PNUD - Évaluation Des Résultats Des Activités de Développement Au Benin (ERAD)

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD, 2004-2008
Bnin
valuation des rsultats des activits de dveloppement (ERAD)
Rapport final
26 novembre 2008
VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD, 2004-2008
QUIPE DVALUATION
Chef dquipe Membres de lquipe Luc Gilbert, Le Groupe-conseil baastel lte Cosmas Cheka, Le Groupe-conseil baastel lte Nicaise Kodjogbe, Le Groupe-conseil baastel lte Michael Reynolds, Bureau de lvaluation, PNUD
Chef de tche
VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008
Table des matires

Avant-propos .... v Sigles et abrviations ................................................................................................................................................ vii Rsum ..................................................................................................................................................................... ix Chapitre 1er Introduction .........................................................................................................................................1 1.1 1.2 Raison dtre et objet de lvaluation ..................................................................................................1 Mthodologie .......................................................................................................................................2 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.4 1.2.5 1.2.6 Chapitre 2 2.1 Vue densemble du processus ................................................................................................2 Conception de lvaluation ....................................................................................................2 Collecte et analyse des donnes .............................................................................................3 Critres dvaluation ..............................................................................................................6 Limites ...................................................................................................................................7 Structure du rapport ...............................................................................................................7
Contexte national ...8 Aperu du Bnin ..................................................................................................................................8 2.1.1 2.1.2 2.1.3 Dveloppement humain .........................................................................................................8 Contexte conomique ............................................................................................................9 Contexte politique ..................................................................................................................9 Planification nationale .........................................................................................................10 Gestion de laide et systme de coordination .......................................................................11
2.2
Planification nationale et gestion de laide ........................................................................................10 2.2.1 2.2.2
2.3 Chapitre 3 3.1 3.2
Problmes de dveloppement national non rsolus ...........................................................................13 LONU et le PNUD au Bnin ..........................................................................................................15 LONU au Bnin ...............................................................................................................................15 Programme du PNUD ........................................................................................................................16 3.2.1 3.2.2 3.2.3 Cadre de coopration de pays, esquisse de programme pour le Bnin et plan daction du programme de pays ...........................................................................................16 Architecture du programme .................................................................................................17 Principaux partenaires et envergure du programme .............................................................18
Chapitre 4 4.1
Rsultats de la contribution du PNUD au dveloppement national ............................................20 Pauvret et malnutrition .....................................................................................................................20 4.1.1 4.1.2 Rsultat No 1 du PNUAD : Bases de l'conomie renforces .................................................. travers une meilleure gouvernance ....................................................................................20 Rsultat No 2 du PNUAD : Scurit alimentaire et nutritionnelle durable dans un environnement sain et propice la production ......................................................37 Rsultat No 3 du PNUAD : Utilisation accrue des services sociaux (surtout pour les groupes spcifiques: femmes, filles, jeunes) .............................................42
4.2
Sant et ducation .............................................................................................................................42 4.2.1
4.3
VIH/sida, paludisme et tuberculose ...................................................................................................45
BENIN ERAD / RAPPORT FINAL
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4.3.1 4.4 Chapitre 5 5.1 5.2 Annexe 1 Annexe 2 Annexe 3
Rsultat No 4 du PNUAD : Capacits de lutte contre le sida et le paludisme renforces et stratgie DOTS tendue tout le pays.......................................45
tat de droit et dialogue social ..........................................................................................................46 Conclusions, recommandations et enseignements ........................................................................48 Conclusions ...................................................................................................................................48 Recommandations et enseignements .................................................................................................53 Mandat . ...................................................................................................................................56 Personnes consultes .........................................................................................................................61 Principaux documents consults .......................................................................................................65
Liste des tableaux Tableau 1 : Tableau 2 : Tableau 3 : Tableau 4 : Tableau 5 : Tableau 6 : Tableau 7 : Tableau 8 : Tableau 9 : Matrice de collecte des donnes ..........................................................................................................5 Critres et questions dvaluation ........................................................................................................6 Versement net dAPD au Bnin entre 2000 et 2006 ..........................................................................12 Membres de lquipe de pays des Nations Unies au Bnin ...............................................................15 volution des programmes de pays, des sous-programmes et des objectifs correspondants .............16 Liens entre les objectifs nationaux et les rsultats viss par le PNUAD et le PAPP 17 Poids relatif du programme du PNUD par rapport au PNUAD et aux objectifs nationaux ...............18 Indicateurs financiers du Programme ................................................................................................19 Projets lis au rsultat 1 du PAPP ......................................................................................................21
Tableau 10 : Projets lis au rsultat 2 du PAPP 24 Tableau 11 : Projets lis au rsultat 3 du PAPP 27 Tableau 12 : Projets lis au rsultat 4 du PAPP . 30 Tableau 13 : Projets lis au rsultat 5 du PAPP . 31 Tableau 14 : Projets lis au rsultat 6 du PAPP . 34 Tableau 15 : Projets lis au rsultat 7 du PAPP . 37 Tableau 16 : Initiatives du PNUD en matire denvironnement au Bnin, 2004-2007 . 39 Tableau 17 : Projets lis au rsultat 8 du PAPP . 43 Tableau 18 : Projet li au rsultat 9 du PAPP 45 Tableau 19 : Projet li au rsultat 10 du PAPP .. 47
Figures et encadrs Encadr 1 Encadr 2 Figure 1 : SCRP 2007-2009 Planification et mise en uvre ...........................................................................11 Appui au dveloppement communal et aux initiatives locales dans le Borgou (ADECOI) ...................................................................................................................................32 Hirarchie des objectifs nationaux et des rsultats du systme des Nations Unies ............................20
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AVANT-PROPOS
Ce document prsente une valuation indpendante effectue au Bnin par le Bureau de lvaluation du PNUD. Lvaluation, intitule valuation des rsultats des activits de dveloppement (ERAD), analyse la pertinence et le positionnement stratgique de lappui du PNUD et sa contribution au dveloppement du pays entre 2004 et 2008. Elle examine les interventions du PNUD dans les divers domaines thmatiques du programme de pays quadriennal afin de fournir des recommandations tournes vers lavenir et daider le bureau du PNUD au Bnin et ses partenaires formuler un plan daction pour le prochain cycle de programmation (20092013). Le rapport examine le contexte dans lequel le PNUD a exerc ses activits au Bnin, en particulier en matire de dveloppement conomique et humain. En outre, il analyse la pertinence des interventions du PNUD en regard des priorits nationales et le rle du PNUD au sein de la communaut daide au dveloppement dans le pays. Le Bnin est confront aux dfis poss par un environnement en dgradation, un taux daccroissement dmographique lev, et des infrastructures industrielles et de communication dficientes et obsoltes. Conscient de ces contraintes, le Bnin a opt en 2006 pour un changement en profondeur qui devrait transformer le pays au cours des 20 prochaines annes. Suite de larges consultations o ont particip tous les acteurs de la socit, le Bnin a acquis les outils qui lui permettront de regarder lavenir avec plus de confiance. Les principaux problmes qui entravent le dveloppement ont t recenss, ainsi que les actions ncessaires pour y remdier. Certaines stratgies doivent encore tre prcises dans des secteurs cls, mais le cadre densemble a t dfini. La communaut internationale, et notamment les organisations de lONU actives au Bnin, a jou un rle important en aidant le Bnin atteindre son niveau actuel de prparation pour sengager dans son nouveau programme de dveloppement. Lvaluation a conclu que les avantages comparatifs du PNUD, comme sa neutralit en tant que champion des questions sensibles de politiques macroconomiques, son acceptation tant par les partenaires techniques et financiers (PTF) que par le gouvernement comme chef de file du dialogue pour le dveloppement, et sa crdibilit pour mobiliser des ressources, ont t utiliss de manire approprie. Ces acquis ont permis au PNUD de contribuer favorablement aux deux objectifs nationaux de rduction de la pauvret et de soutien au dialogue social. Une des principales recommandations est que le PNUD concentre en priorit son appui et ses interventions dans les secteurs o sa comptence est reconnue, plutt que dans les secteurs o la mobilisation des fonds est plus facile. Ceci implique que le PNUD limite le nombre de ses secteurs dintervention afin dobtenir une masse critique dactions complmentaires et synergiques visant clairement produire des changements dans le secteur retenu. Diffrentes personnes ont contribu lvaluation et je tiens remercier en particulier lquipe dvaluation compose de Luc Gilbert (chef dquipe), Cosmas Cheka (valuateur principal international) et Nicaise Kodjogbe. Au Bureau de lvaluation, je tiens remercier Michael Reynolds, le chef de tche de lvaluation, ainsi que Kutisha Ebron, Thuy Hang To et Anish Pradhan pour leur appui administratif. Les travaux prparatoires de lvaluation ont t raliss grce la collaboration et louverture du personnel du bureau du PNUD au Bnin, dirig par sa Reprsentante rsidente, Mme dith Gasana. Je tiens remercier tout spcialement Mme Sidemeho Dzidudu Victoire Dogbe, la Reprsentante rsidente adjointe qui a t linterlocutrice du bureau pour lvaluation. Je tiens galement remercier le Bureau rgional pour lAfrique du PNUD, en particulier M. Gilbert Houngbo, Sous-secrtaire gnral et Directeur du Bureau, ainsi que Mme Ade Mamonyane Lekoetje pour lefficacit de son appui. Le prsent rapport naurait pas t possible sans lengagement et lappui de nombreux responsables du gouvernement du Bnin. Je tiens remercier en particulier la principale contrepartie du PNUD au ministre dtat charg de lconomie, de la prospective, du dveloppement et de lvaluation de laction
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publique (MECEPDEAP), S.E. Pascal Irne Koupaki, Ministre dtat, M. Antonin Dossou, Directeur de Cabinet, M. Martin Gbd, Conseiller technique pour lconomie et M. Dahon, Directeur gnral des politiques de dveloppement. Je voudrais en outre remercier S.E. Issa Demole Moko, Ministre charg de la Dcentralisation, de la gouvernance, de ladministration territoriale et du dveloppement local, M. Boukary Idrissou, Secrtaire gnral du ministre charg de la Rforme administrative et institutionnelle, M. Louis Kamoydji, Chef de la Cellule dexcution nationale et M. Mdar Padonou de la Cellule dexcution nationale, qui tous ont enrichi lexercice dvaluation grce leurs points de vue quils ont partags avec lquipe dvaluation. Lquipe tient galement exprimer sa reconnaissance aux reprsentants de la socit civile et des organisations non gouvernementales (en particulier Social Watch), la communaut des PTF du Bnin et lquipe de pays des Nations Unies, qui ont gnreusement accept de nous consacrer leur temps et exprim franchement leurs opinions. Jose esprer que les conclusions et les recommandations du prsent rapport aideront le PNUD rpondre aux dfis du pays et quelles fourniront des enseignements utiles au PNUD et ses partenaires internationaux.
Le Directeur du Bureau de lvaluation Saraswathi Menon
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Sigles et abrviations
ADECOI ADECOM ANCB ANCR-GEM APD BdP BE BenInfo CAD CCP CCRA CDMT CDTA CENA CNCRA CNLS DEX DPP DSRP EPP ERAD FADEC FBS FEM FENU FIDA FMI FNEJ FNPEEJ FNUAP FNUD FONAGA GPPS GTZ HAAC IDH INSAE MAEP MCA MDGLAAT MECEPDEAP MEPN MFE MJLDH MIC MMFPMEEJF MOPAN MRAI Projet dappui au dveloppement communal et aux initiatives locales dans le Borgou Projet de dveloppement local et dappui aux communes de lAlibori Association nationale des communes du Bnin Auto-valuation des capacits nationales renforcer pour la gestion de lenvironnement mondial Aide publique au dveloppement Bureau de pays (PNUD) Bureau de lvaluation (PNUD) Base de donnes socioconomiques du Bnin Comit daide au dveloppement Cadre de coopration de pays Comit de coordination des rformes administratives Cadre de dpenses moyen terme Centre de dveloppement des terres arides (PNUD) Commission lectorale nationale autonome Comit national de coordination des rformes administratives Comit national de lutte contre le sida Modalit dexcution directe Descriptif de programme de pays Document de stratgie pour la rduction de la pauvret Esquisse de programme pour le pays valuation des rsultats des activits de dveloppement Fonds dappui au dveloppement communal Fonds belge de survie Fonds pour lenvironnement mondial Fonds dquipement des Nations Unies Fonds international de dveloppement agricole Fonds montaire international Fonds national pour lemploi des jeunes Fonds national de promotion de lentreprise et de lemploi des jeunes Fonds des Nations Unies pour la population Fonds des Nations Unies pour la dmocratie Fonds national de garantie Programme global de renforcement parlementaire (Belgique) Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (coopration allemande) Haute autorit de laudiovisuel et des communications Indicateur du dveloppement humain Institut national de la statistique et de lanalyse conomique Mcanisme africain dvaluation par les pairs Compte du Millenium Challenge Ministre de la Dcentralisation, de la gouvernance locale, de ladministration et de lamnagement du territoire Ministre dtat charg de lconomie, de la prospective, du dveloppement et de lvaluation de laction publique Ministre de lEnvironnement et de la protection de la nature Ministre de la Famille et de lenfant Ministre de la Justice, de la lgislation et des droits de lhomme Ministre de lIndustrie et du commerce Ministre de la Micro-finance, des petites et moyennes entreprises, de lemploi des jeunes et des femmes Rseau dvaluation de la performance des organisations multilatrales Ministre de la Rforme administrative et institutionnelle
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NEPAD NEX NTIC OCB OCDE OCS OMD OMS ONG ONU OSC PACER PACOB PADEx PAMO-PNGE PANA PAP PAPE PAPEJ PAPP PARAI PARMAN PARPF PASCRP PASINTIC PASNALS PDC PFM PFP PLAGE PMF / FEM PNLS PNUAD PNUD PNUE PPTE PTA PTF PVVIH REBAP+ RNB SCRP SMART SRP SURF TRAC UNACEB UNICEF VNU
Nouveau partenariat pour le dveloppement de lAfrique Modalit dexcution nationale Nouvelles technologies de linformation et de la communication Organisation communautaire de base Organisation de coopration et de dveloppement conomiques Observatoire du changement social Objectifs du Millnaire pour le dveloppement Organisation mondiale de la sant Organisation non gouvernementale Organisation des Nations Unies Organisation de la socit civile Projet dappui la croissance conomique rurale Projet dappui aux communes du Borgou Projet dappui au dveloppement des exportations Projet dappui la mise en uvre du programme national de gestion de lenvironnement Projet dlaboration du Programme daction national dadaptation aux changements climatiques Programme dactions prioritaires Projet dappui la presse crite bninoise Projet dappui la promotion de lemploi des jeunes Plan daction du programme de pays Projet dappui la rforme administrative et institutionnelle Projet dappui au renforcement et la modernisation de lAssemble nationale Projet dappui la consolidation de la dmocratie travers le renforcement de la reprsentation des femmes dans les instances de prise de dcision publique et politique Projet dappui la mise en uvre de la Stratgie de croissance pour la rduction de la pauvret Projet dappui la stratgie dimplantation des nouvelles technologies de linformation et de la communication Projet dappui la mise en uvre du Plan stratgique national de lutte contre le VIH/sida et les MST Plan de dveloppement communal Plate-forme multifonctionnelle Plan de financement pluriannuel Plans locaux damnagement et de gestion de lenvironnement Programme de micro financement du Fonds pour lenvironnement mondial Programme national de lutte contre les infections sexuellement transmissibles et le sida Plan-cadre des Nations Unies pour laide au dveloppement Programme des Nations Unies pour le dveloppement Programme des Nations Unies pour lenvironnement Pays pauvre trs endett Plan de travail annuel Partenaire technique et financier (donateur et agence technique de coopration) Personne vivant avec le VIH/sida Rseau bninois des associations de personnes vivant avec le VIH/sida Revenu national brut Stratgie de croissance pour la rduction de la pauvret Spcifique, mesurable, ralisable, pertinent et limit dans le temps Stratgie de rduction de la pauvret Centre de contact sous-rgional Montant cible pour laffectation des ressources de base Unit danalyse de contrle et dvaluation du budget gnral de ltat Fonds des Nations Unies pour l'enfance Volontaires des Nations Unies
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RSUM
Lvaluation des rsultats des activits de dveloppement (ERAD) a t ralise au Bnin pour apprcier la contribution du PNUD latteinte des rsultats nationaux de dveloppement et pour partager ses constats, ses conclusions et ses recommandations avec le systme des Nations Unies, la population bninoise, le gouvernement et la communaut internationale. LERAD est une initiative tourne vers lavenir qui vise dgager des enseignements en vue de la future programmation du PNUD au Bnin.
CONTEXTE DE DVELOPPEMENT
Le dveloppement du Bnin est menac par les pressions quexercent laccroissement rapide de sa population, le caractre essentiellement informel de son conomie, une infrastructure industrielle et de communication fragile et obsolte, et un environnement en dgradation. Reconnaissant les dfis que ces contraintes posent son dveloppement, le Bnin a opt, en 2006, pour un changement fondamental qui devrait en faire un pays mergent lhorizon des 20 prochaines annes. travers un processus de consultation largi auquel ont particip toutes les composantes de la socit, le Bnin a acquis les instruments qui lui permettront denvisager lavenir avec confiance. Les principaux dfis de dveloppement ont t identifis et les mesures envisages pour les relever ont t dfinies : La croissance et la rduction de la pauvret, travers un document de Stratgie pour la rduction de la pauvret de deuxime gnration, rvis et consensuel, bnficiant de ladhsion de la communaut internationale. Les conditions dun dveloppement durable, travers lintgration des mesures de prservation de lenvironnement dans la nouvelle stratgie de croissance pour la rduction de la pauvret (SCRP). Le respect des valeurs dmocratiques et des droits de lhomme, travers lautonomisation de la socit civile dans le suivi des activits politiques, sociales et conomiques des pouvoirs publics. La volont politique, travers lengagement du gouvernement soutenir sans rserve le processus de changement et notamment la rforme institutionnelle. La bonne gouvernance, travers le Mcanisme africain dexamen par les pairs (MAEP), dans le cadre duquel le gouvernement sest engag amliorer sa performance au regard de ce qui aura t identifi comme obstacles prioritaires une gestion transparente et responsable de ltat et des entreprises.
Le Bnin a galement dgag une vision de son propre avenir, fix des priorits et cr des mcanismes pour en accompagner lexcution. Dans plusieurs secteurs cls, les stratgies doivent encore tre prcises, mais le cadre gnral est trac et le Bnin sest attel la tche. La communaut internationale, et notamment le PNUD et les autres organismes des Nations Unies actifs au Bnin, ont jou un rle important en appuyant le Bnin sengager dans la mise en uvre de son nouveau programme de dveloppement.
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CONTRIBUTION DU PNUD AUX OBJECTIFS NATIONAUX

Entre 2004 et 2008, le PNUD a orient ses interventions autour de quatre priorits nationales : la rduction de la pauvret, la lutte contre le VIH/sida, laccs aux services sociaux ainsi que l'tat de droit et le climat de paix sociale. Rduction de la pauvret. La contribution du PNUD lobjectif national de rduction de la proportion des personnes vivant en dessous du seuil de pauvret et souffrant de malnutrition a t significative et stratgique, en particulier par le biais de son appui la Stratgie de croissance pour la rduction de la pauvret (SCRP) et latteinte des objectifs du Millnaire pour le dveloppement (OMD) par le Bnin. Presque toutes les interventions du PNUD ont t centres sur cet objectif national. Le PNUD a concentr jusqu 30 de ses 32 projets, sept des 10 rsultats attendus de lesquisse de programme pour le Bnin (EPP), et a affect prs de 50 % de ses fonds au soutien de la rduction de la pauvret. Il convient de noter que plusieurs interventions du PNUD lappui de cet objectif national couvrent des domaines qui relvent normalement de la gouvernance et de lenvironnement. Caractrise globalement par une double stratgie lappui politique au niveau central et lexprimentation au niveau local la contribution du PNUD la rduction de la pauvret entre 2004 et 2008 peut se rsumer comme suit : Conseiller et soutenir le gouvernement, ce qui a permis didentifier et de budgtiser les priorits et les plans de dveloppement, dentreprendre et de mener terme des exprimentations, et de renforcer les capacits des ministres partenaires. Soutenir, vulgariser et promouvoir la rforme institutionnelle travers la mise en uvre dinterventions petite chelle en matire de dcentralisation et de dveloppement local dont les rsultats ont t rinvestis la grandeur du pays. Impliquer la socit civile dans une dmarche participative de planification et de suivi, ce qui a permis de soutenir la consolidation de la dmocratie, ltat de droit et des liberts, le dialogue social et lautonomisation dun grand nombre dacteurs en les responsabilisant face au dveloppement de leur pays. Verdir la Stratgie de croissance pour la rduction de la pauvret et, ce faisant, susciter une plus grande prise de conscience face au dveloppement durable et dmontrer que lenvironnement peut tre une source conomiquement viable de cration demplois et une condition pour parvenir une scurit alimentaire durable. tablir les cots des OMD et, ce faisant, accentuer lappropriation du processus de dveloppement par les acteurs nationaux aux niveaux central et local. Conduire le plaidoyer pour lalignement de laide, ce qui a permis daider soutenir, en accord avec la Dclaration de Paris sur lefficacit de laide, lalignement de laide des partenaires techniques et financiers (PTF)1 et des flux daide avec les priorits nationales identifies dans la SCRP. tablir des partenariats pour une meilleure coordination de laction des PTF dans les domaines de la gouvernance et de lenvironnement, deux sous-programmes du PNUD venant en appui la rduction de la pauvret dans lEPP 2004-2008.
Les Partenaires techniques et financiers (PTF) incluent les acteurs du dveloppement international, notamment les donateurs et les agences techniques de coopration.
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Lutte contre le VIH/sida. La contribution du PNUD cet objectif national na pas t concluante. Lappui lobjectif national de Lutte contre le VIH/sida a t fourni par le biais dun important projet qui a reprsent plus de 50 % des ressources financires du PNUD au cours de toute la priode de lEPP. la fin de 2006, le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme a transfr la gestion du projet au gouvernement. Bien que lvaluation finale du Fonds mondial (2007) ait recens plusieurs rsultats positifs de lintervention du PNUD, notamment en matire de financement, de formation et doffre de services aux personnes vivant avec le VIH/sida, lquipe dvaluation na pas t en mesure de confirmer que le PNUD a contribu la rduction de la prvalence du VIH/sida au Bnin. De plus, le renforcement des capacits fourni par le PNUD au niveau du ministre de la Sant semble avoir t insuffisant pour garantir une utilisation efficace des ressources du Fonds mondial depuis le retrait du PNUD. Services sociaux, et tat de droit et climat de paix sociale. Ces deux autres objectifs nationaux ont bnfici de peu de ressources du PNUD. Le soutien du PNUD laccs aux services sociaux, intgr par le gouvernement comme composante de lobjectif national de Rduction de la mortalit maternelle et infantile et damlioration de la sant et de lducation a pris la forme de la promotion des droits humains dans son programme 2004-2008. Aprs deux ans de mise en uvre de son programme, le PNUD a rorient ses activits, ce qui a eu pour effet de rduire les rsultats de ses interventions en faveur des droits de lhomme au terme de lEPP. Enfin, la contribution du PNUD lobjectif national de Soutien l'tat de droit et des liberts, le climat de paix sociale et le dialogue social apparat paradoxale. Si lappui au dialogue social constitue une ralisation emblmatique de la prsence du PNUD au Bnin et un secteur o le PNUD a su faire un usage efficace de ses avantages comparatifs, il est contradictoire que presque aucune ressource du programme, lexception du plaidoyer, nait t formellement affecte cet objectif national.
CONCLUSIONS
Les principaux facteurs qui ont agi sur la contribution du PNUD latteinte des rsultats nationaux de dveloppement au cours de la priode de lEPP sont dcrits ici.
Positionnement stratgique
Dans lensemble, les avantages comparatifs du PNUD, comme sa neutralit en tant que champion des questions sensibles de politiques macroconomiques, son acceptation tant par les PTF que par le gouvernement comme chef de file du dialogue pour le dveloppement, et sa crdibilit pour mobiliser des ressources, ont t utiliss de manire approprie. Ces acquis ont permis au PNUD de contribuer favorablement aux deux objectifs nationaux de rduction de la pauvret et de soutien au dialogue social. Le statut de neutralit du PNUD a aid le Bnin progresser dans sa lutte contre la pauvret et renforcer sa capacit dabsorption de laide. Le plaidoyer men par le PNUD a permis la mobilisation de ressources provenant de nombreux PTF en appui direct des activits essentielles lies la dmocratie, la participation citoyenne et au dveloppement humain. De telles activits vont des lections au suivi du DSRP, de la SCRP et des OMD, et la planification participative du dveloppement dcentralis. Grce son positionnement stratgique, le PNUD peut jouer un rle majeur en appuyant les objectifs nationaux et les stratgies que le ministre dtat charg de lconomie, de la prospective, du dveloppement et de lvaluation de laction publique (MECEPDEAP) doit grer simultanment avec des ressources humaines limites. Le PNUD a fourni un exemple de bonne pratique en matire de cration de partenariats forts. Dans son programme sur lenvironnement, le PNUD a contribu favorablement au renforcement des capacits du ministre de lEnvironnement et de la protection de la nature (MEPN) grer les questions de protection de lenvironnement et de changement climatique, tant au niveau central que dconcentr. Ceci a t
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ralis en liant les projets et les experts rgionaux du PNUD, les agences et organismes des Nations Unies, les autres PTF et les acteurs locaux. Le rle de coordination du PNUD implique un positionnement stratgique comportant des risques et des exigences spcifiques. Le PNUD fournit un exemple de bonne pratique dans son programme sur lenvironnement, en reliant les spcialistes de son bureau rgional par le biais du Centre de contact sousrgional (SURF), les agences et organismes des Nations Unies (FEM, Centre pour le dveloppement des terres arides2, Volontaires des Nations Unies), les PTF (coopration technique allemande GTZ, Coalition internationale pour la Terre, Peace corps de lUSAID), les services centraux et dconcentrs du ministre de lEnvironnement, et les acteurs locaux. Par leur effet de dmonstration, ces partenariats sont un exemple dapplication russie de la Dclaration de Paris sur lefficacit de laide et contribuent directement une meilleure utilisation des ressources consacres lamlioration du sort des pauvres. Grce au modle dintervention et au support technique du Fonds dquipement des Nations Unies (FENU), le PNUD a contribu tablir un exemple de bonne pratique dans son programme dappui la gouvernance. travers le projet ADECOI, le gouvernement central, grce une gestion efficace des connaissances, a intgr dans ses politiques des mcanismes dcentraliss et participatifs, ce qui lui a permis damliorer qualitativement sa capacit dfinir des politiques en faveur des pauvres. La contribution du PNUD dans le cadre de son programme dappui la gouvernance a t dterminante dans plusieurs situations stratgiques telles que les lections prsidentielles, llaboration du Bnin mergent, les Chantiers prioritaires et le projet Emplois pour les jeunes. Toutes ces interventions contribuent directement jeter les bases pour latteinte de lobjectif national de rduction de la pauvret. Toutefois, le rle de coordination du PNUD et les appuis qui y sont lis comportent un risque de dispersion de ses interventions. Lquipe dvaluation estime que limplication du PNUD dans le contrle des armes lgres constitue un exemple dune telle dispersion. Il nest pas vident non plus de dterminer dans quelle mesure dautres projets rgionaux comme lInventaire de la gouvernance en Afrique et le Bassin du fleuve Niger, grs directement par le sige de New York, contribuent lefficacit du soutien du PNUD aux objectifs nationaux. Enfin, autant les valuations internes que les valuations indpendantes de projets des programmes environnement et gouvernance font tat de dispersion defforts et de rsultats mitigs dans les secteurs transversaux de lgalit entre les sexes et des droits humains, qui ont t grs sans orientations ou indicateurs suffisamment prcis ou sans la souplesse ncessaire.
Pertinence
Presque tous les projets ont t lis aux priorits nationales et ont t conus conjointement par les autorits bninoises et le PNUD. Pour le MECEPDEAP et le ministre de la Micro-finance, des petites et moyennes entreprises, de lemploi des jeunes et des femmes (MMFPMEEJF), la contribution du PNUD a jou un rle stratgique, en facilitant en particulier llaboration de documents fondamentaux de politiques tels que Le Bnin mergent, les Orientations stratgiques de dveloppement du gouvernement bninois et la SCRP. Laide du PNUD aux cadres et mcanismes de dveloppement conomique national tels que lemploi des jeunes et les chantiers prioritaires a galement contribu un changement de comportements dans la fonction publique. Par contre, la pertinence et la contribution de la stratgie applique par le PNUD pour aider amliorer laccs aux services sociaux (sous lobjectif gnral de rduction de la mortalit maternelle et infantile et damlioration de la sant et de lducation) sont plus contestables. On peut formuler la mme observation au sujet de certains projets rgionaux grs par le Sige du PNUD o lquipe de lERAD na constat aucun impact apparent. Tel est le cas, par exemple, du projet sur la prolifration des armes
Le CDTA (en anglais DDC) est le nouveau nom (2001) de lancien Bureau des Nations Unies pour la lutte contre la dsertification et la scheresse (BNUS). Le Centre assure la liaison avec le reste du rseau de pratique du PNUD. En juillet 2001, le PNUD a transfr le sige mondial du CDTA de New York Nairobi.
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lgres (qui nest rattach aucun rsultat consign dans lEPP) et du projet relatif linventaire de la gouvernance en Afrique. La dpendance du PNUD face au financement extrieur, qui reprsente plus de 70 % de ses ressources totales pour les dpenses de programme entre 2004 et 2007, a peut-tre influenc ses choix stratgiques et compromis la pertinence de ses interventions au regard de ses capacits internes, mais pas ncessairement au regard des besoins du Bnin. Le projet de lutte contre le sida, par exemple, fait partie de cette catgorie, bien quil soit conforme aux objectifs stratgiques du PNUD dfinis pour 2004-2007. Le programme sur lenvironnement est tout aussi curieux : les ressources extrieures, lexception dun seul projet, ont t achemines au niveau central, alors que les fonds ordinaires du PNUD ont t orients vers le niveau dcentralis ou local, ce qui est plus compatible avec le Plan daction du programme de pays (PAPP), dont le rsultat vis tait de renforcer les capacits des autorits et des collectivits locales et du secteur priv. Enfin, bien que lagriculture soit dune grande importance pour le Bnin, la participation croissante du PNUD ce secteur, en particulier dans le cadre de son nouveau partenariat avec le Fonds international de dveloppement agricole (FIDA) et les multiples partenariats qui soutiennent le nouveau projet Songha, soulve des questions sur la pertinence pour le PNUD lui-mme de sa prsence dans ce secteur, mme sil envisage de limiter ses interventions des conseils techniques, au dialogue de politique et la cration demploi. Compte tenu de limportance de la problmatique homme/femme au Bnin, il est tonnant que celle-ci nait pas occup une place plus centrale dans le programme de pays. Le PNUD a cibl directement les femmes travers deux interventions principales : le microcrdit, comme composante du projet ADECOI, et le PARPF, un projet pilote de formation au leadership, de reprsentation et de participation des femmes la vie publique. Bien que les femmes aient particip et bnfici de ces projets, aucune modification de leur rle dans la socit bninoise ne peut tre relie directement lappui du PNUD au cours de la priode 2004-2008. Dans le cas de lADECOI, limpact du microcrdit sur le revenu et le dveloppement conomique des femmes demeure faible au terme de la Phase 1. En ce qui a trait au PARPF, comme il a dbut en 2007, il est encore trop tt pour percevoir ses impacts sur la reprsentation et la participation des femmes. La problmatique homme/femme a aussi t prise en compte des degrs divers dans dautres projets, comme le Programme de micro-financement du Fonds pour lenvironnement mondial et, un niveau plus politique, lappui du PNUD la prparation dun plan daction national pour la promotion et la protection des droits humains. Toutefois, tel que discut plus loin dans la section efficacit, les interventions du PNUD ont manqu dorientations et dindicateurs suffisamment prcis pour lui permettre de rendre sa contribution la problmatique homme/femme pleinement effective. De plus, lvaluation pays du PAEM, publie en janvier 2008, considre que laugmentation de la participation des femmes la prise de dcision tous les niveaux de la vie conomique et politique demeure un dfi majeur pour le dveloppement futur du Bnin.
Capacit dadaptation (souplesse)

Une des meilleures illustrations de la capacit dadaptation du PNUD au cours de la priode 2004-2008 est lvaluation mi-parcours de lEPP en 2006. Cette valuation a concid avec llection au Bnin dun nouveau Prsident qui a apport un important message de changement dans la conduite des affaires de ltat. Du fait de cette situation, le PNUD a rajust son programme de coopration : les domaines de concentration ont t passs en revue pour faire une place plus large lenvironnement, les rsultats viss ont t reformuls et rduits de 10 8 et, surtout, de nouvelles interventions ont t planifies pour soutenir les priorits du nouveau gouvernement. Cependant, si ces nouvelles interventions constituaient une rponse adquate aux demandes du gouvernement, aucune indication sur la restructuration des projets en cours, pour faciliter latteinte des nouveaux rsultats attendus dans le PAPP 2006-2007, na t
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constate par lquipe de lERAD. La seule exception concerne lappui apport aux droits de lhomme, o le PNUD a repositionn son appui au niveau central en 2006, en dpit de la prfrence du ministre de la Justice, de la lgislation et des droits de lhomme (MJLDH) pour des partenariats dcentraliss (les droits de lhomme ont plus tard t intgrs de faon transversale dans le programme du PNUD). L-propos des interventions du PNUD semble tre particulirement apprci par tous, notamment par les PTF dans le domaine de lappui aux lections. Sans cet appui, le processus de dmocratisation au Bnin aurait pu connatre un recul. Il en va de mme du projet sur la Gouvernance concerte , bien que les PTF interviews soient unanimes pour dire quil reste encore beaucoup faire et que le PNUD doit amliorer ses communications avec les autres partenaires sur cette question.
Efficacit
Malgr un environnement externe et interne instable entre 2004 et 2008 (en particulier du fait du changement de gouvernement, des innovations dans la coordination de laide des Nations Unies et de la rorganisation interne du bureau de pays), le PNUD semble avoir atteint efficacement la plupart de ses objectifs annuels. Dans lensemble, le PNUD, par ses interventions, est parvenu faire des stratgies de rduction de la pauvret un exercice participatif national. Dans le secteur de la gouvernance, suite aux rsultats du Mcanisme africain dexamen par les pairs (MAEP), le Bnin sest vu octroyer 1 milliard de francs CFA pour raliser des projets visant amliorer la gouvernance. Dans le secteur de lenvironnement, les ralisations ont consist notamment verdir la SCRP, mettre au point des profils environnementaux et amliorer les capacits de planification et de suivi du MEPN. Lquipe dvaluation conclut que, en partenariat avec le FENU, le PNUD a cr un exemple de bonne pratique et a eu un impact important sur les politiques nationales. A travers le projet ADECOI qui a permis dacclrer le processus de dcentralisation, ce partenariat a eu des effets la fois sur la microfinance, le dveloppement local et lmancipation des femmes rurales, ainsi que sur la bonne gouvernance et la lutte contre la corruption. Ces rsultats ont t tendus lchelle nationale par une stratgie efficace de gestion des connaissances. Cependant, lefficacit du PNUD a t compromise par les lments suivants : son manque de leadership pour permettre lInstitut national de la statistique et de lanalyse conomique (INSAE) de sapproprier la base de donnes BenInfo, ce qui est pourtant indispensable pour suivre la fois la ralisation des OMD et de la SCRP; larrt de sa contribution directe la lutte contre la corruption en 2006; le choix et la localisation inappropris de son coordonnateur de projets en matire de mise en uvre de rformes institutionnelles, lesquelles nont toujours pas progress dans les ministres techniques; le manque de souplesse, dorientation ou dindicateurs suffisamment prcis dans la gestion des secteurs transversaux de lgalit entre les sexes et des droits de lhomme, ce qui a entran une dispersion des efforts et des rsultats peu concluants.
Durabilit
Une des lacunes majeures de la contribution du PNUD aux objectifs nationaux rside dans le manque de durabilit des rsultats de ses interventions. Tel que not plus haut, le positionnement stratgique, la pertinence et la souplesse du PNUD ont permis au Bnin de faire dimportants progrs pour relever les dfis de dveloppement. Mais le Bnin reste un pays pauvre dont les ressources humaines, techniques et financires sont insuffisantes. Si les rsultats obtenus par le PNUD jusqu prsent ne sont pas consolids,
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et si le Gouvernement ne consent pas davantage defforts pour rsoudre certains problmes institutionnels, il sera difficile de prserver les acquis. On peut citer en exemple : le projet de lutte contre le VIH/sida financ par le Fonds mondial, o un an aprs le retrait du PNUD, les capacits nationales de maintenir les rsultats sont fragiles, en particulier en matire de gestion de lapprovisionnement en mdicaments. De fait, les acquis semblent dj en rgression; lappui la Commission lectorale nationale autonome (CENA), dont lorganigramme fragile la rend fortement dpendante du financement public pour la conduite de ses activits; lappui apport BenInfo, o en dpit dune formation et dun soutien technique, la base de donnes na pas t mise jour depuis 2006. En outre, le contrle de la qualit parat faible et des doutes ont t mis sur la capacit de lINSAE de maintenir durablement la base de donnes.
La stratgie du PNUD de concentrer une grande partie de son programme sur des projets pilotes constitue un srieux dfi de durabilit. Des projets pilotes russis non suivis dune capitalisation des acquis et dun largissement ou dune rplication ne constituent pas une utilisation durable de ressources. Les pays africains sont inonds de petites initiatives de dveloppement laisses des populations incapables de poursuivre les activits aprs le retrait de laide extrieure. Un des effets pervers de telles exprimentations est de dmobiliser les populations locales.
Efficience
Le PNUD semble avoir atteint la plupart de ses objectifs annuels, mais ceux qui sont identifis dans les plans de travail ne sont pas clairement relis aux indicateurs dfinis dans lEPP et peuvent avoir vari dune anne lautre, sans quune explication en soit donne. Lanalyse du processus de planification des projets a rvl une prdominance de lapproche itrative. Au vu de larchitecture globale du programme au terme de la priode du PAPP, lidentification des projets semble avoir repos davantage sur des occasions qui se prsentaient que sur une approche systmatique de dialogue avec le gouvernement. Un tel dialogue aurait dfini la nature et la porte des rsultats auxquels le PNUD aurait pu contribuer, ce qui aurait permis de cibler les interventions permettant de produire ces rsultats. Cela donne penser que la gestion axe sur les rsultats nest pas intgre la bote outils de gestion de programme du bureau du PNUD au Bnin. Les principaux outils de planification utiliss par le bureau du PNUD au Bnin ne semblent ni harmoniss ni matriss par la plupart des administrateurs de programme. Bien que le PNUAD 2004-2008 du Bnin ait eu un caractre exprimental en raison de la mise lessai de nouveaux outils de gestion de lONU, des incohrences logiques et des confusions terminologiques ont t retrouves dans le PNUAD, lEPP, le PAPP et le systme de production de rapports ( reporting ). Un risque majeur auquel fait face la contribution du PNUD est la dispersion de ses interventions. Limplication du PNUD dans le secteur de la sant, en particulier dans la lutte contre le VIH/sida, constitue un exemple dune telle dispersion. Avec le temps, limplication du PNUD dans le secteur de lagriculture pourrait constituer un cas similaire si le rle quil joue dans ce secteur outrepasse ses attributions titre de coordonnateur des activits de dveloppement du systme des Nations Unies au Bnin. Le PNUD a fait preuve dun haut niveau de performance en matire de gouvernance, dlaboration de politiques et de dialogue social. La ncessit de rduire la dispersion de ses interventions et damliorer lefficacit de laide pourrait exiger dexaminer avec soin limplication du PNUD dans trop de secteurs supplmentaires.
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Le bureau du PNUD au Bnin semble avoir consacr beaucoup defforts pour rationaliser sa gestion de projets et de programmes et ses outils financiers. Toutefois, les examens annuels du PAPP raliss par la Cellule dexcution nationale (NEX) et par le bureau de pays (BdP) en 2004, 2005, 2006 et 2007 ont not des problmes rcurrents, qui paraissent ne pas avoir t rsolus. Il sagit notamment : de retards dans lapprobation des plans de travail annuels; de retards dans la mobilisation des fonds de contrepartie fournis par le gouvernement; de la faiblesse du mcanisme de suivi-valuation; du manque dindicateurs; de la nomination dun coordonnateur de projet non membre de lquipe de projet; de lacunes dans les communications relatives aux projets soutenus par le PNUD.
Lquipe dvaluation considre que la solution certains de ces problmes rcurrents se situe dans une utilisation plus efficace des outils de gestion administrative et financire par le PNUD. La rationalisation des outils de gestion et du systme de production de rapports constitue une condition essentielle pour amliorer la performance du PNUD transformer les ressources en changements utiles de dveloppement et faciliter labsorption de laide par ses partenaires nationaux grce des lignes de communication claires et simples.
Conclusion gnrale
Dans lensemble, lvaluation de la contribution du PNUD au dveloppement national du Bnin au cours de la priode de lEPP 2004-2008 a t positive. La performance du PNUD sur cinq des sept critres dvaluation utiliss par la mthodologie de lERAD constitue une base solide sur laquelle le PNUD peut laborer son nouveau programme : le positionnement stratgique du PNUD au Bnin lui permet de jouer un rle appropri dans le dveloppement du pays et dtablir une rfrence en matire de partenariat solide; son programme est pertinent, trs lcoute des besoins nationaux et efficace. La performance du PNUD ncessite des amliorations deux niveaux : lefficience du programme et la durabilit des rsultats. De manire renforcer sa capacit soutenir le Bnin relever ses dfis de dveloppement, le PNUD a ses propres dfis relever. Quatre dfis du PNUD face son nouveau programme, de mme que des recommandations sur la manire de les affronter sont prsents ci-aprs.
RECOMMANDATIONS ET ENSEIGNEMENTS
Le dfi central relever pour amliorer la contribution du PNUD latteinte des rsultats nationaux de dveloppement du Bnin durant la priode de lEPP 2009-2013 exigera que le PNUD se concentre sur deux facteurs limitatifs pour lui dans ce pays : la durabilit des rsultats de ses interventions et lefficience de son programme. On trouvera ci-dessous un ensemble de recommandations juges ncessaires pour que le PNUD puisse faire face quatre principaux dfis lis ses lacunes en matire de durabilit et defficience.
Dfi 1 : viter une dispersion des ressources tant humaines, techniques que financires
1. Le PNUD devrait se concentrer en priorit sur les secteurs et les thmatiques o sa comptence est reconnue plutt que de simpliquer dans ceux o seule la mobilisation des fonds est plus facile. Cela suppose que le PNUD limite le nombre de ses secteurs dintervention afin dobtenir une masse critique dactions complmentaires, synergiques et bien cibles visant clairement produire des changements long terme pour le pays. Le PNUD devrait renforcer les liens entre les stratgies politiques au niveau central et les interventions oprationnelles au niveau local. Cest cette dmarche qui a fait du projet conjoint
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PNUD/FENU ADECOI un modle de dveloppement dont les enseignements profitent maintenant toute la nation. 3. La stratgie actuelle du PNUD de concentrer une grande partie de son programme sur des projets pilotes constitue un risque pour la durabilit de ses interventions. Bien quun chec puisse tre porteur de leons importantes, les projets pilotes russis, sils ne sont pas capitaliss et gnraliss, sont vous une fin prmature. Le PNUD devrait se concentrer sur lexpansion et la mise en rseau de ses interventions russies en limitant le nombre des interventions court terme celles qui ont un impact sur les oprations en cours. Il devrait aussi investir dans des secondes phases de projets qui ciblent des activits clairement dfinies et choisies sur la base des acquis de la phase antrieure, et qui mettent laccent sur le transfert progressif de responsabilits au partenaire.
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Lexprience du PNUD dmontre la ncessit de mieux prparer et de renforcer les capacits du partenaire avant de lui transfrer la responsabilit des activits contrles par le PTF. Les stratgies de dsengagement du PNUD devraient tre planifies et organises de telle sorte que le partenaire national puisse maintenir les principales composantes du projet faute desquelles les acquis disparatront avec le retrait du PNUD.
Dfi 2 : Utiliser pleinement ses atouts

5. Le PNUD devrait faire pleinement usage de son positionnement stratgique dans la gestion des domaines o il a un avantage comparatif et o il inspire confiance en raison de sa neutralit. A cet effet, le PNUD devrait considrer favorablement la demande formule par le MECEPDEAP au cours de la mission dvaluation pour un appui du PNUD la mise en place dune plateforme stratgique commune entre PTF qui allgerait la pression exerce par ces derniers sur ladministration bninoise. Le PNUD devrait renforcer sa connaissance des pratiques de gestion afin didentifier et de rinvestir systmatiquement ses meilleures pratiques lensemble des projets quil soutient. De plus, les objectifs et les rsultats des tudes spcialises effectues par les centres de contact sousrgionaux et par des experts indpendants grce aux fonds spciaux du PNUD devraient tre mieux intgrs au programme de pays travers le mcanisme de gestion des connaissances. De faon plus spcifique, ces tudes devraient tre communiques tout le personnel du BdP et aux homologues nationaux, et leurs constats et conclusions tre rinvestis dans les projets rguliers. Le PNUD devrait capitaliser ses activits hors programme : les activits de plaidoyer, incluant celles menes lextrieur du cadre des projets, devraient tre centres davantage sur les objectifs stratgiques communs du gouvernement et du PNUD et tre axes sur les rsultats. De faon plus spcifique, les objectifs du plaidoyer devraient tre explicites et tre mesurables par des indicateurs prcis afin de faciliter lvaluation de la performance du PNUD; leur suivi et leur reporting tre intgrs dans le plan de travail; et les bonnes pratiques et les enseignements tirs tre identifis. Le PNUD devrait renforcer les synergies potentielles de lexpertise existante au sein de sa propre structure : en dcompartimentant les divisions du BdP grce lorganisation systmatique de sances dinformation entre le personnel affect aux sous-programmes et en encourageant lintgration des secteurs transversaux dans les plans de travail des quipes de projet; en intgrant les experts du Bureau rgional la planification et au suivi des projets au moyen de sances dinformation statutaires;
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en encourageant une participation rgulire des agents de programme au rseau du PNUD sur les bonnes pratiques.
Dfi 3 : Renforcer les outils de gestion et lapproche par rsultats

9. Le PNUD devrait mettre jour les connaissances pratiques des administrateurs de programme, des partenaires de projets et de la Cellule NEX dans le domaine de la gestion axe sur les rsultats, incluant la gestion des risques. Il devrait aussi faciliter la cration dune culture de rsultats au sein de son personnel et de ses partenaires dexcution afin de favoriser une plus grande utilisation des capacits et des outils dans ce domaine. Il devrait de plus dfinir des indicateurs de rsultats SMART afin dassurer un suivi effectif de ses efforts et den faciliter lvaluation ultrieure. Le PNUD devrait tablir une cartographie prcise et sexo-spcifique du poids relatif des diffrents secteurs soutenus par le programme, les objectifs, les effets, les rsultats, les populations cibles et les partenaires des diffrents projets. Ce faisant, le PNUD pourrait viter le ddoublement dactivits, identifier les synergies potentielles et mieux planifier les phases subsquentes de projets.
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Dfi 4 : Mettre en place des partenariats synergiques

11. Le PNUD devrait amliorer et tre davantage proactif dans ses communications avec ses partenaires, en particulier en matire de gouvernance concerte, tant donn la nouveaut du concept et la ncessit de mobiliser leurs efforts de dveloppement autour de cette initiative. Le PNUD devrait laborer des modles alternatifs de livraison daide au dveloppement, comme les partenariats public-priv, spcialement dans les secteurs cls pour le dveloppement conomique et humain du Bnin. En supportant le dveloppement des liens entre ltat, les PTF et le secteur priv, le PNUD pourrait jouer un rle majeur en mobilisant des contributions supplmentaires pour le dveloppement et en tablissant des partenariats davantage locaux, autonomes et durables.
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Principal enseignement de lERAD

En plus des recommandations formules plus haut, il y a lieu de tirer une leon importante pour le PNUD dans son ensemble, et non seulement pour le PNUD au Bnin. Bien que le PNUD doive prserver sa souplesse dans sa capacit rpondre aux demandes ponctuelles manant des ministres du pays hte, lorsque confronte un accroissement du nombre de telles demandes, cette souplesse ne doit pas devenir un style de gestion caractrisant le partenariat entre le gouvernement hte et le PNUD. Le renforcement des partenariats implique un engagement et une prise de risques en commun afin de produire les changements souhaits par les deux parties. Ces partenariats, reposant sur une interprtation commune dun problme et de ses solutions possibles lintrieur dun calendrier et dun plan dinvestissement convenus entre eux, devraient rgir les demandes ponctuelles recevables dans les partenariats de dveloppement (et non linverse : lamalgame de demandes ponctuelles qui rgit les partenariats).
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CHAPITRE 1er : INTRODUCTION

1.1 RAISON DTRE ET OBJET DE LVALUATION
Le Bureau de lvaluation (BE) du Programme des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD) entreprend rgulirement des valuations des rsultats des activits de dveloppement (ERAD) pour recueillir et dcrire les effets de la contribution du PNUD aux rsultats de dveloppement de ses pays partenaires. La prsente valuation : fournit un examen indpendant des rsultats des activits de dveloppement au niveau du pays, value la pertinence et lefficacit des rsultats obtenus grce au soutien du PNUD et des autres acteurs du dveloppement au cours des cinq sept dernires annes, tout en mettant un accent particulier sur le programme du PNUD au Bnin; contribue la responsabilisation et au dveloppement des connaissances tires de lexprience, en tenant compte des autovaluations (valuations de projets et de rsultats) et du rle des divers partenaires au dveloppement; analyse comment le PNUD sest positionn pour apporter une valeur ajoute dans la rponse aux besoins nationaux et dans les changements au sein du contexte de dveloppement national; prsente les principaux rsultats, tire les principaux enseignements et offre un ensemble doptions prcises et prospectives pour les gestionnaires en vue dapporter des ajustements la stratgie actuelle et au prochain programme de pays.
Situ en Afrique de lOuest, le Bnin stend sur 650 kilomtres entre le fleuve Niger, au nord et locan Atlantique, au sud; il a des frontires communes avec le Togo, le Burkina Faso, le Niger et le Nigria. Il se classe 163e sur 177 pays lindicateur du dveloppement humain en 2007-2008. Plus dun tiers de la population vit dans la pauvret, ce qui reprsente une augmentation de prs de 10 % entre 2002 et 20063. Pendant cette priode, le Bnin est parvenu maintenir la croissance conomique lintrieur dun cadre macroconomique gnralement stable, et amliorer plusieurs indicateurs sociaux importants. Le pays est considr comme un modle de dmocratie en Afrique et son Prsident actuel, lu en 2006, sest engag transformer le Bnin en un pays mergent dici 2025 par une croissance conomique acclre et une rduction importante de la pauvret. Le PNUD a jou un rle important au Bnin en aidant le gouvernement concevoir et assurer le suivi du premier Document de stratgie pour la rduction de la pauvret (DSRP) 2003-2005, laborer les Orientations stratgiques de dveloppement du Bnin 2006-2011, et prparer la seconde stratgie de rduction de la pauvret, qui a pris le nom de Stratgie de croissance pour la rduction de la pauvret (SCRP) 2007-2009. Le programme du PNUD au Bnin a t retenu pour une ERAD pour les raisons suivantes : lachvement du Cadre de coopration de pays 2004-2008 (CCP) offre loccasion den valuer les ralisations et les rsultats; les rsultats seront rinjects dans llaboration du programme de pays 2008-2011 qui sinscrit lintrieur du nouveau PNUAD;
IDA et FMI, Deuxime document de stratgie pour la rduction de la pauvret, note consultative commune, mai 2007.
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les dfis que le Bnin a d relever pendant la priode couverte par le CCP 2004-2008 tiennent, en quelques mots, ltablissement de conditions politiques, conomiques et environnementales propices au dveloppement. Lvaluation de la contribution du PNUD ces dfis permet de dgager des enseignements qui lui seront utiles en tant quorganisation.
1.2
MTHODOLOGIE
Le BE a recrut un bureau dtudes pour raliser cette valuation avec laide de lquipe du BE et du Bureau du PNUD au Bnin. Lquipe dvaluateurs indpendants tait compose de trois membres : deux consultants internationaux appuys dun consultant national. Conformment au mandat dfini par le BE (voir annexe 1), lERAD a port surtout sur la contribution du PNUD au programme de pays 2004-2008, mais a examin aussi les activits dbutes antrieurement et qui se sont poursuivies au cours de la priode couverte par lvaluation. La revue mi-parcours du premier CCP (1997-2001) constitue le point de rfrence pour lvaluation de la stratgie densemble et de la dmarche du programme de pays 2004-2008.
1.2.1
Vue densemble du processus
Lvaluation a t conduite en trois phases. Pendant la Premire phase ou phase prparatoire, lquipe dappui du BE a recueilli un certain nombre de documents de rfrence sur le Bnin et sur le programme du PNUD dans ce pays, et les a tlchargs sur un site Web cr aux fins de lvaluation. Ds que le bureau dtudes a t choisi, aprs appel la concurrence, lquipe dvaluation a commenc exploiter ce site Internet et largir la base de donnes. La Seconde phase ou phase de dmarrage a dbut par une mission du Chef dquipe au sige du PNUD New York du 28 au 30 janvier 2008 pour trois jours de runions au Bureau rgional pour lAfrique, au Bureau des politiques de dveloppement, au Bureau du Groupe des Nations Unies pour le dveloppement et au Fonds dquipement des Nations Unies (FENU). Les principales attentes des interlocuteurs du Sige face lERAD au Bnin consistaient en : lvaluation de la capacit du PNUD sajuster aux importantes attentes de la population suite linstallation du nouveau Prsident en 2006; une apprciation de la mesure laquelle le programme du PNUD a contribu au renforcement des capacits du gouvernement; lexamen de la pertinence et de lutilit de laide fournie par le PNUD pour la ralisation des OMD; lidentification des domaines o lappui du programme de pays du PNUD pourrait contribuer ce que le Bnin devienne un pays modle ou un centre de coopration sud-sud.
Une mission dexploration dune semaine au Bnin, du 11 au 15 fvrier, a constitu la seconde tape cl de la phase de dmarrage. Ralise par le chef de tche du BE et lquipe dvaluation, cette mission visait valider la mthodologie de lERAD et complter le recensement des acteurs et de la documentation. La mission devait de plus permettre lquipe de dfinir, par secteur et par rgion, un chantillon dinterventions du PNUD pour une tude plus approfondie, ainsi que damorcer la logistique de la mission principale. Ces objectifs ont t raliss grce des rencontres individuelles et de groupe avec le personnel du Bureau du PNUD au Bnin et des acteurs cls, notamment de hauts fonctionnaires bninois, des organisations de la socit civile, des reprsentants du secteur priv et des organisations
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internationales (incluant les agences de lONU). Un rapport de dmarrage dcrivant le contexte, les objectifs et la mthodologie prvue pour lERAD a t labor au terme de cette phase. La Troisime phase ou phase de collecte et de validation des donnes a dbut par une mission de deux semaines de lquipe dvaluation au Bnin, entre le 17 et le 30 mars 2008. partir des recherches prparatoires effectues durant les deux premires phases, lquipe dvaluation a ralis une analyse documentaire supplmentaire, conduit des entretiens approfondis avec le personnel du Bureau du PNUD (BdP) au Bnin, des reprsentants dorganisations internationales et de la socit civile, des partenaires et des bnficiaires du PNUD au gouvernement, et effectu une visite dans le Borgou pour discuter avec des bnficiaires de projets dcentraliss. Lquipe a utilis une approche aussi participative que possible, notamment en choisissant la plupart des personnes dj rencontres durant la mission dexploration, de faon quelles puissent aller plus loin dans lvaluation, se sentir concernes par elle et prendre un plus grand intrt aux rsultats, aux recommandations et au suivi du rapport dERAD. La Troisime phase sest termine par un atelier dune journe avec les parties prenantes qui sest tenu au Bnin en novembre 2008. Cet atelier visait valider lbauche finale de lERAD et recueillir leurs derniers avis et commentaires. Il faut souligner que les bauches de lERAD ont t prpares en anglais et traduites en franais par la suite. Les dlais entre la phase de collecte de donnes, la prparation dune bauche finale en franais en septembre 2008 et latelier avec les parties prenantes de novembre 2008 nont pas concid avec une pause quivalente dans la mise en uvre du programme. Les activits du programme se sont poursuivies au cours de cette priode et des mesures correctives ont t prises par le BdP pour trouver des solutions certaines faiblesses releves par lquipe dvaluation travers des versions provisoires anglaises du rapport soumises partir de mai 2008. Le prsent rapport dERAD ne fait pas tat des activits conduites entre mars et novembre 2008; il dresse un portrait du programme au moment de la phase de collecte des donnes.
1.2.2
Conception de lvaluation
La conception densemble de lvaluation a t base sur les principes suivants : lutilisation, comme point de dpart de lERAD, des priorits et des objectifs de dveloppement dfinis par le gouvernement, ainsi que les priorits et les objectifs de dveloppement auxquels le PNUD sest engag pour la priode 2004-2008; la cartographie des acteurs intervenant aux niveaux national et rgional, incluant certains acteurs qui ne sont pas relis directement au programme du PNUD; lvaluation de la contribution du PNUD ces priorits et objectifs, ainsi que les facteurs influant sur sa contribution. Au cours de la priode 2004-2008, le PNUD ( travers lEPP/PAPP) et le Systme des Nations Unies ( travers le PNUAD) ont support quatre objectifs nationaux de dveloppement et ces derniers ont servi dfinir le cadre de lvaluation de la contribution du PNUD. La Figure 1 illustre la relation entre les diffrents niveaux de rsultats.
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Figure 1 : Hirarchie des rsultats du systme des Nations Unies et des objectifs nationaux
Objectif national
Rsultat du PNUAD
Rsultat du PNUAD
Rsultat de lEPP/PAPP
Cette approche soulve deux questions fondamentales pour lvaluation de la contribution du PNUD au dveloppement national : Les rsultats du PAPP sont-ils suffisants et suffisamment aligns au rsultat du PNUAD pour contribuer directement et positivement latteinte de ce dernier, et les rsultats du PNUAD suffisants et suffisamment aligns lobjectif national pour contribuer directement et positivement sa ralisation? Les rsultats du PAPP sont-ils ncessaires pour atteindre le rsultat du PNUAD, et les rsultats du PNUAD ncessaires pour atteindre lobjectif national?
Les rponses ces questions sont fournies dans les analyses prsentes au Chapitre 4 et constituent le fil conducteur reliant logiquement les critres dvaluation prsents ci-aprs dans cette section du rapport. LERAD a pris en compte le fait que le programme a fait lobjet dune valuation mi-parcours qui a conduit une rvision des rsultats du PNUD, et que cette rvision a prserv leur cohrence tant avec les objectifs du PNUD quavec les objectifs nationaux de dveloppement.
1.2.3
Collecte et analyse des donnes
Lvaluation a t ralise en plusieurs tapes, impliquant lexamen de la documentation, des sances de travail avec le personnel du BdP, et des entretiens individuels et collectifs avec les acteurs et les bnficiaires. La premire tape de collecte et danalyse de donnes a consist amorcer la cartographie du programme de pays au cours de la priode examine. La structure englobant les outils de programmation du PNUD et du systme des Nations Unies a t utilise comme base du processus de cartographie, selon la hirarchie suivante : le bilan commun de pays (BCP), qui analyse la situation du dveloppement national et tient compte des priorits nationales et des objectifs de dveloppement; le Programme des Nations Unies pour laide au dveloppement (PNUAD), qui tablit le cadre stratgique pour les activits oprationnelles du systme des Nations Unies dans le pays;
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lesquisse de programme de pays (EPP)4, qui dfinit le rle du PNUD au sein du PNUAD et sassure que ce rle est conforme aux objectifs institutionnels du PNUD; le plan daction du programme de pays (PAPP), qui prsente le plan de gestion pour la mise en uvre de lEPP.
Comme il y a eu un changement dans la structure du programme pendant cette priode, lquipe dvaluation a travaill avec le personnel du bureau de pays afin de trouver la structure la plus approprie de programmes, de projets et de rsultats qui permettrait de capter lensemble des activits ralises par le bureau de pays. Une premire cartographie a retenu les principaux secteurs dintervention dfinis dans lEPP 2004-2008, savoir : la pauvret, la gouvernance, lenvironnement et le VIH/sida, ainsi que les questions transversales dgalit entre les sexes et de technologies de linformation. Lquipe sest efforce de saisir galement les activits hors programme qui ont contribu chaque rsultat prvu par le programme. Lvaluation sest applique analyser larchitecture des interventions conues pour produire les changements dveloppementaux sur lesquels le PNUD et le gouvernement bninois staient entendus dans les PAPP 2004-2006 et 2007-2008. Afin de dterminer le niveau appropri de rsultats, lquipe a compar les rsultats viss par lEPP-Bnin, le PAPP et le Plan de financement pluriannuel (PFP)5. Les rsultats de cet exercice ont alors t intgrs un modle hirarchisant les objectifs nationaux, les objectifs et les rsultats attendus du PNUAD, ainsi que les rsultats attendus et les projets du PAPP. Cette cartographie finale a t ralise travers lexamen des documents cls de lONU, du PNUD et du Bnin (notamment les Orientations stratgiques de dveloppement, le DSRP, la SCRP), ainsi qu travers des sances de travail approfondies avec les agents de programme du PNUD. Sur la base de la cartographie finale, la seconde tape de collecte et danalyse des donnes a consist en des entretiens semi-structurs avec les principaux interlocuteurs suivants6 : lquipe du bureau de pays (BdP) : examen de la faon dont le personnel du bureau peroit ses ralisations, ses relations avec les homologues nationaux et avec les partenaires internationaux, ainsi que lenvironnement interne de travail, incluant les communications avec les Bureaux rgionaux et le sige du PNUD; des reprsentants de la Cellule dexcution nationale (NEX)7 au ministre dtat charg de lconomie, de la prospective, du dveloppement et de lvaluation de laction publique (MECEPDEAP) : examen, avec les principaux partenaires nationaux du PNUD, de la performance et des ralisations du PNUD; des partenaires techniques et financiers (PTF) : revue du positionnement du PNUD au sein de la communaut des PTF;
LEPP est la nouvelle dnomination du Cadre de coopration de pays (CCP). Jusquen 2008, le PFP (en anglais MYFF) a t le principal instrument de planification stratgique du PNUD comme entit corporative. Il comprend deux principaux lments : un cadre de rsultats stratgiques et un cadre de ressources, qui regroupent lensemble des allocations de ressources financires aux programmes, lappui aux programmes, lappui aux Nations Unies et aux gestionnaires, et les frais dadministration. 6 Voir le tableau 1. 7 Excution nationale (NEX)/Cellule dexcution nationale est une modalit de gestion dun programme ou dun projet dans un pays donn, par les soins dun organisme public habilit cet effet dans le pays. Au Bnin, la Cellule NEX comprend des experts nationaux en gestion et en suivi de projets et de programmes, qui travaillent avec les spcialistes prsents au Bureau du PNUD dans le pays.
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des acteurs et des bnficiaires, tels les ministres techniques, les organismes publics, les agences semi-autonomes et les organisations de la socit civile : examen de laide reue du PNUD, de la capacit du PNUD sadapter lvolution des besoins des populations cibles, plus spcialement des besoins lis lamlioration de leur niveau de vie ou de leur performance professionnelle. Tableau 1 : Matrice de collecte des donnes
Zone gographique
Catgorie de parties prenantes Personnel des Nations Unies et du PNUD quipe de pays des Nations Unies au Bnin Personnel du Bureau de pays du PNUD Gouvernement bninois Ministres techniques Groupes de coordination et de suivi Assemble nationale Organisations ou institutions publiques et semi autonomes Socit civile, par secteur PTF Gouvernement bninois Services administratifs dconcentrs Organes lus locaux Leaders dopinion Organisations de la socit civile par secteur Population cible Bnficiaires des interventions du PNUD Population cible ne bnficiant pas du support du PNUD
Niveaux rgional et national
Instruments de collecte des donnes Entretiens Entretiens Cartographie individuels de groupe
Niveau local (y compris les acteurs situs Cotonou et Porto Novo)
Les informations recueillies grce aux entretiens conduits auprs de plus de 100 participants (individuellement ou collectivement8 voir Annexe 2) ont t compiles et organises en fonction de chaque facteur influenant la contribution du PNUD (voir plus bas les critres dvaluation). Plusieurs personnes ont t interroges plus de deux fois et par deux valuateurs diffrents. Chaque entretien a t men laide dune grille standardise, adapte linformateur en fonction de son rle ou de son statut dans le programme de pays (acteur, bnficiaire, observateur extrieur) et des problmatiques spcifiques identifies lors de la revue de la documentation (portant par exemple sur les rsultats attendus, les partenariats, les dfis dans le secteur ou les perspectives long terme). Les donnes des entretiens ont t compiles et compares avec celles issues de la revue de la documentation. La triangulation des donnes a t effectue travers les informations provenant de la documentation et des perceptions formules par le personnel du PNUD, les homologues nationaux, les acteurs, les bnficiaires, les partenaires internationaux ainsi que la communaut des PTF. Lquipe de lERAD a utilis au moins trois sources diffrentes pour chaque domaine de pratique du PNUD et la plupart de ces sources ont t exploites par deux valuateurs. Lquipe dvaluation a compar les perceptions entre diffrentes catgories de participants, entre les valuations internes, nationales et indpendantes, et entre le discours des participants et la documentation.
En plus de ces entretiens, un groupe de discussion runissant des partenaires passs, actuels et potentiels du PNUD a t organis durant la mission. Les participants comprenaient des reprsentants de la socit civile, des ONG, des organisations tatiques telles que lAssemble nationale et le Conseil conomique et social, des institutions et entrepreneurs privs, et des PTF.
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Linformation disponible grce cette documentation est impressionnante. Au fil des ans, le BdP et la Cellule NEX ont ralis un grand nombre dvaluations internes : valuations mi-parcours de lEPP; revues annuelles des projets, des rsultats et du PAPP, revues sectorielles; rapports annuels sur la situation conomique au Bnin; rapports annuels du coordonnateur rsident; notes dintroduction au programme; plans de travail annuels. une chelle plus large, les bilans communs de pays (BCP) et les documents de planification venant du systme des Nations Unies ou du gouvernement bninois, tel que lEPP, le PNUAD, le Plan de financement pluriannuel, le DSRP et la SCRP ont galement t analyss. cet ensemble dj trs abondant dinformation, les valuateurs ont ajout des valuations externes telles que le Rapport dvaluation mi-parcours du deuxime Programme mondial pour le renforcement parlementaire, lvaluation finale des programmes nationaux de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme du Fonds mondial, lvaluation finale du projet ADECOI9 du FENU/PNUD, lexamen du portefeuille de projet du Fonds pour lenvironnement mondial (FEM), les rapports annuels alternatifs de Social Watch, lenqute annuelle du Rseau dvaluation de la performance des organisations multilatrales (MOPAN), lvaluation par pays du Mcanisme africain dvaluation par les pairs (MAEP), et les valuations par pays et par secteur effectues par la Banque mondiale, le FMI et la Commission europenne.
1.2.4
Critres dvaluation
La collecte et lanalyse des donnes ont t guides par des critres dvaluation et des questions dvaluation connexes. Les critres ont t dfinis par lexamen de la documentation et les entrevues lors de la mission dexploration. Deux ensembles de facteurs influant sur la contribution du PNUD ont t examins : ceux qui ont trait au positionnement stratgique du programme du PNUD, et ceux qui ont trait la conception et la mise en uvre des interventions du PNUD. Les questions defficience ont t prises en compte lorsquelles paraissaient avoir un impact significatif sur la contribution du PNUD. Le tableau 2 prsente les critres dvaluation et les questions principales utiliss pour dgager les facteurs ayant influenc la performance du PNUD.
Appui au dveloppement communal et aux initiatives locales dans le Borgou. Le rapport final dvaluation est disponible en ligne sur le site du FENU : www.uncdf.org
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Tableau 2 : Critres dvaluation et questions principales

Critre Questions A. Positionnement stratgique Pertinence Les rsultats ayant fait lobjet dune entente entre le gouvernement bninois et le PNUD rpondent-ils aux priorits de dveloppement national du Bnin? Larchitecture des interventions du PNUD pour atteindre les rsultats viss estelle raliste, ncessaire et suffisante? Le programme du PNUD tait-il pertinent au regard de son mandat et de son engagement face au dveloppement humain? Capacit Larchitecture des interventions au cours de la priode couverte par le PAPP dadaptation tait-elle assez souple pour sadapter aux changements dans lenvironnement (souplesse) global du pays? De quelle flexibilit le PNUD a-t-il fait preuve au cours du cycle de vie des projets pour adapter son intervention lvolution des besoins? Quelles sont les occasions exploites? Manques? Rle appropri du Quel a t le rle jou par le PNUD (coordination, convocation de groupes, appui PNUD au processus, apport technique, appui au PNUAD)? Le dosage de ces diffrents rles est-il le plus appropri? Partenariats Le PNUD a-t-il nou des partenariats stratgiques? Quelle a t la qualit de ces partenariats? B. Conception et mise en uvre Efficacit Les rsultats attendus des interventions du PNUD ont-ils t atteints pour chaque objectif vis? Collectivement, les rsultats attendus ont-ils permis au PNUD datteindre leffet recherch? Efficience Le PNUD a-t-il utilis au mieux ses ressources humaines et administratives? Quelle a t la qualit des instruments de planification et de suivi utiliss par le PNUD? Les a-t-il utiliss au mieux? Y a-t-il eu des effets de levier, prvus et valoriss, entre les activits lies aux diffrents rsultats? Quel a t le niveau de dpendance des activits du programme lgard du financement extrieur? Durabilit Les rsultats des projets sont-ils durables? La cration de capacits figure-t-elle dans la conception du projet? La programmation de nouvelles interventions pendant la priode couverte par le PAPP tire-t-elle parti des acquis de projets antrieurs ou en cours?
1.2.5
Limites
Les contraintes majeures auxquelles lquipe dvaluation a t confronte comprennent : Linstabilit de lenvironnement interne du Bnin et du PNUD durant la priode de lEPP : des changements importants se sont oprs au niveau du pays (dont les lections prsidentielle et lgislatives) et au niveau du PNUD (notamment le renouvellement du personnel et les exprimentations en matire doutils de gestion); ces changements ont eu pour principales consquences : (i) le manque dinterlocuteurs connaissant le programme sur toute sa dure afin de permettre lquipe de lERAD de dresser un portrait exhaustif de lEPP; (ii) la faible mmoire corporative tant du gouvernement que du PNUD face au cycle de vie du programme; (iii) le manque de cohrence des formats et des contenus des rapports de projets et de programme tout au long de la priode. Une utilisation plus importante des donnes documentaires et le recours plus systmatique la triangulation nont pas permis lquipe dvaluation de surmonter compltement cette contrainte.
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Les problmes rcurrents des valuations de programme de pays depuis la revue mi-parcours de lEPP 1997-2001 : ces problmes sont lis aux indicateurs utiliss pour le suivi-valuation et la disponibilit des donnes de base; durant la priode de lEPP 2004-2008, certains effets attendus se sont rvls irralisables faute dtre spcifiques ou non mesurables faute dtre quantifis; dautres ntaient pas ralistes et plusieurs manquaient de donnes de rfrence claires. En consquence, lquipe dvaluation a utilis davantage de donnes qualitatives et les constats de lERAD ne sont pas soutenus adquatement par des donnes quantitatives. En outre, ceci peut malheureusement donner limpression que les rsultats de dveloppement ne peuvent pas faire lobjet dune valuation quantitative et que les ERAD sont essentiellement des tudes qualitatives. La revue de programme du PNUD et la gnralisation des rsultats : le programme a t rvis mi-parcours de lEPP, ce qui a donn lieu une perception, partage par la majorit des interlocuteurs nationaux et du PNUD rencontrs par la mission, de deux priodes distinctes dappui (2004-2006 et 2006-2008); bien que lquipe dvaluation nait trouv aucune indication dune rorientation des projets en cours entre 2004 et 2008, le PNUD a effectivement dvelopp de nouvelles interventions pour appuyer les priorits identifies par le nouveau gouvernement en 2006. Si lquipe dvaluation a t en mesure dapprcier, sur une base individuelle, la pertinence de la plupart des interventions du programme, elle na toutefois pas t en mesure de se prononcer sur la cohrence de lensemble du programme dans le temps, compte tenu de la dimension long terme des dfis de dveloppement auxquels le Bnin est confront. Ceci constitue une limite importante la possibilit de gnraliser les rsultats de lERAD : dans une perspective long terme, la pertinence ponctuelle ou court terme de lappui du PNUD pourrait se rvler prjudiciable au dveloppement national en raison dun manque de cohrence au fil des ans. Une telle analyse na toutefois pas pu tre effectue par lquipe de lERAD; seul le risque de dispersion a t relev et dment soulign. Lintgration des interventions du PNUD dans les activits nationales : les interventions du PNUD, travers la modalit NEX, sont fortement intgres aux activits nationales et le PNUD lui-mme ne reprsente quun acteur parmi tous ceux qui sont impliqus dans le dveloppement du Bnin. Il na pas t possible lquipe dvaluation, lintrieur de lchancier de lERAD, dtablir une distinction claire entre les contributions spcifiques du PNUD et celles du gouvernement au dveloppement national.
1.2.6
Structure du rapport
Le prsent rapport comporte cinq chapitres. Aprs le rsum et la prsente introduction, le chapitre 2 examine le contexte national de dveloppement au Bnin, le processus national de planification et la gestion de laide, ainsi que les problmes de dveloppement non rsolus. Le chapitre 3 analyse la prsence des Nations Unies et du PNUD au Bnin. Le chapitre 4 value la contribution du PNUD aux rsultats de dveloppement du Bnin par le biais des activits du programme, incluant les interventions hors programme. Ce chapitre traite aussi des facteurs qui influent sur la contribution du PNUD en fonction des critres dvaluation prsents plus haut. Le chapitre 5 tire les conclusions et les enseignements de lvaluation et formule des recommandations.
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CHAPITRE 2 : CONTEXTE NATIONAL

2.1
2.1.1
APERU DU BNIN
Dveloppement humain
En 2007, on estimait 8 053 690 le nombre dhabitants du Bnin10, dont un tiers vivait en dessous du seuil de pauvret dfini par ce pays, ce qui donne penser quenviron 50 % des Bninois vivaient avec moins de 1 dollar par jour, le seuil de pauvret dfini par les OMD au niveau international. Lindicateur de dveloppement humain tabli par le PNUD en 2007/2008 (indicateur composite renvoyant au revenu, lducation et la sant publique) classe le Bnin au 163e rang sur 177 pays11. Selon les donnes de 2006, lesprance de vie au Bnin est de 55,4 ans et la prvalence moyenne du VIH/sida pour le groupe 15-49 ans de 1,2 % en 200612. Le taux daccroissement naturel relativement lev 3,5 %13 explique le grand nombre de jeunes, puisque 47 % de la population bninoise a moins de 15 ans, 50 % entre 15 et 64 ans et 3 % seulement 65 ans ou plus. Les taux de mortalit maternelle ne montrent pas damlioration sensible au cours de la dernire dcennie : le taux de dcs maternel tait de 498 pour 100 000 naissances vivantes en 1992, et selon lEnqute dmographique et sanitaire de 2006, il tait de 397 pour 100 000 naissances vivantes14. La mortalit infantile est leve, 125 pour 1 000 naissances en 2006, bien quen baisse par rapport aux 205 pour 1 000 naissances en 1980. Environ 29 % des enfants de moins 5 ans souffrent de malnutrition. Si des progrs ont t raliss dans le taux brut de scolarisation primaire, en particulier chez les filles, le taux dachvement des tudes reste faible, 54 % en 2006. Selon les estimations de 2002, environ 38 % de la population bninoise vit en zone urbaine, soit deux fois plus quau recensement de 1990 (16 %). Environ 46 % des habitants des villes nont pas accs des infrastructures sanitaires. Presque tous ceux qui vivent dans la pauvret (en majorit des femmes) vivent en zone rurale et dpendent dune agriculture de subsistance. Les pauvres des zones rurales voient leur environnement se dgrader progressivement, et ne disposent pas dun revenu suffisant pour conomiser pour lavenir ou pour investir dans des semences de qualit, des engrais ou de la machinerie agricole. La plupart des valuations rcentes15 de la capacit du Bnin raliser les OMD prsentent un tableau mitig. Elles rvlent la lenteur des progrs accomplis ces dernires annes, et estiment que le Bnin natteindra sans doute pas certaines cibles. Selon le bilan commun de pays (Bnin 2007), le cot total de la ralisation des cibles des OMD entre 2007 et 2015 dans les huit secteurs retenus en priorit par le Bnin (agriculture, lutte contre la faim, galit entre les sexes, ducation, sant, nergie, eau et assainissement, environnement et transports) est estim 13 milliards de dollars, soit une dpense moyenne annuelle par habitant de 160 dollars au cours de cette priode. Couvrir les besoins financiers correspondant la ralisation des OMD supposerait de multiplier par trois les dpenses publiques au cours la priode. Or, la capacit dabsorption de laide par le Bnin est limite : en 2006, le taux global dexcution des dpenses dquipement budgtises ne dpassait pas 61,3 %, et cela touche spcialement les ministres plus directement concerns par les OMD, comme lagriculture, lquipement, lducation, la sant et leau. En 2007, pour amliorer la situation, le PNUD a aid le MECEPDEAP crer des socits publiques semi-autonomes au sein des ministres en lien direct avec les OMD.
Bilan commun de pays Bnin 2007. En 1998, le Bnin se situait au 157e rang sur 174 pays pour lindicateur de dveloppement humain. 12 Voir : Enqute dmographique et sanitaire, 2006. 13 Recensement dmographique national 2002. 14 Enqute dmographique et sanitaire III, 2006 15 En particulier le Bilan commun de pays Bnin 2007, Troisime rapport alternatif de Social Watch (2007) sur les OMD, et le rapport du FMI sur le Bnin de juin 2007.
11 10
10
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2.1.2
Contexte conomique
Au Bnin, le produit intrieur brut (PIB) par habitant, mesur en parit de pouvoir dachat (ce qui permet de tenir compte du faible niveau du prix des denres) est estim 1 500 dollars en 2008. Le Bnin a opt pour une conomie de march depuis 1991, mais, en 2008, le secteur public tait encore trs prsent dans la vie conomique du pays. De plus, le secteur informel est dynamique, puissant et chappe au contrle de ltat, ce qui prive celui-ci de recettes publiques vitales. Lconomie est fortement dpendante de lagriculture qui emploie environ 80 % de la population. Les cultures sont destines lexportation et la consommation intrieure. Bien que la production ait t gravement affecte par la baisse des cours sur le march mondial, la production cotonnire (qui sest ouverte linvestissement priv) a augment de plus de 300 % depuis 1990. Lindustrie est peu dveloppe et se limite aux produits de substitution limportation et la transformation agro-industrielle de base. Les gouvernements successifs se sont efforcs de mieux contrler la performance fiscale et conomique du Bnin, ce qui sest traduit par des rformes ayant entran des changements importants. Entre 1991 et 1996, le gouvernement a privatis ou liquid 100 entreprises publiques dans les secteurs du ciment, des textiles, de la brasserie, du tabac et des produits ptroliers. Le secteur des assurances a t libralis, ce qui a accru la concurrence. Dans le secteur des tlcommunications, les investissements trangers ont t substantiels. La privatisation a entran une diminution importante des dpenses de ltat, ce qui sest traduit par une augmentation de linvestissement tranger direct, ladmission du Bnin lInitiative pour les pays pauvres trs endetts (PPTE) ainsi que la reprise des prts des bailleurs internationaux. Cependant, le Fonds montaire international (FMI) continue de demander au Bnin de poursuive la privatisation des entreprises publiques, et notamment des services dutilit publique comme la distribution dlectricit et deau ainsi que les services postaux et les tlcommunications. La stratgie de croissance pour la rduction de la pauvret 2007-2009 sest dailleurs fix comme objectif la privatisation dautres entreprises publiques. La corruption, la mauvaise gouvernance et limpunit demeurent les trois facteurs les plus contraignants pour lamlioration de lconomie bninoise. Les tentatives rcentes de la nouvelle quipe au pouvoir pour liminer la corruption ont t en butte de lourdes procdures bureaucratiques qui ont eu pour rsultat dempcher la rpression de la corruption dans les hautes sphres ( lAssemble nationale, par exemple).
2.1.3
Contexte politique
Le Bnin est une dmocratie pluraliste depuis le rfrendum constitutionnel qui a suivi la Confrence nationale de 1990. Les lections lgislatives, prsidentielles et municipales qui ont suivi ont permis des changements pacifiques, lorigine du processus de dcentralisation. La constitution de 1990 a institu un mandat prsidentiel de cinq ans, le prsident tant rligible une fois seulement. Il ny a pas de premier ministre, ce poste ayant t supprim en 1998, et le prsident est investi du pouvoir excutif; il nomme et rvoque les juges de la Cour Suprme et peut dissoudre le Parlement, avec laccord du pouvoir judiciaire. Les 83 membres de lAssemble nationale ont un mandat de quatre ans. Lactuel Prsident, lu comme indpendant, semble tre capable de fdrer les dputs des principaux partis autour dides. La fragmentation actuelle des principaux partis peut occasionner la cration de coalitions instables, ce qui a rduit lefficacit du Parlement, et risque de bloquer le processus lgislatif si la majorit ne partage pas les ides du chef de ltat. Les mdias sont indpendants, comme les syndicats et la socit civile, et ceci a renforc la dmocratie bninoise qui peut, grce eux, remettre en question les politiques fiscales et conomiques du gouvernement, soit en dnonant des abus, soit par des grves.
11
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Le corollaire est une tendance engendrer de lagitation civile et entraner des pertes conomiques importantes.
2.2
2.2.1
PLANIFICATION NATIONALE ET GESTION DE LAIDE

Planification nationale
La planification du dveloppement national et la gestion de laide au Bnin, aprs les plans dajustement structurel des annes 1990, sont formules dans les Documents de stratgie pour la rduction de la pauvret et le Cadre de dpenses moyen terme (CDMT). Au cours des 10 dernires annes, le Bnin sest dot de trois documents de stratgie pour la rduction de la pauvret, le premier tant le DSRP provisoire 2000-2002. Avec laide de lAllemagne (KFW), de la Banque mondiale, du Danemark, du PNUD et de la Suisse, lObservatoire du changement social (OCS) tait le mcanisme charg du suivi et de lvaluation de ce DSRP provisoire. Le premier DSRP 2003-2005 comprenait les mmes quatre lments principaux que le DSRP provisoire, savoir : le renforcement du cadre macroconomique moyen terme; le dveloppement humain et la gestion environnementale; la gouvernance et la rforme des institutions; lexploitation des possibilits cratrices de revenu. La dernire stratgie en date, la Stratgie de croissance pour la rduction de la pauvret (SCRP) de 20072009, adopte par le gouvernement Yayi Boni en 2006, vise lutter contre les racines de la pauvret de faon rduire lcart entre le progrs dmocratique accompli depuis la Confrence nationale de 1990 dune part, et le rythme trop lent de la croissance conomique et de la ralisation des OMD dautre part. La SCRP 2007-2009 a t adopte par le gouvernement en fvrier 2007 et diffre des plans antrieurs en ce quelle retient cinq axes principaux, tous relis aux OMD et des thmes transversaux relatifs lgalit entre les sexes et aux droits de lhomme. Ces axes sont les suivants : lacclration de la croissance; le dveloppement des infrastructures; la cration de capacits humaines; la bonne gouvernance; le dveloppement quitable et durable du pays. En plus de ces instruments de planification, le gouvernement Yayi Boni de 2006 a labor un document de politique reposant sur la SCRP, les Orientations stratgiques de dveloppement du Bnin 2006-2011, qui cherche crer les conditions ncessaires lacclration de la croissance et la rduction de la pauvret. Le document traite de la comptitivit, de la cration de conditions nationales favorables au dveloppement, de la ralisation des OMD et du renforcement de la bonne gouvernance. Le suivi et lvaluation de la SCRP 2007-2009 sont assurs par un cadre institutionnel renforc combinant des dispositifs institutionnels participatifs et un suivi administratif et technique. Lencadr 1 illustre le processus dlaboration et de mise en uvre de la SCRP. Le Bnin a adhr au Mcanisme africain dexamen par les pairs (MAEP) le 31 mars 2004; ce rseau runit plusieurs tats membres de lUnion africaine dans lobjectif commun damliorer les pratiques et les normes de gouvernance dans leur pays respectif et de sinspirer de lexprience commune de leurs pairs pour amliorer ces normes et pratiques. Grce lappui du PNUD, le Bnin a accueilli en novembre 2005 une mission dappui pour valuer les prparatifs de lexamen par les pairs. Aprs avoir mis en place les structures et les mthodes ncessaires pour un auto-examen de ses pratiques de gouvernance, le Bnin a ralis son auto-valuation en 2006 et la valide avec le concours de la population bninoise en 2007. Le rapport final a t approuv par le gouvernement puis publi en janvier 2008. Ce document, qui prsente les questions de gouvernance que la population bninoise considre comme prioritaires, constitue dsormais linstrument final et complmentaire que le gouvernement utilisera pour organiser les
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efforts visant relever les dfis dune acclration de la croissance et de la rduction de la pauvret. Le Bureau du PNUD au Bnin coordonnera les prparatifs de son nouveau programme de pays (EPP) partir des orientations dfinies dans le rapport du MAEP sur le Bnin.
Encadr 1 SCRP 2007-2009 laboration et mise en uvre
1. 2. 3. 4. valuation de la mise en uvre du Document de stratgie pour la rduction de la pauvret 20032005. Forum national sur une nouvelle stratgie de croissance pour rduire la pauvret (DSRP 2). Dfinition des orientations stratgiques de dveloppement 2006-2011. Cration de 10 groupes de travail runissant des reprsentants des organisations de la socit civile, des autorits locales et du secteur priv pour examiner les grandes questions de dveloppement, dgager les principaux problmes, valuer les politiques et programmes en vigueur et proposer des mesures correctives permettant de rduire durablement la pauvret. Organisation dateliers portant sur lgalit des sexes, la dmographie, les droits de lhomme, lenvironnement et la lutte contre le sida. Prparation des Rapports alternatifs annuels sur les OMD 2005, 2006, 2007 par les organisations de la socit civile prsentant des recommandations prises en compte par le Gouvernement dans son mcanisme de suivi-valuation de la SCRP.
5.
6.
2.2.2
Laide et sa gestion
Entre 2004 et 2006, laide internationale reue par le Bnin a reprsent, en moyenne, moins de 9% du Revenu national brut (RNB). Bien que ce pourcentage soit lgrement infrieur ceux du Ghana et du Burkina Faso voisins (respectivement 12 et 13 %), le Bnin ne peut tre considr comme un pays orphelin des donateurs , en particulier si on le compare au Togo voisin, o, pendant la mme priode, laide publique au dveloppement (APD) na reprsent que 4% du RNB. Il nen demeure pas moins que laide reue par le Bnin a relativement diminu aprs avoir atteint un sommet en 2004, contrairement aux autres pays subsahariens qui ont connu une augmentation des flux daide. Le soutien des PTF au Bnin prsente un tableau contrast16 lorsque cet appui est ventil. Dans lensemble, les organisations multilatrales occupent progressivement un rle plus important dans la vie conomique du Bnin. Pour la premire fois depuis 2000, les membres europens du Comit daide au dveloppement (CAD) ont accru leur aide en 2006. Toutefois, les pays du G7 nont pas encore retrouv leur niveau de financement enregistr en 2000. Une caractristique de lAPD au Bnin au cours de la priode 2000-2006 est que 10 PTF ont fourni plus de 82 % de la totalit de laide octroye, ce chiffre atteignant plus de 90 % en 2001. Parmi les principaux PTF, sept partenaires bilatraux et trois partenaires multilatraux se classent ainsi par ordre dcroissant dimportance : la France, le Fonds africain de dveloppement, la Commission europenne, le Danemark, lAllemagne, les Pays-Bas, la Banque mondiale (IDA), les tats-Unis, la Belgique et le Japon. Il est noter que : la France, qui est de loin le plus gros donateur, a diminu son apport daide entre 2001 et 2005 et bien quelle ait augment son aide en 2006, elle na pas retrouv le niveau de 2000; les tats-Unis, deuxime partenaire bilatral en importance en 2000, a progressivement rduit son aide au cours de la priode;
16
Voir le tableau 3.
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le Danemark, les Pays-Bas et la Belgique, ainsi que le Fonds africain de dveloppement, qui est multilatral, deviennent, au fil des ans, des partenaires plus importants pour le Bnin. Tableau 3 : Versements nets dAPD au Bnin entre 2000 et 2006
Donateur Ensemble des PTF Ensemble des pays membres du CAD Organisations multilatrales (incluant le PNUD)
2000
2001 2002 2003 En millions de dollars .U. 238 272 216 295 Pourcentage de lAPD totale 53 % 46 % 65 % 34 % 66 % 34 %
2004 386 54 % 46 %
2005 346 60 % 40 %
2006 374 61 % 39 %
80 % 21 %
Source : OCDE, Laide publique au dveloppement et les versements daide publique. Donnes releves le 28 fvrier 2008, empruntes aux statistiques de lOCDE.
Entre 2004 et le dbut de 2007, la coordination de laide a t assure par des groupes de travail sectoriels et thmatiques dirigs, de faon rotative, par un PTF. Par exemple, depuis 2006, le Danemark coordonne les groupes sectoriels sur leau, lducation et la lutte contre la corruption; la Commission europenne coordonne les groupes sur les transports, le secteur priv, le soutien budgtaire, la dcentralisation et lefficacit de laide; lAllemagne (GTZ)17 coordonne les groupes sur lagriculture et lenvironnement; la Belgique, le groupe sur la sant; la Banque mondiale, le groupe sur le suivi et lvaluation; la Suisse et le Fonds des Nations Unies pour la population (FNUAP), le groupe sur lgalit des sexes; le PNUD, le groupe sur le systme lectoral. Chaque groupe tient une runion tous les mois o le ministre de tutelle est reprsent. Idalement, avec un nombre limit de partenaires, la coordination de laide au Bnin ne devrait pas prsenter de difficults. Pourtant, si certains groupes de travail ont t fonctionnels, la participation des ministres de tutelle a t irrgulire et la coordination entre les PTF impliqus dans un mme secteur, na t ni effective ni optimale. Ces groupes de travail sectoriels et thmatiques relvent dune table ronde des PTF, laquelle participe le reprsentant du ministre dtat charg de lconomie, de la prospective, du dveloppement et de lvaluation de laction publique (MECEPDEAP). Selon les entretiens tenus par lquipe dvaluation, ce ministre devient progressivement plus actif dans cette table ronde, mais une plus forte coordination demeure ncessaire. En 2007, une cartographie prliminaire des activits des PTF a t dresse pour le MECEPDEAP. Elle a permis didentifier un des problmes de coordination entre eux : cette cartographie, qui a rpertori 15 PTF (les organismes des Nations Unies tant considrs comme un seul PTF) et 13 secteurs, montre que les donateurs soccupent gnralement de 7 8 secteurs diffrents. Cela signifie quen dpit de leur nombre restreint, les PTF sont prsents partout, imposent leurs propres procdures aux ministres techniques et mettent de lavant des objectifs qui ne sont pas toujours harmoniss avec les priorits nationales. Cette situation explique en partie la faible capacit dabsorption de laide du Bnin. Lapplication des nouvelles rglementations de laide de la Commission europenne, en limitant le nombre de secteurs dintervention par membre et en forant une meilleure rpartition entre PTF et secteurs, aidera attnuer ce problme. Le MECEPDEAP se heurte de srieuses difficults en essayant de coordonner simultanment un grand nombre de stratgies, incluant non seulement les priorits du gouvernement, mais aussi celles des diffrents donateurs. Se sentant dj surcharg par la pression exerce par les donateurs sur
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De lallemand, Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit
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ladministration du Bnin, le MECEPDEAP a demand lappui du PNUD pour dvelopper une plateforme stratgique commune entre les donateurs.
2.3
DFIS DE DVELOPPEMENT NATIONAL NON RSOLUS
Sept ans aprs la publication du DSRP provisoire en 2000 et malgr certaines amliorations globales dont tmoigne lvolution des indicateurs de ralisation des OMD, les dfis de dveloppement national relever demeurent centrs sur la pauvret et la gouvernance. Ces dfis sont lis aux facteurs qui amlioreront lagriculture, acclreront linvestissement et rassureront les investisseurs. Le dveloppement et la rduction de la pauvret au Bnin dpendent dactivits mettant en jeu lensemble de la population, les pauvres vivant en zone rurale et les diffrents acteurs du dveloppement. travers les entretiens tenus avec des reprsentants de ltat, de la socit civile et des PTF, lquipe dvaluation a identifi les dfis auxquels le Bnin devra faire face au cours des annes venir. Les stratgies permettant de relever ces dfis, telles que synthtises dans lvaluation de pays ralise par le MAEP au Bnin, peuvent tre regroupes sous les trois thmes suivants : 1. Dmocratie et gouvernance politique : acclrer et renforcer la dcentralisation et la gouvernance locale; amliorer laccs la justice; mettre en application les stratgies de lutte contre la corruption; amliorer la participation des femmes aux dcisions tous les niveaux de la vie politique et conomique; mettre un terme lexploitation et la traite des enfants. 2. Gouvernance et gestion conomique : contrler les dpenses publiques; stimuler linvestissement priv intrieur et tranger; dvelopper et mettre en uvre des politiques, des stratgies et des plans daction sectoriels. 3. Pauvret et dveloppement socioconomique : dvelopper et mettre en application une lgislation et une rglementation encourageant une participation plus active de la socit civile, des partis politiques, des autorits locales et du secteur priv la conduite des affaires de ltat; crer des emplois, en particulier pour les jeunes; amorcer la rforme agraire, comme facteur de production qui est la fois une source de cration de richesse par lagriculture, un moyen de garantir les investissements et un moyen de faire participer les femmes qui vivent de lagriculture; diversifier lconomie, en particulier par la production et la transformation agricoles. Pour relever ces dfis, le MAEP a identifi les atouts du Bnin, notamment : la ferme volont de changement des Bninois et lengagement du nouveau Prsident transformer le pays; la stabilit sociale et politique et la culture dmocratique de la socit bninoise; un important potentiel agricole; une position gographique favorable; la vitalit du secteur informel; ladhsion du Bnin aux instances conomiques et montaires rgionales; la jeunesse et ladaptabilit de la population bninoise.
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CHAPITRE 3 : LONU ET LE PNUD AU BNIN

3.1 LONU AU BNIN
Le Bnin a joint lONU en septembre 1960 et a toujours t un membre actif de lOrganisation, du Groupe des tats africains, du Groupe des 77, du Mouvement des non-aligns et du Groupe des pays francophones. Plus rcemment, en 2004-2005, le Bnin a t lu membre non permanent du Conseil de scurit et il est actuellement (2006-2008) membre du Conseil conomique et social. De plus, le Bnin prside en 2008 le Conseil dadministration du PNUD. Le systme des Nations Unies est reprsent au Bnin par de nombreux organismes et fonds spcialiss. Le tableau 4 donne la liste des 12 membres de lquipe des Nations Unies au Bnin. Tableau 4 : Membres de lquipe de pays des Nations Unies au Bnin
Programme des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD) Organisation des Nations Unies pour lalimentation et lagriculture (FAO) Fonds des Nations Unies pour lenfance (UNICEF) Fonds des Nations Unies pour la population (FNUAP) Fonds montaire international (FMI) Programme alimentaire mondial (PAM) Organisation des Nations Unies pour lducation, la science et la culture (UNESCO) Haut Commissariat pour les rfugis (HCR) Organisation des Nations Unies pour le dveloppement industriel (ONUDI) Organisation mondiale de la sant (OMS)
Banque mondiale
Union postale universelle (UPU)
Source : Groupe des Nations Unies pour le dveloppement (www.undg.org)
Le processus du BCP-PNUAD a dbut par la prparation dun premier Bilan commun de pays (BCP) en 1999. Ce document visait rationaliser laide fournie par les organismes des Nations Unies de faon rpondre plus efficacement aux problmes de dveloppement du Bnin. Le Cadre commun propos par les Nations Unies visait les services sociaux de base, lenvironnement, les droits de lhomme, la gouvernance, lemploi et la formation technique, les petites et moyennes entreprises, et le secteur priv. Le deuxime BCP a t prpar durant la mise en uvre du Plan daction 2001-2006 du gouvernement bninois, mi-parcours de la Stratgie de rduction de la pauvret provisoire et en mme temps que llaboration du DSRP 2003-2005. Amorc en septembre 2001 et complt en janvier 2002, le second BCP a fourni les analyses ncessaires au PNUAD 2004-2008, approuv en 2003. Align sur les OMD et les priorits nationales exprimes dans le DSRP, le PNUAD sest articul autour de trois objectifs stratgiques : 1. la lutte contre la pauvret et linscurit alimentaire, et la protection de lenvironnement; 2. laccs quitable aux services sociaux de base et la promotion des droits de lhomme; 3. la lutte contre le sida, la tuberculose et dautres maladies. Ces objectifs stratgiques ont alors t traduits en 10 rsultats. Une valuation mi-parcours du PNUAD, prvue pour 2006, a t diffre en raison des lections et du changement de gouvernement qui a suivi. Ralise en 2007, cette valuation est devenue un troisime BCP, ce qui a conduit la prparation dun nouveau PNUAD, harmonis avec la SCRP.
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3.2
3.2.1
PROGRAMME DU PNUD
CCP/EPP et PAPP
La coopration du PNUD avec le Bnin a t initie en 1962 et sest poursuivie travers une srie de programmes successifs. En 1996, le Conseil dadministration du PNUD a approuv le premier Cadre de coopration avec le Bnin (CCP) 1997-2001. Ce CCP a par la suite t prorog de deux ans (2002 et 2003) par le Conseil dadministration du PNUD afin dharmoniser son cycle de programmation avec celui des autres organismes des Nations Unies prsents dans le pays. Devenu Esquisse de programme de pays (EPP), un nouveau CCP 2004-2008 pour le Bnin a t approuv en 2003, suivi dun Plan daction de programme de pays (PAPP). Toutefois, aprs le changement de gouvernement et la revue mi-parcours du PNUAD en 2007, le PAPP a t mis jour pour reflter le nouvel environnement national et les priorits des nouvelles autorits. Le tableau 5 cidessous prsente lvolution des sous-programmes et des objectifs de chacun des programmes, ainsi que leur prorogation. Tableau 5 : volution des programmes de pays et des sous-programmes et objectifs correspondants
Programme CCP 1 1997-2001 Prorogation 2002-2003 du CCP 1 EPP 2004-2008 (A : PAPP 2004-2006) EPP 2004-2008 (B: PAPP 2007-2008) DPP 2009-2013 Sous-programmes et objectifs Rduction de la pauvret Promotion de la bonne gouvernance Rduction de la pauvret Gouvernance dmocratique Nouvelles technologies de linformation et des communications Pauvret, scurit alimentaire et protection de lenvironnement Accs quitable des services essentiels de qualit et promotion de la protection des droits de lhomme Lutte contre le sida, le paludisme, la tuberculose et dautres maladies Pauvret Gouvernance Environnement Rduction de la pauvret par lacclration de la croissance et promotion demplois dcents Promotion de la bonne gouvernance et du dveloppement participatif
La rduction de la pauvret et la bonne gouvernance ont constitu le noyau dur des CCP/EPP au cours des dix dernires annes. Lenvironnement, originalement inclus dans le portefeuille de projets lis la pauvret, est devenu un portefeuille de projets distinct quand lEPP 2004-2008 a t rvise en 2007. Au mme moment, la lutte contre le sida, qui avait bnfici du support financier du Fonds mondial, a t intgre au portefeuille de projets lis la lutte contre la pauvret. Dans le projet de descriptif de programme de pays (DPP) 2009-2013, la proccupation environnementale, bien que traite comme thme transversal, prend une dimension programmatique plus importante. Le DPP intgre lenvironnement au groupe de projets relatifs la rduction de la pauvret, sous la rubrique Environnement et changements climatiques , et dans le groupe de projets relatif la gouvernance, sous la rubrique Gestion des crises et catastrophes naturelles .
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3.2.2
Architecture du programme
Le programme du PNUD, esquiss dans lEPP et dfini oprationnellement dans le PAPP, vise contribuer la ralisation des objectifs nationaux travers les rsultats viss par le PNUAD. Le Tableau 6 prsente schmatiquement les diffrents niveaux dobjectifs et de rsultats au cours de lEPP 2004-2008. Tableau 6 : Liens entre les objectifs nationaux et les rsultats viss par le PNUAD et par le PAPP
Objectifs nationaux Rsultats viss PNUAD Rsultats viss PAPP 2004-2006 Les politiques de lutte contre la pauvret incluant les OMD sont mises en uvre de manire participative Possibilit accrue des pauvres mener une vie active (y compris les femmes et les jeunes) par la cration demplois L'Assemble nationale est modernise (e-parlement) et ses capacits en matire de lgislation, de contrle de l'action gouvernementale et de reprsentation nationale sont renforces Un systme efficace de gestion des lections mis en place pour assurer des lections justes, libres, transparentes et durables Implication effective des collectivits locales et de la socit civile, en particulier des groupes de femmes, dans la planification et la gestion locale, y compris la fourniture des services sociaux de base Amlioration de la performance, de la transparence et de l'imputabilit dans l'administration publique Capacit accrue des autorits locales, des communauts la base (en particulier les femmes) et du secteur priv en gestion environnementale et dveloppement nergtique durable Rsultats viss PAPP 2007-2008
La proportion de la population bninoise vivant en dessous du seuil de pauvret et souffrant de malnutrition est rduite de 50 % avant 2015
Bases de l'conomie renforces travers une meilleure gouvernance
Les politiques de lutte contre la pauvret incluant les OMD sont mises en uvre de manire participative et prennent mieux en compte les proccupations des groupes vulnrables Les revenus des groupes vulnrables sont accrus Les rgles de jeu dmocratique sont mieux connues et respectes par tous les partis politiques et toutes les institutions nationales La gestion des communes est amliore Amlioration de la performance, de la transparence et de l'imputabilit dans l'administration publique
Scurit alimentaire et nutritionnelle durable dans un environnement sain et propice la production
Les ressources floristiques, fauniques et halieutiques sont mieux conserves
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Tableau 6 : Liens entre les objectifs nationaux et les rsultats viss par le PNUAD et par le PAPP (suite)
Objectifs nationaux Rduire la mortalit maternelle et infantile, amliorer tous les indicateurs de sant publique et promouvoir laccs lducation Rsultats viss PNUAD Utilisation accrue des services sociaux (surtout pour les groupes spcifiques : femmes, filles, jeunes) Les capacits de lutte contre le SIDA et le paludisme sont renforces et la stratgie DOTS est tendue tout le pays Rsultats viss PAPP 2004-2006 Prise de conscience des populations sur les droits humains notamment au plan communautaire Rsultats viss PAPP 2007-2008 Les droits des personnes notamment ceux des catgories vulnrables sont mieux respects Capacit institutionnelle dveloppe pour planifier et mettre en uvre les stratgies multisectorielles de limitation de la propagation du VIH/sida et dattnuation de son impact social
Combattre le VIH/SIDA, le paludisme et la tuberculose
Capacit institutionnelle dveloppe pour planifier et mettre en uvre les stratgies multisectorielles de limitation de la propagation du VIH/sida et dattnuation de son impact social et conomique
Favoriser l'tat de droit et des liberts, le climat de paix sociale, le dialogue social interne et l'initiative prive sur la base des orientations du gouvernement
Non spcifi Mais li au rsultat 1 du PNUAD : Bases de l'conomie renforces travers une meilleure gouvernance
Utilisation des NTIC pour favoriser la prise de dcision adquate par rapport aux besoins des populations
Selon cette architecture de rsultats18, le Programme du PNUD concourait quatre objectifs nationaux travers quatre rsultats du PNUAD qui ntaient pas compltement harmoniss, en particulier lobjectif national relatif ltat de droit et des liberts. Au cours du premier PAPP, le PNUD a achemin son aide travers 10 rsultats, puis a rduit son programme huit dentre eux durant le deuxime PAPP 2007-2008. Les rsultats ayant trait lutilisation des technologies de linformation et des communications (lis lobjectif national de ltat de droit et des liberts) et aux lections (lis lobjectif national de lutte contre la pauvret) ont t retirs du second PAPP, bien que les activits lies aux lections soient demeures importantes en 2007. Il faut noter ici que la revue du PAPP en 2006 a donn limpression la majorit des personnes interviewes par lquipe de lERAD de lexistence de deux programmes distincts sur la priode de lEPP. Les donnes prsentes au tableau 6 montrent que cette perception est trompeuse puisquon ne retrouve pas de rels changements en profondeurs des rsultats viss par les PAPP au cours de lEPP. De nouvelles interventions ont t planifies et mises en uvre aprs 2006, mais les projets en cours nont pas t reprofils. Des interventions dmarrent et dautres se terminent au cours du cycle de vie dun programme, et ceci ne constitue pas un problme tant que ces interventions demeurent conformes aux rsultats de dveloppement viss par le programme. Il faut insister sur le fait quune ERAD sintresse dabord aux rsultats de dveloppement et non aux interventions prises individuellement. De ce point de vue, lquipe dvaluation estime quil ny a eu quun seul programme au cours de la priode de lEPP 2004-2008. La revue mi-parcours du PAPP et le reprofilage qui en a rsult constituent un indicateur de
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Vrifie avec le Bureau de pays pendant la mission principale de lERAD.
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la flexibilit du PNUD, mais ils soulvent la question de la cohrence interne et long terme du programme et du risque associ de dispersion des ressources. Le systme de production de rapports utilis par le PNUD a t li aux rsultats viss par le PNUAD, mais pas aux objectifs nationaux et le poids financier des interventions du PNUD na pas t proportionnel au nombre de rsultats viss. Lobjectif national de rduction de la pauvret a t soutenu par neuf rsultats du PAPP et plus de 30 projets. La lutte contre le sida a t soutenue par un rsultat du PNUAD, un rsultat du PAPP et un seul projet, alors quelle reprsente, tel quillustr au Tableau 7, plus de 50 % des dbourss du PNUD entre 2004 et 2007. Tableau 7 : Poids relatif du programme du PNUD par rapport au PNUAD et aux objectifs nationaux
(en milliers de dollars .U.) Objectifs nationaux Pauvret Lutte contre le sida Sant maternelle et infantile tat de droit et des liberts Secteurs du PNUAD et rsultats viss Environnement Gouvernance Pauvret Lutte contre le VIH et autres infections (services sociaux) (gouvernance) Total par anne 9 317 8 187 18 199 5 217 40 920 100 % 2004 124 393 396 8 404 2005 255 568 698 6 666 2006 537 7 909 1 654 8099 2007 646 2 439 1 871 261 Total par secteur 1562 11 309 4 619 23 430 Pourcentage du total 4% 28 % 11 % 57 %
Source : Atlas, PNUD, Donnes rvises par le Bureau du PNUD au Bnin, 14 avril 2008
Le programme du PNUD a pris en compte les stratgies transversales du PNUAD, dont la promotion de lgalit entre les hommes et les femmes. Le PNUD est notamment intervenu sur la problmatique homme/femme travers la collecte de donnes sexo-spcifiques (BenInfo), le VIH/sida et lemploi des femmes.
3.2.3
Principaux partenaires et envergure du programme
Entre 2004 et 2007, le PNUD avait deux principaux partenaires financiers : i) le Fonds mondial pour la lutte contre le sida, la tuberculose et la malaria (appel Fonds mondial) qui a fourni 53 % des fonds utiliss par le programme du PNUD, et ii) lUnion europenne, qui, de son ct, en a fourni 13 %. Dautres partenaires, principalement les Pays-Bas, la Belgique, le Danemark, le Japon et le Fonds pour lenvironnement mondial (FEM) ont fourni collectivement 12 % des fonds. Les ressources ordinaires du PNUD ont constitu les 22 % restant des fonds dcaisss. Lexcution du programme du PNUD a considrablement vari au cours des quatre dernires annes. Les ressources de base sont restes stables (avec une tendance la hausse entre 2004 et 2005), mais les autres ressources ont fortement fluctu. Ceci sexplique par laugmentation des ressources mobilises en 2006 pour des activits lies aux lections nationales, ainsi que par le transfert des responsabilits du Fonds mondial au gouvernement bninois en 2007. Par ailleurs, le PNUD a cr des partenariats avec la Belgique, le Danemark et les Pays-Bas, trois partenaires bilatraux dont linfluence est croissante au Bnin. Ces nouveaux partenariats ne compensent toutefois pas la perte de la contribution du Fonds mondial, puisque ceux-ci ne reprsentent que 7,5 % du financement total du programme du PNUD.
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Tableau 8 : Indicateurs financiers du programme

(en milliers de dollars .U.) Type de ressources Dpenses imputes sur Dpenses imputes les ressources de base sur les ressources Dpenses du Fonds rgulires CR Total dpenses sur les ressources rgulires Dpenses imputes sur dautres ressources Dpenses imputes sur Dpenses imputes les fonds daffectation sur dautres spciale thmatique ressources Dpenses des fonds daffectation spciale Total Dpenses sur les autres ressources Total excution du programme Dpenses imputes sur les autres ressources en pourcentage des ressources totales 2004 2 463 92 2 463 8 385 169 161 8 385 10 848 77,3 % 2005 3 379 107 3 379 6 051 171 235 6 051 9 431 64,2 % 2006 3 207 78 3 207 15 540 95 6 194 15 540 18 747 82,9 % 2007 3 377 143 3 377 2 869 153 347 2 869 6 246 45,9 % TOTAL 12 426 420 12 426 32 845 588 6 937 32 845 45 272 72,5 %
Source : Atlas, Donnes rvises par le Bureau du PNUD au Bnin, 14 avril 2008
Le Tableau 8 illustre aussi la dpendance du PNUD face aux ressources extrieures. Au cours de la priode 2004-2007, les ressources rgulires du PNUD reprsentent environ un quart des dpenses totales dexcution du programme. Cette proportion varie au cours des ans avec des pics extrmes en 2006 et en 2007. Le programme du PNUD au Bnin demeure un programme de faible envergure si on le compare aux dpenses dautres PTF, et ce, mme en tenant compte des ressources extrieures quil a mobilises. Les dpenses totales du programme du PNUD entre 2004 et 2006 reprsentaient 2,8%, 2,7% et 5 % de lAPD totale en 2004, 2005 et 2006. Les dpenses ralises partir des fonds rguliers du PNUD au cours de la mme priode reprsentaient respectivement 0,6%, 0,9% et 1% de lAPD totale.
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CHAPITRE 4 : RSULTATS DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT NATIONAL

Tel que dcrit dans la section 3.2.2, le cycle de planification du systme des Nations Unies passe du plus gnral au plus spcifique travers le processus dlaboration du PNUAD, de lEPP et du PAPP. Entre 2004 et 2008, le PNUD a appuy quatre objectifs nationaux de dveloppement. Lanalyse de la contribution du PNUD chacun de ces objectifs a t mene en deux tapes : une premire tape a couvert la contribution des rsultats du PNUAD et par eux, la contribution du PNUD chaque objectif national; une seconde tape a couvert la contribution des rsultats du PAPP aux rsultats du PNUAD.
4.1
PAUVRET ET MALNUTRITION
Objectif national : Rduire de 50 % dici 2015 la proportion de la population vivant en dessous du seuil de pauvret et souffrant de malnutrition
La croissance et la rduction de la pauvret sont des tches essentielles sur lesquelles le Bnin doit se concentrer au cours de la prochaine dcennie. Ces tches requirent galement la conjugaison des efforts et des investissements, non seulement du gouvernement, mais galement de la socit bninoise dans son ensemble et des partenaires internationaux. Deux rsultats du PNUAD ont t fixs pour concourir la rduction de la pauvret et de la malnutrition : Bases de lconomie renforce par une meilleure gouvernance et Une scurit alimentaire et nutritionnelle durable dans un environnement sain et propice la production . Bien que le PNUD fasse partie du PNUAD, sa contribution lobjectif national peut tre considre comme plus importante que le PNUAD lui-mme. En plus de son propre programme de dveloppement, le PNUD, du fait de son rle de coordination du systme des Nations Unies dans le pays, devrait donner un important effet de levier la contribution du systme des Nations Unies pour la lutte contre la pauvret et pour la rduction de la malnutrition au Bnin.
4.1.1
Rsultat N1 du PNUAD : Bases de l'conomie renforces travers une meilleure gouvernance
La contribution du PNUD ce premier rsultat du PNUAD reprsente lessentiel des interventions du PNUD entre 2004 et 2008, soit : 20 des 32 projets du portefeuille du PNUD, rpartis entre six des dix rsultats du PAPP. Cest galement au titre de ce rsultat du PNUAD que la plupart des activits de plaidoyer et des tudes spciales (hors programme) ont t ralises. La gouvernance, dans cette optique, semble tre la principale caractristique de la prsence du PNUD au Bnin et linstrument privilgi pour rduire la pauvret. Dans larchitecture globale de lEPP au Bnin, la contribution du PNUD ce rsultat du PNUAD constitue lensemble de rsultats du PAPP le plus consistant au sein du programme du PNUD. Toutefois, les indicateurs utiliss pour mesurer la performance de ralisation de ce rsultat ne permettent pas de mettre en lumire ou de prciser la contribution du PNUD.
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Rsultat 1 du PAPP : Les politiques de lutte contre la pauvret incluant les OMD sont mises en uvre de manire participative
Tableau 9 : Projets lis au rsultat 1 du PAPP
Titre ou priode OMD-DSRP/DHD (ex SCRP, ex MDG-DSRP / RNDH) (2002-2008)19 Partenariats pour les OMD (2006-2008) Chantiers prioritaires (2006-2007) Prolifration des armes lgres (2007) PADEx (2007-2008)20 Type National National National Rgional National Modalit dexcution / Estimations Partenaire dexcution budgtaires ($ .U.) NEX / 2 800 000 MECEPDEAP & INSAE NEX / (dans OMD-DSRP) ANCB NEX / 1 217 000 MECEPDEAP NEX / 61 000 Prsidence NEX / 940 988 MIC & MA
Source : PNUD, Note dinformation sur le Bnin, fvrier 2008.
Selon les rapports publis par la Banque mondiale et le FMI21, le premier DSRP tait laboutissement des larges consultations menes toutes les tapes de son laboration. Ces consultations, tenues au niveau rgional, ont runi des reprsentants de la socit civile et des membres du Parlement bninois. Les perceptions et les proccupations des pauvres et des groupes vulnrables ont t exposes en partie par des associations de dveloppement et des ONG. Bien que certains indicateurs nationaux soient rests obstinment faibles durant les annes 1990 (par exemple, le taux dachvement des tudes primaires) ou se soient mme dgrads (retard de croissance des enfants en raison de la malnutrition, par exemple), la plupart se sont amliors. Le classement du Bnin sur lindice de dveloppement humain du PNUD sest rgulirement amlior tant en termes absolus que relatifs. Au dbut du DSRP 2003-2005, le Bnin tait un pays trs pauvre et son revenu par habitant le plaait bien en dessous de la moyenne de lAfrique subsaharienne. La pauvret rurale a augment durant les annes 1990 : sur la base des dpenses par habitant, elle a augment de 25 % au milieu des annes 1990 33 % en 1999-2000. Par opposition, la pauvret urbaine diminuait de 28 23 % au cours de la mme priode. Lincidence de la pauvret non montaire tait plus marque que lincidence de la pauvret montaire et a augment, en passant de 43,4 % en 1996 49 % en 2001. La Banque mondiale et le FMI rapportent aussi que, malgr laide considrable apporte par les PTF pour aider le Bnin assurer un suivi de la pauvret, il y a eu peu de coordination. De ce fait, les estimations de la pauvret montaire produites durant les annes 1990 et utilises dans le DSRP 2003-2005 ont fait lobjet de nombreuses critiques, autant en raison de la qualit des donnes que des choix mthodologiques effectus. En outre, si lintrt et le soutien manifests par les partenaires du Bnin pour la question du suivi de la pauvret ont contribu accrotre les connaissances en la matire, ils ont aussi eu pour consquence une faible appropriation locale. La diffusion des rsultats du DSRP et laccs linformation, en particulier par les acteurs non tatiques, demeurent faibles. Les OMD ont t partiellement intgrs au DSRP 2003-2005, mais la SCRP en a fait son fondement. Des rapports sur les OMD, prsentant le point de vue de la socit civile, ont t rdigs et diffuss de 2005 2007. Le mcanisme participatif de suivi, dvelopp par le canal de lONG internationale Social Watch, peut tre considr comme une ralisation importante du PNUD. travers le projet Partenariats pour
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Projet dappui loprationnalisation des OMD et de la DSRP/droits humains Programme dappui aux exportations 21 Banque mondiale, valuation de la pauvret au Bnin, 30 septembre 2003; IDA et FMI : valuation commune de lapplication au Bnin du Document de stratgie pour la rduction de la pauvret, 21 fvrier 2003.
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les OMD , les organisations de la socit civile (OSC) sont devenues des acteurs dynamiques sur les grandes questions souleves par la rduction de la pauvret. Parmi les ralisations concrtes, il faut noter : au total, 120 dirigeants dONG ont reu une formation sur le suivi des OMD et 250 OSC, reprsentant la moiti des conseils communaux du Bnin, ont exprim leurs proccupations lors de llaboration et de la finalisation de la SCRP; les partenariats ont t renforcs entre les OSC, les municipalits et les PTF, produisant le rsultat imprvu daccrotre le nombre de PTF soutenant les OSC; une participation plus importante des OSC aux processus dcisionnels a t obtenue, comme le montre laugmentation du nombre dinvitations quelles ont reues de la part du gouvernement et des PTF pour participer des ateliers et des groupes de travail thmatiques sur la mise en uvre des politiques; les recommandations contenues dans les rapports alternatifs sur les OMD ont t prises en compte par le gouvernement; les OSC sont reconnues comme des acteurs dynamiques, mais non encore lgitimes, du suivi financier des plans daction de cinq conseils communaux.
La contribution du PNUD a de plus permis aux OSC dapprendre travailler ensemble et crer des groupes de pression. Grce leur matrise des OMD et du contenu de la SCRP, les associations membres de Social Watch deviennent des acteurs de dveloppement importants et peuvent contribuer directement au renforcement des capacits dOSC dans dautres rgions du pays. Enfin, sur la base de la reconnaissance obtenue grce au soutien du PNUD, Social Watch fait partie du processus du MAEP. Le soutien apport BenInfo, la base de donnes qui devait permettre de mettre en uvre de faon plus participative la SCRP en ventilant linformation par sexe et par rgion, na pas atteint son objectif. Malgr les formations dispenses et le soutien technique, la base de donnes na pas t mise jour depuis 2006. Lors de la prparation du tableau sur lvolution des OMD entre 2000 et 2006, lquipe de lERAD a constat que les donnes taient incompltes, contradictoires et parfois non fiables. Non seulement le contrle de la qualit semble faible, mais le support apport par le PNUD a t critiqu la fois par lINSAE22 et par lUNICEF. Les critiques estiment que lappui ntait pas suffisamment adapt et mettent des doutes quant la capacit de lINSAE maintenir durablement la base de donnes. Bien que non directement li la rduction de la pauvret court terme, le soutien apport par le PNUD aux Chantiers prioritaires est peru comme hautement stratgique par le MECEPDEAP23 : les chantiers prioritaires constituent laboutissement des Orientations stratgiques du Bnin et de la SCRP, auxquelles le PNUD participe activement. Les hauts fonctionnaires du MECEPDEAP affirment que sans la contribution du PNUD llaboration de la pense conomique et llimination des obstacles, lAgenda pour un Bnin mergent nexisterait tout simplement pas. Les experts fournis au MECEPDEAP par le PNUD ont contribu des changements de comportement dans la fonction publique, en particulier au Centre de promotion des investissements o, par exemple, un processus acclr danalyse des demandes est maintenant en place. Lavis des experts du PNUD a galement t recherch sur le MAEP et sur la conception du projet Emplois pour les jeunes .
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Institut national de la statistique et de lanalyse conomique. Ministre dtat charg de lconomie, de la prospective, du dveloppement et de lvaluation de laction publique.
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Dans lensemble, les interventions du PNUD ont permis de faire des stratgies de rduction de la pauvret un exercice participatif national. Malheureusement, le suivi de ces politiques et de leur mise en uvre travers BenInfo demeure prcaire. Cette lacune peut reprsenter une contrainte majeure quant la prise de dcisions par les autorits gouvernementales sur les priorits o concentrer les efforts dans le Programme daction OMD 2015. Principaux facteurs qui ont affect la contribution du PNUD ce rsultat du PAPP
POSITIONNEMENT STRATGIQUE (RLE APPROPRI ET PARTENARIATS)
: Les activits du PNUD ont soutenu les stratgies matresses envisages par le gouvernement bninois pour stimuler la croissance et rduire la pauvret, en particulier en crant un consensus autour de la SCRP et en encourageant la participation de tous les acteurs. Laction de plaidoyer mene par le PNUD a permis de mobiliser des ressources auprs de partenaires bilatraux, de la Banque mondiale, du FMI et de la Banque africaine de dveloppement pour le suivi du DSRP et llaboration de la SCRP. Le PNUD a utilis adquatement son statut de neutralit pour aider le Bnin progresser dans la lutte contre la pauvret et pour canaliser davantage de ressources cette fin. En 2007, une importante activit hors programme mene par le PNUD sest concentre sur le renforcement de la capacit dabsorption de laide par le Bnin, en particulier celles des ministres lis aux OMD, par ltablissement de socits semi-autonomes.
PERTINENCE : De manire gnrale, le PNUD a contribu positivement mettre en place des mcanismes visant aider le gouvernement bninois rduire la pauvret long terme et renforcer le rle de la socit civile dans la ralisation des OMD. cet gard, la contribution du PNUD peut tre considre comme un processus intgr compatible avec le dveloppement durable. Le nouveau Projet dappui aux exportations (PADEx), qui vise stimuler le secteur priv et promouvoir les exportations, est li indirectement la mise en uvre participative des ODM. Malgr son importance stratgique, le PADEx pourrait avoir un plus grand effet de levier sil tait li la cration demplois. Aucune information na pu tre obtenue auprs du bureau de pays au sujet du projet rgional de lutte contre la prolifration des armes lgres, qui nest dailleurs reli aucun rsultat identifi dans lEPP. Ces fonds auraient pu tre investis plus utilement dans BenInfo. CAPACIT DADAPTATION (SOUPLESSE) : lexception de BenInfo, tous les informateurs rencontrs par lquipe dvaluation ont soulign louverture du PNUD pour discuter des problmes et trouver des solutions. Suite la revue mi-parcours du PAPP 2004-2008, le PNUD a rorient certains projets pour les rendre plus compatibles avec les priorits du nouveau gouvernement. La production du Rapport national sur le dveloppement humain a t intgre aux travaux sur les OMD et la DSRP, et les Chantiers prioritaires ont t renforcs par lajout dun spcialiste. Le rsultat du PAPP a galement t reformul pour mieux prendre en compte les proccupations des groupes vulnrables. EFFICACIT : Selon les rapports de la Cellule NEX, le PNUD a atteint la plupart de ses objectifs annuels. Cependant, les cibles identifies dans les plans de travail annuels24 ne semblent pas tre directement lies aux indicateurs de lEPP. Le suivi des plans de travail annuels a port essentiellement sur les oprations plutt que sur lvaluation des rsultats court terme (extrants). Les projets considrs comme prioritaires ont t identifis, les rapports sur les OMD et la SCRP ont t produits et diffuss et les capacits des OSC ont t renforces par de la formation. Toutefois, ces rsultats oprationnels paraissent insuffisants pour rduire 24 % la proportion de la population vivant en dessous du seuil de pauvret, en particulier dans les zones rurales. Le manque de donnes dsagrges, fiables et comparables a rendu encore plus difficile lvaluation de lefficacit de laction du PNUD. Ce problme est commun presque tous les rsultats identifis dans lEPP. Un autre problme rside dans les retards de la signature des plans de travail annuels, ce qui a entran la mobilisation tardive des ressources pour raliser les activits.
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Le Plan de travail annuel est un document qui donne les tapes dtailles dun projet et indique ce qui sera accompli dans lanne, pour chaque projet figurant dans le Plan daction du programme de pays (PAPP).
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DURABILIT : Grce la contribution du PNUD, les OSC ont nou de nouveaux partenariats qui contribueront renforcer la socit civile au Bnin. Pour affermir ce rle, en particulier dans le suivi financier des plans daction des conseils communaux, le PNUD devrait maintenant encourager ladoption de lois officialisant le rle de suivi des OSC. Les chantiers prioritaires sont toujours en cours et faute dune seconde phase, le MECEPDEAP, priv des spcialistes fournis par le PNUD, pourrait ne pas tre en mesure de mener terme la vision du Bnin mergent. La principale lacune de la contribution du PNUD au cours de la priode de lEPP a trait son manque de leadership pour favoriser lappropriation de la base de donnes BenInfo par lINSAE. Bien que ceci soit essentiel pour assurer le suivi des progrs dans la ralisation des OMD et de la mise en uvre de la SCRP, BenInfo demeure non viable et non fiable.
Rsultat 2 du PAPP : Possibilit accrue des pauvres mener une vie active (y compris les femmes et les jeunes)
Titre du projet Microfinance (absorbe par le projet ADECOI) PACOB (2004-2005) (activits non termines absorbes par ADECOI) ADECOI (2003-2007) Emplois pour les jeunes (2007-2010) Type National National National National Modalit dexcution / Partenaire dexcution (Sianson) NEX NEX / MDGLAAT - Unit dAppui Conseil NEX / MMFPMEEJF Estimations budgtaires ($ .U.) 5 854 521 163 000
Selon le Rapport de la Banque mondiale sur la pauvret au Bnin (2003), la majorit des pauvres occupent un emploi dans le secteur agricole ou dans le secteur informel et les taux de pauvret parmi les agriculteurs de subsistance, les petits producteurs de coton et les petits leveurs sont semblables. Au Bnin, lemploi dans le secteur public ou le secteur priv formel offre un moyen dchapper la pauvret. tre pauvre au Bnin nest pas tant une question de chmage quune question doccuper un emploi irrgulier ou non rmunr. Ainsi, 21 % des personnes employes dans les zones urbaines et 29 % dans les zones rurales nont pas demploi rgulier ou ont simplement un emploi non rmunr. Le sous-emploi est largement rpandu (plus dun tiers de la population urbaine active) et a augment dans les cinq grandes villes du Bnin depuis 1995. Les dpenses et les ingalits de revenu sont plus prononces dans les zones urbaines que dans les zones rurales. Le projet ADECOI. La principale intervention mene entre 2003 et 2007 pour encourager les activits gnratrices de revenus pour les pauvres est le projet FENU/PNUD dappui au dveloppement communal et aux initiatives locales dans le Borgou (ADECOI). Ce projet intgrait dans son Fonds de dveloppement local (FDL) : un fonds dinvestissement sociocommunautaire, des subventions dappui des initiatives locales gnratrices de revenus, une ligne de micro crdit communale ainsi quun fonds dappui aux efforts dintercommunalit. Les rsultats de lADECOI comprennent notamment : 111 contrats passs pour la construction dinfrastructures et la fourniture dquipements municipaux; Plus de 4 000 personnes (dont 95% de femmes) provenant de 100 groupements qui ont bnfici de microcrdits;
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409 personnes issues de 17 groupements qui ont reu un appui pour le dveloppement dactivits gnratrices de revenus; 7 plates-formes multifonctionnelles25 installes en plus du suivi des trois plates-formes hrites du PACOB.
Un examen dtaill de ce projet et des facteurs influenant sa contribution aux activits gnratrices de revenus pour les pauvres est prsent sous le rsultat 5 du PAPP. Le projet Emplois pour les jeunes. Le rsultat 2 du PAPP est pass de Possibilit accrue des pauvres mener une vie active Les revenus des groupes vulnrables sont accrus pour la priode 2006-2007. Le projet Emploi pour les jeunes incarne cette nouvelle orientation du PAPP. Bien que ce projet nait dmarr quen octobre 2007, les rsultats obtenus en moins de six mois sont apprciables : une unit dappui est oprationnelle et offre des conseils aux fonctionnaires du ministre de la Micro-finance, des petites et moyennes entreprises et de lemploi des jeunes et des femmes (MMFPMEEJF) et dautres acteurs; un document dorientation a t publi et une politique nationale de lemploi sera tablie sur cette base; le Fonds national de promotion des entreprises et de lemploi des jeunes, dot dun capital de six milliards de francs CFA fourni par ltat, a t ouvert et des prts ont dj t approuvs pour 60 jeunes entrepreneurs; les conditions ont t cres pour que les jeunes puissent sinstaller et produire dans les trois communes cibles. Le cot total pour les 74 autres communes du pays sera soumis pour financement au gouvernement et le PNUD mnera un plaidoyer afin de mobiliser des fonds pour la portion non couverte par le financement public; le mcanisme global pour faciliter lemploi des jeunes a t prcis et rationalis.
Au niveau national, la contribution du PNUD consiste mettre en place un mcanisme qui devrait avoir un effet positif sur la cration demplois pour les pauvres. Le soutien lauto-emploi sera toutefois limit une seule exprience par commune. Au niveau rgional, lintervention du PNUD se limitera aux dpartements du Borgou, de lAlibori et de lAtacora. Si les exprimentations ralises grce lactuel portefeuille de projets ne sont pas reproduites par le gouvernement bninois et ne sont pas soutenues par dautres PTF, leffet densemble du projet risque de ne pas tre dcisif dans la rduction de la pauvret. Principaux facteurs qui ont affect la contribution du PNUD ce rsultat du PAPP POSITIONNEMENT STRATGIQUE (RLE APPROPRI ET PARTENARIATS) : Grce lappui du PNUD, le MMFPMEEJF a mis sur pied un mcanisme pour soutenir la cration demplois dans les zones rurales du Bnin et pour mobiliser les fonds des partenaires internationaux. Pour dmontrer la faisabilit de ce mcanisme, en particulier pour lauto-emploi et les micro-entreprises, lquipe du projet Emplois pour les jeunes a fait appel aux spcialistes du projet ADECOI et au personnel local pour identifier et organiser des visites sur le terrain de la premire entreprise cre par 60 jeunes du Borgou grce ce projet. Paralllement, le PNUD a dvelopp un partenariat avec le Fonds international de dveloppement agricole (FIDA) et avec le Millenium Challenge Account26 de faon ce que le dveloppement rural et
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Ces plates-formes sont construites autour dun simple moteur diesel, reli par des courroies divers outils comme des moulins, des pressoirs, ou pour recharger des piles. 26 Le Millenium Challenge Account (MCA) est un compte ouvert par lUSAID en mars 2002 pour financer des initiatives
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agricole figure en meilleure place dans les politiques de ltat, notamment dans la SCRP, et pour mettre en uvre les rformes juges ncessaires pour amliorer le revenu des pauvres, en particulier des femmes et des jeunes. PERTINENCE : Le chmage des jeunes est un des problmes les plus cruciaux au Bnin. Au niveau national, le taux de chmage slve 40 %, mais il dpasse 50 % chez les jeunes. Limportance du projet Emploi pour les jeunes pour le gouvernement bninois est confirme par le fait quil a affect, dans ses six premiers mois dactivit, six milliards de francs CFA au Fonds national de promotion de lentreprise et de lemploi des jeunes, une structure cre dans le cadre de cette intervention. Ax sur la cration de petites entreprises agricoles ayant un fort potentiel de croissance, le projet concourt directement lorientation stratgique de la diversification agricole choisie par le gouvernement pour la priode 2006-2011. CAPACIT DADAPTATION (SOUPLESSE) : En 2007, grce une activit hors programme du PNUD, le MMFPMEEJF a organis un forum sur lemploi des jeunes. Les recommandations issues de ce forum incluent notamment la promotion de lemploi des jeunes, laccs au crdit et lappui technique et financier aux organisations cratrices demplois. la demande du gouvernement bninois, le PNUD a accept dapporter son appui la mise en uvre de ces recommandations. Ceci a donn naissance au projet Appui la promotion de l'emploi des jeunes . Selon des informateurs bninois rencontrs par les membres de lquipe dvaluation, lappui du PNUD au forum a donn le coup denvoi aux interventions en faveur des jeunes. EFFICACIT : Le projet a dmarr plus tard que prvu, mais les rsultats, aprs moins dun an dactivit, montrent un grand niveau defficacit.
Rsultat 3 du PAPP : L'Assemble nationale est modernise (e-parlement) et ses capacits en matire de lgislation, de contrle de l'action gouvernementale et de reprsentation nationale sont renforces
Titre ou priode Inventaire de la gouvernance en Afrique (1999-2007) PARMAN (2004-2007)27 PAPE (2005-2007)28 DSRP 2 - ANCB (2007-2010)29 Gouvernance concerte (2007-2008) Type Rgional National National National National Modalit dexcution / Partenaire dexcution AGEX NEX / Assemble nationale NEX / HAAC NEX / ANCB & Social Watch NEX / Prsidence * 1 400 000 153 000 100 400 500 000 Estimations budgtaires ($ .U.)
Source : PNUD, Note dinformation sur le Bnin, fvrier 2008 * Partie non spcifie du budget de 12 milliards de dollars rserv au Bnin.
La Constitution bninoise confie aux pouvoirs excutif et lgislatif le pouvoir collectif de prsenter des projets de loi; cependant, la majorit dentre eux sont proposs par lexcutif30.
dans les pays en dveloppement qui marquent leur attachement la bonne gouvernance, la sant et lducation de la population, et aux politiques conomiques qui encouragent lesprit dentreprise. 27 Projet dappui au renforcement et la modernisation de lAssemble nationale 28 Projet dappui la presse crite bninoise 29 Appui au Programme de Renforcement de Capacits des Communes et de lANCB pour la mise en uvre du DSRP2
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Les rapports de lAssemble Nationale, surtout avant 2004, font tat dune faiblesse globale de sa capacit de lgislation. Lquipe de lERAD constate nanmoins un accroissement global danne en anne de la production lgislative du Parlement bninois depuis la priode dintervention du projet. Ainsi, les rapports de la Direction responsable des services lgislatifs de lAssemble nationale montrent une augmentation de la production lgislative de 33% en 2004, de 54,45% en 2005, de 63,6% en 2006 et de 69,7% en 2007. La capacit du Parlement contrler les dcisions du gouvernement mrite toutefois dtre renforce31, car la Constitution accorde des pouvoirs trs tendus lexcutif. Selon le cas, le PNUD a cherch produire les rsultats prvus par une assistance financire et/ou par des interventions de projet, notamment par le Projet dappui au renforcement et la modernisation de lAssemble nationale (PARMAN). Les rsultats de ces interventions comprennent, entre autres : la mise en place dun mcanisme de rglementation des dbats au sein de lhmicycle par une minuterie qui permet au Prsident de la Chambre de rpartir quitablement le temps de parole entre les membres lus; un site Web32 fonctionnel mis la disposition de lAssemble nationale; le cblage lectronique de lAssemble nationale et du Secrtariat gnral entrepris en 2005; lappui au parlement dans lorganisation des sessions de formations en techniques de rdaction de propositions de lois. Au cours dune des formations, en 2005, il a t recommand de crer un corps de rdacteurs de textes de lois. Les rflexions sont en cours sur le statut et le mode de fonctionnement de ce corps; la ralisation dtudes visant lamlioration de la production lgislative; la production de guides de suivi des recommandations formules par les dputs lors de ltude du budget gnral de ltat en 2004, 2005, 2006 et 2007; la production dun guide de suivi des conventions et des accords internationaux ratifis par le parlement; laugmentation de 72% des moyens de communication avec les dputs grce la mise la disposition de ces derniers dune adresse lectronique personnalise; la mise sur pied depuis 2004 de 9 rseaux de parlementaires bninois en relation avec lAssociation des parlementaires africains et avec lUnion internationale des parlementaires; llaboration dun code dthique parlementaire; le renforcement des capacits des parlementaires de la 4e lgislature notamment sur linformatique, les techniques de communication, les OMD et le DSRP, le rle de llu au Parlement, lgalit entre les sexes, le dveloppement, la budgtisation sexo-spcifique et la sensibilisation des dputs et du public lthique dun parti politique;
Durant la premire lgislature, 3,5 % des lois adoptes rsultaient dune initiative des parlementaires. Ce chiffre a t de 2,5 % durant la deuxime lgislature, de 3,25 % dans la troisime, de 1,95 % dans la quatrime et lon attend le chiffre relatif la prsente lgislature. 31 Voir : Constitution du Bnin (loi 90-21 du 11 dcembre 1990) ladresse suivante : htttp://www.bj.refer.org/benin_ct/cop/assemblee. 32 Voir www.assembleebenin.org
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des consultations publiques sur lgalit entre les sexes qui ont eu pour rsultat entre autres, le vote de la loi contre le harclement sexuel; llaboration dun rpertoire des recommandations faites par les membres du Parlement entre 2003 et 2006 incluant un glossaire des termes utiliss en finances publiques et dun code de dontologie pour les partis politiques.
En 2006, le rsultat l'Assemble nationale est modernise (e-parlement) et ses capacits en matire de lgislation, de contrle de l'action gouvernementale et de reprsentation nationale sont renforces a t rebaptis Les rgles du jeu dmocratique sont mieux connues et respectes par tous les partis politiques et toutes les institutions nationales pour la priode 2006-2007. Le projet Gouvernance concert , dbut en 2007 et qui tait toujours en phase de dmarrage au moment de la mission de lERAD, a t conu pour concourir ce nouveau rsultat. Toutefois, les projets Gouvernance concerte et DSRP 2 ANCB33 fonctionnent en dehors de la sphre de lAssemble nationale et relvent plus directement de la rduction de la pauvret. Ceci est particulirement vident pour le second projet compte tenu des rsultats prvus centrs sur le suivi participatif des OMD ainsi que leur gestion et leur reporting effectifs par les municipalits. Le projet dappui la presse crite bninoise a connu des retards de mise en uvre. Son rsultat central de renforcement des capacits des journalistes a t atteint et un code de dontologie a aussi t produit. En eux-mmes, ces rsultats contribuent peu latteinte de lobjectif national sauf si leffet recherch par le projet, formul dans le descriptif du projet comme de peser sur lopinion publique pour servir de rampe tout le processus des ODM et de la rduction de la pauvret , est aussi atteint, ce qui ne semble pas avoir t le cas selon les informations recueillies par lquipe dvaluation. Comme lont indiqu des reprsentants de lAssemble nationale, des PTF et les journalistes eux-mmes, le projet a plutt soulev la question fondamentale de la libert dexpression. Si, entre 2004 et 2006, une presse libre tait considre comme un atout prcieux pour la consolidation de la dmocratie au Bnin, la situation ne semble plus tre la mme en 2008, car selon certaines indications les partis politiques contrlent une partie de la presse crite. Bien que cette situation ne soit pas lie aux rsultats du PAPP 2004-2005 centrs sur lAssemble nationale, elle entretient un lien vident avec la rvision du PAPP 2006-2007 visant une meilleure connaissance et un meilleur respect des rgles du jeu dmocratique. Au cours des annes venir, le PNUD pourrait contribuer positivement la consolidation de la dmocratie en soutenant le rtablissement de la libert dexpression au Bnin. Principaux facteurs qui ont affect la contribution du PNUD ce rsultat du PAPP POSITIONNEMENT STRATGIQUE (RLE APPROPRI ET PARTENARIATS) : Grce diffrents projets, le PNUD a tabli des partenariats tous les niveaux de ltat. Ainsi, la Gouvernance concerte a permis dtablir un partenariat avec la Prsidence du Bnin, et lANCB avec les autorits dcentralises et les OSC, en particulier avec les membres de Social Watch, dj actifs dans le cadre dautres initiatives appuyes par le PNUD en matire du suivi participatif des OMD et de rduction de la pauvret. Enfin, le PARMAN a tabli des partenariats avec des parlementaires qui reprsentent le pouvoir lgislatif mis en place par la Constitution. Ces projets ont aid le PNUD renforcer sa capacit obtenir des consensus sociaux et influencer les politiques et stratgies visant la rduction de la pauvret. Ce positionnement du PNUD est hautement stratgique dans lensemble du spectre des acteurs sociaux et politiques du pays. Le PNUD a aussi contribu mobiliser lquivalent de plus de quatre fois ses propres ressources financires grce des partenariats avec des PTF comme le Fonds des Nations Unies pour la dmocratie, les PaysBas, lAllemagne, lUSAID et le GPPS, soutenu par le gouvernement belge.
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Association nationale des communes du Bnin.
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PERTINENCE : Globalement, les ralisations accomplies sous le rsultat 3 du PAPP contribuent au renforcement des assises de la dmocratie au Bnin. En effet, les objectifs spcifiques du projet PARMAN ont globalement permis la modernisation de lAssemble nationale et le renforcement de ses capacits en matire de lgislation, de contrle de laction gouvernementale et de reprsentation nationale. La Gouvernance concerte, conue et mise en uvre suite la revue des rsultats du PAPP, vise renforcer la collaboration et les synergies entre les institutions publiques, les ministres, la socit civile et les organes lus locaux. Le PNUD a appuy ce mcanisme en conseillant le Prsident de la Rpublique sur les facteurs contraires aux principes de bonne gouvernance et en aidant trouver des solutions socialement acceptables. CAPACIT DADAPTATION (SOUPLESSE) : Lors de sa revue des rsultats initiaux du PAPP afin de raligner ses activits sur les priorits du nouveau gouvernement, le PNUD a dmontr sa flexibilit et son ouverture. Lvaluation mi-parcours du Projet PARMAN en octobre 2006 par une quipe externe et indpendante a permis au PNUD dactualiser son appui lAssemble nationale. Toutefois, il faut souligner labsence quasi totale de liens entre les rsultats escompts du projet et les indicateurs de performance du PAPP. EFFICACIT : La Stratgie de modernisation du pays (parlement lectronique) reposait sur le projet PARMAN. Grce ce dernier, il semble que lAssemble a t modernise, mme si le systme de vote lectronique nest pas encore implant cause de la construction projete pour dcembre 2008 du nouveau sige de lAssemble nationale. La stratgie adopte par le projet PARMAN pour renforcer les capacits de lAssemble nationale en matire de reprsentation, de lgislation et de contrle de laction gouvernementale a t axe sur lorganisation dateliers de formation, de visites dchanges et la publication de documents. On peut faire valoir que la formation des parlementaires renforce effectivement leurs capacits. Par ailleurs, le Parlement ne dispose pas des pouvoirs constitutionnels ncessaires pour acclrer le processus entre ladoption des lois et leur mise en application. Daprs ce qui prcde, il semble que les objectifs de cette composante du PAPP ont t largement atteints. La premire phase du projet ou PARMAN 1 (UNACEB) sest focalise sur les aspects budgtaires de lAssemble nationale et la seconde phase du projet ou PARMAN 2 met laccent sur la lgislation et la reprsentation tout en renforant les acquis de la premire phase. DURABILIT : LUNACEB, mise en place en 2001 dans le cadre du PARMAN 1 pour suppler au dficit de capacits des dputs en matire dtudes des lois de finance, est devenue aujourdhui un service de lAssemble nationale. Ceci constitue un cas manifeste de rsultat durable et une contribution du PNUD au dveloppement parlementaire au Bnin. Les diffrentes formations organises au profit des membres du parlement ont aussi produit des rsultats non prvus. A titre indicatif, on peut citer la formation des parlementaires sur la gestion des ressources naturelles qui a permis linstallation terme dun rseau de parlementaires pour la protection de lenvironnement. En ce qui concerne la Gouvernance concerte ou lANCB, il est prmatur de parler de durabilit.
Rsultat 4 du PAPP : Un systme efficace de gestion des lections mis en place pour assurer des lections justes, libres, transparentes et durables
Titre/priode lections prsidentielles 2006 Soutien aux partis politiques en 2006 lections lgislatives de mars 2007 Type National National National Modalit dexcution / Estimations Partenaire dexcution budgtaires ($ .U.) DEX 7 000 000 (CENA) DEX (Assemble nationale) NEX / 1 184 000 CENA
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Aprs que le cadre institutionnel mis en place par la Constitution de 1990 eut rvl plusieurs insuffisances34, la Commission lectorale nationale autonome (CENA) a t cre en 1995 par une loi qui dfinit les rgles gnrales rgissant les lections au Bnin35. Depuis lors, la Commission a gr trois lections prsidentielles, une lection municipale et trois lections lgislatives. Les faiblesses politiques et financires de la CENA sont devenues videntes la veille des lections prsidentielles de 2001 et de 2006. Ceci compromettait les bases mmes de la dmocratie bninoise, qui doit pouvoir compter sur la mobilisation des ressources et leur gestion. Le rsultat escompt sur le plan du systme lectoral tait de crer un systme juste, libre, transparent et viable. Le PNUD a su mobiliser et grer efficacement les ressources provenant de diffrents partenaires36 destines aux lections prsidentielles de 2006. Le gouvernement et la communaut des PTF ont confirm ce point lquipe de lERAD. Ceci a permis la CENA dacqurir des comptences en matire de processus lectoral et de protection du matriel lectoral pour des lections futures. De plus, la CENA est en voie dimplanter un registre lectoral informatis permanent afin de contenir le cot de lorganisation dlections. Les succs dcrits ci-dessus nenlvent cependant rien aux faiblesses de la conception institutionnelle de la CENA qui la condamnent dpendre dun financement de ltat pour toutes ses oprations. La mobilisation et la gestion des ressources assures par le PNUD ont sans aucun doute sauv la CENA dans limmdiat. Celle-ci fait aujourdhui partie du paysage institutionnel bninois et des gains dmocratiques raliss par le pays depuis les annes 90. De ce fait, le gouvernement est oblig de prendre conscience que les lections reprsentent un instrument dmocratique essentiel li la souverainet et qui doit bnficier dune allocation de ressources de la part de ltat. Principaux facteurs qui ont affect la contribution du PNUD ce rsultat du PAPP POSITIONNEMENT STRATGIQUE (RLE APPROPRI ET PARTENARIATS) : Le PNUD a t dsign par la communaut des PTF comme chef de file du soutien au processus lectoral au Bnin. La communaut des PTF au Bnin a t unanime reconnatre que le PNUD a rempli avec succs son rle dans le cadre de lorganisation des lections 2006 et 2007 en mobilisant de plus de 8 millions de dollars en provenance de lUnion europenne, de la Belgique, des Pays-Bas, du Danemark, des tats-Unis et de la Banque mondiale. Le rsultat du PAPP 2004-2006 intitul Un systme efficace de gestion des lections mis en place pour assurer des lections justes, libres, transparentes et durables a disparu du PAPP 2007-2008, en dpit du soutien apport aux lections prsidentielles et lgislatives qui se sont droules respectivement en 2006 et en 2007. Lquipe dvaluation na pas trouv dexplications pour cette volution. PERTINENCE : La tenue dlections libres et transparentes la suite de la Confrence nationale de 1990 a projet le Bnin sur la scne internationale en tant que pays dmocratique. Pour consolider cette rputation, il a fallu fournir un appui la CENA pour la gestion des lections de 2006 et de 2007. Grce au soutien du PNUD la CENA, les lections prsidentielles ont pu tre organises dans les dlais prescrits et ceci a donn lieu, pour la troisime fois, une alternance pacifique, libre et transparente. De plus, depuis les lections lgislatives de 2007, le Bnin possde une Assemble nationale compose de plus de 15 partis politiques. DURABILIT : Le cot des lections organises par la CENA se trouve rduit grce la prservation et lutilisation du matriel lectoral non prissable, comme les urnes et les ordinateurs, mais le problme dcoulant de la dpendance vis--vis de lexcutif pour le financement demeure entier.
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Voir le Rapport trimestriel du NDI, Bnin : appui aux lections prsidentielles (01377) 2001 sur le site www.usaid.gov/bj/demcracy/p-ndireportoctober.
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Article 36-1; voir aussi larticle 46 de la loi No 200016 du 3 janvier 2001. Pays-Bas, Danemark, organismes des Nations Unies et Union europenne.
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On ne peut pas, long terme, continuer faire appel des PTF pour mobiliser les ressources requises pour le financement des lections. La CENA, une institution dpendante dun financement de lexcutif pour ses activits, souffre beaucoup de cette faiblesse endmique laquelle lassistance du PNUD en 2006 nest pas parvenue apporter une solution durable. Une stratgie viable consisterait trouver des moyens permettant la CENA de disposer de sources indpendantes de financement. Tant que lexcutif restera aussi puissant de par la Constitution, on ne pourra pas affirmer que la dpendance de la dmocratie vis--vis de la mobilisation de fonds manant de PTF pour permettre linstitutionnalisation du systme lectoral constitue une option stratgique viable au Bnin.
Rsultat 5 du PAPP : Implication effective des collectivits locales et de la socit civile, en particulier des groupes de femmes, dans la planification et la gestion locale, y compris la fourniture des services sociaux de base
Titre/Priode ADECOI (2003-2007) ADECOM37 (2005-2008) Type National National Modalit dexcution / Partenaire dexcution NEX / MDGLAAT - Unit dAppui Conseil NEX / APIDA Estimations budgtaires ($ .U.) 5 854 521 3 761 488
La production de ce rsultat dpend de la mise en place dun cadre propice la dcentralisation et lautonomisation des femmes. Sous sa forme actuelle, la dcentralisation a commenc en 1999. Dans le dpartement du Borgou, le PNUD a cherch contribuer ce rsultat en permettant la cration dun cadre global pour la dcentralisation par le biais de partenariats tablis en 2003 avec le gouvernement, le Fonds belge de survie (FBS) et le Fonds dquipement des Nations Unies (FENU). Fruit de ces partenariats, le projet ADECOI 2003-2007, qui appuie le dveloppement local dans le Borgou (voir encadr 2), complte sa premire phase. Mme si le financement allou aux communes en gnral par le gouvernement central demeure drisoire38, lexprience du projet ADECOI, stimule par les conseils communaux, a amen le gouvernement gnraliser des instruments essentiels pour assurer le dveloppement local lchelle du pays. Par ailleurs, le projet ADECOI semble avoir favoris la ralisation de plusieurs rsultats non prvus qui ont profit lensemble du Bnin : le projet ADECOI a valoris le personnel technique au sein des communes, ce qui a amen le gouvernement donner une consigne pour instituer ce type de service dans lensemble des communes; les plans de dveloppement communal sont maintenant un outil courant et obligatoire dans les 77 communes du Bnin. Le ministre responsable de la dcentralisation a confirm la mission dvaluation que le conseil autonome de la ville de Cotonou travaille avec un tel plan. Les maires des communes de la zone du projet estiment quils sont en avance sur les autres communes en matire de mise en uvre de la dcentralisation comme mcanisme de rduction de la pauvret, principalement grce au plan de dveloppement communal dont ils se sont dots et dont ils ont fait leur levier daction;
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Projet de dveloppement local et dappui aux communes de lAlibori. Il reprsente 1,8 % du budget de ltat, selon le ministre de la dcentralisation et du dveloppement local (18 mars 2008).
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lexprience et le potentiel du Fonds dappui au dveloppement communal sont lorigine dun Fonds national dappui au dveloppement communal qui devrait tre cr bientt et auquel ltat a dcid daccorder cinq milliards de francs CFA et lUnion europenne trois milliards deuros39; le Ministre du MRAI considre lADECOI comme le premier projet au Bnin o les PTF ont achemin de laide cible par le canal du Trsor national et o ces ressources ont t dcaisses et utilises dans la zone cible en mme temps que les fonds de contrepartie, et ce, la satisfaction gnrale.
Encadr 2 Appui au dveloppement communal et aux initiatives locales dans le Borgou (ADECOI) : amlioration du bien-tre en favorisant la gouvernance et le dveloppement local par la dcentralisation
Le projet ADECOI, fruit du partenariat PNUD/FENU bnficiant aussi de fonds du Fonds belge de survie (FBS), a contribu efficacement amliorer le bien-tre en favorisant, avec la participation active de la population, la gouvernance et le dveloppement local, grce un ensemble de mesures dcentralises. Le Bnin est un rgime dmocratique centralis administr par des pouvoirs dcentraliss et dconcentrs depuis 1999. Les structures dconcentres (prfectures) ont leur tte des prfets qui reprsentent ltat. La prfecture regroupe un certain nombre de communes dcentralises, diriges par des maires lus. Le Borgou, qui stend sur une superficie de 25 415 km2, est une des 17 prfectures. Sa population est de 571 836 habitants et 48,5 % des mnages vivent dans la pauvret. Le taux danalphabtisme est lev et la grande majorit de la population vit principalement de lagriculture de subsistance. Durant sa premire phase de quatre ans (2004-2008), le projet a bnfici dun financement commun de 5 854 521 dollars provenant du FENU, du FBS, du PNUD et du gouvernement bninois. travers un dveloppement pilot par les autorits locales, le projet vise appuyer le processus de dcentralisation pour rduire la pauvret et pour amliorer durablement le bien-tre des populations de sept communes ordinaires du Borgou. Les parties prenantes sont ladministration centrale, les autorits locales dcentralises et dconcentres, la socit civile et le secteur priv, ainsi quun groupe multidisciplinaire bas Parakou qui participe lexcution du projet. Une autre composante de lADECOI vise renforcer les capacits des communes prendre la responsabilit dun dveloppement local permettant la cration de bien-tre. Cette composante fournit du financement pour des activits gnratrices de revenus pour les groupements, les municipalits et les structures intercommunales. A cette fin, le projet a dvelopp trois guichets de son Fonds de dveloppement local (FDL) : le Fonds dinvestissement socio communautaire (FISC), visant la ralisation dinfrastructures et dquipements socio communautaires ; la Subvention dappui aux initiatives locales (SAIL) incluant une ligne de micro crdit ; ainsi que le Fonds inter-communal (FIC).
La dmarche gagnerait ce que les dcaissements se fassent plus rapidement, ce qui ncessiterait une harmonisation des procdures de dcaissement des PTF et une meilleure dotation en personnel qualifi au Trsor de ltat. Lexprience a toutefois dmontr lutilit des partenariats fonds sur des ententes clairement dfinies et respectes par toutes les parties concernes. En ce qui concerne les groupes vulnrables, le plus important est que les initiatives pilotes par lADECOI ont impliqu les communes, la socit civile et des femmes dans des activits sociales et productives telles que les plates-formes multifonctionnelles (PMF). Il y a lieu de penser que les PMF permettent aux femmes de traiter leur production plus rapidement, ce qui laisse le temps aux enfants daller lcole et aux femmes de soccuper de commerce, dagriculture ou dautres activits gnratrices de revenus, ce dont elles taient incapables auparavant. Malgr les faiblesses releves par lvaluation du projet par le FENU en 2007, notamment la participation des femmes au processus dcisionnel de la commune et lintgration des droits de lhomme, la capacit des communes planifier des activits qui encouragent lconomie locale constitue une rfrence permettant de considrer lADECOI comme un exemple de bonne pratique qui sera appele samliorer au cours de sa deuxime phase. Principaux facteurs qui ont affect la contribution du PNUD ce rsultat du PAPP
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Selon une dclaration faite par le ministre bninois charg de la Dcentralisation et le Reprsentant rsident de lUnion europenne durant la mission dvaluation.
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POSITIONNEMENT STRATGIQUE (RLE APPROPRI ET PARTENARIATS) : Les partenariats locaux tablis avec le FENU et le Fonds belge de survie (FBS) ont permis au PNUD/FENU de mobiliser des ressources importantes pour llaboration, la mise en uvre et le suivi des plans de dveloppement communal. Le FENU a apport son expertise en matire doutils innovateurs de planification et de gestion participatives dcentralises, et le FBS, travers lentente-cadre liant le FENU et BSF, a fourni un soutien financier destin rduire la vulnrabilit des mnages linscurit alimentaire. Selon le rapport dvaluation de lADECOI, ce partenariat na pas dbouch sur les rsultats escompts, car la contribution du FENU, en adaptant son approche au contexte bninois, a mis moins demphase sur les conditions de bonne gouvernance locale et sur lducation citoyenne. Toutefois, le rapport stipule que : malgr quADECOI n'avait pas de vritable stratgie de scurit alimentaire au dpart; les diffrentes activits menes par le projet ont cependant permis de clarifier le concept, et de sensibiliser les populations et les autorits communales (). Les acquis actuels pourraient permettre de dvelopper lavenir une vritable vision du rle de la commune dans la scurit alimentaire .40 Bien que le PNUD nait pas particip latelier de capitalisation et nait assist qu une seule des runions du comit de direction du projet, le positionnement stratgique du PNUD a contribu crer un environnement favorable la capitalisation des bonnes pratiques, ce qui a permis aux rsultats de lADECOI dtre intgrs dans les politiques nationales. PERTINENCE : LADECOI a t planifi initialement comme une intervention destine impulser un processus de dcentralisation confront trois grandes contraintes : linsuffisance des ressources humaines, techniques et financires, labsence de transfert effectif de comptences par le gouvernement central et la faiblesse des services dconcentrs. LADECOI a par la suite ajout des interventions ciblant la pauvret et la scurit alimentaire. Non seulement ces secteurs constituent des priorits pour le gouvernement, mais lADECOI a aussi dmontr comment ces secteurs pouvaient tre runis avec succs au sein dun seul et mme service administratif et comment ce processus pouvait tre gnralis lchelle du pays. LADECOI y est parvenu par : la gestion des relations, qui a permis de rgler les difficults sur le plan de la coordination grce lalignement des partenaires aux niveaux communal, prfectoral et central. Faute de procder de la sorte, la dcentralisation et le dveloppement local butent souvent sur lobstacle de lefficacit; la gestion des connaissances, qui sest effectue par le suivi, lvaluation et ltablissement de rapports sur la performance. Ceci a facilit le dialogue intercommunal et a servi de source dinformations utiles diffrentes fins pour tous les partenaires.
EFFICACIT : Lefficacit a t le fruit dune gestion stratgique bien pense. LADECOI semble avoir t conu avec les trois composantes ncessaires une mise en uvre russie de la dcentralisation en gardant lesprit lide de dveloppement local. On notera cependant que lamlioration de lefficacit exigera quon dploie des efforts en matire de gouvernance locale, particulirement pour la consolidation et le renforcement des capacits de dveloppement conomique. DURABILIT : Bien que lquipe de lERAD nait pas eu loccasion dexaminer la phase 2 du projet ADECOI (intitul PA3D), la question de durabilit est dj, en partie, prise en charge grce lengagement du gouvernement gnraliser lchelle du pays les trois principaux rsultats du projet : la mise en place dun service technique auprs des conseils communaux, le recours obligatoire des plans de dveloppement communal et la cration dun fonds national dappui au dveloppement communal. EFFICIENCE : La conception et la mise en uvre du projet ADECOI ont t attentives non seulement la dotation en ressources financires, mais aussi la procdure pour leur dcaissement par le biais du Trsor
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Rapport dvaluation finale du projet ADECOI, p.53
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public. Il reste que la lenteur avec laquelle les ressources demandes ont t dcaisses par le biais de ce mcanisme continue de faire problme, malgr des amliorations au cours de 2007. La future harmonisation des procdures des PTF liant la mobilisation des ressources au temps devrait rsoudre ce problme.
Rsultat 6 du PAPP : Amlioration de la performance, de la transparence et de l'imputabilit dans l'administration publique

Titre/Priode MAEP (2005-2007)41 PARAI (2007-2008) 42 PARPF (2007) 43 Type National National National Modalit dexcution / Partenaire dexcution DEX NEX / MRAI NEX / MFE Estimations budgtaires ($ .U.) 1 200 000 470 000 150 000
Ladministration publique a t caractrise par une sous-performance imputable des dfaillances en matire de coordination, labsence dimputabilit, la corruption44, ainsi qu un systme lectoral dfaillant. Pour remdier ces contraintes majeures au dveloppement du pays, le gouvernement a sign en mars 2004 un protocole dentente avec le Mcanisme africain dexamen par les pairs (MAEP). Cet accord a confirm lengagement des autorits politiques bninoises lgard de la population et de la communaut internationale respecter les principes de la dmocratie et de la bonne gouvernance politique, conomique et des entreprises. La performance de ladministration publique, notamment en ce qui a trait labsorption de laide, reste des plus faibles. Selon le rapport produit par Social Watch45 en dcembre 2007, le taux dexcution des dpenses en capital prvues au budget tait de 21,2 % la fin de juin 2006 et celui des dpenses courantes de 40,4 %. La bonne gouvernance constitue un pralable une absorption efficace de laide et la lutte contre la corruption un des moyens les plus puissants pour contrer la mauvaise performance conomique du pays et lchec des politiques de dveloppement. Entre 2005 et 2007, le PNUD a conu et mis en uvre trois projets visant appuyer lamlioration de la performance, de la transparence et de l'imputabilit dans l'administration publique. Il sagit des projets Appui au MAEP , Appui la rforme administrative et institutionnelle (PARAI) et Appui la consolidation de la dmocratie travers le renforcement de la reprsentation des femmes dans les instances de prise de dcision publique et politique (PARPF). La contribution du PNUD ce rsultat du PAPP a dbut avant 2005 par le biais dactivits de plaidoyer et dtudes menes par un Centre de contact sous-rgional (SURF). En 2004 et en 2005, le PNUD a entrepris, en collaboration avec le ministre de la Rforme administrative et institutionnelle (MRAI), une srie dactivits visant :
Projet dAppui la bonne gouvernance et la consolidation de la dmocratie travers la mise en uvre du Mcanisme africain dvaluation par les pairs 42 Projet dappui la rforme administrative et institutionnelle. 43 Projet dAppui la consolidation de la dmocratie travers le renforcement de la reprsentation des femmes dans les instances de prise de dcision publique et politique. 44 Selon lindicateur 2004 de Tranparency International, le Bnin occupe la 77e place parmi les 145 pays examins cette anne-l du point de vue de la corruption. 45 Social Watch, Troisime rapport alternatif sur les OMD, dcembre 2007.
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appuyer les rformes administratives transversales et sectorielles travers la coordination interministrielle et la capacit nationale mieux coordonner les affaires publiques; lutter contre la corruption grce une cellule de moralisation loge la Prsidence de la Rpublique et charge de mener cette lutte; appuyer le Secrtariat gnral de la Prsidence.
En ce qui a trait aux rformes administratives transversales et sectorielles, la rvision des instruments lgaux de coordination, en 2004-2005, a permis une amlioration de la participation de la socit civile la coordination interministrielle. Cette rvision a dbouch sur la cration dun Comit de coordination des rformes administratives (CCRA) et dun Comit national de coordination des rformes administratives (CNCRA) dont font partie, entre autres, les secrtaires gnraux de tous les ministres. Le fonctionnement de ces structures a t amlior par les interventions du PNUD et par de la formation sur de meilleures faons dassumer leurs rles. Les activits ont t suspendues en 2006. En 2007, le PARAI a t approuv dans le cadre de la modalit NEX, le partenaire dexcution tant le MRAI. Les rsultats escompts sont axs sur la rforme institutionnelle. Cependant, tous les rsultats lis la lutte contre la corruption dans interventions antrieures du PNUD ont disparu du programme. lissue de huit mois dactivits, le projet avait ralis un diagnostic de lenvironnement institutionnel bninois et propos des activits gain rapide axes sur les principales institutions nationales. Lquipe dvaluation a constat quune coordination efficace du projet devait tre assure par le PNUD plutt que par un partenaire national. Lquipe dvaluation na pas pu rencontrer les responsables nationaux des interventions en matire de transparence et de corruption, et des interventions dappui au Secrtariat gnral de la Prsidence, car ils participaient la campagne lectorale municipale. La revue documentaire na pas permis lquipe dvaluer le niveau datteinte des rsultats dans ces domaines. Entre 2004 et 2007, les activits entreprises pour garantir la cration dun systme dvaluation de la performance du service public, ainsi que la ralisation daudits priodiques de lAdministration nont pas atteint leurs objectifs. Lors du dmarrage de lvaluation du Bnin par le MAEP en 2005, il tait le premier pays francophone faire partie de ce mcanisme. Lappui du PNUD au processus du MAEP a subi des contretemps durant sa phase initiale : rles et responsabilits mal dfinis des membres de la Commission indpendante charge de la mise en uvre du MAEP, faible mobilisation des principaux interlocuteurs communaux, mauvaise comprhension de la philosophie et des principes du MAEP par les membres de la Commission. Lvaluation de pays du Bnin a t ralise en 2006, valide en 2007 et a fait lobjet dun rapport publi en janvier 2008. Cet exercice a permis au Bnin dobtenir un financement dun milliard de francs CFA pour raliser des projets visant amliorer la gouvernance. Bien que ce projet ne soit pas directement li aux indicateurs retenus pour ce rsultat du PAPP, les projets qui seront retenus grce au Plan daction gouvernance dans le cadre du MAEP pourraient contribuer significativement lamlioration de la performance, de la transparence et de limputabilit. En ce qui concerne lautonomisation des groupes marginaliss, en particulier les femmes, et leur participation la planification et la gestion locales, le PNUD a cherch renforcer les capacits des femmes de Cotonou, de Parakou et de Porto Novo grce au PARPF, projet pilote de formation au leadership, de reprsentation et de participation la vie publique. Un indicateur du succs de cette intervention sera le nombre de femmes de ces trois villes qui seront lues dans les diverses communes suite aux lections municipales davril 2008. Comme on le verra plus loin, ce projet apparat un peu bancal par rapport au rsultat 6 du PAPP. Principaux facteurs qui ont affect la contribution du PNUD ce rsultat du PAPP
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POSITIONNEMENT STRATGIQUE (RLE APPROPRI ET PARTENARIATS) : Au moment o la gouvernance se retrouve au cur du discours sur laide internationale au dveloppement, les activits qui ont prcd et accompagn le PARAI ont rpondu une proccupation nationale et internationale. Toutefois, la Stratgie de renforcement de ladministration publique 2004-2007 a t largement inefficace quant aux rsultats viss. Ces rsultats, situs aux deux niveaux du MRAI et de la prsidence de la Rpublique, reposaient sur une vision oprationnelle dont la russite ncessitait une coordination efficace. Celle-ci a t conue comme devant tre loge au bureau du PNUD au Bnin, sans grande possibilit dinfluence sur la prsidence ou sur le MRAI. Le PNUD a abandonn son appui la lutte contre la corruption en 2006 et son soutien la mise en uvre des rformes institutionnelles dans les ministres techniques na pas progress. Le partenariat avec le MRAI, dans sa conception actuelle, savre inefficace. Le point focal devrait se situer un niveau suprieur qui nexiste pas. Depuis le dbut de 2008, le PNUD a ralis des activits de plaidoyer visant revoir le mcanisme gnral de rforme institutionnelle afin de dterminer un point dancrage appropri au sein du gouvernement. PERTINENCE : Selon le Rapport 2007 du MAEP sur le Bnin, de lavis unanime de la population bninoise, la corruption dans ladministration publique est devenue une culture et linstrument dun mode de gouvernance . Le MAEP note galement que lvaluation de pays concernait trs peu lactuel gouvernement, lui fournissant ainsi loccasion dentreprendre des rformes partir dun audit jour de la gouvernance. La contribution du PNUD ce processus est des plus pertinentes et il est prvu que lEPP 2009-2013 pour le Bnin harmonise son programme de gouvernance avec les interventions qui seront dfinies dans le Plan daction national sur la gouvernance. Les activits qui ont prcd et accompagn le PARAI visaient le mme objectif, mais dans une perspective plus oprationnelle. Certaines parties du projet PARAI ont pu faire double emploi avec le MAEP, en particulier le diagnostic de lenvironnement institutionnel. Lquipe dvaluation propose que dici la fin de lEPP 2004-2008, le PARAI soit revu et reprenne son compte les acquis du MAEP. CAPACIT DADAPTATION (SOUPLESSE) : Le PNUD a fait preuve dune grande souplesse dans sa rponse aux demandes ponctuelles ou hors programme formules par les ministres, notamment pour des interventions visant amliorer leur performance. Toutefois, le renforcement des capacits, par le biais des assistants techniques du PNUD affects dans les ministres, pourrait savrer plus droutant que constructif sil nest pas conu dans une perspective globale impliquant lensemble de ladministration publique. Dans le cadre de ce rsultat particulier du PAPP, la souplesse du PNUD pourrait alors produire leffet inverse, en diluant le leadership requis pour conduire efficacement la rforme institutionnelle. EFFICIENCE : Sur les 10 rsultats identifis au PAPP 2004-2006, celui-ci est le seul ne pas avoir subi de modification suite la revue mi-parcours. Les indicateurs utiliss pour mesurer ce rsultat projettent limage dune EPP poursuivant dune part des rsultats laide dinterventions limites et insuffisantes, dans ce cas, surtout des activits ralises par le Centre de contact sous-rgional, et dautre part des projets poursuivant des objectifs multiples lis partiellement lEPP. Sur cette base, il semblerait que la planification des projets a repos davantage sur des occasions qui se sont prsentes pendant la dure de vie du programme que sur un exercice systmatique au cours duquel les projets ont t conus comme des composantes ncessaires latteinte dun rsultat de dveloppement plus global.
4.1.2 Rsultat N2 du PNUAD : Une scurit alimentaire et nutritionnelle durable dans un environnement sain et propice la production
Contrairement larchitecture mise en place pour appuyer le rsultat prcdent du PNUAD, un seul rsultat du PAPP a contribu la ralisation de ce second rsultat du PNUAD. La contribution du PNUD, telle que mesure par son indicateur actuel de performance, a dpass le rsultat du PNUAD en contribuant latteinte de rsultats hautement stratgiques au niveau central. Toutefois, jusquen 2007, la
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contribution du PNUD na atteint que partiellement lindicateur de performance du PNUAD en namorant pas la mise en uvre des plans de dveloppement communal.
Rsultat 7 du PAPP : Capacit accrue des autorits locales, des communauts la base (en particulier les femmes) et du secteur priv en gestion environnementale et dveloppement nergtique durable
Titre/Priode Bassin du Niger (2004-2009), composante du Bnin NERICA 1, 2 & 3 (2005-2008) PAMO-PNGE (2004-2008) PANA (2005-2007) 47 Zones arides (2006-2009) ANCR-GEM (2006-2008) 48 PMF-FEM (2006-2010) 2e Communication sur le changement climatique (2007-2009)
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Type Rgional National National National National National National National
Modalit dexcution / Partenaire dexcution ONGEX ONGEX NEX / MEPN NEX / MEPN NEX / MEPN NEX / MEPN AGEX NEX / MEPN
Estimations budgtaires ($ .U.) 2 000 000 1 200 000 800 000 200 000 600 000 250 000 400 000/an 480 000
Le Bnin fait partie des pays les moins avancs qui sont vulnrables aux changements climatiques. Cette vulnrabilit comporte des risques quant la rduction de la pauvret. Il sagit en particulier du rchauffement climatique, de la hausse du niveau de la mer qui pourrait engloutir des parties de Cotonou et de Grand-Popo, de la dgradation de la qualit de leau et de la dsertification. Dans les zones densment peuples du Sud et dans le nord-ouest de lAtacora, les principales menaces sont lrosion, la dgradation et la salinisation des terres. Ces menaces ont toutes des consquences majeures sur les activits agricoles et la scurit alimentaire. En 2005, le Bnin se situait au 63e rang des 117 pays et au 7e rang des 13 pays de lAfrique de lOuest sur lindicateur de viabilit environnementale. Malgr une diversit biologique relativement riche, les conditions environnementales se sont rapidement dtriores. De mme, les ressources naturelles nont cess de diminuer au cours des 30 dernires annes. La superficie forestire par habitant a aussi diminu, passant de 1,63 ha en 1980 0,87 ha en 1995, et elle pourrait atteindre 0,29 ha en 2025, si la tendance actuelle se maintient50. Dans les zones ctires, 38 % des cosystmes sont menacs par diffrentes installations et dcharges de dchets. En 2008, le Fonds pour lenvironnement mondial (FEM), dans lvaluation de son programme au Bnin, notait quil existe une volont politique dinverser cette tendance, que la socit civile est consciente des enjeux environnementaux et que le soutien apport par le FEM est peru comme un atout permettant daffronter ces dfis.
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Projet dappui la mise en uvre du Programme national de gestion de lenvironnement. Programme daction national dadaptation aux changements climatiques. 48 Auto-valuation des capacits nationales renforcer pour la gestion de lenvironnement mondial. 49 Programme de micro financement du Fonds pour lenvironnement mondial. 50 Fonds pour l'environnement mondial, Examen de portefeuilles pays. Bnin, Rapport prliminaire, fvrier 2008.
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Le programme du PNUD en matire denvironnement visait un double objectif : soutenir le dveloppement de politiques au niveau central dune part, et dcentraliser la gestion de lenvironnement et renforcer les moyens daction des acteurs au niveau local dautre part. Les proccupations relatives lenvironnement ont progressivement pris plus dimportance pour le systme des Nations Unies, au point daboutir une rvision de son programme. Suite la revue mi-parcours du PAPP 2004-2008, lenvironnement a cess dtre une proccupation transversale intgre au programme de rduction de la pauvret pour devenir un programme part entire. Certains rsultats ont t atteints durant la priode de lEPP, entre autres : Au niveau des politiques, le verdissement de la SCRP a t ralis; les secteurs vulnrables aux changements climatiques ont t identifis et des stratgies pour les protger adoptes; des tudes comme celle portant sur les cots conomiques et financiers de la dgradation de lenvironnement ont t ralises; des forums et consultations sur le changement climatique et la rforme agraire ont t organiss. Au niveau local, 12 profils environnementaux et plans locaux damnagement et de gestion de lenvironnement (PLAGE) ont t mis au point avec les autorits locales et la population du Borgou et de lAlibori; 12 petits projets visant protger lenvironnement mondial ont reu un financement du programme de micro financement du FEM. Au niveau du renforcement des capacits, les capacits de planification et de contrle du MEPN ont t amliores; les membres de la Cellule de suivi du verdissement de la SCRP ont t forms; plus de 2 500 femmes, membres dorganisations locales du Borgou et de lAlibori, ont t formes lutilisation des fours amliors et les utilisent maintenant.
Des rsultats inattendus ont t atteints en matire de formation, en particulier la formation des autorits locales du Borgou au verdissement des plans de dveloppement communal et la formation de journalistes locaux pour quils puissent jouer un rle de relais en matire denvironnement. Malgr lapparente facilit identifier les rsultats des interventions du PNUD dans le secteur de lenvironnement, la logique derrire la contribution du PNUD peut avoir quelque chose de droutant. En dehors du projet rgional du Bassin du fleuve Niger et du projet exprimental sur lhybridation du riz (NERICA) financ par le Japon, la contribution du PNUD la gestion de lenvironnement est prsente au tableau 16, par ordre chronologique dapprobation des projets :
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Tableau 16 : Initiatives du PNUD en matire denvironnement au Bnin, 2004-2007

Projet 2004 : PAMO (fonds du PNUD) Axe de concentration Dcentralisation (i) gestion des ressources naturelles sur la base dun profil denvironnement communal (ii) laboration de plans locaux damnagement et de gestion de lenvironnement (PLAGE) (iii) reboisement (iv) gestion de lnergie au niveau des mnages. Niveau central (i) recensement des activits prioritaires visant remdier aux consquences des changements climatiques (ii) laboration dun programme daction national dadaptation aux changements climatiques. Niveau central (i) diagnostic des capacits nationales de gestion des conventions internationales lies la diversit biologique, au changement climatique et la dsertification (ii) conception dune stratgie et dun plan daction visant renforcer les capacits nationales. Niveaux central et local verdissement de la SCRP Dcentralisation soutien des projets pilotes pour le dveloppement des zones arides. Dcentralisation soutien des petits projets environnementaux
2005 : PANA (fonds du FEM)
2006 : ANCR (fonds du FEM)
2006 zones arides (fonds du CDTA51 et de la GTZ) 2006 : PMF-FEM (fonds du FEM) 2007 : 2e commission Niveau central sur le changement climatique (fonds du FEM)
Tous ces projets sont troitement lis. Par exemple, le projet Zones arides est toujours gr (avril 2008) par le comptable du PAMO. La logique consistant placer le verdissement de la SCRP sous le projet Zones arides nest pas explicite si lon ne tient pas compte du moment dapprobation du projet, de lachvement concomitant du document de la SCRP et des contraintes financires imposes par lapproche projet . Un autre moyen dtablir une distinction entre ces projets consiste prendre en considration leur source de financement : hormis les microprojets (PMF), les fonds du FEM sont achemins au niveau central et les fonds du PNUD (y compris le CDTA) sont dcentraliss au niveau local. Les projets financs sur fonds propres du PNUD semblent plus consistants avec le rsultat escompt : Capacit accrue des autorits locales, des communauts la base (en particulier les femmes) et du secteur priv en gestion environnementale et dveloppement nergtique durable . En 2006, ce rsultat a t rvis et est devenu Les ressources floristiques, fauniques et halieutiques sont mieux conserves . Ce changement a concid avec le renforcement du partenariat entre le PNUD et le FEM. Nanmoins, la contribution du PNUD latteinte du rsultat rvis est plus difficile apprcier. Principaux facteurs qui ont affect la contribution du PNUD ce rsultat du PAPP
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Centre de dveloppement des terres arides, li au PNUD. En anglais : Drylands Development Centre (DDC)
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POSITIONNEMENT STRATGIQUE (RLE APPROPRI ET PARTENARIATS) : En dehors du projet de NERICA sous financement japonais, le FEM a contribu lessentiel du portefeuille de projets du PNUD durant la priode 2005-2008. Le FEM a galement contribu dvelopper les capacits du point focal environnement du PNUD au Bnin et renforcer les capacits du bureau de pays fournir un appui de meilleure qualit aux acteurs des niveaux central et local actifs dans le secteur. Un des rles fondamentaux du PNUD, tel que peru par le point focal environnement du bureau de pays, a t de mener les ngociations pour la mobilisation de fonds. Le PNUD a russi avec le FEM qui a mobilis progressivement davantage de fonds durant la priode de lEPP. Par lentremise du CDTA, un partenariat a galement t tabli avec la coopration technique allemande (GTZ). Ce partenariat a permis au PNUD de mobiliser des fonds supplmentaires auprs de la GTZ pour le projet PAMO et auprs de la Coalition internationale pour laccs la terre pour le projet Zones arides. Ces partenariats peuvent avoir influenc le programme du PNUD en fonction des objectifs propres de ces organisations partenaires. Tant au niveau central quau niveau local, le PNUD a jou un rle stratgique en crant un environnement propice une gestion durable des ressources naturelles, la conception dune politique de lenvironnement, daudits environnementaux et llaboration des plans locaux d'amnagement et de gestion de lenvironnement (PLAGE) conus comme un cadre de financement. Le PNUD a galement jou un rle important en dmontrant tant au gouvernement quaux populations locales, notamment par le biais du verdissement de la SCRP, que lcologie et lconomie ne sont pas incompatibles. Ainsi, non seulement des initiatives de verdissement peuvent se traduire en actions concrtes (par le canal du PAMO ou du Programme de micro financement du FEM), mais ces initiatives reprsentent galement un moyen efficace de crer des emplois et de gnrer des revenus au niveau local. Pour renforcer sa prsence locale en 2008, le PNUD met actuellement au point des partenariats avec le personnel local du projet ADECOI, avec le Peace corps des tats-Unis et avec le Programme des Volontaires des Nations Unies. Le but est de dvelopper ces partenariats durant la prochaine priode du PNUAD de faon intgrer, le cas chant, toutes les questions et activits lies lenvironnement dans lensemble du portefeuille de projets du PNUD. PERTINENCE : La communaut internationale reconnat non seulement lexistence de liens troits entre la dgradation de lenvironnement et la pauvret, mais elle considre aussi quil sagit de plus en plus dune des questions les plus importantes du XXIe sicle et quelle pourrait dboucher sur une crise humanitaire, sociale et conomique majeure. Le verdissement de la SCRP a t une ralisation importante du PNUD en liant lenvironnement aux OMD et la croissance pour la rduction de la pauvret . La principale question touchant la pertinence demeure celle de la mise en uvre simultane de plusieurs projets imposant de lourdes contraintes administratives au MEPN. Bien que de nouvelles ides de projet, comme la Fort sacre, Micro-hydro, Grand Pana et Parc naturel de Pendjari, pourraient mobiliser prs de 20 millions de dollars au cours des prochaines annes, rien ne garantit que, conjugues aux projets actuels du PNUD, elles contribueront significativement loprationnalisation du verdissement de la SCRP, qui devrait tre au cur du programme environnement du PNUD. CAPACIT DADAPTATION (SOUPLESSE) : Tous les projets ont t labors par le MEPN auprs de qui le PNUD a agi comme conseiller, garant de qualit, agent de liaison entre les PTF et le Ministre, et courtier. Le MEPN voit dans le PNUD un partenaire privilgi et de grande valeur. Il considre les interventions du PNUD comme parfaitement adaptes aux besoins du pays. Un des principaux constats de la rcente valuation du FEM est que : Le PNUD est lentit dexcution ayant son actif le plus grand nombre de projets du FEM au Bnin et les diffrents entretiens de lquipe dvaluation avec diverses parties prenantes qui soccupent directement ou indirectement du portefeuille du FEM au Bnin confirment que lapproche prconise par le PNUD est la plus apprcie et, semble-t-il, la mieux
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coordonne. 52 Malheureusement, durant la mission, lquipe dvaluation na pas eu loccasion de confronter cette vision des acteurs centraux avec celle des acteurs locaux et dcentraliss. EFFICACIT : Le programme environnement illustre clairement une bonne pratique en matire de mobilisation du rseau du PNUD et des ressources humaines rgionales pour renforcer lefficacit nationale. Le point focal environnement du bureau de pays entretient des relations troites et rgulires avec le FENU et les bureaux du FEM Dakar. Le FEM agit en tant que Centre de contact sous-rgional pour lenvironnement et regroupe des spcialistes dans chacun des thmes lis lenvironnement couverts par le programme du Bnin. Grce la dcentralisation du bureau du FEM Dakar, la rapidit des communications sest accrue. Ce bureau fournit maintenant un soutien la conception des projets, une session annuelle de perfectionnement Dakar, des conseils et un suivi, des tudes thmatiques spcialises et un support pour lidentification de spcialistes ncessaires dans les projets. Lefficacit du programme environnement a galement t renforce par la participation rgulire du point focal environnement du bureau de pays au rseau Internet des bonnes pratiques lies lenvironnement. DURABILIT : Comme indiqu dans le rapport dvaluation du FEM, les projets sur lenvironnement au Bnin comportent des activits qui, bien quhabilitantes, sont insuffisantes pour garantir un dveloppement viable long terme. Selon lapprciation du Directeur du projet et de gestionnaires du MEPN, on peut considrer que le Ministre est autonome en matire de reboisement, mais quil a toujours besoin dun soutien financier et technique pour la gestion de la dsertification (zones arides), les mcanismes de dveloppement propre , les projets sur le changement climatique et la base de donnes environnementales. Outre cet appui que le PNUD devrait continuer offrir, la durabilit ncessitera un changement dattitude du MEPN qui devrait devenir plus proactif dans lidentification, la planification et la budgtisation des besoins damlioration continue et stratgique de son personnel technique et administratif. EFFICIENCE : Malgr des problmes rcurrents de retard dans la mobilisation des fonds, le PNUD a russi raliser la majorit des activits identifies aux plans de travail annuels (PTA) des diffrents projets. Il faut toutefois souligner qu Activit ne signifie pas Rsultat et les plans de travail annuels ntablissent pas un lien clair entre ces deux concepts. Par exemple, dans le PTA 2006 du PANA, le rsultat du PAPP est : Les ressources floristiques, fauniques et halieutiques sont mieux conserves . Il est assorti de deux indicateurs de performance : taux de dgradation du couvert forestier et pourcentage de pcheurs qui utilisent des engins de pche interdits, et les principales activits sont lies llaboration du document du PANA. Le PTA 2006 du PAMO utilise ces mmes indicateurs de rsultat et identifie comme premire activit le verdissement de la SCRP, qui est lun des rsultats escompts du projet Zones arides. Le programme environnement du PNUD illustre la ncessit de revoir les outils de planification et de suivi utiliss par les gestionnaires de programmes du bureau de pays et de les mettre en harmonie avec une approche effective de gestion axe sur les rsultats. Le personnel de la Cellule NEX devrait galement bnficier de lexercice.
4.2 SANT ET DUCATION Objectif national : Rduire le taux de mortalit infanto-juvnile et maternelle, amliorer tous les indicateurs de sant et promouvoir l'accs l'ducation
Larchitecture des interventions du PNUD, comme tout modle mathmatique ou logique, doit possder une qualit primordiale : llgance. Ce nest pas le cas ici o larchitecture bancale semble partir de lhypothse quun seul rsultat, la sensibilisation accrue, entranera des changements dans les taux de mortalit maternelle et infantile ainsi que dans les indicateurs de sant et dducation (voir Tableau 6 la Section 3.2.2). En combinant cette contribution avec celles des autres organisations des Nations Unies qui
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Rapport dvaluation du FEM, 2008, p.80
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font partie du PNUAD, le PNUD aurait pu jouer un second rle, voire plus probablement un rle de figurant, dans lappui cet objectif national. Si lon tient compte des rsultats imputables lintervention du PNUD en matire de droits de lhomme (voir la section 4.2.1), le PNUD pourrait avoir contribu trs peu latteinte de cet objectif national. Si le PNUD doit rationaliser ses activits au Bnin ou y rduire la dispersion de son portefeuille, il faudrait raligner le rsultat du PAPP afin doffrir davantage de soutien un autre objectif national, comme celui de ltat de droit et des liberts.
4.2.1
Rsultat N3 du PNUAD : Utilisation accrue des services sociaux (surtout pour les groupes spcifiques : femmes, filles, jeunes)
En soutenant la politique nationale en faveur de la promotion des droits de lhomme, le PNUD a contribu directement lun des objectifs du PNUAD considr ici comme rsultat escompt : L'environnement juridique est propice la promotion et la protection des droits humains et particulirement en ce qui concerne les femmes, les enfants et les adolescents . Toutefois, cette contribution a t faible et elle na pas produit de rsultats durables. Les principaux facteurs explicatifs se situent aux niveaux de la pertinence et de la capacit dadaptation : le PNUD a conu son intervention comme une exprimentation de faible envergure effet dmonstratif au niveau dcentralis. Alors quelle avait t planifie pour durer quatre ans, lexprience a t abandonne aprs deux ans, laissant derrire elle des activits inacheves sans acquis susceptibles dtre gnraliss. Le ministre de la Justice, de la lgislation et des droits humains (MJLDH), partenaire du PNUD, estime que, mis part les bonnes relations de partenariat, le PNUD na peut-tre pas accord suffisamment dimportance au projet. Le MJLDH favorisait aussi un partenariat au niveau dcentralis plutt quau niveau central o le PNUD a repositionn son soutien.
Rsultat 8 du PAPP : Prise de conscience des populations sur les droits humains notamment au plan communautaire
Titre/Priode Mise en uvre de la politique nationale de promotion des droits humains (2004-2006) Vulgarisation et promotion des droits humains (2005-2008) Habilitation juridique des pauvres (2006-2008) Type National National National Modalit dexcution / Partenaire dexcution NEX / MJLDH NEX / Social Watch AGEX Estimations budgtaires ($ .U.)
Les violations manifestes des droits de lhomme au Bnin durant la priode sur laquelle porte lERAD taient en grande partie imputables la lenteur du systme de justice (il y a au total 140 juges pour lensemble du territoire du Bnin) et elles portaient sur la maltraitance des enfants, le travail des enfants, la traite des enfants et la violence familiale, en particulier dans les rgions de lAlibori et de la Donga. Le PNUD a opt pour une sensibilisation aux droits de lhomme au niveau des communauts de base dans la prfecture de lAlibori. Lanalyse conduite par lquipe dvaluation na couvert quun seul projet, lappui la mise en uvre de la politique nationale de promotion des droits humains. Le projet de vulgarisation et de promotion des droits humains a t excut par lintermdiaire de lONG Social Watch, et lapproche adopte se fondait sur les principes dinclusion, de participation et de responsabilit. Cette approche a t applique au cours des consultations, ateliers et exposs qui ont conduit llaboration et la finalisation de la SCRP, et elle est actuellement utilise pour la prparation des rapports annuels sur les OMD. Le projet dhabilitation juridique des pauvres est coordonn par le sige du PNUD New York travers la Commission de lmancipation juridique des pauvres. Le Bnin est lun des 25 pays cibls par ce projet et quatre consultations nationales y sont prvues. Le bureau du PNUD au Bnin ne participe pas directement cette intervention.
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La sensibilisation de la population de lAlibori aux notions essentielles de droits humains a dbut en 2004 grce la cration de clubs scolaires et de groupes relais dans six communes de lAlibori. En 2006, le PNUD a gel son appui au projet, estimant que les droits humains taient devenus un thme transversal devant tre abord au niveau politique. Le projet prvoyait une aide juridique pour au moins 100 victimes de violations des droits de lhomme ne pouvant soffrir des services-conseils ou obtenir rparation. Au moment o le PNUD a abandonn ce projet aprs deux ans dactivits, seulement 20 victimes avaient bnfici daide juridique. Les ressources disponibles ont t bien gres. En 2007, le gouvernement a manifest son intrt au projet en programmant des fonds de contrepartie. Toutefois, comme ces ressources nont pas t consommes suite au changement dapproche du PNUD, la ligne budgtaire consacre au projet a t retire du budget en 2008. Le Plan daction sur les droits de lhomme na pas encore t finalis. Le PNUD a financ llaboration dun plan stratgique pour la protection et la promotion des droits de lhomme, mais sa mise en uvre na pas encore dbut en raison de la fin prmature du projet. Ce thme transversal devait se retrouver dans toutes les interventions de coopration du PNUD. Toutefois, lquipe dvaluation na pas trouv de fils conducteurs qui lui permettraient dvaluer la contribution du PNUD la sensibilisation aux droits de lhomme au Bnin. Principaux facteurs qui ont affect la contribution du PNUD ce rsultat du PAPP POSITIONNEMENT STRATGIQUE (RLE APPROPRI ET PARTENARIATS) : Lappui du PNUD a dmarr avant 2004, lorsque celui-ci, la faveur dune activit hors programme, a soutenu le MJLDH dans llaboration dun plan daction national de protection et de promotion des droits de lhomme. Lobjet de cette intervention tait de rationaliser et de coordonner les activits des PTF en appui aux droits de lhomme. Bien que lUnion europenne, le Danemark et la Belgique soient les principaux partenaires internationaux dans le secteur de la justice et des droits de lhomme au Bnin, le ministre a davantage apprci la contribution du PNUD durant la vie du projet (2004-2006). Cette apprciation repose sur lide selon laquelle le soutien apport au niveau rgional produit des rsultats plus perceptibles quau niveau national, l o les autres PTF concentrent leurs activits. Suite la revue mi-parcours du PAPP, le rsultat a t reformul dans les rapports annuels sur les rsultats de 2006 et de 2007 pour devenir : Les droits des personnes notamment ceux des catgories vulnrables sont mieux respects . Ces rapports prsentent les activits ralises dans le secteur. Lquipe dvaluation note cependant que le projet dappui la politique nationale de la promotion des droits humains a t abandonn en 2006 pour des raisons de rationalisation et que la Note dinformation du PNUD sur le Bnin de fvrier 2008 ne fait tat d'aucun projet li la protection et la promotion des droits de lhomme dans son portefeuille de projets. PERTINENCE ET CAPACIT DADAPTATION (SOUPLESSE) : Les activits dcentralises dans le domaine des droits humains ont t perues par le MJLDH comme reprsentant laspect le plus positif de lintervention du PNUD, mais du point de vue du bureau du PNUD au Bnin, il tait plus justifi de se concentrer sur la rflexion stratgique au niveau national que de soutenir des activits oprationnelles dcentralises. Ainsi, le volet droits humains est pass de la Division des programmes la Division de la stratgie, des politiques et de lvaluation dans la structure du bureau du PNUD au Bnin. Lquipe dvaluation ne dispose pas dinformation suffisante pour se prononcer sur la pertinence de la contribution du PNUD et sur sa capacit dadaptation aprs 2006. EFFICACIT : Les rsultats court terme escompts : existence dun plan daction; nombre de ncessiteux ayant bnfici de laide juridique; et rapidit avec laquelle la justice est dispense, nont pas t accompagns dune stratgie de mise en uvre correspondante et efficace. Lefficacit du PNUD semblerait avoir t gravement compromise par un recentrage des droits de lhomme au niveau national sur la base dune politique favorisant lapproche transversale et labandon mi-parcours dun projet en
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cours dexcution. La consquence en est quaujourdhui il nexiste toujours pas de plan daction oprationnel. De plus, le projet a t abandonn prmaturment et la mise en uvre de la sensibilisation aux droits de lhomme, comme thme transversal, est toujours en attente dindicateurs de base et de performance. Lquipe dvaluation na pas t informe dune quelconque stratgie qui serait actuellement en place afin dacclrer le rythme auquel la justice est rendue.
4.3
VIH/SIDA, PALUDISME, TUBERCULOSE
Objectif national : Combattre le VIH/SIDA, le paludisme et la tuberculose

4.3.1 Rsultat 4 du PNUAD : Les capacits de lutte contre le SIDA et le paludisme sont renforces et la stratgie DOTS est tendue tout le pays
Rsultat 9 du PAPP : Capacit institutionnelle dveloppe pour planifier et mettre en uvre les stratgies multisectorielles de limitation de la propagation du VIH/sida et dattnuation de son impact social et conomique
Tableau 18 : Projet li au rsultat 9 du PAPP
Projet PASNALS53 (Intgration dans le DSRP 2) (2004-2008) Type National Modalit dexcution / Partenaire dexcution NEX / CNLS Estimations budgtaires en $ .U. 17 320 000
Selon les enqutes ponctuelles ralises au dbut de 2000, la prvalence du sida tait de 4,10 %54. Cette prvalence sexpliquait par une ducation sexuelle gnralement inadapte, le refus de reconnatre la ralit du VIH/sida, la pauvret, ainsi que labsence dune vritable lutte contre la maladie. Selon lEnqute dmographique et sanitaire de 2006, le VIH/sida aurait une prvalence de 1,5 % au Bnin. Toutefois, elle met en garde contre une interprtation selon laquelle la prvalence du VIH/sida aurait diminu, en raison des mthodes diffrentes adoptes par les enqutes ponctuelles et lenqute dmographique et sanitaire. De plus, jusquen 2006, la gestion du Fonds mondial de lutte contre le VIH/sida au Bnin tait confie au PNUD. Le gouvernement bninois a revendiqu et obtenu la gestion des ressources du Fonds mondial en 2007. Dans le cadre du Fonds mondial, le PNUD a t en mesure de produire les rsultats suivants : renforcer la plate-forme technique des laboratoires traitant les donnes concernant le VIH/sida; amliorer le taux de dtection des personnes atteintes de tuberculose; augmenter le nombre de personnes utilisant les antirtroviraux; renforcer la prvention de la transmission de la mre lenfant; renforcer la capacit en matire de lutte contre le VIH/sida du Fonds mondial et du personnel de la socit civile au Bnin;
53 54
Projet dappui la mise en uvre du Plan stratgique national de lutte contre le VIH/sida Source : Les universits et le VIH/sida en Afrique subsaharienne : le cas du Bnin; hivaids clearinghouse.unescop.org.
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rduire la frquence des prjugs, de lexclusion sociale et de la discrimination lgard des personnes vivant avec le VIH/sida; accrotre la mobilisation des personnes qui acceptent le dpistage volontaire; faire passer de 23 en 2005 47 en 2008 le nombre dassociations de personnes vivant avec le sida et renforcer les capacits du Rseau bninois des associations de personnes vivant avec le VIH/sida (REBAP+).
Principaux facteurs qui ont affect la contribution du PNUD ce rsultat du PAPP EFFICACIT : Lquipe dvaluation est incapable de confirmer que le PNUD ait contribu la rduction de la prvalence du VIH/sida, car les donnes statistiques de base ne permettent pas de tirer des conclusions et de multiples facteurs contribuent un tel rsultat. Bien que les activits ralises pendant la priode de lEPP ne semblent pas cibler spcifiquement les rsultats prvus (en particulier les associations et personnes vivant avec le sida), elles semblent avoir contribu diffuser les informations concernant le VIH/sida un nombre beaucoup plus lev de mnages. DURABILIT : Les rsultats positifs obtenus par le PNUD semblent rgresser depuis que la gestion du Fonds mondial a t rclame et obtenue par le gouvernement. Selon les informations obtenues par lquipe dvaluation, les procdures de passation de marchs sont devenues lentes, ce qui gne lexcution des projets, et il ny a pas dappropriation de la technique de dcaissement axe sur les rsultats. Lquipe dvaluation estime que la rgression des rsultats est imputable dans une large mesure au retrait prmatur, unilatral et abrupt du Fonds mondial et le transfert de sa gestion au gouvernement bninois.
4.4
TAT DE DROIT ET DIALOGUE SOCIAL
Objectif national : Favoriser l'tat de droit et des liberts, le climat de paix sociale, le dialogue social interne et l'initiative prive sur la base des orientations du gouvernement
Aucun des rsultats identifis au PNUAD ne contribue expressment latteinte de cet objectif national. Le PAPP 2004-2006 avait dfini un rsultat, qui a t abandonn en 2006 aprs la revue mi-parcours de lEPP. Cela ne signifie pas que le PNUD na pas contribu cet objectif national. Toutefois, il est hasardeux de tenter de mesurer la porte de cette contribution. Il semble que cet objectif national aurait pu tre trait de trois faons diffrentes : i) comme un domaine de leadership stratgique du coordonnateur rsident; ii) comme un objectif transversal; iii) comme un indicateur des interventions globales du PNUD. Il existe des donnes en faveur de chacune de ces trois hypothses. Des activits de plaidoyer conduites par le coordonnateur rsident au Bnin ou des professionnels du PNUD ainsi que des tudes ralises par le Centre de contact sous-rgional ou dautres spcialistes recruts par le biais des fonds dappui aux services du dveloppement ont contribu ce que le gouvernement dfinisse ses orientations et conoive des activits mieux structures, comme la Gouvernance concerte et les Chantiers prioritaires . Lorganisation de consultations avec des reprsentants du secteur priv figure sur le programme du coordonnateur rsident et elles pourraient dboucher sur un soutien plus formel du PNUD. En tant que secteur transversal, cet objectif national a t soutenu par des activits telles que :
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Le soutien ltat de droit et des liberts : interventions en faveur des droits de lhomme et de lAssemble nationale. Le soutien la cration dun climat de paix sociale : interventions axes sur la cration demplois et les lections. Le soutien au dialogue social : contrle citoyen, et planification et suivi participatifs de la SCRP et des OMD. Le dialogue social constitue une des principales contributions du PNUD au dveloppement du Bnin. Cest galement dans ce secteur que le PNUD a t en mesure dutiliser ses avantages comparatifs le plus efficacement, en particulier son statut de partenaire crdible et neutre, et de conseiller impartial tant auprs du gouvernement que des autorits locales et des organisations de la socit civile.
Rsultat 10 du PAPP : Utilisation des NTIC pour favoriser la prise de dcision adquate par rapport aux besoins des populations
Tableau 19 : Projet li au rsultat 10 du PAPP
Titre/Priode PASINTIC55 Type National Modalit dexcution / Partenaire dexcution Estimations budgtaires ($ .U.)
Ce rsultat du PAPP nest li aucun rsultat du PNUAD, mais il est trait au rsultat 3 du PAPP : l'Assemble nationale est modernise (e-parlement) et ses capacits en matire de lgislation, de contrle de l'action gouvernementale et de reprsentation nationale, sont renforces .
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Projet dappui la stratgie dimplantation des nouvelles technologies de linformation et de la communication.
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CHAPITRE 5 : CONCLUSIONS, RECOMMANDATIONS ET ENSEIGNEMENTS

Le prsent chapitre examine les principales conclusions de lvaluation, tudie le positionnement stratgique du programme de pays du PNUD, la pertinence des interventions du PNUD entre 2004 et 2007, leur efficacit en matire de contribution aux rsultats de dveloppement et la durabilit de ces rsultats. Il fournit galement, lintention du programme du PNUD au Bnin, des recommandations sur des orientations futures possibles et dgage des enseignements lintention du PNUD dans son ensemble.
5.1
CONCLUSIONS
Bien que le PNUD ait envisag de contribuer quatre objectifs nationaux de dveloppement, presque toutes ses interventions ont t axes sur un objectif, celui de la rduction de la proportion de la population vivant en dessous du seuil de pauvret ou souffrant de malnutrition. Le PNUD y a apport une contribution considrable, en particulier par son appui la Stratgie de croissance pour la rduction de la pauvret et la ralisation des OMD. Il convient de souligner que de nombreuses interventions du PNUD lappui de cet objectif national couvrent des domaines qui relvent normalement de la gouvernance et de lenvironnement. La contribution du PNUD aux trois autres objectifs de dveloppement na pas t concluante. Les principaux facteurs qui ont agi sur la contribution du PNUD latteinte des rsultats nationaux de dveloppement au cours de la priode de lEPP sont dcrits ici.
Positionnement stratgique
Dans lensemble, les avantages comparatifs du PNUD, comme sa neutralit en tant que champion des questions sensibles de politiques macroconomiques, son acceptation tant par les PTF que par le gouvernement comme chef de file du dialogue pour le dveloppement, et sa crdibilit pour mobiliser des ressources, ont t utiliss de manire approprie. Ces acquis ont permis au PNUD de contribuer favorablement aux deux objectifs nationaux de rduction de la pauvret et de soutien au dialogue social. Le statut de neutralit du PNUD a aid le Bnin progresser dans sa lutte contre la pauvret et renforcer sa capacit dabsorption de laide. Le plaidoyer men par le PNUD a permis la mobilisation de ressources provenant de nombreux PTF en appui direct des activits essentielles lies la dmocratie, la participation citoyenne et au dveloppement humain. De telles activits vont des lections au suivi du DSRP, de la SCRP et des OMD, et la planification participative du dveloppement dcentralis. Grce son positionnement stratgique, le PNUD peut jouer un rle majeur en appuyant les objectifs nationaux et les stratgies que le ministre dtat charg de lconomie, de la prospective, du dveloppement et de lvaluation de laction publique (MECEPDEAP) doit grer simultanment avec des ressources humaines limites. Le PNUD a fourni un exemple de bonne pratique en matire de cration de partenariats forts. Dans son programme sur lenvironnement, le PNUD a contribu favorablement au renforcement des capacits du ministre de lEnvironnement et de la protection de la nature (MEPN) grer les questions de protection de lenvironnement et de changement climatique, tant au niveau central que dconcentr. Ceci a t ralis en liant les projets et les experts rgionaux du PNUD, les agences et organismes des Nations Unies, les autres PTF et les acteurs locaux. Le rle de coordination du PNUD implique un positionnement stratgique comportant des risques et des exigences spcifiques. Le PNUD fournit un exemple de bonne pratique dans son programme sur lenvironnement, en reliant les spcialistes de son bureau rgional par le biais du Centre de contact sousrgional (SURF), les agences et organismes des Nations Unies (FEM, Centre pour le dveloppement des
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terres arides56, Volontaires des Nations Unies), les PTF (coopration technique allemande GTZ, Coalition internationale pour la Terre, Peace corps de lUSAID), les services centraux et dconcentrs du ministre de lEnvironnement, et les acteurs locaux. Par leur effet de dmonstration, ces partenariats sont un exemple dapplication russie de la Dclaration de Paris sur lefficacit de laide et contribuent directement une meilleure utilisation des ressources consacres lamlioration du sort des pauvres. Grce au modle dintervention et au support technique du Fonds dquipement des Nations Unies (FENU), le PNUD a contribu tablir un exemple de bonne pratique dans son programme dappui la gouvernance. travers le projet ADECOI, le gouvernement central, grce une gestion efficace des connaissances, a intgr dans ses politiques des mcanismes dcentraliss et participatifs, ce qui lui a permis damliorer qualitativement sa capacit dfinir des politiques en faveur des pauvres. La contribution du PNUD dans le cadre de son programme dappui la gouvernance a t dterminante dans plusieurs situations stratgiques telles que les lections prsidentielles, llaboration du Bnin mergent, les Chantiers prioritaires et le projet Emplois pour les jeunes. Toutes ces interventions contribuent directement jeter les bases pour latteinte de lobjectif national de rduction de la pauvret. Toutefois, le rle de coordination du PNUD et les appuis qui y sont lis comportent un risque de dispersion de ses interventions. Lquipe dvaluation estime que limplication du PNUD dans le contrle des armes lgres constitue un exemple dune telle dispersion. Il nest pas vident non plus de dterminer dans quelle mesure dautres projets rgionaux comme lInventaire de la gouvernance en Afrique et le Bassin du fleuve Niger, grs directement par le sige de New York, contribuent lefficacit du support du PNUD aux objectifs nationaux. Enfin, autant les valuations internes que les valuations indpendantes de projets des programmes environnement et gouvernance font tat de dispersion defforts et de rsultats mitigs dans les secteurs transversaux de lgalit entre les sexes et des droits humains, qui ont t grs sans orientations ou indicateurs suffisamment prcis ou sans la souplesse ncessaire.
Pertinence
Presque tous les projets ont t lis aux priorits nationales et ont t conus conjointement par les autorits bninoises et le PNUD. Pour le MECEPDEAP et le ministre de la Micro-finance, des petites et moyennes entreprises, de lemploi des jeunes et des femmes (MMFPMEEJF), la contribution du PNUD a jou un rle stratgique, en particulier en facilitant llaboration de documents fondamentaux de politiques tels que Le Bnin mergent, les Orientations stratgiques de dveloppement du gouvernement bninois et la SCRP. Laide du PNUD aux cadres et mcanismes de dveloppement conomique national tels que lemploi des jeunes et les chantiers prioritaires a galement contribu un changement de comportements dans la fonction publique. Par contre, la pertinence et la contribution de la stratgie applique par le PNUD pour aider amliorer laccs aux services sociaux (sous lobjectif gnral de rduction de la mortalit maternelle et infantile et damlioration de la sant et de lducation) sont plus contestables. On peut formuler la mme observation au sujet de certains projets rgionaux grs par le Sige du PNUD o lquipe de lERAD na constat aucun impact apparent. Tel est le cas, par exemple, du projet sur la prolifration des armes lgres (qui nest rattach aucun rsultat consign dans lEPP) et du projet relatif linventaire de la gouvernance en Afrique. La dpendance du PNUD face au financement extrieur, qui reprsente plus de 70 % de ses ressources totales pour les dpenses de programme entre 2004 et 2007, a peut-tre influenc ses choix stratgiques et compromis la pertinence de ses interventions au regard de ses capacits internes, mais pas ncessairement au regard des besoins du Bnin.
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Le CDTA (en anglais DDC) est le nouveau nom (2001) de lancien Bureau des Nations Unies pour la lutte contre la dsertification et la scheresse (BNUS). Le Centre assure la liaison avec le reste du rseau de pratique du PNUD. En juillet 2001, le PNUD a transfr le sige mondial du CDTA de New York Nairobi.
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Le projet de lutte contre le sida, par exemple, entre dans cette catgorie, bien quil soit conforme aux objectifs stratgiques du PNUD dfinis pour 2004-2007. Le programme sur lenvironnement est tout aussi curieux : les ressources extrieures, lexception dun seul projet, ont t achemines au niveau central, alors que les fonds ordinaires du PNUD ont t orients vers le niveau dcentralis ou local, ce qui est plus compatible avec le Plan daction du programme de pays (PAPP), dont le rsultat vis tait de renforcer les capacits des autorits et des collectivits locales et du secteur priv. Enfin, bien que lagriculture soit dune grande importance pour le Bnin, la participation croissante du PNUD ce secteur, en particulier dans le cadre de son nouveau partenariat avec le Fonds international de dveloppement agricole (FIDA) et les multiples partenariats qui soutiennent le nouveau projet Songha, soulve des questions sur la pertinence pour le PNUD lui-mme de sa prsence dans ce secteur, mme sil envisage de limiter ses interventions des conseils techniques, au dialogue de politique et la cration demploi. Compte tenu de limportance de la problmatique homme/femme au Bnin, il est tonnant que celle-ci nait pas occup une place plus centrale dans le programme de pays. Le PNUD a cibl directement les femmes travers deux interventions principales : le microcrdit, comme composante du projet ADECOI, et le PARPF, un projet pilote de formation au leadership, de reprsentation et de participation des femmes la vie publique. Bien que les femmes aient particip et bnfici de ces projets, aucune modification de leur rle dans la socit bninoise ne peut tre relie directement lappui du PNUD au cours de la priode 2004-2008. Dans le cas de lADECOI, limpact du microcrdit sur le revenu et le dveloppement conomique des femmes demeure faible au terme de la Phase 1. En ce qui a trait au PARPF, comme il a dbut en 2007, il est encore trop tt pour percevoir des impacts sur la reprsentation et la participation des femmes. La problmatique homme/femme a aussi t prise en compte des degrs divers dans dautres projets, comme le Programme de micro-financement du Fonds pour lenvironnement mondial et, un niveau plus politique, lappui du PNUD la prparation dun plan daction national pour la promotion et la protection des droits humains. Toutefois, tel que discut plus loin la section efficacit, les interventions du PNUD ont manqu dorientations et dindicateurs suffisamment prcis pour lui permettre de rendre sa contribution la problmatique homme/femme pleinement effective. De plus, lvaluation pays du PAEM, publie en janvier 2008, considre que laugmentation de la participation des femmes la prise de dcision tous les niveaux de la vie conomique et politique demeure un dfi majeur pour le dveloppement futur du Bnin.
Capacit dadaptation (souplesse)

Une des meilleures illustrations de la capacit dadaptation du PNUD au cours de la priode 2004-2008 est lvaluation mi-parcours de lEPP en 2006. Cette valuation a concid avec llection au Bnin dun nouveau Prsident qui a apport un important message de changement dans la conduite des affaires de ltat. Du fait de cette situation, le PNUD a rajust son programme de coopration : les domaines de concentration ont t passs en revue pour faire une place plus large lenvironnement, les rsultats viss ont t reformuls et rduits de 10 8 et, surtout, de nouvelles interventions ont t planifies pour soutenir les priorits du nouveau gouvernement. Cependant, si ces nouvelles interventions constituaient une rponse adquate aux demandes du gouvernement, aucune indication sur la restructuration des projets en cours, pour faciliter latteinte des nouveaux rsultats attendus dans le PAPP 2006-2007, na t constate par lquipe de lERAD. La seule exception concerne lappui apport aux droits de lhomme, o le PNUD a repositionn son appui au niveau central en 2006, en dpit de la prfrence du ministre de la Justice, de la lgislation et des droits de lhomme (MJLDH) pour des partenariats dcentraliss (les droits de lhomme ont plus tard t intgrs de faon transversale dans le programme du PNUD). L-propos des interventions du PNUD semble tre particulirement apprci par tous, notamment par les PTF dans le domaine de lappui aux lections. Sans cet appui, le processus de dmocratisation au Bnin
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aurait pu connatre un recul. Il en va de mme du projet sur la Gouvernance concerte , bien que les PTF interviews soient unanimes pour dire quil reste encore beaucoup faire et que le PNUD doit amliorer ses communications avec les autres partenaires sur cette question.
Efficacit
Malgr un environnement externe et interne instable entre 2004 et 2008 (en particulier du fait du changement de gouvernement, des innovations dans la coordination de laide des Nations Unies et de la rorganisation interne du bureau de pays), le PNUD semble avoir atteint efficacement la plupart de ses objectifs annuels. Dans lensemble, le PNUD, par ses interventions, est parvenu faire des stratgies de rduction de la pauvret un exercice participatif national. Dans le secteur de la gouvernance, suite aux rsultats du Mcanisme africain dexamen par les pairs (MAEP), le Bnin sest vu octroyer 1 milliard de francs CFA pour raliser des projets visant amliorer la gouvernance. Dans le secteur de lenvironnement, les ralisations ont consist notamment verdir la SCRP, mettre au point des profils environnementaux et amliorer les capacits de planification et de suivi du MEPN. Lquipe dvaluation conclut que, en partenariat avec le FENU, le PNUD a cr un exemple de bonne pratique et a eu un impact important sur les politiques nationales. A travers le projet ADECOI qui a permis dacclrer le processus de dcentralisation, ce partenariat a eu des effets la fois sur la microfinance, le dveloppement local et lmancipation des femmes rurales, ainsi que sur la bonne gouvernance et la lutte contre la corruption. Ces rsultats ont t tendus lchelle nationale par une stratgie efficace de gestion des connaissances. Cependant, lefficacit du PNUD a t compromise par les lments suivants : son manque de leadership pour permettre lInstitut national de la statistique et de lanalyse conomique (INSAE) de sapproprier la base de donnes BenInfo, ce qui est pourtant indispensable pour suivre la fois la ralisation des OMD et de la SCRP; larrt de sa contribution directe la lutte contre la corruption en 2006; le choix et la localisation inappropris de son coordonnateur de projets en matire de mise en uvre de rformes institutionnelles, lesquelles nont toujours pas progress dans les ministres techniques; le manque de souplesse, dorientation ou dindicateurs suffisamment prcis dans la gestion des secteurs transversaux de lgalit entre les sexes et des droits de lhomme, ce qui a entran une dispersion des efforts et des rsultats peu concluants.
Durabilit
Une des lacunes majeures de la contribution du PNUD aux objectifs nationaux rside dans le manque de durabilit des rsultats de ses interventions. Tel que not plus haut, le positionnement stratgique, la pertinence et la souplesse du PNUD ont permis au Bnin de faire dimportants progrs pour relever les dfis de dveloppement. Mais le Bnin reste un pays pauvre dont les ressources humaines, techniques et financires sont insuffisantes. Si les rsultats obtenus par le PNUD jusqu prsent ne sont pas consolids, et si le Gouvernement ne consent pas davantage defforts pour rsoudre certains problmes institutionnels, il sera difficile de prserver les acquis.
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On peut citer en exemple : le projet de lutte contre le VIH/sida financ par le Fonds mondial, o un an aprs le retrait du PNUD, les capacits nationales de maintenir les rsultats sont fragiles, particulirement en matire de gestion de lapprovisionnement en mdicaments. De fait, les acquis semblent dj en rgression; lappui la Commission lectorale nationale autonome (CENA), dont lorganigramme fragile la rend fortement dpendante du financement public pour la conduite de ses activits; lappui apport BenInfo, o en dpit dune formation et dun soutien technique, la base de donnes na pas t mise jour depuis 2006. En outre, le contrle de la qualit parat faible et des doutes ont t mis sur la capacit de lINSAE de maintenir durablement la base de donnes.
La stratgie du PNUD de concentrer une grande partie de son programme sur des projets pilotes constitue un srieux dfi de durabilit. Des projets pilotes russis non suivis dune capitalisation des acquis et dun largissement ou dune rplication ne constituent pas une utilisation durable de ressources. Les pays africains sont inonds de petites initiatives de dveloppement laisses des populations incapables de poursuivre les activits aprs le retrait de laide extrieure. Un des effets pervers de telles exprimentations est de dmobiliser les populations locales.
Efficience
Le PNUD semble avoir atteint la plupart de ses objectifs annuels, mais ceux qui sont identifis dans les plans de travail ne sont pas clairement relis aux indicateurs dfinis dans lEPP et peuvent avoir vari dune anne lautre, sans quune explication en soit donne. Lanalyse du processus de planification des projets a rvl une prdominance de lapproche itrative. Au vu de larchitecture globale du programme au terme de la priode du PAPP, lidentification des projets semble avoir repos davantage sur des occasions qui se prsentaient que sur une approche systmatique de dialogue avec le gouvernement. Un tel dialogue aurait dfini la nature et la porte des rsultats auxquels le PNUD aurait pu contribuer, ce qui aurait permis de cibler les interventions permettant de produire ces rsultats. Cela donne penser que la gestion axe sur les rsultats nest pas intgre la bote outils de gestion de programme du bureau du PNUD au Bnin. Les principaux outils de planification utiliss par le bureau du PNUD au Bnin ne semblent ni harmoniss ni matriss par la plupart des administrateurs de programme. Bien que le PNUAD 2004-2008 du Bnin ait eu un caractre exprimental en raison de la mise lessai de nouveaux outils de gestion de lONU, des incohrences logiques et des confusions terminologiques ont t retrouves dans le PNUAD, lEPP, le PAPP et le systme de production de rapports ( reporting ). Un risque majeur auquel fait face la contribution du PNUD est la dispersion de ses interventions. Limplication du PNUD dans le secteur de la sant, en particulier dans la lutte contre le VIH/sida, constitue un exemple dune telle dispersion. Avec le temps, limplication du PNUD dans le secteur de lagriculture pourrait constituer un cas similaire si le rle quil joue dans ce secteur outrepasse ses attributions titre de coordonnateur des activits de dveloppement du systme des Nations Unies au Bnin. Le PNUD a fait preuve dun haut niveau de performance en matire de gouvernance, dlaboration de politiques et de dialogue social. La ncessit de rduire la dispersion de ses interventions et damliorer lefficacit de laide pourrait exiger dexaminer avec soin limplication du PNUD dans trop de secteurs supplmentaires.
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Le bureau du PNUD au Bnin semble avoir consacr beaucoup defforts pour rationaliser sa gestion de projets et de programmes et ses outils financiers. Toutefois, les examens annuels du PAPP raliss par la Cellule dexcution nationale (NEX) et par le bureau de pays (BdP) en 2004, 2005, 2006 et 2007 ont not des problmes rcurrents, qui paraissent ne pas avoir t rsolus. Il sagit notamment : de retards dans lapprobation des plans de travail annuels; de retards dans la mobilisation des fonds de contrepartie fournis par le gouvernement; de la faiblesse du mcanisme de suivi-valuation; du manque dindicateurs; de la nomination dun coordonnateur de projet non membre de lquipe de projet; de lacunes dans les communications relatives aux projets soutenus par le PNUD.
Lquipe dvaluation considre que la solution certains de ces problmes rcurrents se situe dans une utilisation plus efficace des outils de gestion administrative et financire par le PNUD. La rationalisation des outils de gestion et du systme de production de rapports constitue des conditions essentielles pour amliorer la performance du PNUD transformer les ressources en changements utiles de dveloppement et faciliter labsorption de laide par ses partenaires nationaux grce des lignes de communication claires et simples.
Conclusion gnrale
Dans lensemble, lvaluation de la contribution du PNUD au dveloppement national du Bnin au cours de la priode de lEPP 2004-2008 a t positive. La performance du PNUD sur cinq des sept critres dvaluation utiliss par la mthodologie de lERAD constitue une base solide sur laquelle le PNUD peut laborer son nouveau programme : le positionnement stratgique du PNUD au Bnin lui permet de jouer un rle appropri dans le dveloppement du pays et dtablir une rfrence en matire de partenariat solide; son programme est pertinent, trs lcoute des besoins nationaux et efficace. La performance du PNUD ncessite des amliorations deux niveaux : lefficience du programme et la durabilit des rsultats. Afin de renforcer sa capacit soutenir le Bnin relever ses dfis de dveloppement, le PNUD a ses propres dfis relever. Quatre dfis du PNUD face son nouveau programme, de mme que des recommandations sur la manire de les affronter sont prsents ci-aprs.
5.2
RECOMMANDATIONS ET ENSEIGNEMENTS
Le dfi central relever pour amliorer la contribution du PNUD latteinte des rsultats nationaux de dveloppement du Bnin durant la priode de lEPP 2009-2013 exigera que le PNUD se concentre sur deux facteurs limitatifs pour lui dans ce pays : la durabilit des rsultats de ses interventions et lefficience de son programme. On trouvera ci-dessous un ensemble de recommandations juges ncessaires pour que le PNUD puisse faire face quatre principaux dfis lis ses lacunes en matire de durabilit et defficience.
Dfi 1 : viter une dispersion des ressources tant humaines, techniques que financires
1. Le PNUD devrait se concentrer en priorit dans les secteurs et les thmatiques o sa comptence est reconnue plutt que de simpliquer dans ceux o seule la mobilisation des fonds est plus facile. Cela suppose que le PNUD limite le nombre de ses secteurs dintervention afin dobtenir
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une masse critique dactions complmentaires, synergiques et bien cibles visant clairement produire des changements long terme pour le pays. 2. Le PNUD devrait renforcer les liens entre les stratgies politiques au niveau central et les interventions oprationnelles au niveau local. Cest cette dmarche qui a fait du projet conjoint PNUD/FENU ADECOI un modle de dveloppement dont les enseignements profitent maintenant toute la nation. La stratgie actuelle du PNUD de concentrer une grande partie de son programme sur des projets pilotes constitue un risque pour la durabilit de ses interventions. Bien quun chec puisse tre porteur de leons importantes, les projets pilotes russis, sils ne sont pas capitaliss et gnraliss, sont vous une fin prmature. Le PNUD devrait se concentrer sur lexpansion et la mise en rseau de ses interventions russies en limitant le nombre des interventions court terme celles qui ont un impact sur les oprations en cours. Il devrait aussi investir dans des secondes phases de projets qui ciblent des activits clairement dfinies et choisies sur la base des acquis de la phase antrieure, et qui mettent laccent sur le transfert progressif de responsabilits au partenaire. Lexprience du PNUD dmontre la ncessit de mieux prparer et de renforcer les capacits du partenaire avant de lui transfrer la responsabilit des activits contrles par le PTF. Les stratgies de dsengagement du PNUD devraient tre planifies et organises de telle sorte que le partenaire national puisse maintenir les principales composantes du projet faute desquelles les acquis disparatront avec le retrait du PNUD.
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Dfi 2 : Utiliser pleinement ses atouts

5. Le PNUD devrait faire pleinement usage de son positionnement stratgique dans la gestion des domaines o il a un avantage comparatif et o il inspire confiance en raison de sa neutralit. A cet effet, le PNUD devrait considrer favorablement la demande formule par le MECEPDEAP au cours de la mission dvaluation pour un appui du PNUD la mise en place dune plateforme stratgique commune entre PTF qui allgerait la pression exerce par ces derniers sur ladministration bninoise. Le PNUD devrait renforcer sa connaissance des pratiques de gestion afin didentifier et de rinvestir systmatiquement ses meilleures pratiques lensemble des projets quil soutient. De plus, les objectifs et les rsultats des tudes spcialises effectues par les centres de contact sous rgionaux et par des experts indpendants grce aux fonds spciaux du PNUD devraient tre mieux intgrs au programme de pays travers le mcanisme de gestion des connaissances. De faon plus spcifique, ces tudes devraient tre communiques tout le personnel du BdP et aux homologues nationaux, et leurs constats et conclusions tre rinvestis dans les projets rguliers. Le PNUD devrait capitaliser ses activits hors programme : les activits de plaidoyer, incluant celles menes lextrieur du cadre des projets, devraient tre centres davantage sur les objectifs stratgiques communs du gouvernement et du PNUD et tre axes sur les rsultats. De faon plus spcifique, les objectifs du plaidoyer devraient tre explicites et tre mesurables par des indicateurs prcis afin de faciliter lvaluation de la performance du PNUD; leur suivi et leur reporting tre intgrs dans le plan de travail; et les bonnes pratiques et les leons apprises tre identifies. Le PNUD devrait renforcer les synergies potentielles de lexpertise existante au sein de sa propre structure :
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en dcompartimentant les divisions du BdP grce lorganisation systmatique de sances dinformation entre le personnel affect aux sous-programmes et en encourageant lintgration des secteurs transversaux dans les plans de travail des quipes de projet; en intgrant les experts du Bureau rgional la planification et au suivi des projets au moyen de sances dinformation statutaires; en encourageant une participation rgulire des agents de programme au rseau du PNUD sur les bonnes pratiques.
Dfi 3 : Renforcer les outils de gestion et lapproche par rsultats

9. Le PNUD devrait mettre jour les connaissances pratiques des administrateurs de programme, des partenaires de projets et de la Cellule NEX dans le domaine de la gestion axe sur les rsultats, incluant la gestion des risques. Il devrait aussi faciliter la cration dune culture de rsultats au sein de son personnel et de ses partenaires dexcution afin de favoriser une plus grande utilisation des capacits et des outils dans ce domaine. Il devrait de plus dfinir des indicateurs de rsultats SMART afin dassurer un suivi effectif de ses efforts et den faciliter lvaluation ultrieure. Le PNUD devrait tablir une cartographie prcise et sexo-spcifique du poids relatif des diffrents secteurs soutenus par le programme, les objectifs, les effets, les rsultats, les populations cibles et les partenaires des diffrents projets. Ce faisant, le PNUD pourrait viter le ddoublement dactivits, identifier les synergies potentielles et mieux planifier les phases subsquentes de projets.
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Dfi 4 : Mettre en place des partenariats synergiques

11. Le PNUD devrait amliorer et tre davantage proactif dans ses communications avec ses partenaires, en particulier en matire de gouvernance concerte, tant donn la nouveaut du concept et la ncessit de mobiliser leurs efforts de dveloppement autour de cette initiative. Le PNUD devrait laborer des modles alternatifs de livraison daide au dveloppement, comme les partenariats public-priv, spcialement dans les secteurs cls pour le dveloppement conomique et humain du Bnin. En supportant le dveloppement des liens entre ltat, les PTF et le secteur priv, le PNUD pourrait jouer un rle majeur en mobilisant des contributions supplmentaires pour le dveloppement et en tablissant des partenariats davantage locaux, autonomes et durables.
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Principal enseignement de lERAD

En plus des recommandations formules plus haut, il y a lieu de tirer un enseignement important pour le PNUD dans son ensemble, et non seulement pour le PNUD au Bnin. Bien que le PNUD doive prserver sa souplesse dans sa capacit rpondre aux demandes ponctuelles manant des ministres du pays hte, lorsque confronte un accroissement du nombre de telles demandes, cette souplesse ne doit pas devenir un style de gestion caractrisant le partenariat entre le gouvernement hte et le PNUD. Le renforcement des partenariats implique un engagement et une prise de risques en commun afin de produire les changements souhaits par les deux parties. Ces partenariats, reposant sur une interprtation commune dun problme et de ses solutions possibles lintrieur dun calendrier et dun plan dinvestissement convenus entre eux, devraient rgir les demandes ponctuelles recevables dans les partenariats de dveloppement (et non linverse : lamalgame de demandes ponctuelles qui rgit les partenariats).
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Annexe 1 : Mandat
Gnralits Le Bureau de lvaluation du Programme des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD) conduit rgulirement un certain nombre dvaluations de pays appeles valuations des rsultats des activits de dveloppement (ERAD), cela afin de saisir et de dmontrer tout ce qui permet dvaluer limportance des contributions du PNUD aux rsultats obtenus en matire de dveloppement au niveau national. Entreprises dans des pays choisis, les ERAD mettent laccent sur les rsultats et examinent les ralisations et les contraintes dans les domaines dintrt thmatiques du PNUD, dgagent des enseignements et offrent des recommandations pour lavenir. Les ERAD fournissent aussi une analyse stratgique destine amliorer la performance et positionner le soutien du PNUD dans le cadre des priorits nationales de dveloppement et des orientations institutionnelles du PNUD. Les ERAD poursuivent les objectifs gnraux suivants : Soutenir la fonction dobligation redditionnelle qui incombe lAdministrateur dans les rapports adresss au Conseil dadministration; Garantir la qualit des interventions du PNUD au niveau national; Dgager les enseignements de lexprience afin de donner forme la programmation actuelle et future aux niveaux du pays et du PNUD; Fournir aux parties intresses dans le pays de programme une valuation objective des rsultats (situations rsultantes spcifiques) qui ont t atteints grce au soutien du PNUD et ses partenariats avec dautres acteurs importants durant une priode pluriannuelle donne.
Une ERAD est prvue pour la Rpublique du Bnin au dbut de 2008. Elle couvrira la priode 20042008, ainsi que quelques annes antrieures. Objectifs de lvaluation Le but de lvaluation est dapprcier les contributions du PNUD aux rsultats de dveloppement et son positionnement stratgique au Bnin, de dgager les leons apprises et desquisser les divers moyens dapporter des amliorations. LERAD du Bnin : Offrira une valuation indpendante des rsultats en matire de dveloppement au niveau national, laccent portant notamment sur le programme de pays du PNUD dont seront values la pertinence et lefficacit, rsultats obtenus grce au soutien du PNUD et en partenariat avec dautres acteurs de dveloppement au cours des cinq sept dernires annes; Contribuera lexercice des responsabilits et au dgagement des leons de lexprience, compte tant tenu des autovaluations (valuations des projets et des rsultats) et du rle des partenaires de dveloppement; Analysera la manire avec laquelle le PNUD sest positionn pour fournir une valeur ajoute en rponse aux besoins nationaux et aux changements intervenus dans le contexte du dveloppement national;
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Prsentera les principales constatations, tirera les enseignements les plus importants et offrira une srie doptions claires et tournes vers lavenir relatives la gestion afin damnager la stratgie actuelle et le prochain programme de pays.
Raison dtre de lvaluation Le programme du PNUD dans la Rpublique du Bnin a t choisi pour faire lobjet dune ERAD. Ce choix a t fait pour un certain nombre de raisons : lachvement du Cadre de coopration de pays 20042008 offre une occasion dvaluer les ralisations et les rsultats obtenus au cours du cycle de programme pass et auparavant. Les constatations faites seront utilises comme apports au programme de pays 20082011 dans le contexte du nouveau PNUAD. Les problmes auxquels la Rpublique du Bnin a fait face durant les annes couvertes par le cadre de coopration de pays se rsument ainsi : la mise en place des conditions politiques, conomiques et environnementales propices au dveloppement. Lvaluation de la contribution du PNUD au processus peut permettre de dgager des enseignements pour lorganisation. Porte de lvaluation LERAD examinera lexprience du PNUD dans la Rpublique du Bnin et sa contribution la solution des problmes sociaux, conomiques et politiques. Le centre thmatique de lvaluation sera le Cadre de coopration de pays du PNUD (2004-2008) et une partie de lassistance antrieure du PNUD. Au cours des dix dernires annes, une srie de rformes couvrant tous les aspects de la vie conomique, politique et sociale a produit certains rsultats convaincants. Les efforts du Gouvernement pour promouvoir un dveloppement humain durable sont fonds principalement sur ltude nationale de prospective long terme (Bnin 2025), sur le DSRP et sur le Plan daction du Gouvernement. Le CCP 2004-2008 a t formul la lumire de la stratgie de dveloppement du Gouvernement et du DSRP. Il intgre les proccupations lies lapplication des objectifs du Millnaire pour le dveloppement (OMD). Les priorits soulignes dans le Programme de pays portent sur les points suivants : La campagne de lutte contre la pauvret : Le sous-programme de lutte contre la pauvret comprend des interventions en amont qui portaient sur la conception et lvaluation des politiques et stratgies de rduction de la pauvret, cela par le plaidoyer et la promotion du dialogue sur les politiques. La campagne a notamment comport un soutien au forum des partenaires de dveloppement pour la mise en uvre du DSRP, la prparation et la diffusion des rapports nationaux sur le dveloppement humain, et le soutien la ralisation des tudes nationales de prospective long terme. La bonne gouvernance et la consolidation de la dmocratie, qui comprennent la dcentralisation et la gouvernance locale, la gouvernance politique et administrative; ce sousprogramme aidera le Parlement acqurir une expertise en matire de contrle budgtaire, rformer et moderniser ladministration, renforcer le systme lectoral et, enfin, mieux imposer le respect des droits de lhomme. La lutte contre le VIH/sida, qui comporte : a) la conduite dtudes qualitatives et quantitatives sur limpact socioconomique du VIH/sida; b) le renforcement des capacits dans les structures impliques dans la lutte contre le VIH/sida; c) lappui la cration et de mcanismes juridiques pour protger les personnes vivant avec le VIH/sida.
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Lvaluation comportera un examen approfondi du portefeuille de programmes du PNUD et des activits du PNUD durant la priode considre. Elle examinera les principaux rsultats, plus particulirement les situations rsultantes, prvues ou non prvues, positives ou ngatives, et englobera lassistance du PNUD finance par des ressources de base et autres ressources. Plus prcisment, lERAD portera sur les points suivants : a) Pertinence des programmes du PNUD. Lvaluation examinera le degr de pertinence des programmes du PNUD par rapport aux besoins du pays dans le contexte du redressement postconflit et dterminera si les changements intervenus dans la dmarche du PNUD refltent les principales priorits nationales. En dautres termes, le PNUD a-t-il appliqu la stratgie de dveloppement voulue dans le contexte politique, conomique et social propre la Rpublique du Bnin? b) Efficacit. Le programme du PNUD a-t-il atteint les objectifs prvus et les rsultats planifis? Quels sont les points forts et les points faibles du programme? Quels rsultats non attendus a-t-il atteints? Doit-il poursuivre ses efforts dans le mme sens, ou doit-il rexaminer ses principes de base pour le nouveau cycle? c) Durabilit. Les rsultats en matire de dveloppement atteints grce la contribution du PNUD sont-ils durables? Ce caractre durable est-il garanti sous langle de lappropriation nationale, dun contexte de politiques propices, du renforcement des capacits, de lgalit des sexes, des droits de lhomme et des autres principes moteurs que le PNUD prend en considration au moment dvaluer lefficacit de ses interventions? En outre, lvaluation analysera le positionnement stratgique du PNUD : Elle dterminera la relation entre le soutien du PNUD et les besoins, objectifs de dveloppement et priorits du pays, notamment la pertinence de ce soutien au regard de lobjectif de rduction de la pauvret et des autres OMD. Elle valuera comment le PNUD a prvu les changements importants intervenus dans le contexte national de dveloppement, affectant la rduction de la pauvret et la rforme de la gouvernance dans lintrt du dveloppement durable, et comment il a ragi ces changements. Elle examinera les synergies et lalignement du soutien du PNUD par rapport dautres initiatives et partenaires, notamment le Plan-cadre des Nations Unies pour laide au dveloppement (PNUAD), le Cadre de coopration mondiale et le Cadre de coopration rgionale, ainsi que la manire avec laquelle le PNUD a coordonn son action avec les autres partenaires de dveloppement. Lvaluation examinera aussi linfluence des problmes systmiques, savoir les contraintes dordre politique et administratif affectant le programme, sous langle tant des donateurs que des pays de programme, ainsi que la manire dont les rsultats atteints, en matire de dveloppement et de partenariats tablis, ont contribu assurer la pertinence et la position stratgique du PNUD.
Mthodologie Lvaluation utilisera une approche mthodologique multiple qui comprend des examens sur documents, des ateliers et des runions, des entretiens de groupe et individuels mens tant au Sige que sur le terrain. La mthode approprie sera perfectionne durant la mission prparatoire, la suite de discussions entre lquipe dvaluateurs et divers acteurs.
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Lquipe dvaluation examinera, chaque fois que ncessaire, les cadres gnraux de programmation (PNUAD, BCP, cadre de coopration de pays, cadre de rsultats stratgiques / rapport annuel ax sur les rsultats, etc.) qui donnent une image densemble du contexte national. Lquipe examinera aussi des descriptifs de projet choisis et des descriptifs de lappui au programme, ainsi que tout rapport manant du suivi et valuation au niveau national. Les donnes statistiques feront lobjet dune valuation sil y a lieu. Lquipe dvaluation comparera les points de vue, les documents et les donnes afin de valider ses conclusions. Une dmarche ferme et participative, faisant intervenir les parties intresses est envisage. Il sera procd ultrieurement lidentification de ces parties, savoir des fonctionnaires des ministres et organismes publics, des reprsentants dorganisations de la socit civile, du secteur priv, dinstitutions des Nations Unies, dorganisations multilatrales, de donateurs bilatraux et de bnficiaires. Lquipe visitera des sites pertinents de projets et effectuera des visites sur le terrain selon que de besoin. LERAD suivra les directives labores en 2006 par le Bureau de lvaluation. Selon ces directives, le processus peut tre divis en trois phases, qui comprennent chacune plusieurs tapes. Phase 1: Phase prparatoire Examen sur documents excut par le Bureau de lvaluation en troite consultation avec le Chef de lquipe dvaluation, le Bureau de pays et le Bureau rgional pour lAfrique, sur la base des principales questions figurant dans lvaluation, formules par le Chef de tches du Bureau de lvaluation et le Chef de lquipe dvaluation en consultation avec le Bureau rgional pour lAfrique. Mission prparatoire acheve en janvier 2008. Lquipe dvaluation conduira une brve mission dans le pays afin de dterminer la porte de la mission, recenser les parties prenantes, recueillir des donnes complmentaires et examiner la possibilit de mener une valuation. laboration dun rapport initial comprenant la conception et le plan de lvaluation finale information gnrale sur lvaluation, principales questions de lvaluation, mthodologie dtaille, sources dinformation, instruments et plan de la collecte de donnes, conception de lanalyse de donnes, et mode de prsentation du rapport.
Phase 2: Conduite de lERAD et rdaction du rapport dvaluation Mission dERAD consistant collecter et valider les donnes la principale mission, dune dure de deux semaines, sera mene par lquipe dvaluation indpendante, sous la direction du Chef de lquipe dvaluation. Analyse et tablissement du rapport linformation recueillie sera analyse dans le projet de rapport dERAD par lquipe dvaluation dans un dlai de trois semaines aprs le dpart de lquipe du pays. Le projet de rapport fera ventuellement lobjet de corrections factuelles par les principaux clients et dun examen technique par le Bureau de lvaluation. Le Chef de lquipe, en troite coopration avec le Chef de tches du Bureau de lvaluation, mettra au point le rapport dERAD sur la base de ces derniers examens.
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Phase 3: Suivi Runion des parties intresses une runion sera organise avec les principales parties intresses du pays afin de prsenter les rsultats de lvaluation. Les observations faites seront intgres dans le rapport final dvaluation par le Chef de lquipe dvaluation. Rponse de la direction la prparation de la rponse de la direction et le suivi de sa mise en uvre seront assurs par le PNUD. Apprentissage La diffusion des conclusions du rapport aura pour objectif lapprentissage organisationnel, dans le cadre de la stratgie densemble de diffusion et dinformation mene par le Bureau de lvaluation.

Documents attendus Les documents attendus sont les suivants : Un rapport initial (20 pages au maximum) Un rapport final dtaill sur lvaluation des rsultats de dveloppement dans la Rpublique du Bnin (50 pages au maximum, plus annexes) Le rapport suivants : final dERAD produire par lquipe dvaluation devra comprendre au moins les lments Rsum des conclusions et recommandations Gnralits, avec analyse du contexte national Positionnement stratgique, et pertinence du programme Performance du programme Enseignements dgags et bonnes pratiques Conclusions et recommandations Annexes (mandat, personnes consultes, documentation examine, statistiques, etc,.)
quipe dvaluation Un bureau dtude international mnera lvaluation et dsignera une quipe dvaluation. Lquipe comprendra trois consultants, dont lun sera le chef dquipe, le deuxime un spcialiste pourvu des connaissances spcifiques dans les domaines intressant lvaluation, et le troisime un consultant national parfaitement inform de la situation du pays. Le chef dquipe doit possder une bonne capacit de rflexion stratgique et dvaluation de programmes complexes sur le terrain. Les membres de lquipe doivent avoir une connaissance approfondie de la situation actuelle en Afrique et, de prfrence, tre francophones. La composition de lquipe dvaluation refltera lindpendance de lvaluation et lintrt quelle porte aux rsultats de fond. Le bureau dtude international charg de lvaluation sera choisi par le Bureau de lvaluation du PNUD. Dispositions administratives Le Bureau de lvaluation grera lvaluation et assurera la coordination et la liaison avec le Bureau rgional pour lAfrique et les autres services intresss au Sige. Le Chef de tches du Bureau de lvaluation grera le processus dvaluation, en troite consultation avec le Bureau rgional pour lAfrique et le bureau du PNUD au Bnin.
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Le bureau de pays assumera la tche principale de lorganisation du dialogue et des runions avec les parties intresses concernant les constatations et recommandations, il appuiera lquipe dvaluation en liaison avec les principaux partenaires et mettra la disposition de lquipe toute la documentation disponible. Le bureau de pays prtera appui la logistique et a la planification. Le Bureau de lvaluation couvrira tous les cots directement lis la conduite de lERAD, notamment les cots lis la participation du Chef de lquipe, des consultants internationaux et nationaux. Il se chargera galement des cots lis la recherche prliminaire et la publication du rapport final dERAD. Le bureau de pays apportera un soutien en nature. Le Bureau de lvaluation assumera aussi les cots de tout atelier de parties intresses organis dans le cadre de lvaluation. Le cadre chronologique et les responsabilits du processus dvaluation sont indiqus ci-aprs: Expos dinformation et runions initiales New York : 28-30 janvier 2008; Mission prparatoire au Bnin : 11-15 fvrier 2008 Le reste du calendrier sera fix durant les runions initiales tenues New York.
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Annexe 2 : Personnes consultes Sige des Nations Unies

M. Nurul Alam, Directeur adjoint, Bureau de lvaluation, PNUD M. Franceso Galtieri, Spcialiste des politiques, Appui la capacit de coordination, Nations Unies M. Oscar Garcia, Coordonnateur pour lAfrique et lAmrique latine, Bureau de lvaluation, PNUD M. Gilbert Houngbo, Sous-secrtaire gnral et Directeur rgional, Bureau rgional pour lAfrique, PNUD Mme Chandi Kadirgamar, FENU M. Kamal Malhorta, Conseiller hors classe, Groupe de la lutte contre la pauvret, BPD, PNUD Mme Maryline Py, Analyste de politiques, Bureau du GNUD Mme Laurence Reichel, FENU Mme Karin Santi, Groupe du VIH/sida, BPD, PNUD Mme Diane Sheinberg, Administratrice de programme, Groupe de la gouvernance dmocratique, BPD, PNUD Mme Pauline Tamesis, Responsible des pratiques, Groupe de la gouvernance dmocratique, BPD, PNUD
Personnes rencontres lors de la mission

Comit national de lutte contre le sida (CNLS) Dr Valentine Kiki-Medegan, Secrtaire permanente Dr Jonathan Z. Amegnigan, Coordonnateur du Groupe de la sant publique Fonds mondial de lutte contre le sida M. Bello Ministre de la sant publique Mme Evelyne Akinotcho, Programme national de lutte contre le sida Rseau dassociations bninoises des personnes vivant avant le VIH ou le sida (REBAP+) M. Comlan Houessou, Prsident M. Valentin Nassara, Secrtaire gnral M. Rock Houmgbo, Vice-prsident charg de linformation ADECOI M. Robert Tossou, Coordonnateur Sianson Microfinance M. Latif Aamadou, Directeur excutif Social Watch Mme Huguette Apklogan-Dossa, Coordonnatrice nationale Mme Edme Say-Guidi, Coordonnatrice du Groupe thmatique sur la pauvret et la scurit nutritionnelle M. Benjamin Kiti, Conseiller pour la communication M. Gat-Abel, journaliste Centre Songhai M. Guy Loueke, Directeur de la gestion et de la formation UNICEF M. Arnaud Houndgam, Conseiller BenInfo Institut national des statistiques et de lanalyse conomique (INSAE)
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M. Herv Gbo, Administrateur de BenInfo Mdias M. Guy Constant Ehoumi, Union des professionnels des mdias, Maison des mdias M. Adrien Amoussou, journaliste, Quotidien de la Rpublique Commission lectorale nationale autonome (CENA) M. Eugene Capo-Chichi, Prsident Ministre de la Dcentralisation, de la gouvernance locale, de ladministration et de lamnagement du territoire (MDGLAAT) M. Issa Demonle Moko, Ministre Ministre de lenvironnement et de la protection de la nature (MEPN) Mme Bernadette Dossou, Directrice Mme Armande Zanou, Chef de service, Politiques environnementales Ministre de la femme et de la famille Mme Catherine Agossouvo, Directrice, Promotion de la femme et de lgalit des sexes, Directrice du projet PARPF M. Lonard Laly, assistant, projet PARPF
Ministre de la justice, de la lgislation et des droits de lhomme (MJLDH) M. Honor Akpomey, Directeur de Cabinet Mme Moushou Emilienne, Directrice, Programmation et dveloppement M. Thierry Alia, Directeur, Droits de lhomme M. Dieudonn Todjihounde, Chef de service, Association de dfense des droits de lhomme Ministre de la microfinance, des petites et moyennes entreprises, de lemploi des jeunes et des femmes M. Akueson, Directeur, Projet emploi des jeunes Ministre charg de lconomie, de la planification et du dveloppement (MECEPDEAP) M. Pascal Irne Koupaki, Ministre dtat M. Antonin Dossou, Directeur de Cabinet M. Martin Gbd, Conseiller technique, conomie M. Dahon, Directeur general des politiques de dveloppement M. Mathias Pofagi, Directeur general assistant des politiques de dveloppement M. Chitou Fatahi, Directeur, Programmation des investissements publics M. Sbastien Adjahatode, Directeur adjoint charg de la mobilisation de ressources externes M. Paul Dovi, Coordonnateur, Responsable de la coopration avec le PNUD M. Louis Kamoydji, Chef de lUnit de lexcution nationale (NEX) M. Mdar Padonou, Unit NEX M. Nassirou, Conseiller principal, Projets prioritaires M. Eric Vikey, Conseiller, Projets prioritaires M. Sosthen Gnansounou, Conseiller, Projets prioritaires M. Rigobert Laourou, Secrtaire technique, Groupe du suivi des programmes conomiques et financiers M. Orou Herman Takou, Secrtaire technique assistant, Groupe du suivi des programmes conomiques et financiers Ministre de la rforme administrative et institutionnelle (MRAI) M. Idrissou Boukary, Secrtaire gnral M, Adamou Amidou, Directeur de Cabinet M. Adeyemi Adje, Directeur de la programmation de la rforme institutionnelle M. Arouna Seidou, DAC
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M. Prosper Koukoui, Coordonnateur, projet PARAI Assemble nationale M. Comlan Dadgnon, Directeur de Cabinet Magistrat Fayomi Isaac, Directeur des Services Legislatifs, M. Ren KOTO Sounon, Secrtaire Gnral Administratif Adjoint M. Michel T. Dedehouanou, Directeur, Groupe de lanalyse budgtaire, du contrle et de lvaluation (UNACEB) Association nationale des communes du Bnin (ANCB) M. Glele Ahanhanzo Blaise Onesiphore, Prsident M. Arnos Sossou, Secrtaire gnral Autorits municipales M. Bourahima Imoun, Maire, Municipalit de Kalal M. Chabi Bah Guera, Maire, Municipalit de Ndali M. Abdoulaye Zime, Maire, Municipalit de Sinend M. Issuou Babio I., Maire, Municipalit de Prr M. A. Soule Biaou, Maire, Municipalit de Tchaouro M. Yacoubou Bah Ngobi, Chef des services techniques, Municipalit de Nikki M. Toukourou Orou Batta, Chef des services techniques, Municipalit de Kalal M. Y. Kabnou Adam, Chef des services techniques, Municipalit de Tchaourou M. Denis Ayena, Coordonnateur, Groupe dappui aux territoires, Groupement Intercommunal des Collines Observatoire du changement social (OCS) Mme Justine Odjougb, Coordonnatrice M. Ambroise Agbota, Chef, Dpartement des indicateurs agrgs et du suivi de la pauvret M. Anselme Koumassou, Chef du Dpartement de ladministration et de la gestion M. Ayi Kpadonou, Dpartement du suivi des programmes sectoriels et des ONG M. Hodonore Hassogba, Dpartement de lvaluation dimpact Ambassades des pays donateurs M. Albrecht Conze, Ambassadeur, Ambassade dAllemagne M. Patrick Engelbert, Directeur de la coopration, Bureau de la coopration, Ambassade de Belgique M. Gert Meineke, Ambassadeur, Ambassade du Danemark Mme Esther Lonstrup, Premire Conseillre, Ambassade du Danemark M. Jan Vlaar, Charg daffaires, Ambassade des Pays-Bas M. Francis Laleye, Spcialiste de la gouvernance, Ambassade des Pays-Bas Mme lisabeth Feret, Ambassadrice et Chef de dlgation, Union europenne Organismes des Nations Unies au Bnin M. David Houssou, Administrateur de programme, ONU-HABITAT M. Armand Houndeganme, Directeur adjoint, suivi et evaluation, UNICEF M. Edouard Nizeyimana, Directeur adjoint pour le pays, Programme alimentaire mondial M. Gratien Ekanmiam, Conseiller, Suivi et valuation pour le sida, ONUSIDA M. Jean Prosper Koyo, Reprsentant de la FAO au Bnin M. Stefan Rummel-Shapiro, Conseiller technique hors classe, FENU M. Louis Blaise Tchabi, Administrateur de programme, FENU PNUD Bnin Mme Edith Gasana, Reprsentante rsidente Mme Victoire Sidmho Dogb, Reprsentante rsidente adjointe M. Idrissa Diagne, Conseiller conomique rgional M. Isidore Agbokou, Reprsentant rsident assistant
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M. Christian Hazoum, Administrateur du projet PADEx M. Jacques Abodji Houensou, Pauvret M. Mathieu Houinato, Environnement (Programme de microfinance du FEM) M. Pierre Kohevi, Questions transversales M. Ibrahima Nyagpey, Gouvernance dmocratique M. Jean-Jacob Sahou, Point focal pour lenvironnement Partenaires et partenaires possibles du PNUD (Runions de groupe) Runions de groupe Social Watch ONG-GED Conseil conomique et social Centre UBOTA Reprsentants du secteur priv Bank of Africa Benin (BOAD) Coopration canadienne Alafia Cities-Alliances Assemble nationale Reprsentants du secteur de la sant publique
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Annexe 3 : Principaux documents consults

Documentation bninoise
Degboe, A. Kouassi et Okambawa Irne. La problmatique du refinancement des institutions de microcrdits au Bnin, Institut national de la statistique et de lanalyse conomique, Cahier de recherche ELIFID, aot 2002 Observatoire du changement social (OCS). 1er Rapport sur les OMD, par dpartement Rpublique du Bnin, Bnin 2025. Agenda vers une conomie mergente, octobre 2006 Rpublique du Bnin. Orientations stratgiques de dveloppement du Bnin 2006-2011. Le Bnin mergent, 2006 Rpublique du Bnin. Proposition du Bnin pour le Millennium Challenge Account (MCA), aot 2005 Rpublique du Bnin. Programme dactions prioritaires de la SCRP 2007-2009, avril 2007 Rpublique du Bnin. Stratgie de croissance pour la rduction de la pauvret. Version finale, avril 2007 Rpublique du Bnin MECEPDEAP. Programme dinvestissements publics Gestion 2008 Rpublique du Bnin MECEPDEAP. Programme dinvestissements publics pour le Triennal 2008-2010 Rpublique du Bnin MECEPDEAP. Rapports 2001 2005 sur la coopration pour le dveloppement au Bnin Social Watch Bnin, OMD. Participation de la socit civile la revue du Sommet du Millnaire au Bnin. Premier rapport alternatif national des organisations de la socit civile, septembre 2005 Social Watch Bnin, Communes, secteur priv socit civile pour un engagement en faveur des OMD au Bnin. Troisime rapport alternatif national des organisations de la socit civile, dcembre 2007
Bilans et plans communs de pays

Boulares, Mohsen. valuation interne du PNUAD. Rapport de mission, avril 2007 Coordination du systme des Nations Unies au Bnin. Cadre commun danalyse situationnelle Bnin, fvrier 1999 PNUD. bauche de Programme Pays avec le Bnin 2004-2008, avril 2003 Ministre du dveloppement, de lconomie et des finances et PNUD. Addendum au Plan daction du programme de pays 2004-2008 entre le Bnin et PNUD Ministre du dveloppement, de lconomie et des finances et PNUD. Plan daction du programme de pays 2004-2008 entre le Gouvernement du Bnin et le PNUD Ministre du dveloppement, de lconomie et des finances et PNUD. Revue du Cadre de coopration BninPNUD : des ajustements stratgiques, fvrier 2007 (priode 2004-2008) Ministre du dveloppement, de lconomie et des finances et PNUD. Revue mi-parcours de la contribution du PNUD Bnin aux effets du PNUAD, fvrier 2007 Nations Unies, Conseil conomique et social. Effectiveness of UN Development System and its Operational Activities : Capacity to Provide Country Level Support and Develop National Capacities, 2004 PNUD. Deuxime Plan de financement pluriannuel 2004-2007 PNUD. Cadre de coopration du PNUD avec le Bnin, Janvier 1997 PNUD. Extension of First Country Cooperation framework with Benin, juillet 2001PNUD. UNDP Strategic Plan 2008-2011, Accelerating Global Progress on Human Development, juillet 2007
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PNUD. UNDP Strategic Plan 2008-2011, Accelerating Global Progress on Human Development, mis jour la suite de la dcision 2007/32 du Conseil dadministration, publi le 17 janvier 2008 Rpublique du Bnin et Systme des Nations Unies au Bnin. Plan cadre des Nations Unies pour laide au dveloppement au Bnin (PNUAD 2009-2013). bauche, dcembre 2007. Systme des Nations Unies au Bnin. Plan cadre des Nations Unies pour laide au dveloppement du Bnin 2004-2008, mai 2003 Systme des Nations Unies au Bnin. Bilan commun de pays, janvier 2002 Systme des Nations Unies au Bnin. Bilan commun de pays, 2007
valuation de programmes et de projets

Banque mondiale. Global Monitoring Report 2008. MDGs and the Environment: Agenda for Inclusive and Sustainable Development, 2008 Baril, Danielle et collgues, ADECOI. Projet dappui au dveloppement communal et aux initiatives locales dans le Borgou. valuation mi-parcours. Rapport final. Fonds dquipement des Nations Unies, PNUD, Fonds Belge pour la survie, Gouvernement bninois et communes du Borgou, dcembre 2005 Cellule NEX. Rapports de suivi et dvaluation des projets du PNUD au Bnin de 2004 2007 Dpartement des affaires conomiques et sociales (Secrtariat de lONU). Linkages between the Africa Governance Inventory (AGI) and the African Peer Review Mechanism (APRM), New York, 1er dcembre 2005 ECI-Africa, Rpublique du Bnin. valuation finale du projet ADECOI. Rapport provisoire. Fonds dquipement des Nations Unies, 20 novembre 2007 ECI-Africa, Rpublique du Bnin. valuation finale du projet ADECOI. Sommaire excutif. Fonds dquipement des Nations Unies, 22 novembre 2007 Fonds pour l'environnement mondial. Bureau de l'valuation, Examen de portefeuilles-Pays. Bnin, Rapport prliminaire, 4 fvrier 2008 Murphy, Jonathan et Alkache Alhada. Global Programme for Parliamentary Strengthening. Deuxime rapport dvaluation mi-parcours. PNUD, fvrier 2007 PNUD Bnin. Consolidated GPPS II Mid-Term Evaluation Report GPPS II and Progress Reports Bnin PNUD-Benin. Greening PRSP Second Generation: A Useful Experience for Sustainable Development in Benin. Septembre 2007 Rpublique du Bnin Ministre de la sant et PNUD. valuation finale des programmes nationaux de lutte contre le sida, le paludisme et la tuberculose financs par le Fonds mondial au Bnin. Rapport final, octobre 2007 Thort, Robert et collgues. Rapport de mission dvaluation deffet applique au thme de la microfinance au Bnin. Accs accru des pauvres aux systmes de financement . Rapport final, Mission dvaluation de leffet No 7 du Cadre de rsultats stratgiques (CRS) du PNUD Bnin, juin 2004
Documentation du bureau de pays PNUD et GNUD

GNUD. Rapport annuel du Coordonnateur rsident Bnin, 2003, 2004, 2005 et 2006 PNUD-FIDA. Initiative dappui au processus de mise en uvre de la Stratgie de croissance pour la rduction de la pauvret au Bnin (SCRP 2007-2009), Analyse de la prise en compte du volet secteur rural dans la SCRP 2007-2009 et propositions damlioration. Version finale, avril 2008 PNUD Bnin. Rapports 2004, 2005, 2006 et 2007 des rsultats pour le Bnin PNUD Bnin. Plan de changement. Stratgie de repositionnement, de mobilisation des ressources et de communication, novembre 2006
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PNUD Bnin. Rapport sur la situation conomique et sociale au Bnin en 2002. Version finale, mars 2003 PNUD Bnin. Rapport sur la situation conomique et sociale au Bnin en 2002. Avril 2004 PNUD Bnin. Rapport sur la situation conomique et sociale au Bnin en 2004. Juin 2005 PNUD Bnin. Rapport sur le dveloppement humain au Bnin. dition 2005 PNUD, Bureau de lvaluation. valuation du deuxime bilan commun de pays pour lAfrique 20022006. New York, 2007
Documentation provenant des donateurs

Communaut europenne. Document de stratgie de pays et programme indicatif rgional 2008-2013. Version dfinitive, 9 dcembre 2007 MOPAN. The Annual MOPAN Survey 2007. Donor Perceptions of Multilateral Partnership Behaviour at Country Level. Dcembre 2007 Rpublique du Bnin et tats-Unis dAmrique. Millennium Challenge Compact between the United States of America acting through the Millennium Challenge Corporation and the Republic of Benin, fvrier 2006
Synthses de projet et tudes

Benin Joint Programs (8) of various durations from 2001-2008 covering three key areas in the strategy (poverty alleviation, Health/HIV-AIDS, Community Development) Gouvernement bninois et PNUD. Appui la consolidation de la dmocratie travers le renforcement des capacits institutionnelles des partis politiques. Document de projet Gouvernement bninois et PNUD. Projet dappui la bonne gouvernance et la consolidation de la dmocratie travers la mise en place du Mcanisme africain dvaluation par les pairs (MAEP). Document de projet Gouvernement bninois et PNUD. Projet dappui la mise en uvre du Plan stratgique national de lutte contre le VIH/sida. Plan daction annuel 2005 Gouvernement bninois et PNUD. Projet dappui la mise en uvre de la politique nationale de promotion des droits humains. Plan daction annuel 2005 Gouvernement bninois et PNUD. Projet dappui la mise en place dun dispositif dappropriation du concept du Rapport national sur le dveloppement humain. Plans daction annuels 2005 2008 PNUD Bnin. Appui la mise en place de la Gouvernance concerte. Fiche synthse PNUD Bnin. Appui la mise en uvre du Programme natiional sur lenvironnement (PAMO/Micro-hydrolectricit/Forts sacres/PANA/WAP, Projet conjoint avec ONU-Habitat) PNUD Bnin. Appui l'Assemble nationale, la presse crite et aux organisations de la socit civile. Fiche synthse PNUD Bnin. Appui la rforme administrative. Fiche synthse PNUD Bnin. Appui aux Chantiers prioritaires. Fiche synthse PNUD Bnin. Appui aux communes de lAlibori (ADECOM). Fiche synthse PNUD Bnin. Appui aux communes du Borgou (ADECOI). Fiche synthse PNUD Bnin. Appui aux lections. Fiche synthse PNUD Bnin. Dveloppement des capacits de l'administration. Fiche synthse
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PNUD Bnin. tude spciale : Consquences de la monnaie commune CEDEAO sur le dveloppement humain au Bnin. Cotonou, octobre 2003 PNUD Bnin. Mcanisme africain d'valuation par les pairs. Fiche synthse PNUD Bnin. OMD DSRP 2002-2007. Fiche synthse PNUD Bnin. Projet dappui la consolidation de la dmocratie travers le renforcement de la reprsentation des femmes dans les instances de prise de dcisions publiques et politiques (PARPF) Projet PNUD Bnin N 00054569 (gouvernance) PNUD Bnin. Projet cadre intgr, 15 juillet 2007 au 31 dcembre 2008. Fiche synthse PNUD Bnin. Projet Centre des mtiers pour la femme Parakou (projet conjoint). Fiche synthse PNUD Bnin. Promotion de l'emploi durable. Fiche synthse PNUD Bnin. Promotion du volontariat PNUD Bnin. Rapport de ltude sur les radios communautaires au Bnin. Cotonou, novembre 2002
Politiques et directives gnrales du PNUD

FENU, Capitalisation des expriences des projets dappui en dveloppement local et dcentralisation en Afrique de lOuest. Le cas du Bnin, New York, juin 2006 FENU. Delivering the goods building local government capacity to achieve the Millennium Development Goals. New York, octobre 2005 FENU. Local development practices and instruments in West Africa and their relationship to the Millennium Development Goals. A synthesis of case studies from UNCDF programmes in: Benin, Burkina Faso, Guinea, Mali, Niger and Senegal. New York, septembre 2006 Nations Unies, Commission conomique pour lAfrique. Assessing public financial management and accountability in the context of budget transparency in Africa. New York, novembre 2005 PNUD. Dveloppement Parlementaire. Note dorientation, New York, avril 2003 PNUD. Decentralized governance for development: A combined practice note on decentralisation, local governance and urban/rural development. New York, avril 2004 PNUD, Bureau de lvaluation. The evaluation policy of UNDP, DP/2005/28 PNUD, Bureau de lvaluation. Guidelines for assessment of development results. Janvier 2007 PNUD. Roy, Leonard. Decentralization and human rights: A systemic approach. Novembre 2003
VIH/sida
Cadre stratgique national de lutte contre le VIH/sida/IST 2007-2011 Dcret N 2002-273 du 18 juin 2002 portant cration, composition, attributions, organisation et fonctionnement du Comit national de lutte contre le VIH/sida/IST. Loi N 2005-31 du 5 avril 2006 portant prvention, prise en charge et contrle du VIH/sida en Rpublique du Bnin. dition 2006 Plan oprationnel du Cadre stratgique national de lutte contre le VIH/sida/IST 2007-2011
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PNUD - Évaluation Des Résultats Des Activités de Développement Au Benin (ERAD)

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VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD, 2004-2008

valuation des rsultats des activits de dveloppement (ERAD)

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD, 2004-2008

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

Table des matires

Planification nationale et gestion de laide ........................................................................................10 2.2.1 2.2.2

2.3 Chapitre 3 3.1 3.2

Sant et ducation .............................................................................................................................42 4.2.1

VIH/sida, paludisme et tuberculose ...................................................................................................45

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

4.3.1 4.4 Chapitre 5 5.1 5.2 Annexe 1 Annexe 2 Annexe 3

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

Le Directeur du Bureau de lvaluation Saraswathi Menon

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

CONTRIBUTION DU PNUD AUX OBJECTIFS NATIONAUX

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

Capacit dadaptation (souplesse)

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

Dfi 2 : Utiliser pleinement ses atouts

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

Dfi 3 : Renforcer les outils de gestion et lapproche par rsultats

Dfi 4 : Mettre en place des partenariats synergiques

Principal enseignement de lERAD

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

CHAPITRE 1er : INTRODUCTION

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

Vue densemble du processus

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

Collecte et analyse des donnes

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

BENIN ERAD / RAPPORT FINAL

VALUATION DE LA CONTRIBUTION DU PNUD AU DVELOPPEMENT DU BNIN DURANT LA PRIODE 2004-2008

Niveaux rgional et national