorsque sont ngocies des rgles qui ne laisseront aux Etats membres aucune marge de manoeuvre dans leur mise en oeuvre : dans la mesure du possible, la forme du rglement devrait en ce cas tre privilgie. A. Rgles gnrales L'activit normative de l'Union doit tre gouverne par les principes de subsidiarit et de proportionnalit. Il convient d'examiner chaque proposition de directive ou de dcision-cadre la lumire de ces principes, qui conduisent carter de leur champ les questions qui peuvent tre rgles au niveau national par chaque Etat membre. Il faut galement faire en sorte, au cours de la ngociation, que soit fixe dans l'acte adopt par les institutions europennes une chance de transposition compatible avec les difficults d'ordre interne surmonter pour la complte application de l'acte ngoci, telles qu'elles ont pu tre identifies ce stade. La demande de mise en oeuvre progressive d'un acte peut tre un moyen de surmonter ces difficults, ds lors que les dlais ainsi obtenus sont effectivement mis profit pour appliquer la stratgie initialement dfinie pour la transposition de l'acte. B. Fiche d'impact simplifie et tude d'impact
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1) Fiche dimpact Tout projet d'acte des institutions europennes doit donner lieu une analyse pralable de ses impacts juridiques, budgtaires, techniques ou administratifs, y compris, le cas chant, pour les collectivits territoriales, ainsi que de ses consquences sur le secteur d'activit intress. A cet effet, le ministre chef de file doit fournir, sur l'invitation du SGCI et dans les trois semaines suivant la transmission aux assembles d'une proposition d'acte europen dans le cadre de la procdure de l'article 88-4 de la Constitution, une fiche d'impact juridique simplifie relative cet acte. Cette fiche dresse la liste des textes de droit interne dont l'laboration ou la modification seront ncessaires en cas d'adoption de la directive ou de la dcision-cadre. Elle indique quelles sont les difficults de transposition dj identifies. Il peut s'agir, en particulier : - d'interrogations sur le choix du niveau de texte adquat dans la hirarchie des normes internes au vu, en particulier, de la position adopte par l e Conseil d'Etat dans le cadre de la procdure institue par la circulaire du 13 dcembre 1999 relative l'application de l'article 88-4 de la Constitution ; - de difficults d'interprtation ou de risques d'incohrence au regard des dispositions de droit interne lies une insuffisante qualit rdactionnelle du texte communautaire. Cette fiche est accompagne d'une premire valuation portant sur les impacts autres que juridiques de l'acte, ainsi que d'un avis sur le principe du texte. 2) Etude dimpact L'analyse ainsi faite permet d'clairer la ngociation ds le stade initial. Premire tape de l'tude d'impact, elle est ensuite enrichie et adapte lorsque des modifications notables sont apportes la proposition du fait de la position commune adopte au Conseil ou la suite d'amendements proposs par le Parlement europen. Sans verser dans un formalisme excessif et avec le degr de prcision autorise par ltat de la ngociation, l'tude d'impact doit : - d'une part, comporter un tableau de concordance, article par article, entre l'acte en cours de ngociation et les dispositions de droit interne appeles faire l'objet de modifications lors de la transposition ; - d'autre part, permettre de mesurer les impacts techniques, budgtaires et administratifs de l'acte en cours de ngociation. Les positions prises dans la ngociation doivent tenir compte de ces diffrents lments. L'tude d'impact dresse galement la liste des organismes dont la consultation constitue un pralable ncessaire la transposition en droit interne des directives et des dcisionscadres. Ds le stade de la ngociation, il est utile que soient consults les diffrents acteurs du secteur intress, y compris, le cas chant, les organismes qui seront obligatoirement consults au stade de l'laboration des mesures nationales d'excution. Ds ce stade aussi, une attention particulire devra tre prte l'association des collectivits territoriales lorsque la proposition d'acte ngocie affecte leurs domaines de comptences.
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3) Saisine pour avis du Conseil dEtat S'il apparat, ds la prsentation du projet d'acte ou au cours de sa ngociation, que l'insertion dans le droit interne du texte examin par le Conseil de l'Union europenne est susceptible de soulever des problmes juridiques dlicats, le Conseil d'Etat peut tre saisi sans attendre d'une demande d'avis, selon les modalits prvues par la circulaire du 30 janvier 2003 (voir fiche 2.1.2 Les consultations pralables). II. Suivi des travaux de transposition A. Echancier de transposition Ds que la directive ou la dcision-cadre a t publie, son texte est transmis par le SGCI au ministre dsign en qualit de chef de file, aux autres ministres intresss et au secrtariat gnral du Gouvernement. Dans un dlai fix par le SGCI et qui ne saurait excder trois mois suivant cette transmission, chacun des ministres participant la transposition adresse au SGCI un chancier d'adoption des textes relevant de ses attributions, accompagn, pour chacun de ces textes, d'un avant-projet de rdaction et d'un tableau de concordance dfinitif permettant d'identifier clairement les dispositions transposes. Les dlais requis pour l'laboration des textes doivent tre dtermins avec ralisme. Il convient, en particulier, de prendre toutes mesures pour concilier les procdures de consultation applicables certains textes, par exemple la consultation d'instances reprsentant les professions, avec le respect des dlais de transposition. C'est ce stade qu'il convient galement d'identifie r les difficults qui subsisteraient dans l'interprtation du texte communautaire. En cas de difficult srieuse, le SGCI et, le cas chant, la direction des affaires juridiques du ministre des affaires trangres sont saisis sans attendre. B. Runions interministrielles de suivi de la transposition Ces runions, convoques par le SGCI chances rgulires, permettent de vrifier le respect des chanciers indicatifs fixs la suite de l'adoption de la directive ou de la dcisioncadre. Dans le cas particulier o la directive comporte des dispositions prvoyant que certaines des questions relevant de son champ d'application feront l'objet d'un nouvel examen une chance prdtermine (clause dite de rendez-vous ), le SGCI veille ce que le dlai ainsi accord soit employ prparer la position de la France dans les discussions venir. Il incombe au SGCI de tenir jour, en liaison avec les ministres intresss, le tableau gnral de transposition des directives et des dcisions-cadres. Une synthse de ce tableau par ministre est transmise semestriellement au secrtariat gnral du Gouvernement, aux fins d'examen dans le cadre de la programmation du travail gouvernemental, et porte la connaissance des membres du cabinet du Premier ministre p our les matires relevant de leur secteur, ainsi que du directeur du cabinet des ministres et secrtaires d'Etat intresss. Afin de rsoudre les difficults identifies dans le cadre du suivi interministriel de la transposition opr sous l'autorit du S GCI, un groupe haut niveau de l'adaptation au droit communautaire se runit un rythme trimestriel sous l'autorit conjointe du secrtaire gnral du Gouvernement et du secrtaire gnral du SGCI, en liaison avec les ministres chargs des relations avec le Parlement et des affaires europennes et en prsence des correspondants de la transposition. Les difficults qui subsisteraient ce stade sont soumises l'arbitrage du Premier ministre dans les meilleurs dlais.
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FICHE 4.1.3 REGLES DE REDACTION PROPRES AUX TEXTES DE TRANSPOSITION D ACTES COMMUNAUTAIRES
La prsentation et la rdaction des lois, ordonnances, dcrets ou arrts assurant la transposition dune directive communautaire obissent aux mmes rgles que celles qui valent pour tout texte normatif. Toutefois, les prcisions suivantes peuvent tre apportes. I. Mention de la ou des directives transposes dans le texte de transposition Il est utile et mme ncessaire que le texte de transposition comporte la mention de la ou des directives quil a pour objet de transposer. Au demeurant, les directives communautaires limposent gnralement en indiquant in fine, aprs avoir fix le dlai de transposition imparti aux Etats membres, que lorsque les Etats membres adoptent ces dispositions [de transposition] , celles-ci contiennent une rfrence la prsente directive lors de leur publication officielle. Les modalits de cette rfrence sont arrtes par les Etats membres. Pour autant on vitera dinclure dans lintitul du texte de transposit ion celui de la directive transpose (ou des directives transposes), a fortiori si cet intitul est long ou si la directive en cause a fait lobjet de modifications. Il est prfrable de dfinir lobjet du texte de transposition en fonction de son contenu. Ainsi, sagissant des ordonnances, dcrets et arrts, la mention de la ou des directives transposes dans les visas suffira (voir fiche 3.1.5). Pour les projets de loi, cette indication figurera ncessairement dans lexpos des motifs ; par ailleurs, lors de la publication de la loi au Journal officiel, une mention de la ou des directives transposes sera introduite par la direction des journaux officiels en bas de page avant les indications relatives aux travaux parlementaires. II. Fidlit et exhaustivit de la transposition Cest lessentiel, la transposition doit tre fidle et complte par rapport au texte de la directive clair par ses considrants ; elle doit tenir compte le cas chant des positions prises par la Cour de justice des Communauts europennes loccasion de contentieux lis lapplication de la directive en cause (dans lhypothse o la transposition intervient avec retard) ou de lapplication de directives antrieures ou similaires. Sinon, la France se trouve expose une a ction en manquement devant la Cour de justice des communauts europennes. Dans lordre interne, en outre, le juge administratif peut tre conduit sanctionner un dfaut de transposition de deux manires : - par une censure directe du texte de transposit ion en tant quil est infidle ou incomplet ; ainsi, par une dcision du 28 mars 2003, Fdration franaise des courtiers dassurance et rassurance, le Conseil dEtat a annul le code des marchs publics en tant que ses articles relatifs aux appels doffres ne fixent pas de modle davis dappel la concurrence, mconnaissant ainsi les objectifs des directives communautaires ; - par la censure de procdures ou actes conformes au droit interne mais ne rpondant pas aux objectifs fixs par des dispositions non transposes de directives ; ainsi, en 2001, la mme absence de modle davis dappel la concurrence traduisant les prescriptions communautaires
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dans le droit national a conduit le Conseil dEtat annuler la procdure de passation dun appel doffres, dont la publicit navait pas t assure par le pouvoir adjudicateur conformment aux objectifs des directives marchs publics (Conseil dEtat, 27 juillet 2001, Compagnie gnrale des eaux). Si la transposition doit tre complte, elle ne doit pas pour autant conduire superposer des dispositions nouvelles au droit existant lorsquune simple adaptation de ce dernier aurait suffi ; dans certains cas, le droit national assure mme par avance la transposition de la directive et na par suite besoin daucun complment. En toute hypothse, on veillera la cohrence et la bonne articulation des dispositions prises pour la transposition avec celles du droit existant. Par ailleurs, la transposition doit tre opre dans le respect de la hirarchie des normes (voir fiche 1.3.1) et de la rpartition des matires entre loi et rglement (voir fiche 1.3.2 ). La transposition dune mme directive peut ainsi tre opre pour partie par la loi et pour partie par la voie rglementaire (dcret voire arrt). Pour sassurer du caractre complet et fidle de la transposition et de sa bonne articulation avec les textes existants, les rdacteurs dun texte de transposition prpareront un tableau mettant en regard les dispositions de la directive et celles du projet, avec le cas chant la mention des dispositions de droit interne existantes qui rendent inutile la transposition de telle ou telle partie de la directive et lindication des lments de la transposition renvoys des textes de niveau infrieur. Suivant le s termes de la circulaire du 27 septembre 2004 du Premier ministre relative la procdure de transposition en droit interne des directives et dcisions-cadres ngocies dans le cadre des institutions europennes, un tel tableau doit tre le fruit de travaux d'analyse engager ds le stade de la ngociation des actes europens. Il sera joint au dossier lors des travaux interministriels, pour rpondre notamment la demande du SGCI conformment la circulaire prcite, et des consultations pralables, en particulier celle du Conseil dEtat dans le cas dun projet de loi, dun projet dordonnance ou dun projet de dcret en Conseil dEtat. Un modle de tableau figure en annexe la prsente fiche. III. Difficults dinterprtation Lorsquune directive comporte des dispositions difficiles interprter, malgr les indications fournies par ses considrants, il convient den clarifier le sens et la porte avant dengager la rdaction du texte de transposition. Pour cela, les rdacteurs se rapprocheront des fonctionnaires ayant particip la prparation et la ngociation de la directive, sils ny ont pas particip eux-mmes, ou consulteront le SGCI, aux fins, le cas chant, de consultation de la Commission europenne. Le cas chant, des informations seront recueillies sur la faon dont dautres Etats membres ont dj transpos les dispositions en cause. IV. Particularits de la rdaction Comment traduire en droit franais les notions et termes juridiques utiliss par la directive que lon transpose ? Il convient cet gard, dans lopration de transposition, de distinguer clairement ce qui relve du droit de ce qui relve de la langue. Si lacte transposer fait appel des notions partiellement ou totalement trangres au droit interne, ou des termes employs dans un sens diffrent de celui que lon connat, il pourra savrer ncessaire, contrairement aux habitudes du droit franais, dintroduire dans le texte de transposition la dfinition des notions utilises ou des termes employs, en reprenant celle qui figure dans la directive transpose, de faon garantir que les mots ont le sens et la porte que le lgislateur communautaire a entendu leur donner. Ceci est particulirement vrai dans le cas o la directive met en place un dispositif transfrontires applicable aux entreprises, dont la mise en
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oeuvre doit tre assure de manire homogne par les autorits des diffrents Etats membres. Cest ainsi, par exemple, que les notions utiles la surveillance spciale laquelle sont soumis les groupes dentreprises dassurance en vue de vrifier leur solvabilit sont prcisment dfinies larticle L. 334-2 du code des assurances, qui reprend sur ce point les termes mmes des directives. Si tel nest pas le cas, lopration de transposition consistera crire dans la langue claire et intelligible qui doit tre celle du droit franais (voir fiches 3.3.1 et 3.3.2) les rgles mettant en uvre les objectifs et principes fixs par lacte transposer ou les rgles dfinies par cet acte lui-mme. Est ainsi dconseille la mthode consistant introduire des dfinitions pour des termes qui nont, par eux-mmes, aucune porte juridique ou signification particulire ou recopier purement et simplement des expressions ou des phrases dont la rdaction peut tre amliore sans risque de mconnatre lacte transposer. Lorsque lon introduit des dfinitions dans un texte pour assurer la transposition dune directive, et en particulier si ce texte est un code, il convient de sinterroger sur les effets que ces dfinitions risquent davoir sur linterprtation ou lapplication de dispositions autres que celles dans lesquelles elles sinsrent. Le cas chant, on limitera leur porte en les faisant prcder de formules telles que Pour lapplication du prsent chapitre, ou Au sens des dispositions du prsent chapitre, . V. Transposition par ordonnance Enfin, il doit tre soulign que lorsque la transposition est opre par une ordonnance de larticle 38 de la Constitution, lexercice se trouve encadr par les termes de lhabilitation, ce qui a pour consquence de restreindre les possibilits dadaptations ou de modifications corrlatives du droit interne existant. Par exemple, une habilitation transposer une directive et prendre les mesures dadaptation lies cette transposition ne permet pas, sauf mention expresse, de faire entrer dans le champ du dispositif que lon institue les pays de lEspace conomique europen non membres de la Communaut, ni de mettre en uvre en droit interne des exigences dcoulant directement darticles du Trait instituant la Communaut europenne tels quinterprts par le Cour de justice des Communauts europennes.
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TABLEAU DE TRANSPOSITION DUNE DIRECTIVE COMMUNAUTAIRE
Dispositions de la directive Normes de transposer droit interne existantes portant dj transposition de certaines dispositions de la directive
Nature Dispositions Observations juridique des proposes (le cas chant) nouvelles normes adopter pour assurer lentire transposition de la directive
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FICHE 4.2.1 MESURES INDIVIDUELLES REPARTITION DES COMPETENCES ENTRE LES DIFFERENTES AUTORITES ET REGLES GENERALES
Il est prcis, titre liminaire, que la notion d emploi au sens de larticle 13 de la Constitution et de lordonnance du 28 novembre 1958 prise pour son application est plus large que celle d emploi budgtaire telle quelle rsulte de la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 ou que celle d emploi permanent au sens du statut gnral de la fonction publique ; elle inclut notamment les emplois de direction des tablissements et entreprises publics (prsident du conseil dadministration ou de lorgane dlibrant en tenant lieu, directeur gnral ou responsable, quel que soit son titre, exerant les fonctions de direction gnrale, membre du directoire le cas chant). I. Mesures individuelles relevant de la comptence du Prsident de la Rpublique A. Nominations 1) Comptence du Prsident de la Rpublique Le Prsident de la Rpublique signe toute mesure portant nomination dans les emplois civils et militaires en application de larticle 13 de la Constitution. Cette comptence ne peut pas tre dlgue en ce qui concerne, dune part les emplois pourvus en conseil des ministres en application de larticle 13 (2me alina) de la Constitution et de lordonnance n58-1136 du 28 novembre 1958 modifie et, dautre part, les emplois numrs larticle 2 de cette ordonnance (membres du Conseil dEtat et de la Cour des comptes, magistrats de lordre judiciaire, professeurs de lenseignement suprieur, officiers des armes de terre, de mer et de lair ainsi que, leur entre dans leur corps respectifs, les membres des corps dont le recrutement est normalement assur par la voie de lENA, les membres du corps prfectoral et les ingnieurs des corps techniques dont le recrutement est en partie assur par lEcole Polytechnique) Lusage veut en outre que le Prsident de la Rpublique soit comptent, par principe, pour signer les dcrets nommant ou promouvant les personnes dans lordre de la Lgion dhonneur et lOrdre national du mrite, ainsi que les dcrets dcernant la Mdaille militaire. Les nominations et promotions aux plus importantes dignits de ces ordres sont subordonnes une d libration en conseil des ministres. 2) Nominations en conseil des ministres. En vertu de lart. 13 de la Constitution, sont nomms en conseil des ministres les conseillers dtat, le grand chancelier de la Lgion dhonneur, les ambassadeurs, les conseillers matres la Cour des comptes, les prfets, les reprsentants du gouvernement dans les territoires doutre-mer, les officiers gnraux, les recteurs des acadmies et les directeurs des administrations centrales. En application de larticle 1er de lordonnance n 58-1136 du 28 novembre 1958, il est galement pourvu en conseil des ministres :
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- aux emplois de procureur gnral prs la Cour de cassation, de procureur gnral prs la Cour des comptes, de procureur gnral prs une Cour dappel ; - aux emplois de direction dans les tablissements publics, les entreprises publiques et les socits nationales quand leur importance justifie linscription sur une liste dresse par dcret en conseil des ministres (voir sur ce point le dcret n 59-587 du 29 avril 1959, modifi de nombreuses reprises, notamment par le dcret n 85-834 du 6 aot 1985 ; toutefois ce dcret na pas t mis jour depuis 1995). A dfaut dune telle inscription, la nomination dans ces emplois est prononce par le Prsident de la Rpublique dans les conditions du droit commun. Des dispositions lgislatives ou rglementaires particulires ont, en dehors des cas numrs au point prcdent, prvu la dlibration en conseil des ministres de certaines nominations. Ces dispositions ne sont pas conformes lordre constitutionnel des comptences, en tout cas pour celles dentre elles postrieures lordonnance du 28 novembre 1958 (dcision du Conseil constitutionnel n86-217 DC du 18 septembre 1986). Toutefois, ds lors quelles nont pas t modifies ou censures par le juge, il convient de les appliquer. Il est dusage, bien quaucun texte ne le prvoie explicitement, de pourvoir en conseil des ministres aux emplois suprieurs pour lesquels la nomination est laisse la dcision du Gouvernement (dcret n85-779 du 24 juillet 1985). Sont galement soumises au conseil des ministres, en vertu de lusage, les nominations et promotions titre exceptionnel dans lordre de la Lgion dhonneur, les lvations aux dignits de grand officier et de grandcroix dans lordre de la Lgion dhonneur et dans lordre national du Mrite, ainsi que les promotions au grade de commandeur dans lordre de la Lgion dhonneur.
B. Autres mesures individuelles Conformment aux dispositions du dcret n 79-156 du 27 fvrier 1979, le Prsident de la Rpublique prononce : - par dcret non dlibr en conseil des ministres, la mise la retraite des fonctionnaires civils nomms par dcret en conseil des ministres et frapps par la limite dge ; - par dcret dlibr en conseil des ministres, la mise la retraite, la demande des intresss, des fonctionnaires civils nomms par dcret en conseil des ministres. II. Mesures individuelles prises par le Premier ministre Larticle 21 de la Constitution dispose que le Premier ministre nomme aux emplois civils et militaires, sous rserve des dispositions de larticle 13 de la Constitution. Cet article 13 renvoie luimme une loi organique le soin de dfinir les conditions dans lesquelles le pouvoir de nomination du Prsident de la Rpublique peut tre par lui dlgu pour tre exerc en son nom . Larticle 3 de lordonnance n 58-1136 du 28 novembre 1958 prise pour lapplication de ces dispositions prvoit que le pouvoir de nomination du Premier ministre ne sexerce quen vertu des dlgations expressment consenties par dcret du Prsident de la Rpublique . Par voie de consquence, faute de dlgation, le pouvoir de nomination ne peut tre exerc que par le Prsident de la Rpublique, quelle que soit la pratique suivie antrieurement, ds lors
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que lemploi relve de la catgorie des emplois civils et militaires , au sens de larticle 13 de la Constitution et de lordonnance organique prise pour son application (cf. supra). Cette dernire qualification ne sapplique pas, notamment, aux fonctions de simple membre de conseil dadministration (sur les tablissements et entreprises publics, cf. fiche 4.2.4) ou la qualit de membre de la plupart des commissions administratives, sauf ce que les fonctions exerces dans de telles commissions soient lquivalent dun emploi. La dlgation par le Prsident de la Rpublique de son pouvoir de no,mination en application de larticle 3 de lordonnance du 28 novembre 1958 doit prendre la forme dun dcret en conseil des ministres. De telles dlgations sont rares ; on peut toutefois citer le dcret n92-36 du 9 janvier 1992 relatif aux nominations de conservateurs gnraux des bibliothques et sagissant des directeurs et prsidents des instituts rgionaux dadministration, le dcret n2000-1031 du 18 octobre 2000. III. Mesures individuelles prises par les ministres A. Nominations Larticle 4 de lordonnance n 58-1136 du 28 novembre 1958 permet lexercice par les ministres, ainsi que par les autorits qui leur sont subordonnes, du pouvoir de nomination confi aux premiers par des textes particuliers, pris notamment en vue dune simplification ou dune dconcentration administrative. Ces textes sont ceux comptemment pris pour fixer le statut de lorganisme ou du corps de fonctionnaires. Ils nont pas tre signs par le Prsident de la Rpublique du seul fait de la dlgation quils comportent. Le pouvoir rglementaire a fait un frquent usage de la facult qui lui tait ainsi offerte, en particulier lors de ladoption de textes portant statut gnral ou particulier de certains corps. De nombreux fonctionnaires sont ainsi nomms par le ministre dont ils relvent hirarchiquement.Cest galement sur le fondement de larticle 4 susmentionn qua t pris le dcret n 2000-449 du 23 mai 2000, permettant aux ministres de nommer par arrt les directeurs de projets . B. Autres mesures individuelles Conformment aux dispositions du dcret n 79-156 du 27 fvrier 1979, un ministre peut prononcer, dans deux hypothses, la mise la retraite dun fonctionnaire civil atteint par la limite dge ou ayant demand faire valoir ses droits la retraite : - lorsque lagent a t nomm par un dcret non dlibr en conseil des ministres, la dcision incombant alors au ministre dont relve le corps dappartenance du fonctionnaire ; - lorsque lagent a t nomm par arrt interministriel, auquel cas il est mis la retraite par arrt du ministre sous lautorit hirarchique duquel il exerait ses fonctions. IV. Rgles gnrales applicables aux mesures individuelles A. Date deffet On ne procdera pas une nomination comportant une date deffet postrieure la date de signature de lacte qui la prononce : le caractre anticip dune nomination est en effet susceptible dentacher cette nomination dune incomptence ratione temporis (CE 20 mai 1988, Syndicat national des centres hospitaliers FO, p. 198). En pratique, seul un dlai de quelques jours courant compter de la signature de lacte semble acceptable. On se gardera galement des nominations rtroactives : elles sont, dans cette mesure, illgales et nont pas, en outre, pour effet de valider les dcisions ventuellement prises par la personne nomme pendant la priode couverte par la rtroactivit de la nomination.
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B. Echance et caducit Il est prfrable, pour viter toute erreur ou tout risque dillgalit, de ne mentionner dans les actes de nomination aucune date dchance non plus quaucune dure du mandat ou des fonctions ; cest la rglementation applicable la fonction qui rgit sa dure. Une mesure de nomination ne saurait lgalement prvoir, dans le silence de la rglementation, que la personne ainsi nomme ne lest que pour la dure de mandat qui restait accomplir par la personne laquelle lintresse succde. La rorganisation totale ou partielle de ladministration centrale dun ministre, ds lors quelle conduit une modification substantielle des attributions respectives de certains directions, emporte ncessairement la cessation des fonctions des directeurs chargs de celles-ci. Il convient alors de procder de nouvelles nominations prenant en compte lorganisation nouvelle du ministre. Une simple modification de la dnomination dune direction dadministration centrale nentre pas dans ce cas de figure. C.Fins de fonctions Lorsque, comme cest gnralement le cas des nominations, un acte individuel a cr des droits au profit de son destinataire ou de tiers, il nest possible dy mettre fin pour lavenir, avant le terme ventuellement fix cet acte par une mesure caractre gnral (cf. supra), que par acte individuel contraire. La dcision de fin de fonctions doit tre prise selon les formes applicables la dcision individuelle de nomination, sauf si la loi ou le rglement en dispose autrement. La rglementation et la jurisprudence subordonnent dailleurs frquemment la lgalit de la dcision dabrogation au respect dune procdure contradictoire ou la justification de ses motifs. Lorsque la nomination dans un emploi est subordonne une proposition ou un avis, il nen va de mme de la rvocation que si une disposition expresse le prvoit (CE, 14 janvier 1986 Rochaix) D. Retrait On sait quune dcision lgale qui a cr des droits ne peut faire lobjet dun retrait, sauf si cest la demande du bnficiaire. Quant au retrait dune dcision illgale, il nest possible que dans les quatre mois suivant sa signature, ds lors que cette dcision est expresse (CE, Ass., 26 octobre 2001, Ternon). Lorsquune dcision rsulte du silence gard par ladministration pendant un certain dlai, les conditions du retrait sont fixs par la loi n 2000-321 du 12 avril 2000. E. Interim La jurisprudence permet, par principe, lautorit investie du pouvoir de nomination de saffranchir des rgles de comptence, de forme et de fond encadrant laccs normal une fonction, lorsquelle se borne dsigner un intrimaire cest dire une personne appele assurer, de manire temporaire, la charge de fonctions dont le titulaire sera prochainement nomm. Pour autant, il est dusage, lorsquil sagit dassurer lintrim du directeur dune administration centrale, de procder la dsignation de lintrimaire dans les mmes formes que pour la nomination, cest--dire par dcret pris en conseil des ministres. En pratique, cet intrim est frquemment assur par un autre directeur de ladministration centrale du mme ministre.
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FICHE 4.2.2 MESURES INDIVIDUELLES ( contenu et prsentation)
I. Contenu En gnral, lintitul des arrts ou dcrets ne fait pas apparatre le cas particulier qui est trait. Lorsquelle savre souhaitable, la prcision est donne entre parenthses, la suite de lintitul gnral : Arrt du portant inscription un tableau d'avancement (administration centrale) Arrt du portant affectation (expansion conomique l'tranger) Arrt du relatif des situations administratives (administrateurs civils) Arrt du portant admission la retraite (police nationale) Dcret du portant nomination et titularisation (ingnieurs des tlcommunications) Dcret duportant modification des circonscriptions administratives territoriales (communes de X et de Y, dpartement de Z); Dcret duportant nomination (chambres rgionales des comptes) Dcret du portant acceptation d'une dmission II. Signature et publication A. Numro NOR Tous les textes destins tre publis au Journal officie l sont pralablement adresss au secrtariat gnral du Gouvernement (service lgislatif) et affects dun numro NOR (Voir fiche 2.1.4 Publication au Journal officiel). Il en va de mme pour les textes non publis adresss au secrtariat gnral du Gouvernement (service lgislatif) aux fins de recueil de la signature du Premier ministre et, le cas chant, de celle du Prsident de la Rpublique. B. Bordereau denvoi Les textes sont adresss au secrtariat gnral du Gouvernement (service lgislatif) sous bordereau rcapitulatif des pices, revtus des signatures ncessaires, lexception de celles, sil y a lieu, du Prsident de la Rpublique et du Premier ministre. Pour les dcrets et les arrts soumis la signature du Premier ministre, le bordereau doit tre conforme au document type figurant en annexe . Chaque texte porte le timbre du ministre sous la rubrique duquel il doit tre publi au Journal officiel. Il est prcd du titre qui doit paratre au Journal officiel. C. Rgles particulires aux dcrets Il convient dadresser au secrtariat gnral du Gouvernement (service lgislatif) : - loriginal contresign des ministres et secrtaires dtat intresss accompagn de 3 copies si le texte doit tre publi in extenso ou, si le texte est publi par extrait ( lexception des mesures dlibres en conseil des ministres, les mesures nominatives sont publies par extrait), de deux
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exemplaires de lextrait dont linsertion au Journal officiel est demande et, en ce qui concerne les dcrets (et les arrts soumis la signature du Premier ministre), autant de copies que de ministres contresignataires (pour ampliation); - le rapport au Prsident de la Rpublique ou au Premier ministre ; - la notice biographique de la personne ou des personnes quil sagit de nommer ; - si la nomination est prononce sur proposition ou aprs avis, cette proposition ou cet avis ; - les pices annexes, lorsque de telles pices sont mentionnes dans le corps du dcret (notamment les tableaux) ;
D. Rgles particulires aux arrts Lorsque larrt est soumis la signature du Premier ministre, une note de prsentation est jointe lenvoi. Doivent tre revtus dune date, lors de leur envoi pour publication au secrtariat gnral du Gouvernement (service lgislatif), les arrts ( lexception de ceux signs du Premier ministre qui le seront par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement ) et les dcisions. A dfaut de date figurant sur le texte, la date retenue sera celle du bordereau denvoi. Il convient de rappeler que la date des arrts interministriels ne saurait tre antrieure celle du recueil de la dernire signature. Il appartient au ministre auteur du texte de sassurer, cette date, que la situation de chacun des signataires na pas connu dvolution pendant la priode, parfois longue, de recueil des contreseings. Les textes soumis la signature du Prsident de la Rpublique ou du Premier ministre ne sont pas dats ; ils seront dats par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement ; La signature du Premier ministre et, le cas chant, du Prsident de la Rpublique se situe au-dessus des mentions Par le Premier ministre ou Par le Prsident de la Rpublique . En consquence, il faut mnager un espace dune hauteur de 5 centimtres au moins pour permettre au Premier ministre et, le cas chant, au Prsident de la Rpublique dapposer leur signature.
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ANNEXE BORDEREAU DENVOI

(un texte seulement par bordereau)
MINISTRE Direction
DESTINATAIRE SECRETARIAT GENERAL DU GOUVERNEMENT Service lgislatif 57, rue de Varenne 75700 PARIS le : ________________
Nom et coordonnes du fonctionnaire responsable du dossier : Remplaant ventuel :

(cocher les cases correspondantes)
TITRE DU TEXTE : NOR : PROCDURE ? Consultation du Conseil dtat ? Texte conforme lavis du Conseil dtat ? Texte non conforme lavis du Conseil dtat
(dans ce cas, joindre une note)
SIGNATURES ? Prsident de la Rpublique ? Premier ministre JOURNAL OFFICIEL ? publier ? Faire des preuves ? ne pas publier ? Publier simultanment avec : Dcret Arrts Circulaires
(dans ces 3 derniers cas, joindre une fiche explicative) ? Mention complter par le SGG (joindre une fiche)
? Article 37 de la Constitution ? Contreseing simultan ? Ce texte a dj t adress au SGG le : __________ ? Runion darbitrage Matignon : - tenue le : - prside par : PICES TRANSMISES ? Rapport de prsentation et 2 copies ? Avis du Conseil dtat ? Note du Conseil dtat ? Note sur les divergences avec lavis du Conseil dtat ? Compte-rendu de la runion darbitrage Matignon ? Extrait pour publication ? Original du texte et 4 copies ? Autres pices : OBSERVATIONS :
? Date J.O. souhaite : ________________________ ? Urgence de la publication (joindre une note

explicative)
Timbre de publication
NOM et qualit du signataire du prsent bordereau
PARTIE RSERVE AU SECRTARIAT GNRAL DU GOUVERNEMENT
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(ne rien inscrire dans ce cadre)
Communiquer : _____________? avec observations - Pice(s) particulire(s) joindre : Retour : _____________________________________ ___ - Motif : ____________________________________ Rclamer : _____________________________________ _ Signature : - Joindre Modifier/complter/les visas/le texte - (voir le texte ) Copie pour information/transmettre/attribution : __________ OBSERVATIONS :
Non publi J.O. le : _______________________________________ ___ preuve pour le : __________________________________ Publier avec : _____________________________________ Avant J.O. Prvenir/demander/vrifier Diffrer
( la demande de : ___________________________________________ )
En reparler le : ____________________________________ Voir avec : _______________________________________
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FICHE 4.2.3 MESURES INDIVIDUELLES NOMINATION DES MEMBRES DES CABINETS MINISTERIELS (rgles de fond et de procdure)
1. Les nominations dans un cabinet ministriel ne sont en principe soumises aucune condition. Toutefois : - Les fonctionnaires des corps recruts par la voie de l'ENA et les administrateurs des postes et tlcommunications ne peuvent tre nomms dans un cabinet ministriel s'ils ne justifient de quatre annes de services effectifs dans leur corps compter de leur titularisation. Des dispositions analogues existent pour les magistrats. - Les fonctions de membre de cabinet ne peuvent tre cumules avec celles de sousdirecteur, chef de service ou directeur dadministration centrale ainsi quavec des fonctions de direction dans une entreprise ou un tablissement publics. - Parce quils participent directement lexercice dune fonction de souverainet et peuvent bnficier dune dlgation de signature du ministre, il nest pas possible de nommer en qualit de directeur, directeur-adjoint ou chef de cabinet des personnes ne possdant pas la nationalit franaise. Le cabinet du Secrtaire gnral du Gouvernement procde aux vrifications ncessaires en liaison avec le cabinet du Premier ministre. 2. L'arrt de nomination (voir modle ci-aprs) est prpar par le bureau du cabinet du ministre concern, sign par le ministre et transmis au service lgislatif du secrtariat gnral du Gouvernement (service lgislatif) pour publication au Journal officiel. Il est accompagn d'un curriculum vitae dtaill de chaque personne nommer (Voir fiche 4.2.2). 3. Il est mis fin aux fonctions des membres d'un cabinet dans les mmes formes que pour la nomination. Ces fonctions cessent de plein droit lorsqu'il est mis fin aux fonctions du ministre, que ce ministre soit remplac ou qu'il soit nouveau nomm dans ses fonctions.
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Arrt du portant nomination au cabinet du ministre/ministre dlgu/secrtaire dEtat
NOR: Le (La)ministre/ministre dlgu(e)/secrtaire dEtat
Vu le dcret n 48-1233 du 28 juillet 1948 en ce qui concerne les cabinets ministriels, modifi par le dcret n 51-1030 du 21 aot 1951 ; Vu le dcret du. portant nomination du Premier ministre ; Vu le dcret du . relatif la composition du Gouvernement, Arrte : Article 1
M/Mme est nomme . Article 2
Le prsent arrt sera publi au Journal officiel de la Rpublique franaise.
Fait Paris, le.
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FICHE 4.2.4 NOMINATION DES MEMBRES DES CONSEILS ET DIRIGEANTS DES ETABLISSEMENTS PUBLICS ET ENTREPRISES DU SECTEUR PUBLIC
I. Rappel des principaux textes applicables Il faut distinguer les textes applicables l'ensemble des tablissements et entreprises du secteur public de ceux rgissant la catgorie particulire constitue par les tablissements et entreprises du secteur public soumis loi n83-675 du 26 juillet 1983 relative la dmocratisation du secteur public, dite "loi DSP". A. Textes rgissant l'ensemble des tablissements et entreprises du secteur public La jurisprudence du Conseil d'Etat fonde l'appartenance d'une entreprise au secteur public au sens de l'article 34 de la Constitution sur le critre de la dtention, directe ou indirecte, de la majorit du capital par une ou plusieurs personnes publiques (CE, Ass., 22 dcembre 1982 SFENA). Les principaux textes applicables aux tablissements publics et entreprises du secteur public ainsi dfini en ce qui concerne leurs organes dlibrants et leurs dirigeants sont les suivants : - articles L.O.145 et L.O.297 du code lectoral relatifs au rgime dincompatibilits applicables aux dputs et snateurs et, sagissant des parlementaires europens, loi n77-729 du 7 juillet 1977 relative l'lection des reprsentants au Parlement europen ; - loi n84-834 du 13 septembre 1984 relative la limite d'ge dans la fonction publique et le secteur public ; - loi n88-227 du 11 mars 1988 relative la transparence financire de la vie politique (article 2, dans sa rdaction issue de la loi n95-126 du 8 fvrier 1995) - dcret (en Conseil dEtat et en conseil des ministres) n79-153 du 26 fvrier 1979 relatif la dure des fonctions des prsidents et de certains dirigeants des tablissements publics d'Etat, des entreprises nationalises et socits nationales et de certains organismes publics (sous rserve des dveloppements figurant au b) du 2 du B. du III) ; - dcret (en Conseil dEtat et en conseil des ministres) n94-582 du 12 juillet 1994 relatif aux conseils et aux dirigeants des tablissements publics et entreprises du secteur public. B. Loi de dmocratisation du secteur public La loi n83-675 du 26 juillet 1983 relative la dmocratisation du secteur public fixe au chapitre 1er de son titre II (articles 5 13) des rgles relatives la composition et au fonctionnement des conseils dadministration ou de surveillance ainsi qu la dsignation de leurs membres. Sauf cas particulier (cf infra en ce qui concerne la dure de mandat), ces rgles sajoutent celles prvues par les textes de porte gnrale mentionns au A. ci-dessus.
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Elles ne sont pas applicables lensemble des tablissements et entreprises du secteur public. 1) Etablissements et entreprises ne relevant pas de la loi DSP Les dispositions du chapitre II du titre Ier de la loi DSP ne sont pas applicables, cela va de soi, aux tablissements ou entreprises qui nentrent pas dans le champ dapplication gnral de la loi DSP, dfini son article 1er. Ce sont schmatiquement : - les tablissements publics de lEtat dont le personnel est soumis un rgime de droit public (essentiellement les tablissements publics administratifs) et leurs filiales, - les tablissements et entreprises appartenant au secteur public local, - ainsi que, lorsquelles ont moins de 200 salaris, les filiales et sous-filiales majoritaires des tablissements ou socits relevant de larticle 1e r et les socits codtenues par lEtat et ces tablissements ou socits. 2) Etablissements et entreprises soumis lensemble des rgles dfinies au chapitre 1er du titre II Les tablissements et entreprises entrant dans le champ dapplication dfini son article 1er par la loi DSP sont en principe soumis toutes les dispositions du chapitre 1er du titre II. Cest le cas : a) des tablissements publics industriels et commerciaux de lEtat et des autres tablissements publics de lEtat dont la majorit du personnel est soumise au droit priv (sous rserve du a du 3 ci-aprs) ; b) des socits numres lannexe I de la loi ; c) des socits dont lEtat dtient directement plus de la moiti du capital social (sous rserve du a du 3 ci-aprs) ; d) des filiales et sous-filiales majoritaires de plus de 200 salaris des tablissements publics et socits mentionns larticle 1er ; e) des socits codtenues majoritairement par l'Etat et les ta blissements publics et socits mentionns l'article 1er, lorsqu'elles ont au moins 200 salaris. 3) Etablissements et entreprises soumis certaines des rgles dfinies au chapitre 1er du titre II a) Il rsulte de larticle 4 de la loi DSP que ne relvent que des rgles fixes par cet article (conseil dadministration ou de surveillance de 9 18 membres, comprenant des reprsentants lus des salaris dans la limite dun tiers) et des articles 7, 8 et 9 du chapitre 1er du titre II, relatifs au fonctionnement du conseil dadministration ou de surveillance : - les tablissements publics rpondant aux critres de larticle 1er (a du 2 ci-dessus) et les socits dont lEtat dtient directement plus de la moiti du capital social (c du 2 ci-dessus), lorsque le nombre de leurs salaris est infrieur 200 et quils ne dtiennent aucune filiale de plus de 200 salaris,
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- ainsi que les tablissements et socits figurant lannexe II de la loi (ports autonomes, socits de laudiovisuel, ),. b) Les tablissements publics et socits numrs lannexe III de la loi (Banque de France, thtres nationaux, tablissements publics damnagement, ) ne sont soumis quaux articles 7, 8 et 9 du chapitre 1er du titre II. 4) Cas particuliers Doivent tre enfin mentionnes les entreprises auxquelles une loi spcifique rend applicable, en tout ou partie, le chapitre Ier du titre II de la loi du 26 juillet 1983 : cest le cas, par exemple, de La Poste.
II. Rgles de nomination A. Membres de l'organe dlibrant 1) Rgles gnrales a) Mode de dsignation - Reprsentants de l'Etat Lorsque le texte rgissant lorganisme considr fixe directement les conditions de reprsentation dun ministre en faisant rfrence une fonction exerce au sein de ce ministre, le texte se suffit lui-mme. En consquence le titulaire des fonctions participe de plein droit aux runions de lorganisme sans quil soit besoin de prendre un acte de nomination. A contrario, dans les hypothses ou un acte de nomination est requis, cet acte doit ncessairement mentionner une personne nommment dsigne et ne peut se borner faire rfrence une fonction. Les reprsentants de lEtat nommment dsigns sont, sauf dispositions particulires diffrentes, nomms par arrt du ou des ministres intresss (dcret n94-582 du 12 juillet 1994, article 5). Les arrts de nomination sont publis au Journal officiel. Si les dispositions applicables ltablissement ou la socit prvoient une nomination par dcret, celui-ci est un dcret du Premier ministre et non du Prsident de la Rpublique, les fonctions de membre dun conseil dadministration ou de surveillance ne constituant pas des emplois publics au sens de larticle 13 de la Constitution. Bien quaucun ministre nait prendre dacte juridique pour lexcution dun dcret de nomination, il convient de recueillir le contreseing du ou des ministres dont relve ltablissement ou lentreprise ou ceux sous la tutelle desquels il est plac. - Personnalits qualifies Dans les entreprises non soumises au chapitre 1er du titre II de la loi DSP, il ne peut tre dsign de personnalits qualifies au sein de lorgane dlibrant que dans les tablissements publics, si les statuts le prvoient, et dans les seules socits pour lesquelles la loi la permis, par drogation aux rgles de composition du conseil dadministration ou de surveillance dfinies par le code de commerce.
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Leur nomination est prononce selon les modalits fixes par les textes applicables lentreprise. - Supplants Il est de jurisprudence constante quen labsence de disposition statutaire prvoyant la supplance des membres de lorgane dlibrant, ces membres ne peuvent se faire reprsenter (CE 17 mars 1978, S.A. Affichage Giraudy). Quand la supplance des membres de lorgane dlibrant est prvue par un texte, la nomination des supplants obit aux mmes rgles de nomination que celles prvues pour les membres titulaires. Il nest pas dusage de prvoir la nomination de supplants pour les personnalits qualif ies qui sont dsignes intuitu personae . b) Conditions requises - Limite dge : Le dcret n94-582 du 12 juillet 1994 a abrog les dcrets n72-208 du 20 mars 1972 et n76-618 du 7 juillet 1976, de sorte quil nexiste plus, en matire de limite dge, de rgles gnrales applicables aux membres des conseils dadministration des tablissements publics et entreprises du secteur public. Il convient donc de se rfrer aux statuts de chaque organisme pour vrifier si les membres de lorgane dlibrant sont ou non soumis une limite dge. Il est signal, toutefois, que pour les entreprises ayant la forme de socit anonyme, les articles L.225-19 (conseil dadministration) et L.225-70 (conseil de surveillance) du code de commerce sont applicables. Ces articles prvoient qu dfaut de dispositions expresses dans les statuts, le conseil dadministration ou le conseil de surveillance dune entreprise ne peut comporter plus dun tiers de membres ayant dpass lge de 70 ans. - Reprsentants de lEtat Les reprsentants de lEtat dans les conseils dadministration ou organes dlibrants en tenant lieu, quelle que soit la nature de lorganisme considr (tablissement public, socit, groupement, association) sont choisis parmi les fonctionnaires de lEtat de catgorie A et les agents contractuels de lEtat dun niveau quivalent, en activit ou en retraite, gs de trente ans au moins ou ayant huit ans de services publics (dcret n94-582 du 12 juillet 1994, article 3). Un fonctionnaire en dtachement hors de ladministration, hors cadres ou en disponibilit nest pas en activit au sens de cette disposition. Il est noter galement que les annes de scolarit et de services militaires des lves stagiaires dcoles de type Ecole Polytechnique, ENA, ENM ne sont pas prises en compte dans le calcul des annes de services publics au sens du dcret de 1994 ; les services publics envisags dans ce dcret doivent sentendre des services effectivement accomplis au sein dune administration publique. - Personnalits qualifies Les administrateurs des entreprises publiques et socits dconomie mixte qui ne reprsentent pas lEtat mais quil appartient au Gouvernement de dsigner soit en raison de leur
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comptence personnelle, soit parce quils reprsentent des intrts conomiques et sociaux (article 31 de la loi n50-586 du 27 mai 1950 relative aux comptes spciaux du Trsor, modifi par la loi n 85-10 du 3 janvier 1985 portant diverses dispositions dordre social) c'est--dire les personnalits qualifi es, ne peuvent tre choisis parmi les fonctionnaires en activit, lexception des chercheurs, des enseignants-chercheurs et des autres personnels rgis par les statuts rpondant aux exigences poses larticle L.411-3 du code de la recherche ou larticle L. 952-2 du code de lducation. Cependant, des fonctionnaires, sils sont dtachs hors de la fonction publique, en disponibilit ou hors cadres, peuvent tre choisis comme personnalits qualifies. Il convient de signaler quaucune rgle gnrale ninterdit la dsignation comme personnalit qualifie dune personne de nationalit trangre. Les statuts de certaines entreprises et tablissements ou les textes rglementaires qui leur sont applicables dfinissent en outre des conditions particulires applicables aux choix des personnalits qualifies ; il convient de sy rfrer au cas par cas. 2) Rgles particulires rgissant les tablissements et entreprises du secteur public soumis la loi DSP a) Mode de dsignation - Reprsentants de l'Etat Les reprsentants de lEtat dans les entreprises auxquelles est applicable larticle 11 de la loi du 26 juillet 1983 sont nomms par dcret du Premier ministre pris sur le rapport du ou des ministres intresss. Il en va de mme des reprsentants de lEtat dans les socits non soumises au chapitre 1er du titre II mais dont lEtat dtient directement la majorit du capital (dcret n94-582 du 12 juillet 1994, article 5). - Personnalits qualifies Il nen existe que dans les conseils des entreprises relevant de larticle 5 de la loi DSP. Cet article prcise que ces personnalits sont nommes par dcret, pris, le cas chant, aprs consultation dorganismes reprsentatifs. Il sagit dun dcret du Premier ministre pour les raisons indiques au a) du 1. b) Conditions requises - Appartenance plusieurs conseils Un membre de conseil dadministration ou de surveillance ne peut appartenir simultanment plus de quatre conseils dans les entreprises vises aux 1, 2 et 3 de larticle 1er de la loi du 26 juillet 1983. Tout membre du conseil qui, lorsquil accde un nouveau mandat, se trouve en infraction, doit, dans les trois mois, se dmettre de lun de ses mandats ; dfaut, et lexpiration de ce dlai, il est rput stre dmis de son nouveau mandat. Cette rgle vaut galement pour les membres supplants. - Actions de garantie Les dispositions des articles L.225-25 et L.225-72 du code de commerce, qui imposent la dtention dun nombre minimum dactions de la socit, ne sont pas applicables aux membres des conseils dadministration ou de surveillance des entreprises publiques nomms par dcret,
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cest--dire aux reprsentants de lEtat et aux personnalits qualifies (loi du 26 juillet 1983, article 11). - Reprsentants de lEtat Pour les conseils dadministration ou de surveillance des entreprises mentionnes larticle 1er de la loi du 26 juillet 1983, le dcret n94-582 du 12 juillet 1994 (article 3) permet de dsigner les reprsentants de lEtat parmi les prsidents, directeurs gnraux ou directeurs gnraux adjoints dentreprises relevant de ce mme article. Dans les entreprises publiques en forme de socit auxquelles nest pas applicable le dernier alina de larticle 11 de la loi du 26 juillet 1983, lEtat doit dtenir le nombre dactions ncessaires pour satisfaire aux dispositions des articles L.225-25 et L.225-72 du code de commerce, en proportion du nombre de siges qui lui sont rservs au conseil dadministration ou de surveillance. - Personnalits qualifies Aux termes de larticle 5 de la loi DSP, les personnalits qualifies sont choisies en raison de leur comptence technique, scientifique ou technologique, soit en raison de leur connaissance des activits publiques et prives concernes par lactivit de leur entreprise, soit en raison de leur qualit de reprsentants des consommateurs ou des usagers . 3) Cas particuliers - Reprsentants de lEtat dans les filiales dentreprises publiques Larticle 51 de la loi n96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions dordre conomique et financier tend clarifier la situation des reprsentants de lEtat dans les conseils dadministration ou de surveillance des socits du secteur public dont lEtat nest pas directement actionnaire et donner un fondement juridique leur dsignation. Il prvoit ainsi la possibilit de nommer un ou plusieurs administrateurs dEtat au conseil dadministration ou de surveillance des socits dont plus de la moiti du capital est dtenue, directement ou indirectement, soit par une entreprise du secteur public de premier rang, soit conjointement par lEtat, un tablissement public de lEtat et, le cas chant, des collectivits territoriales. Le nombre de ces reprsentants ne peut excder six, ni le tiers des membres du conseil dadministration ou de surveillance. Pris en application de ces dispositions, le dcret n96-1054 du 5 dcembre 1996 modifi fixe la liste des entreprises intresses et, pour chacune dentre elles, le nombre et la rpartition entre ministres des reprsentants dsigner. Les dispositions des articles 3, 4, 5, 6 et 8 du dcret n94-582 du 12 juillet 1994 sont applicables ces dsignations. - Reprsentants de l'Etat actionnaire dans les socits majoritairement dtenues par le secteur priv. Certaines rgles sappliquent aux socits dont une partie du capital est dtenue par lEtat, ou des tablissements publics ou entreprises du secteur public, mais qui nappartiennent pas au secteur public parce que le secteur priv dtient plus de la moiti du capital. La reprsentation
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de lEtat dans de telles socits est prvue par le dcret loi du 30 octobre 1935 organisant le contrle de lEtat sur les socits, syndicats et associations ou entreprises de toute nature ayant fait appel au concours financ ier de lEtat. Lorsque lEtat dtient une participation au moins gale 10% du capital, il lui est rserv au sein de lorgane dlibrant un nombre de siges proportionnel sa participation, sans que ce nombre puisse tre suprieur aux 2/3 des siges et infrieur 2. Pour la dtermination de ce nombre, il est tenu compte des reprsentants du personnel actionnaire mais pas des reprsentants lus par le personnel salari. En outre, larticle 139 de la loi n2001-420 du 15 mai 2001 permet lEtat dtre reprsent par un agent public ou par un dirigeant dentreprise publique dans lorgane dlibrant dune entreprise du secteur priv dans laquelle il dtient indirectement, avec un ou plusieurs de ses tablissements publics, une participation reprsentant a u moins 10% du capital, ce seuil tant dtermin partir du produit des pourcentages de participation de lEtat et de ses tablissements publics dans une mme chane de participations majoritaires ou minoritaires. B. Dsignation des dirigeants 1) Mode de dsignation La notion d emploi au sens de larticle 13 de la Constitution et de lordonnance n58-1136 du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de lEtat est plus large que celle d emploi budgtaire telle quelle rsulte de la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 ou que celle d emploi permanent au sens du statut gnral de la fonction publique ; elle inclut notamment les emplois de direction des tablissements publics et entreprises publiques : prsident du conseil dadministration ou de lorgane dlibrant en tenant lieu, directeur gnral, ou responsable quel que soit son titre, exerant des fonctions de direction gnrale, membre du directoire le cas ch ant. a) Rgles gnrales Les nominations des dirigeants des tablissements et entreprises du secteur public sont prononces par dcret du Prsident de la Rpublique, par dcret du Premier ministre en vertu dune dlgation du Prsident de la Rpublique ou encore par dcision dun ministre ou dune autorit subordonne en vertu de dispositions prises en application de larticle 4 de lordonnance du 28 novembre 1958. Par suite lorsque les dispositions applicables prvoient une nomination par dcret, sans autre prcision, ce dcret est ncessairement un dcret du Prsident de la Rpublique. En application de larticle 1er de cette mme ordonnance, il est pourvu en conseil des ministres aux emplois de direction dans les tablissements publics, les entreprises publiques et les socits nationales quand leur importance justifie linscription sur une liste dresse par dcret en conseil des ministres (voir le dcret n59-587 du 29 avril 1959). Toutefois, des dispositions lgislatives ou rglementaires particulires ont pu, en dehors des cas prvus par larticle 13 de la Constitution et lordonnance du 28 novembre 1958, imposer la dlibration en conseil des ministres de certaines nominations. b) Rgles particulires rgissant les tablissements et entreprises du secteur public soumis la loi DSP Les prsidents de conseil dadministration des entreprises publiques de premier rang (celles mentionnes aux 1, 2 et 3 de larticle 1er de la loi DSP) sont nomms par dcret, parmi les membres du conseil dadministration, sur proposition de celui-ci (article 10).
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Pour celles des entreprises qui figurent sur la liste dresse par le dcret n59-587 du 29 avril 1959 modifi , il sagit dun dcret en conseil des ministres ; pour les autres entreprises, il sagit dun dcret du Prsident de la Rpublique non dlibr en conseil des ministres. Lorsque les entreprises sont des socits directoire et conseil de surveillance, le directoire comprend trois cinq membres nomms, hors des membres du conseil de surveillance et sur proposition de celui-ci, par dcret (loi n83-675 du 26 juillet 1983, article 10). 2) Conditions requises a) Limite dge La limite dge des prsidents de conseil dadministration, directeurs gnraux, directeurs ou membres de directoire des socits, entreprises et tablissements du secteur public, est fixe 65 ans par l'article 7 de la loi n84-834 du 13 septembre 1984 relative la limite dge dans la fonction publique et le secteur public. Les fonctions des intresss cessent de plein droit quand ils atteignent lge limite. Ce texte sapplique toutes les catgories dtablissements ou dentreprises du secteur public, y compris : - les tablissements ou entreprises mentionns larticle 1er de la loi DSP, mme si le nombre de leurs salaris est infrieur 200 ; - les autres tablissements publics de lEtat, quelle que soit leur nature et leur champ de comptence gographique, et mme si leurs prsidents sont lus ; - les autres socits dans lesquelles lEtat, les collectivits ou personnes publiques ou la Caisse des dpts et consignations, ou les personnes morales mentionnes larticle 1er de la loi DSP dtiennent ensemble plus de la moiti du capital et dans lesquelles les nominations aux fonctions ainsi numres sont prononces, approuves ou agres par dcret ; - les socits dconomie mixte qui sont concessionnaires dautoroutes, en vertu de larticle L.122-6 du code de la voirie routire et dont lEtat dtient plus de la moiti du capital. La loi prvoit que le vice-prsident du Conseil dEtat, le premier prsident et le procureur gnral de la Cour des comptes peuvent continuer de prsider jusqu ce quils aient atteint lge de 68 ans les tablissements publics dont les statuts leur confrent de droit la prsidence. Il convient de prciser que dans les tablissements publics dont lorgane dlibrant, bien quil ne sintitule pas conseil dadministration , a des pouvoirs quivalents, la limite dge de 65 ans sapplique au prsident de cette instance, quel que soit son nom, de mme quau directeur gnral ou, en labsence de directeur gnral, au directeur. En ce qui concerne les tablissements pourvus dun conseil de surveillance, il y a lieu de vrifier, au regard des statuts, si le prsident du conseil de surveillance dispose de rels pouvoirs dlibrants ; dans laffirmative, il est soumis la limite dge. Le caractre particulier de certains tablissements (chambres consulaires, offices agricoles, chambre de la batellerie artisanale), lorigine ou le statut de leurs dirigeants (personnes extrieures ladministration, lus locaux), ou encore leur mode de dsignation (lection par le conseil dadministration) nont jamais t regards comme permettant de fonder une drogation la limite dge de 65 ans. Une disposition lgislative expresse est ncessaire pour droger la limite dge fixe 65 ans.
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b) Cas particuliers des entreprises du secteur public au statut de socit Dans les entreprises publiques en forme de socit, il convient que le prsident de la socit sige au conseil dadministration en tant que personnalit qualifie ou en tant que reprsentant des actionnaires, et non en tant que reprsentant de lEtat. En effet, il serait inopportun et contestable sur le plan dontologique de faire cumuler par une mme personne les fonctions de reprsentation de lEtat au sein du conseil dadministration ou de surveillance dune entreprise, de prsidence de cette instance et de mandataire social de lentreprise. En outre, les reprsentants de lEtat mme lorsquils ont t nommment dsigns comme membres du conseil dadministration ou de surveillance dune socit, y sigent pour assurer la prsence de lEtat et non titre personnel ; ds lors, laccession dun reprsentant de lEtat la prsidence dune socit ne parat pas compatible avec la rgle nonce par larticle L.225-47 du code de commerce, selon laquelle seule une personne physique peut tre nomme prsident dune socit anonyme. c) Incompatibilits parlementaires Larticle L.O.145 du code lectoral prcise que sont incompatibles avec le mandat de dput les fonctions de prsident et de membre de conseil dadministration des entreprises nationales et des tablissements publics nationaux. Toutefois, cette incompatibilit ne sapplique pas aux dputs dsigns, soit en cette qualit, soit du fait dun mandat lectoral local, comme prsident ou membre de conseil dadministration en application des textes organisant ces entreprises ou tablissements. Cette rgle est galement applicable aux snateurs en vertu de larticle L.O.297 du code lectoral, ainsi quaux reprsentants franais au Parlement europen en vertu de larticle 6 de la loi n77-729 du 7 juillet 1977. Un parlementaire qui sige dans un conseil dadministration en cette qualit ou en qualit dlu local en vertu de la drogation mentionne ci-dessus peut tre nomm la prsidence de ce conseil ds lors quil est prvu que le prsident est dsign parmi les membres du conseil ou parmi les membres de la catgorie laquelle il appartient. Il nest donc pas ncessaire dintroduire dans le texte applicable une disposition prcisant que le prsident peut ou doit tre un parlementaire. Il y a lieu dentendre par tablissement public national tout tablissement public dont la tutelle relve de lEtat, quel que soit son statut et son champ de comptence gographique (CC, dcision n98-71-I du 28 janvier 1999). En outre, il convient de veiller ce que les membres dun organe dlibrant ne soient pas frapps par lincompatibilit dicte par larticle L.O. 146 du code lectoral, qui vise les parlementaires susceptibles doccuper les fonctions de chef dentreprise, de prsident de conseil dadministration, de prsident ou de membre de directoire, de prsident ou de membre du conseil de surveillance, dadministrateur dlgu, de directeur gnral, de directeur gnral adjoint ou grant dans diffrentes catgories de socits. Cette incompatibilit est tempre par un rgime drogatoire distinct de celui de larticle L.O. 145 du code lectoral. En effet, larticle L.O. 148 du ce code prvoit deux hypothses dans lesquelles lincompatibilit ne sapplique pas : - le cas des parlementaires titulaires dun mandat lectoral local, qui peuvent tre dsigns par lassemble d e la collectivit locale laquelle ils appartiennent et quils peuvent reprsenter sous rserve que soient runies les trois conditions suivantes : lorganisme accueillant le parlementaire doit avoir un intrt rgional ou local, il ne doit pas avoir pour objet propre de faire ni de distribuer des bnfices et ne doit pas rmunrer lintress ;
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- le cas des parlementaires non titulaires dun mandat lectoral local, pour lesquels lincompatibilit ne sapplique pas si lorganisme en cause est une socit dconomie mixte dquipement rgional ou local ou une socit ayant un objet exclusivement social, et si lorganisme ne rmunre pas le parlementaire. d) Cas des anciens fonctionnaires et agents publics Larticle 432-13 du code pnal, qui rprime la prise illgale dintrt , fait obstacle la nomination dun fonctionnaire ou dun agent public dans une entreprise, lorsque lintress a t charg, au cours des cinq annes qui prcdent, ou dassurer la surveillance ou le contrle de cette entreprise, ou de conclure des contrats de toute sorte avec elle, ou encore dexprimer son avis sur les oprations effectues avec elle (CE, Ass. 6 dcembre 1996, Soc. Lambda). En outre, pour les agents publics, les nominations dans des entreprises du secteur public concurrentiel, lorsquelles entranent la cessation dfinitive des fonctions (dmission, dpart la retraite) ou une mise en disponibilit, sont obligatoirement soumises lavis pralable dune commission charge dexaminer la compatibilit des activits envisages avec les fonctions prcdentes , dite Commission de dontologie. Le dcret n95-168 du 17 fvrier 1995, modifi par le dcret n95-833 du 6 juillet 1995, prcise les rgles applicables. Une circulaire du Premier ministre du 17 fvrier 1995 dcrit et commente le dispositif. III. Exercice du mandat A. Dclaration de situation patrimoniale La loi n95-126 du 8 fvrier 1995 a tendu de nombreux dirigeants dorganismes publics lobligation de dclaration de situation patrimoniale cre pour des lus et pour les membres du Gouvernement par la loi n88-227 du 11 mars 1988 relative la transparence financire de la vie politique. Les dclarations sont dposes auprs dun organisme unique, la Commission pour la transparence financire de la vie politique, dont la composition et les modalits de fonctionnement ont t adaptes en consquence par la loi n96-5 du 4 janvier 1996. Les emplois de direction et les organismes publics auxquels simpose la nouvelle obligation sont prciss par le dcret n96-762 du 1er septembre 1996. Une circulaire du Premier ministre du mme jour dcrit et commente lensemble du dispositif et prcise les procdures suivre. Il convient de se rfrer ces textes et de les appliquer scrupuleusement, car le nonrespect de lobligation frappe de nullit la nomination intervenue. B. Dure du mandat 1) Membres des conseils a) Rgles gnrales Pour les tablissements publics et entreprises du secteur public non soumis la loi DSP, seule la dure de mandat des reprsentants de lEtat nommment dsigns fait lobjet dune disposition de porte gnrale : larticle 6 du dcret n94-582 du 12 juillet 1994 fixe cette dure trois ans sauf rgle particulire diffrente dans le statut de lorganisme.
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Conformment une jurisprudence constante, une dcision individuelle favorable son destinataire entre en vigueur ds sa signature (cf notamment CE Sect., 19 dcembre 1952 Dlle Mattei) ; ainsi, un administrateur nomm par un acte sign le 1er janvier 2004 verra son mandat de trois ans venir chance le 31 dcembre 2006 minuit. b) Rgles particulires rgissant les tablissements et entreprises du secteur public soumis la loi DSP La dure du mandat des membres du conseil dadministration ou de surveillance est de cinq ans (loi du 26 juillet 1983, article 11). En cas de vacance pour quelque cause que ce soit, le remplaant nexerce ses fonctions que pour la dure restant courir jusquau renouvellement de la totalit du conseil (mme article) Les mandats des m embres du conseil dadministration ou de surveillance prennent effet la date de la premire runion du conseil mis en place ou renouvel en application de la loi du 26 juillet 1983. 2) Dirigeants a) Rgles gnrales La dure maximale des fonctions des prsidents des tablissements publics de lEtat, quils aient ou non un caractre industriel et commercial, des entreprises nationalises constitues ou non sous forme de socits anonymes et de celles des personnes morales dont, en application de dispositions lgislatives ou rglementaires expresses, les dirigeants sont dsigns par lEtat, est fixe trois ans conformment au dcret n79-153 du 26 fvrier 1979. La porte de ce dcret est donc trs gnrale. Toutefois, le dcret n94-582 du 12 juillet 1994 a prvu des rgles diffrentes pour les prsidents du conseil dadministration ou du conseil de surveillance et membres du directoire des entreprises auxquelles est applicable larticle 11 de la loi du 26 juillet 1983 (cf infra). La dure de trois ans sapplique doffice au prsident du conseil de surveillance, du conseil dadministration ou de lorgane dlibrant qui en tient lieu ainsi quaux personnes qui, quel que soit leur titre, exercent des fonctions quivalentes. La mme dure est applicable, lorsquils sont dsigns par lEtat ou avec son accord pour un mandat dune dure dtermine, aux membres du directoire, directeurs gnraux, directeurs et personnes qui, quel que soit leur titre, exercent des fonctions quivalentes. Ainsi, alors que, pour les prsidents, la dure de trois ans est applicable de plein droit, elle ne sapplique aux directeurs que si le texte statutaire organisant lentreprise prvoit une dure dtermine. Si le texte statutaire ne prvoit aucune dure, le directeur gnral, le directeur ou les membres du directoire sont donc nomms sans limitation dans le temps. Dans tous les cas, ces rgles ne font pas obstacle aux mesures individuelles que pourrait prendre lautorit comptente pour mettre fin, tout moment, aux fonctions des personnes vises. Lorsque les entreprises sont des socits directoire et conseil de surveillance, le er second alina de larticle 1 du dcret n94-582 du 12 juillet 1994 prcise que les membres du
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directoire sont nomms pour une dure gale celle des membres du conseil de surveillance qui les a proposs. b) Rgles particulires rgissant les tablissements et entreprises du secteur public soumis la loi DSP Nonobstant toute disposition rglementaire contraire, et par drogation aux dispositions du dcret n79-153 du 26 fvrier 1979, le prsident du conseil dadministration est, dans les entreprises auxquelles est applicable larticle 11 de la loi du 26 juillet 1983, nomm pour la dure de son mandat dadministrateur (dcret n94-582 du 12 juillet 1994, article 1er). En consquence, lorsque le prsident est dsign loccasion du renouvellement du conseil dadministration, la dure normale de son mandat est de cinq ans. Sil est nomm entre deux renouvellements du conseil dadministration, la dure de son mandat de prsident sera celle restant courir de son mandat dadministrateur. Ces dispositions ne font pas obstacle la possibilit de mettre fin tout moment aux fonctions du prsident. Les directeurs gnraux, directeurs et p ersonnes qui, quel que soit leur titre, exercent des fonctions quivalentes restent quant eux soumis aux dispositions du dcret du 26 fvrier 1979 ; ils sont donc en principe titulaires de mandats non limits dans le temps. Lorsque les entreprises sont des socits directoire et conseil de surveillance, les membres du directoire sont nomms pour une dure gale celle du mandat des membres du conseil de surveillance qui les a proposs ; la dure des fonctions du prsident du conseil de surveillance est la mme que celle des membres de ce conseil. IV. Fin du mandat A. Membres 1) Rgles gnrales Les reprsentants de lEtat cessent leurs fonctions la fin de leur mandat, par dmission ou sils perdent la qualit en vertu de laquelle ils ont t nomms ; ils peuvent tre remplacs tout moment. Ces rgles sappliquent tous les organismes dont les conseils dadministration comprennent des reprsentants de lEtat, y compris les tablissements publics administratifs, et les socits dans lesquelles lEtat dtient une participation minoritaire. Il ny a pas, sauf dispositions particulires des statuts, de renouvellement simultan de la totalit des membres des conseils, et le mandat de chacun deux expire donc lchance dcompte partir de sa propre nomination, mme si elle est intervenue avant le terme du mandat du prdcesseur. 2) Rgles particulires rgissant les tablissements et entreprises du secteur public soumis la loi DSP Les mandats des membres du conseil dadministration ou de surveillance prennent fin, le mme jour, lissue dune priode de cinq ans (dcret n83-1160 du 26 dcembre 1983 portant application de la loi du 26 juillet 1983, article 7). Il convient de rappeler que ces administrateurs peuvent nanmoins siger jusqu linstallation du nouveau conseil.
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Il peut tre mis fin, tout moment, par dcret, au mandat des membres du conseil dadministration ou de surveillance nomms par dcret (loi DSP, article 12). Si ladministrateur que lon souhaite remplacer na pas dmissionn, il convient, comme pour toute mesure prise en considration de la personne, de len aviser en lui laissant un dlai suffisant pour prsenter ses observations. B. Dirigeants Il est possible de mettre fin au mandat des dirigeants tout moment. Toutefois, sagissant dune mesure prise en considration de la personne, il convient, conformment la jurisprudence du Conseil dEtat, de prvenir le dirigeant quon souhaite rvoquer et de lui laisser un dlai suffisant pour prsenter ses observations.
Le prsident du conseil dadministration dune entreprise rgie par la loi DSP peut tre rvoqu par dcret en conseil des ministres ou du Prsident de la Rpublique, sans quune proposition du conseil dadministration soit ncessaire (article 10). Lorsquon souhaite remplacer un prsident nomm par dcret en conseil des ministres, avant lchance de son mandat, il convient successivement de : -mettre fin ses fonctions de prsident par dcret en conseil des ministres ; -faire entrer, sil ny sige pas dj, le futur prsident comme membre du conseil dadministration par dcret du Premier ministre, ventuellement en remplacement de lancien prsident, ou le faire dsigner comme reprsentant des actionnaires ; -runir, ds que possible, le conseil dadministration pour quil propose le nouveau prsident ; -nommer le nouveau prsident par dcret en conseil des ministres. Lorsque les entreprises sont des socits directoire et conseil de surveillance, les membres du directoire peuvent tre rvoqus par dcret, sans proposition du conseil de surveillance. Si lentreprise figure sur la liste prvue cet effet, le prsident du directoire est rvoqu par dcret en conseil des ministres (voir le dcret n59-587 du 29 avril 1959) Il ressort de la jurisprudence du Conseil dEtat (CE, 7 octobre 1992, M. Reverdy) que, pour les entreprises dont le prsident est nomm par dcret en conseil des ministres, il nest pas possible de mettre fin par un dcret du Premier ministre aux fonctions de membre du conseil dadministration de ladministrateur qui est prsident, car ce serait le priver de la qualit qui lui permet dtre prsident. Pralablement son remplacement comme administrateur, il faut donc un dcret en conseil des ministres mettant fin ses fonctions de prsident. C. Possibilit de renouvellement du mandat 1) Rgles gnrales Quil sagisse des membres de lorgane dlibrant ou des dirigeants, sauf disposition contraire des statuts, leur renouvellement est toujours possible.
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2) Rgles particulires rgissant les tablissements et entreprises du secteur public soumis la loi DSP Linterdiction de lexercice de plus de trois mandats conscutifs qui figurait larticle 11 de la loi DSP a t supprime par larticle 21 de la loi n94-679 du 8 aot 1994 portant diverses dispositions dordre conomique et financier. En ce qui concerne les dirigeants, sauf dispositions contraires des statuts, leurs fonctions sont galement susceptibles de renouvellement. D. Intrim Dans lhypothse dune vacance provisoire de fonctions de direction et en labsence de dispositions statutaires organisant une supplance, il appartient au(x) ministre(s) de tutelle de ltablissement, en qualit dautorit(s) responsable(s) du service public, de procder la dsignation dune personne charge de lintrim de ces fonctions. Il y a lieu, en effet, de faire application, en les transposant au cas des tablissements publics, des solutions jurisprudentielles permettant lautorit suprieure de prendre les mesures ncessaires la continuit du service, en regardant le ou les ministres de tutelle comme investis de ce pouvoir. Conformment une jurisprudence constante, la dsignation de lintrimaire na pas suivre les rgles de forme et de comptence requises pour procder la nomination proprement dite. Il va de soi que lintrim est, par dfinition, provisoire et ne peut durer au del de la dure ncessaire pour choisir une personne et pourvoir le poste vacant selon les procdures de droit commun. En ce qui concerne le cas particulier des prsidents dentreprises et dtablissements soumis au chapitre 1er du titre II de la loi DSP, lesquels sont nomms parmi les membres de lorgane dlibrant, la question de savoir qui prside le premier conseil peut se poser. Il est admis quun prsident de conseil dadministration dont le mandat vient expiration peut, afin que le changement de prsidence se droule dans de bonnes conditions et sans discontinuit, et par gard son endroit, prsider le conseil dadministration convoqu pour dlibrer de la proposition de nomination de son successeur, mme si cette sance est postrieure la date dexpiration de son mandat. Cette situation nest pas de droit ; elle constitue au contraire un amnagement coutumier et de porte limite des rgles de fin de fonctions et dintrim. V. Cas particulier dune entreprise nouvellement privatise Le II de larticle 2 de la loi n93-923 du 19 juillet 1993 (loi de privatisation) prcise que pour les entreprises mentionnes larticle 10 de la loi DSP lintervention du dcret [de privatisation, pris en application de cet article 2 est suivie de la dsignation par dcret, du prsident du conseil dadministration ou des membres du directoire . Il convient de prciser que le processus de nomination doit intervenir dans la priode situe entre le dcret de privatisation et la privatisation conomique effective de lentreprise, gnralement matrialise par un arrt du ministre charg de lconomie pris sur avis conforme de la Commission des participations et transferts en application de larticle 3 de la loi n86-912 du 6 aot 1986. Linterprtation qui a t faite de ces dispositions de la loi de 1993, comme de celles de la loi de 1986, est la suivante : il sagit de donner loccasion au Gouvernement de confirmer le prsident en place ou de le remplacer, au moment o sengage la procdure de privatisation. Cette procdure doit tre regarde comme faisant exception aux rgles qui rgissent normalement les modalits de dsignation, de rvocation et de dure du mandat des prsidents dentreprise publique.
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Cette procdure permet de droger la rgle fixe larticle 10 de la loi DSP selon laquelle le prsident est nomm sur proposition du conseil dadministration, mais non la rgle prvue par ce mme article selon laquelle le prsident est choisi parmi les membres du conseil dadministration. Il est par ailleurs souhaitable que les dispositions lgislatives de privatisation prvoient un dispositif transitoire permettant dassurer la continuit du conseil dadministration ou de surveillance jusqu la premire runion de lorgane dlibrant de lentreprise nouvellement privatise. VI. Prsentation des mesures de nomination Les dcrets portant nomination doivent tre prcds dun rapport de prsentation obissant aux rgles gnrales en la matire (voir fiche 5 .2) , qui peut tre collectif, dont lobjet est dindiquer succinctement les vacances pourvoir. Ce rapport doit prsenter les raisons justifiant les choix proposs par le ministre, mentionner la procdure applicable en la matire et attester du respect des consultations obligatoires. La notice biographique de la personne dont la nomination est propose doit tre systmatiquement jointe au rapport. Cette notice comprend notamment les rubriques suivantes : tat civil, diplmes, carrire, fonctions actuelles. En outre, le projet doit tre accompagn de la liste complte des membres de lorgane dlibrant de lorganisme en cause ainsi que des textes de base rgissant cet organisme. On ne procdera pas une nomination comportant une date deffet postrieure la date de signature de lacte qui la prononce : le caractre anticip dune nomination est en effet susceptible dentacher cette nomination dune incomptence ratione temporis (CE 20 mai 1988, Syndicat national des centres hospitaliers FO, p. 198). En pratique, seul un dlai de quelques jours courant compter de la signature de lacte semble acceptable. On se gardera galement des nominations rtroactives : elles sont, dans cette mesure, illgales et nont pas, en outre, pour effet de valider les dcisions ventuellement prises par la personne nomme pendant la priode couverte par la rtroactivit de la nomination. Au total, ds lors quil existe une norme lgislative ou rglementaire rgissant la dure des fonctions en cause, il est prfrable, pour viter toute erreur ou tout risque dillgalit, de nintroduire dans les actes de nomination aucune date deffet, date dchance ou dure de mandat ou de fonctions.
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5. SCHEMAS LOGIQUES ET CAS PRATIQUES

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FICHE 5.1.1 QUESTIONS DE CONCEPTION
A-t-on une connaissance exacte de ltat du droit et des donnes de fait ?
Un texte est-il ncessaire : -quelle est la situation ? -quel est le problme rsoudre ? -quel est le rsultat recherch ?
tudier plusieurs options un texte nest pas ncessaire
un texte est ncessaire
-quel est prcisment lobjet du texte? - qui doit-il sappliquer ? -qui le mettra en oeuvre? - quelle date doit-il sappliquer ?
dsigner un chef de projet tablir un calendrier Dautres ministres sont-ils intresss ?
Quels sont les organismes consulter ?
Des textes dapplication seront-ils ncessaires ?
Quels moyens budgtaires,humains, etc doit-on prvoir ?
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FICHE 5.1.2 QUESTIONS DE COMPETENCE
De quel niveau de norme relve un texte caractre gnral ?

- articles 6, 13, 23, 25, 27, 34, 47, 471, 57, 63, 64, 65, 67, 68-2, 71, 72, 721, 72-2, 72-4, 73, 74, 77 et 88-3 de la Constitution - jurisprudence constitutionnelle Loi
article 34, 37 et 38 de la Constitution habilitation lgislative jurisprudence administrative et constitutionnelle
Loi organique
Loi dhabilitation
Rglement
Loi de finances ?
Ordonnance
arrt ministriel ou interministriel :
Loi de financement de la scurit sociale ?
dcret
disposer dune habilitation expresse
simple : droit commun.
en Conseil dEtat :
- si un texte de niveau lgislatif la prvu ; - si lon modifie un dcret en Conseil dEtat ; - sil est dcid de soumettre le dcret au Conseil dEtat en ne sollicitant pas un avis facultatif - si lon modifie un texte de forme lgislative mais de nature rglementaire antrieur 1958.
en conseil des ministres :
- si un texte de niveau lgislatif la prvu ; - si lon modifie un dcret en conseil des ministres ; - sil est dcid dinscrire le texte lordre du jour du conseil des ministres.
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FICHE 5.1.3 QUESTIONS DE PROCEDURE
Qui fait quoi?
Projet de loi
Projet dordonnance
Projet de dcret
projet darrt
Responsabilit du SGG : - validation interministrielle - saisine du Conseil dEtat (le cas chant) ; - inscription lordre du jour du conseil des ministres (le cas chant) - recueil des signatures et contreseings ; - publication
dlibr en conseil des ministres (avec ou sans avis du Conseil dEtat) modifiant un texte de forme lgislative (second alina de larticle 37 de la Constitution
autres projets de dcret
Responsabilit du ministre pilote : - recueil de laccord des signataires (arrts) ou contresignataires ou demandes darbitrage ; -saisine du Conseil dEtat (le cas chant) ; - recueil des signatures ou contreseings ; - envoi la publication.
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FICHE 5.1.4 QUESTIONS DE COHERENCE ET DEFFICACITE (projet de loi)
Projet de loi.
Un projet de loi ne comporte ni visas, ni rapport mais est accompagn dune expos des motifs
Article A
Article X :
Un projet de loi ne comporte pas darticle dexcution (il est ajout par le SGG au stade de la promulgation)
Article Z :
- abrogations ? - mesures transitoires ? - entre en vigueur diffre ? - applicabilit outre-mer ?
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FICHE 5.1.5 QUESTIONS DE COHERENCE ET DEFFICACITE (projet dordonnance)
Projet dordonnance
Le Prsident de la Rpublique,
ministres ayant effectivement particip llaboration du texte : est-ce le cas ?
Sur le rapport..
visas des textes cits et modifis
Vu le code ; Vu la loi n habilitant . Vu la loi ;
visas des avis obligatoires Ont-ils tous t sollicits en temps utile ?
Vu lavis du conseil , Ordonne :
Article A Article B

()
tous les ministres contresignataires sont-ils ceux auxquels incombe titre principal la prparation et lapplication de lordonnance ?
article X
article Z : le Premier ministre, le ministre de.. sont responsables de lapplication de la prsente ordonnance
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FICHE 5.1.6 QUESTIONS DE COHERENCE ET DEFFICACITE (projet de dcret)
Projet de dcret
dcret du PM ou du Prsident de la Rpublique ?
Le Premier ministre/Le Prsident de la Rpublique,
ministres ayant effectivement particip llaboration du texte : est-ce le cas ?
Sur le rapport..
visas des textes cits et modifis
Vu le code ; Vu la loi ; Vu le dcret ;
visas des avis obligatoires Ont -ils tous t sollicits en temps utile ?
Vu lavis
article A article B
Dcrte :
()
tous les ministres contresignataires sont-ils comptents pour prendre les mesures individuelles ou rglementaires quappelle ncessairement lexcution du dcret (Dcret PM) ou responsables de lapplication du dcret (dcret du PR) ?
article X
article Z : le (Premier) ministre, le ministre de..chargs de lexcution/responsables de lapplication du prsent dcret
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FICHE 5.2.1 LORGANISATION DES SERVICES DE LTAT
En vertu de larticle 1-1 du dcret n 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la dconcentration, les administrations civiles de ltat se composent, dune part, dadministrations centrales et de services comptence nationale, dautre part, de services dconcentrs. Ce mme dcret pose le principe selon lequel la dconcentration est la rgle gnrale de rpartition des attributions et des moyens entre ces diffrents chelons (article 1er) et prcise, en application de ce principe, que sont confies aux administrations centrales et aux services comptence nationale les seules missions qui prsentent un caractre national ou dont lexcution, en vertu de la loi, ne peut tre dlgue un chelon territorial . La comptence des services dconcentrs tant le droit commun, le dcret du 1 juillet 1992 se borne dfinir la comptence dattribution des administrations centrales (article 3) et des services comptence nationale (article 4). Conformment au principe gnral dinterprtation des textes, cette comptence dattribution doit tre entendue restrictivement.
er
Il est rappel que lorganisation des services relevant du pouvoir rglementaire, la mention, dans une disposition lgislative, des fonctions administratives ou de services dtermins est formellement dconseille. I. Lorganisation des administrations centrales Lorganisation des services dadministration centrale est rgie par le dcret n 87-389 du 5 juin 1987 (JO du 17 juin 1987) tel que modifi par le dcret n 2005-124 du 14 fvrier 2005 et par la circulaire du 9 mai 1997 relative aux rgles dorganisation des administrations centrales et des services comptence nationale et de dlgation de signature des ministres (JO du 10 mai 1997). Cette circulaire sest substitue la circulaire du 15 juin 1987. A. Niveau du texte - Un dcret en Conseil dtat fixe lorganisation de ladministration centrale de chaque ministre en directions gnrales et en directions. Les services y figurent galement lorsque, comme cest en principe le cas, ils sont directement rattachs au ministre ; les dlgations gnrales sont assimiles aux directions gnrales ; les directions rattaches une direction gnrale relvent comme les directions autonomes du dcret en Conseil dtat ; il en va de mme des dlgations ; les autres structures administratives directement rattaches aux ministres (inspections gnrales par exemple) relvent galement du dcret en Conseil dtat. Ce dcret est contresign par le ministre intress et par le ministre charg de la rforme de ltat.
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- Un arrt du ministre intress fixe lorganisation des directions gnrales, directions et services des administrations centrales en sous-directions et lorganisation interne des sousdirections. B. Rgles de fond Celles-ci sont rappe les par la circulaire du 9 mai 1997, laquelle il convient naturellement de se reporter. Il parat nanmoins utile de souligner certaines rgles essentielles. 1) Comptences des administrations centrales Le dcret n 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la dconcentration, modifi notamment par le dcret n 97-463 du 9 mai 1997, pose le principe selon lequel sont confies aux administrations centrales (ainsi quaux services comptence nationale) les seules missions prsentant un caractre national ou dont lexcution, en vertu de la loi, ne peut tre dlgue un chelon territorial. Dans ce cadre, les administrations centrales assurent un rle de conception, danimation, dorientation, dvaluation et de contrle. 2) Articulation avec la nomenclature des emplois budgtaires Une direction, un service ou une sous-direction ne peuvent tre cr que si lemploi budgtaire correspondant de directeur, de chef de service ou de sous-directeur existe. 3) Principes gnraux On respectera notamment les principes suivants : - lorganigramme doit tre considr comme un moyen de conduire les politiques publiques dont le ministre a la charge et conu dans la perspective des dlgations de signature dont il est appel tre le support ; - lorganisation des administrations centrales doit tendre rpartir les attributions entre quelques grandes units homognes aux comptences bien dfinies ; - la constitution de circuits dinformation simples et cohrents doit tre favorise ; cela doit conduire rduire le nombre des niveaux hirarchiques et viter le morcellement des attributions entre des units trop nombreuses et ne disposant pas dune capacit dexpertise ou de gestion suffisante. C. Rgles de rdaction - Le principe est que chaque ministre doit tre dot dun texte gnral dorganisation, dfinissant les attributions des directions gnrales et des directions ainsi que des services rattachs directement au ministre. Ce texte est, comme il a t dit ci-dessus, un dcret en Conseil dtat. A dfaut dun texte gnral unique et titre provisoire, il est procd par des dcrets en Conseil dtat propres aux entits cres ou amnages. - Le dcret en Conseil dtat doit comporter obligatoirement le visa du dcret n 87-389 du 15 juin 1987 relatif lorganisation des services dadministration centrale, le visa du dcret n 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la dconcentration ainsi que le visa de lavis du CTP consult : Il peut, en outre, comporter en tant que de besoin, le visa dautres dcrets en Conseil dtat dont il serait fait, en lespce, mention ou application.
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Lorsque le dcret dorganisation porte sur des directions ayant des services dconcentrs, il y a lieu de viser la loi dorientation n 92-125 du 6 fvrier 1992 relative ladministration territoriale de la Rpublique. La pratique consistant viser les dcrets dattribution des ministres ou les dcrets de dlgation des ministres dlgus et des secrtaires dtat doit tre proscrite. - Le dispositif du dcret dorganisation doit obir aux rgles suivantes : * Cas gnral (un dcret unique relatif lorganisation densemble dune administration centrale) Il est dusage de mentionner les directions ayant une vocation horizontale avant celles ayant une vocation sectorielle. Au sein de ces deux sous-groupes, il convient de dfinir les missions des directions gnrales avant celles des autres directions ou dlgations. Entre les directions, il est possible de retenir indiffremment lanciennet de leur cration ou lordre alphabtique de leur dnomination. On rserve habituellement le qualificatif de gnrale aux directions ou dlgations dune importance particulire au sein du ministre en termes dattributions et deffectifs notamment celles dotes de services dconcentrs. Le dcret ne doit pas se borner dnommer les directions et services mais doit galement en prciser les missions et attributions, sans toutefois sgarer dans une fastidieuse numration du dtail de celles-ci. La dfinition des missions des diffrents corps dinspection rattachs une administration centrale na pas tre dtaille dans le dcret dorganisation du ministre. Il peut cependant en aller autrement si une inspection gnrale nest pas constitue sous la forme dun corps dot dun statut particulier. * Cas particulier (absence dun dcret gnral dorganisation) Le dcret crant la structure doit tre rdig comme suit : Article 1 er : Il est cr au sein du ministre..une direction Article 2 : La direction.est charge de. . Le dcret rorganisant une direction existante pourra utiliser la formule plus directe : Article 1 er : La direction est charge de .. On se reportera utilement pour un exemple au dcret n2004-822 du 18 aot 2004 relatif l organisation et aux missions de ladministration centrale du ministre de la culture et de la communication. D. Rgles de consultation Les projets de dcret et darrt relatifs lorganisation des administrations centrales doivent tre soumis lavis des comits techniques paritaires (CTP) comptents en vertu des dispositions des articles 12 et 13 du dcret n 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comits techniques paritaires.
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Larticle 13 de ce dcret prcise que le CTP ministriel examine les questions intressant lensemble des services centraux et extrieurs du dpartement ministriel considr et que le CTP central institu auprs du directeur du personnel et de ladministration centrale examine les questions intressant lensemble des services centraux du dpartement ministriel considr. 1) Consultations obligatoires a) Projets de dcrets Trois hypothses doivent tre distingues selon le contenu de ces projets : - quand la direction gnrale ou la direction en cause comporte des services dconcentrs, le CTP ministriel est seul comptent pour examiner le projet de dcret ; - quand la direction gnrale ou la direction ne comporte pas de services dconcentrs, le CTP central est seul comptent pour examiner le projet de dcret mme si la nouvelle direction dadministration centrale entretient des relations fonctionnelles avec les services dconcentrs dautres directions ; - quand un projet de dcret organisant la structure de lensemble dun dpartement ministriel comprend des directions comportant des services dconcentrs et dautres nen comportant pas, doivent tre consults la fois le CTP ministriel et le CTP central. Ainsi, hormis le cas o lavis du CTP ministriel se justifie pour dautres motifs, le projet de dcret modifiant l organisation dune administration centrale ne doit tre soumis ce CTP que si les dispositions quil contient sont susceptibles daffecter galement lorganisation et le fonctionnement des services dconcentrs. En revanche, la seule circonstance quun p rojet de dcret modifie les attributions dune direction dadministration centrale en lui confiant la responsabilit dassister les autres directions dadministration centrale dans la dconcentration de leur missions ne suffit pas justifier la consultation du CTP ministriel. Dans un tel cas, la consultation du seul CTP central doit tre regarde comme obligatoire. Par ailleurs, lorsque le dcret ne concerne quune direction gnrale ou direction et que celle-ci est dote dun CTP central, cest celui-ci qui doit tre consult et non celui plac auprs du directeur du personnel. b) Projets darrts ministriels Les rgles suivre sont diffrentes : ces projets doivent tre soumis au CTP central institu auprs du directeur du personnel comptent, pour examiner les questions intressant lensemble des services centraux du dpartement ministriel considr, sauf si les directions gnrales et directions concernes sont elles mmes dotes de comits techniques centraux ; dans ce cas, en vertu du 3 de larticle 13 du dcret du 28 mai 1982, ce sont ces seuls comits techniques centraux qui doivent tre consults. 2) Consultations facultatives Les principes qui viennent dtre rappels ne font bien sr pas obstacle ce que des consultations soient effectues titre facultatif en plus de celle qui est obligatoire. Dans cette hypothse, toutefois, le dcret ou larrt ne doivent pas viser les avis des comits dont la consultation ntait pas juridiquement requise.
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II. Lorganisation des services comptence nationale La catgorie juridique des services comptence nationale, distincte de celle des administrations centrales, et des services dconcentrs, a t institue par le dcret n 97-464 du 9 mai 1997 (J.O. du 10 mai 1997), modifi par le dcret n 2005-124 du 14 fvrier 2005. A Niveau du texte La cration des services comptence nationale relve soit dun dcret en Conseil dtat, lorsquils sont placs directement sous lautorit dun ministre, soit dun arrt du ministre intress, lorsquils sont placs auprs dun directeur, dun chef de service ou dun sous-directeur et nexercent pas de comptences par dlgation du ministre. Un service comptence nationale peut tre commun plusieurs directions dun mme ministre. Il est alors cr par arrt ministriel dans les conditions qui viennent dtre rappeles.
B. Rgles de fond Aux termes de larticle 1er du dcret du 9 mai 1997, les services comptence nationale peuvent se voir confier des fonctions de gestion, dtudes techniques ou de formation, des activits de production de biens ou de prestation de services, ainsi que toute autre mission caractre oprationnel, ds lors que ces missions nentrent pas dans le rle des administrations centrales et ne peuvent tre dconcentres aux services territoriaux. Les principes rgissant lorganisation et la gestion des services comptence nationale sont prciss dans la circulaire du Premier ministre du 9 mai 1997 (J.O. du 10 mai 1997) laquelle il convient de se rfrer.
C. Rgles de rdaction - Le texte relatif un service comptence nationale doit dfinir son rattachement, sa mission, son organe de direction ainsi que son organisation interne. - Les textes dorganisation des ministres doivent distinguer clairement l es dispositions rgissant les administrations centrales et celles rgissant les services comptence nationale. - Le dcret ou larrt rgissant un service comptence nationale doit viser le dcret n 87-389 du 15 juin 1987 relatif lorganisation des services dadministration centrale, le dcret n 92-604 du 1e r juillet 1992 portant charte de la dconcentration ainsi que le dcret n 97-964 du 9 mai 1997 relatif la cration et lorganisation des services comptence nationale. Il doit galement viser, selon le cas, le dcret dorganisation du ministre ou le dcret relatif lorganisation de la direction dadministration centrale laquelle le service comptence nationale est rattach.
D. Rgles de consultation Les projets de dcret ou darrt relatifs lorganisation des services comptence nationale doivent tre soumis lavis des comits techniques paritaires comptents en vertu des
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dispositions des articles 12 et 13 du dcret n 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comits techniques paritaires. La dtermination du comit technique comptent obit aux mmes principes que ceux applicables lorganisation des administrations centrales (voir supra). E. Exemples 1) Service rattach un directeur - arrt du 5 mars 2001 rigeant lEcole nationale des greffes en service comptence nationale (JO. du 25 mars 2001 p. 4701) ; - arrt du 5 juillet 2001 portant cration de lInstitut de la gestion publique et du dveloppement conomique (JO. du 6 juillet 2001 p. 10777) 2) Service rattach deux directeurs arrt du 12 novembre 2001 portant cration dun service comptence nationale dnomm Programme Copernic charg de la mise en place du systme dinformation relatif au compte fiscal simplifi (JO. du 13 novembre 2001 p. 18024) 3) Service rattach un sous-directeur arrt du 4 janvier 2000 rigeant le laboratoire de recherche des monuments historiques en service comptence nationale (JO. 12 janvier 2000 p. 504). III. Lorganisation des services dconcentrs A. Principes e t rgles applicables Le dcret n 92-604 du 1er juillet 1992 modifi portant charte de la dconcentration (JO. du 4 juillet 1992) fixe les rles respectifs des chelons dconcentrs de ltat : rgion (art. 3), dpartement (art. 4), arrondissement (art. 5). Lchelon dpartemental est lchelon de droit commun de la mise en uvre des politiques gouvernementales. Il nexiste pas de dcret gnral relatif lorganisation des services dconcentrs. Chaque ministre est organis de faon particulire et le niveau des textes nest pas homogne. En effet, en labsence dun dcret gnral, il appartient aux ministres, chefs de service, de prendre les mesures ncessaires au bon fonctionnement des administrations places sous leur autorit (CE, Section, 7 fvrier 1936, Jamart). Au nombre de ces mesures ncessaires figurent les actes dorganisation et ceux-ci prennent la forme soit dun dcret, soit dun arrt. Le pouvoir gnral dorganisation reconnu aux ministres doit cependant tre concili avec les comptences attribues aux prfets par le dcret n 2004-734 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des prfets, lorganisation et laction des services de ltat dans les rgions et dpartements. Dpositaires de lautorit de ltat dans ces circonscriptions, l es prfets dirigent, sous lautorit des ministres, les services dconcentrs de ltat. En vertu de larticle 16 de ce dcret et sous rserve dexceptions numres son article 33, ils ont seuls qualit pour recevoir les dlgations des ministres et les pouvoirs de dcision relatifs aux attributions des services dconcentrs. Par ailleurs, en vertu de larticle 26 du dcret du 29 avril 2004 et sous rserve des exceptions mentionnes son article 33, le prfet arrte lorganisation fonctionnelle et territoriale
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des services dconcentrs placs sous son autorit, conformment aux orientations des ministres dont ils relvent et aprs avoir recueilli lavis des chefs des services intresss. Larticle 25 du mme dcret prvoit qu ce titre, le prfet, comme les ministres, peut proposer la fusion de services ou parties de services dconcentrs concourant la mise en uvre dune mme politique. La fusion est, dans toutes ces hypothses, dcide par dcret pris sur le rapport des ministres intresss et des ministres chargs du budget, de la fonction publique et de la rforme de ltat, aprs avis des comits techniques paritaires comptents, c'est--dire, dune part, des comits techniques paritaires locaux concerns, lorsque la fusion est circonscrite certains dpartements ou rgions et, dautre part, des comits techniques paritaires ministriels. Il est prcis que le pouvoir attribu par larticle 26 du dcret du 29 avril 2004 aux prfets darrter lorganisation fonctionnelle et territoriale des servic es placs sous leur autorit, en revanche, sil concerne lorganisation et les procdures internes ces services, doit respecter le cadre gnral dorganisation rsultant des rglements dorganisation pris au niveau ministriel et applicables ces servic es. Enfin et lgard de lensemble des services dconcentrs des administrations civiles de ltat, y compris les services dont les missions sont numres larticle 33 du dcret du 29 avril 2004, les prfets disposent du pouvoir de prendre les mesures dorganisation transversale ncessites par les besoins de la coopration administrative : ? dsignation de chefs de projet (article 27) ? constitution de ples de comptence (article 28) ? cration de dlgations interservices (article 29) En outre, larticle 34 du mme dcret prvoit quau niveau rgional, des regroupements fonctionnels, dnomms ples rgionaux de ltat, peuvent tre mis en place. La composition de ces ples est fixe par dcret. B. Exemples 1) Textes dorganisation des services dconcentrs dun ministre - dcret n 94-1166 du 28 dcembre 1994 relatif lorganisation des services dconcentrs du ministre du travail, de lemploi et de la formation professionnelle ; - dcret n 86-538 du 14 mars 1986 relatif aux attributions et lorganisation des directions rgionales des affaires culturelles. 2) Textes dorganisation des services dconcentrs dune direction - dcret n 2000-738 du 1er aot 2000 relatif lorganisation des services dconcentrs de la direction gnrale des impts ; - dcret n 2003-734 du 1er aot 2003 portant cration et organisation des services dconcentrs de la direction centrale de la police aux frontires. 3) Textes dorganisation propres une circonscription territoriale - dcret n 86-1169 du 31 octobre 1986 relatif lorganisation des services dconcentrs du ministre de lagriculture dans les dpartements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Runion.
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FICHE 5.2.2 CREER, MODIFIER OU SUPPRIMER

UN ORGANISME CONSULTATIF
La cration dun organisme consultatif (commission, comit, observatoire,) doit avoir pour but dclairer lautorit qui dtient le pouvoir de dcision et de faciliter la comprhension de la dcision par les personnes intresses. Lexprience montre cependant que la multiplication de telles instances nest pas la marque dune bonne administration. En effet, au-del de lintrt politique ou psychologique suppos que peut comporter lannonce de leur cration, leur utilit relle est souvent modeste dans la dure, tandis que leurs inconvnients ne doivent pas tre sous-estims : dilution des responsabilits qui peut en rsulter, temps quelles prennent ceux qui y participent, dlais supplmentaires quelles induisent dans le processus de dcision, risque dillgalit de cette dernire si la consultation na pas t conduite rgulirement. Ceci explique quune suppression des commissions administratives soit priodiquement entreprise dans le cadre des politiques de simplification administrative et de rforme de lEtat ; cest le cas en dernier lieu des lois du 2 juillet 2003 et du 9 dcembre 2004 de simplification du droit, qui ont habilit le Gouvernement rduire le nombre des commissions administratives, organismes collgiaux consultatifs et observatoires par des ordonnances pris en application de larticle 38 de la Constitution. Ds lors il est impratif, avant de prendre un texte instituant un nouvel organisme consultatif, de se poser deux questions : - est-il indispensable de donner une forme institutionnelle et permanente la consultation ou la concertation que lon souhaite mener ? Il est rappel cet gard quil est toujours loisible un ministre ou une autorit administrative centrale ou dconcentre de prendre linitiative dorganiser une ou plusieurs runions ayant un tel objet, en invitant y participer toute personne dont lavis peut tre utile ; - nexiste-t-il pas dj une instance pouvant fournir le cadre que lon souhaite, le cas chant au prix dun ajustement de ses attributions, de sa composition ou de son mode de fonctionnement ? I. Niveau de texte Un organisme consultatif ne peut se prononcer rgulirement que si son existence est lgale. Il doit tre institu par lautorit comptente et, le cas chant, selon les procdures prescrites. Linstitution dune procdure de consultation facultative ou obligatoire dans lexercice par lEtat de lune de ses comptence est un lment de la procdure administrative non contentieuse et relve par suite du domaine rglementaire, de mme que la dfinition de la composition, des attributions et du fonctionnement de lorganisme cr cet effet. En revanche, relvent du domaine de la loi la cration et lorganisation dinstances, le cas chant sous forme dautorits administratives indpendantes, auxquelles est attribu le pouvoir de prendre des dcisions individuelles ou rglementaires ou de prononcer des sanctions ; mais il ne sagit alors plus dorganismes consultatifs.
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Sagissant de ces derniers, on considre que leur cration doit tre prvue par la loi dans les cas o ils ont pour objet de garantir le respect dun principe relevant lui-mme du domaine de la loi (droits civiques et liberts publiques, garanties fondamentales accordes aux fonctionnaires, libre administration des collectivits territoriales) ou plus gnralement lorsque leur intervention touche un tel principe (par exemple en imposant des sujtions de procdure aux collectivits territoriales). Cest ainsi, notamment, que lexistence des commissions administratives paritaires et des comits techniques paritaires est prvue par la loi (pour la fonction publique de lEtat, articles 12, 14 et 15 de la loi n 84-16 du 11 janvier 1984) ; de mme lexistence dune commission dont la consultation est requise avant lexpulsion dun tranger, sauf urgence absolue, relve de la loi (article L.522-1 du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile) ; a t galement regarde comme relevant de la loi la cration de la commission nationale du dbat public, car cette commission peut tre amene traiter de projets des collectivits territoriales (articles L.121-1 et suivants du code de lenvironnement). Si linstitution de telles instances relve de la loi, leurs rgles dorganisation et de fonctionnement restent du domaine rglementaire ( Voir pour la commission nationale du dbat public, la dcision du Conseil constitutionnel n 99-184 L du 18 mars 1999). Cependant, il est signaler que dans des dcisions rcentes (n 98-183 L du 5 mai 1998 ; n 2003-194 L du 22 mai 2003), le Conseil constitutionnel a paru sorienter vers une conception plus restrictive du domaine de la loi, selon laquelle lintervention du lgislateur ne serait juridiquement ncessaire que dans lhypothse o lavis mis par linstance consultative en cause lie lautorit comptente dans son pouvoir de dcision (par exemple lorsque la dcision doit tre prise sur proposition ou sur avis conforme) et que cette dcision touche une matire relevant du domaine de la loi. La porte exacte de linfle xion de jurisprudence qui en rsulterait pas rapport des dcisions antrieures (n92-170 L du 8 dcembre 1992 ; n 99-184 L du 18 mars 1999) reste encore incertaine. Par ailleurs, la circonstance quest prvue la participation dlus locaux dans une commission administrative ne justifie par elle -mme le recours la loi (Conseil dEtat, AG, 13 fvrier 1997). La prparation des lois de finances et des lois de financement de la scurit sociale tant rgies par la loi organique en application des article s 34, 47 et 47-1 de la Constitution (voir fiches 1.3.4, 1.3.5 et 2.2.8 ,), seules peuvent avoir un caractre obligatoire pour un projet de loi de finances ou un projet de loi de financement de la scurit sociale les procdures de consultation prvues par un texte de ce niveau. Lorsque la cration dun organisme consultatif relve du domaine rglementaire, il appartient en principe au dcret dy procder. Toutefois, un ministre peut, par arrt, instituer auprs de lui un organisme consultatif ds lors que ses attributions nexcdent pas le champ des comptences de ce ministre et quaucune disposition lgislative ne sy oppose. Il convient toutefois de crer par dcret les organismes qui runissent des reprsentants des diffrents ministres et administrations et touchent, de ce fait, lorganisation du travail interministriel. En outre, une disposition lgislative qui renvoie ses modalits dapplication un dcret en Conseil dEtat fait obstacle ce quun ministre institue par arrt un organisme charg de lui donner des avis sur les mesures dapplication de cette disposition (CE 28 juillet 1999 Syndicat des psychiatre des hpitaux). Le texte instituant un organisme consultatif prcise l autorit auprs de laquelle cet organisme est plac. Il sensuit , sans quil soit besoin de lexpliciter, que le secrtariat de lorganisme est assur par les services de cette autorit et que ses frais de fonctionnement sont supports par le budget dont dispose cette autorit. A dfaut de dsigner lautorit auprs de
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laquelle est plac lorganisme, il faut prvoir qui assure le s tches de secrtariat et supporte les frais de fonctionnement. II. La composition de lorganisme consultatif Un organisme consultatif doit, pour se prononcer valablement, tre runi dans des conditions rgulires. Il revient au texte instituant lorganisme de dfinir les catgories de membres le composant, le nombre de ses membres et les modalits de leur dsignation ou nomination ainsi que, le cas chant, la dure de leur mandat. Si la participation de parlementaires est estime ncessaire, ce qui doit rester un cas exceptionnel dans un organisme plac auprs du pouvoir excutif, il y a lieu, en principe de prvoir un nombre gal de dputs et de snateurs. Sagissant de leur mode de dsignation, il est dusage de laisser le soin lassemble parlementaire laquelle ils appartiennent respectivement de dfinir les modalits de leur dsignation. Dans une telle hypothse, il suffit de mentionner dans la liste des membres un dput et un snateur , sans autre prcision. Il existe toutefois des prcdents prvoyant une dsignation par le prsident de chaque assemble. En cas de remplacement dun membre dfaillant ou dmissionnaire, il faut prvoir une disposition expresse pour limiter le mandat du nouveau membre la dure du mandat restant courir. Il est souhaitable de prciser que les personnes dsignes en raison du mandat lectif quelles dtiennent (national ou local) voient leurs fonctions dans lorganisme consultatif prendre fin au terme de ce mandat. Il ne peut y avoir de supplance sans texte (CE Ass. 25 octobre 1957, Socit du Parc dessence de Chambry ; CE, 6 mars 1968, Socit dAffichage Giraudy). Un tel remplacement est toutefois possible, en labsence de disposition relative la supplance, si la reprsentation dune administration est assure par un fonctionnaire y exerant des fonctions sans autre prcision. Il est donc hautement souhaitable pour garantir le bon fonctionnement de lorganisme de prvoir en ce qui concerne sa composition des dsignations es qualits. On vitera en particulier la formule un reprsentant du ministre pour lui prfrer la rfrence au directeur dadministration centrale comptent. Les membres nomms intuitu personae nont en principe pas de supplant : cest le cas notamment des personnalits qualifies. Seules des dispositions expresses permettent que lorganisme se runisse, en dehors des sances plnires, dans des formations particulires selon la question traiter. Il peut tre renvoy au rglement intrieur le soin de prciser les modalits de cette organisation mai s il convient en toute hypothse de prvoir des garanties de bon fonctionnement et dquilibre dans la reprsentation des intrts au sein de ces formations particulires. De faon gnrale, on se gardera de renvoyer trop largement au rglement intrieur le soin de fixer les modalits de fonctionnement de lorganisme, lautorit comptente pour crer lorganisme ne pouvant dlguer cette comptence que dans une mesure limite (voir fiche 3.5.2.). Il a notamment t jug quun rglement intrieur ne pouvait sans habilitation expresse fixer une rgle de quorum (CE, 19 fvrier 2003 Bresillon). La participation aux travaux dun organisme consultatif nouvre pas droit, en principe, rmunration. Il peut tre utile de prvoir explicitement que les membres ont droit au remboursement des frais de dplacement et de sjour quils ont effectivement supports, ce remboursement tant alors allou dans les conditions prvues par les dispositions lgislatives et rglementaires applicables aux fonctionnaires civils de lEtat .
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II Porte et organisation de la consultation Pour les modalits de consultation dun organisme ou dune commission existants, voir fiche 2.1.2 consultations pralables . A. Porte 1) La consultation facultative La consultation sera facultative lorsque les dispositions du texte auront laiss lautorit comptente libre dy procder ou non (exemple la commission peut tre saisie/consulte ou en labsence de disposition du texte la prvoyant. 2) La consultation obligatoire Il convient de dfinir, avec prcision, dans le texte crant lorganisme consultatif, les cas o lautorit administrative est tenue de recueillir son avis, en vitant les formulations qui laisseraient place interprtation. La consultation dun mme organisme peut tre obligatoire ou facultative selon la question traite ou la nature du texte envisag mais de telles distinctions doivent tre clairement nonces. 3) Lavis conforme Lautorit administrative nest tenue de suivre lavis que si le texte prvoit expressment un avis conforme ou une dcision sur proposition de . On considre quun avis conforme est requis si le texte prvoit des mesures prendre avec laccord de tel organisme er consultatif (CE Sect. 1 octobre 1954, Py) mais il est videmment prfrable si lon souhaite instaurer une telle procdure, qui doit toutefois rester exceptionnelle, dutiliser lexpression avis conforme . B. Organisation 1) La convocation et le quorum Il est souhaitable que le texte instituant lor ganisme dfinisse les rgles de convocation et de quorum. Dans le cas contraire, il sera fait application de larticle 11 du dcret n 83-1025 du 28 novembre 1983 sagissant des organismes collgiaux placs auprs des autorits de lEtat et des organes des tablissements publics administratifs de lEtat ( lexception de ceux intervenant en matire de gestion du personnel). Il ne peut y avoir consultation rgulire en dehors dune sance de lorganisme. Si le quorum, qui est le nombre minimum de membres prsents ou rgulirement reprsents ncessaire pour la tenue dune sance, nest pas fix par le texte, sappliquera soit larticle 12 du mme dcret du 28 novembre 1983, selon lequel le quorum est atteint lorsque la moiti des membres titulaires de lorganisme (CE 17 juin 1985 Konqui), soit, en labsence de toute disposition explicite, la rgle selon laquelle le quorum est gal la moiti des membres prsents ou reprsents ( CE Ass., 18 avril 1969 Meuni). Sauf disposition contraire, l a participation aux travaux de lorganisme de personnes trangres celui-ci peut vicier lavis mis si cette prsence a t de nature, eu gard la composition de cet organisme, son objet et aux conditions dans lesquelles il a dlibr influencer les membres de lorganisme (CE Ass. 18 avril 1969 Meuni ; CE Ass. 27 fvrier 1970 Union des chambres syndicales daffichage).
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2) Les questions soumises pour avis Il importe que le texte instituant un organisme consultatif dfinisse ses attributions en dterminant prcisment lobjet des questions qui doivent ou peuvent lui tre soumises. 3 ) Le dlai de rponse Il faut dfinir le dlai imparti lorganisme pour se prononcer une fois quil a t saisi dune question. Il peut tre utile de prciser le sens donner au silence gard par lorganisme lexpiration de ce dlai. III. Application dans le temps Lorsque un texte institue ou modifie un organisme dont la consultation est rendue obligatoire, il faut veiller la scurit juridique des procdures en cours. La rgularit d une procdure consultative sapprcie la date dintervention de la dcision. A dfaut de dispositions transitoires diffrant la date dapplication de la nouvelle prescription, labsence de consultation rendrait illgales les dcisions prises aprs lentre en vigueur des dispos itions instituant lobligation de consultation. De mme, en cas de modification d es attributions ou des rgles de composition dun organisme consultatif, il importe de rgler explicitement le sort des membres dont le mandat est en cours.
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ANNEXE Exemple de dcret crant un organisme consultatif
Dcret n 2003-447 du 19 mai 2003 portant cration du Conseil national des parcs et jardins
Le Premier ministre, Sur le rapport du ministre de la culture et de la communication, Vu le code de l'environnement ; Vu la loi du 31 dcembre 1913 modifie sur les monuments historiques ; Vu le dcret n 82-394 du 10 mai 1982 modifi portant organisation du ministre de la culture ; Vu lavis du comit technique paritaire de la direction de l'architecture et du patrimoine en date du 25 fvrier 2003,
Dcrte : Article 1er : Il est cr, auprs du ministre charg de la culture, un Conseil national des parcs et jardins qui a pour mission de conseiller le ministre dans les domaines de la connaissance, de la protection, de l'entretien, de la restauration, de la promotion et de la cration des parcs et jardins de France, sous rserve des comptences propres de la Commission suprieure des monuments historiques. Le Conseil national des parcs et jardins contribue la concertation entre les pouvoirs publics, les propritaires et les gestionnaires des parcs et jardins, caractre public et priv. Article 2 : Le Conseil national des parcs et jardins comprend, outre son prsident nomm par arrt du ministre charg de la culture : 1. Huit reprsentants du ministre charg de la culture : a) Le directeur de l'architecture et du patrimoine ou son reprsentant ; b) Le dlgu aux arts plastiques ou son reprsentant ; c) Le prsident du Centre des monuments nationaux ou son reprsentant ; d) Un directeur rgional des affaires culturelles ou son reprsentant ; e) Un conservateur rgional des monuments historiques ou son reprsentant ; f) Un jardinier en chef d'un domaine national ;
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g) Un architecte en chef des monuments historiques ; h) Un architecte des Btiments de France ; 2. Trois reprsentants dsigns respectivement par le ministre charg de l'agriculture, le ministre charg de l'cologie et le ministre charg du tourisme ; 3. Trois reprsentants des collectivits territoriales : a) Un maire dsign par le prsident de l'Association des maires de France ; b) Un prsident de conseil gnral dsign par le prsident de l'Assemble des dpartements de France ; c) Un prsident de conseil rgional dsign par le prsident de l'Association des rgions de France ; 4. Six reprsentants d'associations, choisis en raison de leurs comptences dans le domaine des parcs et jardins 5. Huit personnalits qualifies choisies en raison de leurs comptences dans le domaine des parcs et jardins. Les membres du Conseil national des parcs et jardins autres que ceux mentio nns aux a c du 1 sont nomms par arrt du ministre charg de la culture pour une dure de trois ans renouvelable. Pour chacun des membres mentionns au 3, un supplant est dsign dans les mmes conditions. Toute vacance ou perte de la qualit au titre de laquelle ils ont t dsigns donne lieu remplacement pour la dure de mandat restant courir, si elle survient plus de trois mois avant le terme normal de celui-ci. Article 3 : Le Conseil national des parcs et jardins peut se faire assister par des experts qu'il dsigne. Article 4 : Le Conseil national des parcs et jardins se runit au moins une fois par an en formation plnire sur convocation de son prsident portant ordre du jour. L'ordre du jour et le compte rendu de la sance prcdente sont adopts en dbut de sance. Le conseil peut tre convoqu en sance extraordinaire sur demande du ministre charg de la culture. Article 5 : Les membres du Conseil national des parcs et jardins exercent leurs fonctions titre gratuit. Les frais de dplacement et de sjour des membres de ce conseil peuvent tre pris en charge dans les conditions fixes par la rglementation applicable aux fonctionnaires de l'Etat. Article 6 : La direction de l'architecture et du patrimoine assure le secrtariat du conseil et lui fournit les moyens matriels et financiers ncessaires son activit.
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FICHE 5.2.3 CREER, MODIFIER OU SUPPRIMER

UN ETABLISSEMENT PUB LIC
I. Textes ncessaires Larticle 34 de la Constitution rserve au lgislateur la comptence pour fixer les rgles relatives la cration de catgories dtablissements publics . La dtermination du texte ncessaire la cration dun tablissement public dpend, en premier lieu, du point de savoir si cet tablissement peut tre rattach une catgorie existante, une catgorie pouvant tre constitue dun seul tablissement. Si la catgorie nexiste pas, une loi est ncessaire. Cette loi aura pour objet de crer ltablissement et den dfinir les rgles constitutives. Inversement si ltablissement p ublic quil est envisag de crer entre dans une catgorie dj existante, un dcret suffit, moins quil soit envisag de droger aux rgles constitutives des tablissements de la catgorie telles que fixes par le texte lgislatif layant cre ou que lintervention du lgislateur soit ncessaire un autre titre, par exemple pour doter les organes dirigeants de certaines prrogatives. En effet, la circonstance que ltablissement puisse tre cr par dcret ne dispense videmment pas de sinterroger sur la comptence du pouvoir rglementaire pour dicter lensemble des dispositions envisages. A. Cration Selon la jurisprudence tant du Conseil constitutionnel (C.C. n79-108 L, 25 juillet 1979, C.C. n79-109 L, 13 septembre 1979, C.C. n82-122 L, 25 mars 1982, ; C.C. n83-133 L, 12 octobre 1983; C.C. n87-150 L, 17 mars 1987 ;C.C. n2000-439 DC, 16 janvier 2001, considrant n5), que du Conseil dEtat (Ass., 24 novembre 1978, Syndicat national du personnel de lnergie atomique CFDT ; 11 octobre 1985, Syndicat gnral de la recherche agronomique CFDT) doivent tre regards comme entrant dans la mme catgorie les tablissements publics dont lactivit sexerce territorialement sous la mme tutelle administrative et qui ont une spcialit analogue. La mme tutelle administrative sentend de la tutelle dune mme collectivit que ce soit lEtat (quel que soit le ministre de rattachement), une rgion, un dpartement, une commune ou un ensemble de collectivits publiques. Lanalogie avec la spcialit dtablissements existants sapprcie en fonction de lobjet et de la nature des activits des tablissements publics. La pratique des sections administratives du Conseil dEtat les conduit dterminer les activits dun tablissement au regard de ses missions et non des moyens mis en uvre. Cette approche qui vite de retenir une acception troite de la notion dactivits, a pour consquence de ne pas multiplier linfini les catgories. Elle est cohrente avec la volont du pouvoir constituant de 1958 de restreindre la comptence du lgislateur en matire dtablissements publics. Une catgorie peut dornavant comprendre la fois des tablissements caractre administratif et des tablissements caractre industriel et commercial. Par une dcision n79-108
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L du 25 juillet 1979, le Conseil constitutionnel a en effet abandonn un critre retenu initialement, tir du caractre administratif, industriel et commercial, scientifique et technique ou autre des tablissements en cause. Exemples : Compte tenu de lexistence de nombreux autres tablissements publics de formation de fonctionnaires placs sous la tutelle de lEtat ayant une spcialit du mme ordre, lEcole nationale suprieure des officiers de sapeurs-pompiers ne peut tre regarde comme constituant une nouvelle catgorie dtablissement public. De mme le Fonds de soutien la chanson, aux varits et au jazz appartient la mme catgorie que le Centre national du livre. Inversement le Commissariat lnergie atomique, tablissement public cre par lordonnance n45-2563 du 18 octobre 1945 et auquel ont t assignes non seulement des missions de recherche scientifique et technique, mais aussi des missions en matire de dfense, de production, de transformation et de commerce de matires premires nuclaires, constitue lui seul une catgorie. La cration dune catgorie nouvelle dtablissements publics peut tre ralise de faon gnrale en dehors de la cration dun tablissement public donn, laquelle interviendra dans un deuxime temps. Elle peut aussi intervenir loccasion dune telle cration, lorsquil savre que celle -ci, du fait notamment de la spcialit de ltablissement cr, doit sanalyser comme entranant la cration dune catgorie nouvelle. Le transfert lEtat des biens, droits et obligations dun tablissement public que lon supprime ne ncessite pas, par lui-mme, de dispositions lgislatives (Conseil dEtat, avis dAssemble gnrale du 7 novembre 1996). B. Rgles constitutives Relvent des dispositions constitutives dun tablissement public, et donc du lgislateur lorsque ltablissement crer nest susceptible de relever daucune catgorie, celles qui sont relatives : au cadre gnral des missions confies cet tablissement ; la dtermination des organes dirigeants, leur rle, les conditions de leur dsignation et les catgories de personnes reprsentes en leur sein ; aux catgories de ressources dont peut bnficier ltablissement ; la dtermination de la collectivit de rattachement (CE, 25 octobre 2004, M.Asaro et autres) et aux rapports entre celle -ci et ltablissement (tutelle).
Dans le cas o le lgislateur est intervenu pour crer un tablissement public et a renvoy un dcret le soin den dfinir lorganisation et le fonctionnement, ce dcret peut tre comptemment pris mme si lon est en prsence dune nouvelle catgorie dtablissements et que la loi aurait en consquence d en fixer de manire plus prcise les rgles constitutives : la circonstance quelle soit reste en de de sa comptence nentache pas dillgalit le dcret pris pour son application. C. Nature des textes rglementaires ncessaires Le plus souvent, la cration et, un moindre degr, la transformation dun tablissement public supposent lintervention dune srie de textes. Sagissant des textes rglementaires, il est le plus souvent recouru un dcret en Conseil dEtat, que ltablissement ait t cr par la loi ou que la cration elle -mme de ltablissement en cause relve du domaine rglementaire.
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Un dcret en Conseil d'Etat est en toute hypothse ncessaire, en dehors mme des cas o cela est exig par une loi, si lon entend droger des dispositions fixes par dcret en Conseil d'Etat, ainsi celles des dcrets en Conseil d'Etat telles que celles du dcret n 79-153 du 26 janvier 1979 relatives la dure du mandat des dirigeants dtablissements publics ; ce dcret ayant t pris en conseil des ministres, une drogation impliquera en outre un passage du texte en Conseil des ministres. De mme un dcret en Conseil d'Etat est ncessaire dans les tablissements publics industriels et commerciaux qui comptent moins de 200 salaris, en application de larticle 4 de la loi n83-675 du 26 juillet 1983 relative la dmocratisation du secteur public, pour fixer le nombre de reprsentants des salaris dans les conseils dadministration de ces tablissements. Enfin, les conditions demploi et de rmunration des personnels peuvent exiger des drogations des rgles statutaires et, donc, lintervention, dun dcret en Conseil dEtat. II. Contenu du texte Les dcrets relatifs la cration dun tablissement public comportent en gnral trois titres consacrs respectivement aux dispositions gnrales, lorganisation et au fonctionnement, au rgime financier, un quatrime pouvant rassembler les dispositions diverses. Lannexe dresse la liste des principaux textes comportant des dispositions de porte gnrale applicables aux tablissements publics de lEtat et leurs dirigeants. A. Les dispositions gnrales Elles comportent habituellement au moins deux articles, dont le premier dtermine le caractre administratif ou industriel et commercial de ltablissement, ainsi que le ministre de tutelle, le sige de ltablissement et, le cas chant, la collectivit de rattachement (Article 1er : X (nom de ltablissement cr) est un tablissement public de lEtat caractre administratif (ou industriel et commercial) plac sous la tutelle du ministre charg de . Son sige est situ). Conformment la jurisprudence du Conseil dEtat ( 16 novembre 1956 Union syndicale des industries aronautiques ), seul un tablissement tant par son objet assimilable une entreprise prive, financ principalement par les usagers et ayant des modalits dorganisation et de fonctionnement qui ne sont pas propres ladministration, pourra tre qualifi dindustriel et commercial. Encore faut-il rappeler quune telle qualification par le texte institutif na quune porte relative. Le Conseil dEtat ne se sent pas li par elle, sauf si elle rsulte dune loi, et il peut procder des requalifications. De plus, il arrive frquemment quun tablissement public gre plusieurs services de nature diffrente. Dans ce cas le juge ne sattache pas la qualification de ltablissement, pour dterminer le rgime applicable, mais la nature du service gr. Le caractre global, administratif ou industriel et commercial de ltablissement, qui est prendre en considration pour lapplication de certains textes, est dtermin partir de lactivit principale. Le seul fait quun tablissement a, parmi ses missions, celle de publier et diffuser des documents, notamment en les vendant au public, ne suffit pas le faire regarder comme ayant un caractre industriel et commercial (T.C, 15 janvie r 1990, Reinhard). La tutelle doit tre confie au ministre qui a dans ses missions le service public dont il est prvu de confier la gestion ltablissement public. Pour le bon exercice de cette tutelle, il est dconseill de la disperser : lorsque plusieurs ministres sont directement intresss par lactivit dun tablissement public, leur reprsentation au conseil dadministration doit leur permettre de faire valoir leur point de vue et dinfluencer la politique de lorganisme. En revanche, lefficacit de la gestion dun tablissement public impose que la tutelle ne soit assure, en principe, que par le ministre principalement intress par la mission confie ltablissement ; tout au plus pourra-t-on prvoir la tutelle conjointe de deux ministres, lorsque lactivit de ltablissement touche directement leurs attributions respectives.
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Un tablissement est normalement rattach une personne morale, soit lEtat (il est alors qualifi dtablissement public national ou de lEtat ), ou une collectivit territoriale (il est alors qualifi dtablissement public local ), bien que ce ne soit pas une condition de son existence. Ce rattachement est apprcier, sil nest pas prcis par la loi, moins au regard du ressort territorial dactivit ou de limplantation de ltablissement quen fonction des relations organiques, financires et juridiques quil a soit avec lEtat, soit avec une collectivit territoriale. Le plus souvent, cest dans un deuxime article que sont dfinies ensuite les missions de ltablissement public (article 2 : ltablissement public a pour mission ) Ces missions doivent tre prcises avec soin ; en raison du principe de spcialit de ltablissement public, le juge administratif sanctionne lexercice par un tablissement dactivits excdant le cadre des missions qui lui ont t confies. Dans un avis n356089 du 7 juillet 1994 relatif EdF-GdF, la Section des travaux publics du Conseil dEtat a prcis que le principe de spcialit () signifie que la personne morale () na pas de comptence gnrale au del de la mission qui lui a t confie. Il ne lui appartient pas dentreprendre des activits extrieures cette mission ou de simmiscer dans de telles activits. Toutefois, selon le mme avis,le principe de spcialit ne soppose pas par lui-mme ce quun tablissement public, surtout sil a un caractre industriel et commercial, se livre dautres activits conomiques la double condition : - dune part que ces activits annexes soient techniquement et commercialement le complment normal de sa mission statutaire principale () ou du moins connexe ces activits ; - dautre part que ces activits soient la fois dintrt gnral et directement utiles ltablissement public () On ne peut donc se borner une formule de caractre gnral. Ainsi, par exemple, sagissant de lEcole nationale suprieure des officiers de sapeurs-pompiers, le dcret numre de faon prcise cinq missions : 1 La mise en uvre de la formation initiale et continue des officiers de sapeurspompiers professionnels et volontaires ; 2 Lorganisation, en matire dincendie et de secours, de formations destines notamment aux lus, aux fonctionnaires, aux cadres des entreprises et aux experts franais ou trangers ; 3 Lanimation du rseau des coles de sapeurs-pompiers et notamment la coordination, en liaison avec les prfets de zone, des formations, des recherches et des actions de coopration assures par ces coles ; 4 La recherche, les tudes, lvaluation, la prospective, la veille technologique ainsi que la diffusion de linformation y affrente dans les domaines relevant du champ de comptence des services dpartementaux dincendie et de secours ; 5 Le dveloppement dactions de coopration internatio nale, notamment en matire de formation et de recherche, dans ses champs de comptence . B. Organisation et fonctionnement Le titre consacr lorganisation et au fonctionnement, quelquefois qualifi aussi de rgime administratif, doit traiter des organes dirigeants de ltablissement (conseil dadministration et direction) et de sa structure, ainsi que le cas chant du personnel.
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De faon gnrale, il est noter que la plasticit du rgime de ltablissement public lui permet demprunter diverses formes en ce qui concerne son organisation interne. Cest toutefois un des rares domaines o plusieurs dispositions gnrales rsultant soit de la loi, soit du rglement imposent un certain encadrement : - en matire de composition et de fonctionnement du conseil dadministration de certains tablissements publics, en application de la loi n83 675 du 26 juillet 1983 relative la dmocratisation du secteur public ; - en matire de limite dge des prsidents et dirigeants de lensemble des tablissements publics, en application de la loi n84-834 du 13 septembre 1984 ; - et en matire de dure maximale du mandat de prsidents et dirigeants de lensemble des tablissements publics, en application du dcret n79-153 du 26 fvrier 1979. 1) Les organes dirigeants. Il convient de distinguer les organes collgiaux placs la tte de ltablissement public (assemble dlibrante, le plus souvent dnomme conseil dadministration) de la direction (prsident ou (et) directeur). Il existe toutefois quelques cas dtablissements publics administrs par un conseil de surveillance et un directoire ( Entreprise minire et chimique, voir dcret n 67797 du 20 septembre 1967 ; Fonds de rserve pour les retraites, voir articles L.135-6 et suivants du code de la scurit sociale) a) Le conseil dadministration. Une srie darticles doivent dfinir la composition, les attributions et le fonctionnement du Conseil dadministration. En ce qui concerne la composition, l es dispositions prendre ne sont encadres, en application de la loi n 83-675 du 26 juillet 1983, que pour les tablissements dominante industrielle et commerciale, plus exactement les tablissements publics industriels et commerciaux de lEtat autres que ceux dont le personnel est soumis un rgime de droit public et les autres tablissements publics de lEtat qui assurent tout la fois une mission de service public caractre administratif et caractre industriel et commercial, lorsque la majorit de leur personnel est soumise aux rgles de droit priv . Pour ces tablissements, la loi impose trois catgories de membres : des reprsentants de lEtat, qui doivent tre nomms par dcret, des personnalits choisies en raison de leurs comptences ou de leur connaissance des activits en cause ou encore en leur qualit de reprsentants des consommateurs ou des usagers, galement nomms par dcret, et des reprsentants lus des salaris ; leffectif de chacune de ces catgories est fixer par dcret, le nombre des reprsentants des salaris devant tre gal au moins au tiers des membres du conseil. La loi de dmocratisation du secteur public fixe galement la dure maximum du mandat de ces membres (cinq ans) et les modalits de leur remplacement, dtermine un champ minimum de comptence des conseils dadministration (grandes orientations stratgiques, conomiques, financires ou technologiques de lactivit de ltablissement) et prcise certaines rgles de leur fonctionnement (convocation, moyens donns aux membres pour exercer leur mandat, gratuit de ce mandat). Elle fixe aussi les rgles de nomination du prsident. Un dispositif dexclusion partielle ou totale du champ dapplication de la loi est toutefois prvu par larticle 4 celle -ci : bnficient automatiquement de lexclusion partielle les tablissements publics dont le nombre de salaris employs en moyenne au cours des vingt
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quatre derniers mois est infrieur 200 ; peuvent tre exclus partiellement ou totalement au coup par coup certains tablissements publics, condition de figurer une annexe de la loi, ce qui suppose une disposition lgislative expresse ajoutant ledit tablissement la liste tablie en annexe de la loi de 1983 dans sa version initiale (voir titre dexemple la loi n90-474 du 5 juin 1990 ajoutant cette annexe la Runion des Muses Nationaux). Lexclusion partielle porte sur les dispositions du chapitre 1er du titre II de la loi, chapitre qui traite de la composition et du fonctionnement des conseils. Mais la loi impose pour autant en ce cas quelques rgles minimum : les conseils dadministration doivent comprendre des reprsentants lus des salaris ; le nombre de ces reprsentants doit tre fix par dcret en Conseil dEtat et il ne peut tre infrieur deux et dpasser le tiers ; ltendue minimum de pouvoir du conseil dadministration ; les rgles de convocation de ce conseil ( sur ces diffrents points voir fiche 4.2.4 Nomination des dirigeants des tablissements publics et des entreprises publiques) Dans les autres tablissements publics, la composition du conseil dadministration est variable. On y trouve habituellement : - des membres de droit, essentiellement les reprsentants des diffrents ministres intresss ; - des membres nomms en raison de leur comptence ou en tant que reprsentants de grandes institutions de lEtat ; - et des membres dsigns par des instances autonomes de ladministration ou des membres lus, en particulier des reprsentants du personnel. Les membres nomms le sont le plus souvent par arrt du ou des ministres de tutelle . La dure du mandat est habituellement fixe 3 ans renouvelable, mais elle peut tre allonge 4 ou 5 ans. Si la participation de parlementaires est estime ncessaire, ce qui doit rester un cas exceptionnel dans un organisme plac sous la tutelle du pouvoir excutif, il y a lieu, en principe de prvoir un nombre gal de dputs et de snateurs. Sagissant de leur mode de dsignation, il est dusage de laisser le soin lassemble parlementaire laquelle ils appartiennent respectivement de dfinir les modalits de leur dsignation. Dans une telle hypothse, il suffit de mentionner dans la liste des membres un dput et un snateur , sans autre prcision. Il existe toutefois des prcdents prvoyant une dsignation par le prsident de lassemble. En cas de remplacement dun membre dfaillant ou dmissionnaire, il faut prvoir une disposition expresse pour limiter le mandat du nouveau membre la dure du mandat restant courir. Il est souhaitable de prciser que le s personnes dsignes en raison du mandat lectif quelle dtienne (national ou local) voient leurs fonctions prendre fin au terme de ce mandat. Exemple de rdaction pour la composition du conseil dadministration dun tablissement public administratif : Ltablissement est administr par un Conseil dadministration qui comprend, outre le prsident : 1) x membres de droit : a) le directeur de au ministre charg de la culture ou son reprsentant ; b) le directeur du budget ou son reprsentant ; c) 2) x personnalits dsignes en raison de leurs comptences en matire de. par arrt du ministre charg de , dont x sur proposition du ministre charg de
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3) x reprsentants du personnel de ltablissement, lus dans les conditions fixes par arrt du ministre charg de Il est recommand de prciser, par un article particulier, que le mandat des membres du conseil dadministration est gratuit, sous rserve du remboursement des frais de dplacement et de sjour, dans les conditions prvues par la rglementation applicable aux fonctionnaires civils de lEtat (dcret n 90-437 du 28 mai 1990). En ce qui concerne ses attributions, le conseil dadministration dispose dune comptence gnrale dorientation et de gestion de ltablissement, mais il est dusage dnumrer ses principales attributions, en faisant prcder la liste dun notamment . A titre de rfrence, on trouve souvent la liste suivante (pour un tablissement public caractre industriel et commercial) : 1. les conditions gnrales dorganisation et de fonctionnement de ltablissement; - 2. les projets de contrats dobjectifs avec lEtat ; - 3. les programmes gnraux dactivit et dinvestissement ; - 4. les programmes de contribution aux recherches et les subventions ; - 5. le rapport annuel dactivit ; - 6. ltat annuel des prvisions de recettes et de dpenses et ses modifications ; - 7. le bilan annuel, le compte de rsultat et les propositions relatives la fixation et laffectation des bnfices et la constitution de rserves ; - 8. la conclusion demprunts moyen et long termes ; - 9. la cration de filiales et les prises, extensions ou cessions de participations financires ; - 10. loctroi davances des organismes ou socits ayant pour objet de contribuer lexcution des missions de ltablissement ; - 11. lacquisition ou lalination des biens immobiliers ; - 12. loctroi dhypothques, de cautions ou dautres garanties ; - 13. la cration ou lacquisition de tous tablissements commerciaux ou industriels et la fermeture de ces tablissements ; - 14. les conditions gnrales de recrutement, demploi et de rmunration du personnel ; - 15. la participation des organismes dots de la personnalit morale ; - 16. les actions en justice et les transactions ; - 17. lacceptation ou le refus des dons et legs . En ce qui concerne les transactions, on rappellera que larticle 2045 du Code civil ne permet aux tablissements publics de ne transiger quavec lautorisation expresse du Premier ministre. Si lon entend que ltablissement public puisse transiger, il y a donc lieu de le prvoir dans les statuts. La mention parmi les comptences du conseil dadministration du pouvoir de transiger y suffit. Les statuts de ltablissement peuvent autor iser le conseil dadministration dlguer au prsident, dans les limites quil dtermine, certaines de ses attributions, telles que loctroi davances, lacquisition et lalination de biens, loctroi dhypothques, les actions en justice ou lacceptation des dons et legs, sous la seule rserve de prvoir que le prsident rend compte lors de la prochaine sance du conseil dadministration, des dcisions quil a prises en vertu de cette dlgation. Les conditions de fonctionnement du conseil dadministration doivent tre trs strictement prvues pour ce qui est de la priodicit des runions, des rgles de convocation et les modalits dadoption des dlibrations.
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Il est le plus souvent prvu trois quatre runions par an au moins sur convocation du prsident ainsi que des convocations possibles linitiative du ministre charg de la tutelle ou de la majorit des membres du conseil. Do la rdaction courante : Le conseil dadministration se runit, sur convocation de son prsident, aussi souvent que la bonne marche de ltablissement lexige et au minimum quatre fois par an. La convocation est de droit si elle est demande par le ministre de tutelle (ou un des ministres de tutelle) ou par la moiti au moins des membres sur un ordre du jour dtermin . Dans les tablissements publics caractre industriel et commercial, larticle 7 de la loi du 26 juillet 1983 sur la dmocratisation du secteur public permet au tiers au moins des membres du conseil, en indiquant lordre du jour de la sance, de convoquer le conseil si celui-ci nest pas runi depuis plus de deux mois ; il est souhaitable de reprendre cette disposition dans larticle correspondant du texte. La rgle habituelle dadoption des dlibrations est celle de la majorit simple, avec exigence dun quorum gal la moiti au moins des membres. Si du fait de limportance de lobjet sur lequel elle porte, ladoption dune dlibration doit tre entoure de garanties particulires, il convient de la rechercher au travers du pouvoir de tutelle exerc, dans lintrt gnral, par les ministres responsables et non par une disposition prvoyant une majorit qualifie. Do la rdaction courante : Le conseil dadministration ne peut valablement dlibrer que si la moiti au moins de ses membres est prsente. Si le quorum nest pas atteint, le conseil est nouveau convoqu sur le mme ordre du jour dans un dlai de quinze jours. Il dlibre alors valablement quel que soit le nombre de membres prsents / Les dlibrations du conseil sont adoptes la majorit des membres [prsents ou reprsents]. En cas de partage gal des voix, celle du prsident de sance est prpondrante / Il est tabli un procs-verbal de chaque sance du conseil d'administration, sign par le prsident de sance et par le secrtaire. Le procs-verbal est adress sans dlai aux ministres exerant la tutelle de ltablissement . Il est important de dfinir prcisment le rgime de supplance ou de reprsentation : en labsence de dispositions expresses, seuls les membres dsigns pourront siger et aucun mandat ne pourra tre valablement donn. Habituellement, les reprsentants de ladministration sont dsigns s qualits et peuvent se faire reprsenter par un collaborateur, grce la formule le directeur de. ou son reprsentant . Les reprsentants des salaris ont des supplants lus dans les mmes conditions queux. Quant aux personnalits qualifies, elles sont dsignes intuitu personnae , de sorte quil ne leur est gnralement pas permis de se faire reprsenter. Quel que soit le systme retenu, on vitera, pour une mme catgorie de membres, dadditionner une possibilit de supplance ou de reprsentation et une possibilit de donner mandat un autre membre du conseil dadministration. Il y a lieu galement de prciser le rgime dentre en vigueur des dlibrations qui peut varier selon la nature de celles-ci ; on trouve le plus souvent une distinction selon le schma suivant : - des dcisions qui ne deviennent excutoires qu lexpiration dun dlai prfix (par exemple 1 mois) aprs leur transmission au ministre de tutelle et, le plus souvent galement, au ministre charg du budget, si aucun dentre eux ny a fait opposition dans ce dlai ; ministres ; - le reste des dcisions qui deviennent excutoires de plein droit si une dcision contraire de lautorit de tutelle na pas t notifie ltablissement dans un dlai dterminer (habituellement 15 jours) compter de leur rception par cette autorit. Exemple : Les dcisions et dlibrations du conseil dadministration portant sur les objets mentionns aux 1,3,9 de larticle x ci-dessus deviennent excutoires de plein droit un mois dautres qui appellent une approbation en bonne et due forme des mmes
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aprs leur rception par les ministres exerant la tutelle de ltablissement et le ministre charg du budget si aucun dentre eux ny a fait opposition dans ce dlai. Ces mmes dcisions et dlibrations sont transmises au commissaire du Gouvernement et au contrleur dEtat. Les cessions, prises ou extensions de participations financires doivent tre approuves par un arrt conjoint des ministres exerant la tutelle de ltablissement et du ministre charg du budget. Sans prjudice des dispositions des deux derniers alinas de larticle x, les autres dlibrations ou dcisions deviennent de plein droit excutoires si une dcision contraire de lun des ministres exerant la tutelle de ltablissement na pas t notifie au prsident du conseil dadministration dans le dlai de quinze jours courant compter de leur rception par lesdits ministres . Il est noter quen ce qui concerne les dcisions financires (budget ou tat prvisionnel de recettes et de dpenses (EPRD), dcisions modificatives, comptes annuels), le dcret n 99-575 du 8 juillet 1999 fixe le principe dune approbation tacite les rendant excutoires lexpiration dun dlai dun mois compter de la rception par les autorits de tutelle, sauf opposition de leur part notifie pendant ce dlai. Le dlai est suspendu en cas de demande par crit dinformations ou documents complmentaires. Les dispositions rglementaires propres un tablissement peuvent prvoir un dlai dapprobation tacite plus court, ou au contraire un dispositif dapprobation expresse. Il convient de veiller ce que le rgime dapprobation des dlibrations ne porte pas atteinte au principe dautonomie qui rgit les tablissements publics, en particulier pour ce qui est des tablissements publics caractre scientifique, culturel et professionnel rgis par le code de lducation. b) La direction Elle est normalement confie un directeur ou directeur gnral. Il est cependant possible de prvoir le cumul des fonctions de prsident du conseil dadministration et de directeur. Toutefois, si une telle orientation est adopte, elle peut saccompagner de dispositions tendant les prrogatives dvolues au conseil dadministration ou destines leur confrer un caractre effectif. Cela peut en particulier conduire prvoir une convocation de droit de ce conseil si elle est demande par une partie significative de ses membres (par exemple la moiti) et prciser de faon renforce les pouvoirs du conseil dadministration. Des solutions mixtes peuvent tre envisage, dans lesquelles les pouvoirs excutifs sont rpartis entre le prsident du conseil dadministration et un directeur gnral : on peut se rfrer cet gard au CNRS, au Musum dhistoire naturelle ou lInstitut national de recherches archologiques prventives : le prsident peut tre charg dassumer et de coordonner la rflexion conduisant la dfinition de la politique gnrale de ltablissement et de ses relations avec les organismes nationaux ou trangers intervenant dans les mmes domaines dactivit ; il peut tre charg, par drogation aux disposit ions du dcret n82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comits techniques paritaires (CTP) de prsider le CTP de ltablissement ; tandis que le directeur gnral assume la direction effective de ltablissement, notamment en tant lordonnateur des recettes et dpenses et le gestionnaire du personnel. c) Les conditions de nomination de ces organes dirigeants et la dure de leurs fonctions
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Elles sont troitement encadres (article 13 de la Constitution et textes pris pour son application, dune part et dcret n79-153 du 26 fvrier 1979 relatif la dure des fonctions des prsidents et de certains dirigeants des tablissements publics de lEtat, des entreprises nationalises et socits nationales et certains organismes publics, dautre part). Pour ce qui est de la nomination, il rsulte des termes mmes de larticle 13 de la Constitution que, sous rserve dune dlgation de son pouvoir par le Prsident de la Rpublique, elle relve de ce dernier. Le dcret constitutif peut ds lors se borner indiquer que la nomination interviendra par dcret : cela signifie ncessairement dcret du Prsident de la Rpublique. Si, en raison de limportance de ltablissement on entend que la nomination soit prononce par dcret en conseil des ministres, il convient, en principe, de complter la liste des emplois ainsi pourvus annexe au dcret n 59-587 du 29 avril 1959 pris en application de larticle 1er de lordonnance organique n 58-1136 du 28 novembre 1958, qui est en dcret en conseil des ministres. Il est galement possible de le prvoir par une disposition du dcret portant statut de ltablissement public, condition de soumettre celui-ci au conseil des ministres ; il conviendra alors, pour viter leffet cliquet qui en rsulte, dintroduire dans le dcret un article permettant la modification ultrieure du texte, lexception de la disposition relative au mode de nomination du dirigeant en cause, par dcret non dlibr en conseil des ministres (pour un exemple, voir les articles 16 et 25 du dcret n 2004-1232 du 20 novembre 2004 fixant le statut du Thtre national de lOpra-comique). Il doit tre prcis, dans larticle fixant les conditions de nomination du prsident et du directeur, sur la proposition de quel ministre cette nomination par dcret intervient ; cest normalement celle du (ou des) seul(s) ministre(s) de tutelle. Do la formule : Le prsident, le directeur est nomm par dcret pris sur le rapport du (des) ministre(s) . Une nomination par arrt ministriel est galement possible, pour l es tablissements moins importants, en vertu des dispositions de larticle 4 de lordonnance n 58-1136 du 28 novembre 1958. Pour ce qui est de la dure des fonctions, elle est limite pour lensemble des tablissements publics de lEtat, quils aient ou non un caractre industriel et commercial, par le dcret n79-153 du 26 fvrier 1979, dcret dlibr en Conseil d'Etat et en conseil des ministres, de sorte quune drogation ncessite un texte du mme niveau. Le dispositif en est le suivant : - pour le prsident de lorgane dlibrant, le mandat est de trois ans ; - pour le directeur ou celui, quel que soit son titre, qui exerce des fonctions quivalentes, il existe deux possibilits : mandat dure indtermine ou mandat de trois ans. Toutefois, dans les tablissements publics caractre industriel et commercial relevant de la loi du 26 juillet 1983 relative la dmocratisation du secteur public, le prsident du conseil dadministration est nomm pour la dure de son mandat dadministrateur, cest--dire cinq ans (article 1er du dcret n 94-582 du 12 juillet 1994). Il ny a pas lieu par contre de traiter de la limite dge pour lexercice des fonctions de prsident ou de directeur ; elle est fixe imprativement par larticle 7 de la loi du 13 septembre 1984 relative la limite dge dans la fonction publique et le secteur public, 65 ans, pour lensemble des tablissements publics. Le dirigeant qui atteint cet ge est regard comme dmissionnaire doffice. Cette limite dge, laquelle il ne serait possible de droger que par la voie lgislative, sapplique aux prsidents dtablissements publics quelle que soit leur origine (fonctionnaires, personnalits qualifies, professionnels du secteur, lus nationaux ou locaux).
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d) Les pouvoirs du responsable excutif Ils doivent eux aussi tre numrs le plus compltement possible ; en mentionnant au moins les principaux pouvoirs suivants : - il exerce la direction gnrale de ltablissement public ; - il prpare les dlibrations du conseil dadministration et sassure de leur excution ; - il assure le fonctionnement des services de ltablissement ; il a sous son autorit le personnel quil engage, nomme et licencie ; il est ordonnateur des recettes et des dpenses ; - il reprsente ltablissement dans tous les actes de la vie civile et dans ses rapports avec les tiers ; - il peut dlguer sa signature ; il peut dlguer une partie de ses pouvoirs un directeur dlgu. Lattention doit tre particulirement appele sur la question de la personne responsable des marchs (PRM). Comme le rappelle linstruction du ministre charg de lconomie du 28 aot 2001 intervenue pour lapplication du prcdent code des marchs publics, dans les tablissements publics, ce sont les textes constitutifs qui dsignent la PRM. Si les textes se bornent confier au conseil dadministration la comptence pour passer les contrats, conventions et marchs, il en rsulte que les attributions de la PRM sont confres lorgane dlibrant. Or il peut tre opportun de dsigner le dirigeant de ltablissement comme PRM. Il y a lieu alors de le prvoir expressment. Il est enfin trs utile de prvoir des rgles de supplance en cas dabsence ou dempchement du dirigeant excutif ou lorsque son pose est momentanment vacant. Exemple de rdaction : Le directeur est assist dun directeur adjoint (ou dun secrtaire gnral) qui le supple en cas dabsence ou dempchement . 2) Les structures de ltablissement et le personnel. a) Lorganisation interne de ltablissement public Elle est normalement dtermine par le conseil dadministration. Toutefois, si lon souhaite que des conseils dorientation, scientifiques, ou dexperts interviennent auprs des organes dirigeants, pour mettre des propositions ou de formuler des avis sur la politique de ltablissement, il est prfrable de le prvoir dans le dcret. Ceci est ncessaire si une loi le prvoit expressment. Ainsi la loi n86-610 du 15 juillet 1982 dorientation et de programmation pour la recherche et le dveloppement technologique de la France, dont les dispositions ont t reprises par le code de lducation pour ce qui est des tablissements publics caractre scientifique et technologique, prvoit, en son article 16, que lesdits tablissements comportent un conseil scientifique et des instances dvaluation qui comprennent notamment des reprsentants lus du personnel . Ces dispositions imposent donc au dcret portant statut dun tablissement dtermin de crer de telles instances. Elles ne font toutefois pas obstacle que ce dcret habilite le conseil dadministration a dfinir les modalits selon lesquelles un comit dvaluation se composant de personnalits scientifiques extrieures ltablissement value au moins tous les 4 ans les activits de celui-ci.
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b) Le personnel Il ny a pas lieu en principe de prvoir des dispositions particulires. Les tablissements publics sont soumis aux dispositions gnrales prvues respectivement, pour ce qui est des tablissements caractre administratif, par le statut gnral des fonctionnaires et, pour ce qui est des tablissements caractre industriel et commercial, par le code du travail. Sil y a lieu de droger pour partie ces dispositions, il convient de recourir la loi. On notera que sil sagit seulement, pour un tablissement public administratif, de droger lobligation ne de larticle 3 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, de ne confier les emplois permanents qu des fonctionnaires en autorisant le recrutement dagents contractuels en dehors des quelques possibilits ouvertes par ailleurs par la loi du 11 janvier 1984 (emplois saisonniers, absence de corps de fonctionnaires, ou lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient), il nest pas indispensable de passer par la loi. Le 2 de larticle 3 de la loi du 11 janvier 1984 permet le recrutement drogatoire de contractuels, y compris dure indtermine, pour les emplois ou catgories demplois de certains tablissements publics figurant, en raison du caractre particulier de leurs missions, sur une liste tablie par dcret en Conseil d'Etat aprs avis du conseil suprieur de la fonction publique . Sur cette base a t pris le dcret n84-38 du 18 janvier 1984 fixant la liste des tablissements publics de lEtat caractre administratif prvue au 2 de larticle 3 de la loi n8416 du 11 janvier 1984 . Ce dcret se borne, en un article, renvoyer une annexe la liste des tablissements en cause, avec pour chaque tablissement, en regard, les emplois qui peuvent donc tre occups par des contractuels ; ce peuvent tre tous les emplois ou des catgories limitatives. Il y a donc lieu, pour ladministration qui souhaite quun de ses tablissements dispose dune plus grande possibilit de recrutement de contractuels, dlaborer un projet de dcret, qui se bornera indiquer que la liste annexe au dcret n84-38 du 18 janvier 1984 est complte ainsi quil suit : Etablissement x, emploi de tel type ou catgorie demplois . Le projet de dcret devra tre soumis au CTP de ltablissement et au conseil suprieur de la fonction publique de lEtat. 3) Rgime financier Le rgime financier est comptable est videmment essentiel. Il dcoule du choix effectu quant au caractre administratif ou industriel et commercial de ltablissement. Il est fix par le dcret n62-1587 du 29 dcembre 1962 portant rglement gnral sur la comptabilit publique et, sagissant des tablissements publics administratifs, par le d cret n 53-1227 du 10 dcembre 1953. Il y a lieu toutefois de le reprciser dans le dcret constitutif qui peut droger au dcret du 29 dcembre 1962. Il est ainsi possible de soumettre un tablissement de caractre administratif aux rgles de la comptabilit prive. Il y a lieu de rappeler galement que ltablissement est soumis au contrle conomique et financier de lEtat, en application du dcret n 2005-757 du 4 juillet 2005 pour ce qui est des tablissements publics administratifs, et en applicatio n du dcret n53-1227 du 10 dcembre 1953, complt par le dcret n55-733 du 26 mai 1955, pour ce qui est des tablissements publics caractre industriel et commercial. Un article doit traiter des modalits de placements de fonds disponibles. Il est habituellement indiqu que ltablissement est autoris placer ses fonds disponibles dans des conditions fixes par le ministre charg des finances . Deux articles doivent tre consacrs lun aux ressources de ltablissement, lautre ses dpenses, numrant en dtail ces ressources (crdits budgtaires, subventions, produits demprunts, rmunration des services rendus, ressources de caractre fiscal, sous rserve que ces
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ressources soient prvues et affects ltablissement par une loi, produits dexploitation, dons et legs) et ces dpenses (frais de personnel, frais de fonctionnement et dquipement, achats, impts). Si lon estime que ltablissement public doit pouvoir bnficier de la cration de rgies de recettes et de rgies davances, il y a lieu de le prvoir expressment, en se rfrant au dcret n92-681 du 20 juillet 1992 relatif aux rgies de recettes et aux rgies davances des organismes publics. Rdactions types : - pour les tablissements publics administratifs. Art. a Ltablissement est soumis au rgime financier et comptable applicable aux tablissements publics nationaux caractre administratif. Art. b Ltablissement est soumis au contrle financier prvu par le dcret du 4 juillet 2005 relatif au contrle financier au sein des tablissements publics administratifs de lEtat. Les modalits de ce contrle sont fixes par arrt conjoint du ministre charg du budget et du ministre charg de Art. c Lagent comptable de ltablissement est nomm par arrt conjoin t du ministre charg du budget et du ministre charg de Art. d Les recettes de ltablissement comprennent : 1 Les subventions de lEtat, des collectivits publiques ou dorganismes publics ou privs et les recettes de mcnat ; 2 Les produits des contrats et des conventions ; 3 Le produit de la vente de publications et documents sur quelque support que ce soit ; 4 Le produit des cessions et participations ; 5 Les revenus des biens meubles et immeubles ; 6 Les dons et legs ; 7 Le produit financier des rsultats du placement de ses fonds ; 8 Le produit des alinations ; 9 Dune manire gnrale, toutes les recettes autorises par les lois et rglements. Art. e Les dpenses de ltablissement comprennent les frais de personnel qui ne sont pas pris en charge par lEtat, les frais de fonctionnement et dquipement et, dune manire gnrale, toutes dpenses ncessaires lactivit de ltablissement. Art. f Il peut tre institu dans ltablissement des rgies de recettes et des rgies de dpenses dans les conditions prvues par le dcret du 20 juillet 1992 modifi relatif aux rgies de recettes et davances des organismes publics. - pour les tablissements publics industriels et commerciaux. Art. a Ltablissement est soumis au rgime financier et comptable dfini par les articles 151 153 et 190 225 du dcret du 29 dcembre 1962 modifi portant rglement gnral sur la comptabilit publique ainsi quau contrle conomique et financier de lEtat tel que dfini par le dcret du 10 dcembre 1953 et le dcret du 26 mai 1955. Les attributions du contrleur
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dEtat et les modalits dexercice de son contrle sont prcises en tant que de besoin par arrt conjoint du ministre charg de et du ministre charg du budget. Lagent comptable est nomm par arrt du ministre charg du budget. Art. b Ltat prvisionnel de recettes et de dpenses de ltablissement sexcute par anne du 1 er janvier au 31 dcembre. Art. c Des rgies davances et de recettes peuvent tre cres par dcision du prsident/directeur, avec laccord de lagent comptable et du contrleur dEtat, dans les conditions prvues par le dcret du 20 juillet 1992 modifi relatif aux rgies de recettes et davances des organismes publics. Art. d Les ressources de ltablissement comprennent : 1 Les subventions de lEtat, des collectivits territoriales et de toutes autres personnes publiques et prives ; 2 Le produit des oprations commerciales ; 3 Les dons et legs ; 4 Le revenu des biens meubles et immeubles ; 5 Le produit des placements ; 6 Le produit des alinations ; 7 Dune manire gnrale, toute autre recette provenant de lexercice de ses activits. Ltablissement est autoris placer ses fonds disponibles dans les conditions fixes par le ministre charg des finances. Art. e Les dpenses de ltablissement comprennent : 1 Les frais de personnel ; 2 Les frais de fonctionnement ; 3 Les dpenses dacquisition de biens mobiliers et immobiliers ; 4 De faon gnrale, toutes les dpenses ncessaires laccomplissement de ses missions. 4) Dispositions diverses et transitoires Ce titre permet de rgler les difficults pratiques qui accompagnent la cration dun tablissement public, ne serait-ce que parce quil est rare quun tablissement soit cr ex nihilo ; il prend souvent la suite de services de lEtat ou dorganismes ou tablissements chargs pour partie des mmes missions et il convient de rgler notamment les questions de reprise dactivits, de biens et de personnel. - pour ce qui est des biens, des articles doivent rgler la question des immeubles et biens mobiliers pour prvoir que les immeubles appartenant lEtat et affects lexercice des missions confies au nouvel tablissement, lui sont attribus titre de dotation et que les biens mobiliers de lEtat ncessaires lexercice des missions lui soient transfrs titre gratuit et en toute proprit. Il est souhaitable de prvoir des conventions prcisant les conditions de ce transfert. - pour ce qui est des personnels, un article doit rgler les conditions de reprise par ltablissement des personnels relevant des entits dont lactivit est reprise par lui, dans le respect des dispositions de larticle L122-12 du code du travail et de la directive n98-50 CE du 29 juin
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1998, qui sont applicables mme en cas de transferts dactivits dune personne morale de droit priv une personne morale de droit public. Plus gnralement, il doit tre prvu que le nouvel tablissement est substitu aux personnes morales dont il reprend lactivit d ans les droits et obligations rsultant des contrats passs par ces personnes pour laccomplissement des missions qui lui sont attribues.
III. La dissolution dun tablissement public - Comme il a t indiqu, le paralllisme des formes conduit ce que la dissolution dun tablissement public intervienne par un acte de la mme nature que celui par lequel ltablissement a t cr. - Lacte de dissolution doit prciser : *la date de la dissolution et de la mise en liquidation : Ltablissement public x est dissous et mis en liquidation compter du . *les modalits de la dissolution : autorit comptente pour nommer le liquidateur, dlai confr celui-ci tant pour mener bonne fin les oprations engages par ltablissement avant sa liquidation que pour pourvoir la liquidation des crances et des dettes et le cas chant au transfert des biens immobiliers, proprit de ltablissement et la cession des autres lments dactifs et des droits et obligations y affrents . *les pouvoirs du liquidateur : il est investi de lensemble des pouvoirs ncessaires lexercice de la mission. Il est lordonnateur des recettes et des dpenses. Il peut agir en justice et conclure des transactions . *le rgime financier et comptable et le rgime du contrle. Pendant la priode de liquidation, le rgime financier et comptable applicable ltablissement est maintenu en vigueur. Le contrle conomique et financier de lEtat continue sexercer dans les conditions fixes par le dcret du 26 mai 1955. Lagent comptable demeure en fonction dans les mmes conditions que prcdemment . *les conditions dtablissement du compte de clture et daffectation du solde de ce compte : A la fin de la priode de liquidation, le liquidateur ta blit, lappui du compte de clture de liquidation, un compte rendu de la gestion. Lensemble de ce compte est soumis lapprobation, par arrt, de (telle autorit administrative). Le solde de ce compte est affect .. ou rparti dans les conditions suivantes . Sagissant de cette dvolution du solde de liquidation, le principe est celui de la dvolution la collectivit de rattachement.
IV. Rgles de consultation La cration, la transformation ou la suppression dun tablissement public de lEtat constituent des mesures dorganisation du service. A ce titre, elles doivent intervenir dans le respect des procdures consultatives prvues par larticle 15 de la loi n84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique de lEtat.
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En cas de cration dun tablissement public, il rsulte de ces textes que si les missions confies ltablissement public affectent les attributions relevant dun service donn ou dune direction dadministration centrale donne, il y a lieu de consulter le CTP central du service ou de la direction. Il en est de mme si elles affectent les attributions dun autre tablissement public ne prsentant pas le caractre industriel et commercial, a fortiori sil est procd la dissolution pure et simple de cet tablissement ; il y a lieu de consulter le CTP de ltablissement public. Si plusieurs tablissements se trouvent affects, le CTP de chacun des tablissements doit tre consult (26 mai 1995, Syndicat gnral des affaires culturelles CFDT et syndicat affaires culturelles CGT). La question de la ncessit de consulter le CTP du ministre qui a en charge le service public dont la gestion est confie ltablissement public est plus incertaine du fait du hiatus existant entre lobligation de consultation pose par la loi et par le dcret, qui prsente un caractre gnral, ds lors quil est touch lorganisation et au fonctionnement des services et les comptences dvolues aux diffrentes catgories de CTP, qui ne paraissent pas couvrir toutes les hypothses possibles, le CTP ministriel nayant ainsi en principe connatre que des mesures intressant lensemble des services centraux et dconcentrs. La question na pas t expressment tranche par le Conseil dEtat statuant au contentieux. Dans ces conditions, il parat plus prudent de consulter en toutes hypothses le CTPM, en cas de cration dun tablissement public, sans prjudice de lventuelle consultation dautres CTP, dans les hypothses prcdemment voques ; ainsi lors de la cration des tablissements publics des muses Orsay et Guimet, lors de la cration de ltablissement public du Palais de Justice de Paris ou lors de lrection en tablissement public du Thtre national de lOpracomique, jusque l gr par une association. Une fois ltablissement public cr, en cas de transformation de celui-ci, il y a lieu, ds lors que cet tablissement ne prsente pas un caractre industriel ou commercial et se trouve donc astreint lobligation dinstituer un CTP en son sein, de consulter ledit CTP. La circonstance quun tablissement na pas constitu de CTP ne peut tre considre comme une circonstance exonrant le Gouvernement dune consultation rendue obligatoire par la loi. La dissolution de ltablissement public ne prsentant pas un caractre industriel et commercial doit galement tre prcde de la consultation du CTP de ltablissement.
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Annexe
Liste des principaux textes comportant des dispositions de porte gnrale applicables aux tablissements publics de l'Etat et leurs dirigeants
1) Code lectoral, article LO 145 (incompatibilits) ; 2) Code civil, article 2045 (transaction) ; 3) Ordonnance n 58-1136 du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de l'Etat et dcret n 59-587 relatif aux nominations aux emplois de direction de certains tablissements publics, entreprises publiques et socits nationales ; 4) Loi n 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (notamment son article 2) et loi n 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique de l'Etat (notamment ses articles 2 et 3) ; 5) Loi n 83-675 du 26 juillet 1983 relative la dmocratisation du secteur public et dcret n 83-1160 du 26 dcembre 1983 pris pour son application ; 6) loi n84-148 du 1er mars 1984 relative la prvention et au rglement amiable des difficults des entreprises (article 30, relatif la dsignation des commissaires aux comptes) 7) Loi n 84-834 du 13 septembre 1984 relative la limite d'ge dans la fonction publique et le secteur, public ; 8) loi n85-11 du 3 janvier 1985 relative aux comptes consolids de certaines socits commerciales et entreprises publiques (article 13, relatif ltablissement et la publication des comptes consolids) 9) Loi n 88-227 du 11 mars 1988 relative la transparence financire de la vie politique (article 2) et dcret n 96-762 du 1er septembre 1996 pris pour son application en ce qui concerne l'obligation de dclaration de situation patrimoniale applicable aux titulaires de certaines fonctions ; 10) Loi n 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles rgulations conomiques (article 140 relatif aux contrats dentreprise pluriannuels) ; 11) Loi de finances rectificative pour 2001 (n 2001-1276 du 28 dcembre 2001) (article 79, relatif aux dividendes dus par les tablissements publics industriels et commerciaux) ; 12) Loi n 2003-706 du 1er aot 2003 de scurit financire (article 130 relatif aux cumuls de mandat des dirigeants) ; 13) Ordonnance n 2004-503 portant transposition de la directive 80/723/CEE relative la transparence des relations financires entre les Etats membres et les entreprises publiques ;
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14) Dcret n 53-707 du 9 aot 1953 relatif au contrle de l'Etat sur les entreprises publiques nationales et certains organismes ayant un objet d'ordre conomique ou social ; 15) Dcret n 53-1227 du 10 dcembre 1953 relatif la rglementation comptable applicable aux tablissements publics nationaux caractre administratif ; 16) Dcret n 55-733 du 26 mai 1955 relatif au contrle conomique et financier de l'Etat ; 17) Dcret n 62-1587 du 29 dcembre 1962 portant rglement gnral sur la comptabilit publique (notamment ses articles 151 225) ; 18) Dcret n 79-153 du 26 fvrier 1979 relatif la dure des fonctions des prsidents et de certains dirigeants des tablissements publics d'Etat, des entreprises nationalises et socits nationales et de certains organismes publics ; 19) Dcret n 86-416 du 12 mars 1986 fixant les conditions et modalits de prise en charge par l'Etat des frais de voyage et de changement de rsidence l'tranger des agents civils de l'Etat et des tablissements publics de l'Etat caractre administratif ; 20) Dcret n 90-437 du 28 mai 1990 fixant les conditions et modalits de rglement des frais occasionns par le dplacement des personnels civils sur le territoire mtropolitain de la France lorsqu'ils sont la charge des budgets de l'Etat, des tablissements publics nationaux caractre administratif et de certains organismes subventionns ; 21) Dcret n 92-681 du 20 juillet 1992 relatif aux rgies de recettes et aux rgies d'avances des organismes publics ; 22) Dcret n 94-582 du 12 juillet 1994 relatif aux conseils et aux dirigeants des tablissements publics et entreprises du secteur public ; 23) Dcret n 99-575 du 8 juillet 1999 relatif aux modalits d'approbation de certaines dcisions financires des tablissements publics de l'Etat. 24) Dcret n 2005-757 du 4 juillet 2005 relatif au contrle financier au sein des tablissements publics administratifs de lEtat.
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FICHE 5.2.4 LES GROUPEMENTS DINTERET PUBLIC
Avertissement : Larticle 56 de la loi n 2004-1343 du 9 dcembre 2004 de simplification du droit habilite le Gouvernement fixer par ordonnance le cadre lgislatif gnral des groupements dintrt public ; cette ordonnance doit tre prise avant le 10 dcembre 2005. Apparus pour la premire fois dans lordre juridique en 1982, dans le domaine de la recherche (art. 21 de la loi n 82-610 du 15 juillet 1982), les groupements dintrt public (GIP) constituent une nouvelle catgorie de personnes morales. Crs par une convention approuve par arrt, ils permettent des collectivits publiques de sassocier entre elles et avec des personnes prives, normalement pour une dure limite, afin dexercer ensemble une activit dintrt gnral ou de raliser un projet commun. Dans le dispositif dfini en 1982 comme dans tous ceux qui lont suivi, souvent en sy rfrant, les personnes publiques et les personnes prives charges dun service public ont ncessairement la majorit au sein des instances du GIP. Il est maintenant acquis que les GIP sont des personnes morales de droit public et non des personnes prives, et que, cependant, ils relvent dun rgime juridique distinct de celui applicable aux tablissements publics : le Tribunal des conflits a clairement tranch ces deux points, sur lesquels la doctrine se partageait, par une dcision du 14 fvrier 2000 GIP Habitat et interventions sociales pour les mal logs et les sans-abri c/ Mme Verdier ; aux termes de cette dcision, les GIP sont des personnes publiques soumises un rgime spcifique qui se caractrise par une absence de soumission de plein droit aux lois et rglements rgissant les tablissements publics . Pour autant, la cration des GIP, a jug le Tribunal des conflits, est de la comptence du lgislateur dans les conditions prvues larticle 34 de la Constitution pour les tablissements publics proprement dits ; par analogie, il appartient ainsi la loi de fixer les rgles constitutives des catgories de GIP. I - Textes ncessaires A. Ncessit ou non dune disposition lgislative Un projet de loi de porte gnrale avait t labor par le Conseil dEtat dans le cadre dune tude sur les GIP demande par le Gouvernement (EDCE, 1997, La Documentation franaise). Ce projet nayant pas abouti ce jour, il rsulte de la jurisprudence prcite quun GIP ne peut tre cr que sur le fondement de dispositions lgislatives explicites relatives une catgorie dans laquelle, au regard de son objet et de la collectivit publique laquelle il est rattach, on peut le faire entrer. La situation est donc la suivante : - soit il existe, dans la longue liste des dispositions lgislatives intervenues depuis 1982 pour autoriser la cration de GIP, un cadre adquat compte tenu de lobjet du GIP que lon souhaite instituer ;
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- soit ce nest pas le cas, et il est ncessaire de complter cette liste par une disposition prcisant lobjet de la catgorie nouvelle de GIP ; cette disposition lgislative peut, sagissant des rgles applicables, se borner procder un renvoi la matrice que constitue larticle 21 de la loi du 15 juillet 1982, maintenant codifi aux articles L. 341-1 L. 341-4 du code de la recherche. A dfaut, lensemble des dispositions ncessaires pour fixer le rgime juridique de la nouvelle catgorie doit tre prvu. On trouvera en annexe un tableau faisant apparatre la liste complte des dispositions lgislatives autorisant la cration de GIP et lobjet quelles assignent ceux-ci. A lexception notable de larticle 22 de la loi n 87-571 du 23 juillet 1987, qui a ouvert un large champ (action sanitaire et sociale, culture, jeunesse), les dispositions sont le plus souvent formules en des termes assez troits. B. Prcisions rglementaires Les dispositions lgislatives prises en vue de la cration de GIP peuvent tre prcises par dcret. Ainsi, le s GIP de lart. 21 de la loi du 15 juillet 1982 sont rgis par le dcret n 83-204 du 15 mars 1983, plusieurs fois modifi. Ce dcret fixe les modalits dapprobation par arrt de la convention constitutive, les lments de celle -ci devant faire lobjet dune publication au Journal officiel, compter de laquelle le GIP jouira de la personnalit morale, le mode de dsignation et le rle du commissaire du gouvernement ; il prcise que les contrles prvus par les dcrets du 9 aot 1953 et du 26 mai 1955 (contrle dEtat) sappliquent et que la comptabilit est tenue selon les rgles du droit priv sauf dans le cas o le groupement est exclusivement constitu de personnes morales de droit public. Peuvent tre galement cits le dcret n 88-1034 du 7 novembre 1988 (GIP Action sanitaire et sociale ) ou le dcret n 2001-757 du 28 aot 2001 (GIP Formation continue ). Il existe un trentaine de dcrets de cette nature (voir tableau joint) ; la plupart comportent des dispositions trs proches de celles du dcret n 83-304 du 15 mars 1983 relatif aux GIP Recherche .
C. Convention constitutive Lacte fondateur du GIP est sa convention constitutive, signe par les personnes publiques et prives qui sont membres du groupement. Cette convention doit notamment prciser : - la dnomination du groupement et son objet ; - lidentit des membres ; - ladresse du sige ; - la dure pour laquelle le groupement est constitu et, le cas chant, sa zone gographique de comptence ; - les rgles selon lesquelles les membres contribuent aux charges du groupement et sont tenus par ses engagements ; - les rgles relatives ladministration, lorganisation et la reprsentation du groupement ; - la possibilit ventuelle de crer des filiales ;
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- le rgime comptable retenu. On pourra utilement se rfrer la convention-type labore pour les GIP Recherche , qui figure dans un Guide dinformation sur les GIP dit par le ministre de la recherche (dlgation linformation, 1, rue Descartes, 75231, Paris). Dautres modles ont fait lobjet dune publication au Journal officiel : GIP Fonds de solidarit pour le logement (annexe larrt du 31 mars 1992, JO du 1er avril 1992, p. 4653 et suivantes) ; GIP Conseil dpartemental de laide juridique (annexe la circulaire du 12 mars 1992, JO du 8 avril 1992, p. 5204 et suivantes) ; GIP Dveloppement social urbain (annexe au dcret n 93-605 du 27 mars 1993, JO du 28 mars 1993, p. 5445 et suivantes). Il a t jug que la convention constitutive dun GIP est un vritable contrat et non un acte administratif unilatral ; mais, touchant lorganisation du service public, elle peut, comme un rglement, faire directement lobjet dun recours pour excs de pouvoir devant le juge administratif (CE, 14 janvier 1998, Synd. national des personnels des affaires sanitaires et sociales). D. Arrt dapprobation de la convention constitutive Larrt portant approbation de la convention constitutive a un caractre rglementaire (CE, 18 juin 1997, Fdration syndicale des PTT) et doit faire lobjet dune publication. Cest cet acte qui donne au GIP son existence juridique en tant que personne morale de droit public. Pour les GIP caractre national, larrt dapprobation est pris par le ou les ministres intresss, ce qui inclut le ministre charg du budget. Pour les GIP caractre local, cet arrt estpris par le prfet. II Rgles de fond A. lments fondamentaux Doivent tre en toute hypothse respects les lments fondamentaux des GIP telles quils ont t fixs par les lois successives et pris en compte par la jurisprudence pour caractriser cette nouvelle catgorie de personnes morales de droit public : - exercice dune activit dintrt gnral ne donnant pas lieu la ralisation ou au partage de bnfic es ; - constitution par une convention soumise lapprobation de lautorit administrative ; - majorit des voix au sein des instances dlibrantes pour les personnes publiques et les personnes prives charges dun service public ; - dsignation dun commissaire du gouvernement auprs du groupement. Par ailleurs, un GIP est en principe constitu pour une priode de temps limite. B. Consquences du caractre de personne publique du GIP Le caractre de personne publique reconnu aux GIP a en lui-mme des consquences, notamment sur le rgime de leur responsabilit, sur celui de leurs contrats et de leurs biens, sur la comptence juridictionnelle pour les litiges les concernant ou encore sur le statut de leur personnel. Ainsi, par exemple, dans la dcision dj mentionne du 14 fvrier 2000, le Tribunal des conflits a estim se trouver en lespce en prsence dun GIP charg dun service public administratif et en a dduit que ses agents relevaient du droit public par application de sa jurisprudence dite Berkani (TC, 25 mars 1996, Prfet de la rgion Rhne-Alpes). Pour autant, et cest l quapparat la diffrence avec les tablissements publics, un GIP peut faire assurer des
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tches administratives caractre permanent par des agents contractuels et non par des fonctionnaires sans que soit intervenu un dcret drogatoire pris aprs avis du Conseil suprieur de la fonction publique (CE, 1er dcembre 1997, Synd. national des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales). Par ailleurs, comme toute personne publique autre que lEtat, les GIP sont soumis au principe de spcialit : ils ne peuvent agir que dans les limites de lobjet que leur a assign le texte qui les a crs. Autre rgle gnrale : compte tenu des termes de larticle 2060 du code civil, les GIP ne peuvent recourir larbitrage. C.Autres rgles Pour le reste, le rgime des GIP se caractrise par une certaine souplesse (cest leur raison dtre) et il appartient aux textes institutifs dapporter les prcisions ncessaires sous rserve des dispositions figurant dans la loi ou de celles ventuellement prises par dcret pour fixer des modalits dapplication de la loi (cf supra). Ntant pas soumis de plein droit aux rgles qui sappliquent aux tablissements publics, les GIP nentrent notamment pas dans le champ dapplication du code des marchs publics, qui ne rgit que les marchs de lEtat, de ses tablissements publics autres que ceux ayant un caractre industriel et commercial, des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics. Toutefois, les GIP qui ont pour objet de satisfaire un besoin autre quindustriel et commercial, cest--dire la plupart sinon la totalit de ceux-ci, sont regards comme des pouvoirs adjudicateurs au sens du droit communautaire et doivent donc appliquer pour leurs marchs dpassant les seuils fixs par les directives les rgles de publicit et de mise en concurrence dfinies par la loi n 91-3 du 3 janvier 1991 et le dcret n 92-311 du 31 mars 1992. Par ailleurs il est possible de prvoir, dans la convention constitutive, lapplication par le GIP des rgles du code des marchs publics ; cela a t fait dans certains cas, notamment pour des GIP constitus quasiexclusivement par lEtat et des tablissements publics administratifs comme le Centre des tudes europennes de Strasbourg. La situation est peu prs la mme en ce qui concerne les rgles de la comptabilit publique. Les GIP ne sont pas soumis de plein droit au dcret n 62-1587 du 29 dcembre 1962 portant rglement gnral sur la comptabilit publique, dont larticle 1er limite le champ dapplication lEtat, aux tablissements publics nationaux, aux collectivits territoriales et aux tablissements publics qui leur sont rattachs. Il convient donc de dterminer si la comptabilit sera une comptabilit de droit priv ou sil y a lieu de prvoir la dsignation dun comptable public et lapplication des rgles fixs par le dcret de 1962 pour les tablissements publics (articles 154 189 : tablissements publics nationaux caract re administratif ; articles 190 225 : tablissements publics nationaux caractre industriel et commercial dots dun agent comptable). La dsignation dun comptable public et lapplication des rgles du dcret de 1962, qui sont justifies et logiques dans le cas de GIP exclusivement composs de personnes publiques elles-mmes soumises la comptabilit publique, ont pour corollaire la comptence juridictionnelle sur les comptes du GIP de la Cour des comptes ou de la chambre rgionale des comptes. D. Contrle des GIP Les GIP sont soumis au contrle de leur gestion par la Cour des comptes dans les conditions prvues par larticle L. 133-2 du code des juridictions financires. Cela rsulte de cet article lui-mme, mais certaines dispositions lgislatives instituant des GIP lont expressment confirm (voir notamment larticle L. 341-4 du code de la recherche, issu de larticle 21 de la loi du 15 juillet 1982).
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Les GIP nentrent pas de plein droit dans le champ du dcret n 55-733 du 26 mai 1955 relatif au contrle conomique et financier de lEtat mais peuvent y tre soumis par dcret, ce qui conduira la dsignation dun contrleur dEtat. La plupart des dcrets mentionns plus haut assujettissent ainsi les GIP quils rgissent au contrle dEtat. Le dcret n 53-707 du 9 aot 1953 peut galement tre rendu applicable aux GIP dans lesquels lEtat et les tablissements publics et entreprises publiques sont majoritaires ; cela a pour effet de soumettre approbation par lEtat un certain nombre de dcisions (budget, comptes, prises de participation). Il est par ailleurs possible de soumettre les GIP dautres contrles ou inspections. Cest ainsi, par exemple, que les agences rgionales de lhospitalisation, qui ont t cres sous forme de GIP, sont soumises au contrle de linspection gnrale des affaires sociales en vertu de larticle L. 6115-2 du code de la sant publique. III Rgles de consultation Les GIP ne sont pas soumis aux rgles des lois statutaires relatives aux trois fonctions publiques en ce qui concerne les instances de reprsentation du personnel. Il ny est donc pas cr de comits techniques paritaires. Cependant, la cration dun GIP est une mesure dorganisation du service qui peut, comme la cration dun tablissement public, affecter les attributions et lorganisation dune administration de lEtat ou dun tablissement public, et ncessiter pour cette raison une consultation pralable du ou des comits techniques paritaires intresss. On se reportera donc aux dveloppements consacrs cette question dans la fiche 5.2.3 consacre aux tablissements publics.
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Dispositions existantes autorisant ou prvoyant la cration de GIP (par ordre chronologique)
Rfrences de la loi (1) Article 21 de la loi n 82- 610 du 15 juillet 1982 / articles L. 341-1 L. 341-4 du code de la recherche Article 45 de la loi n 84-52 du 26 janvier 1984 / article L. 719-11 du code de lducation Article 50 de la loi n 84-610 du 16 juillet 1984 Article 12 de la loi n 85-30 du 9 janvier 1985
Objet du ou des GIP (2) Activits de recherche et de dveloppement technologique, gestion dquipements ncessaires ces activits
Article 6 de la loi n 87-432 du 22 juin 1987 Article 22 de la loi n 87-571 du 23 juillet 1987 / article L. 423-2 du code de lducation
Articles 18 ter et 19 de la loi n 89-486 du 10 juillet 1989 / articles L. 423-1 et L. 423-3 du code de lducation
Dcret dapplication n 83-204 du 15 mars 1983 n 2000-1064 du 30 octobre 2000 n 2000-1149 du 27 novembre 2000 Activits de caractre scientifique, n 85-605 du 13 juin 1985 technique, professionnel, ducatif et n 2000-1270 du 26 dcembre culturel et gestion de services ou 2000 quipements dintrt commun Promotion et dveloppement des n 86-543 du 14 mars 1986 activits physiques et sportives Activits de recherche, de valorisation de la recherche, dexprimentation, de diffusion dinformations ou de formation dans le domaine de la protection et de la mise en valeur de la zone de montagne Aider les tablissements pnitentiaires membres organiser le travail et la formation des dtenus Activits dans les domaines de la n 88-41 du 14 janvier 1988 culture, de la jeunesse et de laction n 88-1034 du 7 novembre sanitaire et sociale, cration et gestion 1988 des quipements ou des services n 91-1215 du 28 novembre dintrt commun ncessaires ces 1991 activits ; activits dans le domaine n 2002-209 du 15 fvrier 2002 de lenseignement technologique et professionnel du second degr (article L. 423-2) Activits dans le domai ne de la n 92-276 du 26 mars 1992 formation continue des tablissements n 2001-757 du 28 aot 2001 denseignement (article L. 423-1) ; n 2001-1227 du 19 dcembre prestations de services titre onreux 2001 de lyces professionnels en vue de transferts de technologie (article L. 423-3) Activits dobservation et de prvention des mauvais traitements aux mineurs ; accueil tlphonique gratuit dans les dpartements et, au plan national, Observatoire de lenfance en danger Missions locales pour linsertion professionnelle et sociale des jeunes, charges de fonctions daccueil,
Article 3 de la loi n 89-487 du 10 juillet 1989 / article L. 226-6 du code de laction sociale et des familles, complt par larticle 9 de la loi n 2004-1 du 2 janvier 2004 Article 7 de la loi n 89-905 du 19 dcembre 1989 (disposition abroge et
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remplace ; cf infra article 2 de la dinformation et daccompagnement loi n 2005-32 du 18 janvier 2005)
Article 33 de la loi n 90-568 du 2 Gestion duvres sociales et de juillet 1990 services communs de La Poste et France Tlcom Article 55 de la loi n 91-647 du Aide laccs au droit (conseils 10 juillet 1991 dpartementaux) Article 7 de la loi n 91-748 du 31 Actions de coopration, y compris juillet 1991 / article L. 6134-1 du internationales, des tablissements code de la sant publique publics de sant Article 12 de la loi n 91-1381 du Stockage des dchets radioactifs : 30 dcembre 1991 / article L. accompagnement et gestion des 542-11 du code de quipements pour faciliter lenvironnement linstallation de laboratoires souterrains Article 50 de la loi n 91-1405 du Assistance technique et coopration 31 dcembre 1991 internationale en matire de travail, emploi et formation professionnelle Article 53 de la loi n 92-125 du 6 Institut charg dtudes et de fvrier 1992 recherches sur lorganisation, les finances et les comptences des collectivits territoriales et des services publics locaux Article 133 de la mme loi / articles L. 1115-2 et L. 1115-3 du Coopration interrgionale et code gnral des collectivits transfrontalire des collectivits territoriales / article 21 modifi territoriales (L. 1115-2) de la loi n 82-610 du 15 juillet Elaboration et mise en uvre de 1982 politiques concertes de dveloppement social urbain (L. 1115-3 et article 21) Article 30 de la loi n 92-645 du Activits de dveloppement ou 13 juillet 1992 dintrt commun dans le domaine du tourisme Article 8 de la loi n 92-646 du 13 Faciliter linstallation et lexploitation juillet 1992 (article 22-4 de la loi de tout nouveau centre collectif de n 75-633 du 15 juillet 1975) / traitement des dchets industriels article L. 541-43 du code de spciaux ou de toute nouvelle lenvironnement installation de stockage de dchets ultimes Article 26 de la loi n 92-675 du Activits de formation et 17 juillet 1992 dorientation professionnelle et cration et gestion des quipements ou des services dintrt commun ncessaires ces activits Article 89 (II) de la loi de Activit de valorisation non finances pour 1993 (n 92-1376 alimentaire des productions du 30 dcembre 1992) agricoles ; Agence nationale pour la valorisation des cultures nergtiques
n 91-1266 du 19 dcembre 1991, articles 141 151
n 92-1366 du 29 dcembre 1992
n 92-373 du 1er avril 1992
n 93-571 du 27 mars 1993 / articles D. 1112-1 D. 1112-7 du code gnral des collectivits territoriales n 93-705 du 27 mars 1993 (DSU)
n 93-237 du 22 fvrier 1993
n 94-729 du 23 aot 1994
n 93-81 du 19 janvier 1993
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Article 96 de la loi n 93-121 du Activits dassistance technique ou de 27 janvier 1993 coopration internationale dans le domaine de la coopration non gouvernementale Loi n 94-342 du 29 avril 1994 Informatisation du livre foncier dans les dpartements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle (NB : transform en tablissement public par larticle 137 de la loi de finances rectificative pour 2004) Article 22 de la loi n 94-628 du Activits denseignement, de 25 juillet 1994 formation initiale et continue, dingnierie ou de recherche relatives aux questions europennes ou la coopration administrative internationale ; cration et gestion des quipements ou services dintrt commun ncessaires ces activits Article 57 de la loi n 95-101 du 2 Activits dans le domaine de fvrier 1995 / article L. 131-8 du lenvironnement et cration et gestion code de lenvironnement des quipements ou services dintrt commun ncessaires ces activits Articles 11 23 de lordonnance Agences rgionales de n 96-346 du 24 avril 1996 / lhospitalisation charges de la articles L. 6115-1 L. 6115-10 dfinition et de la mise en uvre de la du code de la sant publique politique rgionale doffre de soins hospitaliers ainsi que de lanalyse et la coordination de lactivit des tablissements de sant et de la dtermination de leurs ressources Article 37 de la loi n 98-657 du Fonds de solidarit pour le logement 29 juillet 1998 / article 6-1 de la chargs daider les locataires loi n 90-449 du 31 mai 1990 assumer leurs obligations financires Article 86 (V) de la loi n 99-574 Activits dintrt commun du 9 juillet 1999 / article L. 611-3 concernant le dveloppement et la du code rural promotion des produits agricoles et agroalimentaires Article 129 de la mme loi / article L. 812-5 du code rural Cration par des tablissement publics denseignement suprieur agricole de ples de comptences vocation internationale ou exercice en commun par ces tablissements dactivits de caractre scientifique, technique, professionnel, ducatif et culturel et gestion en commun dquipements ou services dintrt commun (article L. 812-5) Article 43 (I) de la loi n 99-641 Groupement pour la modernisation du du 27 juillet 1999 / article L. systme dinformation hospitalire 6113-10 du code de la sant charg de concourir la mise en publique cohrence, linteroprabilit, louverture et la scurit des
n 94-662 du 27 juillet 1994
n 95-299 du 17 mars 1995
n 95-636 du 6 mai 1995
n 96-1039 du 29 novembre 1996 / articles R. 710-17-1 R. 710-17-9 du code de la sant publique
n 99-897 du 22 octobre 1999
n 2000-1149 du 27 novembre 2000 (L. 812-5) n 2001-1044 du 9 novembre 2001 (L. 611-3)
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Article 29 de la loi n 2000-321 du 12 avril 2000
Article 90 de la loi n 2000-719 du 1er aot 2000 Article 1er (III) de la loi n 20001208 du 13 dcembre 2000 / article L. 121-3 du code de lurbanisme
Article 44 de la loi n 2001-616 du 11 juillet 2001
Article 21 de la loi n 2002-2 du 2 janvier 2002 / artic le L. 312-7 du code de laction sociale et des familles Article 90 de la loi n 2002-303 du 4 mars 2002 Article 90 de la loi n 2002-303 du 4 mars 2002 Article 8 de la loi n 2004-806 du 9 aot 2004 / articles L. 1411-14 L. 1411-19 du code de la sant publique Article 33 de la mme loi / articles L. 1415-2 L. 1415-6 du code de la sant publique Article 44 de la loi n 2004-809 du 13 aot 2004
systmes dinformation utiliss par les tablissements de sant membres Maisons des services publics destines faciliter les dmarches des usagers et amliorer la proximit des services publics sur le territoire en milieu urbain et rural Assurer laccueil et lorientation des journalistes en France et faciliter leur travail Agences durbanisme charges de suivre les volutions urbaines, de participer la dfinition des politiques damnagement et de dveloppement, llaboration des documents durbanisme et la prparation des projets dagglomration Activits dinformation, dtude, dexpertise, de prospection et de conseil contribuant au dveloppement conomique de Mayotte Favoriser la coordination et la complmentarit des tablissements et services sociaux et mdico-sociaux et garantir la continuit des prises en charge et de laccompagnement Assistance technique et coopration internationale dans les domaines de la sant et de la protection sociale Assistance technique et coopration internationale dans les domaines de la sant et de la protection sociale Groupement rgio nal (ou territorial) de sant publique charg de mettre en uvre les programmes de sant contenus dans le plan rgional
n 2001-494 du 6 juin 2001
n 2000-1290 du 26 dcembre 2000
n 2002-1452 du 8 dcembre 2002
Institut national du cancer charg de coordonner les actions de lutte contre le cancer A titre exprimental, gestion et paiement des programmes relevant de la politique de cohsion conomique et sociale de la Communaut europenne Article 64 de la loi n 2004-810 Institut des donnes de sant charg du 13 aot 2004 / article L. 161- dassurer la cohrence et de veiller 36-5 du code de la scurit la qualit des systmes dinformation sociale utiliss pour la gestion du risque maladie Article 68 de la mme loi Agences rgionales de sant charges
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titre exprimental des comptences des agences rgionales de lhospitalisation et des unions rgionales des caisses dassurance maladie Article 91 de la mme loi / article L. 216-11 du code de lducation Dveloppement par lEtat et les collectivits territoriales dactivits communes dans le domaine ducatif et culturel et cration et gestion des moyens et services ncessaires ces activits Article 3 de la loi n 2004-1343 Favoriser lutilisation des du 9 dcembre 2004 technologies de linformation, en vue de dvelopper ladministration lectronique ou de grer des quipements dintrt commun dans ce domaine er Article 1 de la loi n 2005-32 du Maisons de lemploi charges de 18 janvier 2005 / articles L. 311- contribuer la coordination des 10 et L. 311-10-1 du code du actions menes dans le cadre du travail service public de lemploi et de participer certaines de ces actions Article 2 de la mme loi / articles Missions locales pour linsertion L. 311-10-2 et L. 311-10-3 du professionnelle et sociale charges code du travail daider les jeunes dans leurs efforts dinsertion en assurant des fonctions daccueil, dinformation, dorientation et daccompagnement Article 131 de la mme loi / Soutien ducatif, culturel, social et article L. 341-1 du code de la sanitaire aux enfants relevant de recherche lenseignement du premier et du second degr Article 64 de la loi n2005-102 du Maisons dpartementales des 11 fvrier 2005/articles L.146-3 handicaps charges doffrir ceux-ci L.146-12 du code de laction un accs unique leurs droits, sociale et des familles prestations et possibilits dappui et de leur faciliter les dmarches
(1) Rfrence du texte source et indication de la loi ou du code dans laquelle la disposition a t insre (2) Il convient de signaler que le champ dapplication des dispositions en cause est parfois galement limit par lexigence de la participation dune certaine catgorie dtablissements publics ; ainsi, par exemple, les GIP de lart. L. 719-11 du code de lducation doivent comprendre un ou plusieurs tablissements publics caractre scientifique, culturel et professionnel (EPSCP).
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FICHE 5.2.5 CREER, MODIFIER OU SUPPRIMER UN REGIME DAUTORISATION OU DE DECLARATION
Mme si la libert dagir doit tre assure aux personnes, de nombreuses activits peuvent tre soumises, pralablement leur exercice, dclaration ou autorisation administrative, pour divers impratifs dintrt gnral : assurer le respect des liberts publiques ou individuelles des tiers, prserver lordre public, la sant publique, protger le domaine public Linstauration de tels rgimes contraignants doit, cependant, rpondre une relle ncessit et nimposer que des sujtions strictement proportionnelles lintrt public. Au regard des objectifs de la politique de rforme de lEtat et de simplification administrative, il convient de prfrer, chaque fois que possible, un dispositif de dclaration un rgime dautorisation. En application de cette orientation, les lois de simplification du droit n 2003-591 du 2 juillet 2003 et n 2004-1343 du 9 dcembre 2004 ont dailleurs habilit le Gouvernement substituer, par ordonnance, des rgimes dclaratifs certains rgimes dautorisation administrative pralable auxquels sont soumises les entreprises. Soumettre lexercice dune activit un rgime de dclaration pralable ou dautorisation pralable ncessite une intervention du lgislateur : larticle 34 de la Constitution dispose en effet que la loi fixe les rgles concernant les garanties fondamentales accordes aux citoyens pour lexercice des liberts publiques et il est trs rare quun rgime de dclaration ou dautorisation pralable naffecte pas lexercice des liberts publiques, au nombre desquelles figure, notamment, celle du commerce et de lindustrie. On notera, en particulier que, sauf habilitation lgislative, les autorits dtentrices de pouvoirs de police administrative ne sont pas habilites subordonner lexercice dune activit dclaration ou autorisation pralables (CE Ass., 22 juin 1951, Daudignac ; 31 juillet 1996, St France affichage Vaucluse). La comptence nappartient au pouvoir rglementaire que dans deux hypothses : - lorsquune lgislation dj en vigueur restreint lexercice dune libert publique selon des modalits que la rglementation envisage ne fait que prciser ou complter (CE Sect. 25 juillet 1975, Min. de lquipement c/ Sieur Richoux ; Ass. 11 juillet 1984, Blat ; Ass. 7 juillet 2004, Min. de lintrieur c/ M. Benkerrou). Le rglement complmentaire doit, dans ce cas, rester dans la ligne de la lgislation considre et ne saurait en affecter lconomie ou lquilibre ; - lorsquil sagit de soumettre un rgime dautorisation pralable des activits sexerant sur le domaine public et faisant un usage anormal des dpendances de ce domaine (CE Sect., 29 janvier 1932, St des autobus antibois). Hormis ces cas, la cration dun rgime de dclaration ou dautorisation ncessite llaboration dun projet de loi. La loi peut, selon les rgles habituelles, renvoyer des dcrets dapplication le soin de prciser les modalits du rgime de dclaration ou dautorisation quelle cre ou modifie.
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On rappellera galement quun projet de loi doit respecter les rgles et principes du bloc de constitutionnalit, comme la soulign la dcision du Conseil constitutionnel du 16 juillet 1971 relative la libert dassociation (n71-44 DC du 16 juillet 1971), ainsi que, le cas chant, les rgles de droit international en vigueur.
I. Cration, modification ou suppression dun rgime de dclaration Un tel rgime peut rpondre des objectifs de diffrentes natures : il peut avoir pour seul objet dinformer les pouvoirs publics sur lexercice de certaines activits et sur lidentit de ceux qui les exercent, avoir pour objet dinformer des tiers en assurant une forme de publicit de certaines activits, ou bien encore concourir une discipline conomique ou professionnelle. La dtermination du ou des objectifs poursuivis est un pralable indispensable llaboratio n des rgles, qui devront tre en cohrence avec lobjet du rgime envisag. Il convient, cet gard, de se poser les principales questions suivantes, et dy apporter une rponse dans les dispositions proposes. A. Quelles seront les personnes et les activits soumises dclaration ? Il est ncessaire de fixer avec prcision le champ du rgime que lon cre ou modifie. Dans toute la mesure du possible, on dsignera les personnes ou activits concernes en se rfrant des catgories juridiques dfinie s. B. La dclaration sera-t-elle obligatoire ou facultative ? La plupart des rgimes en vigueur rendent les dclarations obligatoires, mais les objectifs poursuivis peuvent se satisfaire dune dclaration facultative. Le choix dun rgime obligatoire emporte des consquences ncessaires en matire de contrle et de poursuite des contrevenants (voir, infra, f et g). Un rgime facultatif na de porte pratique que si la dclaration confre des droits ou avantages ceux qui y procdent (voir infra, d). C. La dclaration sera-t-elle la condition de lexercice lgal dune activit ? La rponse nest pas ncessairement positive, quand bien mme la dclaration est obligatoire. Lobjet de la dclaration peut tre seulement dinformer ladministration (notamment des fins statistiques), ou daccorder certains droits ou avantages aux personnes qui se sont dclares. Dans ce dernier cas, lactivit des personnes non dclares nest pas illgale, mais elle ne peut faire bnficier de ces droits et avantages. Lorsque la dclaration est une condition de lexercice rgulier de lactivit concerne, il y a lieu, dune part, de prciser que la dclaration doit prcder le dbut de lexercice de cette activit, dautre part, de prvoir les sanctions auxquelles sexposent les contrevenants ainsi que les modalits des poursuites (voir, infra, g). D. La dclaration aura-t-elle pour effet de faire bnficier ceux qui lauront souscrite de droits ou garanties particuliers ? La dclaration peut avoir pour objet ou pour effet de faire bnficier les personnes qui sy sont soumises dun rgime juridique plus favorable que celui qui est applicable aux personnes non dclares (en matire de capacit juridique, de financements publics, de reprsentation dans des instances consultatives). Ces droits doivent tre dfinis avec prcision.
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E. Quelles seront les modalits de dpt des dclarations ? Les textes doivent prciser, cet gard, la date de la dclaration (doit-elle, en particulier, prcder lexercice rgulier de lactivit ou peut-elle tre postrieure, conditionne-t-elle tout ou partie des droits et avantages rsultant de la dclaration ?), ladministration ou la juridiction auprs de laquelle le dpt doit tre fait, son contenu et les pices qui doivent laccompagner. Lenregistrement des dclarations dans les prfectures ou sous-prfectures offre, tout la fois, une garantie de fiabilit et une commodit de proximit. Des circonstances particulires, tenant principalement la nature des activits en cause et d es contrles administratifs, peuvent justifier un enregistrement auprs de services dconcentrs spcialiss, auprs dorganismes spcialiss (notamment en matire dintervention conomique), voire auprs de services nationaux. Certaines matires peuvent justifier, par ailleurs, un enregistrement dans une juridiction (comme le prvoit, par exemple, la loi de 1881 sur la presse). Il faut prciser les informations que la dclaration doit comporter (identit ou raison sociale du dclarant, nature prcise de lactivit, lieu dexercice, rfrences juridiques, techniques ou financires) et les pices complmentaires dont elle doit tre assortie. (justificatifs de titres, garanties, assurances, documents techniques, plans de situation, tudes dimpact). Le texte fixera galement les obligations relatives la mise jour des donnes soumises dclaration, notamment en cas de modification des conditions dexercice de lactivit. F. Quels seront les modalits et effets des contrles administratifs sur les dclarations ? Sauf dispositions contraires, lautorit qui enregistre la dclaration est tenue de dlivrer le rcpiss attestant le respect formel de lobligation, sans pouvoir exercer pralablement un contrle sur lexactitude des donnes dclares. Ce contrle nintervient quaprs dlivrance du rcpiss et peut donner lieu, selon les rgles applicables, la saisine des autorits investies, le cas chant, dun pouvoir de sanction. Il est donc ncessaire de prvoir, en cas de ncessit, une disposition l gislative autorisant explicitement lexercice dun tel contrle avant la dlivrance du rcpiss, a fortiori sil sagit de confrer ladministration un pouvoir dopposition la dclaration. G. Quelles seront les prrogatives de ladministration et d es autorits judiciaires en cas de non-respect de lobligation de dclaration ? Dune faon gnrale, plusieurs schmas sont envisageables. - Le rgime de dclaration peut, en premier lieu, se borner donner ladministration des informations relatives lexistence et lidentit des personnes exerant lactivit concerne, sans lui confrer dautre prrogative que celle de veiller, le cas chant, au respect de lobligation de dclaration et de poursuivre, dfaut, les contrevenants devant les instances judiciaires comptentes. Dans un tel rgime qui est, notamment, celui applicable aux associations en vertu de er la loi du 1 juillet 1901, ladministration ne pourra pas refuser la dlivrance du rcpiss de la dclaration. - Les textes peuvent, en deuxime lieu, autoriser ladministration imposer le respect de prescriptions spciales, au vu de la dclaration. Tel est, par exemple, le rgime applicable en vertu de la loi du 19 juillet 1976, reprise au code de lensvironnement, certaines installations classes pour la protection de lenvironnement qui doivent respecter les prescriptions dictes par le prfet.
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- Il est possible, en troisime lieu, de prvoir lexercice par ladministration (si ncessaire par voie de saisine de lautorit judicia ire) dun pouvoir dopposition conscutif au dpt de la dclaration. Ce rgime, qui se rapproche de celui de lautorisation pralable, est notamment illustr par les textes qui rgissent louverture des tablissements privs denseignement. Il y a enfin toujours lieu de prciserles sanctions administratives ou pnales susceptibles dtre prononces en cas de manquement lobligation de dclaration ainsi que les procdures applicables. H. Quel usage pourra tre fait par les autorits publiques, en dehors des contrles et des ventuelles poursuites des contrevenants, des informations rvles par les dclarations ? Il est possible, notamment, de prvoir des modalits de publicit (intgrale ou par extraits), par voie de publication ou daffichage, des dclarations. Rien ne fait obstacle ce que les ventuels bnfices de la dclaration soient subordonns laccomplissement de ces modalits de publicit. A dfaut de rgles spciales, les lments communiqus ladministration seront accessibles aux tie rs selon les rgles gnrales de la communication des documents administratifs fixes, principalement, par la loi n78-753 du 17 juillet 1978. Les conditions dexploitation des ventuels traitements informatiss effectus partir des dclarations sont, par ailleurs, soumises aux dispositions de la loi n78-17 du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts qui peuvent imposer la consultation pralable de la Commission Nationale de lInformatique et des Liberts (CNIL ; voir fiche 5.2.9 Crer un traitement automatis ).
II. Cration, modification ou suppression dun rgime dautorisation ou dagrment pralable. Les questions prliminaires se poser avant la cration dun tel rgime sont, pour partie, identiques celles qui concernent les rgimes de dclaration pralable, notamment celles mentionnes aux A., E., G. et H. du I. Mais certaines questions particulires se posent galement. A. Quelle sera lautorit comptente pour dlivrer lautorisation ? Il convient de se conformer, en la matire, aux rgles gnrales fixes par le dcret n97-34 du 15 janvier 1997 relatif la dconcentration des dcisions administratives individuelles et par le dcret n97-1206 du 19 dcembre 1997 pris pour son application. En vertu de ces rgles gnrales, les dcisions individuelles sont prises par le prfet et il ne peut y tre drog que par dcret en Conseil dEtat (et en conseil des ministres sil sagit de prvoir une dcision prise par un ministre ou par dcret). Outre les autorits ministrielles ou dconcentres de lEtat, les autorits administratives indpendantes ainsi que dautres organismes chargs de missions de service public (notamment les fdrations sportives) peuvent galement tre investis du pouvoir de dcision. B. Le pouvoir de dcision de lautorit comptente sera-t-il libre ou encadr par des rgles gnrales ou des critres ?
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Contrairement aux rgimes de dclaration, les rgimes dautorisation confrent ncessairement un pouvoir de dcision lautorit comptente. Deux possibilits soffrent cet gard : - soit les textes fixent les conditions que doivent remplir les personnes qui sollicitent lautorisation et donnent comptence lie lautorit charge de dlivrer lautorisation ds lors que ces conditions sont remplies ; - soit les textes donnent lautorit publique un pouvoir dapprciation pour dlivrer ou refuser lautorisation selon des critres fixs par la loi ou par des directives internes ladministration (voir infra c). Ce pouvoir dapprciation sexerce sous le contrle du juge. C. Quelles seront les modalits dinstruction des demandes dautorisation ? Elles doivent tre dfinies avec dautant plus de prcision que le rgime restreint lexercice des liberts publiques. La loi peut toutefois se borner fixer les rgles principales (autorit comptente, dlais de procdure, ventuelle autorisation tacite, nature des conditions remplir, dure de validit de lautorisation, pouvoirs de contrle et modalits de recours) et renvoyer les autres disposit ions des textes rglementaires dapplication. La dlivrance de lautorisation peut tre subordonne la ralisation dune enqute publique, comme cest le cas, par exemple, en matire dinstallations classes pour la protection de lenvironnement. D. Les autorisations dlivres pourront-elles tre assorties de conditions ? Les rgimes dautorisation comportent frquemment la possibilit pour lautorit administrative dimposer aux personnes autorises exercer une activit le respect de certaines conditions. Ces conditions, plus ou moins restrictives selon lobjet de lautorisation et le degr du contrle que lon souhaite confrer lautorit comptente, peuvent sappliquer aux personnes qui sollicitent lagrment (formation, moralit) comme aux modalits dexercice de lactivit (exercice individuel ou en socit, dure dexercice, lieu dexercice). Elles peuvent reposer sur des critres juridiques, moraux, matriels ou financiers et doivent tre dfinies avec prcision, soit dans le texte qui institue le rgime, soit par renvoi dautres textes. Les textes peuvent, notamment, subordonner lautorisation des engagements pris par la personne qui en bnficie (comme, par exemple, en matire dautorisations dutilisation de frquences par le Conseil suprieur de laudiovisuel ou en matire de participation au service public hospitalier des tablissements privs). Un mme rgime peut dicter des conditions variables en fonction, notamment, des risques que lactivit prsente ou de limportance de la zone sur laquelle elle sexerce.
E. Les autorisations pourront-elles tre cdes des tiers, et selon quelles modalits ? En principe, les autorisations administratives sont accordes en considration de la personne et ne peuvent, par suite, tre cdes des tiers. La loi peut autoriser le bnficiaire cder son autorisation ; il faut, le cas chant, que les textes prcisent les conditions auxquelles une telle cession est subordonne et il est souhaitable de prvoir une information pralable de lautorit publique comptente ainsi quun pouvoir dopposition de cette autorit. Sauf disposition contraire, une cession autorise intervient titre gratuit. La jurisprudence judiciaire a regard parfois les avantages rsultant dune autorisation administrative
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comme des lments de patrimoine professionnel intgrs aux fonds de commerce et il peut tre opportun dintroduire une disposition dans la loi afin de fixer sur ce point une rgle gnrale. F. Dans quelles conditions les autorisations pourront-elles tre suspendues, retires ou devenir caduques? Les motifs dintrt public susceptibles de remettre en cause (suspension, retrait, caducit) une autorisation dlivre et les dispositions ncessaires (autorit comptente, dlais, procdure) doivent tre dfinis afin de rpondre un triple objectif : assurer le caractre effectif du pouvoir confr lautorit comptente, garantir les droits du bnficiaire de lautorisation, rduire les risques de contentieux. On trouvera en annexe la rfrence de textes instituant des rgimes dautorisation ou de dclaration et dont il est possible de sinspirer.
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ANNEXE :
EXEMPLES DE TEXTES REGISSANT DES REGIMES DE DECLARATION OU DAUTORISATION
Dclarations : Articles 7 11 de la loi du 29 juillet 1881 sur la libert de la presse. Articles L.154, L.210-1, L.264 et L.346 du code lectoral, relatifs aux dclarations de candidatures aux lections politiques. Articles L.441-1 et suivants du code de lducation, relatifs louverture des tablissements privs denseignement. Article 16 de la loi n78-17 du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts. Articles L.3322-1 et L.3351-1 du code de la sant publique, relatifs la fabrication et au commerce des boissons alcoolises. Article L.342-8 du code montaire et financier relatif aux oprations de dmarchage financier. Articles du code de lurbanisme, relatifs aux dclarations de travaux. Article L.211-14 du code rural, relatif la dtention de chiens dangereux. Article L.234-1 du code rural, relatif certains levages danimaux. Articles L.253-1 et suivants du code rural, relatifs aux autorisations de mise sur le march de produits antiparasitaires usage agricole.
Autorisations : Articles L.421-1 et suivants et R.421-1 et suivants du code de lurbanisme, rgissant les permis de construire. Articles L.430-1 et suivants et R. 430-1 et suivants du code de lurbanisme, rgissant les autorisations de dmolir. Articles L.315-1-1 et R.315-3 et suivants du code de lurbanisme, rgissant les autorisations de lotir. Articles L.214-1 et suivants du code de lenvironnement relatifs lexploitation des eaux. Articles L.423-5 et suivants du code de lenvironnement, relatifs au permis de chasser. Loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classes pour la protection de lenvironnement, codifie aux articles L.512-1 et suivants du code de lenvironnement. Articles L.33-1 et suivants du code des postes et communications lectroniques, relatifs aux rseaux de tlcommunications. Loi n86-1067 du 30 septembre 1986 relative la libert de communication. Articles 14 et suivants du code de lindustrie cinmatographique. Article L.341-10 du code de lenvironnement, relatif la destruction et la modification des monuments ou sites classs, et son dcret dapplication n88-1124 du 15 dcembre 1988, ainsi que larticle L.341-19 du mme code fixant les dispositions pnales. Articles 25 et suivants du code minier, relatifs aux concessions et autorisations dexploitation. Articles 8 et 9 de la loi du 31 dcembre 1913 sur les monuments historiques. Articles L.321-1 et suivants du code des assurances, relatives lagrment des entreprises dassurances. Loi n70-9 du 2 janvier 1970 rgissant lactivit des agents immobiliers. Articles L.212-1 et suivants du code du tourisme (licence dagents de voyages). Articles L.212-1 et suivants du code de la route, relatifs lenseignement de la conduite. Articles L.221-1 et suivants et R.221-1 et suivants du code de la route, relatifs aux permis de conduire. Articles L.5121-8 et suivants du code de la sant publique relatifs aux autorisations de mise sur le march des mdicaments. Articles L.313-1 et suivants du code de la famille et de laction sociale, relatives aux tablissements mdico-sociaux. Loi du 16 octobre 1919 relative lutilisation de lnergie hydraulique.
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Code de lentre et du sjour des trangers en France et du droit dasile (notamment ses articles L.311-1 L.311-6 et L.322-2 relatifs aux autorisations de sjour et de travail). Articles L.312-9 et suivants du code du travail, relatifs aux bureaux privs de placement. Loi n2000-108 du 10 fvrier 2000 relative la modernisation et au dveloppement du service public de llectricit (art. 7 fixant le rgime des autorisations de production). Article L.6161-6 du code de la sant publique, relatif aux conditions exiges des tablissements privs dsirant tre admis participer au service public hospitalier.
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FICHE 5.2.6 PREVOIR DES SANCTIONS ADMINISTRATIVES OU PENALES
Les sanctions, quelles soient pnales ou administratives, ont une fonction essentiellement rpressive. Cest lintention de punir qui distingue la sanction, tout particulirement la sanction administrative, dautres mesures procdant de lautorit publique avec lesquelles elle est quelquefois confondue, telles que des mesures de police ou des mesures de rparation. Sans doute la sanction a-t-elle souvent, en outre, une fonction de dissuasion, et par l de prvention, mais ce nest pas leffet principalement recherch. Dans le doute, par exemple dans lhypothse dun retrait dagrment, le juge recherche quelle est la finalit essentielle du texte quil a appliquer : une finalit essentiellement rpressive caractrise la sanction (CE, 20 dcembre 2000, St A Conseils Finance), tandis quune finalit essentiellement prventive caractrise une mesure de police (CE, 22 juin 2001, St Athis). De mme, les pnalits fiscales ont t regardes comme des sanctions et non comme de simples rparations en raison de leur finalit essentiellement rpressive (CE, avis, S., 31 mars 1995, SARL Auto-Industrie Mric ; CE, avis, S., 5 avril 1996, Houdmond). Compte tenu des contraintes, notamment des garanties de fond et de procdure, auxquelles est soumise linstitution dun dispositif de sanction, il est impratif de sinterroger au pralable sur le but que lon poursuit rellement. Sil sagit bien de rprimer un comportement, la sanction pnale et la sanction administrative donneront lautorit publique comptente le juge ou une autorit administrative, laquelle peut tre une autorit administrative traditionnelle ou indpendante - le pouvoir de priver lauteur de linfraction dun droit ou de mettre sa charge une obligation, notamment financire. Les sanctions les plus graves relvent en principe du droit pnal, mais cette hirarchie nest pas absolue : des amendes administratives prvues en matire fiscale, douanire ou de droit de la concurrence peuvent atteindre des montants nettement suprieurs ceux des amendes pnales les plus courantes. En outre, le rgime juridique de la sanction administrative tend se rapprocher de celui de la sanction pnale, surtout en matire de garanties de procdure. En dfinitive, cest la nature de lautorit publique investie du pouvoir de sanctionner le juge ou une autorit administrative - qui parat constituer le critre de distinction pertinent entre sanction administrative et sanction pnale. I. Les sanctions pnales Les dveloppements succincts qui suivent ne portent pas sur la cohrence d es sanctions pnales et les moyens de la politique pnale et ne constituent que des lments dinformation. Il est rappel que tout projet de cration dune sanction pnale doit faire lobjet suffisamment lavance dune consultation du ministre de la justice. A. La rpartition des comptences entre la loi et le rglement La Constitution plus prcisment ses articles 34 et 66, son Prambule et les articles 7, 8 et 9 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen auxquels celui-ci renvoie ainsi que les principes fonds sur ces textes accorde une trs large place la loi en matire pnale. Aux termes de larticle 34, la loi fixe les rgles concernant la dtermination des crimes et dlits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procdure pnale .
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Le rglement nest toutefois pas exclu des sources du droit pnal. Larticle 111-2 du code pnal rappelle la ligne de partage entre la loi et le rglement : La loi dtermine les crimes et dlits et fixe les peines applicables leurs auteurs. Le rglement dtermine les contraventions et fixe, dans les limites et selon les distinctions tablies par la loi, les peines applicables aux contrevenants . La formulation est succincte. Elle appelle quelques observations et complments. - Le lgislateur est seul comptent pour dfinir la catgorie des contraventions. La comptence rglementaire ne peut sexercer que dans le cadre trac par la loi laquelle il revient de donner une dfinition gnrale des contraventions et de dterminer le rgime qui leur est applicable. Ainsi, les peines susceptibles dtre encourues sont fixes dans la partie lgislative du code pnal (art. 131-12 et s. ; 131-40 et s.). Dautre dispositions lgislatives de ce code dfinissent les lments du rgime des contraventions (par ex. les rgles relatives la tentative ou la complicit art. 121-4 et s. ou au concours dinfractions art. 132-7). - La dtermination des contraventions et des peines qui leur sont applicables relve du domaine rglementaire pour autant que ces peines nemportent pas privation de libert (CC, dcision n 73-80 L du 23 novembre 1973). La loi n 93-913 du 19 juillet 1993 a abrog les dispositions qui prvoyaient, dans lancien code pnal, lemprisonnement en matire contraventionnelle. - Le rglement auquel se rfre larticle 111-2 du code pnal est ncessairement un dcret. Selon larticle R. 610-1 du code pnal, le dcret qui dfinit une contravention doit tre pris le Conseil dEtat entendu,. En dehors de cette hypothse, le renvoi au dcret au Conseil dEtat est le plus souvent impos par le lgislateur lorsquil y a lieu de prendre des mesures dexcution de la loi pnale. - Sil appartient exclusivement la loi de prvoir des sanctions pnales en matire criminelle et correctionnelle et au rglement de prvoir des sanctions en matire contraventionnelle, il est possible de renvoyer une norme infrieure, par dlgation de la loi ou du rglement, la dfinition dune incrimination. Ainsi, la loi peut-elle se borner fixer le cadre gnral de la rpression ainsi que les peines applicables et renvoyer au rglement le soin de prciser le champ dapplication et les lments constitutifs de linfraction. A titre dexemple, larticle 321-7 du code pnal punit, en matire de ventes dobjets usags, le fait de ne pas tenir un registre de ces objets dans les conditions prvues par un dcret en Conseil dEtat. Le Conseil constitutionnel a admis la validit de ce type de renvoi : Aucun principe ou rgle de valeur constitutionnelle ninterdit au lgislateur driger en infraction le manquement des obligations qui ne rsultent pas de la loi (dcision n 82-145 DC du 10 novembre 1982). Il ne faut toutefois pas msestimer les risques dune telle rpartition des tches entre le lgisla teur et le pouvoir rglementaire. - Larticle R. 610-5 du code pnal prvoit de faon gnrale que la violation des interdictions ou le manquement aux obligations dictes par les dcrets et arrts de police sont punis de lamende prvue pour les contraventions de la 1re classe . Le champ dapplication de ce texte, quoique vaste, est circonscrit aux manquements aux dcrets et arrts de police. Il y a donc lieu de prvoir une sanction pnale adapte si lon envisage de rprimer des manquements des prescriptions ayant un objet diffrent ou contenues dans des textes de nature diffrente. Il en va pareillement, mme en matire de police, si lon envisage une sanction plus svre quune contravention de 1re classe. - La procdure pnale, comme il a dj t not, figure au nombre des matires dont la loi fixe les rgles. Ainsi, il nappartient quau lgislateur de dterminer les agents ou catgories dagents habilits rechercher et constater des infractions pnales (CE, 30 dcembre 2003, Union nationa le CGT affaires sociales).
B. Les rgles de fond Ltablissement dune sanction pnale doit respecter plusieurs principes de valeur constitutionnelle : ceux de lgalit des dlits et des peines, de ncessit et de proportionnalit des
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peines, de personnalit des peines et de non rtroactivit des lois rpressives dincrimination plus svre. 1) Le principe de lgalit des dlits et des peines Ce principe est issu de larticle 8 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen. Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, il en rsulte la ncessit pour le lgislateur de dfinir les infractions en termes suffisamment clairs et prcis pour exclure larbitraire (dcision n 80127 DC des 19 et 20 janvier 1981, loi scurit et libert). Le Conseil constitutionnel fonde aussi sur ce principe celui de linterprtation stricte des dispositions pnales (dcision n 96-377 DC du 16 juillet 1996). Enfin, le Conseil a considr quil rsultait des articles 8 et 9 de la Dclaration que la dfinition dune incrimination criminelle et dlictuelle doit inclure, outre llment matriel de linfraction, llment moral, intentionnel ou non, de celle -ci (dcision n 99-411 DC du 16 juin 1999). Le droit conventionnel europen comporte la mme exigence de clart et de prcision des textes (CEDH, 2 aot 1984, Malone, srie A, n 82). On veillera donc proscrire les incriminations obscures parce que trop peu explicites qui se bornent prvoir la sanction dun ensemble de dispositions techniques selon une formule du type toute infraction aux dispositions du (prsent article, chapitre, etc) est punie de . On sattachera de mme proscrire les incriminations trop larges. Le Conseil constitutionnel a dj eu loccasion de censurer des dispositio ns imprcises ou obscures. Il a, par exemple, censur une disposition qui ne dsignait pas clairement la personne susceptible de se voir imputer linfraction (dcision n 84-183 DC du 18 janvier 1985) et des dispositions qui ne dfinissaient pas assez prcisment les lments constitutifs dun dlit : le dlit de malversations en matire de faillite (mme dcision), le dlit dabsence de diligences appropries du fournisseur dhbergement sur internet (dcision n 2000-433 DC du 27 juillet 2000). En labsence de contrle a priori du Conseil constitutionnel, le juge judiciaire peut tre amen carter lapplication dun texte imprcis ou obscur. La Cour de cassation a, par exemple, estim que ne pouvait servir de base une condamnation pnale larticle 1er du dcret du 28 juillet 1988 qui sanctionne sans autre prcision les infractions aux dispositions des arrts pris en application de larticle L. 162-38 du code de la scurit sociale (Crim. 30 novembre 1992). Lorsque le texte imprcis ou obscur est une disposition lgislative, le juge pnal nen contrle pas la constitutionnalit mais peut lcarter comme mconnaissant le principe de lgalit des dlits et des peines qui figure dans des normes internationales comme la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales (Crim. 20 fvrier 2001). 2) Le principe de ncessit et de proportionnalit des peines Ce principe est aussi fond sur larticle 8 de la Dclaration de 1789, aux termes duquel la loi ne doit tablir que des peines strictement et videmment ncessaires . On veillera au respect de ce principe mme si le contrle exerc par Conseil constitutionnel sur ce point est limit la censure des disproportions manifestes (dcision n 87-237 DC du 30 dcembre 1987). Il est noter que le Conseil constitutionnel a tir de ce principe linterdiction des peines automatiques (dcision n 99-410 DC du 15 mars 1999 ). 3) Le principe de personnalit des peines En vertu du principe de la personnalit des peines qui dcoule des articles 8 et 9 de la Dclaration de 1789, nul nest punissable que de son propre fait (CC, dcision n 99-411 DC du 16 juin 1999, qui tmoigne dailleurs dune certaine souplesse dans la mise en uvre du principe).
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4) Le principe de non-rtroactivit de la loi pnale , Ce principe, quexprime larticle 8 de la Dclaration de 1789 nul ne peut tre puni quen vertu dune loi tablie et promulgue antrieurement au dlit et lgalement applique sapplique aux dispositions pnales dincrimination plus svre. Il est absolu (dcisions n 92-307 DC du 25 fvrier 1992 ; n 93-325 DC du 13 aot 1993 ; n 96-377 DC du 16 juillet 1996). Il est de ce fait interdit de limiter les effets de la rgle selon laquelle la loi pnale nouvelle doit, lorsquelle prononce des peines moins svres que la loi ancienne, sappliquer aux infractions commises avant son entre en vigueur et nayant pas donn lieu des condamnations passes en force de chose juge (dcision n 80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981). C. La procdure pnale Larticle 66 de la Constitution place la sauvegarde de la libert individuelle de toute personne sous la protection de lautorit judiciaire. Il sensuit que lintervention du juge dans la procdure pnale ne saurait tre ignore, prive deffet rel ou rduite dune manire telle que ne serait pas respectes les dispositions de cet article. Cest ainsi que le Conseil constitutionnel na admis la constitutionnalit de dispositions soumises son examen que parce quil a considr que le parquet tant compos de magistrats, ceux-ci pouvaient tout comme les juges du sige dfendre la libert individuelle en contrlant la garde vue (dcision n 93-326 DC du 11 aot 1993) ou les recherches didentit (dcision n 93-323 DC du 5 aot 1993). La libert individuelle nest toutefois assure aux personnes mises en cause que dans la mesure o elle compatible avec les ncessits de la recherche de la vrit. La jurisprudence du Conseil constitutionnel apparat cet gard assez pragmatique (dcisions n 93-323 DC du 5 aot 1993 ; n 93326 DC du 11 aot 1993 ; n 97-329 DC du 22 avril 1997 ; 2002-461 DC du 29 aot 2002). Il convient en outre de ne pas porter atteinte aux garanties constitutionnelles ou tires des conventions internationales, en particulier de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales, dont bnficie toute personne susceptible dtre poursuivie pnalement : la prsomption dinnocence et le respect des droits de la dfense. 1) La prsomption dinnocence Elle dcoule de larticle 9 de la Dclaration de 1789. Le Conseil constitutionnel veille son respect (dcisions n 81-127 DC des 19 et 20 janvier 1981 ; n 95-360 DC du 2 fvrier 1995 ; n 98-408 DC du 22 janvier 1999). Le principe nest cependant pas absolu. Dune part, le Conseil constitutionnel a admis une exception sous forme de renversement de la charge de la preuve en matire contraventionnelle (rpression des infractions la rglementation de la vitesse sur les routes) : Si, en principe, le lgislateur ne saurait instituer de prsomption de culpabilit en matire rpressive, toutefois, titre exceptionnel, de telles prsomptions peuvent tre tablies, notamment en matire contraventionnelle, ds lors quelles ne revtent pas de caractre irrfragable et que les faits induisent raisonnablement la vraisemblance de limputabilit (dcision n 99-411 DC du 16 juin 1999). Dautre part, le principe de la prsomption dinnocence ne fait pas obstacle c e que lautorit judiciaire soumette des mesures restrictives ou privatives de libert une personne lencontre de laquelle existent des indices suffisants quant la participation la commission dun dlit ou dun crime. Mais, dans ce cas, les droits de la dfense doivent tre assurs. 2) Le principe du respect des droits de la dfense
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Il fait partie des principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique (dcisions n 76-70 DC du 2 dcembre 1976 ; n 81-127 DC des 19 et 20 janvier 1981 ; n 93-334 DC du 20 janvier 1994 ; n 2000-433 DC du 27 juillet 2000), et son champ dapplication stend bien au-del de la procdure pnale. Parmi les applications de ce principe, on citera en premier lieu le caractre contradictoire de la procdure : la personne poursuivie doit avoir accs la procdure et rpondre de laccusation dont elle fait lobjet (dcisions n 92-307 DC du 25 fvrier 1992 ; n 99-416 DC du 23 juillet 1999) D. Codification Indpendamment des cas o ldiction dune sanction pnal e constitue le prolongement dune lgislation dont lobjet principal nest pas dordre rpressif et o la sanction pnale peut tre rattache cette lgislation, la dtermination des infractions pnales doit figurer dans le code pnal. Elle na pas figurer dans le code de procdure pnale, sauf si la sanction a pour objet exclusif dassurer le respect dune rgle de procdure pnale (CE, Avis, AG n 368.414 du 17 octobre 2002).
II. Les sanctions administratives Si le Conseil constitutionnel a admis quaucun principe ou valeur constitutionnelle ne fait obstacle ce quune autorit administrative, agissant dans le cadre de prrogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction , il a aussitt ajout que ce nest qu la condition, dune part, que la sanction susceptible dtre inflige (soit) exclusive de toute privation de libert et, dautre part, que lexercice du pouvoir de sanction (soit) assorti par la loi de mesures destines sauvegarder les droits et liberts constitutionnellement garantis (dcision n 89-260 DC du 28 juillet 1989). De son ct, la Cour europenne des droits de lhomme a galement admis la validit du procd de la sanction administrative au regard de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales, mais non sans rappeler le ncessaire respect des prescriptions de larticle 6 de celle -ci (CEDH, 21 fvrier 1984, Oztrk c/ R.F.A.). Il convient dtre attentif, si lon envisage la cration de sanctions administratives, au fait que le rgime juridique de ce type de sanctions tend se rapprocher de celui de la sanction pnale. Les sanctions administratives qui sont nombreuses : avertissements et blmes prononcs en matire disciplinaire, amendes, retraits davantages, dagrments ou dautorisations, fermetures voire suppressions dtablissements ou dinstallations, interdictions dexercer une profession etc. peuvent tre regroupes, comme les sanctions pnales, en deux groupes : les sanctions privatives de droit et les sanctions patrimoniales. A. La rpartition des comptences entre la loi et le rglement Le principe de lgalit des dlits et des peines implique que les infractions administratives et les sanctions correspondantes soient prvues par un texte (CC, dcision n 88-248 DC du 17 janvier 1989). Toutefois, comme en matire pnale, ce texte na pas, dans tous les cas, tre une loi (CE, Ass., 7 juillet 2004, ministre de lintrieur, de la scurit intrieure et des liberts locales c/ M. Benkerrou). Dans cette affaire, le Conseil dEtat a jug que ds lors que le pouvoir rglementaire tait comptent pour fixer certaines rgles dexercice dune profession, il ltait galement pour prvoir des sanctions administratives en rapport, par leur objet et leur nature, avec cette rglementation. B. Les rgles de fond Les rgles de fond applicables aux sanctions pnales le sont aussi aux sanctions administratives, savoir, outre le principe de lgalit des dlits et des peines dj cit : - Le principe de ncessit et de proportionnalit des sanctions (CC, dcision n 87-237 DC du 30 dcembre 1987, 15) ;
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- Le principe de la personnalit des peines (CE, S., 8 janvier 1954, Dame Llouquet). Lapplication du principe aux personnes morales est malaise dans le cas, notamment, de labsorption de la socit qui a commis le manquement par une autre socit. Dans une affaire juge le 22 novembre 2000, le Conseil dEtat a opr une distinction entre le blme que le principe de personnalit des peines ne permettait pas dinfliger la socit absorbante et lapplication cette dernire dune sanction pcuniaire laquelle le mme principe ne faisait pas obstacle (S. 22 novembre 2000 st Crdit agricole Indosuez) ; - le principe de non-rtroactivit des lois rpressives plus svres (CC, dcision n 88248 DC du 17 janvier 1989 ; CE, 14 avril 1986, SCI Fournier, en matire de pnalits fiscales) et de rtroactivit des lois rpressives plus douces (CE, avis, S. 5 avril 1996, Houdmond, toujours en matire de pnalits fiscales). Cependant, le rgime des sanctions administratives reste plus souple, certains gards, que le rgime des sanctions pnales : ainsi une dfinition prcise des infractions sanctionnes nest pas impose. La rfrence aux obligations auxquelles des administrs sont soumis en vertu de dispositions lgislatives ou rglementaires suffit (voir cet gard larticle L. 514-1 du code de lenvironnement applicable aux exploitants dune installation classe). De mme, llment moral de linfraction, essentiel en matire pnale, est trs rduit en matire de sanctions administratives. C. Les rgles de procdure Sagissant des procdures, le mme mouvement de rapprochement avec le rgime des sanctions pnales peut tre not, mais le rgime des sanctions administratives conserve des particularits. Est applicable aux sanctions administratives, notamment, le principe du respect des droits de la dfense (CE, S., 5 mai 1944, Dame veuve Trompier-Gravier ; CC, dcisions n 97-389 DC du 22 avril 1997, n 99-411DC du 16 juin 1999 au sujet du retrait de points du permis de conduire, n 2001451 DC du 27 novembre 2001). En ce qui concerne la motivation de la dcision de sanction et le caractre contradictoire de la procdure, ce principe est dsormais formalis dans les lois n 79-587 du 11 juillet 1979 (motivation) et n 2000-321 du 12 avril 2000 (art. 24 : caractre contradictoire de la procdure de sanction). Sagissant des particularits, la plus notable est celle de ne pas faire obligatoirement intervenir un juge, sauf recours de la personne sanctionne. Mais il existe aussi des procdures dans lesquelles la sanction administrative est prononce par un organe prsentant le caractre dune juridiction, par exemple les formations disciplinaires des ordres professionnels dont les dcisions rendues en dernier ressort peuvent tre frappes dun pourvoi en cassation devant le Conseil dEtat. Dans lhypothse ordinaire o elle est prononce par un organe administratif non juridictionnel, le recours contre une sanction administrative nest pas suspensif mais il peut tre fait usage des procdures durgence devant le juge. D. Des garanties renforces lorsque les sanctions sont prononces par des autorits administratives indpendantes Nombre dautorits administratives indpendantes, notamment de rgulation, dtiennent la fois le pouvoir de dfinir des rgles, celui den assurer le respect et de prononcer des injonctions et des sanctions. Cette combinaison de pouvoirs qui ne contrevient pas, par elle -mme, aux stipulatio ns de larticle 61 de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts
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fondamentales (CE, 30 juillet 2003, St Dubus SA) a pour contrepartie les garanties dcoulant de ces stipulations au titre de leur application aux accusations en matire pnale. Ainsi, alors mme que les autorits administratives indpendantes ne sont pas des juridictions en droit interne, elles doivent, dans la mesure o elles infligent des sanctions pouvant tre considres comme des accusations en matire pnale au sens de la Convention, et o, par leur composition et leurs attributions, elles se rapprochent de juridictions, respecter les stipulations de son article 61, notamment au regard du principe de publicit des sances et dimpartialit (sagissant de la commission des oprations de bourse : Cass. Ass. Pln., 5 fvrier 1999, COB c/ Oury et autres ; du conseil de la concurrence : Cass. Com., 5 octobre 1999, SNS Campenon-Bernard SGE ; du conseil des marchs financiers : CE, Ass. 3 dcembre 1999, Didier ; du conseil suprieur de laudiovisuel : CE, 29 juillet 2002, association Radio Deux Couleurs ; de la commission de contrle des assurances : CE, 28 octobre 2002, M. Laurent).
III. Le choix entre les sanctions pnales et les sanctions administratives Il existe un choix entre linstitution de sanctions pnales et celle de sanctions administratives, sauf pour les peines privatives de libert. Linclination premire va vers le droit pnal dont la fonction est de rprimer, mais la sanction admin istrative prsente certains avantages qui peuvent tre dterminants au regard des caractristiques des comportements que lon veut rprimer. Dun point de vue pratique, la sanction administrative est immdiatement excutoire. Elle est inflige sans saisine pralable dun juge et sans dlai et selon une procdure plus facile mettre en oeuvre que la procdure pnale. La sanction administrative permet la rpression dinfractions trs nombreuses, comme en matire de scurit routire - plus dun million de retraits de points de permis de conduire par an - ou en matire fiscale - environ deux millions de pnalits infliges par an. Eu gard lencombrement des juridictions rpressives, il serait peu raliste de traiter par la voie pnale ce type daffaires. La sanction administrative peut apparatre en outre moins traumatisante pour celui qui la subit que la sanction pnale. La sanction administrative est plus discrte. Elle semble plus facilement accepte. Elle convient mieux lorsque les manquements consistent en la mconnaissance de rgles techniques que ladministration matrise bien, lorsque la rpression prsente un caractre disciplinaire marqu ou, enfin, dans certains secteurs de la vie conomique et culturelle o lobjectif est de rguler des comportements (la Bourse, la concurrence, laudio-visuel, etc). A titre dillustration, une loi du 1er juin 1965 faisait de lusage de produits dopants un dlit. Elle ne fut pas applique. La loi du 28 juin 1989 et des lois ultrieures ont substitu lapproche pnale une approche disciplinaire organise avec la participation du mouvement sportif, assortie de sanctions consistant interdire au contrevenant de participer des comptitions et des manifestations sportives. En sens inverse, les caractristiques de la sanction pnale peuvent constituer aussi des atouts. La sanction pnale peut tre choisie non seulement parce quelle permet de punir lourdement mais aussi pour son caractre public. En outre, dans le domaine des punitions relativement lgres, la sanction pnale sest enrichie de modalits rpondant mieux la varit des objectifs de la rpression et aux contraintes defficacit : dveloppement des peines complmentaires (incapacits administratives, fermetures dtablissements, confiscations de biens, dchances de divers droits, obligation de remise en tat dun lieu), ordonnance pnale, qui est une condamnation prononce sans audience pralable par le tribunal de police, amende forfaitaire applique notamment en matire dinfractions au code de la route, composition pnale. Enfin, aux sanctions pnales ou administratives peuvent, dans certains cas, tre prfres des sanctions civiles (cf., par exemple, les mesures de dpnalisation en matire de droit des socits contenues dans lordonnance n 2004-274 du 25 mars 2004).
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IV. Le cumul des sanctions Plutt que de choisir entre les sanctions, il peut tre tentant de les multiplier en dictant plusieurs sanctions pnales, plusieurs sanctions administratives ou en cumulant sanctions administratives et sanctions pnales. Le principe de non cumul des peines limite cependant cette perspective. Le principe de proportionnalit qui dcoule de larticle 8 de la Dclaration de 1789 implique que, lorsque plusieurs dispositions pnales sont susceptib les de fonder la condamnation dun seul et mme fait, les sanctions prononces ne peuvent excder le maximum lgal le plus lev (CC, dcision n 2001-455 DC du 12 janvier 2002 85). Ce principe ne concerne pas seulement les peines prononces par les juridictions rpressives mais stend toute sanction ayant le caractre dune punition mme si le lgislateur a laiss le soin de la prononcer une autorit de nature non juridictionnelle (CC, dcision n 89-260 DC du 28 juillet 1989). La rgle non bis in idem ninterdit pas le cumul des sanctions pnales et des sanctions administratives encourues pour les mmes faits dans la mesure o linstitution de chacun de ces types de sanction repose sur des objets diffrents et tend assurer la sauvegarde de valeurs et dintrts qui ne se confondent pas. Le Conseil constitutionnel na toutefois admis le cumul que sous rserve du respect du principe de proportionnalit. Il sensuit notamment quen cas de sanctions administratives ayant un objet pcuniaire comparable celui dune amende pnale, le montant global des sanctions prononces ne doit pas dpasser le montant le plus lev de lune des sanctions encourues (dcision n 89-260 DC du 28 juillet 1989, 16 22). La CEDH admet galement le cumul (9 janvier 2001 Ouendeno : pas de violation des stipulations de larticle 4 du Protocole n 7 la Convention). Il est dailleurs frquent quun dispositif rpressif combine sanctions pnales et sanctions administratives (par exemple, en matire fiscale et en matire dinstallations classes). Dans une tude publie en 1995 (Les pouvoirs de ladministration dans le domaine des sanctions, EDCE, la Documentation franaise), le Conseil dEtat recommande toutefois de ne prvoir le cumul des sanctions pnales et administratives que dans trois cas : - lorsque lutilisation dune sanction administrative est provisoire, dans lattente dune sanction pnale (par exemple, la suspension du permis de conduire) ; - lorsquil existe une diffrence de nature entre les sanctions administratives et pnales (par exemple, lorsque la sanction administrative est pcuniaire et la sanction pnale une peine demprisonnement) ; - lorsque la sanction pnale a un caractre exceptionnel (infraction caractre frauduleux notamment). Figurent en annexe titre dexemple, des chantillons de sanctions pnales et administratives actuellement en vigueur.
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ANNEXE
DISPOSITIFS DE SANCTIONS PENALES ET ADMINISTRATIVES DONNES A TITRE D'EXEMPLES
Dispositif complet de sanctions pnales insr dans un code autre que le code pnal : en matire montaire et financire : code montaire et financier, titre VI du livre 1er, titre III du livre II, titre V du livre III, titre VI du livre IV, titre VII du livre V, titre IV du livre VI ; code de lurbanisme (articles L.480-1 et suivants)
Dispositif comprenant des sanctions administratives et des sanctions pnales : en matire d'installations classes pour la protection de l'environnement : code de l'environnement (Partie Lgislative : livre V, titre 1er, chapitre IV, les sections 1 contrle et sanctions administratifs et 2 Dispositions pnales ) ; en matire fiscale : chapitre II du livre II du code gnral des impts.
Sanctions infliges par des autorits administratives indpendantes : en matire de communication audiovisuelle : la loi n 86-1067 du 30 septembre 1986 prvoit des sanctions administratives (articles 42-1 42-15, 48-1 48-10) et des sanctions pnales (articles 74 79-6) ; sanctions administratives infliges en cas d'inexcution d'une mesure prise ou d'un injonction prononce par l'autorit de rgulation : exemple en matire de droit de la concurrence : code de commerce, articles L. 464-2 et suivants.
Dispositif original : en matire de circulation routire, le dispositif de permis points et de retrait de points : articles L. 223-1 et suivants du code de la route.
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FICHE 5.2.7
CREER, MODIFIER OU SUPPRIMER UNE TAXE FISCALE
La prsente fiche a pour objet dindiquer les rgles gnrales auxquelles sont soumises les impositions de toute nature, quil sagisse des prlvements obligatoires de nature fiscale figurant dans le code gnral des impts ou de ceux institus dans des domaines particuliers tels que lurbanisme, lagriculture ou lenvironnement et pouvant ce titre relever dautres administrations que la direction gnrale des impts.
I. La nature fiscale dun prlvement obligatoire Instituer un prlvement obligatoire exige en premier lieu, quelle quen soit la dnomination ( taxe, contribution, redevance ou participation ), d en dterminer la nature. Cette qualification juridique commande en effet les rgles de comptence, de fond et de procdure applicables. Tous les prlvements obligatoires ne prsentent pas un caractre fiscal. On peut dfinir les impositions de toute nature au sens de larticle 34 de la Constitution comme des prlvements perus par voie dautorit au profit de personnes publiques ou de personnes prives charges dune mission de service public et qui nont pas le caractre dune redevance pour service rendu ou dune cotisation de scurit sociale (il nest plus cr de taxes parafiscales depuis lentre en vigueur de la loi organique sur les lois de finances). Il sensuit que, pour donner un prlvement obligatoire la qualification dun impt, il faut procder par limination en le distinguant de la redevance et de la cotisation de scurit sociale. A la diffrence de limpt, la redevance pour service rendu (voir fiche 5.2.8 ) trouve sa contrepartie directe dans une prestation fournie par un service ou dans lutilisation dun ouvrage ou dun bien (CE, Ass., 21 nov. 1958, Syndicat national des transporteurs ariens). Ainsi, ne constituent pas des prlvements fiscaux la participation pour raccordement lgout prvue par larticle L. 1331-7 du code de la sant publique (CE, 27 juin 1973, Ville de Marseille) ou la contribution rclame une personne qui sollicite lautorisation dexercer une activit professionnelle et destine seulement couvrir les frais de contrle de cette demande particulire. En revanche, doit tre regard comme un impt un prlvement exig raison des contrles exercs par ladministration si ceux-ci ont pour but premier la ralisation dobjectifs dintrt gnral tels que la scurit publique, la sant publique ou la scurit des consommateurs (CE, 23 juin 2000, Chambre syndicale du transport arien : redevance aroportuaire couvrant des missions de scurit ; CE, 20 mars 2000, GISTI : redevance pour lexamen mdical impos par mesure de sant publique aux trangers demandant un titre de sjour). La cotisation de scurit sociale, comme la redevance pour service rendu, se distingue de limpt par le fait quelle a une contrepartie directe, le droit des prestations, et quelle est affecte au financement de ces prestations. Mais laffectation de son produit au financement de la protection sociale ne suffit pas faire entrer un prlvement dans la catgorie des cotisations sociales ; ainsi le Conseil constitutionnel a rang dans l a catgorie des impositions de toute nature la contribution sociale gnralise (n 90-285 DC du 28 dcembre 1990), la contribution sociale de solidarit sur les socits (n 91-302 DC du 30 dcembre 1991) ainsi que les prlvements et contributions spcifiques destins au financement de la scurit sociale (n 97-393 DC du 18 dcembre 1997). Le Conseil dEtat a donn la mme qualification fiscale aux contributions mises la charge des entreprises
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pharmaceutiques (CE Ass., 28 mars 1997, St Baxter) et aux contributions leves au profit de la caisse damortissement de la dette sociale (CE, 4 dcembre 1996, Association de dfense des socits de courses des hippodromes de province). Les redevances domaniales qui rmunrent lavantage consenti par la collectivit publique loccupant du domaine public ne sont pas non plus des impts (par ex. : CE, 28 juillet 1999, Cofiroute).
II. Comptence prpondrante mais non exclusive du lgislateur en matire fiscale Une fois dfinie la nature fiscale du prlvement, il convient de dterminer quel support (lgislatif ou rglementaire ?) il faut recourir. Larticle 34 de la Constitution dispose que La loi fixe () -les rgles concernant lassiette, le taux et les modalits de recouvrement des impositions de toutes natures . En application de ces dispositions, les rgles relatives un prlvement fiscal prennent place normalement dans une loi ordinaire ; elles peuvent aussi figurer dans une loi de finances (voir fiche 1.3.4. les lois de finances). Il appartient au lgislateur, sauf encourir la censure du Conseil constitutionnel pour incomptence ngative, de dfinir avec une prcision suffisante le rgime de limpt quil institue. Mais le Conseil constitutionnel a admis des tempraments. Le lgislateur peut, s ans mconnatre sa comptence, se dispenser de fixer lui-mme le taux dune imposition sil fixe les limites lintrieur desquelles le pouvoir rglementaire est habilit arrter ce taux (n87-239 DC du 30 dcembre 1987 ; n 2000-442 DC du 28 dcembre 2000). Il peut de mme renvoyer un dcret en Conseil dEtat le soin de fixer des coefficients multiplicateurs applicables pour chacune des activits exerces dans les tablissements classs et servant au calcul du montant de la taxe gnrale sur les activits polluantes ds lors quil prcise la m arge de variation de ces coefficients et les critres retenir pour la fixation de chacun dentre eux (n 99-422 DC du 21 dcembre 1999). Il peut galement confier au pouvoir rglementaire le soin de dterminer la date dentre en vigueur dun article de loi abrogeant un dispositif imposant des obligations aux contribuables la condition de lui fixer une date limite (n 86-223 DC 29 dcembre 1986). Le pouvoir rglementaire conserve ses comptences propres pour prendre les mesures dapplication ncessaires la mise en uvre des rgles fixes par la loi (CC n 68-51 L du 4 avril 1968). Ainsi le lgislateur, qui prvoit une exonration prolonge de taxe foncire en faveur de constructions satisfaisant des critres de qualit environnementale, ne mconnat pas sa comptence en dlguant un dcret en Conseil dEtat le soin de fixer la dfinition technique des critres dont il a dtermin la nature (CC n 2001-456 DC du 27 dcembre 2001). Relvent aussi du pouvoir rglementaire, dans lexercice du pouvoir autonome que lui reconnat larticle 37 de la Constitution (CC n 68-35 DC 30 janvier 1968), les mesures dorganisation des services chargs dtablir limpt ou de le recouvrer (CC n 2000-189 L du 25 septembre 2000). Enfin, en vertu du principe de libre administration des collectivits territoriales, celles-ci disposent dune comptence fiscale quelles exercent dans les limites dfinies par la loi. III. Les normes respecter A. Les principes de valeur constitutionnelle La cration ou la modification dun impt doit respecter les principes de valeur constitutionnelle noncs par larticle 13 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen :
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Pour lentretien de la force publique, et pour les dpenses dadministration, une contribution commune est indispensable ; elle doit tre galement rpartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facults . Linstitution dune imposition peut galement affecter dautres principes de valeur constitutionnelle, comme le droit de proprit, le respect de la vie prive ou la libre administration des collectivits territoriales, mais les principes rsultant de larticle 13 sont les plus dterminants. Leur mise en uvre a t prcise par une jurisprudence abondante dont on ne mentionnera que quelques lments. Le Conseil constitutionnel a jug que le maintien au profit de lEtat de la majoration pour frais de gestion des impts locaux (n 95-369 DC du 28 dcembre 1995) ou la contribution sur les cessions de droits de diffusion de comptitions sportives (n 99-424 DC du 29 dcembre 1999) ntaient pas contraires au principe de la ncessit de limpt. Mais il a censur des dispositions instituant une amende fiscale manifestement disproportionne (n 89-268 DC du 29 dcembre 1989). Il a fait une application souple du principe de progressivit de limpt en admettant que le choix dun taux uniforme commun applicable trois contributions sociales n tait pas contraire larticle 13 de la Dclaration de 1789 ds lors que le produit de ces contributions, vers la Caisse nationale des allocations familiales, tait destin allger due concurrence les prlvements affects la scurit sociale, caractriss par une prpondrance des cotisations non soumises une rgle de progressivit et que ces contributions ntaient pas dductibles de limpt sur le revenu, dont les taux sont progressifs (n 90-285 DC du 28 dcembre 1990). Il a galement jug que larticle 13 de la Dclaration de 1789 ne faisait pas obstacle un systme redistributif par limpt. Il nest pas interdit au lgislateur de mettre la charge de certaines catgories de personnes des charges particulires en vue damliorer les conditions de vie dautres catgories de personnes, sous rserve de ne pas crer une rupture caractrise de lgalit devant les charges publiques (n 99-416 DC du 23 juillet 1999). Il a galement admis lutilisation de la fiscalit comme instrument de soutien des politiques conomiques, sociales ou cologiques. Le lgislateur peut ainsi dcider daccorder des avantages fiscaux pour encourager la cration et le dveloppement dun secteur dactivit concourant lintrt gnral (n 84-184 DC du 29 dcembre 1984). Il peut mettre la charge de certaines personnes des impositions particulires pour les inciter adopter des comportements conformes des objectifs dintrt gnral tels que la protection de lenvironnement (n 2000-441 DC du 28 dcembre 2000 ; n 2003-488 DC du 29 dcembre 2003). Les principes de larticle 13 ne sont pas non plus mconnus lorsque le lgislateur dcide dexclure du champ dapplication dun impt certains redevables par mesure de simplification (n 2000-441 DC du 28 dcembre 2000) ou pour des motifs tirs des ncessits administratives comme celle dviter des frais de recouvrement excessifs par rapport au produit attendu de limpt (n 2003-480 DC du 31 juillet 2003). Pour respecter le principe dgalit, le lgislateur doit fonder son apprciation sur des critres objectifs et rationnels en fonction des buts quil se propose et selon les caractristiques de chaque impt (n 97-393 DC du 18 dcembre 1997). Si le principe dgalit implique qu situations semblables il soit fait application de rgles semblables sous rserve des diffrences de traitement justifies par des motifs dintrt gnral, il ninterdit pas qu des situations diffrentes soient appliques des rgles diffrentes (mme dcision). Il est loisible au lgislateur de crer des catgories particulires de redevables et de prvoir des exclusions ou des exonrations en fonction des buts quil sassigne, sous rserve de mettre en uvre des critres objectifs et rationnels. Ainsi, le lgislateur manque ces obligations lorsque, crant une taxe sur les imprims publicitaires et les journaux gratuits destine rduire les cots de llimination et du traitement des dchets et limiter les atteintes lenvironnement, il tablit une diffrence de traitement sans rapport direct avec les objectifs poursuivis en excluant de son champ dapplication un grand nombre dimprims susceptibles daccrotre le volume des dchets (n 2002-
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464 DC du 27 dcembre 2002) ou ceux de ces imprims ou journaux qui font lobjet dune distribution nominative (n 2003-488 DC du 29 dcembre 2003). De mme, quand il institue une taxe gnrale sur les activits polluantes en vue de renforcer la lutte contre leffet de serre, il tablit une diffrence de traitement sans rapport avec les buts assigns en soumettant cet impt llectricit alors quen raison de la nature des sources de production de celle -ci, la consommation de cette nergie contribue trs faiblement au rejet des gaz carboniques et permet, par substitution aux produits fossiles, de lutter contre leffet de serre (n 2000441 DC du 28 dcembre 2000). Le Conseil constitutionnel a galement estim quune disposition exonrant de la contribution sociale gnralise sur les revenus dactivit les redevables dont les revenus taient infrieurs un seuil dtermin crait une disparit manifeste entre les redevables, ds lors que le dispositif ne tenait compte ni des revenus autres que ceux tirs dune activit ni des revenus des autres membres du foyer fiscal ou des personnes charge (n 2000-437 DC du 19 dcembre 2000). En revanche, est conforme aux principes constitutionnels la disposit ion refusant aux contribuables dont le revenu net imposable est suprieur un seuil dtermin le bnfice dun abattement sur certains revenus de capitaux mobiliers, cette mesure permettant de mieux prendre en compte les facults contributives des redevables (n 2000-442 DC du 28 dcembre 2000). La loi fiscale peut avoir une porte rtroactive la condition que cela soit justifi par un motif dintrt gnral et que cette rtroactivit ne prive pas de garanties lgales des exigences constitutionnelles. Elle doit respecter les dcisions de justice passes en force de chose juge, le principe de non rtroactivit des peines plus svres et linterdiction de remettre en cause des prescriptions lgalement acquises (n 88-250 DC du 29 dcembre 1988). Toutefois, lgard des lois de validation, la jurisprudence est particulirement rigoureuse : la porte de la validation doit tre strictement dfinie et cible (n 99-422 DC du 21 dcembre 1999) ; lacte valid ne doit pas tre entach dinconstitutionnalit (sauf si le motif de la validation est lui-mme de rang constitutionnel : n 97-390 DC du 19 novembre 1997) ; la validation doit tre justifie par un motif dintrt gnral suffisant qui ne peut se rduire un enjeu financier limit (n 95-369 DC du 28 dcembre 1995), le Conseil constitutionnel se livrant un contrle exigeant de proportionnalit (n 99-425 DC du 19 dcembre 1999). B. La Convention europenne des droits de lhomme Les principes qunonce la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales ne diffrent pas sensiblement des principes de valeur constitutionnelle. Mais, alors que le contrle de constitutionnalit ne peut plus sexercer aprs promulgation de la loi, le contrle de conventionnalit peut intervenir loccasion de tout litige relatif lapplication dune disposition fiscale ; il est exerc tant par le juge de limpt que par la Cour europenne des droits de lhomme, dont la jurisprudence est parfois constructive. On ne peut donner que quelques lments pour illustrer la porte de la Convention europenne en matire fiscale. Larticle 6 de la convention relatif aux exigences dun procs quitable ( 1) et au respect de la prsomption dinnocence ( 2) est le plus souvent invoqu mais son objet est limit. Il est applicable aux sanctions fiscales et non pas aux impositions elles-mmes ou la procdure dimposition (CEDH, 5 octobre 1999, n 43604/98 ; CEDH, 12 juillet 2001, n 44759/98). Il implique que linstitution de pnalits fiscales soit assortie dune procdure contradictoire et que les sanctions soient modulables en fonction de la gravit des fraudes ou, dfaut, que le juge comptent dispose dun pouvoir de modration. En principe, les dispositions gnrales en matire de sanctions fiscales et les rgles de fonctionnement des juridictions devraient suffire la satisfaction des exigences de larticle 6.
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Dautres stipulations sont applicables la totalit de la matire fiscale. Il en est ainsi notamment de larticle 14 prohibant les discriminations entre les contribuables (il reste sans incidence sur les rapports entre ladministration et le contribuable : CE Ass., Avis contentieux du 12 avril 2002, n 239693 ) ou de larticle 1er du Protocole n 1 qui prescrit le respect des biens et de la proprit (CEDH, 23 octobre 1997, n 117/1996 ; CE, 15 juin 2001, Amoretti). Pour linterprtation de ces dernires stipulations, la cour europenne des droits de lhomme adopte une conception extensive de la notion de bien. Toute crance fiscale relve du champ de cet article. Ainsi, le droit au remboursement dun crdit dimpt constitue un bien protg de sorte quun retard anormalement long pour le paiement du crdit constitue une violation de la convention (CEDH, 3 juillet 2003, n 38746/97). Ces mmes stipulations sopposeraient une imposition tablie raison de la dtention dun bien immobilier si le montant de limpt tait excessif par rapport la valeur du bien (CAA Paris, 6 dcembre 2002, n 98-4089 et 99-622) ou un impt assis sur le patrimoine dont le montant rapport aux revenus du contribuable prsenterait un caractre confiscatoire (CA Caen, 12 novembre 2002, n 01-2233). Larticle 1e r du Protocole n 1 doit conduire un usage restrictif des validations lgislatives. Des procdures ou des mesures fiscales ne peuvent tre rgularises rtroactivement par la loi que si cette validation est justifie par des motifs dintrt gnral suffisants (CEDH, 23 octobre 1997 prcit). Le juge de limpt, dans lexercice de son contrle de conventionnalit, vrifie lexistence et la pertinence de lintrt gnral invoqu au soutien dune validation lgislative (CE, 23 octobre 2002, Ministre de lquipement ; CE, 12 janvier 2004, SA Cise et Erimo). A dfaut dun tel intrt gnral, il carterait lapplication de la loi de validation. C. Le droit communautaire Le trait instituant la Communaut europenne et le droit driv, tels quinterprts par la Cour de justice des Communauts europennes, constituent galement une source de droit abondante dont on doit tenir le plus grand compte. Une contrarit avec le droit communautaire peut entraner de lourdes consquences. Une taxe recouvre indment ouvre droit restitution au profit des contribuables ds lors quils lont conteste dans les dlais de forclusion. Si un avantage fiscal prsente le caractre dune aide dEtat illgale, il doit donner lieu un remboursement par lentreprise qui en aurait bnfici. Les articles du trait sont deffet direct. Certains dentre eux comportent des prohibitions explicites en matire fiscale : interdiction des taxes deffet quivalent (art. 25 ex-12) ou des impositions intrieures discriminatoires lgard de ressortissants dautres Etats membres ou protectrices au profit des seuls ressortissants de lEtat membre (art. 90 ex-95). Dautres articles, sans mentionner expressment les mesures fiscales, sopposent nanmoins celles qui auraient pour effet de restreindre la libert de circulation des travailleurs (art. 39 ex-48), la libert dtablissement (art. 43 ex-52), la libre prestation de services (art. 49 ex-59), la libre circulation des capitaux (art. 56 et 58 ex-73B et 73D) ou de porter atteinte au droit de la concurrence (art. 81 et 82 ex-85 et ex-86). Enfin, tout avantage fiscal ayant le caractre dune aide dEtat qui na pas fait lobjet de la notification pralable la Commission europenne requise pour autorisation est illgal pour mconnaissance des articles 87 et 88 (ex- 92 et 93). La mme rgle sapplique limpt dont le produit est affect un tablissement public exerant ses activits dans le secteur concurrentiel. Le droit driv sest considrablement enrichi en matire fiscale. Le rgime de la taxe sur la valeur ajoute et celui des accises rsultent pour lessentiel de la transposition de directives communautaires. Mais les impts directs ont fait aussi lobjet de directives dont le respect simpose aux autorits nationales (cf. par ex. : directives sur les fusions ou sur les rapports entre socits mres et filles).
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On ne se bornera ici rappeler que les Etats membres sont tenus non seulement de transposer les objectifs des directives dans les dlais impartis mais aussi de sabstenir, dans la priode comprise entre lentre en vigueur de la directive et lexpiration du dlai de transposition, de toute mesure compromettant la ralisation des objectifs communautaires (CJCE, 18 dcembre 1997 aff. 126/96). Le Conseil dEtat a jug (Ass. 28 fvrier 1992, SA Arizona Tobacco Products et autres) que les mesures rglementaires prises par ladministration pour lapplication de dispositions lgislatives contraires au droit communautaire taient dpourvues de base lgale et de nature engager la responsabilit de lEtat. IV. Les composantes du rgime dune taxe fiscale Le rgime dune taxe fiscale peut tre dcompos en neuf lments : la catgorie des assujettis, le fait gnrateur de limpt, lassiette de l impt, le taux dimposition, les modalits dtablissement et de liquidation de limpt, les modalits du recouvrement, lexercice du contrle et la prescription, les sanctions, le contentieux. A. La catgorie des contribuables La dfinition des personnes assujetties limpt doit tre prcise. Les critres les plus couramment retenus reposent sur la distinction entre personnes physiques et morales, sur la nature de lactivit professionnelle exerce, pour les taxes locales sur la qualit de propritaire ou doccupant ainsi que sur la localisation de lhabitation (qui p eut ne pas tre le domicile) ou limplantation du sige social ou de ltablissement. Sil est prvu des exonrations, il est logique de les dfinir immdiatement aprs avoir dtermin la catgorie des personnes assujetties. Les exonrations peuvent tre permanentes ou temporaires et porter sur tout ou partie de limposition. B. Le fait gnrateur de limpt Le fait gnrateur dun impt est la date ou lvnement qui cre lobligation fiscale. Chaque impt a son fait gnrateur. Mais il existe certaines constantes : pour les impts locaux, on retient habituellement la situation existant au 1er janvier et, pour limpt sur le revenu, les revenus dont le contribuable a eu la disposition au cours de lanne tels quils sont arrts au 31 dcembre. Dautres impts sattachent la dlivrance dune autorisation administrative, comme la taxe de dfrichement ou la taxe dquipement. Le fait gnrateur ne se confond pas avec lexigibilit de limpt, qui dtermine la date laquelle le paiement de limpt est d. Cette date peut tre diffre. Ainsi la taxe dhabitation tablie daprs les faits existants au 1er janvier de lanne dimposition ne devient exigible en principe que trente jours aprs la mise en recouvrement du rle. C. Lassiette de limpt Pour fixer les rgles dassiette dun impt, il faut mettre en uvre des critres objectifs et rationnels en rapport avec lobjet et la nature de celui-ci (n 83-164 DC du 29 dcembre 1983). En vue dassurer la lisibilit de la loi et de rduire les cots de gestion de limpt, il est recommand de dterminer lassiette de limpt partir dlments simples constater. Cest le cas lorsque lassiette est constitue par un produit ou un bien pris dans son unit matrielle. Ainsi en est-il de la taxe sur la publicit tlvise due pour chaque message publicitaire mis (art. 302 bis KA du CGI).
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Toutefois, le plus souvent lassiette de limpt est dtermine en fonctionde la valeur de la matire imposable. Dans un tel cas, la dtermination de lassiette peut rester une opration simple, par exemple lorsque lassiette est constitue par le prix factur dun bien ou dun service (ex. : la taxe sur la valeur ajoute). Mais il ne manque pas dexemples dans lesquels lvaluation de la matire imposable doit donner lieu des calculs complexes, quil sagisse de la valeur locative dun immeuble servant de base la taxe dhabitation ou aux taxes foncires (cf. art. 1496 et 1498 du CGI) ou du revenu net disponible pour limpt sur le revenu (cf. art. 156 du CGI : revenu global imposable). La complication des rgles et des mthodes de calcul appliquer rduit la rentabilit de limpt et constitue une source de contentieux. D. Le taux dimposition Le taux dimposition est le coefficient appliqu au montant de lassiette imposable pour dterminer les droits payer. Le taux est progressif lorsquil crot en fonction du quantum de la matire imposable (ex. : art. 197 du CGI en matire dimpt sur le revenu ou art. 719 du mme code en matire de droit denregistrement). Pour viter que l es majorations de taux n entranent une rupture caractrise de lgalit entre les contribuables, il convient de veiller ce que le taux maximum soit limit (CC n 89-268 DC du 29 dcembre 1989). Le principe de progressivit de limpt peut tre satisfait par lapplication dun tarif comportant plusieurs tranches. E. Ltablissement de limpt Pour dterminer le montant de limpt, il peut tre recouru trois procds. Le premier est le systme de lvaluation directe : ladministration effectue elle -mme directement les calculs (par ex : les impts locaux). Le second repose sur les dclarations du contribuable auquel il revient de prsenter ladministration ses propres valuations (ex : impt sur le revenu, taxe sur la valeur ajoute). Il peut y avoir combinaison des deux systmes (cf. art. 1406 du CGI : obligation de dclarer les changements de consistance ou daffectation pour les impts locaux). Enfin, il peut y avoir paiement direct de l impt sans dclaration, par exemple lors du rglement du prix dun produit (taxe intrieure sur les produits ptroliers) ; le vendeur est alors tenu de reverser le produit de limpt ladministration fiscale. Lorsquil est recouru un systme dclaratif, le dlai dans lequel la dclaration doit tre souscrite et les sanctions encourues pour retard ou dfaut de souscription doivent tre prciss. Ces dispositions relvent de la loi. Les autres modalits de la dclaration, quil sagisse du lieu de dpt de la dclaration ou des imprims rglementaires utiliser, relvent du pouvoir rglementaire (cf. rdaction de larticle 1406 dj mentionn). F. Le recouvrement On distingue trois procds de recouvrement : le rle, le titre de recettes et, en cas de retard ou de dfaut de paiement dun impt devant tre spontanment acquitt, lavis de mise en recouvrement. Les impts directs et taxes assimiles sont mis en recouvrement par voie de rle homologu et rendu excutoire par lautorit administrative. La dsignation de lautorit comptente au sein de ladministration relve en principe du pouvoir rglementaire. Le comptable du Trsor adresse au contribuable un avis dimposition qui est une mesure dinformation. Les taxes durbanisme donnent lieu ltablissement dun titre de recettes.
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Pour les impts acquitts spontanment auprs du comptable de la direction gnrale des impts ou des douanes (principalement la taxe sur la valeur ajoute), il est mis un avis de mise en recouvrement en cas de retard ou de dfaut de paiement la date dexigibilit. Cet avis de mise en recouvrement constitue une dcision pouvant faire lobjet dune rclamation. Le comptable public est charg des poursuites destines rechercher le paiement des impts dus auprs du contribuable et des personnes dsignes par la loi responsables solidaires de ce paiement. Les poursuites sont menes dans le respect des garanties procdurales prvues par la loi et sous rserve de la prescription. Il nest pas besoin que le texte instituant une nouvelle taxe organise un rgime particulier de recouvrement sil se rfre une procdure existante : La taxe est recouvre selon les modalits et sous les srets, garanties et sanctions applicables aux taxes sur le chiffre daffaires (ou applicables en matire dimpts directs) . Mais le lgislateur mconnat ltendue de sa comptence en se bornant prvoir que le recouvrement de la taxe sur les activits caractre saisonnier est opr par les soins de lautorit municipale (n 98-405 DC du 29 dcembre 1998). F. Le contrle Les moyens du contrle peuvent tre plus ou moins tendus : contrle sur pices, exercice du droit de communication auprs des tiers, vrification de comptabilit au sige de lentreprise, visite domiciliaire. Dans la mesure o les investigations sont de nature affecter des principes constitutionnels tels que la libert individuelle et la protection de la vie prive, le droit de proprit ou la libert dentreprendre, elles doivent tre autorises par la loi et assorties de garanties suffisantes. Lutilisation par les services fiscaux du numro didentification des personnes physiques est subordonne la condition quelle soit limite aux traitements informatiques relatifs aux oprations fiscales et soumise lobligation du secret professionnel et la surveillance de la Commission nationale de linformatique et des liberts (n 98-405 DC du 29 dcembre 1998). De mme, laccs des services fiscaux aux donnes dtenues par les oprateurs de tlcommunications est soumis des conditions restrictives relatives la conservation et la communication de ces informations sans pouvoir porter sur le contenu des correspondances changes par les usagers (n 2001-457 DC du 27 dcembre 2001). Une loi est ncessaire pour dsigner la catgorie et le grade des fonctionnaires ou agents publics habilits rechercher et constater les infractions sanctionnes pnalement. G. Les sanctions (voir galement fiche 5.2.6 Prvoir des sanctions administrativ es et pnales) La lutte contre la fraude fiscale est un objectif de valeur constitutionnelle et la rpression est lgitime au regard de larticle 13 de la Dclaration de 1789. Toutefois elle doit tre concilie avec les prescriptions de larticle 8 de la mme Dclaration : principe de la lgalit des dlits et des peines ; principe de la ncessit des peines ; principe de non rtroactivit de la loi dincrimination plus svre et principe du respect des droits de la dfense. Le respect des droits de la dfense est un principe suffisamment gnral pour quil ne soit pas besoin de le mentionner chaque fois que lon cre une sanction. Mais il est dusage dintroduire des dispositions prvoyant que le contribuable est mis mme de prsenter ses observations avant la dcision dappliquer une pnalit et que cette dcision doit tre motive ( Les dcisions prononant une sanction sont motives. Elles ne peuvent tre prises quaprs que lintress a t mis en mesure de prsenter ses observations ). Le dlai imparti peut tre prcis : cf. rdaction plus dveloppe de larticle 1740 ter A du code gnral des impts.
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La charge de la preuve de la mauvaise foi et des manuvres frauduleuses incombe toujours ladministration, comme le rappelle larticle L 195 A du livre des procdures fiscales. Sagissant du quantum de la pnalit, il faut respecter la proportionnalit entre limportance de la fraude et la gravit de la sanction. Le Conseil constitutionnel a censur des dispositions qui instituai ent une amende sanctionnant des omissions ou inexactitudes dans les factures sans que soit prvu de plafonnement en fonction du montant de la facture (n 95-395 DC du 30 dcembre 1995). Il faut numrer les sanctions encourues ventuellement en se rfrant des sanctions existantes. On distingue les pnalits dassiette qui sanctionnent des dissimulations de la matire imposable et les pnalits de recouvrement qui sanctionnent des retards dans le paiement de limpt exigible. Aucun principe de valeur constitutionnelle ni davantage la Convention europenne des droits de lhomme ne sopposent au cumul de pnalits administratives (fiscales) et de sanctions pnales pour les mmes faits frauduleux. Mais, en vertu du principe de proportionnalit, les sanctions cumules prononces par le juge de limpt et le juge pnal ne peuvent excder le montant fix par la loi de la sanction pcuniaire la plus leve. I. le contentieux La dtermination du juge fiscal comptent relve de la loi. Larticle L 199 du livre des procdures fiscales rpartit le contentieux dassiette entre les deux ordres de juridiction. Les contestations relatives aux impts directs et aux taxes sur le chiffre daffaires ou taxes assimiles relvent de la juridiction administrative. Les lit iges concernant les contributions indirectes ou assimiles, les droits denregistrement, la taxe de publicit foncire et le droit de timbre sont ports devant la juridiction judiciaire. La distinction entre les impts directs et indirects est dtermine daprs la nature du prlvement prvu par les textes et non daprs son mode recouvrement (TC, 22 octobre 1979, Texier). Un impt direct est celui qui frappe le revenu ou le bien par le seul fait quil est la disposition du contribuable. Limpt in direct frappe le revenu seulement lorsque le contribuable le dpense. En cas dimpossibilit de rattacher une taxe lune de ces deux catgories, son contentieux est compris dans le contentieux gnral des actes et des oprations de la puissance publiq ue et relve, ce titre, de la juridiction administrative (TC, 10 juillet 1956, Bourgogne Bois). La rpartition du contentieux du recouvrement entre les deux ordres de juridiction est rgie par larticle L.281 du livre des procdures fiscales, qui distingue les litiges relatifs la rgularit en la forme de lacte de poursuite, qui sont de la comptence judiciaire, et ceux qui portent sur lexistence de lobligation de payer, sur la quotit de la dette et sur lexigibilit de limpt, qui relvent en pr incipe du juge administratif. Seules des dispositions lgislatives particulires peuvent droger ces rgles de rpartition. Lorsquil existe une incertitude sur la nature dun prlvement nouvellement institu, il peut tre utile dindiquer la juridiction comptente et de prciser, le cas chant, si une rclamation devant ladministration est un pralable obligatoire la saisine du juge. On trouvera en annexe des dispositions crant une taxe.
424 ANNEXE Modle de cration de taxe
CODE GENERAL DES IMPOTS, CGI Section 0I bis : Taxe sur la valeur vnale des immeubles possds en France par des personnes morales Article 990 D Les personnes morales qui, directement ou par personne interpose, possdent un ou plusieurs immeubles situs en France ou sont titulaires de droits rels portant sur ces biens sont redevables d'une taxe annuelle gale 3 % de la valeur vnale de ces immeubles ou droits. Est rpute possder des biens ou droits immobiliers en France par personne interpose, toute personne m orale qui dtient une participation, quelles qu'en soient la forme et la quotit, dans une personne morale qui est propritaire de ces biens ou droits ou dtentrice d'une participation dans une troisime personne morale, elle -mme propritaire des biens ou droits ou interpose dans la chane des participations. Cette disposition s'applique quel que soit le nombre des personnes morales interposes. Article 990 E La taxe prvue l'article 990 D n'est pas applicable : 1 Aux personnes morales dont le s actifs immobiliers, au sens de l'article 990 D, situs en France, reprsentent moins de 50 p. 100 des actifs franais. Pour l'application de cette disposition, ne sont pas inclus dans les actifs immobiliers les actifs que les personnes morales vises l'article 990 D ou les personnes interposes affectent leur propre activit professionnelle autre qu'immobilire ; 2 Aux personnes morales qui, ayant leur sige dans un pays ou territoire ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'vasion fiscales, dclarent chaque anne, au plus tard le 15 mai, au lieu fix par l'arrt prvu l'article 990 F, la situation, la consistance et la valeur des immeubles possds au 1er janvier, l'identit et l'adresse de leurs associs la mme date ainsi que le nombre des actions ou parts dtenues par chacun d'eux ; 3 Aux personnes morales qui ont leur sige de direction effective en France et aux autres personnes morales qui, en vertu d'un trait, ne doivent pas tre soumises une imposition plus lourde, lorsqu'elles communiquent chaque anne, ou prennent et respectent l'engagement de communiquer l'administration fiscale, sur sa demande, la situation et la consistance des immeubles possds au 1er janvier, l'identit et l'adresse de leurs actionnaires, associs ou autres membres, le nombre des actions, parts ou autres droits dtenus par chacun d'eux et la justification de leur rsidence fiscale. L'engagement est pris la date de l'acquisition par la personne morale du bien ou droit immobilier ou de la participation viss l'article 990 D ou, pour les biens, droits ou participations dj possds au 1er janvier 1993, au plus tard le 15 mai 1993 ; 4 Aux socits dont les actions sont admises aux ngociations sur un march rglement ; 5 Aux organisations internationales, aux Etats souverains et aux institutions publiques ; 6 Aux caisses de retraite et aux autres organismes but non lucratif qui exercent une activit dsintresse de caractre social, philanthropique, ducatif ou culturel et qui tablissent que cette activit justifie la proprit des immeubles ou droits immobiliers.
Article 990 F
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La taxe est due raison des immeubles ou droits immobiliers possds au 1er ja nvier de l'anne d'imposition, l'exception des biens rgulirement inscrits dans les stocks des personnes morales qui exercent la profession de marchand de biens ou de promoteur-constructeur. Lorsqu'il existe une chane de participations, la taxe est due par la ou les personnes morales qui, dans cette chane, sont les plus proches des immeubles ou droits immobiliers et qui ne sont pas exonres en application du 2 ou du 3 de l'article 990 E. Toute personne morale interpose entre le ou les dbiteurs de la taxe et les immeubles ou droits immobiliers est solidairement responsable du paiement de cette taxe. La personne morale qui, faute d'avoir respect l'engagement prvu au 3 de l'article 990 E, est entre dans le champ d'application de la taxe prvue l'article 990 D, peut s'en exonrer compter de l'anne o elle communique l'administration fiscale les informations mentionnes audit 3 et prend un nouvel engagement de les lui communiquer ultrieurement sur sa demande. Les redevables doivent dclarer au plus tard le 15 mai de chaque anne la situation, la consistance et la valeur des immeubles et droits immobiliers en cause. Cette dclaration, accompagne du paiement de la taxe, est dpose au lieu fix par arrt du ministre charg du budget . La taxe est recouvre selon les rgles et sous les sanctions et garanties applicables aux droits d'enregistrement. Sont galement applicables la taxe les dispositions de l'article 233 quinquies A. En cas de cession de l'immeuble, le reprsentant vis au I de l'article 244 bis A est responsable du paiement de la taxe restant due cette date. Article 990 G La taxe prvue l'article 990 D n'est pas dductible pour l'assiette de l'impt sur le revenu ou de l'impt sur les socits. Article 990 H Les personnes morales passibles de la taxe mentionne l'article 990 D qui auront, avant le 15 mai 1984, attribu un associ personne physique la proprit des immeubles ou droits immobiliers qu'elles dtiennent en France pourront opter pour le paiement, lors de l'enregistrement de l'acte constatant l'opration, d'une taxe forfaitaire gale 15 % de la valeur vnale de ces immeubles, assise et recouvre comme en matire de droits d'enregistrement. Cette taxe est libratoire de tous les impts exigibles raison de l'opration.
Sa perception libre galement les personnes morales concernes et leurs associs de toutes impositions ou pnalits ventuellement exigibles au titre de la priode antrieure raison des immeubles attribus, moins qu'une vrification fiscale concernant les mmes personnes n'ait t engage ou annonce avant le 19 octobre 1982.
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FICHE 5.2.8 INSTITUER UNE REDEVANCE POUR SERVICE RENDU PAR LETAT
La prsente fiche rappelle les principales rgles de fond, de comptence et de forme rgissant linstitution de redevances pour service rendu par lEtat. Les redevances pour service rendu perues au profit dautres personnes morales obissent aux mmes rgles de fond mais leur institution relve de rgles de comptence et de forme diffrentes. Les redevances perues en contrepartie de loccupation privative du domaine public de lEtat ne seront pas traites, alors mme que pourrait tre regard comme une prestation de service le fait de mettre une parcelle de doma ine public la disposition privative dun occupant : ces dernires redevances obissent en effet une logique (patrimoniale, et non de service public) et un rgime juridique (encadrement lgislatif et jurisprudentiel) qui leur sont propres. I. Principes Les principes sappliquant lensemble des redevances pour service rendu sont dorigine jurisprudentielle. Les diffrents codes ne contiennent, pour lessentiel, que des rgles particulires certains types de redevances telles celles tablies en matire de voirie routire ou de navigation arienne civile , auxquelles il y a lieu de se reporter compte tenu du domaine en cause. A. Dfinitions Prsente le caractre dune redevance pour service rendu, selon la dfinition qu'en a donne en 1958 le Conseil dEtat (Assemble, 21 novembre 1958, Syndicat national des transporteurs ariens), toute redevance demande des usagers en vue de couvrir les charges d'un service public dtermin ou les frais d'tablissement et d'entretien d'un ouvrage public, et qui trouve sa contrepartie directe dans les prestations fournies par le service ou dans l'utilisation de l'ouvrage . Les termes de redevance pour service rendu ou de rmunration pour service rendu peuvent tre considrs comme recouvrant la mme notion, le second relevant plutt de la terminologie qui prvaut en droit budgtaire (Article 5 de lordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, auquel sest substitu, compter du 1er janvier 2005, larticle 4 de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances). La situation de l'usager rglementaire si le service public est administratif, contractuelle s'il est industriel et commercial est sans incidence sur la qualification juridique de la contrepartie qui lui est demande, mme si c'est le mot de "prix" et non celui de "redevance" qui est couramment utilis pour dsigner la contrepartie financire mise la charge des usagers de certains services publics industriels et commerciaux. - Les prlvements qui, dune part, sont perus par voie d'autorit au profit de lEtat, non pas sur la gnralit des contribuables mais sur ceux dentre eux qui soit utilisent un service public ou un ouvrage dtermin, soit bnficient de la mise disposition dun tel service ou ouvrage et qui, dautre part, ne prsentent pas pour autant le caractre dune redevance pour service rendu, au sens de la dfinition qui prcde, constituent une taxe (CE, 23 juin 2000, Chambre syndicale du transport arien et Fdration nationale de l'aviation marchande) et figurent alors au nombre des impositions de toute
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nature mentionnes larticle 34 de la Constitution (Les principes guidant linstitution des taxes sont analyss dans la fiche 5.2.7.) Enfin, la notion de tarif voque un "prix" particulier appliqu une catgorie dusagers pour une prestation dtermine, gnralement dtermin de manire unilatrale et sous la forme dun barme prtabli et publi, la notion de page dsignant quant elle le prix rclam pour l utilisation dun ouvrage public routier. - Cette conception des redevances pour service rendu, tablie par le Conseil dEtat, est partage et mise en uvre par le Conseil constitutionnel, lorsquil lui revient de faire le dpart entre les matires relevant des articles 34 et 37 de la Constitution. Cest ce que montrent notamment ses dcisions n 69-57 L du 24 octobre 1969, par laquelle il admet que des frais, trouvant leur contrepartie directe dans des prestations fournies par le service , ont le caractre dune rmunration pour service rendu et ne sont donc pas inclus dans les impositions de toutes natures et n 77-100 L du 16 novembre 1977, rendue propos dune redevance pour le contrle des organismes dHLM, dont le Conseil constitutionnel relve quelle nest pas uniquement la contrepartie dun service rendu et a ds lors le caractre dune taxe. B. Grille mthodologique lusage du rdacteur Avant dentreprendre de rdiger un texte instituant une redevance, il convient de se poser successivement cinq questions. 1) Peut-on identifier, pour le redevable, une contrepartie au prlvement dont linstitution est envisage ? Il rsulte en effet de la jurisprudence rappele ci-dessus quest illgalement institue une redevance dont le bnficiaire ne fournit aucune contrepartie au redevable. Est ainsi condamne lutilisation de la redevance pour organiser un systme de subventions croises (CE 30 septembre 1996, Socit stphanoise des eaux et ville de St-Etienne : illgalit de dlibrations du conseil municipal adoptant les tarifs de l'eau, ds lors que les augmentations dcides taient notamment motives par le souhait qu'une partie des redevances puisse tre reverse au budget gnral de la ville afin de couvrir des charges trangres la mission du service des eaux ; voir galement CE 13 novembre 1987, Syndicat national des transporteurs ariens). Cette jurisprudence ne fait toutefois pas obstacle ce que soit soumis redevance le simple fait de mettre un service la disposition dun utilisateur, par exemple sous la forme dun abonnement, indpendamment de lutilisation effective quen fait le redevable. Il est galement admis, dans son principe, quun complment de redevance peru linstant (t) puisse servir financer une amlioration du service rendu au redevable en priode (t+1). Par sa dcision du 8 juillet 1996, Mrie , rendue en matire de services communaux mais directement transposable aux services et ouvrages de lEtat, le Conseil dEtat a ainsi jug lgale une majoration de redevance portuaire ayant port le taux de cette dernire un montant qui a ultrieurement permis la ralisation, par lautorit gestionnaire, de travaux accroissant la solidit des berges, facilitant l'accs des bateaux et augmentant le nombre de postes d'amarrage. Une attention particulire sera accorde au fait quun service, mme exerc en direction dune personne dtermine, est parfois rput assur dans lintrt gnral, et non dans lintrt du bnficiaire apparent - ce qui exclut son financement par voie de redevance paye par ce dernier. Certes, de tels services font frquemment lobjet de dispositions constitutionnelles, lgislatives ou mme rglementaires particulires, prohibant ou encadrant expressment la perception de sommes auprs de leurs bnficiaires. Pour les services dincendie et de secours, voir les dispositions aujourdhui codifies au 7 de larticle L. 2321-2 du CGCT et linterprtation quen a donne la dcision CE 5 dcembre 1984, Ville de Versailles c/ Lopez ; sagissant des droits dinscription
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luniversit prvus par une loi de 1951, CE Assemble, 28 janvier 1972, Conseil transitoire de la facult des lettres et sciences humaines de Paris ; voir galement, sagissant du service public de la diffusion du droit par l'Internet, le d cret n 2002-1064 du 7 aot 2002 ; et enfin, titre plus anecdotique que pratique, l'article L. 122-4 du code de la voirie routire, issu de la loi du 8 avril 1955 et disposant que l'usage des autoroutes est en principe gratuit . Le silence des textes ne doit toutefois pas tre interprt comme un blanc-seing. Ont ainsi t jugs illgaux les prlvement institus sous forme de redevances et destins financer : - des travaux d'investissement relatifs la cration ou l'extension de rseaux d'adduction d'eau potable (CE 24 mai 1991, Mme Carrre : il sagissait certes, dans cette espce, de travaux engags par les communes mais la solution parat transposable aux travaux publics dune nature analogue dont la responsabilit incombe lEtat) ; - le contrle mdical auquel sont assujettis les trangers qui prsentent une demande initiale de titre de sjour, ds lors que ce contrle a essentiellement pour objet la protection de la sant publique (CE 20 mars 2000, Groupement d'Information et de Soutien des Immigrs (GISTI)) ; - certaines mesures de police de la navigation arienne, lorsquil sagit de dpenses caractre permanent et principalement exposes dans lintrt de la scurit des usagers et des populations survoles, CE Sect. 10 fvrier 1995 , Chambre syndicale du transport arien, (2me espce) ; - plus gnralement, les contrles, inspections ou vrifications auxquels ladministration, de sa propre initiative, procde ou fait procder en les confiant des organismes certificateurs indpendants ( CE Sect. 22 dcembre 1978, Syndicat viticole des Hautes Graves de Bordeaux et autres, propos du contrle des vins appellation dorigine contrle ; CC 16 novembre 1977 n 77-100 L, propos du contrle des organismes dHLM ; CE 26 mars 1997 Socit Elf Antargaz, propos des dpenses danalyses et de contrles institus pour lapplication de la lgislation relative aux tablissements classs pour la protection de lenvironnement) ; dans ce dernier cas, seule la loi (voir, s'agissant du cot des contrles oprs en matire d'installations classes, l'article L. 514-8 du code de l'environnement) peut prvoir que le cot de l'investigation sera mis la charge du bnficiaire ou du demandeur de l'autorisation. En matire dordre, de scurit et de salubrit publics, peuvent donc seules donner lieu au paiement de redevances les missions de contrle ou de surveillance occasionnelles ou spciales excdant les besoins normaux auxquels la collectivit est tenue de pourvoir gratuitement. Il peut sagir : - de lutilisation prventive et quasi-privative des services de secours et de lutte contre lincendie, comme il a t jug propos de la prsence particulire de pompiers dans les salles de spectacle (CE 29 dcembre 1949, St Cin Lorrain) ; - de mesures de police du transport arien revtant un caractre occasionnel et correspondant une exigence particulire qui dcoulerait, elle -mme, d'une initiative dtermine prise par une entreprise de transport arien ou le gestionnaire d'un arodrome (voir solution contraire, dcision prcite Chambre syndicale du transport arien et Fdration nationale de l'aviation marchande du 23 juin 2000). 2) Existe-t-il un lien dquivalence ou de proportionnalit entre, dune part, le montant de la redevance et, dautre part, la contrepartie trouve dans les prestations fournies par le service ou dans l'utilisation de l'ouvrage ? - Il est ncessaire de sassurer, en premier lieu, que les frais quil est envisag de couvrir par le produit de la redevance figurent au nombre des charges d'un service public dtermin ou des frais d'tablissement et d'entretien d'un ouvrage public .
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Cette dfinition soppose notamment, en principe, ce que le gestionnaire du service ou de louvrage public intgre dans le calcul du montant de la redevance les cots supports par dautres personnes publiques que celles dont il relve, alors mme que lexistence de ces cots ne serait pas douteuse (cas dits des externalits ngatives , limage des cots de dpollution supports par les riverains dun ouvrage dart ou dune installation dont lutilisation est soumise page ou redevance, comme les aroports). - En deuxime lieu, ladministration laborant le texte devra imprativement constituer et conserver un ensemble de pices justificatives, issu par exemple de la comptabilit gnrale du service intress, et permettant, le cas chant, de prouver devant le juge limputabilit des frais en cause. Faute de justificatifs probants, le juge nhsite pas en effet juger la redevance illgale (CE 20 mai 1998, Syndicat des compagnies ariennes autonomes, n179784 et 180959). Dans lhypothse o le montant de la redevance envisage ne serait pas le mme pour tous les usagers (cf. infra, modulation des tarifs), il faudra sappuyer dans la mesure du possible, sur les lments tirs de la comptabilit analytique du service : ce nest en effet qu titre subsidiaire, aprs avoir constat limpossibilit didentifier le cot imputable chaque catgorie dusagers, que le juge admettra une valuation forfaitaire. - En troisime et dernier lieu, il conviendra de sassurer que le montant que lon souhaite fixer la redevance est au plus gal au cot du service ou dentretien et de fonctionnement de louvrage, correctement imput et dment justifi (Pour la censure rcente dune redevance dont le montant excde le cot du service rendu, cf CE 2 avril 1997, Commune de Montgeron ; pour la censure dune redevance dont le montant na pas t tabli en considration de ce cot, cf CE 19 mars 2001, Socit Air Libert et autres). Cependant ladministration reste libre, pour ce faire, de choisir une mthode de mesure du cot, savoir le recours la mthode : - du cot marginal - mthode longtemps prfre par le Commissariat gnral au Plan et consistant retenir le seul supplment de cot rsultant d'une augmentation unitaire de la production ; - du cot complet - mthode actuellement privilgie par ladministration centrale, puisquelle permet datteindre lquilibre budgtaire, et par laquelle on intgre lensemble des cots fixes et variables, directs et indirects y compris par exemple les frais de fonctionnement dune instance consultative adjointe lautorit gestionnaire de louvrage (CE 1er dcembre 1999, Syndicat des compagnies ariennes autonomes) ou les cots de formation du personnel (CE Section, 10 fvrier 1995, Chambre syndicale du transport arien) ; - ou encore du cot dit de dveloppement - tabli en fonction de la valeur de remplacement des quipements actuels et du montant des investissements ncessaires pour satisfaire intgralement la demande, une chance donne, sans dgrader la qualit du bien ou du service offert. La jurisprudence la plus rcente admet quelques tempraments au principe dquivalence : - il est ainsi jug, lorsque le service rendu consiste en la diffusion duvres de lesprit, quau cot de production de cette uvre strictement entendu peut lgalement sajouter, pour dterminer le montant de la redevance, une juste rmunration des droits de proprit intellectuelle attachs cette uvre - du moins lorsque la communication de luvre est faite des tiers en vue de lexercice, par les intresss, dune activit commerciale (CE Ass., 10 juillet 1996, Direct Mail Promotion et autres). Le lien opr par cette jurisprudence entre les lments entrant dans le montant de la redevance et l'utilisation qui est faite du service rendu tranche, on le voit, avec la conception traditionnelle du principe dquivalence. Il signifie implicitement que la facturation de droits en cause est lie l'avantage financier que le bnficiaire de la communication devrait tirer de l'exploitation commerciale
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qu'il compte faire des donnes. La dcision ne va cependant pas jusqu' affirmer que le montant de la redevance perue doit tre en rapport avec les profits escompts, sauf considrer que le montant des droits privatifs soit lui-mme dtermin partir d'une valuation de ces profits ; - le Conseil dEtat a par ailleurs cart le moyen tir de ce q ue le tarif fix pour une redevance dassainissement tait suprieur au cot du service, aux motifs, dune part, que ce service revtait pour lusager un caractre facultatif et, dautre part, quil existait en lespce une concurrence effective sur le march pertinent constitu par loffre et la demande de tels services (CE 21 mars 2003, Syndicat intercommunal de la priphrie de Paris pour llectricit et les rseaux). Enfin le juge de lexcs de pouvoir nexerce quun contrle restreint sur lapprciation au terme de laquelle lautorit comptente pour fixer le montant de la redevance (V. infra) a estim que ce dernier tait effectivement proportionn au cot du service rendu aux usagers (CE 17 novembre 1978, Socit Etablissements Geismann frres ; 2 novembre 1987, Mansier ; CE 3 juillet 1991, Syndicat des psychiatres des hpitaux et autres). Le Conseil constitutionnel a adopt, dans le cas des redevances aroportuaires, une conception souple du principe dquivalence (Dcision n 2005-513 DC - 14 avril 2005) 3) Les modulations de tarifs envisages respectent-elles le principe dgalit devant les charges publiques ? Si le principe dquivalence interdit de mettre la charge de l'usager une redevance d'un montant suprieur au cot du service, sauf ce que le prlvement prenne alors une coloration fiscale, ce principe ne fait en revanche pas obstacle ce que le montant de la redevance soit infrieur ce cot (CE 3 dcembre 1996, OPHLM de la ville de Paris c/ commissaire de la rpublique de la rgion Ile -deFrance). Cette relative souplesse la baisse dans la fixation de la redevance permet notamment de poursuivre d'autres objectifs que la simple couverture du cot du service et de s'inscrire dans une politique dlibre mise en uvre par lautorit gestionnaire, par exemple en facturant des prix distincts aux diffrentes catgories dusagers dun mme service ou ouvrage - on parle alors de modulations de tarifs. La jurisprudence a ainsi admis de nombreuses modulations, fondes sur des critres gographiques ou sociaux, ou, plus rcemment, tenant compte de la congestion des ouvrages certaines dates ou heures (Avis n 353605, EDCE n 45, p. 338, sagissant des tarifs de la SNCF ; CE, 28 fvrier 1996, Association F.O. consommateurs, soulignant lintrt gnral qui sattache ce que le tarif pratiqu par les socits concessionnaires dautoroutes favorise la fluidit du trafic) ou de considrations commerciales (CE 13 octobre 1999, Compagnie Air France, p. 303, sagissant de la fixation par Aroports de Paris du montant des redevances d'atterrissage des avions cargos, dans des conditions moins favorables la compagnie nationale quaux exploitants daronefs trangers. Le Conseil dEtat admet la justification d'un tarif progressif en fonction du tonnage de jauge atterrie annuelle par compagnie "eu gard l'intrt gnral qui s'attache au dveloppement des arodromes parisiens comme plate-forme de fret international et un largissement de l'offre de fret arien au dpart de ces arodromes ). Ces modulations ont toutefois en commun d'tre soumises au principe d'galit devant le service public, nonc en particulier par la dcision (CE Sect., 10 mai 1974 Denoyez et Chorques), et selon lequel la fixation de tarifs diffrents applicables, pour un mme service rendu, diverses catgories d'usagers d'un service ou d'un ouvrage public implique, moins qu'elle ne soit la consquence ncessaire d'une loi, soit qu'il existe entre les usagers des diffrences de situation apprciables, soit qu'une ncessit d'intrt gnral en rapport avec les conditions d'exploitation du service ou de l'ouvrage commande cette mesure (CE 13 octobre 1999, Compagnie nationale Air France, prcite).
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Ce principe dgalit est galement rappel l'article 147 de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative la lutte contre les exclusions, aux termes duquel : Les tarifs des services publics administratifs caractre facultatif peuvent tre fixs en fonction du niveau du revenu des usagers et du nombre de personnes vivant au foyer. Les droits les plus levs ainsi fixs ne peuvent tre suprieurs au cot par usager de la prestation concerne. Les taux ainsi fixs ne font pas obstacle l'gal accs de tous les usagers au service . Le juge censure ainsi toute modulation tarifaire qui soit ne peut tre justifie par une diffrence objective de situation ou par un intrt gnral (Pour une application rcente, CE 28 fvrier 1996, n163528, Etablissement public du muse du Louvre), soit savre trop importante, par son ampleur, au regard de cette diffrence ou de cet intrt (CE 13 octobre 1999, Compagnie nationale Air France, prcite). En outre lexonration totale dune redevance n'est juge lgale que lorsqu'elle est justifie par la faiblesse relative (ou labsence) du service rendu une catgorie particulire dusagers (CE 27 fvrier 1998, Commune de Sassenay c/ Loup). 4) Dans lhypothse o le service qui donne lieu au paiement de la redevance constitue une activit conomique, les tarifs envisags respectent-ils le droit national ou communautaire en matire de concurrence et de fiscalit des biens et services ? - L'application du droit de la concurrence la perception des redevances pour service rendu est dtermine par la nature de l'activit donnant lieu cette perception. Tout comme la jurisprudence nationale, la jurisprudence communautaire distingue les activits administratives, assimilables des actes de souverainet et non soumises aux rgles de la concurrence, des activits conomiques, qui y sont soumises. On rappellera, sur ce point : - que le caractre conomique d'une activit est indpendant du statut juridique de l'organisme qui l'exerce et de son mode de financement (CJCE 23 avril 1991, Hfner et Elser, C-41/90, Rec. p. I-1979) ; ainsi la notion d'entreprise, c'est--dire l'exercice d'une activit de production, de distribution, de services ou, plus gnralement, d'une activit commerciale, ne dpend pas, lorsqu'il s'agit d'une socit, de la proprit publique ou prive du capital ; - que le droit de la concurrence s'applique chaque fois que les actes et dcisions d'une personne, publique ou prive, exerant une activit de production, de distribution ou de services, ne relvent pas d'une prrogative de puissance publique (CA Paris, 10 fvrier 1992, Socit La Cinq c/ Fdration franaise de football). - que dans les cas limites, le critre utilis par la C.J.C.E. est celui du dveloppement de la concurrence sur le march o opre le prestataire : si la concurrence est importante, l'activit sera prsume conomique. La soumission du service au droit de la concurrence emporte, sur la fixation des redevances, trois consquences principales : - elle interdit tout d'abord que les redevances soient fixes un niveau tellement bas quil serait susceptible de conduire l'limination de la concurrence (on parle alors de prix "prdateur"). Les pratiques s'apparentant du dumping, quelles soient ou non rendues possibles par un systme de subventions croises, sont donc prohibes (sur ce point, voir "Collectivits publiques et concurrence" , EDCE 2002, pp. 237 et suivantes). - le droit de la concurrence interdit galement, l'inverse, que le servic e profite d'une ventuelle position de quasi-monopole pour pratiquer des prix trop levs, au dtriment des usagers. Par exemple, lorsque le service offert est un service intermdiaire qui entre pour une part fondamentale dans
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la fonction de production d'une entreprise, laquelle est en concurrence, sur le march du service "fini", avec l'organisme qui fournit le service intermdiaire, le juge sassure que la redevance ne fait pas obstacle, par son montant excessif, l'activit concurrentielle de cette entreprise ; dans le cas inverse, le juge estime caractris labus de position dominante et annule, pour ce motif, le texte instituant la redevance (CE, 29 juillet 2002, Socit Cegedim, p. 280). - on veillera enfin ce que la fixation de tout ou partie des tarifs de redevances un niveau trs bas nentrane pas, indirectement, une mconnaissance du rgime communautaire des aides dEtat. En effet, ds lors que le montant de la redevance ne peut tre suprieur au cot du service rendu (cf. supra), le fournisseur de services qui pratique des modulations tarifaires ne peut atteindre l'quilibre budgtaire qu'au moyen d'une subvention : cette dernire, si elle est verse au moyen de ressources dEtat, peut alors constituer un avantage prohib par le Trait. Cependant, en vertu de la jurisprudence la plus rcente de la C.J.C.E., il n'y a aide d'Etat que lorsque la subvention excde les surcots que supporte l'entreprise pour l'accomplissement des obligations de service public qui lui sont imposes par la rglementation (CJCE 22 novembre 2001, Ferring S.A. c/ Agence centrale des organismes de scurit sociale , C-53/00, confirm par CJCE, Altmark Trans et Regierungsprsidium Magdeburg, Aff. C-280/00). - Lexercice dune activit conomique suffit par ailleurs faire entrer les oprations effectues par lexploitant dans le champ dapplication de la TVA. On veillera donc, lors de la fixation du taux de la redevance, prciser si ce taux sentend ou non toutes taxes comprises (voir sur le point de savoir si lautorit gestionnaire dun service public industriel et commercial est en droit dajouter le montant de la TVA au tarif fix pour la redevance, CE, Section, 28 juillet 1993, Bernadet, au recueil). II. Mise en uvre A. Obligation de payer et fixation des tarifs 1) La prise dun acte administratif unilatral : principe et exception La gratuit ntant pas au nombre des "lois du service public" et les rmunrations perues des usagers ne relevant, en outre, daucune des rubriques de larticle 34 de la Constitution, la jurisprudence reconnat traditionnellement la comptence de lautorit administrative cest--dire, sagissant de service rendu par lEtat, du Gouvernement - pour instituer les redevances pour service rendu par voie unilatrale et sans habilitation lgislative particulire, dans le respect toutefois des principes qui viennent dtre indiqus. Il nexiste quune exception ce principe : celle rsultant de l'application du code des marchs publics, lorsque le bnficiaire de la prestation est une autre administration publique soumise ce code. Dans ce cas, en effet, la passation d'un march public aprs appel la concurrence est en principe ncessaire et la contrepartie financire de la prestation rsultera donc d'un contrat. Une telle hypothse correspond notamment au cas des prestations dingnierie assures par lEtat au bnfice d'autres personnes morales de droit public (voir sur ce point lanalyse figurant dans les considrations gnrales du Rapport public du Conseil dEtat pour 2002, " Collectivits publiques et concurrence ", Etudes et documents 2002, p 317 et s.). Il peut donc s'avrer ncessaire de rserver ce cas dans les dcrets instituant des redevances pour service rendu, en prvoyant que le montant de la redevance est fix soit par un tarif tabli par le ministre comptent, soit, sil y a lieu, dans le cadre d'un acte contractuel pass entre les deux personnes publiques concernes (Cf. article 2 du dcret n 2002-835 du 2 mai 2002 relatif la rmunration de certains services rendus par le ministre de l'quipement, des transports et du logement). 2) La rpartition entre dcret en Conseil dEtat et arrt a) Sous lempire des dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances
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Alors quon pourrait concevoir la matire des redevances comme relevant seulement de larticle 37 de la Constitution, les rgles de procdure et de comptence qui les encadrent ont t dfinies par l'article 5 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, aux termes duquel : "La rmunration des services rendus par l'Etat ne peut tre tablie et perue que si elle a t institue par dcret en Conseil d'Etat pris sur rapport du ministre des finances et du ministre intress". Cette disposition na cependant pas t interprte comme impliquant que le dcret en Conseil dEtat comporte tous les lments ncessaires cet tablissement et cette perception, cest--dire les rgles essentielles relatives lassiette, au taux et aux modalits de recouvrement et de contrle. La pratique constante, expressment valide par la jurisprudence (Cf. par ex. CE, Ass., 10 juillet 1996, socit Direct mail promotion et autres), a au contraire consist ne prciser par dcret que les lments relatifs lobjet de la redevance institue et aux prestations donnant lieu rmunration. Le surplus, en particulier le tarif de la redevance, est renvoy un arrt ministriel ou, compte tenu des dlgations ventuellement consenties, prfectoral, sans quil y ait ncessairement un encadrement prcis. A titre dillustration, le dcret n95-936 du 17 aot 1995 instituant une redevance pour services rendus par le ministre de loutre-mer se borne, aprs avoir vis lordonnance prcite, disposer en son article 1er que : Les services rendus aux personnes physiques ou morales autres que l'Etat par le ministre de l'outre-mer, l'occasion de l'exploitation du bac assurant la traverse du Maroni entre la Guyane et le Surinam, donnent lieu la perception d'un droit de passage dont le taux est fix par arrt prfectoral. De la mme faon, le dcret n99-566 du 6 juillet 1999 relatif au regroupement familial des trangers, pris pour l'application du chapitre VI de l'ordonnance n 45-2658 du 2 novembre 1945 dispose en son article 16 que : La dlivrance de l'autorisation de regroupement familial donne lieu au versement l'Office des migrations internationales par le demandeur d'une redevance pour services rendus au titre de l'article 13 du prsent dcret dont le montant est fix forfaitairement par arrt conjoint du ministre charg de l'intgration et du ministre charg du budget. On notera toutefois que lautorit charge darrter le tarif est tenue dpuiser le champ des comptences qui lui sont ainsi dvolues, peine dirrgularit de sa dcision : est ainsi illgal larrt par lequel le ministre de l'ducation nationale se borne fixer un plafond la rmunration de la cession, avec ou sans droit de reproduction ou de diffusion, de documents ou donnes labors, dtenus ou conservs par ses services (28 mai 1999, Syndicat de la presse quotidienne rgionale ).
er b) Sous lempire des dispositions de la loi organique du 1 aot 2001 relative aux lois de finances (dite LOLF)
Larticle 4 de la loi organique du 1er aot 2001, sil reprend les dispositions de larticle 5 de lordonnance de 1959 pour ce qui est des modalits de cration des redevances (par dcret en Conseil dEtat pris sur le rapport du ministre des finances et du ministre intress), innove en prvoyant une obligation de ratification des dcrets institutifs. Il dispose en effet que : "Ces dcrets deviennent caducs en labsence dune ratification dans la plus prochaine loi de finances affrente lanne concerne". Il y a lieu de tenir compte, pour lapplication de ces dispositions, de linterprtation quen a donne le Conseil constitutionnel, dans sa dcision n 2001-448 DC du 25 juillet 2001. Celui-ci a en effet estim que cest seulement parce que ces redevances sont des ressources budgtaires de lEtat que leur dtermination entre dans lobjet des lois de finances ; en revanche, "la procdure
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de ratification rsultant de ces dispositions ne vise que les dcrets instituant la rmunration dun service rendu par lEtat, lexclusion des actes pris sur la base de ces dcrets" et elle "na pour objet que dautoriser, au del de la date dentre en vigueur de la prochaine loi de finances, la perception de ces rmunrations". La matire des redevances pour service rendu par lEtat nest donc pas attraite dans le domaine de la loi : la loi organique sest borne dfinir dans quelles conditions et sous quelles rserves la loi de finances aurait connatre de ces ressources, qui nentrent pas par elles-mmes, la diffrence des impositions de toutes natures, dans le champ de comptence lgislative. Cette ratification, en dfinitive, sanalyse comme une sorte de confirmation par le lgislateur de dispositions prises par le pouvoir rglementaire dans lexercice de ses comptences. On peut raisonnablement dduire de ces motifs que le partage actuel entre dcret et arrt nest pas remis en cause, et que la porte de la ratification est en ralit identique celle qui sattachait la mention en annexe au projet de loi de finances des taxes parafiscales (supprimes par la loi organique du 1er aot 2001 compter du 31 dcembre 2003). Au total, les dcrets instituant des redevances perues au profit de lEtat nauront pas entrer dans plus de prcisions quils ne le font actuellement, notamment en ce qui concerne le tarif des redevances, et leur ratification par la loi de finances naura pour effet ni de les hausser au niveau lgislatif ni de les soustraire au contrle du juge de l'excs de pouvoir. Reste dterminer la porte des termes "ratification dans la plus prochaine loi de finances affrente lanne concerne". Dans le rapport prcit, le Conseil dEtat estime que cette formulation, qui est la mme que celle utilise larticle 13 pour la ratification des dcrets davance, parat renvoyer la ratification la loi de finances rectificative de fin danne ou la loi de rglement de lexercice au cours duquel a t pris le dcret crant la redevance. En consquence, et la diffrence, cette fois-ci, du rgime qui tait celui des taxes parafiscales, la loi de finances initiale naura pas connatre des redevances pour service rendu. En outre, une redevance institue la fin de lanne, soit trop tard pour que sa ratification puisse tre propose dans le cadre de la loi de finances rectificative, attendra sa ratification jusquau vote dfinitif de la loi de rglement affrente cette anne, et pourra tre perue jusqu ce vote sur la seule base du dcret qui la institue. Les nouvelles dispositions sont entres en vigueur le 1er janvier 2005. La loi organique na certes prvu aucune disposition particulire applicable au stock de redevances existantes, la diffrence par exemple de ce quelle a fait, dans une situation assez similaire, pour le s garanties ou les taxes parafiscales. Pour les redevances institues au cours dexercices dfinitivement clos au 1er janvier 2005 - cest--dire ceux pour lesquels les lois de rglement ont t votes - la formalit prvue par la loi organique est en tout tat de cause impossible, en labsence de loi de finances "affrente lexercice concern". B. Affectation du produit des redevances Le produit des redevances perues par lEtat sur lusager loccasion de la fourniture dun service nest pas ncessairement affect, mais il peut ltre. 1) Les fonds de concours ou attribution de produits Larticle 19 de lordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de er finances et larticle 17 de la loi organique du 1 aot 2001, qui lui succde, prvoient la possibilit de "rattacher" en cours danne aux dotations de ladministration intresse, sous forme douverture de crdits supplmentaires, les recettes correspondant des redevances pour service rendu. Cette procdure, qualif ie de fonds de concours par assimilation sous lempire de lordonnance de 1959, est dnomme attribution de produits par la nouvelle loi organique. Cette possibilit daffectation est largement utilise, notamment pour les rmunrations tires des prestations annexes ou accessoires l'activit principale des services administratifs (diffusion de documents, prt de locaux, etc.).
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A titre dillustration, larticle 2 du dcret du 17 aot 1995 dispose : Les rmunrations institues l'article 1er sont assimiles un fonds de concours pour dpenses d'intrt public. Des arrts conjoints du ministre de l'conomie et des finances et du ministre de l'outre-mer dterminent les prlvements au profit du budget gnral et les modalits de rattachement de ces recettes au budget du ministre de l'outre-mer. Laffectation connat toutefois une limite, nettement marque par la jurisprudence du Conseil constitutionnel du 29 dcembre 1994, dcision n 94-351 DC : laffectation de redevances encours de gestion ne peut avoir pour objet la couverture de charges qui prsentent pour l'Etat un caractre permanent, c'est--dire indispensable et rcurrent, telles que les rmunrations des fonctionnaires, y compris les primes et indemnits, car ces charges doivent tre finances par des crdits inscrits dans le budget soumis au vote du Parlement. Cette jurisprudence ne devrait pas tre modifie par le changement introduit par l'article 17 de la loi organique du 1e r aot 2001, en application duquel une prvision d es crdits susceptibles d'tre ainsi ouverts en cours d'anne devra figurer dans la loi de finances initiale en recettes et en dpenses. Comme lassimilation un fonds de concours en application de larticle 19 de lordonnance du 2 janvier 1959, la mise en place dune procdure dattribution de produits ncessite, aux termes de larticle 17 de la loi organique du 1er aot 2001, un dcret pris sur le rapport du ministre des finances. Cette disposition ne relve donc pas dun dcret en Conseil dEtat, mais il est toutefois possible de la faire figurer dans le dcret instituant la redevance. 2) Les budgets annexes Ces budgets avaient pour objet, selon larticle 20 de lordonnance du 2 janvier 1959, de "retracer les oprations financires de services de lEtat dont lactivit tend essentiellement produire des biens ou rendre des services donnant lieu paiement de prix".
er La loi organique du 1 aot 2001 retient une formulation plus restrictive, mais laisse ouverte la possibilit daffecter par ce biais le produit de redevances. Elle prvoit en effet, en son article 18, que les budgets annexes pourront retracer "les seules oprations des services de lEtat non dots de la personnalit morale rsultant de leur activit de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsquelles sont effectues titre principal par ledit service".
C. Rglement des litiges affrents au paiement des redevances Dans le silence des textes, la jurisprudence estime que ces litiges relvent de la juridiction administrative ou judiciaire, selon que le service public en cause revt un caractre administratif (Pour une application rcente, voir CE. 28 juin 1996, S.A.R.L. d'exploitation des tablissements Bailly) ou industriel et commercial (CE, Avis, Section, 10 avril 1992, S.A.R.L. Hofmiller). On notera enfin que ces litiges entrent dans le champ de larticle 6 -1 de la convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales (CE 28 juillet 2000, n202798, Tte et Association du "Collectif pour la gratuit contre le racket ). * * *
On trouvera en annexe des modles de rdaction pour la cration de redevances.
436 Annexes la fiche 5.2.8 : exemples de rdaction
Annexe 1
Dcret instituant la redevance - Cas gnral
Dcret n 2005-YYY du Dcret instituant une redevance pour services rendus par [ex : le ministre de l'outre-mer ] [mention facultative : et prvoyant l'affectation du produit de cette redevance ] OU : Dcret relatif la rmunration de certains services rendus par [ex : le ministre de l'outre-mer ] NOR :
Le Premier ministre, Sur le rapport du ministre de l'conomie, des finances et de lindustrie et [ex : du ministre de l'outre-mer ], Vu la loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001 relative aux lois de finances, notamment ses articles 4 et 17 ; Le Conseil d'Etat [ex : (section de l'intrieur) ] entendu,
Article 1 Les services rendus aux personnes physiques ou morales autres que l'Etat par [ex : le ministre de l'outre-mer ], l'occasion de [ex : l'exploitation du bac assurant la traverse du Maroni entre la Guyane et le Surinam ], donnent lieu la perception [ex : d'un droit de passage ] dont le taux est fix par [ arrt ministriel ou arrt prfectoral ].
Article 2 Le ministre de l'conomie, des finances et de lindustrie, [ le ministre de l'outre-mer ] et le secrtaire d'Etat au budget sont chargs, chacun en ce qui le concerne, de l'excution du prsent dcret, qui sera publi au Journal officiel de la Rpublique franaise.
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Annexe 2
Dcret instituant la redevance - Cas particulier o est prvue la soumission du redevable au code des marchs publics
Dcret n 2005-YYY du Dcret instituant une redevance pour services rendus par [ex : le ministre de l'outre-mer ] [mention facultative : et prvoyant l'affectation du produit de cette redevance ] OU : Dcret relatif la rmunration de certains services rendus par [ex : le ministre de l'outre-mer ] NOR :
Le Premier ministre, Sur le rapport du ministre de l'conomie et des finances et [ex : du ministre de l'outre-mer ], Vu la loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001 relative aux lois de finances, notamment ses articles 4 et 17 ; Le Conseil d'Etat [ex : (section de l'intrieur) ] entendu, Article 1 Peuvent donner lieu rmunration pour services rendus les prestations numres ci-aprs fournies par les services du ministre de [ex : loutre-mer ] au profit de personnes publiques, autres que l'Etat, et de personnes prives : [ ex : 1.- Cession de documents ou donnes labors, dtenus ou conservs par lesdits services, quel que soit le support utilis, ou des droits de reproduction ou de diffusion qui y sont attachs ; 2.- Reproduction et mise disposition de documents administratifs ou de documents d'information (etc.) ]. Article 2 Les rmunrations des prestations numres l'article 1er sont fixes selon leurs caractristiques, en application de tarifs arrts par le ministre de [ex : loutre-mer ], ou par voie de contrats relatifs une prestation dtermine. Article 3 Le ministre de l'conomie et des finances, [ le ministre de l'outre-mer ] et le secrtaire d'Etat au budget sont chargs, chacun en ce qui le concerne, de l'excutio n du prsent dcret, qui sera publi au Journal officiel de la Rpublique franaise.
438 Annexe 3 Fixation du tarif par arrt interministriel
Arrt n 2005-YYY du Arrt fixant le barme de la redevance pour service rendu par [ex : le ministre de l'outre-mer ] compter du [ex 1er janvier 2005 ]
Le ministre dEtat, ministre de lconomie, des finances et de lindustrie et le [ex : ministre de l'outre-mer ], Vu le dcret n 2005-YYY du XXX instituant une redevance pour service rendu par [ex : le ministre de l'outre-mer ], notamment son article 1er ; Vu la proposition de [le cas chant] ; Vu lavis de [le cas chant], saisi le ZZZ ; Arrtent : Art. 1er. - A compter du 1er janvier 2005, les taux de la redevance prvue larticle 1er du dcret du XXX susvis sont fixs comme suit : [ex : vhicules de plus de 10 tonnes : 100 euros ]. [le cas chant : Art. 2. - Larrt du . fixant le barme de ., modifi par .., est abrog compter du 12 dcembre 2004.] Art. 2 [ou 3]. - Le [directeur des affaires conomiques et financires], le directeur du Trsor et le directeur du budget sont chargs, chacun en ce qui le concerne, de lexcution du prsent arrt, qui sera publi au Journal officiel de la Rpublique franaise.
Fait Paris, le . 2005.
439 Fiche 5.2.9 CRER UN TRAITEMENT AUTOMATIS
Un traitement automatis de donnes sentend de toute opration ou de tout ensemble doprations, raliss par des moyens automatiques, qui portent sur des donnes : collecte, enregistrement, organisation, conservation, adaptation, modification, extraction, utilisation, diffusion, rapprochement, interconnexion, etc. Si certains traitements automatiss de donnes ne sont pas susceptibles de porter atteinte la libert individuelle ou au respect de la vie prive (ainsi, par exemple, des traitements automatiss de donnes relatives des personnes morales), il nen est pas de mme des traitements automatiss de donnes caractre personnel, cest--dire des traitements portant sur des informations permettant didentifier, directement ou indirectement, une personne physique. La cration de traitements automatiss de donnes caractre personnel est donc troitement rglemente par la loi du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts. Cette loi tablissait initialement une distinction entre les traitements relevant du secteur public, qui devaient tre autoriss par la loi ou par un acte rglementaire pris aprs avis de la Commission nationale de linfor matique et des liberts (CNIL), et les traitements oprs par le secteur priv, qui devaient faire lobjet dune simple dclaration pralable auprs de la CNIL. La loi du 6 janvier 1978, lexception de son article 1er qui pose le principe selon lequel linformatique ne doit porter atteinte ni lidentit humaine, ni aux droits de lhomme, ni la vie prive, ni aux liberts individuelles ou publiques , a toutefois t profondment modifie par la loi du 6 aot 2004 relative la protection des personnes physiques lgard des traitements de donnes caractre personnel, afin notamment de procder la transposition de la directive 95/46/CE du 24 octobre 1995. Il ny a dsormais plus lieu de distinguer entre les traitements du secteur public et ceux du secteur priv mais entre les traitements susceptibles de prsenter des risques particuliers au regard des droits et liberts des personnes concernes, qui sont soumis une procdure dautorisation pralable, et les autres. La prsente fiche vise expliciter les rgles de procdure, de forme et de fond qui rgissent dsormais la cration, par une personne morale de droit public, de traitements automatiss de donnes caractre personnel. Toutefois, elle naborde ni les traitements automatiss de donnes caractre personnel ayant pour fin la recherche dans le domaine de la sant, rgis par les dispositions des articles 53 61 de la loi du 6 janvier 1978 modifie, ni les traitements automatiss de donnes caractre personnel des fins dvaluatio n ou danalyse des pratiques ou des activits de soins et de prvention, rgis par les dispositions des articles 62 66 de la mme loi. Elle se rfre des dcisions du Conseil constitutionnel, du Conseil dEtat et de la CNIL qui restent dactualit malgr lvolution du droit applicable. I - Principes gnraux La cration de traitements automatiss de donnes caractre personnel est soumise au respect des exigences et principes de valeur constitutionnelle. Leur mconnaissance est censure par le
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Conseil constitutionnel, lorsque le traitement est cr par la loi, et par le Conseil dEtat, lorsquil est cr par un acte rglementaire. Au nombre de ces principes figure le respect de la vie prive, dont le Conseil constitutionnel juge quil est un corollaire du principe de libert proclam par larticle 2 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen (voir notamment la dcision n2004-499 DC du 29 juillet 2004). Le respect de la vie prive nest toutefois pas un principe absolu. Il doit tre concili avec dautres principes ou exigences constitutionnelles, notamment la sauvegarde de lordre public. Il appartient donc au service qui cre un traitement automatis de sassurer que les ventuelles atteintes qui seront portes la vie prive des p ersonnes sont justifies par la protection dautres principes ou droits de valeur constitutionnelle. Ainsi, latteinte porte la vie prive par une base de donnes biomtriques mise en uvre par ltablissement public Aroports de Paris afin de contrle r laccs aux zones rserves de sret des aroports dOrly et de Roissy est justifie par un impratif de scurit (dlibration de la CNIL n04017 du 8 avril 2004). En revanche, linstauration de la mme base de donnes biomtriques dans un collge, aux seules fins de contrler laccs la cantine scolaire, ou dans une prfecture, aux fins de faciliter la gestion du temps de travail des agents, ne peut tre autorise (dlibrations n00-015 du 21 mars 2000 et n00-057 du 16 novembre 2000). Il importe en outre de veiller ce que les atteintes portes la vie prive des personnes concernes soient strictement ncessaires la ralisation des objectifs poursuivis et assorties de garanties, notamment celles rsultant de la lgislation relative linformatique et aux liberts. Cest au regard de lensemble de ces lments que le juge apprcie la constitutionnalit dun traitement automatis. La dcision du Conseil constitutionnel n2003-467 DC du 13 mars 2003 relative la loi pour la scurit intrieure, qui a cr des traitements automatiss de donnes caractre personnel recueillies par les services de police ou de gendarmerie dans le cadre de leurs missions, est cet gard clairante. Cest aprs avoir relev que larticle 21 place le traitement des information nominatives sous le contrle du procureur de la Rpublique () ; quil dfinit strictement les personnes, autres que les magistrats judiciaires, habilites, en raison de leurs attributions de police judiciaire, utiliser les traitements en cause () ; que larticle 22 fixe les conditions et modalits selon lesquelles les donnes nominatives contenues dans les fichiers intressant en particulier la scurit publique peuvent tre communiques aux personnes intresses () ; quil ressort des dbats parlementaires que la loi du 6 janvier 1978, que le lgislateur na pas entendu carter, sappliquera aux traitements en cause , que le Conseil constitutionnel juge que lensemble de ces garanties est de nature assurer, entre le respect de la vie prive et la sauvegarde de lordre public, une conciliation qui nest pas manifestement dsquilibre . II - Rgime des traitements automatiss A. Domaine de la loi et du rglement Larticle 15 de la loi du 6 janvier 1978, dans sa version antrieure la loi du 6 aot 2004, prvoyait quhormis les cas o ils doivent tre autorises par la loi, les traitements automatiss dinformations nominatives oprs pour le compte de lEtat, dun tablissement public, dune collectivit territoriale ou dune personne morale de droit priv grant un service public sont dcids par un acte rglementaire pris aprs avis motiv de la CNIL . La loi du 6 janvier 1978 modifie par celle du 6 aot 2004, qui entend rgir de faon exhaustive la cration des traitements automatiss, ne prvoit plus cette intervention du lgislateur.
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B. Rgles de procdure La procdure de cration dun traitement automatis de donnes caractre personnel est dfinie par la loi du 6 janvier 1978 : la mise en uvre dun tel traitement est subordonne, selon le cas, une procdure pralable de dclaration ou une procdure dautorisation. Sont toutefois exonrs de ces obligations les registres publics informatiss tablis par les lois et rglements, comme les registres du cadastre ou des hypothques. Le Conseil dEtat a jug quune mesure qui tend de faon substantielle la porte dun traitement automatis existant sapparente une dcision de cration dun tel traitement (CE, 15 dcembre 2000, Patel et autres). Une telle mesure doit donc tre prise selon les formes prvues par la loi du 6 janvier 1978. 1) Dclaration pralable La procdure de dclaration pralable auprs de la CNIL est la procdure de droit commun. Elle sapplique aux traitements automatiss autres que ceux qui sont soumis, en raison des risques quils comportent pour les liberts, un rgime dautorisation. La dclaration doit comporter lengagement que le traitement satisfait aux exigences de la loi. Elle peut tre adresse la CNIL par voie lectronique. La CNIL dlivre sans dlai un rcpiss. Elle ne peut refuser cette dlivrance ds lors que le dossier de dclaration rpond aux exigences de la loi (CE, Sect., 6 janvier 1997, Caisse dpargne Rhne-Alpes-Lyon). Le responsable peut mettre en uvre le traitement ds quil a reu le rcpiss. La cration du traitement ne ncessite donc lintervention daucune dcision rglementaire. Le dfaut de dclaration est passible des sanctions prvues par larticle 226-16 du nouveau code pnal. Les traitements relevant dun mme organisme et ayant des finalits identiques ou lies entre elles peuvent faire lobjet dune dclaration unique. La loi du 6 janvier 1978 prvoit par ailleurs quune dclaration simplifie est tablie par la CNIL pour les traitements de donnes caractre personnel dont la mise en uvre nest pas susceptible de porter atteinte la vie prive ou aux liberts . Certains de ces traitements peuvent mme, compte tenu de leurs finalits, de leurs destinataires, des donnes caractre personnel traites, de la dure de conservation de celles-ci et des catgories de personnes concernes, tre dispenss de toute dclaration. 2) Autorisation pralable Certains traitements sont soumis, en raison des risques quils comportent pour les liberts, un rgime dautorisation pralable. a) Traitements qui ne peuvent tre mis en uvre quaprs autorisation de la CNIL Larticle 25 de la loi du 6 janvier 1978 dresse la liste des traitements qui, du fait de leur finalit ou de la nature des donnes concernes, ne peuvent tre mis en uvre quaprs autorisation de la CNIL. Il sagit principalement : - des traitements, justifis par un intrt public, de donnes dites sensibles mentionnes larticle 8 de la loi du 6 janvier 1978 (origines raciales ou ethniques ; opinions politiques, philosophiques ou religieuses ; appartenance syndicale ; donnes relatives la sant ou la vie sexuelle des personnes) ;
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- des traitements de donnes gntiques, lexception de ceux mis en uvre par des personnels de sant et qui rpondent des fins mdicales ; - des traitements automatiss comportant des donnes biomtriques ncessaires au contrle de lidentit des personnes ; - des traitements portant sur des donnes parmi lesquelles figure le numro didentific ation des personnes au rpertoire national didentification des personnes physiques et ceux qui requirent une consultation de ce rpertoire ; - des traitements de donnes portant sur des infractions, condamnations ou mesures de sret, lexception de ceux mis en uvre par les auxiliaires de justice ; - des traitements de donnes comportant des apprciations sur les difficults sociales des personnes ou qui ont pour finalit de slectionner les personnes susceptibles de bnficier dun droit, dune prestation ou dun contrat, ds lors quelles nen sont exclues par aucune disposition lgislative ou rglementaire ; - ou des traitements qui ont pour objet de procder linterconnexion de fichiers relevant dune ou de plusieurs personnes morales grant un service public et dont les finalits correspondent des intrts publics diffrents. Toutefois, ceux de ces traitements qui sont mentionns aux articles 26 et 27 de la loi du 6 janvier 1978 sont rgis par les dispositions de ces articles (cf. b) ci-dessous). La CNIL se prononce dans un dlai de deux mois, renouvelable une fois, compter de la rception de la demande. Lorsque la commission ne sest pas prononce dans ce dlai, la demande dautorisation est rpute rejete. Lautorisation dlivre par la CNIL ou le refus dautorisation sont des actes administratifs, dont le contentieux ventuel relve du Conseil dEtat. Le traitement automatis peut tre mis en uvre ds que lautorisation a t dlivre par la CNIL. Lintervention dun acte rglementaire nest pas ncessaire. b) traitements qui doivent tre autoriss par acte rglementaire, pris aprs avis motiv et publi de la CNIL Les articles 26 et 27 de la loi du 6 janvier 1978 prvoient, quant eux, les cas dans lesquels les traitements doivent tre autoriss par un acte rglementaire, pris aprs avis motiv et publi de la CNIL. - Larticle 26 prvoit que doivent tre autoriss par arrt du ou des ministres comptents, pris aprs avis motiv et publi de la CNIL, les traitements de donnes caractre personnel mis en uvre pour le compte de lEtat qui : *intressent la sret de lEtat, la dfense ou la scurit publique ; *ou qui ont pour objet la prvention, la recherche, la constatation ou la poursuite des infractions pnales ou lexcution des condamnations pnales ou des mesures de sret. Ceux de ces traitements qui portent sur les donnes sensibles mentionnes larticle 8 de la loi du 6 janvier 1978 ne peuvent tre autoriss que par dcret en Conseil dEtat pris aprs avis motiv et publi de la CNIL. Dans les deux cas, lavis de la CNIL est rendu dans un dlai de deux mois, renouvelable une fois, compter de la rception de la demande. Lavis qui nest pas rendu lexpiration de ce dlai est rput favorable. Lavis de la CNIL est publi avec lacte rglementaire autorisant le traitement. La loi du 6 janvier 1978 prvoit quun dcret en Conseil dEtat peut dispenser de publication lacte rglementaire autorisant le traitement. Le sens de lavis mis par la CNIL est alors publi en mme temps que le dcret autorisant la dispense de publication de lacte.
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- Larticle 27 prvoit, quant lui, que doivent tre autoriss par dcret en Conseil dEtat, pris aprs avis motiv et publi de la CNIL : * les traitements de donnes caractre personnel mis en uvre pour le compte de lEtat, dune personne morale de droit public ou dune personne morale de droit priv grant un service public, qui portent sur des donnes parmi lesquelles figure le numro dinscription des personnes au rpertoire national didentification des personnes physiques ; * et les traitements de donnes caractre personnel mis en uvre pour le compte de lEtat qui portent sur des donnes biomtriques ncessaires lauthentification ou au contrle de lidentit des personnes. Certains de ces traitements, numrs larticle 27, peuvent toutefois tre autoriss par arrt, pris aprs avis motiv et publi de la CNIL ou, si le traitement est mis en uvre pour le compte dun tablissement public ou dune personne morale de droit priv grant un service public, par dcision de lorgane dlibrant charg de leur organisation, pris aprs avis motiv et publi de la CNIL. Cest notamment le cas des traitements relatifs au recensement de la population. Lavis de la CNIL est rendu dans un dlai de deux mois, renouvelable une fois, compter de la rception de la demande. Lavis qui nest pas rendu lexpiration de ce dlai est rput favorable. Bien que larticle 27 de la loi du 6 janvier 1978 ne le prcise pas, lavis de la CNIL doit tre publi avec lacte rglementaire autorisant le traitement. Dans le rgime issu de la loi du 6 janvier 1978, pralablement sa modification par la loi du 6 aot 2004, le pouvoir rglementaire ne pouvait passer outre un avis dfavorable de la CNIL que par dcret pris sur avis conforme du Conseil dEtat. Par ailleurs, sauf recourir au dcret pris sur avis conforme du Conseil dEtat, il tait tenu de prendre en compte les conditions ou rserves dont taient assortis les avis favorables de la CNIL (CE, 27 juillet 2001, Titran). Le pouvoir rglementaire peut dsormais passer outre lavis dfavorable de la CNIL, selon le cas, par arrt ministriel ou par dcret en Conseil dEtat. Lavis de la CNIL doit toutefois tre publi en mme temps que lacte rglementaire autorisant le traitement. Et il appartient, le cas chant, au Conseil dEtat statuant au contentieux de sassurer de la lgalit de cet acte rglementaire. 3) Contenu des dclarations, demandes dautorisation et demandes davis adresses la CNIL Afin de faciliter le contrle de la CNIL, larticle 30 de la loi du 6 janvier 1978 modifie fixe la liste des informations que doivent contenir les dclarations, demandes dautorisation et demandes davis qui lui sont adresses. Celles-ci doivent prciser : - lidentit et ladresse du responsable du traitement ; - la ou les finalits du traitement ; - les ventuelles interconnexions ; - la nature des donnes traites, leur origine et les catgories de personnes concernes par le traitement ; - les destinataires habilits recevoir communication des donnes ; - le ou les services chargs de mettre en uvre le traitement et les catgories de personnes qui, en raison de leurs fonctions ou pour les besoins du service, ont directement accs aux donnes enregistres ; - la personne ou le service auprs duquel sexerce le droit daccs ; - les dispositions prises pour assurer la scurit du traitement ; - le cas chant, enfin, les transferts envisags destination dun Etat non-membre de la Communaut europenne. C. Rgles de fond 1) Finalit du traitement automatis
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La ou les finalits du traitement doivent tre dtermines, explicites et lgitimes. Les donnes ne pourront tre traites ultrieurement de manire incompatible avec ces finalits. Par une dlibration n99-024 du 8 avril 1999, la CNIL a ainsi rappel aux maires quils ne peuvent pas faire usage des informations portes sur les registres dtat civil des fins de communication personnalise, notamment loccasion de naissances, mariages et dcs. 2) Collecte et traitement des donnes - Le principe est quun traitement de donnes caractre personnel doit avoir reu le consentement de la personne concerne. Toutefois, larticle 7 de la loi du 6 janvier 1978 prvoit quil peut notamment tre drog ce principe lorsque le traitement est ncessaire au respect dune obligation lgale laquelle le responsable du traitement est soumis ou lexcution dune mission de service public dont le responsable ou le destinataire du traitement est investi. Sauf si le traitement intresse la sret de lEtat, la dfense, la scurit publique, a pour objet lexcution de condamnations pnales ou de mesures de sret ou a pour objet la recherche, la constatation ou la poursuite dinfractions pnales, la personne concerne doit tre informe, conformment larticle 32 de la loi du 6 janvier 1978, de lexistence et de la finalit du traitement, des services destinataires des donnes et de lexistence dun droit daccs et de rectific ation. - Un traitement automatis ne peut par ailleurs porter que sur des donnes caractre personnel qui satisfont aux conditions suivantes : *les donnes doivent tre collectes et traites de manire loyale et licite ; *elles doivent tre adquates, pertinentes et non excessives au regard des finalits pour lesquelles elles sont collectes ; *elles doivent tre exactes, compltes et, si ncessaire, mises jour. Cette dernire condition imposait, par exemple, de prvoir que les dcisions de classement sans suite, non-lieu, relaxe, acquittement ou rhabilitation prises par les autorits judiciaires seraient transmises au gestionnaire du systme de traitement des infractions constates (STIC) - fichier national qui enregistre les informations recueillies par les fonctionnaires de police sur les personnes mises en cause dans des crimes ou dlits - afin que les donnes du fichier puissent tre mises jour voire effaces. -Le responsable du traitement est tenu de prendre toutes prcautions utiles, au regard de la nature des donnes et des risques prsents par le traitement, pour prserver la scurit des donnes et empcher notamment que des tiers non autoriss y aient accs. Il importe donc de dfinir prcisment les personnes ou catgories de personnes autorises enregistrer, modifier ou traiter les donnes et, pour les traitements les plus sensibles, de prvoir des mesures de scurit appropries (habilitation individuelle, dlivrance dun mot de passe personnel, mmorisation des consultations), voire le contrle de lautorit judiciaire. 3) Nature des donnes Les donnes ou catgories de donnes enregistres dans un traitement automatis doivent tre prcisment dfinies. La loi du 6 janvier 1978 interdit ou rglemente lenregistrement de certaines dentre elles.
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- Elle prvoit des garanties particulires pour le traitement des donnes caractre personnel relatives aux infractions, condamnations et mesures de sret. Seules peuvent y procder les juridictions, les autorits publiques et le s personnes morales grant un service public, agissant dans le cadre de leurs attributions lgales. Il sagit notamment du casier judiciaire pour ladministration de la justice et du casier du contribuable pour ladministration fiscale. -Larticle 8 de la loi interdit par ailleurs de collecter ou de traiter, sauf consentement exprs des intresss, des donnes caractre personnel qui font apparatre, directement ou indirectement, les origines raciales ou ethniques, les opinions politiques, philosophiques ou religieuses ou lappartenance syndicale des personnes ainsi que les donnes relatives la sant ou la vie sexuelle de celles-ci. Le Conseil dEtat a jug que les donnes personnelles collectes par lINSEE partir des listes dmargement de scrutins lectoraux et relatives la participation lectorale ou aux abstentions constates lors de ces scrutins, ne peuvent tre regardes comme de nature faire apparatre, mme indirectement, les opinions politiques ou philosophiques des lecteurs (CE, 10 mars 2004, Colman). Il a par ailleurs estim, propos du fichier des bnficiaires des aides rserves aux rapatris dAfrique du Nord, qui faisait apparatre indirectement les opinions religieuses des personnes intresses, que si, lorsquelles demandent le bnfice dune de ces aides, ces personnes sont informes de lincorporation dans un fichier des donnes fournies, cette circonstance ne saurait tenir lieu de laccord exprs prvu par la loi du 6 janvier 1978 (CE, Sect., 5 juin 1987, Kaberseli). Le mme article 8 prvoit quil peut tre drog linterdiction de collecter et traiter des donnes sensibles dans un certain nombre de cas limitativement numrs, notamment lorsque le traitement est ncessaire : * la sauvegarde de la vie de la personne concerne ou dun tiers ; * la recherche dans le domaine de la sant ; * aux fins de la mdecine prventive, des diagnostics mdicaux, de ladministration de soins ou de traitements ou de la gestion de services de sant, sous la rserve que le traitement soit mis en uvre par un membre dune profession de sant ou une personne soumise lobligation de secret professionnel ; *ou la constatation, lexercice ou la dfense dun droit en justice. Il peut galement tre drog ce principe pour des motifs dintrt public . La CNIL a ainsi estim, dans sa dlibration n82-205 du 7 dcembre 1982, que la direction centrale des renseignements gnraux pouvait collecter des informations sur le type racial dindividus, ds lors que ces informations constituaient des lments de signalement des personnes. De mme, les services des renseignements gnraux sont autoriss collecter, conserver et traiter des informations faisant apparatre les activits politiques, philosophiques, religieuses ou syndicales de certaines personnes, ces informations permettant au gouvernement ou ses reprsentants dapprcier la situation politique, conomique ou sociale du pays ou de prvoir son volution (CE, 28 juillet 1995, Confdration gnrale du travail). Il faut toutefois que le champ de la drogation soit limit ce qui est strictement ncessaire la ralisation des objectifs dintrt public poursuivis. Dans sa dlibration n00-064 du 19 dcembre 2000 relative au systme de traitement des infractions constates (STIC), la CNIL a ainsi demand que les donnes caractre personnel sensibles ne puissent tre collectes et traites que si elles rsultent de la nature ou des circonstances de linfraction (la pdophilie pour une infraction pdophile, les opinions politiques ou religieuses pour les infractions terroristes, etc.).
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4) Destinataires des donnes Il importe, le cas chant, de dfinir prcisment et limitativement les destinataires ou catgories de destinataires autoriss recevoir communic ation des donnes enregistres dans un traitement. La communication, intgrale ou restreinte, des donnes du traitement ces personnes doit tre justifie au regard notamment de leur domaine de comptence et de leurs missions. 5) Conservation des donnes La dure de conservation des donnes ne doit pas excder la dure ncessaire aux finalits pour lesquelles elles sont collectes et traites. Le projet de dcret portant cration du systme de traitement des infractions constates (STIC) prvoyait que les donnes concernant les personnes majeures mises en cause seraient, en principe, conserves 20 ans. Toujours dans sa dlibration n00-064 du 19 dcembre 2000, la CNIL a estim que, pour certaines infractions comme le vol simple, cette dure de conservation ntait pas justifie par la finalit de recherche et didentification criminelle et a donc demand quelle soit ramene 5 ans. 6) Droit daccs et de rectification Il importe de prciser auprs de quel service sexerce le droit daccs et de rectification prvu aux articles 39 et 40 de la loi du 6 janvier 1978. Lorsque le traitement intresse la sret de lEtat, la dfense ou la scurit publique, le droit daccs sexerce auprs de la CNIL, conformment aux dispositions de larticle 41 de cette loi. III - Rdaction Le contenu de lacte autorisant la cration dun traitement automatis de donnes caractre personnel est dfini larticle 29 de la loi du 6 janvier 1978. Un tel acte rglementaire est, en rgle gnrale, organis de la faon suivante (exemples inspirs du dcret n99-1090 du 21 dcembre 1999 crant le traitement automatis relatif au pacte civil de solidarit). - larticle 1er identifie le ou les services autoriss mettre en uvre le traitement, dfinit lobjet de ce traitement et en prcise, ventuellement, la dnomination
Ex : Est autorise la mise en uvre, par les greffes des tribunaux dinstance et le greffe du tribunal de grande instance de Paris ainsi que par les agents diplomatiques et consulaires franais, dun traitement automatis des registres sur lesquels sont inscrites les mentions relatives la dclaration, la modification et la dissolution du pacte civil de solidarit
- larticle suivant prcise la ou les finalits de ce traitement
Ex : Le traitement automatis a pour finalit dassurer : 1 la gestion de lenregistrement et de la conservation des informations relatives la dclaration, la modification et la dissolution du pacte civil de solidarit ; 2 llaboration de statistiques.
447 - un article dfinit les catgories dinformations enregistres dans le traitement

Ex : Les catgories de donnes enregistres sont les suivantes : 1 nom et prnom, date et lieu de naissance des deux personnes lies par un pacte civil de solidarit ; 2 date et lieu dinscription confrant date certaine au pacte civil de solidarit ; 3 numro denregistrement de linscription.
- un article dfinit les personnes habilites enregistrer, modifier ou traiter les donnes
Ex : Sont seuls habilits enregistrer, conserver, modifier ou traiter les donnes incluses dans le traitement automatis, dans les limites de leurs missions et de leurs comptence territoriale, les fonctionnaires des greffes des tribunaux dinstance et du greffe du tribunal de grande instance de Paris ainsi que les agents diplomatiques et consulaires franais.
- un article dfinit les personnes pouvant obtenir communication de tout ou partie de ces donnes
Ex : Peuvent obtenir communication, leur demande, des donnes du traitement : 1 les personnes signataires du pacte civil de solidarit ; 2 lautorit judiciaire pour lexercice du droit daction du ministre public et pour les besoins des procdures judiciaires ; 3 Les notaires pour les besoins des rglements successoraux ; 4 Ladministration fiscale pour lexercice du droit de communication prvu par larticle L. 83 du livre des procdures fiscales.
- un article prcise le ou les services auprs desquels sexercent le droit daccs et de rectification
Ex : Le droit daccs et de rectification prvu aux articles 39 et 40 de la loi du 6 janvier 1978 modifie sexerce auprs du chef de greffe du tribunal dinstance dans le ressort duquel les personnes ayant conclu un pacte civil de solidarit ont fix initialement leur rsidence commune.
- un article dfinit la dure de conservation des donnes

Ex : Les donnes sont conserves pendant une dure de trente ans compter de la date laquelle prend fin le pacte civil de solidarit par lequel est li lintress.
- enfin, des articles prvoient, le cas chant, que linterconnexion du fichier avec dautres fichiers est interdite, que le droit dopposition prvu larticle 38 de la loi du 6 janvier 1978 modifie ne sapplique pas au traitement, quil est drog au droit dinformation en application du V de larticle 32, etc.
Il nest pas ncessaire de rappeler que le traitement est mis en uvre dans les conditions fixes par la loi du 6 janvier 1978, une telle disposition allant de soi. IV - Textes A. Textes applicables
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Convention du Conseil de lEurope du 28 janvier 1981 pour la protection des personnes lgard du traitement automatis des donnes caractre personnel (convention n108). Directive 95/46/CE du Parlement europen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative la protection des personnes physiques lgard du traitement de donnes caractre personnel et la libre circulation de ces donnes. Loi n78-17 du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts, modifie notamment par la loi n2004-801 du 6 aot 2004 relative la protection des personnes physiques lgard des traitements de donnes caractre personnel. Dcrets dapplication ( paratre). B. Exemples de textes instaurant des traitements automatiss Dcret n91-1052 du 14 octobre 1991 relatif au fichier informatis du terrorisme mis en uvre par les services des renseignements gnraux du ministre de lintrieur. Dcret n99-1090 du 21 dcembre 1999 relatif aux conditions dans lesquelles sont traits et conserves les informations relatives la formation, la modification et la dissolution du pacte civil de solidarit et autorisant la cration cet effet dun traitement automatis des registres. Dcret n2001-583 du 5 juillet 2001 portant cration du systme de traitement des infractions constates. Dcret n2002-1478 du 19 dcembre 2002 portant cration de fichiers automatiss dinformations nominatives pour assurer, dune part, linstruction des dossiers dindemnisation prsents en application du dcret n99-778 du 10 septembre 1999 et, dautre part, le paiement des indemnits.
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FICHE 5.2.10 STATUTS et REMUNERATIONS DES PERSONNELS DE LTAT
I. Statuts de corps A. Niveau des textes En vertu de larticle 8 de la loi n 84-16 du 11 janvier 1984, les statuts particuliers des fonctionnaires de ltat sont fixs par des dcrets en Conseil dtat. Lorsquils concernent des corps donnant accs des emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres, ces dcrets sont, en outre, dlibrs en conseil des ministres ; cette rgle sapplique galement dans le cas o certaines nominations seulement relvent dun dcret en conseil des ministres, par exemples celles prononces au tour extrieur. Le dcret en Conseil dtat portant statut particulier renvoie gnralement un arrt interministriel du ministre intress et du ministre charg de la fonction publique le soin de dfinir la nature et le programme des preuves des concours tandis que lorganisation de ces concours et la composition des jurys sont fixes par arrt du ministre intress, gestionnaire du corps. Le classement indiciaire du ou des grades constituant le corps est effectu par une modification de lannexe du dcret n 48-1108 du 10 juillet 1948, qui est un dcret simple. La fixation des indices attachs aux diffrents chelons de chaque grade est dtermine par arrt interministriel des ministres chargs du budget et de la fonction publique et du ministre intress. On se rfrera sur ces questions la circulaire du 1er octobre 1999 relative llaboration et la publicit des textes relatifs la rmunration des fonctionnaires (JO. du 20 octobre 1999). B. Consultations obligatoires 1) Cas gnral - En vertu des dispositions de larticle 14 du dcret n 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comits techniques paritaires, ces instances doivent tre obligatoirement consultes sur les rgles statutaires rgissant les personnels. Le comit technique paritaire ministriel est seul comptent concernant les statuts des personnels affects dans les services placs sous lautorit du ministre auprs duquel il est institu . Le comit technique central de ltablissement public est seul comptent en ce qui concerne les statuts des personnels de ltablissement.
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Cette comptence exclusive de lun ou lautre CTP ne fait cependant pas obstacle ce que soit recueilli par ailleurs lavis dautres instances dont la consultation est requise en vertu de textes particuliers. - La dtermination du comit technique paritaire intress par une rforme statutaire peut parfois savrer dlicate. Il y a lieu de sinspirer des principes suivants : *le projet ouvrant un corps de fonctionnaires dautres corps na tre soumis quau seul comit technique paritaire ministriel du ministre dont relve le corps daccueil, il en est de mme dun texte intgrant dans un corps ministriel des agents non titulaires relevant dun autre ministre ; * la circonstance quun ministre soit associ certaines dcisions concernant un corps gr par un autre ministre ne justifie pas que soit consult le comit technique paritaire ministriel plac auprs du ministre associ ; *un comit technique paritaire interministriel ne doit tre consult que lorsque le projet intresse un corps relevant des services communs des ministres intresss ; *un projet portant statut dun corps de personnel propre un tablissement public doit tre soumis lavis du seul comit technique paritaire de ltablissement ; *la circonstance que des personnels dun corps aient vocation servir en situation normale dactivit, tant dans les services dun ministre que dans les tablissements publics en dpendant, ne change pas la nature du corps ; celui-ci relve, en principe, du ministre et, par suite, cest le comit technique paritaire plac auprs de ce ministre qui est seul comptent. - Il est rappel que : *lorsquils dlibrent en matire statutaire, les comits techniques paritaires doivent entendre deux reprsentants du personnel la commission administrative paritaire du corps intress (article 30 du dcret n 82-452 du 28 mai 1982) ; *lavis du comit technique paritaire, sil peut tre recueilli sur un projet de texte prcis, nest requis que sur les questions relatives llaboration ou la modification des rgles statutaires rgissant les personnels (article 14 du mme dcret). Il suit de l que ladministration nest nullement lie par les formulations qui auraient pu tre soumises au CTP ou adoptes par celui-ci. En cas de modification ultrieure, la seule condition de lgalit externe est que la ou les questions poses ou rvles par cette modification puissent tre regardes comme ayant t soumise au comit technique paritaire (Conseil dtat, Ass., 23 octobre 1998, Union des fdrations CFDT des fonctions publiques et assimils). A dfaut, il y a lieu de procder une nouvelle consultation. 2) Cas particuliers La comptence consultative de droit commun reconnue en matire statutaire aux comits techniques paritaires doit tre combine avec les comptences attribues, dans ce domaine, au conseil suprieur de la fonction publique de ltat. - Le conseil suprieur de la fonction publique (commission des statuts) est tout dabord comptent en vertu des articles 2 et 13 du dcret n 82-450 du 28 mai 1982 pour connatre, en lieu et place des CTP, des projets de dcret concernant des corps interministriels ou vocation interministrielle relevant du Premier ministre ou des projets de dcret comportant
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des dispositions de nature statutaire communes plusieurs corps de fonctionnaires de ltat. Toutefois, dans ce dernier cas, il ny a pas lieu consultation du conseil suprieur lorsque le projet, bien que portant sur plusieurs corps, intresse un seul comit technique paritaire de ministre ou dtablissement public. Ce comit technique paritaire est alors seul comptent. - Le conseil suprieur, en formation plnire, est galement consult, en vertu des dispositions de larticle 10 de la loi du 11 janvier 1984 et des articles 2 et 13 du dcret n 82-450 du 28 mai 1982, sur les drogations au statut gnral susceptibles dtre introduites dans les statuts de certains corps (corps recruts par la voie de lENA, corps enseignants et de recherche, corps techniques) pour tenir compte des besoins propres de ces corps et de leurs missions. Dans cette hypothse, la consultation du conseil suprieur, dont lavis est recueilli sur les seules dispositions drogatoires, ne se substitue pas celle du comit technique paritaire comptent, qui doit tre consult en vertu de larticle 14 du dcret n 82-452 du 28 mai 1982 sur toutes les questions relatives llaboration ou la modification du statut en cause. - Le conseil suprieur doit tre galement consult lorsquun projet de dcret statutaire droge des dispositions horizontales des dcrets dapplication du statut gnral (par exemple en matire de notation, dvaluation et davancement comme le prvoit larticle 1er du dcret n 2002-682 du 29 avril 2002, ou en ce qui concerne lorganisation des CTP ministriels). C. Rdaction Sous rserve dadaptations juges ncessaires ou opportunes pour tenir compte de la situation propre du corps intress, un dcret portant statut particulier dun corps doit sattacher dfinir lensemble des rgles rgissant la mission, la structure de recrutement et la carrire des membres du corps. Les exemples et observations qui suivent nont pas pour ambition ddicter un statut-type mais visent seulement proposer un cadre pouvant, en tant que de besoin, servir de guide mthodologique.
Titre Ier Dispositions gnrales
Ce titre doit permettre, en quelques articles, de dfinir la mission du corps, son rattachement administratif, son classement hirarchique et son architecture interne. Exemple : Article : Il est cr un corps des Ce corps est class dans la catgorie (A, B ou C) prvue larticle 29 de la loi du 11 janvier 1984 susvise. Article : Le corps des est plac sous lautorit du ministre .. (ou : le corps des est un corps caractre interministriel dont la gestion est assure par le ministre de ). Il est charg dexercer , de contribuer , de contrler . Les membres du corps ont vocation exercer leurs fonctions dans les services du ministre de ainsi que dans les tablissements publics en relevant. Ils peuvent galement servir en position normale dactivit dans les administrations de ltat qui . Article : Le corps des comprend grades : 1) le grade qui comprend chelons 2) le grade qui comprend chelons .
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N.B : Lorsque le corps comporte des particularits structurelles, le titre Ier doit imprativement en dfinir la nature : - existence et dfinition des filires, branches, domaines ou spcialits ; consquences dans lorganisation des recrutements de la formation continue et des carrires ; existence ventuelle de commissions de filire, de branche, de spcialit ou de domaine, intervenant pralablement aux commissions administratives paritaires ; - dfinition des missions particulires dvolues certains grades ; - existence de commissions administratives paritaires ministrielles et dune commission administrative paritaire interministrielle dans le cas de corps interministriels ;
Titre II Recrutement
Ce titre dfinit les modalits de slection, de formation, de titularisation et de nomination des membres du corps Exemple : Article : Lessont recruts par concours, par examen professionnel et par voie dinscription sur une liste daptitude. 1) Pour x% des emplois pourvoir un concours externe est ouvert aux candidats, gs de ans au plus et titulaires de la ou de lun des titres ou diplmes dont la liste est fixe par arrt conjoint du ministre charg de et du ministre charg de la fonction publique. 2) Pour y% des emplois pourvoir, un concours interne est ouvert aux fonctionnaires et agents publics de ltat, des collectivits territoriales et des tablissements publics qui en dpendent, comptant annes de services publics. 3) Pour t% des emplois pourvoir, un examen professionnel est ouvert aux fonctionnaires des corpos de de et de justifiant de x annes de services publics dont y annes de services effectifs dans lun ou lautre de ces corps. 4) Pour z% des emplois pourvoir un recrutement au choix est propos aux fonctionnaires du corps et du corps justifiant, dans leur corps, de x annes de services effectifs, gs de plus de ans et figurant sur une liste daptitude tablie aprs avis de la commission administrative paritaire du corps des (corps daccueil). Les conditions de diplme, dge et de dure de services sont apprcies au 1er janvier de lanne durant laquelle le concours et lexamen sont organiss et pour laquelle la liste daptitude est tablie . N.B : En vertu de larticle 26 de la loi n 84-16 du 11 janvier 1984, lorsque les deux voies de lexamen professionnel et de la liste daptitude sont mises en place simultanment par un statut particulier, elles doivent bnficier des agents placs dans des situations diffrentes. Article : Les places offertes au titre de lun des concours mentionns larticle 4 qui ne sont pas pourvus peuvent tre attribues aux candidats de lautre concours.
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Article : Des arrts conjoints du ministre charg de et du ministre charg de la fonction publique dterminent les rgles dorganisation gnrale ainsi que la nature et le programme des preuves des concours et de lexamen professionnel. Les conditions dorganisation des concours et la composition du jury sont fixes par arrt du ministre charg de . Article : Les candidats reus au concours externe sont nomms stagiaires et classs lchelon de dbut du premier grade. Les candidats reus au concours interne sont nomms stagiaires et classs lchelon du premier grade qui . La dure du stage est de x mois. Au cours de ce stage, les stagiaires reoivent une formation professionnelle dont la dure est x mois et dont les modalits sont fixes par arrt du ministre charg de . A lexpiration du stage, les stagiaires dont les services ont donn satisfaction sont titulariss. Le stage peut, titre exceptionnel, tre prolong dune dure maximale de mois. A lissue de cette prolongation, les stagiaires sont soit titulariss, soit licencis, soit rintgrs dans leur corps ou cadre demplois dorigine. Article : Les nominations dans le corps sont prononces par (dcret arrt du ). Les agents recruts par la voie du concours externe sont, lissue du stage, classs lchelon du premier grade. Les agents recruts par la voie sont classs lchelon du premier grade qui . . Ce titre dfinit les conditions davancement dchelon et de grade.
Titre III
Exemple :
Avancement
Article : La dure moyenne et la dure minimale de sjour dans chacun des chelons des diffrents grades sont fixes ainsi quil suit : . Article : Peuvent tre promus au (grade davancement), aux choix, par voie dinscription un tableau davancement les ayant atteint depuis au moins ans le e chelon de leur grade et justifiant de ans de service en position dactivit ou de dtachement . ou Peuvent tre promus au (grade davancement) : 1) au choix, raison de x% des emplois pourvoir, les titulaires du (Ier grade) inscrits au tableau davancement, dtenant au moins le e chelon du grade ; 2) par la voie dun concours sur preuves professionnelles, dont les modalits sont fixes par arrt conjoint du ministre charg de et du ministre charg de la fonction publique, les titulaires du (1 er grade) justifiant en cette qualit de annes de services effectifs . Article : Les nominations dans le grade (davancement) sont prononces par arrt du .
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Article : Les promus sont classs dans leur nouveau grade conformment au tableau ci-dessous : Situation ancienne dans le grade de.. chelon Situation nouvelle dans le grade (davancement) chelon (avec ou sans anciennet)
Titre IV Dispositions diverses
Ce titre dfinit, sil y a lieu, les rgles applicables au dtachement dans le corps (dtermination des corps, cadres ou emplois de fonctionnaires partir desquels un dtachement dans le corps peut tre prononc ; dfinition des modalits de classement dans le corps daccueil ainsi que des rgles dintgration ) et, ventuellement celles relatives au dtachement ou la mise en disponibilit des membres du corps (plafonnement par rapport leffectif). Il peut comporter galement des dispositions particulires telles que louverture de droits individuels la formation. Ce titre dfinit, en cas de rforme statutaire les modalits de classement et de reprise danciennet dans le corps. Il fixe, le cas chant, la procdure dintgration, les modalits dintervention dune commission spciale dintgration ainsi que sa composition et les rgles dassimilation des services accomplis antrieurement. Lorsquil y a lieu de prvoir u ne date dentre en vigueur du nouveau statut ou de la rforme statutaire, celle -ci ne peut, sauf dispositions lgislatives contraires, comporter deffet rtroactif. Il convient pour la mme raison de veiller ce que la fixation, au stade du projet de cette date dentre en vigueur soit compatible avec un calendrier raliste dadoption du texte incluant les diffrentes phases (examen par le Conseil dtat, recueil des contreseings) pralables la publication. D. Questions particulires relatives laccs des ressortissants des tats membres de la Communaut europenne ou dun autre tat partie laccord sur lEspace conomique europen - Les principes rgissant louverture de la fonction publique franaise aux ressortissants des tats membres de la Communaut europenne ou dun autre tat partie laccord de lEspace conomique europen sont dfinis aux articles 5 bis, 5 ter et 5 quater de la loi n 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Les conditions de leur mise en uvre, claires par la jurisprudence de la Cour de justice des communauts europennes, ont fait lobjet dun avis de lAssemble gnrale du Conseil dtat en date du 31 janvier 2002 (Conseil dtat, tudes et documents n 54, rapport public 2003, p . 185). - Louverture des corps est prvue par les statuts particuliers de ces corps ou par des dcrets portant dispositions statutaires communes (voir par exemple le dcret n 2003-20 du 6 janvier 2003).
Titre V Dispositions transitoires et finales
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- Les rgles rgissant le classement et lavancement des fonctionnaires ressortissants de la Communaut europenne ou de lEspace conomique europen sont fixes par le dcret n 2002-1294 du 24 octobre 2002.
II. Statuts demplois

- Aux termes de larticle 12 de la loi n 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et dlgations des fonctionnaires le grade est distinct de lemploi . Il sensuite que le fonctionnaire nest pas titulaire de son emploi et que le chef de service, qui dispose des emplois procde librement aux affectations, sous rserve bie n entendu, de respecter les rgles statutaires relatives aux mutations, les garanties dgages par la jurisprudence administrative ainsi que les textes rgissant lorganisation du service. La dfinition du contenu fonctionnel des emplois et la dsignation des fonctionnaires chargs de les occuper relvent donc de la responsabilit des chefs de service. Il est loisible cependant lautorit administrative de dfinir des conditions de nomination dans certains emplois et de doter ces emplois dindices propres pour tenir compte de caractristiques particulires les distinguant des emplois auxquels les titulaires des grades correspondants ont normalement vocation accder. La dtermination de ces rgles revient crer un statut demploi , auquel les fonctionnaires titulaires accdent par la voie du dtachement. - Cette assimilation ne doit pas cependant abuser : un statut demploi est une mesure dorganisation du service et non un statut particulier au sens des articles 8 et 15 de la loi n 84.16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique de lEtat. Ds lors et sauf si le statut demploi comporte une disposition ayant pour objet ou pour effet de modifier une rgle fixe par un statut particulier, il ny a pas lieu de suivre les formalits de consultation applicables aux projets de dcret portant statut de corps. La seule consultation obligatoire pour un statut demploi est celle du comit technique paritaire comptent pour lorganisation de ladministration o sera plac lemploi considr (articles 12, 13 et 14 du dcret n 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comits techniques paritaires ministriels) ou, lorsquil sagit dun emploi commun lensemble des administrations, celle du conseil suprieur de la fonction publique de lEtat (article 2 du dcret n 82-450 du 28 mai 1982 relatif au Conseil suprieur de la fonction publique de lEtat). Il est dusage dinstituer les statuts demploi par dcret en Conseil dEtat. - Le dcret portant statut demploi dfinit : - le contenu fonctionnel de lemploi, c'est--dire la mission qui lui est attache ; - le nombre dchelons et la dure du passage dans les chelons ; - les grades des corps dont les titulaires ont vocation occuper lemploi ; - les modalits de nomination et de classement dans lemploi ainsi que, le cas chant, les limites de dure doccupation de lemploi. Le dcret peut, en tant que de besoin, renvoyer un arrt du ministre, chef de service, le soin de fixer la liste des emplois en cause. - Le classement indiciaire de lemploi est effectu par une modification de lannexe du dcret n 48-1108 du 10 juillet 1948 et les indices attachs aux chelons sera dtermins par arrt des ministres chargs du budget et de la fonction publique et du ministre charg de ladministration dont relve lemploi.
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III. Primes et indemnits On se rfrera sur ce point la circulaire du 1er octobre 1999 relative llaboration et la publication des textes relatifs la rmunration des fonctionnaires, publie au Journal officiel du 20 octobre 1999. - La fixation des rgimes indemnitaires des fonctionnaires ne peut rsulter que dun texte lgislatif ou rglementaire (article 20 de la loi n 83-634 du 13 juillet 1983), lequel doit imprativement faire lobjet dune publication rgulire. Sauf cas trs particulier, la comptence est rglementaire et sexerce par un dcret et par un arrt. Le dcret dfinit les grandes lignes du rgime indemnitaire (objet : mrite, rendement, productivit, sujtions ; taux maximum) ainsi que lconomie du dispositif (modulation ou caractre forfaitaire ; rgles de modulation par grades ou par fonctions). Ces rgles, qui conditionnent les droits des fonctionnaires bnficier ou non de lindemnit, doivent tre prcisment dfinies. Le dcret est contresign par le ministre dont relvent le ou les corps intresss, le ministre charg de la fonction publique et le ministre charg du budget. Il sagit dun dcret simple, comme le prcise larticle 4 du dcret n 48-1108 du 10 juillet 1948. Le Conseil dtat a jug quil rsulte de cet article, modifi en 1974, que peuvent tre abrogs ou modifis par dcret du Premier ministre des dcrets indemnitaires initialement dlibrs en conseil des ministres (9 septembre 1999, Ministre de la dfense contre Collas et autres). Les modalits dapplication sont renvoyes un arrt interministriel mais le dcret doit sattacher encadrer la dlgation larrt, c'est--dire, si ncessaire, prciser les plafonds, les fourchettes de taux et les critres que devra respecter ce dernier. Larrt interministriel, galement sign par les trois ministres mentionns cidessus, doit veiller puiser la comptence rglementaire c'est--dire que le cadre juridique de la prime ou de lindemnit devra tre entirement dfini ce niveau. Exceptionnellement pourra tre prvue lintervention dun arrt ministriel pour prciser telle ou telle disposition, (dtail de certains taux, calendrier de versement) mais cette subdlgation devra elle -mme tre suffisamment encadre par larrt interministriel. - En matire indemnitaire le seul chef de consultation obligatoire est celui prvu au 6 de larticle 12 du dcret n 82-452 du 28 mai 1982 (obligation de soumettre au comit technique paritaire ministriel les questions et projets de texte relatifs aux critres de rpartition des primes de rendement ). Il convient donc de veiller ce que les projets de dcret ou darrt fixant les critres de rpartition dune prime de rendement (ou dune indemnit qui pourrait tre requalifie comme telle par le juge) soient soumis pralablement au comit technique paritaire ministriel comptent. Bien entendu, en dehors de ce cas, il est loisible aux ministres de dcider de consulter les comits techniques paritaires ministriels sur les textes indemnitaires en prparation dans les services.
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INDEX
fiche
page
Abrviations Abrogation
place des
3.3.1 3.8.3 3.4.1 4.1.1 entre en vigueur publication 4.1.1 4.1.1 5.2.1 3.2.2 3.7.1 information du SGG recevabilit 2.2.4 2.2.4 3.2.3 1.2.2 1.2.3 1.3.6 cabinet ministriel de dlgation de signature de nomination intitul note de prsentation d'un plan renvoi un visas 4.2.3 3.9.3 4.2.2 3.1.3 2.1.3 3.2.1 3.5.1 3.1.5 3.2.2 dcret du Premier ministre dcret du Prsident de la Rpublique 3.9.2 3.9.1 3.3.2 rgles de cration d'une rgime de 5.2.5 2.1.2 2.1.2 2.1.2 2.1.5 4.2.3 des dcrets d'application d'une loi des dcrets d'application d'une ordonnance 2.2.7 2.3.6 2.3.7 2.2.9 1.3.4 1.3.5 Codification Division dun texte 1.4.2 3.2.2 1.3.7
Accords et traits
Administration centrale (textes d'organisation) Alina Alsace-Moselle (rgime lgislatif et rglementaire) Amendements Annexes dun texte lgislatif ou rglementaire Application dans le temps (voir aussi entre en vigueur) Application dans l'espace (voir aussi Outre-mer, Alsacemoselle, Corse) Arrt
Article Article d'excution Au sens de Autorisation administrative Avis (d'un organisme consultatif) Avis conforme Avis du conseil d'Etat Bulletin(s) officiel(s) (publication dun texte) Cabinet ministriel (nomination) Calendrier
Calendrier prvisionnel (Projet dordonnance) Calendrier prvisionnel (Projet de loi) Cavalier budgtaire Cavalier social Chapitre Circulaires
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Code pilote Code suiveur Codification (considrations gnrales) Commissaires du Gouvernement Commission nationale de l'Informatique et des liberts Conseil constitutionnel Conseil d'tat
1.4.2 3.4.2 1.4.2 3.4.2 1.4.2 devant le Conseil d'Etat devant le Parlement contrle de constitutionnalit Dcret de l'article 37 (second alina) de la Constitution avis sur une question de droit consultation (projet de dcret de l'article 37(second alina) de la Constitution) consultation (projet de dcret en Conseil d'Etat et en conseil des ministres) consultation (projet de dcret en Conseil d'Etat) consultation (projet de loi) consultation (projet d'ordonnance) consultation (synthse) Formations consultatives Secret des avis du 2.1.1 2.2.4 5.2.9 2.2.5 2.4.5 2.1.2 2.4.5 2.4.4 2.4.2 2.2.2 2.3.2 2.1.2 2.1.1 2.1.2 2.1.2 2.2.6 4.2.1 3.9.1 3.9.2 1.3.2 1.3.2 2.4.5 2.2.3 4.1.1 2.2.5 3.6.1 4.1.2 2.1.2 de la Commission europenne du Conseil d'Etat (avis sur une question de droit) du Conseil d'Etat (textes) du Conseil Economique et Social facultative obligatoire Corse cration d'un organisme consultatif dpartements et rgions d'outre-mer Mayotte Nouvelle-Caldonie Polynsie-Franaise Saint-Pierre-et-Miquelon Terres australes et antarctiques franaises (TAAF) textes relatifs l'Outre-mer Wallis-et-Futuna 2.1.2 2.1.2 2.1.2 2.1.2 2.1.2 2.1.2 3.7.2 5.2.2 3.6.2 3.6.4 3.6.8 3.6.5 3.6.3 3.6.7 3.6.1 3.6.6
Conseil conomique et social Constitution
consultation Article 10 Article 13 Article 19 Article 22 Article 34 Article 37 Article 37 (second alina) Article 39 Article 53 Article 61 Article 74-1 Article 88-4
Consultations pralables
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Contreseing (procdure)
acclr des dcrets d'application d'une loi secrtariat gnral du Gouvernement (rle du) simultan 2.1.3 2.1.3 2.2.7 2.1.3 2.1.3 3.9.2 3.9.1 3.9.4 3.9.1 3.9.2 3.9.1 3.9.2 3.6.1 3.5.2 3.7.2 2.1.4 rgles de cration d'une rgime de aprs avis du Conseil d'Etat article d'excution (dcret du Premier ministre) article dapplication (dcret du Prsident de la Rpublique) de dlgation de signature de nomination diffrentes catgories de intitul plan Rapport de prsentation d'un renvoi un visas 5.2.5 1.3.3 3.9.2 3.9.1 3.9.3 4.2.2 1.3.3 3.1.3 3.2.1 3.1.2 3.5.1 3.1.5 3.9.3 2.2.4 2.4.5 3.9.2 2.1.3 3.9.1 2.1.3 1.3.3 2.4.3 1.3.3 2.4.2 3.5.1 2.4.4 1.3.3 2.4.1 3.9.3 3.6.2 1.3.7 transposition d'tablissements et entreprises publics place des 4.1.3 4.2.4 1.2.2 3.4.1
Contreseing
actes du Premier ministre actes du Prsident de la rpublique en cas d'intrim Loi Ministre dlgu Ordonnances
Contreseing Contreseing Convention (renvoi une convention pour lapplication dun texte) Corse (Applicabilit et application des textes) Date (des textes) Dclaration administrative Dcret
Secrtaire d'Etat textes relatifs l'Outre-mer
Dcrets d'attribution des ministres Dcret de commissaire du Gouvernement (au Parlement) Dcret de l'article 37( second alina) de la Constitution Etapes de l'laboration d'un Dcret du Premier ministre Contreseing
Contreseing (procdure)
Dcret du Prsident de la Rpublique Dcret en conseil des ministres Dcret en Conseil d'Etat
Contreseing Contreseing (procdure) Dfinition Etapes de l'laboration d'un Dfinition Etapes de l'laboration d'un renvoi un
Dcret en Conseil d'Etat et conseil des ministres Dcret simple Dlgations de signature Dpartements d'Outre- mer (rgime lgislatif et rglementaire) Directives (administratives) Directives (communautaires) Dirigeants Dispositions transitoires (voir aussi entre en vigueur)
Etapes de l'laboration d'un Dfinition Etapes de l'laboration d'un
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Division Droit local (Alsace- Moselle) Efficacit d'un texte Entre en vigueur
abrogation accords et traits application aux situations en cours diffre immdiate immdiate publication au Journal officiel rtroactive techniques des textes 3.2.2 3.7.1 1.1.3 1.2.2 3.8.3 4.1.1 3.8.2 3.8.1 2.1.4 3.8.1 2.1.4 3.8.1 3.8.1 4.2.4 4.2.4 5.2.3 5.2.3 5.2.3 1.1.2 4.1.2 1.1.1 2.1.4 3.8.1
publication au(x) Bulletin(s) officiel(s) 2.1.5
Entreprises publiques Etablissements publics
nomination des dirigeants nomination des dirigeants principaux textes applicables aux rgles constitutives rgles de cration
Etude d'impact
principes transposition des actes communautaires
Etude d'options Excution immdiate Exprimentation Expos des motifs (d'un projet de loi) Fminisation (des noms de mtier, fonctions, grade ou titre) Groupements d'intrts publics Hirarchie des normes (voir aussi diffrentes catgories de dcrets) Iles parses et Clipperton Incomptence ngative insertion (techniques d'insertion dans un texte) Instructions Intrim
des dirigeants d'tablissements ou entreprises publics des ministres directeur d'administration centrale
1.2.3 3.1.1 3.3.1 liste des rgles de cration 5.2.4 5.2.4 1.3.1 3.6.9 1.2.1 3.4.1 1.3.7 4.2.4 3.9.4 4.2.1 3.1.3 4.1.3 2.1.4 3.3.1 3.3.2 3.4.1 1.4.1 3.4.2 3.3.2 calendrier prvisionnel contreseing (dcret de promulgation) 2.2.9 3.9.1
Intitul
des textes des textes de transposition d'actes communautaires
Journal officiel (publication au) Langue Le cas chant le reste sans changement Lgifrance Lgislation par rfrence Locutions juridiques Loi
461
contrle de constitutionnalit domaine de la promulgation publication textes d'application 2.2.5 1.3.2 2.2.6 2.2.6 2.2.7 4.1.1 1.3.5 Particularits de procdure 2.2.8 1.3.4 Particularits de procdure consultation du Conseil Economique et social Particularits de procdure 2.2.8 2.1.2 2.2.8 2.2.8 2.2.8 Articles de la Constitution y renvoyant 5.1.2 Particularits de procdure 2.2.8 3.6.4 4.2.1 cabinet ministriel contenu et prsentation rgles de fond relevant des ministres relevant du Premier ministre relevant du Prsident de la Rpublique 4.2.3 4.2.2 4.2.1 4.2.1 4.2.1 4.2.1 3.3.2 3.9.2 3.9.2 3.9.4 3.1.4 3.9.1 3.4.1 4.2.1 3.3.2 1.2.2 3.3.2 3.6.8 2.1.3 adaptation et extension dun texte l'outre-mer par (article 74-1) calendrier prvisionnel Conseil des ministres discussions interministrielles intitul plan publication au Journal officiel Rapport de prsentation d'une ratification Saisine du Conseil d'Etat Signature textes d'application 3.4.1 3.6.1 2.3.7 2.3.3 2.3.1 3.1.3 3.2.1 2.3.4 3.1.2 2.3.5 2.3.2 2.3.4 2.3.6
Loi autorisant lapprobation ou la ratification dun accord international Loi de financement de la scurit sociale Loi de finances
Loi de programme Loi de ratification (article 38 de la Constitution) Loi d'habilitation (article 38 de la Constitution) Loi organique Mayotte (rgime lgislatif et rglementaire) Mesures nominatives et individuelles
Ministre
charg de charg de l'excution dlgu (contreseing) intrim rapporteur (dcret ou ordonnance) responsable
Modification (techniques de modification d'un texte) Nominations (voir mesures nominatives et individuelles) Nonobstant Non-rtroactivit Notamment Nouvelle-Caldonie (rgime lgislatif et rglementaire) Numro NOR Numrotation d'un texte Ordonnance
462
textes d'application Visas 3.5.1 3.1.5 5.2.2 1.2.3 3.6.2 3.6.1 3.6.9 3.6.4 3.6.8 3.6.5 3.6.3 3.6.7 3.6.6 3.3.2 nominations dans les organes dirigeants des tablissements et entreprises publics codification Modification des textes 3.2.2 4.2.4 1.4.2 3.2.2 3.2.1 3.6.5 3.3.1 3.3.2 3.9.2 actes du 3.9.1 5.2.10 1.3.1 amendements autorisant la ratification ou l'approbation d'un accord international Conseil des ministres dcret de prsentation discussions interministrielles expos des motifs intitul lettre rectificative plan procdure parlementaire saisine du Conseil d'Etat 2.2.4 4.1.1 2.2.3 2.2.4 2.2.1 3.1.1 3.1.3 2.2.1 3.2.1 2.2.4 2.2.1 2.2.8 par extraits 2.1.3 3.8.1 2.1.4 sous forme lectronique urgence 2.1.4 2.1.4 2.1.5 3.1.2 publication au Journal officiel 3.1.2 2.2.4
Organisme consultatif Outre-mer
rgles de cration Considrations gnrales dpartements et rgions d'outre-mer Elaboration et contreseing des textes relatifs l' Iles parses et Clipperton Mayotte Nouvelle-Caldonie Polynsie-Franaise Saint-Pierre-et-Miquelon Terres australes et antarctiques franaises (TAAF) Wallis-et-Futuna
Par drogation Paragraphe Parlementaires Parties (division en) Plan (des textes) Polynsie-Franaise (rgime lgislatif et rglementaire) Ponctuation prcit(e) Premier ministre (signature et contreseings des actes) Prsident de la Rpublique (signature et contreseings des actes) Primes ou indemnits (fonction publique) Principes gnraux du droit Projet de loi
Projet de loi organique Publication Publication des textes (entre en vigueur) Publication des textes au Journal officiel
Publication des textes aux bulletins officiels Rapport de prsentation (d'un projet d'ordonnance, de dcret ou d'arrt) Rapports au Parlement
463
Rapports sur l'application des lois votes Redevance pour service rendu (rgles de cration) Rgions d'Outre- mer (rgime lgislatif et rglementaire) Rglement Rglement d'administration publique Rgles de cration
2.2.7 5.2.8 3.6.2 domaine du d'un tablissements public d'un groupement d'intrt public d'un organisme consultatif d'un rgime d'autorisation ou de dclaration primes ou indemnits (fonction publique) redevance pour service rendu statut d'emploi de fonctionnaire statut particulier de fonctionnaire taxe fiscale traitement informatis de donnes 1.3.2 1.3.3 5.2.3 5.2.4 5.2.2 5.2.5 5.2.10 5.2.8 5.2.10 5.2.10 5.2.7 5.2.9 3.5.3 3.4.2 3.5.1 3.6.3 5.2.6 5.2.6 consultation du ministre de la justice 5.2.6
Renvoi
d'un dcret un arrt par un texte un autre texte textes d'application
Saint-Pierre-et-Miquelon (rgime lgislatif et rglementaire) Sanctions administratives Sanctions pnales Sans prjudice Sauf dispositions contraires Secrtaire d'Etat Secrtariat gnral du Gouvernement
Contreseing Conseil des ministres Rle dans le recueil des contreseings Saisine du Conseil d'Etat
3.3.2 3.4.2 3.9.2 2.1.1 2.1.1 2.1.1 1.4.2 3.2.2 5.2.1 5.2.1 3.3.1 2.1.3 des arrts des circulaires des dcrets en cas d'intrim par le Premier ministre par le Prsident de la Rpublique 2.1.3 2.1.3 2.1.3 3.9.4 3.9.2 3.9.1 3.3.1 3.3.2 5.2.10 5.2.10 3.3.2 en matire rglementaire 3.5.3 3.3.2 3.3.2 3.3.1
Section (division en) Services comptence nationale (textes d'organisation) Services dconcentrs (textes d'organisation) Sigles Signature (procdure) Signature
codification Modification des textes
Signes Sous rserve de Statut de corps de fonctionnaires (rgles de cration) Statut d'emploi de fonctionnaires (rgles de cration) Stipulations Subdlgation Sur proposition susvis(e) Syntaxe
464
Taxe fiscale (rgles de cration) Terres australes et antarctiques franaises (TAAF) (rgime lgislatif et rglementaire) Textes d'organisation
5.2.7 3.6.7 administration centrale services comptence nationale services dconcentrs 5.2.1 5.2.1 5.2.1 1.4.2 3.2.2 3.3.2 5.2.9 procdure rdaction des textes de 4.1.2 4.1.3 3.3.1 3.1.5 des consultations des textes ordre des 3.1.5 3.1.5 3.1.5 3.3.1 3.6.6
Titre (division en) Toutefois Traitement informatis de donnes (rgles de cration) Transposition des actes communautaires Typographie Visas
codification Modification des textes
Vocabulaire Wallis-et-Futuna (rgime lgislatif et rglementaire)

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GUIDE POUR L ELABORATION DES TEXTES LEGISLATIFS ET REGLEMENTAIRES

Version du 6 juin 2005

Version du 6 juin 2005

Le secrtaire gnral du Gouvernement

Le vice-prsident du Conseil dEtat

Renaud Denoix de Saint-Marc

Version du 6 juin 2005

1. CONCEPTION DES TEXTES

3. REDACTION DES TEXTES

Version du 6 juin 2005

3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3

Version du 6 juin 2005

Version du 6 juin 2005

Version du 6 juin 2005

1. CONCEPTION DES TEXTES

Version du 6 juin 2005

FICHE 1.1.1 QUESTIONS PREALABLES

Version du 6 juin 2005

Version du 6 juin 2005

FICHE 1.1.2 ETUDES DIMPACT

Version du 6 juin 2005

Version du 6 juin 2005

FICHE 1.2.1 CONCEVOIR UNE REGLEMENTATION DANS SON ENSEMBLE

Version du 6 juin 2005

Version du 6 juin 2005

FICHE 1.2.2 APPLICATION DANS LE TEMPS (Considrations gnrales)

Version du 6 juin 2005

Version du 6 juin 2005

Version du 6 juin 2005

Version du 6 juin 2005

FICHE 1.2.3 APPLICATION DANS LESPACE (Considrations gnrales)

Version du 6 juin 2005

Version du 6 juin 2005

FICHE 1.3.1 LA HIRARCHIE DES NORMES (Considrations gnrales)

Version du 6 juin 2005

Version du 6 juin 2005

Version du 6 juin 2005

FICHE 1.3.2 LA REPARTITION LOI/REGLEMENT (considrations gnrales)

Version du 6 juin 2005

Version du 6 juin 2005

n88-157 L du 10 mai 1988 CE, 29 avril 2002, M. Gabriel Ullmann

n68-8 FNR du 27 novembre 1968 n90-285 DC du 28 dcembre 1990

Version du 6 juin 2005

La cration de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats

Version du 6 juin 2005

n64-31 L du dcembre 1964

n65-33 L fvrier 1965

CE, 4 novembre 1992, Faure et autres

Lassiette, le taux et les modalits de recouvrement des impositions de toutes natures

n80-119 L du 2 dcembre 1980 n82-124 L du 23 juin 1982

Le rgime lectoral des assembles parlementaires et des assembles locales

er n86-208 DC des 1 et 2 juillet 1986

Version du 6 juin 2005

n92-316 DC du 20 janvier 1993

n99-187 L octobre 1999 CE, Ass., septembre Meyet

La cration de catgories dtablissements publics

n59-1 L du 27 novembre 1959 n82-127 L du 10 novembre 1982 n79-108 L juillet 1979 du 25

n59-1 L du novembre 1959

n87-150 L mars 1987

Caractre administratif ou industriel et commercial dun tablissement public

Version du 6 juin 2005

Les garanties fondamentales accordes aux fonctionnaires civils et militaires de ltat

CE, 11 octobre 1985, Syndicat gnral de la recherche agronomique CFDT