LES INSTITUTIONS DE LUNION EUROPENNE

Bibliographie : - Trait sur lUE, autoris en examen - J. Roux : Droit institutionnel de lunion europenne - M. Clapie : Manuel dinstitutions europennes Examens : Questions de cours, 1h

INTRODUCTION : CHAPITRE 1 LES COMMUNAUTES EUROPEENNES

SECTION 1 LES BASES DE LA CONSTRUCTION COMMUNAUTAIRE 1 LA SPECIFICITE DU PROJET COMMUNAUTAIRE

Ce projet tel quil continue de se dvelopper aujourdhui a t initi par Jean Monnet et prsent par Robert Schuman dans le discours du quai de lhorloge lors dune grande confrence de presse le 9 mai 1950. Monnet et Schuman ont vcu les deux conflits mondiaux et on ressentit le prix des divisions europennes. J. Monnet a t qualifi dhomme de lombre, cest surtout un concepteur qui sest efforc de faire endosser ses ides et ses projets par des hommes politiques. Il a ainsi imagin une union franco-britannique pendant lentre deux guerre.

Il a ensuite imagin la CECA et la CED. Il a cependant aussi exerc des fonctions importantes : secrtaire gnral de la SDN, membre du Comit Franais de Libration Nationale et nomm Commissaire au Plan par la Gnral de Gaulle. Il a exerc de hautes fonctions au sein des institutions europennes et a t lu prsident de la haute autorit de la CECA jusqu' sa dmission pour chec du projet de CED. Schuman peut tre dcrit comme lhomme dune double culture francogermanique. Il a donc eu la citoyennet allemande tout en sopposant au pouvoir nazi. Ds la fin de la guerre il a occup dimportantes fonctions politiques. Ctait un homme de gouvernement, il y entre en 1946 comme ministre des finances, puis il est nomm prsident du conseil en 1947 et ministre des affaires trangres de 1948 1952. Il a t garde des sceaux en 1955 avant de devenir prsident de lassemble consultative (actuel parlement europen) de 1956 1960. Ce ne sont pas les seuls pres fondateurs, mais il ont t tous deux lorigine du plan Schuman, et leur exprience a marqu la construction europenne autour de trois ides : une perspective rsolument fdraliste, et une dynamique fonctionnelle, fonde sur la technique de lintgration. 1

A) LA PERSPECTIVE FEDERALISTE

Dans un discours au CFLN le 5 aout 1943, Monnet considrait quil ny aura pas de paix en Europe si les tats se reconstituent sur une base de souverainet nationale avec ce que cela implique de politique de prestige et de protection conomique. Les pays dEurope sont trop troit pour assurer leur peuple la prosprit et les dveloppement sociaux indispensables, cela suppose que les tats dEurope sunissent en une fdration, ou une entit europenne qui en fasse une identit conomique . Cette perspective va tre retrouve dans la dclaration du quai de lhorloge o le projet prsent par Schuman a pour ambition ultime de marquer la premire tape de la fdration europenne, donc de jeter les premires assises dune fdration europenne indispensable la paix. Le fdralisme peut se dfinir comme un mode de groupement structur qui implique lautonomie politique des collectivits membres mais aussi leur soumission des dcisions fdrales, ladoption desquelles ces collectivits sont associes. Dans lhistoire et en droit constitutionnel, la fdration se confond avec ltat fdral, oppos ltat unitaire. En Europe il en existe plusieurs exemples, notamment lAllemagne ou encore la Suisse. Ltat fdr dtient presque toutes les caractristiques dun tat, sauf la personnalit juridique sur la scne internationale. La confdration est une association dtats qui respecte leur souverainet internationale. Elle se traduit donc par la mise en place dinstitutions destines accorder les politiques des membres dans certains domaines. La confdration nest pas un tat du point de vue du droit international. Historiquement cette forme a peu subsist. Lobjectif fdral est de moins en moins affich dans les communauts europennes. Toute rfrence une volution vers une structure fdrale a t retire des traits. Lunion reste aujourdhui encore une structure sui generis. La perspective fdraliste a dabord dtermin la mthode communautaire. lpoque, au dbut des annes 50, lide fdrale bnficiait dune trs forte adhsion, y compris au sein des socits civiles. Loriginalit du plan Schuman tenait lide que lobjectif fdral allait tre atteint par la voie fonctionnelle. B) LA DYNAMIQUE FONCTIONNELLE, OU FONCTIONNALISME

Lide essentielle du plan Schuman est que lEurope ne se fera pas dun coup ni sur une construction densemble, elle se fera par des ralisations concrtes, crant dabord des solidarits de fait et par ltablissement de bases communes, de dveloppement conomique . Si on rapporte le plan Schuman aux diffrentes propositions mises pendant le congrs de La Haye de 1948, on mesure une certaine rupture. Les participants au congrs de la Haye avaient eux mmes envisag une unification europenne de manire progressive, mais cette progressivit se traduisait par la mise en place tale dans le temps de diffrentes institutions, dont : en premier lieu un conseil suprieur de lEurope pour prendre les mesures ncessaires au redressement conomique, la dfense, le maintien des liberts dmocratiques et la prparation dune union politique et conomique ; ensuite avec la mise en place dune assemble parlementaire issue dans un premier temps des parlements nationaux ; enfin avec la constitution dun secteur de dfense.

Cest dire que cette approche institutionnelle se faisait avec un fort primat accord aux questions politiques. Dans le plan Schuman, inspir de Monnet, lide est au contraire de passer en premier par lconomie qui permet de crer une solidarit de fait. Cette solidarit de fait mnera terme une union politique. Le plan Schuman ne prtend donc pas intgrer lensemble des fonctions et secteurs dans un schma de type constitutionnel, mais plus simplement doprer la mise en commun de production de base en les plaant sous une autorit supranationale, donc une autorit qui se situe au dessus des tats. Schuman dclare ainsi en 1951 Faire lEurope cest prcisment coordonner les activits des pays europen, accroitre leur efficacit en les librant des gosme nationaux, les orienter vers un bien commun supranational . Lamricain Ernst Haas a mis en avant deux principes essentiels de la mthode communautaire : leffet dentrainement (thorie du spillover, qui oblige les tats membres de la communaut approfondir la mise en commun de leurs intrts, sous peine de reculer. Toute nouvelle ralisation, une fois acheve, en appelle une autre) ; leffet cliquet (tout retour en arrire est trs difficilement envisageable, irrversibilit des transferts de comptence). Le spill over semble tre un mcanisme que les tats ne contrlent pas, en ralit il repose toujours sur le consentement des tats, ce sont eux qui dterminent lampleur de la mise en commun. Il y a donc une dynamique objective mais aussi des choix politiques. Sous rserve de cette nuance, la dynamique fonctionnelle a put oprer grce une mthode particulire : lintgration. Le fonctionnalisme est donc une thorie dveloppe pour rendre compte du fonctionnement du plan Schuman.

C) LA METHODE INTEGRATIVE :

Les trs nombreuses organisations europennes cres la fin des annes 40 avaient comme caractristique commune de reposer sur la coopration intergouvernementale. Schuman et Monnet voulait dpasser ce mode de collaboration des tats. Lintgration est donc dabord une notion conomique. Au plan conomique elle revt une double dimension ngative et positive. Dun point de vue ngatif elle demande la suppression des entraves aux changes entre les tats membres et la libre circulation des biens et des moyens de production. De manire positive elle suppose aussi une coordination des politiques nationales, voire linstitution de politiques communes.

Juridiquement lintgration, telle que thorise par Pierre Pescatore, correspond un mode de redistribution des fonctions, de ramnagement des souverainet, on peut ainsi parler de souverainet partage, voire ampute du point de vue des tats. Lintgration va se distinguer par quatre lments cumulatifs : La mise en place dinstitutions, dorganes, indpendants des tats, appeles dfendre dautres intrts que les intrts nationaux Le recours la majorit, ventuellement qualifie pour ladoption des dcisions

Le pouvoir ddicter des rgles de droit, qui sont obligatoire pour les tats sans avoir besoin dtre confirmes, ratifies, ni pouvoir tre modifies en droit interne ; et qui sont aussi susceptibles datteindre les particuliers.

Elle implique le dessaisissement de ltat qui renonce exercer des comptences. Il existe plusieurs degrs de dessaisissement. Les institutions europennes peuvent avoir : - une comptence exclusive (rare), - partage (ltat continue de pouvoir lgifrer, dans la mesure ou lunion na pas exerc sa propre comptence en mettant des actes dharmonisation totale) - ou simplement dencadrement (la norme communautaire na pas vocation se substituer la norme nationale), - enfin les comptences europennes peuvent tre complmentaires (ltat exerce une comptence et les institutions de lunion lui apporte une aide financire pour mener bien cette comptence).

Lide de dessaisissement est caractristique de la logique dintgration mais elle se fait donc diffrentes chelles. Cette ide dintgration sest exprime pour la premire fois dans la CECA.

2 LA MISE EN PLACE DU PROJET COMMUNAUTAIRE

A) LA CREATION DE LA CECA

Cette mise en commun de la production de charbon et dacier est fondatrice du plan Schuman. Cette ide a t soutenue ds le dpart par Konrad Adenauer, chancelier allemand puis par De Gasperi et Spaak, ministres des affaires trangres italien et belge. Les ngociations sont donc engages en juin 1950 entre 6 tats : la France, lAllemagne, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas. Le RoyaumeUnis stant refus toute alination de souverainet a refus de participer aux travaux prparatoires. Ces ngociations aboutissent la signature du trait de Paris le 18 avril 1951 qui met en place la CECA. Lintgration est alors mise en place pour une priode de 50 ans. Il sagissait dorganiser un march commun, une zone de libre change et de libre concurrence pour le charbon et lacier. Le systme est donc dominante no-librale, mais ce libralisme nexcluait pas des mthodes interventionnistes en cas de crise, ni mme des mthodes dapparence dirigiste puisque des prix maxima pouvaient tre imposs de manire garantir un accs certains produits. Loption librale nexcluait pas des considrations sociales et la communaut avait galement pour mission damliorer les conditions de vie et de travail ainsi que dassurer lgal accs aux sources de production. Sur le plan juridique, la principale originalit du trait de Paris est de confier la gestion de ce march commun une haute autorit CECA forme de 9 personnalits indpendantes. Lors des ngociations, les petits tats avaient obtenus que la structure de la CECA comporte en outre un conseil spcial des ministres charg de coordonner laction de la haute-autorit avec celle des gouvernements, ainsi quune assemble compose de parlementaires nationaux, et une cour de justice. Cette structure quadripartite sera ensuite systmatiquement reprise. Le trait de Paris se distingue en ce quil attribuait le pouvoir de dcision la haute autorit. Par la suite on verra que ce schma supranational a subits quelques reculs.

B) LECHEC DE LA CED

Face la menace sovitique, la participation de la RFA la dfense du continent semblait simposer et les USA suggrait son rarmement au Conseil Atlantique Nord en septembre 1950. Compte tenu du pass rcent, cette suggestion faisait invitablement naitre certaine crainte, et la France ragit avec vigueur le 29 octobre 1950. Inspir par Jean Monnet, le prsident du conseil Ren Pleven, prsentt un nouveau projet consistant plutt former une arme europenne sous commandement commun qui permettrait dintgrer des units allemandes sans pour autant que lAllemagne dispose dune arme nationale (Plan Pleven, 1950). Un trait instituant une Communaut Europenne de Dfense fut sign le 27 mai 1952 entre les 6 tats membres de la CECA, se texte se doublant dune projet dunion politique de nature fdrale qui absorberait la CECA, la Communaut Europenne de Dfense, et qui recevrait comptence dans les domaines de la dfense, de la politique trangre et de lconomie. En France, lopposition au trait CED se fortifie, et le 30 aout 1954 cest lassemble nationale qui soppose sa ratification alors que celle-ci avait dj eu lieu dans les autres tats membres. En raison de cet chec, sest impose une distinction entre intgration conomique et intgration politique. De plus cet chec est venu valider la voie initie par la CECA dune dmarche trs pragmatique et essentiellement conomique pour parvenir lunit europenne.

C) LINSTITUTION DE LA CEEA ET DE LA CEE

Tenu linitiative des pays du Benelux, la confrence de Messine en 1955 marqua une volont de relance de la construction communautaire. Les 6 gouvernements reprsents se montrrent convaincus que le moment tait venu de franchir une nouvelle tape tout en mettant lavis que la construction europenne se devait de se raliser dabord dans le domaine conomique. Un comit, prsid par P-H Spaak fut charg de prparer un rapport sur les possibilits dune union conomique gnrale ainsi que sur une union dans le domaine nuclaire. Ce rapport constitut la base des ngociations aboutissant la signature, pour une dure indtermine, des deux traits de Rome instituant la Communaut conomique Europenne et le Communaut Europenne de nergie Atomique. Lobjectif du trait Euratom tait pour lessentiel de faire face un risque de pnurie nergtique, et de compenser le retard pris en matire nuclaire par les tats continentaux. Il sagissait donc de dvelopper une industrie nuclaire civile europenne travers linstitution dentreprises communes, la coordination des investissements, la promotion de la recherche et la diffusion des informations. Le trait instituant la CEE avait pour objectif dintgrer les conomies nationales des 6 tats membres dans un march commun gnralis. La premire tape consistait instaurer une union douanire avec des tarifs douaniers extrieurs communs et une libre circulation des services et des biens au sein de lunion. Cette ralisation implique labolition de toutes les restrictions la libre circulation des services, des travailleurs, des marchandises et des capitaux, de manire ce que le march commun fonctionne comme un march national. Cette ralisation saccompagne de politiques communes, notamment dans le domaine agricole (PAC), commercial (PCC) et dans le domaine des transports et de la pche.

Vu lampleur de ces objectifs, la progressivit de lintgration se conoit dune manire nouvelle par rapport au trait de Paris, elle se conoit non plus par secteur mais pas tapes. Juridiquement le trait de Rome est simplement un trait cadre, il assigne des objectifs et pose des principes, mais la mise en uvre de ces principes va impliquer ladoption dactes trs nombreux pour que se ralise le march commun. Au demeurant, les deux traits de Rome avaient en commun de ne plus confier le pouvoir de dcision linstitution supra nationale et indpendante, renomme alors Commission (et non plus haute autorit). La responsabilit de crer des rgles ncessaire la mise ne place du march commun revient alors au conseil des ministres, organe reprsentant des gouvernements. A lorigine il y avait donc trois communauts qui taient chacune dote de sa personnalit juridique et de sa propre structure institutionnelle, les traits de Rome ne lavaient que partiellement unifi, en prvoyant que lassemble parlementaire et la cour de justice seraient des institutions communes la CECA, la CEE et Euratom. Pour le reste il y avait donc 6 organes excutifs. Cette architecture pouvait sembler paradoxale vu que les trois communauts sinscrivait dans un objectif commun : lunit europenne. Le trait de Bruxelles (1965) opr la fusion de excutifs, les trois communauts sont alors unies par une structure institutionnelle commune. Ce mouvement dunification ne doit pas occulter des volutions assez contrastes et cest la CEE qui va rapidement devenir dominante.

SECTION 2 : LES RELANCES DE LA CONSTRUCTION COMMUNAUTAIRE

Lhistoire de la construction communautaire est marque par des crises qui ont donn de nouveaux lans la construction. Ce caractre sest manifest la priode transitoire dentre en vigueur du trait CEE. Durant les 12 ans de cette priode transitoire, les tats et les institutions devaient poser les bases du futur march commun. Cest durant cette priode qua t institue lunion douanire (1968), quont t adopts les rglements de base de la politique agricole commune et de trs nombreuses directives destines faciliter la libre circulation des travailleurs, salaris ou indpendants. Toutefois, cest aussi dans cette priode que se sont manifestes de trs fortes dissensions entre les tats membres, ou plus prcisment entre la France et ses partenaires. En effet, la politique du gnral De Gaulle tait empreinte dune forte hostilit latlantisme mais aussi au modle mme de la supranationalit. La candidature du Royaume-Unis fut ainsi un premier sujet de discorde, le prsident franais y mis en effet par deux fois son veto. Les dissensions se sont encore avives sur la question des prolongements politiques de lintgration conomique. Lchec de la CED navait, en effet, pas mis un terme lide mme que lintgration conomique devait saccompagner dune forme de regroupement plus politique. En 1961, le plan Fouchet fut ainsi propos, visant constituer une union politique, comptente en matire de politique trangre et de dfense, mais fonctionnant sur la base dune structure strictement intergouvernementale o les responsabilits principales incomberaient un organe reprsentant les tats et dont les dcisions seraient prises lunanimit. Ce modle excluait le modle des institutions communautaire et rencontra une vive opposition des autres tats membres.

Enfin, une crise majeure clatt en 1965 lorsque le 30 juin, le gouvernement franais dcida de pratiquer la politique de la chaise vide pour protester contre les propositions de la commission qui liaient la question du financement de la PAC linstitution de ressources propres au bnfice de la communaut et une augmentation des pouvoirs du parlements europen (assemble parlementaire). Cette contestation dordre financier et institutionnel sinscrivait en outre dans la perspective du passage au vote majoritaire qui avait t en principe fix par le trait de Rome au 1er Janvier 1966. La France nacceptais pas quun tat souverain puisse se voir imposer des dcisions quil nadmettait pas. Labsence des ministres franais, qui ne sigeaient plus au conseil o lunanimit tait toujours requise bloqua donc les institutions pendant plusieurs mois. La crise se dnoua avec le compromis de Luxembourg de janvier 1966 partir duquel la pratique du consensus sest banalis, le conseil des ministres ne votait donc plus, de sorte que sur toutes les questions considres par un tats comme relevant de ses intrts fondamentaux, les reprsentants des gouvernements disposent donc dun droit de veto. Le compromis permit de sortir de la crise de la chaise vide, mais il a durablement fauss le fonctionnement de lintgration jusquau milieu des annes 1980. Do la ncessit des relances, dont le premier tournant est le sommet de la Haye en 1969, avant dtre prolong par une disposition de lacte unique europen.

1 : LE SOMMET DE LA HAYE

Les sommets runissent les chefs dtats des pays de lunion. Celui de la Haye est significatif en ce quil a permit de nouveaux dveloppements de lintgration, mais aussi parce quil a permis la mise en place de la coopration politique europenne, la CPE. A) LES DEVELOPPEMENTS P OLITIQUES DE LINTEG RATION Le communiqu final du sommet de la Haye mettais laccent sur trois thmes : lachvement, lapprofondissement et llargissement. 1) LACHEVEMENT Ce processus dachvement se traduisit par deux adaptations institutionnelles qui taient envisages par le trait de Rome de 1957 mais qui navaient pas put tre ralises dans le contexte de crise. La premire adaptation a concern le mode de financement des communauts europennes. Jusqu' alors, les communauts taient finances par des contributions tatiques, comme toute autre organisation internationale, ce qui donnait donc un moyen aux tats de contrler les politiques entreprises par les communauts. Dans le prolongement direct du sommet de la Haye, une dcision du 21 avril 1970 organisa le remplacement de ces contributions tatiques par une systme de ressource propre, autrement dit de recettes dfinitivement attribue aux communauts et leurs revenant de droit, sans quune dcisions ultrieure des autorits nationales soit ncessaire. A lorigine, ces ressources ses constituaient en premier lieu des droits limportation perut sur les produits fabriqus dans des pays tiers et mis en circulation dans le march commun ainsi que des droits perut sur les produits agricoles imports de pays tiers. Sy ajoutait une ressource dite d quilibre , forme par un taux prlev sur lassiette harmonise de la 7

TVA. Cette ressource dquilibre na pas suffit, une 4me ressource propre est donc venue sajouter : la ressource PNB prleve aux tats en fonction de leur PNB, ce mcanisme rappelle le financement par contribution tatique, sauf que les parlements nationaux ne peuvent pas intervenir dans le choix de ce budget. La seconde adaptation a consiste mettre fin la dsignation des membres de lassemble parlementaire au sein des parlements nationaux, donc mettre fin un mcanisme de reprsentation indirecte des peuples. Le trait de Rome se distinguait cependant en ce quil permettait, envisageait, un passage llection au suffrage universel direct des dputs europens. A cet effet, laccord unanime des tats membres tait cependant requis et ce principe tait loin dtre acquis, la France faisant notamment valoir que une fois dote dune telle lgitimit, lassemble parlementaire chercherait sattribuer de nouvelles comptences, menaant alors le principe de la souverainet nationale et perturbant lquilibre communautaire. Il faudra attendre le sommet de Paris en 1974 pour que la situation se dnoue. Ce sommet est marqu par la prsence de nouveaux dirigeants en France, en Allemagne et au RoyaumeUni. Le principe dune reprsentation directe des peuples de la communauts fut alors arrt et act par un acte du conseil du 20 avril 1976 relatif llection au suffrage universel direct des membres de lassemble parlementaire. Ces actes sont pris par les reprsentants des tats et constituent une rvision simplifie des traits qui a donc subit un processus de ratification dans les tats membres. On va donc au bout de la logique de lachvement de lintgration

2) LAPPROFONDISSEMENT : Deux sries de ralisation ont tmoign de ce fameux effet dentrainement. En premier lieu, confront aux consquences nfastes de la fluctuation des monnaies sur les changes intracommunautaires et sur les dispositions de la PAC, les chefs dtats et de gouvernement, lors du sommet de La Haye, exprimrent leur volont de progresser sur la voie dune vritable union conomique et montaire. Sur cette base, le plan Werner de 1970 proposait dunifier terme les politiques conomiques nationales sous lgide des communauts, et de crer une organisation montaire susceptible daboutir en 1980 une monnaie unique. Bien que ce plan ait t approuv par deux rsolutions du conseil en 1971 et 72, il na pas rellement put tre mis en uvre compte tenu du contexte international, notamment la volont des tats-Unis de bloquer le dollar. Il a simplement pris la forme trs embryonnaire du Serment Montaire Europen. Il faudra ensuite attendre 1979 pour que lUnion Montaire trouve son premier ancrage travers le Systme Montaire Europen. Le but du SME tait dassurer une stabilisation des taux de change, des monnaies, autour dun talon commun, lcu, fond sur un panel de monnaies europennes. Dans le cadre du SME il tait prvu que les fluctuations entre les monnaies de 2 tats participants ne pouvaient pas dpasser un taux charnire dfinit en cus. Le Royaume-Uni na fait son entr dans le SME quen 1990, pour en ressortir en 1992. Paralllement, toutes les potentialits des traits furent exploites pour dvelopper diffrentes politiques daccompagnement de lintgration conomique. Lors du sommet de Paris doctobre 1972, les dirigeants des tats membres de la communauts taient convenus que lexpansion conomique ne pouvait pas tre une fin en soi, mais quelle devait en priorit permettre dattnuer

la disparit des conditions de vie. Lintention tait alors de mettre le progrs au service de tous, en attachant une attention particulire aux valeurs et aux biens non matriels. Ces dclarations se sont concrtises en premier lieu par le dveloppement dune politique rgionale destine rduire les carts de dveloppement entre les rgions, avec la cration en 1975 du FEDER. Les premires bases dune politique de protection de lenvironnement ont aussi t jetes ce moment, ainsi que celle dune politique de protection des consommateurs, tout cela en consquence de louverture du march. Le sommet de Paris a aussi permit de renforcer la politique de protection des travailleurs, notamment sur le terrain de lgalit homme- femme dans le monde du travail (directive D76/207). Dans ces domaines, le trait ne prvoyait pas de disposition qui permettait la communaut de prendre des actes, ils ont donc t pris en accord avec la clause de rvision et dadaptation. 3) LELARGISSEMENT Les communauts se prsentaient lorigine comme la petite Europe , et toute ouverture semblait difficile, compte tenu notamment de la position franaise hostile latlantisme. Aprs que le prsident Pompidou ait lev le veto ladhsion du Royaume-Uni lors du sommet de La Haye, des ngociations souvrirent immdiatement avec quatre tats candidats : Royaume-Uni, Irlande, Danemark, Norvge, et se conclurent par la signature dun trait dadhsion le 22 janvier 1972. Au 1er janvier 1973, les communauts ne comptaient effectivement que 3 nouveaux membres, la ratification du trait dadhsion stant heurt en Norvge un rfrendum ngatif. Il apparut assez vite que certains problmes navaient pas t correctement anticips. Ds mars 1974, le Royaume-Uni demandt une rengociation de ses conditions dadhsion, en particulier celles relatives au systme de ressource propre, sous menace de se retirer. En 1975, cet tat obtient quun mcanisme correcteur soit introduit. En 1978, Thatcher obtient que des dpenses spcifiques de la communaut envers le Royaume-Uni soient institues. Lors du conseil de Fontainebleau en 1984, il fut dcid de donner au Royaume-Uni une compensation quivalente un pourcentage de son solde net ngatif, cest ce quon appelle le chque britannique, dans le cadre de la politique du juste retour, une politique radicalement contraire au fondement mme des communauts qui doit reposer sur la solidarit des tats membres. Ces particularits ont cre des dissensions jusquen 2005 lorsque la Grande-Bretagne demande une rduction des fonds allous la PAC et que la France demande la suppression du chque britannique. La perspective dune ouverture vers le sud des communauts fut aborde avec plus de prudence, la Grce en 1975 et le Portugal en 1977 avaient cependant fait acte de candidature. Le rgime politique de ces tats demandait cependant encore a tre stabilis, mais au del se posait aussi un problme conomique. En effet ces trois tats prsentaient un niveau de dveloppement assez infrieur celui des membres de la communaut, et surtout une conomie fonde sur des productions agricoles dj excdentaires. De ce fait, llargissement sest opr en deux temps, avec en premier lieu lentre de la Grce en 1981, puis celle de lEspagne et du Portugal en 1986. Le sommet de la Haye a donn dautres impulsions dcisives la construction de lUE en mettant en place la Coopration Politique Europenne.

B) LA MISE EN PLACE DE LA CPE

Aprs lchec successif du modle intgratif incarn par la CED (1953), puis dun mthode plus confdrative avec le plan Fouchet, les dbats de principe lors du sommet de la Haye furent laisss de cot, et les chefs dtats et de gouvernement invitrent seulement les ministres des affaires trangre tudier la meilleure manire possible de raliser des progrs dans le domaine de lunification politique . Conformment ce mandat, les ministres approuvrent ainsi le 29 octobre 1970 le rapport Davignon, galement dit rapport de Luxembourg. Ce document constitue lacte fondateur de la CPE. Le constat a t fait que les dveloppements actuels des communauts europennes de lintgration imposent aux tats membres de se doter des textes intrieurs permettant dharmoniser leurs points de vue en matire de politique internationale. Cest dans ce domaine des politiques trangre quil convenait alors de faire porter concrtement les premier efforts pour manifester aux yeux de tous la vocation politique de lEurope. Ces dcisions identifient le domaine essentiel de la CPE, une coopration exclusivement centre sur la politique extrieure, lexclusion des questions de dfense. A partir de l, les mcanismes esquisss par le rapport Davignon restaient trs diplomatiques. Lobjectif tait, dune part, dassurer par une information et des consultations rgulires, un meilleurs comprhension mutuelle sur les grands problmes internationaux, et dautre part, de renforcer la solidarit des tats membres en favorisant une coordination des points de vue, la concertation des attitudes et, si ncessaire et possible, des actions communes. Perfectionn par la suite du rapport Davignon, notamment par les rapports de Copenhague (1971) et Londres (1981), les gouvernements vont se concerter et ventuellement adopter une dclaration commune. Quoi quelle soit donc strictement intergouvernementale, la CPE ne pouvait pas fonctionner indpendamment des communauts, de ce fait, la commission, ds lorigine, avait t invite faire connatre son avis chaque fois que les questions de politiques internationales examines par les ministres entrainerait des effets sur les activits de la communaut. Cette ncessaire liaison entre intgration conomique et coopration politique a, au demeurant, conduit les chefs d tats et de gouvernement, institutionnaliser leurs sommets et donc crer, en 1974 lissu du sommet de Paris, le Conseil Europen, une instance qui sera donc totalement transversale. Ce lien intrinsque entre coopration et intgration, ne sera finalement formalis quavec lActe Unique Europen.

2 : LACTE UNIQUE EUROPEEN (AUE), FEVRIER 1986

Au milieu des annes 1980, la ncessit dune nouvelle relance stait fait sentir, dabord parce que les chocs ptroliers avaient put crer des rflexes protectionnistes, et au del, parce que la ralisation du march commun accumulait un trs net retard, en raison notamment des difficults de ngociation. Le conseil europen de fontainebleau (1984) institua deux comits ad hoc en vue, dune part, de faire des suggestions quand la construction europenne, et dautre part en vue de faire des suggestions sur la libre circulation des personnes car la volont saffirmait dj de placer les citoyens au cur de la construction communautaire, pour passer de lEurope des marchands lEurope des citoyens (comit ).

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A la lumire des rapports tablis par ces deux comits, le conseil europen de Milan (1985) demanda la formation dune confrence intergouvernementale investie dun double mandat : procder aux modifications ncessaires du traits CEE (traite de Rome) et dautre part, rdiger un trait sur la coopration politique. De ce fait, ce sont dabord des textes distincts qui ont t ngocis, avant quun compromis ne permette de les runir en un seul instrument, do ce nom dActe Unique Europen, qui ne doit cependant pas masquer le caractre hybride de linstrument dun point de vue juridique. En effet pour une partie il se prsente comme le premier grand trait de rvision globale du TCE mais aussi comme un trait international classique de coopration intergouvernementale. Instrument dont lapport va se dcoupler : dun cot la planification du march intrieur comme rvision de la TCE, et en tant que trait internationale plus classique : la codification de la CPE. A) LA PLANIFICATION DU MARCHE INTERIEUR

LAUE doit beaucoup au livre blanc de la commission europenne de juin 1985 sur lachvement du march intrieur. Dans ce document, linstitution constatait en effet que subsistait encore des obstacles aux changes, constitus par des barrires physiques et techniques du la disparit des lgislations nationales, et des barrires fiscales. En consquence, la commission avait dress linventaire des quelques 80 mesures qui devaient tre prises pour dmanteler ces entraves avant le 1er janvier 1993. LAUE restera sans doute pour avoir repris ce projet mobilisateur, en assignant la communaut europenne un objectif concret et dat : difier un march intrieur, un espace sans frontires dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux et assure, au cours dune priode allant jusqu'au 31 dcembre 1992. Comme cette chance navait pas deffet obligatoire, il revenait au conseil dadopter tous les rglements communautaires ncessaire afin den faciliter ladoption. Sur un plan institutionnel, lAUE a donc prvu que pour le rapprochement des lgislations nationales, les reprsentants des tats statueraient la majorit qualifie. A la suite de lAUE, le compromis de Luxembourg a t abrog dans les faits, le conseil a recommenc voter la majorit qualifie. Paralllement, lAUE confortait lintgration conomique positive en tendant formellement les comptences des communauts au domaine de lenvironnement ainsi quen matire de recherche et de dveloppement technologique. Il introduisit surtout, travers la cohsion conomique et sociale, un principe de solidarit afin de corriger les disparits au sein de la communaut, que lentre des nouveaux membres avait accentus. LAUE a opr dautres modifications institutionnelles : dune part les pouvoirs du parlement europen ont t renforc afin de remdier un certain dficit dmocratique (les parlements nationaux sont effacs, le parlement europen na quun rle consultatif) travers la procdure de coopration et la procdure davis conforme (le parlement peut ratifier mais ne peut pas faire damendements). Par ailleurs, la commission sest vue confr un pouvoir gnral dexcution des actes. Enfin, pour dcharger le rle de la cour de justice, la facult est donne au conseil de crer une juridiction communautaire de premire instance. Paralllement, lAUE, en son titre 3 et venue codifier la CPE.

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B) LA CODIFICATION DE LA CPE

LAUE est le premier trait inclure la coopration en matire de politiques trangres. En vertu de son article 30 1, les tats devaient ainsi sefforcer de formuler et de mettre en uvre une politique trangre europenne. La formule ne doit pas tromper : lAUE nopre aucun transfert de comptence en faveur des communauts europennes, les rgles applicables la coopration politique demeuraient distinctes, le mode normal dadoption des dcisions restait le consensus, mme si les autres parties contractantes devaient sabstenir dans la mesure du possible dy faire obstacle. Pour lessentiel lAUE sest born codifier les pratiques intergouvernementales antrieures, tel que convenu dans les rapports de Luxembourg, Copenhague et Londres. Quelques points ont t complt : cration dun secrtariat politique , extension du champ de la coopration aux aspects politiques et conomique de la scurit, extension des liens avec les institutions communautaires. Dans sa premire partie, lAUE officialise lexistence du Conseil Europen et fixe sa composition. Sur le plan de la coopration politique, le principal mrite de lAUE aura t douvrir la voie une conscration textuelle et conventionnelle de la vocation politique de la construction europenne. Comme le rappel son article 1, les communauts europennes et la coopration politique europenne ont pour objectif de faire progresser ensemble et concrtement lUnion Europenne. Ainsi lAUE prfigurait larchitecture de cette nouvelle entit.

CHAPITRE 2 : LUNION EUROPEENNE

Lapparition de lUnion Europenne en 1992 a marqu un tournant. Dans un contexte international profondment renouvel, cette nouvelle entit va se trouver dans une situation de transformisme permanent. Son dification va ainsi tre marque par la succession rapide de traits. Son expansion va tre sans prcdent avec celle des communauts, cet largissement massif ntant pas sans crer des problmes de fonctionnement qui vont conduire une reconfiguration opre par le trait de Lisbonne, entr en vigueur en 2009. Documents importants : TUE : Art : 13 -> 20 ; TFUE : Art. 189 -> 245 ; ventuellement : Protocole n1 & n 3.

SECTION 1 : LEDIFICATION DE LUNION EUROPEENNE 1 : LE TRAITE FONDATEUR : LE TRAITE DE MAASTRICHT DU 7 FEVRIER 1992

Comme, lAUE, le Trait sur lUnion Europenne est un trait composite : de rvision et de fondation. En tant que trait de rvision, toutes ses dispositions ont t intgres dans le trait de Rome et il ne subsiste en tant que tel que dans sa partie fondation : la cration de lUnion Europenne. En effet, par le trait de Maastricht, les tats membres ont dcid dinstituer une Union Europenne qui nest pas vritablement dfinie, mais seulement dcrite et qui est donc rpute reposer dune part sur les communauts europennes et dautre part sur les politiques et formes de coopration

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spcifiquement institues. Cette architecture trs particulire va brouiller quelque peu la nature de lUnion et rendre dautant plus difficile sa qualification. A) LARCHITECTURE DE L UNION.

LUnion repose sur les communauts, celles ci vont donc constituer son premier et principal pilier. Dans le mme temps, Maastricht introduit aussi une politique trangre et de scurit commune, qui va constituer son deuxime pilier. Enfin, le trait de Maastricht introduit une coopration en matire de justice et daffaires intrieures, qui forme le troisime pilier. Le premier pilier est donc rgit par les traits communautaires, la PESC est rgit par le titre 5 du TUE et la CJAI par le titre 6 du TUE. 1) LE RENFORCEMENT DU PILIER COMMUNAUTAIRE : Dun point de vue matriel, et pour ce qui concerne le premier pilier, lapport essentiel de Maastricht est davoir planifi lUnion conomique et Montaire, donc une zone o circulerait une monnaie unique et o la politique montaire serait conduite et gre titre exclusif par une nouvelle institution supranationale : la Banque Centrale Europenne. Cest un cap essentiel dans lintgration, les tats sont en effet ainsi amen perdre une comptence rgalienne : celle de battre la monnaie. En revanche, sur le plan conomique, les tats conservent leurs comptences, les politiques nationales ont simplement vocation tre coordonnes. Ce projet vient donc enfin concrtiser les premiers plans qui avaient t dvelopps au dbut des annes 1970, mais il ne ralise pas vritablement dunion montaire. Dans cette perspective, le trait de Maastricht distinguait trois temps : 1990 1993 : Les tats membres sont appels coordonner leurs politiques conomiques, et la libre circulation des capitaux doit tre assur. Cest lAUE qui avait dj impliqu ces mesures. Au 1er janvier 1994 : seconde tape durant laquelle les tats doivent remplir les 5 critres de convergence, notamment, limiter la dette publique, les taux dintrts, linflation ou le dficit public. 1998 : les tats remplissant ces critres adoptent la monnaie unique, leuro.

Paralllement, le trait de Maastricht a, nouveau, tendu les comptences communautaire, notamment des domaines non-conomiques : ducation, jeunesse, sant publique, culture, tant prcis toutefois que dans ces domaines, il ny a pas de dessaisissement des tats. La communaut na pas comptence pour harmoniser les lgislations nationales, elle peut seulement appuyer les actions des tats. Le trait de Maastricht renforce la politique sociale europenne (protection des travailleurs) par la voie dun protocole 11 (pas le Royaume-Uni, 1er exemple de flexibilit ngative).

Maastricht ne se contente pas de renforcer les pouvoirs du parlement europen, il tablit surtout la citoyennet europenne, attribu tout ressortissant dun tat membre, tout en restant un statut second et complmentaire. Cette citoyennet garantit 4 sries de droit : la libre circulation

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le droit de vote et dligibilit aux lections europennes dans ltat de rsidence ainsi que le droit de vote et dligibilit aux lections municipales du lieu de rsidence le droit de protection diplomatique et consulaire dans un tat tiers ou ltat de nationalit nest pas reprsent les droits de dmocratie participative : droit de ptition europenne, droit de saisir le mdiateur europen et droit dcrire aux institutions.

Un nouveau lien dallgeance se cre donc. 2) LADJONCTION DES PIL IERS INTERGOUVERNEMENTAUX La Politique Europenne de Scurit Commune se substitue la CPE mais sen distingue deux gards : cette PESC intgre les questions de scurit et peut donc, terme, conduire une politique de dfense commune mais aussi une dfense commune. La CPE tait rest un processus dclaratif, la PESC comporte de nouveaux instruments : les actions et les positions communes : Les positions communes sont destines exprimer le point de vue de lunion europenne sur une question thmatique ou rgionale. En vertu du trait sur lUE, les tats doivent veiller ce que leur propre position nationale soit conforme ces positions communes. Les actions communes correspondent une situation o il savre ncessaire pour lUE dintervenir sur le terrain (envoi dobservateurs, aides matrielles). Ces actions communes engagent les tats membres, elles ont donc une porte contraignante leur gard.

Pour autant il ny a pas proprement parler de transfert de comptences, ce nest pas parce que Maastricht introduit la PESC que les tats perdent la souverainet sur lorganisation de leur propre scurit. Par nature, la PESC reste intergouvernementale, elle va donc pour beaucoup reposer sur des consultations entre tats membres et pratiquer par exemple le vote lunanimit. Cest le mme schma qui a t retenu pour la coopration en matire de justice. B) LA NATURE DE LUNION L'UE s'avre difficile qualifie par rapport aux catgories juridiques classiques. Ce n'est ni un tat ni un super tat car l'UE ne runi pas les trois lments constitutifs de l'tat (population, territoire, gouvernement). Mais on dpasse le schma traditionnel des organisations internationales au regard du premier pilier. A ce titre, la dimension fdrale mme si l'objectif fdrale n'est plus voqu, l'intgration se rattache au fdralisme. Les comptences fdrales portent sur tout ce qui touche la politique trangre, alors qu'ici les relations nationales de souverainet touche plus au niveau socio-conomique. Cette dimension ne se retrouve pas dans les piliers 2 et 3. Certains disent que l'UE est Sui Generis c'est dire qu'elle est la seule dans son genre. 1) UNE UNITE STRUCTURELLE Cette unit ressort des dispositions dites communes et finales qui surplombent aux trois piliers. Les dispositions communes au titre 1 du trait de Maastricht dfinissent les missions et les objectifs gnraux de l'union oprant dont une sorte de synthse entre les trois piliers et mettant en lumire la philosophie politique de la construction europenne. C'est ce titre notamment qu'est rappel le 14

principe selon lequel l'union respecte les droits fondamentaux (DDHC). Mais ces dispositions communes dotent surtout l'union d'un cadre institutionnel unique cens assurer la continuit et la cohrence des actions quelque soit le pilier dans le cadre desquelles elles sont entre prisent. Concrtement, ce cadre institutionnel unique est reprit des communauts. L'union ne se voyant pas dot d'institutions propres donc nous allons retrouver les institutions de base : Conseil, cour de justice, commission, parlement europen, y compris pour les piliers 2 et 3. Vocation tre adoptes par le conseil. Les dispositions et cette unit manifest par l'unicit du cadre institutionnel est renforc par les dispositions finale du TUE qui instaure notamment une procdure de rvision commune des traits et une procdure d'adhsion commune l'union. S'agissant donc de la rvision, a signifie qu'on suivra la mme procdure qui est de nature intergouvernementale. Cette CIG va ngocier par consensus les modifications apportes au trait qui va adopter le projet de trait de rvision ensuite sign par les reprsentants au niveau ministriel ou chef d'tat du gouvernement et ratifi par tous les tats membres. Donc tout tat un pouvoir de veto. Les piliers sont indivisibles. Cette indissociabilit n'empche pas que les piliers soient relativement autonomes dans le fonctionnement de l'union. 2) UNE HYBRIDITE INTRINSEQUE Elle rsulte d'abord de la conjonction de mthodes diffrentes. Le recours aux institutions communautaires ne signifie pas ncessairement une implication de la mthode communautaire. Et les piliers 2 et 3 sont intergouvernementaux. Coopration intergouvernementale : C'est le principe d'unicit qui parat illusoire car il dbouche sur le ddoublement fonctionnel des institutions qui n'ont pas les mmes pouvoirs selon le pilier. Exemple : La cour de justice ne peut pas intervenir dans le deuxime pilier. Coopration qui prserve la souverainet. Il y a une dualit qui se cre, les communauts subsistent au sein de l'union. Elles seules ont la personnalit juridique internationale. L'union n'en a pas t pourvue en 1992. Cela cre donc un problme sur la scne internationale. Exemple : Pour l'OMC, ce n'est pas l'union qui tait reprsente mais la communaut europenne. Le 1er pilier est soumis au TCE alors que les piliers 2 et 3 sont soumis au TUE. C'est donc une structure extrmement complexe. Mais il tait prvue une rflexion future sur ces conditions de fonctionnement. Avec les communauts dans le pass, le cycle de rvision a t trs dispers. Avec l'apparition de l'union, les rvisions vont s'enchaner. Donc Maastricht prvoit une clause de rendez-vous.

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2 : LES TRAITES DE REVISION

A) LE TRAITE DAMSTE RDAM 1) LOBJECTIF DE LE SPACE DE LIBERTE, DE SECURITE ET DE JUSTICE

Le trait dAmsterdam procde une communautarisation partielle du troisime pilier, qui va ainsi se voir recentr exclusivement sur la coopration judiciaire en matire pnale, la coopration policire et llaboration dun socle minimal commun en matire pnale. Toutes les matires connexes la libre circulation des personnes basculent en revanche dans le premier pilier, cela concerne la coopration judiciaire civile, le franchissement des frontires, lasile et limmigration. Lespace europen prend alors une autre densit et le trait dAmsterdam va contribuer faire apparatre entre les tats une nouvelle forme de solidarit. Sagissant du franchissement des frontires, lobjectif dfini est labolition des contrles sur les personnes aux frontires intrieures et le report des contrles aux frontires extrieures. Cela signifie que les tats de frontires extrieures vont assumer une responsabilit pour le compte de tous les autres, cest eux qui dterminent qui peut entrer au sein de lespace europen, et une fois que cette admission est reconnue, la personne peut se dplacer librement au sein de cet espace, sans faire lobjet de contrle douanier. Les tats du centre ne peuvent donc plus procder des contrles leurs frontires. En matire dasile, il ny a quun tat membre responsable de lexamen dune demande dasile, sa dcision valant alors pour toute lunion, si la demande est rejet, ltranger nest plus en droit de solliciter nouveau son admission dans un autre tat membre, ltat responsable sera en principe celui qui la plus grande part dans lentr et le sjour du demandeur. On a donc un territoire europen qui se dessine dans des domaines rsolument non conomiques. Ces principes du trait dAmsterdam font videmment chos ceux qui staient impos lors de la coopration Schengen. Cette coopration sest tablie en 1985 entre 5 tats membres de la communaut (France, Allemagne, Pays-Bas, Belgique, Luxembourg), elle sest tablie en vu de permettre cette suppression des contrles sur les personnes aux frontires intrieures, avec des mesures complmentaires destines garantir un haut niveau de scurit, donc avec un renforcement des contrles aux frontires externes et des mcanismes de coopration, notamment policire. La coopration Schengen sest dveloppe en marge de la construction communautaire, avec ses propres organes et sur la base dun pur trait intergouvernemental en juin 1990, la Convention dApplication des Accords de Schengen, entre en vigueur en 1995. Cette coopration Schengen finit par lier la majorit des tats de lunion, seul lIrlande et le Royaume-Uni ne sont pas li. Elle associe aussi des tats tiers lUnion Europenne tels que lIslande, la Norvge, la Suisse et depuis 2008, le Liechtenstein. En raison des liens, le trait dAmsterdam a donc incorpor lacquis de Schengen ; tout ce qui avait t ralis dans le cadre de cette coopration intergouvernemental dsormais la vocation se dvelopper dans le cadre de lUnion Europenne. Cette incorporation a du se faire sous une forme particulire du fait de labsence du Royaume-Uni et lIrlande. Schengen est donc vu comme une coopration renforce entre des tats membres. Cette position particulire de lIrlande et du Royaume-Uni leurs ont permis dobtenir un statut drogatoire Amsterdam, un statut dOpt-out. Par principe ils ne sont donc pas concerns par tous les actes pris par le conseil en matire de franchissement des frontires. Le trait dAmsterdam fait donc apparatre des mcanismes de flexibilit ngative. Les contours de lEspace de Libert, de Scurit et de Justice ne sont donc pas les 16

contours de lUnion. Au del, au sein de chaque pilier de lunion, Amsterdam permit des renforcements. 3) LE RENFORCEMENT RELATIF DES PILIERS Au sein du premier pilier, Amsterdam se caractrise par un renforcement du volet social de la construction communautaire. Il incorpore au trait le protocole social adopt Maastricht, avec pour consquence de mettre fin au rgime drogatoire du Royaume-Uni. Le trait prvoit une politique europenne en matire demplois, dans le cadre de laquelle, la communaut se voit attribuer des comptences de coordination et dappui. Enfin, le trait dAmsterdam reconnat la place des services publics (ou SIEG Service dIntrt conomique Gnral) parmi les valeurs communes de lunion et leur rle essentiel en matire de cohsion conomique et sociale, il appartient donc lUnion et aux tats de faire le ncessaire pour permettre ces services de mener bien leurs missions. Au plan institutionnel, le trait dAmsterdam contribue renforcer encore les pouvoirs du parlement europen, et corollairement il tend le champ dapplication du vote la majorit qualifi. Concernant le seconde pilier, le trait dAmsterdam sefforce damliorer la fois la visibilit externe de lUnion en instituant un haut-reprsentant PESC et paralllement les mcanismes mmes de cooprations (cration dune unit de planification et dalerte rapide), il clarifie aussi les rgles de financement de la PESC, introduit des exceptions des plus larges la rgle du vote lunanimit, ou encore permet au Conseil Europen dadopter des stratgies communes afin dassurer la cohrence de laction extrieure de lunion. Au titre du volet dfense, le trait fait basculer dans le champ des comptences de lUnion les mission Petersberg (humanitaire et vacuation de civiles, maintien de la paix, combat pour la gestion des crises). Au titre du troisime pilier, le trait dAmsterdam a modifi les instruments prvus par Maastricht qui se sont rvls peu oprant. Les actions communes disparaissent au profit des dcisions et surtout des dcisions-cadres qui, tout comme les directives communautaires, peuvent oprer un rapprochement des lgislations nationales. Enfin, si Amsterdam nabolit pas la structure en pilier, il renforce en revanche les principes communs, les valeurs fondamentales de lunion se voient ainsi expressment consacres lArticle 6 1 du TUE Libert, dmocratie, respect des droits de lhomme et tat de droit . Paralllement, un mcanisme de sanction politique est institu en cas de violation des dites valeurs par un tat membre (Art. 7 TUE). De mme, si ce trait ne fusionne pas les traits, il sefforce en revanche de les simplifier et de les renumroter. Le principal dfaut dAmsterdam reste de ne pas avoir prpar suffisamment llargissement. 3. UNE PREPARATION I NSUFFISANTE A LELAR GISSEMENT Dans la perspective dlargissement massif de lUnion, le trait a prvu le principe de la flexibilit positive. Jusqualors, et sous rserve de statuts drogatoires, lappartenance la communaut, puis lunion se traduisait par une identit dobligation et dengagement. Avec Amsterdam, une ventuelle diffrenciation est permise, il autorise en effet, dans le cadre des premiers et troisime pilier, les tats membres instituer entre un certain nombre dentre eux, des cooprations renforces dans le cadre des institutions et procdures prvues dans le trait. Concrtement, si il apparat quune action ne peut pas tre mene avec lensemble des tats membres, ceux qui le souhaitent peuvent nanmoins la lancer avec, dans le cadre du troisime pilier, un largissement de la coopration intergouvernementale, et dans le cadre du premier pilier, un 17

approfondissement de lintgration juridique et conomique. Linnovation a t trs diversement apprcie, dun cot les cooprations renforces ont le mrite de prserver une certaine dynamique, elles vitent que les progrs de la construction europenne soient tributaires du rythme des tats membres qui sont soit les plus faibles conomiquement, soit les moins volontaires politiquement, ce qui est un apport non ngligeable dans une Union qui a doubl de taille. Dun autre cot, ce principe de diffrenciation est trs loign des principes originels de la construction communautaire, il est htrodoxe et donne corps limage dune Union plusieurs vitesses. Au demeurant, les rdacteurs du trait ont fortement conditionn les conditions pour lancer une coopration renforc, celles-ci ne se sont donc pas mises en uvre avant 2010. En dehors de cet aspect ambivalent, le trait na assur aucunes des rformes ncessaires pour assurer les fonctionnement de lUnion largie. Il na pas redfini la composition de la commission, ni le nombre de voies attribues chaque tat membre lors du vote la majorit qualifie. Tout au plus, un protocole annex au trait prvoyait une rforme limite ces deux points, mais la renvoyait une prochaine confrence. La France, la Belgique et lItalie, dans une dclaration annexe au trait ont reconnu quil ne rpondait pas la ncessit de progrs substantiels dans la composition des institutions pralable aux nouvelles adhsion. une nouvelle rvision semble donc ncessaire.

C) LE TRAITE DE NICE

Le trait dAmsterdam tait en vigueur depuis 1 mois, que le Conseil Europen de Cologne dcidait de convoquer une nouvelle confrence intergouvernementale, au dbut de lanne 2000, lacclration du processus dadhsion et notamment lentr de 12 pays supplmentaire ncessitant des rformes. Aprs de laborieuses ngociations qui se sont conclut laube du 11 dcembre 2000, le trait ayant put tre sign le 26 fvrier 2001, mais sa propre entre en vigueur est intervenue le 1 mars 2003, lissu dun processus de ratification perturb en Irlande par un premier rfrendum ngatif. Le mode de rvision des traits est en gnral celui du consensus intergouvernemental. Compte tenu de lampleur de certaines rvisions, la ratification du trait peut tre subordonn une rvision pralable de la constitution franaise, ce qui peut ralentir le processus. Les avancs matrielles sont trs limites par rapport aux prcdents traits de rvisions, il nen a t que plus critiqu au regard des rformes institutionnelles prvue. 1) DES AVANCES LIMITEES AU PLAN MATERIEL Le trait de Nice, en effet, ntaye que trs faiblement lidentit politique de lUnion Europenne. Certes, des modifications sont apportes dans le cadre du deuxime pilier aux dispositions relatives la scurit et la dfense, mais le trait de Nice se borne en ralit simplement tirer les consquences des dveloppements qui se sont raliss sur la seule base des dispositions issues dAmsterdam. En effet, la suite du sommet franco-britannique de St Malo (dcembre 1998), le Conseil europen de Cologne (Juin 1999) est convenu de doter lunion dune capacit daction autonome, soutenue si ncessaire par des forces militaires crdibles. Confirmant ces lignes directrices, le conseil europen dHelsinki a alors dfini un objectif global consistant doter lunion dune force de raction susceptible datteindre un volume de 50 60 000 hommes dployables dans un dlai de 60 jours pour des oprations pouvant durer jusqu 1 an. Cest 18

en application de ces orientations que lUnion a commenc se doter des moyens ncessaire laccomplissement des missions Petersberg. Nice supprime toute rfrence lUEO dans le trait et renforce les responsabilits du comit de politique et de scurit. La dcision pour rendre oprationnelle la PESC sera prise par le Conseil Europen, au plus tard en dcembre 2001, sur la base des disposition existantes. Lentr en vigueur du trait de Nice ne constitue donc en aucun cas un pralable ncessaire. LIESD ne sest donc pas mis en place grce Nice. Sagissant des valeurs fondamentales de lunion, le trait de Nice double le mcanisme de sanction politique prvu par Amsterdam, dun dispositif de contrle politique vise prventive. Si la situation dans un tat fait envisager le risque de violations, alors le conseil est appel lui adresser des recommandations. Lappartenance lUnion suppose donc dtre en permanence un tat dmocratique. Le trait de Nice ne comporte cependant aucune rfrence la Charte des droits fondamentaux de lUnion, elle cre cependant une charte ad hoc dont le rle est de rendre visible les droits fondamentaux aux citoyens et aux pays candidats. Cette charte contient des droits civiles et politiques. Ce texte se donne voir comme un rassemblement des tats autour de mmes valeurs communes. Le Conseil Europen de Cologne avait expressment dclar quil faudrait examiner comment cette charte pourrait tre intgre au trait, pour devenir du droit primaire de lunion. Le conseil de Nice na pas procd cette intgration mais na en plus fait aucune mention de la charte qui est donc reste un texte purement dclaratoire, jusquen 2009. La perspective de llargissement est aborde sous un angle purement technique. Ces rformes institutionnelles sont cependant apparue insatisfaisantes. 2) DES REFORMES INSATISFAISANTES AU PLAN MATERIEL Le trait de Nice sest attaqu lensemble des questions institutionnelles. Il a ainsi refondu larchitecture juridictionnelle de lUnion Europenne, en prvoyant une redistribution des comptences entre la Cour de Justice et le tribunal de premire instance, et en autorisant la cration de nouvelles cours communautaires spcialises, les chambre communautaire. Tout cela dans le but de dsengorger le systme judiciaire. Le trait de Nice galement prvu que la composition de la commission serait rduite en deux temps, par application de la rgle un tat = un commissaire, puis, lorsque lunion contera 27 tats membres, sur la base dune rotation galitaire. Le trait de Nice a galement procd la repondration des voix au sein du conseil, saccompagnant dune redfinition des conditions dadoption dun acte la majorit qualifie. Cest donc la dfense des intrts nationaux qui la emport sur la ncessit de faire des rformes. Le recours lunanimit dans une union largie et htrogne rend ainsi dautant plus levs les risques de blocages, les Pays-Bas avaient donc propos que le vote la majorit qualifi soit rig en principe, cette suggestion na cependant reu aucun soutien des autres tats. La France a ainsi prserv un droit de veto pour ce qui concerne le commerce des services en matire de sant, de culture et dducation. Le trait de Nice est accompagn demble par une .. qui rappelle la ncessit dune rorganisation large chelle de lunion appelant ainsi une autre CIG.

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SECTION 2 : LEXPANSION DE LU NION EUROPEENNE

Les largissements augmentent et peuvent dans une certaine mesure contribuer son poids conomique dans la mesure o le nombre de consommateurs augmente mais peut fragiliser le dveloppement de la construction europenne en raison d'intrts nationaux trop conflictuels. Comment concilier largissement et approfondissement ? Cette conciliation s'est oprer travers un durcissement des conditions d'adhsion. Et cette volution a permit dans une certaine mesure d'assurer une dynamique d'ouverture de l'UE.

1 : LES CONDITIONS DE LELARGISSEMENT

Il sagit de sintresser aux largissements qui augmentent le poids de lUE sur la SI, qui peuvent contribuer aussi son poids conomique, mais qui est susceptible de fragiliser le dveloppement de la construction en raison dintrts nationaux trop diverses. Cest une problmatique rcurrente, comment concilier largissement et approfondissement? Cette conciliation sest opre travers un durcissement des conditions dadhsion.

A) LES CRITERES DADHES ION Lunion se prsente comme une organisation semi ferme, comme la plupart des organisations europennes, lentre dun nouvel tat va donc se trouver subordonne en premier lieu dans des conditions de fond que larticle 49 du trait sur lUE identifie mais de manire incomplte 1) LES CRITERES CONSACRES DANS LE TRAITE En vertu de larticle 49 du trait sur lUE, peut demander devenir membre de lunion tout tat europen qui respecte les valeurs fondamentales de lUE et qui sengage les promouvoir. Le trait fait donc apparatre deux types de critres: un critre gographique et un critre politique. Le critre gographique savre, comme dans le cadre du conseil de lEurope, assez relatif pour les mmes raisons. Il a certes pu expliquer que la candidature du Maroc ait t carte en 1987, mais en revanche, il suffit de considrer le cas de la Turquie pour mesurer quil nagit pas comme une sorte de couperet objectif. Ce critre na pas t oppos cet tat candidat, alors mme que la quasi-totalit de son territoire se trouve gographiquement parlant en Asie mineure. Le critre le plus dterminant est cependant est le critre politique. Le critre politique vient sensiblement lautonomie constitutionnelle de ltat candidat puisquil doit partager les valeurs communes aux tats membres de lunion et

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placer la libert, la dmocratie, ltat de droit et le respect des droits de lHomme et des liberts fondamentales. Ces exigences staient imposes dans la pratique bien avant le trait. ce titre, il faut rappeler que lentre de la Grce de lEspagne et du Portugal a t discute qu partir du moment o la dmocratie a t rtablie. Ainsi, les chefs dtats et de gouvernements runis Copenhague en 1978 dclaraient que le respect et le maintient de la dmocratie reprsentative ainsi que les droits de lhomme constituent des lments essentiels dappartenances la communaut europenne. La situation spcifique des pays dEurope centrale et orientale a conduit un autre conseil Copenhague les 21 et 22 1993 marteler face laffut de candidatures, ladhsion lUE requiert du pays demandeur quil ait des institutions stables garantissant la dmocratie, la primaut du droit, les droits de lHomme ainsi que le respect des minorits et de leurs droits. Cest dire que tout en tant assez classique, le critre politique peut aussi senrichir, se prciser en fonction de la situation dans ltat candidat, et ce titre, il est important de souligner que la ratification de la convention europenne des droits de lhomme ne suffit pas. Mais le conseil europen de Copenhague de 1993 ne sest pas content de rappeler un critre, il a eu le mrite de mettre jour deux autres types de critres que le trait navait pas exig. 2) LES CRITERES IMPOSES DANS LA PRATIQUE

Le critre conomique, ltat demandeur doit avoir une conomie de march, il doit adhrer au modle conomique librale promu par les communauts depuis lorigine, mais au del, cette conomie de march doit tre viable, assez forte pour rsister la pression concurrentielle au sein du march intrieur. Cest dire quune rduction des dsquilibres macroconomique, une stabilisation des prix, un processus de dstatisation de lconomie, peuvent simposer ltat demandeur. Sil est donc contraignant, ce critre conomique peut nanmoins se prter une apprciation moins stricte que le critre politique. En ce sens, le demandeur doit tre une dmocratie en droit et en fait, en revanche, il peut ne pas avoir atteint le niveau conomique des tats membres de lunion, exemple avec les dmocraties du Sud qui ont appel compenser les carts de dveloppement, ou encore avec llargissement de 2004 avec les pays dEurope centrale et orientale. Par contre, cette vocation de participer lunion conomique et montaire peut tre prise en compte au titre dun autre critre. Les critres juridiques: ltat demandeur doit avoir la capacit dassumer les obligations inhrentes la qualit de membre de lUE et doit donc notamment souscrire aux objectifs de lUnion politique, conomique, et montaire. Ce dernier critre va alors renvoyer un principe qui sest impos ds lorigine, le principe de respect de lacquis communautaire. En effet ds cette poque, il a t considr quune nouvelle adhsion ne devait pas tre une occasion de revenir sur les principes de base des traits originaires. Ce ne devait donc pas tre une occasion de les rengocier. Ds le sommet de la Haye de 1969, ladhsion a ainsi t 21

subordonne lacceptation des dcisions intervenues et des options de dveloppement retenues depuis le trait de Rome en 1958. Donc ltat qui adhre ne va pas seulement ratifier les traits de lUE (TCE, TUE), il sengage respecter et appliquer tous les actes qui depuis 1958 ont t prit sur la base des traits. Et bien sur, lheure actuelle, cet acquis communautaire est devenu extrmement lourd, de sorte que sa reprise dans le droit interne, aujourdhui devient un exercice pralable. Aujourdhui, cet exercice dbute avant mme que ltat sache sil va tre admis. La capacit de de ltat reprendre lacquis communautaire devient une condition douverture des ngociations. Cest dire combien les critres juridiques de reprise de lacquis sont dterminants. Au total, quatre critres de fonds prdterminent lentre des tats membres. Cet alourdissement ce rpercutant donc sur la procdure en tant que telle dadhsion. B) LA PROCEDURE DAD HESION

En vertu de larticle 49 du TUE, ltat candidat adresse sa demande au conseil, lequel se prononce alors lunanimit aprs consultation de la commission et sur avis conforme du parlement europen. Les conditions de ladmission et les adaptations font lobjet dun accord entre les tats membres de lunion et ltat demandeur, cet accord tant soumis ratification. On pourrait alors avoir le sentiment que la procdure se dcoupe en deux phases, une phase institutionnelle, et une phase de ngociation du trait dadhsion. Cette prsentation ne correspond pas du tout la procdure rellement suivie. Dans les faits, au moins quatre phases diffrentes vont se succder, qui feront alterner des procdures institutionnelles et des procdures plus intergouvernementales.

1re phase

Sur avis de la commission, le conseil lunanimit dcide de louverture des ngociations sur ladhsion. Cest donc une phase purement institutionnelle. La commission est ce stade charge de dterminer si les critres de fonds sont satisfaits, elle analyse ltat demandeur et qui en fonction des rsultats va ou non recommander au conseil douvrir les ngociations. Mais, ce nest pas elle qui en dcide, ici, on le voit travers le conseil, chaque tat membre dispose dun droit de veto.

2me phase: Cest la ngociation du trait dadhsion, elle se droule au sein dune Confrence Intergouvernementale (CIG). Deux prcisions nanmoins sont ncessaires, dabord sur lenjeu du trait dadhsion, parce que compte tenu des critres de fond, on peut se demander quel est lobjet de la demande. Dans quels domaines il faudra encore lui laisser du temps pour quil soit parfaitement aux normes? Cest le trait dadhsion qui prcise les implications institutionnelles de lentre dun nouveau membre. a concerne aussi les rgles de vote. Comme cette ngociation implique la bonne mise en uvre des communauts, il faut un cadre commun de ngociations fait par le conseil europen et le conseil. Aujourdhui, les ngociations ne se droulent plus en bloc, elles 22

sont divises en 35 chapitres correspondants des domaines dactivit des communauts europennes, louverture et la fermeture des chapitres dpendants des rsultats du Screening, passage en revue de toute la lgislation et la pratique de ltat candidat couvert par le chapitre de ngociation, de sorte que la commission a un rle politiquement important dans le rythme de la ngociation.

3me phase: Au terme de ces ngociations par chapitre, et dans lhypothse o le Screening a t suffisamment bon, les reprsentants signent un trait dadhsion qui sera soumis au conseil pour approbation sur avis de la commission et du parlement europen. En ralit, le parlement se prononce sur le trait dadhsion, et dispose dun droit de veto, il ne peut pas modifier le trait, suggrer des amendements, mais sil dit non, le conseil ne peut pas surmonter cette opposition. Mais comme le conseil statu lunanimit, chaque membre a de nouveau un droit de veto.

4me phase: Toutefois, cette conclusion ne suffit pas parce que le trait engage chaque tat membre auprs du nouvel tat, il doit donc y avoir une ratification nationale, mais si un tat refuse la ratification, le trait ne peut pas entrer en vigueur. Le plus souvent, la procdure prvoit un parlement national, certains peuvent prvoir un referendum.

Cette procdure est donc rigoureuse, mais pas 100% viable avec les droits de veto. De surcroit, cette procdure a pu tre prcde dune procdure de pr-adhsion.

2 : LA DYNAMIQUE DE LELARGISSEMENT

Il sagit de rendre compte de la croissance de lunion europenne en distinguant les tapes dj franchies et les tapes venir et les perspectives qui se dessinent. A) LES ETAPES DE LELAR GISSEMENT

Lunion a connu deux largissement : de 12 membres 15 puis de 15 27. 1) DES 12 AUX 15

Le 1er janvier 1995, lunion europenne accueillait 3 nouveaux tats : la Finlande, la Sude et lAutriche, sur la base du trait de Corfou du 25 juin 1994. La Norvge avait particip au ngociations et ces reprsentants avait eux mmes sign le trait, mais pour la seconde fois un rfrendum ngatif a fait obstacle ladhsion. Cet largissement au nord sest effectu sans grande difficult, les critres dadhsion taient en effet tous satisfait, les pays candidats tant dj trs dvelopp et membres de lAELE. La seule difficult concern un point particulier du vote la majorit qualifi : le seuil de la minorit de blocage. Le Royaume-Uni et lEspagne se sont opposs ce quil soit relev de 23 26 voies. Le Royaume-Uni parce quil y voyait un avantage confr aux petits tats, lEspagne 23

parce quelle craignait une prpondrance des pays du nord. Cette opposition a donc ncessit ladoption dun compromis : le compromis de Ioannina, le seuil allait donc bien tre relev, mais il est convenu que entre 23 et 26 voies, les ngociations doivent se prolonger. Ce compromis vient donc encore compliquer le processus dcisionnel, mais dans les faits, ses consquences sont sans comparaison avec celles du compromis de Luxembourg, il na pas fait obstacle des prises de dcisions ni empch le conseil de fonctionner de manire normale. 2) DES 15 AUX 27

Entre 1987 et 1996, lUE avait t saisie officiellement de 13 demandes dadhsion. La Turquie en 87, Chypre et Malte en 1990, la Pologne et la Hongrie en 94, Lettonie, Lituanie Estonie, Bulgarie, Roumanie, Slovaquie en 1996 et enfin la rpublique Tchque et la Slovnie en 1996.

Le nombre mme de candidat ne permettait plus lUnion Europenne de diffrer les rformes institutionnelles, un tel largissement posait ainsi la question du parlement europen, de la composition de la commission et du problme du vote au conseil, le vote lunanimit ntant plus possible. Au plan conomique, le niveau de dveloppement des candidats tait dans lensemble trs loign de celui des tats membres de lUnion, au point que tout largissement prmatur aurait t irraliste mais aussi contre productif.

Au plan politique il tait ncessaire de consolider les institutions dmocratiques lest afin que soient respectes les valeurs fondamentales de lUnion. Raisons pour lesquelles cet largissement a fait lobjet dune lourde prparation. Lventualit dun largissement lest avait reu une approbation de principe au sommet de Copenhague en 1993, mais en mme temps a t dfinie une stratgie de pradhsion, la procdure salourdit donc encore. A lpoque, cette stratgie reposait sur quatre lments :

La correcte mise en uvre des accords europens qui avaient t prcdemment conclut entre la communaut et les pays dEurope centrale, pour dvelopper et libraliser les changes commerciaux entre les parties et, au del, instituer une coopration dans diffrents domaines. Un soutien financier de lUnion Europenne au processus de transition conomique et politique, sous la forme des aides non remboursables du programme PHARE lanc en 1989 (1Milliard 560Millions Euros pour 2000-2006)

Lintgration de la lgislation relative au march intrieur dans les ordres juridiques nationaux

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La mise en place dun dialogue structur entre le conseil et des responsables politiques des pays candidats. En 1997, une confrence europenne a ainsi t mise en place, associant les tats membres et candidats pour permettre des change de vue.

Au lendemain du trait dAmsterdam le processus sest acclr. En Mars 1998, le conseil adopte un rglement concernant un Partenariat Pour lAdhsion, dont les conditions et les principes ont ensuite t individuellement dfinit par toute une srie de dcision de mars 1998. Ces dcisions venaient identifier les domaines dans lesquelles un effort supplmentaire tait demand des candidats (dmocratie, droit de lhomme, respect des minorits, rformes conomiques).

Sur ces bases, des ngociations furent officiellement ouvertes, avec 6 tats prslectionns, les plus avanc dans le processus dadaptation aux exigences communautaires : Chypre, la Hongrie, la Pologne, la Rpublique Tchque, lEstonie et la Slovnie. A lpoque les ngociations semblaient donc devoir se drouler en deux vagues, mais le conseil europen dHelsinki dcide en 1999 dtendre les ngociations 6 autres tats, donc tous les autres sauf la Turquie dont les normes semblaient trop loignes des critres dappartenance lUnion, elle est simplement reconnue comme candidat officiel. A lissue des ngociations, lUnion et 10 candidats ont scell leur accord lors du Conseil Europen de Copenhague en dcembre 2002. Le trait dadhsion, le trait dAthnes a t sign le 16 avril 2003 permettant donc lentre au 1er mars 2004 des trois tats baltes, de Chypre et Malte, de 4 anciens satellites de lUnion et enfin de la Slovnie, une ancienne rpublique fdre yougoslave. Le Conseil Europen de Copenhague a cependant constat que la Roumanie et la Bulgarie ntaient pas prtes rentrer dans lUnion, tout en se donnant pour objectif de les accueillir en 2007. Afin de tenir cette chance, les Partenariats Pour lAdhsion ont t rvis, laide financire augmente et des feuilles de route dtailles ont impos des objectifs trs prcis ces deux tats candidats. Leurs traits dadhsion on donc put tre signs ds avril 2005 et les deux pays ont donc effectu leur entr, comme prvu, au 1er janvier 2007. Depuis cette date, lunion compte 27 membres, il reste cependant acquis que llargissement ne sarrtera pas l. La commission considrait une poque llargissement comme une vritable politique visant protger son voisinage. B) LES PERSPECTIVES DE LELARGISSEMENT

Le conseil europen de Thessalonique en juin 2003 a dcid que la perspective de devenir membre de lUnion Europenne est ouverte tous les pays des Balkans occidentaux, une fois quil en rempliront les conditions . Toutefois, cette rgion se distinguait par la faiblesse de ses tats et la division des socits conscutive leffondrement de la Yougoslavie. Dans ces conditions, la politique dlargissement devait faire preuve de son pouvoir de transformation. Par rapport llargissement lest on assiste un nouveau perfectionnement du processus dadhsion : un processus de prparation la stratgie de pradhsion, avant quune demande dadhsion puisse tre examine, des Accords de Stabilisation et dAssociation (ASA) doivent tre conclut avec lUnion Europenne.

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Toutefois, la ngociation de ces accords suppose quun degr minimum de stabilisation soit observable dans ces pays, lUnion dresse donc un rapport de faisabilit. Ds lors, la diffrence simpose car ce processus ASA va faire apparatre de grandes diffrences entre les pays. Il ny aura plus dlargissement massif, mais seulement ponctuels et cibls. Cette politique se manifeste dj par la distinction entre les pays reconnu comme candidat et les pays qualifis de potentiellement candidats . La catgorie mme des candidats se subdivise et la situation des pays concerns est trs contraste. 1) LA SITUATION CONTRASTEE DES PAYS CANDIDATS

Il faut distinguer trois situations : Le pays en voie dadhsion : catgorie limite la Croatie, candidate depuis 2004, alors mme que lASA nest entre en vigueur quen 2005. La procdure a t assez rapide, le conseil ayant programm louverture des ngociations pour mars 2005, avant de finalement les reporter jusqu' ce que la Croatie coopre pleinement avec le Tribunal Pnal International pour lex-Yougoslavie. Le report na finalement t que de quelques mois, octobre 2005. Cela tant, les ngociations ont t un peu plus longues puisque le trait dadhsion na t sign quen dcembre 2011. Lentre de la Croatie etait le 1er juillet 2013. La Croatie bnficiait dj dun statut dobservateur, elle netait donc plus candidat mais un futur membre. Les candidats avec lesquels lunion a dj engag des ngociations sans que celles-ci soient closes : la Turquie, lIslande et le Montngro. La Turquie est associ aux communauts europennes depuis les accords dAnkara en 1963, mme si leur application a t temporairement suspendue pour des raisons politiques. Cest en 1999 seulement que la Turquie devient officiellement candidate. Dans son cas particulier, les ngociations nont t ouvertes que trs tardivement, 6 ans aprs la reconnaissance de sa candidature. Lentre de la Turquie se diffrencie des autres adhsions, par les effets conjugus de sa superficie, de sa population, de sa situation gographique et de son potentiel conomique et militaire.

Elle est en effet un acteur rgional important, notamment pour la scurit au Proche-Orient. Stratgiquement, son adhsion apporterait de meilleures voies dacheminement de lnergie dont lUnion est trs tributaire. Enfin, pour la commission, son adhsion serait extrmement symbolique en tant que pays population majoritairement musulmane qui se rclame des mmes principes de dmocratie, de droits de lhomme et de prminence du droit. Ce sont aussi ces aspects politiques, sinon religieux, qui suscite le plus de rserve. La Turquie a consentit dimportants efforts en procdant deux grandes rformes constitutionnelles en 2002 et 2004 pour mieux se conformer aux standards europens en matire de droits fondamentaux. Cest au regard de ces rformes dampleur que la commission avait mis un avis favorable. Mais aujourdhui le constat simpose dun enlisement du processus. En juin 2010, 13 chapitres sur 35 taient ouverts et un seul avait t clos. En octobre 2012, la commission jugeait ainsi ncessaire de redynamiser le processus, mais en mme temps, linstitution faisait par dune inquitude croissante quand au fait que la Turquie na put raliser aucun progrs sensible dans la mise en uvre intgrale du critre politique. Elle na pas non plus 26

rgularis ses relations avec Chypre, et ce titre elle nassure pas lapplication du protocole additionnel laccord dAnkara. Le problme chypriote fait que les reprsentants turcs ont refus de ngocier avec la prsidence de la commission lorsquelle a t prside par Chypre. Il subsiste aussi des diffrents entre la Turquie et dautres pays membres, notamment la Grce dont les eaux territoriales sont rgulirement violes. Lopinion publique turque a aussi volu et un certain ressentiment commence sexprimer lencontre de lUnion et de lvaluation de la commission. Enfin, il ne faut pas ngliger les problmes dordre conomique : la Turquie connat une croissance conomique mais certains facteurs dinstabilit macroconomique subsistent, ce qui rendrait difficile lapplication de certaines mesures, concernant notamment la PAC. Limpact sur le budget de lunion est tel que le cadre de ngociation tablit en 2004 prcise bien que lentre de la Turquie ne pourrait tre envisage avant que lUnion ait dfinit ses perspectives financires pour la priode 2014-2020. La survenance de la crise financire et de la dette souveraine ne fait que rendre la situation plus difficile. Les ngociations ne garantissant pas ladhsion terme, il nest pas acquis que la Turquie ne devienne jamais un tat de lUnion Europenne. LIslande a dpos officiellement sa demande dadhsion en juillet 2009 alors quelle subissait de plein fouet les effets de la crise de 2008, ladhsion est alors apparue comme un possible remde. Malgr sa situation trs fragile, la candidature prsentait plusieurs atouts : politiquement elle est une dmocratie bien installe, conomiquement elle est membre de lEEE et applique donc dj certaines rgles communautaires, aussi les ngociations dadhsion ont t rapidement ouvertes, ds juin 2010. En dpit de certains points de dissension, elle progresse correctement. En Octobre 2012, 27 chapitres de ngociations taient ouverts et 11 taient dj clos. Pourtant lentre de lIslande nest pas assure, notamment du fait du contentieux Icesave avec les Pays-Bas. En 2010, plus de la moiti des Islandais jugeaient que la candidature devait tre retire. Le Montngro est indpendant depuis 2006 et a dpos sa demande dadhsion en 2008 pour voir son statut de candidat reconnu en 2010 Pays en pradhsion sans ngociation : Macdoine et Serbie. La Macdoine a dpos une demande dadhsion en 2004 et la commission, ds octobre 2009, avait recommand au conseil louverture des ngociations, sans aucun effet. En 2012, pour la 4me fois, la commission recommande louverture des ngociations, mais pour linstant les reprsentants des tats membres ont choisit de ne donner aucune suite. La Serbie a fait lobjet plusieurs reprise de sanction de lONU, compte tenu de politiques trs agressive de guerre et dpuration ethnique. Nanmoins les ngociations de lASA se sont ouvertes en 2005, et aprs avoir t suspendue en 2006 pour manque de coopration avec le TPI, on repris avec la signature de laccord en 2008. Ce nest quen mars 2012 que le statut de candidat lui a t reconnu. Potentiellement candidats : Albanie, Bosnie-Herzgovine, Kosovo. 2) LES PAYS POTENTIELLEMENT CANDIDATS

LAlbanie a dpos sa demande dadhsion peut aprs lentre en vigueur de son ASA. En 2011, le gouvernement Albanais adopt un plan daction massif et global, couvrant les 12 priorits 27

essentielles dgages par la commission pour que la demande puisse tre considre. En octobre 2012, la commission a, de manire trs ambigu, recommand au conseil de reconnatre lAlbanie le statut de candidat, sous rserve quait t prises des mesures cls, dans le domaine de la justice et de ladministration publique, et que les rgles de procdures parlementaires aient t revues. La situation de la Bosnie-Herzgovine et du Kosovo est encore plus incertaine, ce sont en effet des tats dans lesquels lUnion est surtout prsente dans le cadre de la PESC (opration Alta). Lunion est aussi prsente travers de missions civiles et police et de justice, de sorte que pour ces deux pays, lUnion ne peut pour le moment quapporter son concours au dveloppement. On observe donc une sorte dessoufflement de la dynamique de llargissement depuis 2010 et dans ce contexte, lextension de lUnion a de nouveau membres pourrait avoir comme alternative les partenariats renforc permis par la Politique Europenne de Voisinage (PEV).

SECTION 3 : LA RECONFIGURATION DE LUNION EUROPEENN E

Face la pression constitue par llargissement et aux limites des traits, ds le dbut des annes 2000 la question sest pose de lavenir de lUnion Europenne et des termes du projet europen, et la ncessit de repenser larchitecture de lUE a fait jour. On pouvait apprhender cette reconstruction par le haut en marquant un nouveau degr dintgration, ctait le partie pris du trait tablissant une constitution pour lEurope qui a chou ; la reconfiguration a donc t repense minima pour clarifier les principaux problmes de fonctionnement mais sans relle nouvelle dynamique, avec le trait de Lisbonne.

1 : UNE CONSTITUTIONNALISATION AVORTEE

A) LA SPECIFICITE DU TRAITE ETABLISSANT UNE CONSTITUTION POUR L EUROPE

Cette singularit se manifeste sur deux plans : elle est apparu dans llaboration mme de la constitution pour lEurope et sest manifest aussi dans son contenu, ou plus exactement ses ambitions. 1) LA NEGOCIATION DU TRAITE En vertu de larticle 48 du Trait sur lUnion Europenne dfinissant la procdure de rvision, on voit que la mthode est essentiellement diplomatique et intergouvernemental. Les ngociations dAmsterdam et de Nice ont toutefois dmontr les limites et les dfauts dune telle procdure. Trop rigide, le principe des confrences intergouvernementales rduit les ngociations des concessions rciproques qui ont souvent occults lintrt commun. En outre, les CIG sont trop fermes et ne sont pas accessibles aux citoyens qui ny sont pas reprsent et nen sont pas inform. Aussi, le Conseil Europen de Laeken en dcembre 2001 a til dcid de procder diffremment en convoquant en amont, avant la CIG, une enceinte particulire qui assurerait une prparation aussi large et aussi transparente que possible aux ngociations. Cette enceinte a t conue sur le modle de celle qui avait labor la charte des droits fondamentaux de lunion, et de manire trs symbolique, elle a pris le nom de Convention sur lavenir de lUnion Europenne.

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Par sa composition, cette convention privilgiait la dmocratie reprsentative, en ce sens quelle se constituait en majorit de reprsentants des peuples, au niveau des tats comme au niveau de lUE. Elle est donc constitue de deux membres des parlements nationaux par tats auxquels sajoutaient 16 membres du parlement europen, et enfin un reprsentant gouvernemental de chaque tat. Dans ses travaux, cette convention a accord une certaine part la dmocratie participative, en effet, la premire phase de travail a consist en une phase dcoute de 6 mois durant laquelle des reprsentants de la socit civile ont t invit sexprimer. Cest sur la base de ces consultations que sest ensuite tenue une phase dtude, et enfin une phase de rdaction. Car la convention sur lavenir de lunion ne sest pas contente de faire la synthse des pistes de ngociation, elle a propos un vritable trait de rforme, prsent la prsidence du conseil en juillet 2003. Ce projet a constitu la base des ngociations intergouvernementale qui se sont ouvertes en octobre 2003 mais qui ne sont pas parvenu arrter le projet de trait avant la fin de lanne. Les dissensions existaient alors entre les tats, notamment sur les rfrences dieu dans le prambule, mais aussi sur la question de la composition de la commission et du vote. Il faudra attendre un changement de majorit en Espagne et en Pologne pour pouvoir aboutir la signature, le 24 octobre 2004, de ce quon a appel le nouveau Trait de Rome, le trait tablissant une constitution pour lEurope. Substantiellement les propositions de la convention nont pas t remises en cause. Lintitul du trait supposait dintroduire une double distinction entre la notion de constitution et celle dtat, alors que les deux notions ont toujours t assembles. Ici il est clair que le but nest pas de fonder un tat europen. Il faut donc envisager que dautres sujets de droit peuvent avoir le besoin de se fonder sur une norme suprme, et que la constitution peut avec un sens uniquement matriel. On reste donc sur le support dun trait, donc un contrat intergouvernemental qui, cependant, dans son contenu, contient la norme suprme qui dfini les fondamentaux dune socit et lorganisation des pouvoirs en son sein, donc une constitution. Il a donc de nombreuses caractristiques matrielles dune constitution sans avoir les caractristiques formelles. Ce trait avait donc vocation constituer le seul texte de rfrence dans lUnion Europenne, donc se substituer tous les autres textes, ce serait donc le seul acte fondateur dune nouvelle Union Europenne. Justement, ce trait a sans doute t victime de cette ambigut et son processus de ratification sest sold par un chec. 2) LECHEC DU T ECE

Le prsident franais avait saisi le conseil constitutionnel pour effectuer un contrle a priori de la constitutionnalit des traits. Le conseil constitutionnel (dcision 2004.505.DC du 19 novembre 2004) a retenu une solution trs stratgique, en ce sens quil a soulign que la ratification du TECE supposerait une modification de la constitution, mais en dfinitive sur des points assez techniques, comme les pouvoirs des parlements nationaux. La ratification a pris en France la forme dun rfrendum. Alors que le trait avait dj t ratifi dans une dizaine dtat, le rfrendum franais en juin 2005 sest sold par une forte majorit de non, suivit dun rfrendum galement ngatif aux Pays-Bas. Au vue de ces rsultats dans deux pays fondateurs, dont celui qui tait lorigine de cette convention, la France, le Royaume-Uni dcid unilatralement de suspendre la procdure. Sest 29

alors ouverte une grave crise politique et budgtaire. On ne pouvait pas sortir de limpasse simplement par la voie de dclaration diplomatique ou de protocoles cals sur les proccupations de lun ou lautre des tats, leurs positions taient en effet trop diffrentes. En effet, en France, le trait a t peru comme trop libral, alors que aux Pays-Bas on estimait quil ne ltait pas assez et intgrait trop daspects sociaux. Le Conseil Europen runit en juin 2005 est donc rest sur une position trs neutre. Il a ainsi considr que le rfrendum ngatif en France et aux Pays-Bas ne remettait pas en cause le processus de ratification dans les autres pays. En fonction de circonstances nationales particulires, les tats sont galement libres de se retirer du processus. Le Conseil Europen a galement dcid douvrir une priode de rflexion pour une dure indtermine, sans que les modalits de cette rflexion ne soient dfinies. Certains petits tats ont dcid de continuer la procdure et au final, ce sont une majorit dtats membres qui ont ratifi le trait, mme si la plupart des grands tats ont suivit lexemple britannique et suspendu la ratification. Lors de sa runion de juin 2007, le Conseil Europen est convenu quaprs deux ans dincertitudes, le moment tait venu de rsoudre cette question et donc daller de lavant. Le Conseil europen prenait donc acte de lchec du TECE et y substituait un trait simplifi, le futur trait de Lisbonne.

2 : UNE REVISION RELANCEE

Il y a un vritable changement entre Lisbonne et le TECE, mme si les contenus sont trs proches. A) LHISTORIQUE DU TRAI TE DE LISBONNE

Le trait de Lisbonne sest distingu par le rle dterminant assum par le Conseil Europen, instance dimpulsion qui tait apparu en marge des traits partir de 1974. Ce rle dterminant du Conseil Europen sest manifest tous les stades du trait de Lisbonne. Il a dabord jou un rle dans la conception du trait puis un rle stratgique dans son entre en vigueur. 1) LE ROLE CARDINAL DU CONSEIL E UROPEEN DANS LELABO RATION DU TRAITE

Aprs lchec de la constitution pour lEurope, les tats se trouvaient confronts une situation difficile : il tait ncessaire de prendre en considration les deux rfrendums ngatifs ainsi que lattitude du Royaume-Uni, mais il tait difficile aussi de repartir dans la perspective dun trait entirement nouveau sans aller contre le choix de la majorit des pays qui avait ratifi le trait. Il fallait donc trouver une ligne mdiane entre la majorit favorable et le petit nombre de rcalcitrant. Cest dans cette perspective que lide dun trait simplifi sest impose. Avant 2007, la prsidence avait envoy des questionnaires aux tats pour dterminer les points essentiels daccord et de modification. Cest au vue des rponses fournies par les tats que les 21 et 22 juin 2007, le conseil europen ne sest pas content de prvoir la convocation dune confrence intergouvernementale, ainsi pour la premire fois de la construction europenne, on t joint en annexe des conclusion, un vritable projet de trait faisant apparatre les compromis possible et les modifications souhaites, 30

avec des lments parfois extrmement dtaill. Ces conclusions permettent de se faire une ide de ce que sera la trait de Lisbonne. Le conseil europen sest fond, pour la rdaction, sur les conclusions de la CIG 2004, mais cest lui qui a dfinit la manire dont on allait pouvoir exploiter ces conclusions. Ceci explique un calendrier trs serr, en effet, au terme des conclusions, la confrence intergouvernemental devait finir ces travaux le plus vite possible et en tout tat de cause avant la fin de lanne, cela pour laisser suffisamment de temps pour que le trait soit ratifi avant les lections europennes. Cette premire chance a t tenue puisque ds le mois doctobre 2007, un accord informel avait vu le jour sur le projet de trait et la signature officielle est intervenue ds le 13 dcembre 2007, ce qui a permis douvrir quasi-immdiatement le processus de ratification. 2) LE ROLE STRATEGIQUE DU CONSE IL EUROPEEN DANS LE NTREE EN VIGUEUR DU TRAITE

Dans un premier temps les ratifications se sont succdes un rythme trs rgulier, sans susciter de difficults, la voie rfrendaire ayant t abandonne. 18 tats membres avaient dj ratifi le trait quand, le 13 juin 2008, le peuple irlandais sest oppos la ratification. Ce vote ngatif navait cependant pas le mme impact que les deux rfrendums ngatifs franais et nerlandais, le gouvernement irlandais a en effet immdiatement annonc quil mnerait des consultations actives au niveau national et avec les autres tats membres afin de rsoudre cette situation. Le conseil europen sest alors forc daccompagner cette dmarche du gouvernement irlandais en prtant une attention particulire aux proccupations exprimes par les citoyens irlandais. Lors de sa runion de dcembre 2008, le conseil europen est convenu quil utiliserai les pouvoirs que lui confre le trait de Lisbonne pour maintenir les rgles de composition actuelles de la commission, une des inquitudes des irlandais tenant notamment la rduction de taille de la commission. Lors de sa runion des 18 et 19 juin 2009, le conseil europen, ayant raffirm son souhait de voir entrer en vigueur le trait de Lisbonne, a pris la dcision, juridiquement contraignante, garantissant quaucune des dispositions du trait naffecte la protection du droit la vie, de la famille et des droits en matire dducation tels que prvu par la constitution irlandaise (LIrlande nautorise ni le divorce ni lIVG). Aucune disposition du trait de Lisbonne ntend les comptences de lunion en matire fiscale. Enfin, aucune disposition du trait naffecte la politique traditionnelle de neutralit de lIrlande ni le droit de lIrlande dterminer le volume de ses dpenses en matire de dfense. Fort de ces assurances, les citoyens irlandais consults une seconde fois en octobre 2009 ont alors approuv la ratification. Subsistait alors encore le problme tchque. Le parlement national stait prononc en faveur de la ratification, mais en vertu de la constitution tchque, le prsident de la rpublique devait encore signer la loi autorisant la ratification, ce quil refusera de faire pendant plusieurs mois. La Rpublique Tchque a pu alors ngocier sa signature, de sorte que le conseil europen, dans sa runion du 29 et 30 octobre 2009 a consenti cet tat le mme rgime spcifique dapplication de la charte des droits fondamentaux, quau Royaume-Uni et la Pologne. Le trait de Lisbonne est alors entr en vigueur le 1er dcembre 2009. Les lections europennes ayant dj eu lieu 6 mois plus tt, un rgime transitoire sur la composition du parlement est mis en place.

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B) LAPPORT GENERAL DU TRAITE DE LISBONNE

En France, le mode de ratification du trait a put tre trs vivement dnonc, certains ont parl de coup dtat, car en substance, le trait de Lisbonne reprend trs largement le contenu de la constitution pour lEurope. Toute la logique constitutionalisante de la CIG 2004 a en revanche t abandonne. Ce qui est repris de la CIG est un ensemble dlments technique, mais pas les aspects de la logique de la CIG qui avaient entrain son rejet. 1) LABANDON DE LA LOGI QUE DE LA CIG 2004 Le trait de Lisbonne carte en effet tous les symboles, les termes qui pouvait suggrer une volution de lunion vers le fdralisme. La constitution pour lEurope donnait lUnion Europenne une hymne, une devise, une monnaie, un drapeau et tous les lments qui donnent corps une identit politique propre, et ce sont justement ces mentions qui on t supprim. La Constitution rfrait aussi des lois europennes et un ministre des affaires trangre europen alors que le trait de Lisbonne revient des termes plus classiques et plus consensuels (Convention plutt que loi, haut-reprsentant plutt que ministre). Cela recouvre une diffrence fondamentale entre la constitution pour lEurope qui stait prsente comme un acte de refondation, une norme fondamentale de la construction europenne, alors que le trait de Lisbonne est un trait de rvision classique, comme celui dAmsterdam ou de Nice. Lisbonne laisse de fait subsister une pluralit de trait, il ne les fusionne en effet pas. LUnion Europenne se fonde donc aujourdhui sur la base dau moins 3 grands actes de droit : le Trait sur lUnion Europenne, le Trait sur le fonctionnement de lUnion Europenne et la Charte des droits fondamentaux. Lisbonne na pas incorpor directement la charte dans ses dispositions afin de ne pas lui donner une allure constitutionnelle, un article y fait cependant rfrence et lui donne valeur de trait, donc de droit positif contraignant. Plusieurs lments tmoignent du souci dviter une ventuelle drive fdrale : ainsi la constitution consacrait solennellement la supriorit du droit communautaire sur le droit national, alors que Lisbonne ne reprcise pas cet aspect et en laisse la dcision la jurisprudence europenne. Pour la premire fois, le trait de Lisbonne prcise que les traits de rvisions pourront servir non seulement une extension des comptence de lunion , mais aussi une rduction, ce que les tats ont transfr peut donc toujours tre repris, ce qui met mal lide d effet cliquet . Dans le mme sens, le trait de Lisbonne renforce encore le contrle que les parlements nationaux sont susceptibles dexercer sur llaboration de la lgislation europenne, notamment dans le contrle du respect du principe de subsidiarit (dans les matires o lunion na pas de comptence exclusives, elle ne peut adopter dactes que si, et dans la mesure ou, lobjectif poursuivit ne peut pas tre atteint de manire suffisante par les tats seuls. Ce principe fait cho lide selon laquelle dans lUnion les dcisions doivent tre prises au plus proche des citoyens) Tout projet de texte communautaire doit tre transmis aux parlements nationaux et si une majorit estime que lintervention de lunion nest pas ncessaire, il y a mise en place dune procdure particulire dans laquelle le conseil et le parlement peuvent dcider de renoncer la procdure, les parlements nationaux ne peuvent donc pas bloquer les dcisions, mais fortement les influencer.

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Enfin, le trait de Lisbonne consacre le droit de retrait des tats. Le trait de Lisbonne fait aussi disparatre la structure en pilier en faisant disparatre la communaut europenne. Sachant toutefois que la politique trangre et de scurit commune conserve sa spcificit. Le trait de Lisbonne consacre les mmes principes de base de lunion europenne, notamment les principes de la dmocratie reprsentative et participative. Sagissant de cette dernire, il reprend donc le principe dune initiative citoyenne, comme dans la constitution pour lUnion, il ouvre la possibilit pour au moins 1 million de citoyens de lUnion, ressortissant dun nombre significatif dtats membres, dinviter la commission soumettre une proposition dacte juridique sur un sujet particulier. Lisbonne reprend surtout la quasi-totalit des rformes institutionnelles concernant le parlement europen, le conseil europen, la commission et la nouvelle fonction de reprsentation de lUnion dans le domaine des affaires trangres et de la politique de dfense.

PARTIE 1 - UN MODELE INSTITUTIONNEL INEDIT.

Ce modle est hrit des communauts et repose sur quatre institutions de base. Les dveloppements de la construction europenne on conduit faire apparatre dautres institutions et organes, mais les quatre institutions de base restent tout fais prpondrante. Le principe li la mthode intgrative est que chacune doit incarner un intrt impliqu dans la construction europenne. Classiquement, les organisations intergouvernementale reposaient essentiellement sur trois organes : un organe plnier de reprsentation des tats, un organe restreint de reprsentation des tats et un organe administratif. Lunion ne correspond pas du tout ce schma, lintgration suppose en effet que soient reprsents dautres intrts que ceux des tats et des gouvernements. Il est alors possible de voir dun cot les incarnations de la lgitim, et dun autre cot les incarnations de la supranationalit.

CHAPITRE 1 : LES INCARNATIONS DE LA LEGITIMITE

Comme les trait lexpriment formellement, lUnion Europenne se prsente la fois comme une union dtats et une union de peuples, cest l que rside sa double lgitimit : une lgitimit intergouvernementale et une lgitimit dmocratique. Conformment lordre tablit par le TUE, cest par cette dernire quil faut commencer.

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SECTION 1 : LE PARLEMENT EUROPEEN OU LA REPRESENTATION DES PEUPLES.

A lorigine, cette institution tait dsigne sous le nom plus neutre dassemble consultative. Cest de manire trs symbolique quelle sest autoproclame parlement europen en 1962. A lorigine, cette dnomination exprimait beaucoup plus les ambitions de linstitution quelle ne refltait son rle, sa place dans larchitecture communautaire. Ce nest que progressivement que les pouvoirs du parlement ont t largi, sur la base de son lection au suffrage universel direct. Les aspects statutaires ont ainsi directement influ sur les attributions. Aujourdhui linverse se produit : le renforcement des pouvoirs du parlement a t tel que la reprsentation en son sein devient un enjeu pour les tats.

1 : LA NATURE PARLEMENTAIRE DE LINSTITUTION

Cette qualification qui voque un modle constitutionnel national se justifie au regard de la composition de linstitution, et au regard de son organisation. A) LA COMPOSITION DU PARLEMENT EUROPEEN 1) LE MODE DELECTIO N DES REPRESENTANTS Cest lacte du 20 septembre 1976 qui a mis fin au principe dune dsignation des membres de lassemble au sein des parlements nationaux et qui y a substitu le principe dune lection directe par les citoyens des tats membres. A partir de l, les premires lections europennes eurent lieu en juin 1979 et se succdent depuis tous les 5 ans, dure dune lgislature. Avec la citoyennet europenne, cette reprsentation dmocratique a encore acquis une nouvelle dimension, elle implique en effet le droit de vote et dligibilit au parlement europen pour tous les citoyens europens dans tous les tats europens. Depuis 1994 les lections europennes en France ne visent plus dsigner des reprsentants du peuple franais mais les reprsentants de tous les citoyens de lUnion qui se trouvent sur le territoire franais. En pratique, cette innovation na pas eu la porte escompte car les citoyens ne manifestent plus gure dintrt pour les lections europennes. Il existe cependant des diffrences notables de participation entre les tats europens. Les chiffres de labstention fragilisent concrtement la reprsentativit du parlement europen. Le mode dlection et les procdures vont aussi entacher cette reprsentativit. Le trait de 1976 ne fixait pas de procdure lectorale uniforme, les tats restaient donc libres de dfinir le mode et le jour de scrutin en fonction de leur tradition constitutionnelle propre. Le trait dAmsterdam va imposer une procdure unifie pour toute lEurope. Une dcision de 2002 est ensuite venue codifier les pratiques dominantes, le principe du scrutin de liste la proportionnelle est acquis, mais la dfinition des circonscriptions lectorales est laisse au soin des tats qui peuvent aussi instituer des scrutins de liste prfrentiels ou de fixer un seuil minimal pour lattribution de sige (sous rserve quil ne soit pas suprieur 5%).

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2) LA DETERMINATION DU NOMBRE DE REPRESENTANT Dans une communaut des 6 il y avait 140 dputs, dans lunion 15 elle en comptait 626. Les traits de rvisions on donc introduit le principe du plafonnement, donc la fixation dun nombre maximal de dputs europens (fix par le trait dAmsterdam 700 puis par le trait de Nice 732) qui a impliqu une nouvelle rpartition des siges entre les tats. Tous, en dehors de lAllemagne et du Luxembourg, tant appel en perdre un certain nombre pour permettre une reprsentation quilibre et efficace aprs llargissement lest. Le problme est que, contrairement, ce qui tait envisag, les 12 pays nont pas fait leur entr au 1er mai 2004, le plafond avait alors dj t atteint dans une union 25 alors quil avait t prvu pour une union 27. En consquence, le protocole relatif au modalit dadmission de la Roumanie et de la Bulgarie a prvu que le plafond serait temporairement dpass et que le nombre de sige pourvoir dans ces deux tats sajouterait ceux dj pourvu, de 2007 2009 le parlement europen comptait donc 787 membres. Pour la lgislature suivante, les traits dadhsion de la Roumanie et de la Bulgarie prvoyaient dautres rgles, et en labsence du trait de Lisbonne ce sont donc ces rgles qui ont t appliques, avec un plafond 636 membres. La question doit se ddoubler car se pose d'abord la question du nombre total de reprsentants au sein du parlement puis il faut dterminer le nombre de reprsentants lire dans chaque tat membre. Le premier aspect s'est impos face la dynamique de l'largissement. Dans une communaut 6, l'assemble tait constitue de 142 membres. Mais dans une Union 15, le total des dputs s'levait 626 membres ce qui en faisait l'une des institutions les plus lourdes au monde. Il tait vident que si on continuait sur cette lance, l'assemble allait devenir plthorique, regroupant plus dun millier de dputs, et incapable de fonctionner efficacement. Ds le Trait d'Amsterdam, les ngociateurs se sont accords sur la ncessit d'un plafonnement du nombre des dputs. Toutefois, l'exprience prouve que les plafonds n'ont jamais t respects en raison des largissements. a a pos problme pour la lgislature 2009-2014. Le Trait de Nice avait plafonn le nombre de dputs 732 mais compte tenu de l'entre de la Roumanie et de la Bulgarie, le trait d'adhsion avait prvu de relev le plafond 736. Le trait de Lisbonne prvoyait un autre chiffre qui tait de 750 dputs plus le prsident. Le problme est qu'en raison du rfrendum ngatif irlandais, Lisbonne n'a pas pu entrer en vigueur avant les lections de 2009 et les dispositions du trait d'adhsion ont alors t appliques. Mais comme le Trait de Lisbonne est entre en vigueur en Dcembre 2009, le conseil en accord avec le parlement a dcid d'une solution transitoire fixant le nombre total de dputs 754. Il s'agissait de s'approcher du nombre de Lisbonne sans remettre en question les lections de 2009. LAllemagne disposait alors de 99 siges, ce qui reprsentent trois siges de plus que le maximum autoris par le Trait de Lisbonne. Il tait inconcevable de revenir sur le rsultat des lections donc on a ajout trois nouveaux siges. Ce nombre est rest stable jusqu' l'entre de la Croatie et on a rajout 12 siges et on sest retrouv avec un parlement fort de 766 dputs. Les lections de 2014 vont tre les premires se drouler conformment aux dispositions du Trait de Lisbonne et il va falloir abaisser le nombre de 766 751. LAllemagne va donc perdre les trois siges supplmentaires quelle avait obtenus en 2009. Le 14 Fvrier 2013, la commission constitutionnelle du conseil europen a adopt un projet de proposition qui fixe la rpartition des siges et qui prvoit la perte d'un sige parlementaire pour 12 tats membres tels que la Croatie, l'Autriche, la Hongrie, la Roumanie, la Grce et le Portugal. Il ne s'agit que d'une proposition qui doit tre vote par le parlement en plnire en Mars 2014 et elle devra ensuite tre adopte l'unanimit par le Conseil. Des tractations ne sont donc pas exclure concernant les pays qui risquent de perdre un sige. 35

S'agissant de cette dtermination, le Trait de Lisbonne est venu pour l'essentiel codifier les pratiques antrieures. Il se distingue certes des prcdents traits en ne prvoyant pas lui-mme la rpartition des siges par tat membre et en fixant seulement une fourchette. Le nombre minimum de reprsentants par tat est de 6 et le maximum de 96. Les calculs doivent ensuite s'effectuer sur le principe de la proportionnalit dgressive. Ds l'origine, il tait admis que tous les tats ne se verraient pas attribuer le mme nombre de siges, qu'on ne suivrait pas le principe de l'galit, le volume de la reprsentation tant mesur pour l'essentiel en fonction de la dmographie des tats. Mais il ne peut pas s'agir d'une proportionnalit strictement arithmtique. L'ide de la dgressivit s'est impose. Il faut assurer une reprsentation quivalente des tats comparables mais il est admis que plus la population est rduite, plus le rapport de proportionnalit s'abaisse. Un dput lu en Allemagne va reprsenter environ 800.000 lecteurs mais un dput lu au Luxembourg va en reprsenter 60.000, d'o une surreprsentation des petits tats par rapport aux grands du fait de cette dgressivit. Les grands tats sont d'ailleurs minoritaires dans l'Union, les 4 grands tats tant l'Allemagne, la France, le Royaume-Uni et l'Italie avec depuis la lgislature 2009 une sorte de diffrenciation en leur sein. L'Allemagne a une situation particulire depuis sa runification. Mais aujourd'hui, ce sont des diffrenciations entre les trois autres tats qui s'imposent, la France ayant une dmographie plus importante que l'Italie et le Royaume-Uni et disposant de 74 siges contre 73 pour lItalie et le Royaume. On retrouve derrire l'Espagne et la Pologne qui ont respectivement 54 et 51 siges et il y a ensuite un dcrochage des tats allant de 33 6 siges. 3) LE STATUT DES REPRESENTANTS L'acte du 20 Septembre 1976 comprenait dj des principes essentiels en mettant l'accent sur la libert et l'indpendance des dputs europens qui se traduisent par le fait que les dputs votent individuellement et titre personnel. Ils ne peuvent tre lis par aucune instruction ni recevoir de mandat impratif. Est rput nul et non avenu tout accord relatif soit aux modalits d'exercice du mandat, soit surtout une dmission avant l'expiration du mandat ou la fin de la lgislature. Se voit formellement proscrite la pratique du tourniquet : au sein du parti, le deuxime se retire de ses fonctions pour permettre au suivant d'tre son tour dput. Toujours dans ce mme ordre d'ide pour garantir l'indpendance et afin d'viter tout conflit d'intrt se voit d'abord interdit le cumul avec toute participation un autre organe ou institution communautaire. Depuis 2005 se voit galement formellement interdit le cumul avec un mandat parlementaire national. Ce n'est plus permis pour permettre un investissement rel et effectif dans l'exercice du mandat europen. En revanche, le droit de l'Union n'tablit pas d'incompatibilit avec l'exercice d'activits prives. Mais le rglement intrieur du parlement europen institue un certain contrle en exigeant d'un dput qui aurait un intrt financier dans un dbat le dclarer avant de s'exprimer. De la mme manire, les membres du parlement europen doivent indiquer dans un registre public toute activit professionnelle et fonction rmunre ainsi que les soutiens financiers dont ils peuvent bnficier dans le cadre de leurs fonctions politiques de la part des tiers. Quant aux inligibilits, elles relvent du seul droit national. L'institution ne peut que prendre acte d'une dcision judiciaire retirant son ligibilit un dput ou un candidat. Le statut commun des dputs qui a t adopt en Septembre 2005 mais qui est entre en vigueur en 2009 n'a fait que rappeler des principes et des rgles qui taient dj en vigueur. Son apport essentiel a concern le rgime financier des dputs. Les indemnits parlementaires taient fixes par les tats membres, sauf pour le remboursement des frais. Il y avait donc de fortes diffrences, un dput italien gagnait 11.000 quand un dput lituanien en gagnait 800. Le statut a donc prvu que les indemnits parlementaires seraient finances par le budget de lUnion pour s'lever 38,5% du traitement de base d'un juge 36

la Cour de Justice ce qui fait une indemnit de 5.900 pour chaque dput. a profite aux dputs lituaniens mais a dessert les dputs italiens qui voient leur indemnit baisser pratiquement de moiti. Ce rgime financier a t instaur pour garantir un engagement total l'Union, au mandant parlementaire europen. C) ORGANISATION DU PARLEMENT EUROPEEN Cette organisation est calque sur celle dun parlement national. 1) LES STRUCTURES DE DIRECTION Le parlement europen lit en son sein son prsident, ses 14 vice-prsidents et ses 5 questeurs pour une dure de 2 ans et demi. Cette rgle permettant une alternance au cours de la lgislature entre les groupes politiques, et une rotation entre les nationalits. Le prsident de linstitution dirige les travaux ainsi que les dbat des sances plnires. Il veille au respect du rglement intrieur de linstitution et en assure le bon fonctionnement par son arbitrage. Il reprsente le parlement dans les relations avec les autres institutions de lUnion, et si ncessaire, dans les relations extrieures. Avec les 14 vice-prsidents, il forme le bureau qui rgle lorganisation administrative et financire du parlement europen. Les questeurs doivent veiller ce que les dputs disposent des infrastructures et des moyens ncessaires lexercice de leurs fonctions. Le cur vritable du parlement est davantage la Confrence des Prsidents, qui statue sur toutes les questions relatives lorganisation des travaux du parlement. Cette confrence constitue un organe restreint, uniquement form du prsident du parlement et des prsidents des groupes politiques. 2) LES GROUPES POLITIQUES Afin de transcender les particularismes locaux et de favoriser lintgration, les dputs europens ne sigent pas par nationalit mais par affinit politique. Conformment au rglement intrieur du parlement, ils constituent des groupes forms dun minimum de 25 membres lus dans au moins des tats membres, qui appartiennent des familles politiques voisines. Ce dernier critre nest vrifi que si les membres dun groupe affirment expressment linexistence de toute affinit politique entre eux, commence fut le cas lorsque les radicaux italien et des parlementaires dextrme-droite ont prtendu former ensemble un groupe technique (Affaire Martinez-De Gaulle vs. Parlement Europen, TPICE, 2001). La multi appartenance est donc exclue, mais les dputs restent libres dapparatre comme non-inscrits. Toutefois, lappartenance un groupe est importante, car les groupes disposent dun certain nombre de prrogatives en terme de rpartition du temps de parole, de demande de renvoi en commission de certains dossiers, ou encore de suspension ou de lev de sance. En outre, ils jouent un rle essentiel dans la rpartition des fonctions au sein du parlement, notamment au sein des commissions. A lheure actuelle il en existe 7, cens reprsenter le multipartisme des dmocraties europennes. Ce pluralisme est cependant tempr par la prdominance de deux groupes : Pour la droite, le groupe du Parti Populaire Europen (265 siges depuis 2009) Pour la gauche, le groupe des Socialistes et Dmocrates Europens (184 siges)

La troisime formation la plus importante est le groupe ADLE, situ plutt au centre, qui ne totalise en effet que 84 siges. Cette prpondrance ne fait pas merger de vritable phnomne majoritaire au parlement europen, ce qui est une diffrence avec les parlements nationaux. Aucun groupe ne peut atteindre seul la majorit requise. Linstitution vote en effet en gnral la majorit absolue, et parfois des majorits renforces sont requises (3/5 des membres prsents pour le budget). Des alliances entre familles politiques sont donc ncessaires dans beaucoup de cas. Les alliances sont 37

plus stables et structures et des accords peuvent tre conclut au dbut des lgislatures pour se partager les responsabilits. La constitution de ces groupes politiques est cense sappuyer sur des partis politiques europens, dont les statuts ont t fixs par dcret du 4 novembre 2003. Ces formations ont cependant encore peu de visibilit et peinent se distinguer des partis nationaux, et parfois les rivalits entre partis nationaux peuvent aboutir des incongruit, y compris dans le fonctionnement interne du parlement ; 3) LES COMMISSIONS PARLEMENTAIRES Tous les dossiers ne sont pas immdiatement dbattus en plnire, ils sont dabord analyss et discuts en commissions qui tablissent alors des rapports et des propositions. Actuellement il existe une vingtaine de commissions parlementaires permanentes. Leur composition repose sur une rpartition effectue au pralable par les groupes politiques, et doit reflter celle du parlement europen. Les membres tant alors lus sur proposition de la confrence des prsidents, pour 2 ans et demie. Peuvent sy ajouter des commissions temporaires et des commissions denqute. Le parlement tient une session annuelle subdivise en priodes dune semaine par mois environ. Linstitution peut toutefois tenir des sessions supplmentaires ou tre convoque par son prsident en session extraordinaire la demande, soit de la majorit des dputs, soit du conseil ou de la commission. Le parlement europen fixe lui-mme son ordre du jour et dispose ce titre dune autonomie plus grande que beaucoup de parlements nationaux. Le sige du parlement europen a t fix Strasbourg, en vertu dun protocole annex au trait dAmsterdam, cependant les sessions additionnelles sont organises Bruxelles, o se runissent galement les commissions permanentes, le secrtariat est lui situ Luxembourg. La parlementarisation se voit aussi dans les fonctions de linstitution.

2 : FONCTIONS DE LINSTITUTION

A lorigine, les attributions du parlement europen ne pouvaient tre assimiles au pouvoir quexerce son chelle un parlement national, seul laspect de contrle politique se retrouvait. Lvolution est alle dans le sens dun rapprochement constant des pouvoirs du parlement europens et des parlements nationaux, avec notamment un pouvoir de dcision budgtaire et une accession au pouvoir dcisionnel. A) LEXERCICE DE POUVOIRS DE CONTROLE

Ds les traits de 51 et 57, il tait acquis que lassemble devait exercer un contrle politique sur les autres institutions, les manifestations de ce contrle sont diversifies, mais nanmoins trs classiques si lon en juge par lexprience des parlements nationaux. On retrouve donc la pratique des question et enqutes, lexamens des ptitions et, le cas chant, la motion de censure. 1) QUESTIONS ET ENQUETES Comme toute institution parlementaire, le parlement europen peut dabord adresser des questions crites ou orales sur laction administrative ou normative des institutions, et cela dans tous les domaines dactivits de lunion. Le parlement europen mne galement des dbats de politique gnrale, sur la base des multiples rapports qui doivent lui tre prsent, principalement par la 38

commission, mais aussi par la BCE, le conseil, voir le Conseil Europen. Ces dbats peuvent faire suite des dclarations, ou porter sur des problmes dactualit. Sous rserve quaucune juridiction ne soit saisie des faits, le parlement europen a aussi la facult de former des commissions denqute charges dexaminer les cas dinfraction ou de mauvais administration dans lapplication du droit de lunion. Avec le trait de Lisbonne, le parlement europen a la possibilit den diligenter non seulement dans tout le champ daction communautaire, mais aussi en matire de coopration policire et judiciaire en matire pnale. La cration dune commission denqute ne requiert pas de majorit, il suffit dune demande dun quart des membres du parlement. Leur mode de fonctionnement moins souple en ont limit la pratique (ex : commission temporaire denqute sur la crise de lencphalite spongiforme bovine) 2) EXAMEN DES PETITIONS Le droit pour les citoyens de proposer des ptitions a t introduit officiellement dans le droit de lUnion en 1992. En ralit cette innovation na fait que consacrer une pratique qui avait t institue ds 1953 par lassemble CECA et qui avait ensuite t reconduite par le parlement europen lors de la cration des deux autres communauts et qui avait finalement t formalis par la cration en 1985 dune commission des ptitions au sein du parlement europen. Ce droit de ptition est aujourdhui consacr larticle 227 du TFUE, qui louvre toute personne physique ou morale rsidant ou ayant son sige sur le territoire dun tat membre, pour autant que le sujet de la ptition la concerne directement et relve des domaines dactivit de lUnion. Deux fonctions essentielles sont assignes au droit de ptition, selon si elle est adress des fins de suggestion ou des fins de plainte. Dans le cadre de lunion europenne, cest le second aspect qui domine surtout. A linstar des dbats et des enqutes, lexamen des ptition sinscrit dans un contrle fin dinformation, et dont le rsultat peut seulement tre le dpt et le vote dune rsolution par laquelle le parlement va exprimer son approbation ou sa dsapprobation, ces consquences restent donc juridiquement assez limites. lgard du Conseil, form de ministre des tats membres, le parlement ne peut gure prtendre plus, car par dfinition il ne saurait engager la responsabilit de membres de gouvernement des tats et leur imposer le dmissionner de leurs fonctions. lgard de la commission, ce contrle fin dinformation saccompagne dun possible contrle fin de sanction, par le biais dune ventuelle motion de censure. 3) ADOPTION DUNE MOTIO N DE CENSURE Ds lorigine, le pouvoir est donn au parlement de sanctionner la gestion de la commission. Une motion de censure oblige en effet le collge dans son ensemble dmissionner. Lintrt tait de faire dune institution technocratique un difice politiquement responsable. Cet emprunt la dmocratie parlementaire na pas toujours sembl trs adapt. Ainsi linstitution politiquement responsable nest en effet pas linstitution investie du pouvoir de dcision. Ensuite parce que le pouvoir de censure ne saurait trouver son contrepoids dans une possible dissolution du parlement europen, que les traits ne permettent pas, il y a donc dissymtrie. Enfin, dans le schma institutionnel, la commission a longtemps reprsent lallie objective du parlement europen, formant avec lui un ple supranational face au ple intergouvernemental, constitu du conseil, et en moindre mesure du conseil europen. Cette prrogative na cependant jamais t remise en question et les seules modifications apportes par le trait de Lisbonne ont consist reprendre certaines des rgles de procdures donnes par le rglement intrieur du parlement europen, larticle 234 du TFUE affirme ainsi que le parlement ne peut sexprimer sur une motion que trois jours aprs son dpt et par un scrutin public. Le rglement

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intrieur prcise, dans ce cadre, que la motion doit tre dpose par au moins 1/10 des dputs et dcompose ce dlai de trois jours en deux temps : Le vote lui mme ne peut intervenir qua lissue dun dlai de 48h aprs cette discussion Enfin, ladoption requiert une double majorit : majorit des 2/3 des suffrages exprim et majorit des membres du parlement. Dans ces conditions, la censure est longtemps apparue improbable et la procdure na t que rarement utilise et na jamais aboutit. La menace dune motion peut cependant toujours constituer un instrument de pression tout aussi efficace que le vote, et le parlement europen a su en faire usage dans laffaire de la vache folle en annonant en fvrier 1997 le dpt dune motion de censure si la commission ne traduisait pas dans les faits les recommandations de la commission parlementaire denqute avant novembre 1997. La dmission de la commission Santer en est un exemple significatif. Elle avait dj t branle pour sa gestion de la crise de la vache folle mais elle fut ensuite confronte de nouvelles difficults quand le fonctionnement de ses services fut rendu public (dith Cresson et le visiteur scientifique). Elle remit donc son mandat. Le contrle parlementaire a donc conduit indirectement le collge la dmission. La motion de censure nest pas le seul moyen de sanction et le parlement a put essayer dutiliser ses pouvoirs budgtaires pour mettre en accusation le fonctionnement de la commission. B) ACQUISITION DE POUVOIRS BUDGETAIRE

A lorigine, le parlement europen ne disposait que de fonctions consultatives en matire budgtaire. Dun point de vue dmocratique, il est cependant apparu ncessaire dtendre son rle, ce qui lui a donn un levier politique pour tenter dacqurir plus de poids vis vis des autres institutions, y compris dans le processus dcisionnel. 1) LES ENJEUX ET LETEN DUE ORIGINELLE DES POUVOIRS BUDGETAIRES Historiquement, le principe du consentement limpt a t la base du parlementarisme europen. Or ce principe a t mis mal avec ltablissement du systme de ressources propres (21 avril 1970), en effet puisque le budget ntait plus aliment par des participations tatique, les parlements nationaux ntaient plus en mesure de se prononcer sur les crdits mis disposition. Le parlement europen a alors russi faire prvaloir la thse selon laquelle ses propres pouvoirs devaient tre renforc dans llaboration du budget communautaire pour pallier ce dficit dmocratique. Cest ainsi que le parlement europen est devenu codtenteur, avec le conseil, du pouvoir budgtaire. Le trait de Luxembourg du 22 avril 1970 lui a ainsi confi le pouvoir damender les dpenses non-obligatoire (DNO), de proposer des modifications des dpenses obligatoires (DO), tandis quensuite, le trait de Bruxelles (1975) a donn au prsident du parlement le pouvoir darrter le budget et den surveiller lexcution par la commission en en votant la dcharge. A lorigine, les tats taient bien conscient du risque de dficit dmocratique, mais ils ne voulaient pas que par ce biais le parlement puisse sinitier dans la fonction lgislative, do cette distinction cre par le trait de Luxembourg entre deux types de dpense : les dpenses obligatoires se dfinissant comme celles qui dcoulent directement des traits, et les dpenses non obligatoires pour lesquelles le trait de Luxembourg donnait au parlement le dernier mot. Pour les dpenses obligatoires, davantages en lien avec les fonctions excutives, le parlement ne pouvait que prsenter des propositions et lorgane intergouvernemental gardait le dernier mot.

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2) LUTILISATION DES PO UVOIRS BUDGETAIRES Il est permit de dire que linstitution avait fait feu de tout bois lgard du conseil comme de la commission. Dans les rapports avec le conseil, les prtentions parlementaires on conduit un fort contentieux sur la qualifications des dpenses. Dans ce contexte, le parlement europen a put tenter dutiliser son pouvoir darrter le budget pour placer le conseil devant le fait accompli. Le parlement europen a tent dimposer la commission dexcuter directement des dpenses quil avait inscrit dans les DNO alors mme que ces dpense ne correspondait pas un acte de base adopt par le conseil. Ctait donc ici une manire de palier son absence de pouvoir dcisionnel. Le parlement sest heurt chaque fois des limites juridique car le refus de la dcharge ne peut pas obliger la commission dmissionner. Enfin le parlement a put aussi refuser darrter le budget. On peut donc avoir le sentiment que les efforts du parlement europen ont t peu constructifs, il est important nanmoins de nuancer ce propos, il a en effet obtenu linstauration, en pratique, dune procdure de concertation avec le conseil dans ladoption dactes lgislatifs fort impact budgtaire. Cette procdure de concertation a marqu une premire tape dans laccession du parlement au pouvoir dcisionnel. C) LACCESSION AU POUVO IR DECISIONNEL

Avant la rvision par le trait de Lisbonne, le trait CE se contentait de prvoir que, dans la mesure ou cest prvu, le parlement europen participe au processus dcisionnel conduisant ladoption des actes communautaires (ex Art.192) mais aucune indication ntait donne sur la nature et le degr de la participation, et en ralit les modalits taient trs variables. lorigine, le parlement tait seulement investit dune fonction consultative. Lorsque le trait le prvoit, la commission prsentait une proposition dacte, le parlement europen mettait alors un avis sur cette proposition, et pouvait alors suggrer des amendements. Lavis tait transmis au conseil mais navait aucune porte juridique contraignante. Cest seulement pour la conclusion dun accord dassociation que le parlement disposait dun pouvoir davis conforme. Dans ce cadre, il disposait dun droit de veto. Quand il a le pouvoir davis conforme, le parlement ne dispose pas simultanment du pouvoir damendement. 1) LAPPORT DE LACTE U NIQUE EUROPEEN lorigine le parlement navait pas le pouvoir de contribuer lexercice de la dcision. Lacte unique europen a marqu une premire volution pour remdier au dficit dmocratique. Son apport t double pour le parlement : il a tendu la procdure davis conforme la conclusion des accords dadhsion et il a renforc le poids de la consultation parlementaire en introduisant une nouvelle procdure dcisionnelle dite de coopration . Il tait appel sexprimer en seconde lecture, sur la position commune que le conseil avait labore partir de la proposition de la commission et des avis parlementaires. La coopration subordonnait ladoption dun texte, que le parlement aurait rejet en deuxime lecture, un vote unanime du conseil. Lvolution majeure est cependant venue du trait de Maastricht

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2) LAPPORT DU TRAITE D E MAASTRICHT Le parlement europen y a gagn trois gards. Le trait a tendu encore le champ dapplication des procdures davis conforme, aussi bien pour la conclusion daccords internationaux que pour des actes internes, et il a galement tendu le champ dapplication de la procdure de coopration.Le trait a aussi donn au parlement le pouvoir de demander la commission de prsenter une proposition, cest linitiative de linitiative. Enfin, le trait a instaur une nouvelle procdure dcisionnelle, qui confre au parlement europen un vritable pouvoir de codcision lgislative (procdure de codcision). Le parlement europen cumule alors tous les pouvoirs quil dtenait prcdemment de manire parse. Ces procdures ne peuvent cependant tre applique que dans des cas prvu par le trait, qui sont en nombre limit. 3) LAPPORT DES TRAITES DAMSTERDAM, NICE ET LISBONNE Le trait dAmsterdam va tendre la codcision, et ce mouvement va tre continu par Nice avec pour rsultat que au dbut des annes 2000, un acte communautaire sur deux est adopt par procdure de codcision. Le trait de Lisbonne a parachev ce mouvement, lunion tant maintenant fonde sur un principe de dmocratie reprsentative. Larticle 14 du TUE reconnat linjonction lgislative de lassemble. Et larticle 294 du TFUE fait de la procdure de codcision la procdure lgislative ordinaire, cest donc celle qui sapplique automatiquement, sauf dispositions contraires. Lunion tant avant tout une union dtat, le parlement doit ncessairement saccorder avec le conseil.

SECTION 2 LE CONSEIL OU LA REPRESENTATION DES ETATS

Il est souvent improprement appel le conseil des ministres. Il a vocation reprsenter lintrt des tats au sein de lunion. A ce titre, les traits lui ont toujours rserv des fonctions centrales. Toutefois, le conseil reste une institution de lUnion, les dcisions quil arrte ne sont pas celles des tats membres. Il y a une ambivalence de linstitution, elle doit en effet permettre des intrts spcifiques et divergents de sexprimer mais doit aussi parvenir une dcision commune, qui est cens correspondre la ralisation dun intrt commun, distinct de la somme des intrts nationaux. Cette ambivalence se reflte dans son organisation interne et dans ses modes de votation.

1 : ORGANISATION DE LINSTITUTION
A) COMPOSITION ET FORMATION

Le conseil est form dun reprsentant de chaque tat membre au niveau ministriel, habilit engager le gouvernement. Cette rdaction datant de Maastricht laisse donc la possibilit aux tats membres forte autonomie locale, ou aux tats membres de structure fdral, de faire siger le cas chant au sein du conseil, des membres de gouvernement de collectivits infra-tatiques, notamment pour lexamen de questions qui relve de la comptence de ces collectivits infratatiques dans lordre national.

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Le trait de Lisbonne a ajout une nouvelle prcision : le reprsentant ne doit pas seulement tre habilit reprsenter le gouvernement, il doit aussi avoir le droit de vote au sein de linstitution. Il sagit donc ici de prserver la nature politique du conseil. Le rglement intrieur de linstitution prvoit dailleurs en ce sens que, si un ministre peut en cas dempchement se faire remplacer par un fonctionnaire, le droit de vote, lui, ne peut tre dlgu a un autre membre du conseil. Si il nexiste quun conseil, il sige en diffrentes formations, en fonction de son ordre du jour (ex : pour les questions agricoles sigeront les Ministres de lagriculture). La coordination densemble incombait traditionnellement une formation affaires gnrales regroupant les ministres des affaires trangres. Avec lextension des comptences communautaires, les formations spcialises se sont multiplies jusqu' atteindre le nombre de 22. Or, paralllement, le conseil affaires gnrales a vu ses propres responsabilits salourdir, notamment avec le dveloppement de la PESC. Il a donc t moins en mesure dassurer cette fonction de coordination. A linvitation du conseil europen, le nombre des formations a t rduit 16 en juin 2000, puis 9 en juillet 2002 ( Affaires gnrales & Relations extrieures , ECOFIN , Justice & Affaires intrieures ). En ralit, la formation Affaires gnrales & Relations extrieures faisaient lobjet de sessions distinctes. Avec le trait de Lisbonne, ces deux aspects ont t dissoci et relvent dsormais de deux formations distinctes. Ce sont les deux conseils prvus formellement par le TFUE, les autres sont la libre initiative du conseil europen. A lheure actuelle il y a donc 10 formations du conseil. Lisbonne a aussi supprim dans les traits toute rfrence une formation spcifique, exceptionnelle, du conseil, runit avec les chefs dtats et de gouvernement. Cette rfrence crait une ambigut trs lourde par rapport au conseil europen avec lequel il tait souvent confondu. Le conseil reste donc un organe purement interministriel. La distinction des formations implique une autre question dorganisation, la prsidence. B) STRUCTURES DE TRAVAIL 1) LA PRESIDENCE Elle organise et dirige les travaux. Elle procde la convocation de linstitution et tabli lordre du jour provisoire de chaque sessions. Elle prside les runions des comits et groupes de travail qui assistent le conseil. Elle reprsente le conseil devant le parlement europen et la commission. La prsidence est surtout appele faire uvre de conciliation entre les tats, forger des compromis lorsquun accord apparat difficile sur une proposition de la commission. La dimension politique de la fonction dpasse donc largement sa fonction administrative et protocolaire. Avant Lisbonne, elle se voyait confi dimportantes missions dans le cadre de la PESC. La difficult tait que la prsidence est soumise rotation semestrielle. Ainsi elle tait assume tour de rle par chaque tat pour une dure de 6 mois seulement, selon un ordre de passage fix lunanimit. Ltat qui assurait la prsidence du conseil devait galement assurer celle du conseil europen. Cette priodicit, souvent apparue trop brve, posait un problme de continuit et de cohrence. Pour y remdier, en 2003 et en 2007 a t institu un nouveau systme de programmation des travaux. Le principe tait alors quun programme stratgique pluriannuel tait tablit pour trois ans, et dans ce cadre, des programmes oprationnels de 18 mois taient dfinis pour et par 3 prsidences successives.

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Malgr tout, la dure de la prsidence na jamais cess dtre dbattue, certains tats demandant que la priodicit soit allonge et dautres sy opposant. Le trait de Lisbonne sest efforc de rpondre aux principaux problmes. Lexigence de cohrence et de continuit semblait devoir se manifester en ce qui concerne le conseil europen et au niveau des relations trangres. Le trait de Lisbonne a donc dcoupl la prsidence du conseil et la prsidence du conseil europen, celle du conseil europen devenant permanente. La prsidence des affaires trangres est galement devenue stable, elle est confie au Haut reprsentant de lUnion pour les affaires trangres et la politique de scurit. Ce haut-reprsentant est nomm par le conseil europen statuant la majorit qualifie, avec laccord du prsident de la commission. Il peut tre mis fin son mandat selon la mme procdure. Conformment aux articles 18 et 27 du TUE, ce haut-reprsentant conduit la politique trangre et de scurit commune ainsi que la politique de scurit et de dfense, il contribue par ses propositions llaboration de ces politiques et les excute en tant que mandataire du conseil. Cest donc ce haut-reprsentant qui, dans les matires relevant de la PESC, va conduire au nom de lUE le dialogue politique avec les tats tiers et qui va exprimer les positions de lunion au sein des organisations et des confrences internationales. Le haut-reprsentant cumule les fonctions qui taient prcdemment assures par la prsidence tournante du conseil, par le secrtaire gnral du conseil et par le membre de la commission charg des relations extrieures. Le haut reprsentant de lunion, en mme temps quil prside la formation affaires trangres du conseil, porte le titre de vice-prsident de la commission. Son mandat est de 5 ans. Le mandat est actuellement exerc par Catherine Ashton. Pour les autres formations du conseil, la prsidence reste tournante et semestrielle. 3) LE SECRETARIAT GENERAL Cet organe constitu de quelques 2000 agents fonctionnaires europens, et plac sous lautorit dun secrtaire gnral et dun secrtaire gnral adjoint, nomms tout deux par le conseil la majorit qualifi. Le secrtariat est troitement li lorganisation, la coordination, au contrle et la mise en uvre du programme annuel de travail. Il doit donc assurer une certaine continuit. Le secrtaire gnral fait aussi office de conseiller auprs de la prsidence. Il simplique dans les missions de bons offices et de conciliation de cette dernire. Toutes ces structures de travail doivent permettre de dgager un avis commun.

2 : MODES DE VOTATION AU SEIN DE LINSTITUTION

Cette question est dapparence technique mais renferme de forts enjeux politiques, elle est donc un sujet de blocage et de divergence rcurent. Lvolution du droit est alle dans le sens dune extension du vote la majorit qualifie, ce qui joue bien sur en faveur de lintgration. Les modalits du vote la majorit qualifie tmoignent de la recherche de subtils quilibres entre les tats, et de savants compromis diplomatiques.

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A) EXTENSION DU VOTE A LA MAJORITE QUALIFIEE

Les traits continuent de prvoir trois modes diffrents de votation : la majorit simple, la majorit qualifie et lunanimit. A lorigine, dans le cadre du trait de Rome de 1957, il tait prvu que, sauf disposition contraire, les dlibrations du conseil sont acquises la majorit des membres. Dans ce schma prvalait donc le principe dgalit entre les tats. Ce mode de vote est particulirement exemplaire de lintgration et semblait devoir devenir la procdure de vote de droit commun. En ralit, il tait si rare que le trait ne prvoit pas un autre mode de votation que la majorit simple ne sappliquait que dans des hypothses rsiduelles (ex : adoption du rglement intrieur). Le trait de Lisbonne a donc abandonn cette rgle creuse. De mme, lexigence dunanimit ne simpose elle plus aujourdhui que dans le cadre de certaines procdures lgislatives spciales ; Avant mme lentre en vigueur du trait de Lisbonne, le recours ce mode de votation avait t circonscrit. Lunanimit tait bien sur de rgle dans le cadre des deuxime et troisime piliers, mais faisait figure dexception dans le cadre du pilier communautaire. Elle tait surtout requise soit pour des questions denvergure quasi-constitutionnelle pour lunion, pour ladoption de question relatives au systme de ressources propres, pour les questions de rgime linguistique ou dans la lutte contre les discriminations. Lunanimit est ncessaire aussi pour des matires conomiquement, politiquement ou socialement sensibles pour les populations. Au fil des rvisions successives, la majorit qualifie est devenu le mode de votation le plus frquemment prvu. Le trait de Lisbonne consacre aujourdhui cette volution en posant le principe que le conseil statue la majorit qualifie, sauf dans les cas o les traits en disposent autrement. Paralllement, Lisbonne modifie les modalits de la majorit qualifie. B) MODALITES DU VOTE A LA MAJORITE QUALIFIEE 1) LE SYSTEME HERITE DU TRAITE DE NICE Dans la perspective de llargissement du 1er mai 2004 et pour palier aux diffrences de taille entre les tats, le trait de Nice avait introduit un systme assez complexe et mis en uvre ds 2004. Ce systme se fonde dabord sur la pondration des voix attribues chaque tat. Le principe de lgalit entre les tats ne sapplique plus et des tats de taille comparable ont donc une influence comparable et proportionnelle la taille. Avec llargissement, le trait de Nice du procder une repondration des voix. Cette pondration a creus lcart avec les grands tats, sans toutefois que le rapport entre la population et le nombre de voix soit strictement proportionnel. Le trait de Nice a gnralis le principe dune majorit surqualifie. Dans le systme antrieur, les dcisions taient acquises 62 voix sur 87, et ctait seulement quand la dcision du conseil ne sappuyait pas sur une dcision de la commission, que ces 62 voix devaient en plus exprimer le vote favorable de 10 tats, afin dviter le directoire des plus grands. La majorit qualifie est fixe 255 voix sur 345, ces voix devant en toute hypothse exprimer le vote favorable dune majorit dtat et des 2/3 dentre eux lorsque le conseil ne statue pas sur proposition de la commission. Sy ajoutait enfin un filet dmographique , il peut tre vrifi que cette majorit de voix et dtats corresponde 62% de la population totale de lunion. Ce systme nest pas abandonn de manire abrupte et le trait de Lisbonne prvoit une priode transitoire.

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2) LES DISPOSITIONS INTRODUITES PAR LE TRAITE DE LISBONNE Lobjectif du trait de Lisbonne tait de simplifier la modalit de vote la majorit qualifie. Il introduit donc le systme de la double cls . En vertu de larticle 16 4 du TUE, les dcisions du conseil sont acquises 55% des membres du conseil reprsentant les tats, runissant 65% de la population totale de lunion. Il ny a alors plus besoin de pondration des voix. Le premier critre favorise donc les petits tats qui sont les plus nombreux, le seconde favorisant quand a lui les grands tats. Pour que le critre de la majorit de la population bloque la majorit dtat il est prcis que la minorit des blocage doit reprsenter le nombre minimum de membre du conseil reprsentant 35% de la population +1 (Une coalition Grande-Bretagne, France, Allemagne ne peut donc pas bloquer une dcision). De lentr en vigueur de Lisbonne jusquau 31 octobre 2014, le conseil continue de statuer selon les modalits fixes par le trait de Nice. compter du 1er novembre 2014 et jusquau 31 mars 2017, le conseil est appel statuer selon le systme de la double cls. La dcision pourra ventuellement encore tre acquise selon le systme de Nice. A compter du 1er avril 2017, cest la double cl qui sappliquera exclusivement, sans retour possible au systme de Nice. Cette progressivit na pas encore t juge suffisante au gout de certains tats, le trait de Lisbonne introduit compter de novembre 2014 un systme assez comparable, dans son esprit, au compromis de Ioannina. Cest un systme qui prvoit que si, mme arithmtiquement, les seuils de la majorit qualifie sont atteints, les ngociations se poursuivent en cas dopposition dun nombre relativement consquent dtat, mme si il est insuffisant pour crer une minorit de blocage. Lisbonne distingue que de 2014 2017, les ngociations seront appeles se poursuivre en cas dopposition des membres du conseil reprsentants les de la minorit de blocage. A compter de 2017, ce seuil est abaiss et les ngociations se poursuivront en cas dopposition reprsentant 55% de la minorit de blocage, il y a donc un retour sur la logique des ngociations intergouvernementales. Toutes ces tractations sexpliquent par les fonctions prpondrantes du conseil.

3 : FONCTIONS DE LINSTITUTION
En tant quinstitution reprsentant les tats, le conseil exerce diverse responsabilits, aujourdhui dfinie larticle 16 du TUE. Jusquau trait de Lisbonne, le conseil a dabord t la seule institution tre formellement investit du pouvoir de dcision. Symboliquement, le trait CE marquait ainsi la place politique centrale que les rdacteurs souhaitaient lui rserver. Juridiquement, cette disposition na certes jamais constitu la base dun pouvoir gnral de dcision. Les attributions confres aux institutions ne sexercent que pour assurer la ralisation des objectifs du trait, dans les conditions prvues par celui-ci. Lobjet et ltendue du pouvoir de dcision rellement attribu au conseil dpendait des dispositions matrielles. En matire sociale par exemple, le trait limite troitement les pouvoirs de dcision du conseil qui ne peut prendre que des mesures limites dans des secteurs limitativement numrs. Dans ce cadre des dispositions matrielles du trait, le conseil nen tait pas moins habilit prendre des normes gnrales, juridiquement obligatoires pour les tats et dans les tats, sous la forme de rglement ou de directives. Les directives ne fixent que des objectifs atteindre, des obligations de rsultats mais laisse libre le choix des moyens. Compte tenu de leur porte, ces deux types dactes sont donc susceptibles de former lquivalent dune lgislation, donc, en dcidant de leur adoption, le conseil a toujours assum une fonction de nature lgislative, on le compare ainsi souvent la chambre haute dun parlement. Il ne peut qutre assimil une institution parlementaire, car il exerce paralllement dautres fonctions de nature plutt gouvernementale. Aprs le trait de Nice, cette dualit se refltait bien dans ses attributions budgtaires. En effet son pouvoir darrter les dpenses obligatoires le rapprochait encore dun 46

parlement votant la loi de finance. Mais son pouvoir dtablir le projet de budget le rapprochait plutt dun gouvernement. Dans la nouvelle procdure dfinie par le trait de Lisbonne, le conseil perd cette dernire prrogative au profit de la commission, qui prsente donc maintenant le projet de budget. Le conseil conserve cependant dautres attributions. Il faut notamment considrer comment se rparti la fonction dexcution au sein de lunion europenne. la base cette fonction incombe aux tats membres. Dans certains cas, par exemple dans le cas de la PAC, il est apparut ncessaire dassurer des conditions uniformes dapplication. Dans cette hypothse, les institutions de lunion sont alors appeles adopter des actes de nature excutive. En principe, parce quil reprsente les tats, cest le conseil qui dtenait cette comptence. Avec lAUE, cette dlgation est devenue un principe, mais le conseil conservait, dans une certaine mesure, la maitrise de la comptence travers un double pouvoir de rtention et dvocation. Il lui tait donc toujours possible de se rserver, titre exceptionnel, les comptences dexcutions, et dautre part il avait la facult de soumettre certaines modalits lexercice par la commission des comptences dexcution. Ces modalits consistaient imposer la commission de consulter des comits nationaux avant dadopter lacte dexcution envisag. On distinguait trois types de comits en fonction de limpact de leur avis, ainsi, selon le type de procdure retenu, un avis ngatif du comit pouvait avoir pour consquence de permettre au conseil de se ressaisir de la question et ventuellement dadopter un acte dexcution diffrent de celui de la commission. Actuellement, le nouvel article 16 du TUE nvoque plus vraiment la question des comptences dexcution, et elles semblent devoir revenir la commission, sauf dans le domaine de la PESC. Le conseil conserve nanmoins le pouvoir de se rserver la comptence dexcution, dans des cas dument motivs, et par ailleurs les modalits de contrle sur la commission subsistent, la seule diffrence avec le systme antrieure tenant une monte en puissance du parlement europen. Sagissant des relations extrieures, les attributions du conseil peuvent se comparer celle dun excutif. En effet pour la conclusion des accords externes, cest le conseil qui a la plupart des pouvoirs. Cest galement lui qui est impliqu dans le reprsentation extrieures de lUnion. On peut tablir un parallle entre la mission du gouvernement charg de mener la politique de la nation et la formule de larticle 16 TUE selon lequel le conseil assume les fonctions de dfinition du politique et de coordination dans les conditions prvue par le trait . Sont ce titre vis la coordination des politiques conomiques nationales et les orientations de la politique de lemploi. Au total, cest donc dire que le conseil concentre les pouvoirs, il nest aucun champ de laction europenne dans lequel il ne soit pas impliqu. Cette concession la reprsentation des tats saccompagne aussi dune recherche de lintrt commun, les pouvoirs du conseil doivent donc se concevoir aussi en rfrence aux pouvoirs de la commission.

CHAPITRE 2 : LES INCARNATIONS D E LINTEGRATION

Pierre Pescatore affirme que lide dintgration postulait dembl le dpassement des nationalismes grce lacceptation dune finalit commune et cest en fait leur subordination aux exigences de luvre que les tats ont entrepris en commun .

SECTION 1 LA COMMISSION OU LA GARANTE DE LINTERET COMMUNAUTAIRE

Lunion, en tant que recoupement dtat et rassemblement de peuple, ne saurait tre quune juxtaposition des intrts nationaux. En vertu des traits cest donc la commission qui est charg de dfinir et de dfendre cet intrt commun (Art. 17 TUE). Cette mission se traduit dans la nature rsolument supranationale de linstitution, mais aussi dans la diversit de ses fonctions. 47

1 : NATURE SUPRANATIONALE DE LINSTITUTION

Pendant longtemps, le statut du conseil a t informel et en 1974, lors du sommet de Paris et sous limpulsion du prsident franais, il sera dcid que les chefs dtats et de gouvernements vont se retrouver rgulirement (2 3 fois par an) accompagns par leurs ministres des affaires trangres afin de dfinir les grands objectifs politiques plus ou moins long terme. Le premier texte qui va mentionner officiellement ces runions du conseil europen est larticle 2 de lacte unique europen qui constate lexistence juridique du conseil europen. Cet acte unique europen prvoit quil se runira 2 fois par an. Pendant les annes qui suivent, le conseil europen est un organe et on considre que sa vocation premire est limpulsion dobjectifs nouveaux. Il sinsrait dans le systme qui existait sans pour autant tre une institution jusquau trait de Nice. Le trait de Nice consacre plus son rle. Le trait de Lisbonne institutionnalise enfin le conseil europen. Cest donc une institution depuis lentre en vigueur du trait de Lisbonne

A) COMPOSITION

Le conseil europen runit les chefs dtats et de gouvernements des tats membres, le prsident du conseil et le prsident de la commission. Larticle 15 du TUE. Les prsidents du conseil et de la commission sont donc gaux aux chefs de gouvernements. La France est reprsente par son prsident de la Rpublique. On invite souvent les ministres des affaires trangres qui assistent soit le prsident soit le premier ministre. Lorsque les questions relatives lunion politique et montaire sont abordes, le prsident du conseil europen invite les ministres de lconomie et des finances participer aux cessions. 1) NOMBRE DE MEMBRE 2) DESIGNATION DES MEMBRES Depuis Amsterdam il y a eu beaucoup de divergence autour de cette problmatique. Lvolution du scrutin est all dans le sens dune extension sous la majorit qualifie, ce qui joue en faveur de lintgration.

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Lextension du vote la majorit qualifi Les traits continuent de prvoir 3 modes de votation : la majorit simple, la majorit qualifie et lunanimit. A lorigine dans le cadre du trait de rome du 25 mars 1957 il tait prevu que sauf les dispositions contraires les dlibrations du conseil sont acquises la majorit des membres qui le composent. Cest un mode de scrutin particulirement exemplaire de lintgration qui semblait devoir constituer le vote de majorit qualifi mais en ralit il tait si rare que le trait ne prevoit pas un autre mode de votation que la majorit simple il ne sappliquait que dans des hypthses rsiduels. La majorit simple ne sappliquait que tres rarement. Le trait de lisbonne a donc abandonn cette rgle selon laquel le conseil statut en principe la majorit simple, lexigence de lunanimit ne simpose plus que dans certaines lgislatures dite special. Avant lentre en vigueur du trait de lisbonne, le recours ce mode de votation, qui requiert laccord de tout les membres, avait t circonscrit, lunanimit tait de rgle dans le cadre du 2e et 3e piliers mais elle tentit de faire figure dexeption dans le cadre du pilier communautaire. Schmatiquement elle tait surtout requise soit pour des Questions denvergure quasiment constitionnelle pour lunion. Et en ce qui concerne ladoption de dcision ressources propre, le fonctionnement budgetaire de lorganisation, le rgime linguistique ou la lutte contre les discriminations. La majorit qualifie est devenu le mode de votation le plus frquemment prvu. Le trait de lisbonne consacre cette volution en posant le principe que le conseil statut la majorit qualifie sauf dans les cas ou les traits en dispose autrement. Lisbonne modifie les modalits de la majorit qualifie.

Les modalits de vote la majorit qualifi

Le systme herit du trait de nice : Mis en uvre depuis novembre 2004, ce systme se fonde dab sur la ponderation des voix attribus chaque Etat, lide est que les Etats dont le poids dmographique et son voisin disposent dune capacit dinfluence comparable. Comme le nombre des petits Etats avaient doubls , le trait de Nice a procd a une repondration des voix. LEspagne tait trs attach au systme de nice , la Pologne aussi car cette repondration leur donner un position rlativement plus important. Sur la base de cette repondration le trait de nice gnraliser le principe dune majorit surqualifi dans le systme antrieur, dans une union 15, les decisions taient acquises 62 voix sur 87. Ces 62 voix devaient de surcroit exprim le vote favorable dau moins 10 Etats afin dviter le directoire des plus grands. Avec le trait de nice la majorit qualifie est fixe 255 voix sur 345, c voix doivent en tout hypothse exprimer le vote favorable dune majorit dEtat , et des 2/3 dentre eux lorsque le conseil ne statut pas sur le conseil de la commission. sy ajoute un filet demo la demande dun membre du conseil il peut tre verifier que cette majorit de voix ou dEtats corresponde 62 % de la population totale de lunion. Cest une concession consentie aux Etats qui annoncent une nouvelle minorit de blocage. Si par ex il y a une coalition des de lallemands, russes et la franais la somme de la population va depasser les 38% environ 39 % donc cela bloque la prise de decision. Cela vite que le nombre de petits Etats et leur relative reprsentation ne permettent dimposer lunion une dcision qui ne se fonderait pas sur une assisse vritablment reprsentative. Il(le syst) nest pas abandonner de manire abrute , le trait de Lisbonne a prevu une periode transitoire.

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Le systme introduit par le trait de lisbonne

Son objectif est de simplifi le vote la majorit qualifie, il introduit le systme de la double cl donc en vertu de art 16 4 sur le trait actuel, les decisons du conseil sont acquises 55% des voix des membres du conseil reunissant 65 % de la population totale de lunion. Le premier critre favorise les petits Etats qui sont le plus nombreux mais le seconde critre favorise les grands Etats. Le critre de la majorit de lEtat, il est precis que la minorit de blocage doit reprsenter le nombre minimum de membre du conseil rpresentant 35% de la population plus 1. En 2017 il ny aura plus de possibilit de revenir au systme de Nice. Le trait de Lisbonne introduit un systme assez comparable dans son esprit au compromis de ionnina. Cest un systme qui prvoit que mme si le seuils de la majorit sont ateint les negociations se poursuivent en cas dopposition dun nombre consequent dEtat. En 2017 les ngociations seront appel se poursuivre de membre du conseil des de la minaurit de blocage. On a une autre dynamique qui se dessine , qui va dans le sens dune internationalisation. Le conseil exerce diverse responsabilits ajd definit larticle 16 du TUE. Le conseil a dabord t la seule institution tre formellement investit du pouvoir de dcision. Qui ne sexerce que par la ralisation dun trait et dans les conditions prevu par celui-ci. Le conseil nen tait pas moins habilit prendre des normes gnrales (juridiquement obligatoire pour les Etats eventuellement sous la forme de rglement ou de directive) ils peuvent imposer des obligations de resultat co des obligations de moyens. Ils peuvent sopposer lautorit public mais aussi priv. cette primaut bnficie aussi aux directives, celle-ci e fixe leur Etat destinateur les objectifs atteindre mais ils beneficient dune libert dans le choix de la forme et des moyens. Une directive doit tre transposer par les Etats, il ont un certain dlai pour cette action. Lquivalent dune lgislation, le conseil a toujours assum une fonction de nature lgislative . il ne peut tre assimiler une institution parlmentaire car le conseil // exercerce dautres fonction qui sont gouv. Son pouvoir darret des depenses obligatoire le rapproche dun parlment votant la loi de finance mais son pouvoir detablir le projet de l union le rapproche plutt dun gouvernement. Le conseil perd cette dernire prerogative au profit de la commission. Cette fonction incombe aux Etats membres. Exemple: dans le cas de la pol dagricole commune il est appartu ncessaire dassurer des conditions uniformes dapplications. Dans cette hypothse les institutions de lunion sont appels adopter des actes de la nature excutive. En principe parce que representent les Etats, cest le conseil qui dtenait cette comptence. Avec lacte unique europen cette dlgation est tenu de principe mais le conseil conservait dune certaine mesure la matrise de la comptence. Il tait toujour possible de se reserver titre exeptionnel lexercice des comptence dexecution. Il y avait une facult de soumettre cetaine modification lexercice par la competence de certain execution. Ces modalits consistait imposer la commision de consulter des comits nationaux avant dadopter lacte dexecution envisag. 3 types de comit en fonction de limpacte de leur avis. 1 avis negatif du comit pouvait avoir pour consquence de permettre au conseil de se resaisisir de la question. Lart 16 du TUE nvoque plus vraiment la question de competence dexecution et celleci semble devoir revenir la commision. Mais il peut garder cette comptence dans le cas motiv et par ailleur les modalits de contrle sur la commission subsiste , les attributions du conseil peuvent se comparer celle dun executif. Il y a une concentration du pouvoir,i l ny a aucune champs dont il soit exclu, cest la seul institution qui intervienne dans tout les champs de comptence de lue.

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B) STATUT Ce statut sarticule autour de deux principes qui, conjugu, singularise la commission. Cest le principe dindpendance et le principe de collgialit. 1) INDEPENDANCE Conformment larticle 17 5 TUE, repris larticle 245 TFUE, les membres de la commission exerce leurs fonctions en pleine indpendance, dans lintrt gnral de lUnion. Si les commissaires ont la nationalit dun tat membre, ils ne sont pas cens promouvoir les intrts de leur tat. Lindpendance est la fois une garantie et un devoir. Les commissaire ne doivent donc ni solliciter, ni accepter dinstructions de la part daucun gouvernement ni daucun organisme. En retour, les tats sengagent ne pas chercher les influencer dans lexercice de leur fonction. Les membres de la commission ne peuvent pas non plus exercer dactivit professionnelle parallle, rmunr ou non. la fin de leur mandat, les anciens commissaire restent tenu un devoir d honntet et de dlicatesse pour lacceptation de certains avantages ou fonctions. Tout manquement ces obligations statutaires est passible de sanctions. La cour de justice, la demande du conseil ou de la commission elle-mme, peut ainsi prononcer la dmission doffice dun commissaire ou prononcer une dchance totale ou partielle des droits la pension (2006, Commission vs. dith Cresson). Le principe dindpendance est aussi garanti par un mandat de 5 ans, concidant ainsi avec celui des dputs. titre collectif ce mandat ne peut prendre fin de manire anticip que dans deux hypothses : par le vote dune motion parlementaire de censure ou la suite dune dmission volontaire (Commission Santer). Juridiquement, les tats membres ou leur reprsentants nont aucun moyen de renverser la commission. 2) COLLEGIALITE Comme dans un gouvernement national, la solidarit est de rgle au sein de la commission. lorigine, le principe de collgialit rsultait implicitement du statut des membre et du fonctionnement mme de linstitution, toutefois le trait de Nice (2001) en a fait mention expresse, et ce principe apparat aujourdhui larticle 17 7-8 du TUE. Ce principe repose sur lgalit des membres de la commission dans la participation la prise de dcision, et comporte donc deux aspects. En premier lieu, le principe de collgialit veut que les dcisions soient dlibres et adoptes en commun par les 27 commissaires la majorit. Cette rgle de vote est particulirement susceptible de contrarier dventuelles pressions nationales sur un commissaire. Lide est dassurer les sujets de droit et les tats que les dcisions correspondent la volont du collge dans son ensemble. Compte tenu de lampleur et de la diversit des tches, il est admis que linstitution puisse se dcharger sur les membres afin de prendre des mesures en son nom. Toutefois, ce systme dhabilitation est troitement encadr : il ne peut sappliquer qua des mesures administratives et de gestion, lexclusion de tout acte produisant des effets juridiques lgard des tiers ; cette habilitation ne doit pas non plus dessaisir la commission en oprant un transfert dfinitif ; enfin, les actes pris sur habilitation engagent la responsabilit de la commission toute entire.

Toutes les dcisions prises sont imputables au collge qui doit en rpondre titre collectif devant le parlement europen. Ainsi, jusqu' prsent toutes les propositions du parlement visant instaurer un systme de blme individuel ont t cartes. Toutefois il nest pas exclu que le parlement demande la dmission dun membre de la commission, cest alors au prsident de la commission de dcider si il doit donner suite la demande du parlement.

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C) ORGANISATION DES TACHES Il sagit de mettre laccent sur deux volutions concomitante la construction europenne : une individualisation des tches mais en contrepartie une prsidentialisation de linstitution. 1) INDIVIDUALISATION DES TACHES Le principe de collgialit exclu que les membres de la commission dispose dun pouvoir de dcision propre et individuel, il ne soppose par contre videmment pas ce que les commissaires se voient attribu un domaine dactivit particulier pour lequel chacun sera spcifiquement responsable de la prparation des travaux du collge et de lexcution de ses dcisions, cest ce quon appelle lindividualisation des tches. Les directions gnrales de la commission, qui correspondent aux portefeuilles, sont places sous lautorit du commissaire concern. Dans toutes les institutions, la commission dispose de lappareil administratif le plus lourd. Elle comporte deux types de service : des services horizontaux (secrtariat gnral, service juridique, service de traduction, office statistique) et des services verticaux parce que chargs dun secteur dtermin dactivit communautaire, ce sont les directions gnrales. Il existe actuellement 26 directions gnrales, dont lune des plus puissante est la DG Concurrence. Ce sont ces directions gnrales qui conoivent la base les projets de proposition avant discussion avec lensemble des services, puis contrle par le service juridique et par les cabinets qui assistent chaque commissaire. Le fonctionnement de la commission nest alors pas sans voquer le fonctionnement dun ministre. En pratique, cette spcialisation des commissaires a put affecter la cohrence des actions de la commission par excs de verticalisme. Ce phnomne a put tre discut ds le milieu des annes 80 et avec llargissement il a rendu dautant plus ncessaire le renforcement du prsident. 2) LA PRESIDENTIALIS ATION DE LINSTITUTI ON Dans les premiers temps de la communaut, le prsident nexerait quun rle administratif et protocolaire. Puis, la dimension politique de la fonction sest affirme. Dj le trait dAmsterdam en 1997 a marqu une volution en associant plus troitement le prsident la dsignation des autres membres de la commission, son accord est dsormais requis. Le trait dAmsterdam lui a galement attribu le pouvoir de dfinir les orientations politiques gnrales, dans le respect desquelles la commission est appele exercer ses missions. Le trait de Nice a encore accentu cette prsidentialisation, le prsident sest alors vu confier la responsabilit de dcider de lorganisation interne de la commission afin dassurer la cohrence, la collgialit et lefficacit de son action. En tant que responsable de lorganisation interne, cest lui qui structure et reparti les missions de la commission entre ces membres, il peut aussi remanier cette distribution en cours de mandat, mme si en pratique tout va dpendre de la marge de manuvre relle dont il jouira face aux tats. Mme si les traits lui reconnaissent ce pouvoir de remaniement tmoigne de lemprise quil est cens exercer sur le collge. Les traits prcisent que les membres de la commission exercent leurs fonctions sous lautorit du prsident. Le prsident peut demander la dmission dun commissaire, ce qui a pour effet dobliger ce dernier abandonner ses fonctions. Le trait de Lisbonne a encore ajout au pouvoir du prsident, en effet pour demander une dmission, lapprobation du collge nest plus ncessaire. Cest aussi lui seul qui dcide de la nomination des vice-prsidents, sauf le haut-reprsentant de lunion qui est nomm par le conseil europen. Le fonctionnement de la commission semble aujourdhui pass dune collgialit galitaire ce quon appelle une collgialit autoritaire. Cest lune des raisons pour laquelle le pouvoir du parlement dans llection du prsident relve de grands enjeux.

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2 : FONCTIONS DE LA COMMISSION
En tant que garante de lintrt communautaire, la commission a toujours t investie de fonctions importantes et diverses. Depuis plus dune dcennie son influence a toutefois un peu dcrut. Linstitution nexerce quun rle limit dans les domaines essentiels de lUnion conomique et Montaire ou la PESC. De plus, elle est de plus en plus contrle par le parlement europen qui dpend beaucoup moins delle. Auparavant, le parlement qui navait quun pouvoir consultatif, ne pouvait imposer ses vues que par le canal de la commission, il y avait donc un lien fort entre les deux institutions. Dsormais, avec la codcision, le parlement europen peut discuter directement avec le Conseil, il est co-titulaire du pouvoir de dcision, lentremise de la commission nest donc plus ncessaire, elle est donc marginalise. Cela ne signifie pas quelle est devenue une institution mineure. Larticle 17 1 TUE donne aujourdhui une vision plus claire et complte des attributions de linstitution. On peut ainsi les ordonner en trois catgories : un rle dinitiative, un rle dexcution et de gestion et enfin, des pouvoirs de surveillance et de sanction. A) LE ROLE DINITIAT IVE Dans larchitecture de lUnion, la commission est cense constituer le moteur de lintgration. En effet, ds lorigine, linstitution supranationale a t appele, en contrepartie de la perte de son pouvoir de dcisions, exercer une mission gnrale dinitiative (CJUE, 1976, Sadam). Larticle 17 fait cho de ses mission en dclarant que la commission promeut lintrt gnral et prend les initiatives appropries cette fin . Ces rapports, mmorandums, communications, livres verts ou blancs dfinissent ainsi les objectifs et les moyens des actions entreprendre qui seront ensuite traduite en programmes pluriannuel puis annuel, avant de donner lieu des propositions formelles. Les livres verts sont des documents destins susciter une rflexion, lancer une consultation au niveau europen sur des sujets dtermin. Les livres blancs contiennent des propositions dactions communautaires dans un domaine spcifique. Lorsquun livre blanc est favorablement accueillit, il dbouche sur un programme lgislatif. Certains de ces livres blancs ont permit de donner des impulsions dcisives la construction europenne (Livre blanc de 1985 sur lachvement du march intrieur). Dautres sefforcent de relancer le projet europen en rapprochant lunion de ses citoyens, ou en rflchissant une possible dmocratisation du fonctionnement (Livre Blanc de 2001 sur la gouvernance europenne, 2006, livre blanc sur la communication).

Le plus significatif de ce rle dinitiative est que la commission dtient le quasi-monopole de linitiative lgislative. Par cette fonction dinitiative la commission dtient une partie du pouvoir lgislatif. B) LES FONCTIONS DE XECUTION ET DE GESTION Linstitution est souvent qualifie dexcutif communautaire en cho aux systmes nationaux, et en ltat du droit antrieure cette dnomination tait justifie par les termes de lex-article 273. Cette disposition introduite par lAUE de 1986 signifiait que la dlgation du conseil la commission devenait dsormais un principe. Cette fonction dlgue est importante car, mme si elle doit sexercer sous le contrle des tats travers les comits, elle recouvre des pouvoirs tendus dapprciation et de dcision. En effet, les mesures dexcution au niveau europen ne prennent pas seulement la forme de dcisions individuelles, plus souvent, elles consistent en rglement, donc en actes eux-mmes gnraux et abstraits. Ces mesures peuvent comporter des drogations ou prvoir des sanctions, sous la seule limite de se conformer aux lments essentiels tels quarrts dans lacte de base. 53

En deuxime lieu, le qualificatif dexcutif communautaire se justifie aussi dans la mesure o cest la commission qui est charge dexcuter le budget. ce titre, cest donc linstitution qui gre les fonds communautaires, comme le fond social europen ou le fond europen de dveloppement rgionale, qui dispense les aides finances par le budget europen. La commission, en tant que gestionnaire du budget, doit grer certains projets communautaire (ex : Programme SOCRATES, ex Erasmus, Programme Urban). Ce sont ces diffrentes attributions que dtermine larticle 17 TUE. La commission dtient aussi de grands pouvoirs de surveillance et de sanction. C) LES POUVOIRS DE SURVEILLANCE ET DE SANCTION La commission nest pas seulement moteur de lintgration, elle est aussi considre comme la gardienne des traits , charge de veiller leur bonne application et celle des actes drivs. A cette fin, diffrents pouvoirs lui sont reconnus. 1) LES POUVOIRS SPECIFIQUES La spcificit tient deux sries dlments : les pouvoirs peuvent tre propres un domaine (la concurrence), soit parce quil sagit de pouvoir tablit lgard de certaines catgories de mesures (les drogations).

a) Les pouvoirs spcifiques au domaine de la concurrence : afin de contrler le respect du droit de la concurrence dans le march intrieur, de mme que pour protger les intrts financiers de lunion, la commission a la facult de procder des vrifications sur pices et sur place auprs des entreprises. Le bon fonctionnement du march intrieur suppose que les entreprises ne faussent pas la concurrence en concluant des ententes ou en crant des monopoles. Lorsque la commission suspecte de telle volution, la DG Concurrence envoie des agents. En cas dinfraction ou de fraude, a commission peut infliger aux entreprises des sanctions pcuniaires. La commission peut aussi ordonner des mesures structurelles aux entreprises, notamment pour les entreprises en position dominante sui peuvent tre force dabandonner certaines activits. La commission dispose de pouvoirs autonomes de dcision lencontre des tats. En vertu de larticle 106 3 TFUE, elle veille lapplication des rgles concernant les entreprises publiques et celles charges de services publics, et en tant que de besoin, adresse les directives et dcisions appropries aux tats. La commission dtient ici un pouvoir normatif qui se distingue de ses comptences dlgues dexcution. lgard des tats et des autorits publiques, larticle 108 TFUE lui permet galement de dcider quune aide publique doit tre supprime ou modifie sous un certain dlai. Ces pouvoirs spcifiques de la commission nexistent que dans le domaine de la concurrence. b) Les pouvoirs spcifiques sur le recours aux clauses drogatoires : diffrentes dispositions des traits permettent aux tats membres de droger aux rgles communes dans des circonstances exceptionnelles ou pour rpondre des objectifs dintrt gnral. Afin de prserver lintrt commun de lUnion, les tats pour faire application de ces clauses drogatoires, doivent agir sous le contrle de la commission, linstitution peut alors soit examiner avec eux le moyen dadapter les mesures de sauvegarde qui aurait pour effet de fausser la concurrence dans e march intrieur (Art. 348), soit rejeter les dispositions nationales chappant lharmonisation communautaire (Art. 114 6 TFUE).

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2) LES POUVOIRS GENERAUX Charge de surveiller lapplication des trait, la commission dispose dabord dun pouvoir gnral dinformation, afin dobtenir les informations de la part des tats. Lorsquelle constate quun tat ne sacquitte pas correctement de ses obligations, la commission peut engager son encontre une procdure dinfraction. Cest la phase prcontentieuse du recours en manquement. La commission va adresser ltat concern une lettre de mise en demeure par laquelle elle lui indique ses griefs et linvite prsenter des observations. dfaut de classement, linstitution rend ensuite un avis motiv qui identifie trs prcisment le manquement reproch et qui enjoint ltat dy mettre fin dans un certain dlai. Dans 80% des cas, cette intervention de la commission permet de redresser les manquements, sans quil soit ncessaire de saisir le juge. Autrement, si au terme du dlai ltat na rien fait, la commission peut saisir la cour de justice, qui est alors seul juge de lopportunit des poursuite. Son rle ne se limite pas cette phase prcontentieuse. En aval il appartient aussi la commission de veiller lexcution des arrts de la cour de justice. A supposer que ltat condamn ne prenne pas les meures requises par larrt, la commission peut demander la cour de lui infliger le paiement dune somme forfaitaire ou dastreinte, dun montant parfois considrable. Enfin, dans le trait de Lisbonne, la commission conserve une fonction de reprsentation extrieure, pour tout ce qui touche notamment la politique commerciale commune. La seule limite cette action extrieure est la PESC. A ce titre, cest la commission qui peut reprsenter et dfendre les intrts de lunion au sein dorganisations internationales.

SECTION 2 LA COUR DE JUSTICE OU LA GARANTE DU DROIT

A lorigine, cest la philosophie de la construction communautaire qui imposait la mise en place dune juridiction propre. La justice communautaire sest singularise par trois caractres : cest un juridiction obligatoire, une justice exclusive mais aussi une juridiction accessible. Cest lexistence de ce systme juridictionnel et contentieux qui a permit de considrer que la communaut, puis lUnion, se conformait elle mme au exigences de la prminence du droit, ce qui permet daffirmer que la communaut est une communaut de droit . Le trait de Lisbonne poursuit dans cette voix, mme si les rformes sont moindres que pour les autres institutions. Lintrt du trait et damliorer le systme contentieux. Il faut souligner lvolution de la Cour de Justice, car longtemps cette justice sest incarne dans une institution unique, la CJCE. Cependant, lengorgement du prtoire a conduit mettre en place un systme plus labor reposant dabord sur deux, puis aujourdhui sur trois degrs de juridiction. Au terme du trait de Lisbonne, la CJUE doit sentendre comme lensemble form par la Cour de Justice, le Tribunal de lUnion (ex-TPICE) et par les tribunaux spcialiss (ex : tribunal de la fonction publique europenne).

1 : LA COUR DE JUSTICE
Anciennement CJCE, cest elle seule que, jusquau trait de Nice, le trait CE donnait la mission dassurer le respect du droit dans lapplication des traits. Cest cette mission qui permet de comprendre la fois lorganisation et le rle de cette juridiction.

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A ) LORGANISATION DE LA COUR DE JUSTICE 1) COMPOSITION Les rgles de composition de la cour de justice nont pas t reconsidres dans la perspective de llargissement. Le trait de Nice sest born officialiser la tradition selon laquelle linstitution se compose dun juge par tat membres, principe aujourdhui repris dans le trait de Lisbonne. On a estim que cette rgle assurerait la cour une plus grande lgitimit en assurant la reprsentation en son sein de tous les systmes juridiques nationaux au sein de lUnion. La cour comporte donc actuellement 27 juges avant lentre de la Croatie et le passage 28. A ces 27 juges sajoutent des avocats gnraux chargs de prsenter la cour un avis juridique motiv sur les questions de droit qui lui sont soumises et de lui suggrer une solution. Leur nombre est rest fix 8 mais les ngociations du trait de Lisbonne on rouvert la possibilit, pour le conseil et sur demande de la CJ, de dcider dune augmentation. Actuellement, ces 8 postes davocats gnraux se rpartissent en postes assurs de manire permanente au 4 grands tats membres et 4 postes partags entre les autres par rotation. Pour satisfaire la Pologne, une dclaration annexe au trait prvoit que si la CJ en fait la demande, le nombre davocats gnraux sera port 11 et dans ce cas, la Pologne comptera un avocat gnral permanent. 2) NOMINATIONS ET STATUTS DES MEMBRES Les membres de la cour de justice sont choisi parmi des personnalits garantissant toute indpendance qui soit runissent les qualits requises pour lexercice des plus hautes fonctions juridictionnelles dans leur tat dorigine, soit sont des jurisconsultes possdants des comptences juridiques notoires. Leur nomination seffectue toujours dun commun accord par les gouvernements des tats membres. Pour assurer lindpendance de la cour, aucune autre institution de lunion nest implique dans la procdure. Le trait de Lisbonne introduit une innovation en prvoyant la consultation pralable dun comit charg de donner son avis sur laptitude des candidats lexercice des fonctions. Au terme de larticle 255 du TFUE, ce comit se compose de 7 personnalit choisi parmi dancien membre de la cour de justice ou du tribunal de lunion, parmi les membres des juridictions nationales suprmes, lun dentre eux tant propos par le parlement europen. Le mandat des juges et des avocats gnraux est de 6 ans, mais pour assurer une certaine cohrence, ils sont renouvels par moiti tous les 3 ans, et les membres sortant peuvent tre nomms une seconde fois. Les juges dsignent en leur sein un prsident et un vice-prsident. Cette dernire fonction tant t rcemment cre par une rforme du statut de la cour de justice daout 2012. Le prsident dirige les travaux et prside les audiences et les dlibrations des plus grandes formations de juges. Enfin, lindpendance des membres de la cour de justice est garantie par des techniques classiques : incompatibilit du mandat avec tout autre activit, forte rmunration, privilge et immunit et obligation statutaire, notamment de respecter le secret des dlibration et dexercer leur fonction en toute indpendance et impartialit. Sauf dmission volontaire, les membres de la cour ne peuvent tre relev de leurs fonctions que pour manquement ces obligations et par un vote unanime de leurs pairs et des avocats gnraux. 3) LES FORMATIONS A lorigine la cour de justice statuait en deux types de formations : dans les cas ordinaires en chambre de 3 5 juges et lorsquun tat ou une institution en faisait la demande, en assemble plnire. Toutefois, laugmentation du nombre de juge, laugmentation du nombre daffaires trait nont pas permis de maintenir ce systme. Le trait de Nice fait apparatre une troisime formation de jugement : la grande chambre qui statuerait dans tous les cas ou un tat ou une institution le 56

demanderait. Depuis cette rvision, la cour de Justice ne sige plus en plnire que de faon tout fait exceptionnelle pour prononcer la dmission doffice du mdiateur europen ou dmission doffice dun membre de la commission ou de la cour des comptes et bien sur pour les affaires juge prsenter une importance exceptionnelle. En vertu du trait de Nice, cette grande chambre se constituait de 11 juges et comprenait obligatoirement les prsidents des chambres 5 juges, de manire assurer une cohrence jurisprudentielle. A la suite de la rforme daout 2012, cette proposition a t modifie, la grande chambre compte dsormais 11 juges, elle est prside par le prsident de la cour et ne compte plus que 3 des prsidents des chambres de 5 juges. La mission de la cour se traduit surtout dans le rle quelle est parvenue assurer dans la construction europenne.

B) LE ROLE DE LA CJ La nature de ses attributions la conduite assumer des fonctions qui dans un systme juridique national incomberaient des ordres de juridictions diffrents. La cour de justice peut tre assimile certains gards une juridiction constitutionnelle, notamment lorsquelle veille la rpartition des comptences entre les tats membres et lunion. Elle sapparente aussi une juridiction administrative lorsquelle juge de la lgalit des actes communautaire ou de la responsabilit des institutions. Enfin, quand elle statue sur des diffrents entre tats membres elle reprsente une catgorie spcifique de juridiction internationale. Ce sont ces attributions trs diverses qui ont permis de raliser un uvre importante, autant que la commission, la cour de justice a beaucoup fait pour lintgration. 1) LES ATTRIBUTIONS Les attributions de linstitution sont de 3 ordres : Consultatives : lavis de la Cour de justice peut tre sollicit par le parlement europen, le conseil, la commission ou un tat membre sur la compatibilit avec les traits de lUnion dun accord externe envisag. Cette attribution peut tre rapproche de celle du conseil constitutionnel franais : un contrle a priori des traits. La Cour est donc invite se prononcer non seulement sur le contenu de lengagement international mais aussi sur les problmes que ses clauses pourraient soulever au regard des principes de lUnion et enfin sur des questions de comptence pour conclure cet engagement et dterminer si lobjet de laccord dpend plutt de la comptence des tats ou de lunion. La consultation nest pas seulement dordre indicatif, un avis ngatif avait pour consquence de subordonner lentre en vigueur de laccord externe une rvision pralable des traits de lunion. En pratique, si la cour de justice a put dlivrer des avis ngatif, jamais une rvision des traits communautaires na t faite pour ce motif, il y a toujours eu rengociation (Accord de Porto). Les dispositions actuelles ouvrent une alternative en cas davis ngatif en subordonnant son entr en vigueur, soit une rvision des traits de lunion, soit une modification de lengagement international. Contentieuses : Elles se sont considrablement rduites du fait mme de lengorgement du rle, pour permettre la juridiction suprme de lUnion de se concentrer sur les types de contentieux les plus susceptibles de soulever des problmes denvergure quasiconstitutionnelle. A ce titre, la cour de justice est dabord comptente, en premier et dernier ressort pour statuer sur les recours en manquement, autrement dit, les recours dirig contre un tat membre qui aurait manqu ses obligations, soit par la commission, gardienne des traits, soit par un autre tat membre, ce qui est assez rare. La cour ne fait que constater le 57

manquement, son avis est obligatoire, mais cest ltat condamn quil appartient dadopter les mesures ncessaires lexcution. Si il ne procde pas ces mesures, la cour peut tre saisie de recours pour manquement qui peut mener la condamnation des astreintes. La cour de justice et comptente par exception pour connatre des recours en carence et en annulation exerc par une institution de lUnion contre une autre institution, ainsi que des recours introduit par un tat contre le conseil et/ou le parlement europen lexception des recours dirigs contre des actes du conseil tablissant des mesures de dfense commerciale constituant des mesures dexcution ou concernant des aides dtat. La encore, la logique tient la qualit des requrants. Ces deux types de recours correspondent un recours en lgalit. Le recours en annulation vise contrler la lgalit des actes normatifs de lunion ds lors quils font grief. Le recours en carence vise contrler la lgalit dune abstention de linstitution. Ces comptences sont de premier et dernier ressort. La cour peut galement se prononcer sur pourvoit ou en rexamen, pourvoit form contre des arrts du tribunal de lunion, dans ce cas la comptence de la cour de justice se limite aux questions de droit, elle intervient ainsi comme instance de cassation et non dappel. Dans le cadre du rexamen, la cour apparat comme troisime degr, dans le cas ou le jugement du tribunal de la fonction public aurait fait lobjet dun pourvoi devant le tribunal de lunion qui le soumet la cour de justice. Prjudicielles : Cela signifie que la cour intervient avant le jugement. Sa fonction est ici dclairer le juge national sur le sens ou la validit dune norme europenne que le juge national doit appliquer un litige pour le trancher. Dans les limites de leur ressort territorial, les juridictions nationales sont en effet les juges de droit commun du droit de lunion, charg donc den assurer lapplication, mais les tats nont jamais entendu les soumettre hirarchiquement la cour de justice, la cour de justice nest pas une cour fdral. Le risque tait que, selon les juges nationaux, lapplication du droit de lunion ne seffectue pas de la mme manire, alors que lobjectif est datteindre un droit commun, donc une uniformit dinterprtation. Ds lorigine les rdacteurs de traits communautaires ont introduit un mcanisme de collaboration juridictionnelle entre la cour de justice et les juges nationaux : le renvoi prjudiciel en interprtation ou en apprciation de validit. Lorsquun litige interne fait apparatre des problmes qui touchent soit linterprtation du droit de lunion (droit primaire et driv) ou la validit dun acte de droit driv, le juge national sursoit statuer et saisi la cour de justice dune ou plusieurs questions. Ce revoit la cour peut tre une obligation, cest obligation pour toutes les juridictions nationales statuant en dernier ressort. Les juridictions statuant en premier ressort sont galement oblige de saisir la cour de justice lorsquon allgue devant elles linvalidit dun acte de lunion et que le juge a effectivement des doutes srieux sur la conformit de cet acte avec les traits. La cour de justice de lUE donc le monopole de la censure. Il faut souligner lautorit que revtent les dcisions de la cour. Le systme de renvoi explique que larrt ait une porte obligatoire, gnrale (elle lie le juge de renvoi, mais galement toutes les autres juridictions saisies pour la mme cause, et les juridictions de tous les tats membres sur des cas similaires, ainsi que les autorits normatives) et rtroactive. Les interprtations drives par la cour sont en effet censes dlivrer le sens de la norme depuis son origine. Cest par ce biais que la CJ a put jouer un rle important dans la construction communautaire.

La jurisprudence tient une place essentielle dans le droit de lunion, dont elle constitue une source part entire. Cela a correspondu une ncessit, dabord parce que le trait de Rome de 1957 tait un trait cadre avec de nombreuses lacunes et imprcisions mais aussi parce que la nature 58

dynamique de lintgration appelait des adaptations dont la frquences risquait de ne pouvoir passer par un processus lgislatif. La cour de justice est place sur un pied dgalit avec les autres institutions. Lautorit de ces arrts prjudiciels lui permet dorienter, voir de dterminer le dveloppement du droit. Enfin, ses mthodes dinterprtation trs composites qui appellent la lettre, mais aussi la finalit, leffet utile, la conduisent bien souvent ajouter la rgle crite. Cette dimension trs constructive de la jurisprudence communautaire sest surtout manifest dans les premiers temps de la construction europenne. Aujourdhui, parce que le gouvernement des juges a souvent t dnonc, la cour de justice peut manifester plus de rserve, mme si on lui doit encore des normes. Cest la cour de justice qui, en labsence de toute disposition a pos les deux principes fondamentaux spcifique du droit europen : le principe de lapplicabilit directe dans larrt du 5 fvrier 1963 (Van Geen & Loos) et le principe de primaut en 1964 (Costa v/ ENEL). En droit international ce principe deffet direct est une exception. La cour de justice a put alors aussi reconnaitre un effet direct aux directives (qui appellent normalement une transposition nationale, arrt Van Duyn, 1974). En cas de conflit avec une norme communautaire, la norme nationale contraire doit tre laisse inapplique par le juge national. Cest galement la CJ qui a partir de son arrt AETR de mars 1971 a dvelopp la thorie des comptences implicites dans le domaine des relations extrieures, permettant ainsi la communaut de conclure des accords avec des tats tiers en substituant sa comptence celle des tats membres, mme quand aucune disposition du trait ne ly habilitait expressment. Face au retard de lharmonisation lgislative, cest la cour qui est venu poser un principe essentiel susceptible dassurer la libre circulation des marchandises, avec larrt Cassis de Dijon du 20 fvrier 1979, qui pose le principe de reconnaissance mutuelle. La cour a ensuite consacr le principe de responsabilit des tats pour dommages caus au particulier par des violations du droit communautaire, principe de responsabilit pouvant donnant droit rparation devant les juridictions nationales. Paralllement ces interprtations constructives, la CJ sest reconnu le pouvoir de statuer sur le fondement de principes gnraux du droit, dont elle impose le respect aux tats, aux autres institutions et dont elle maitrise compltement la conscration. Les principes gnraux constituent en effet des normes non crites, susceptibles de sappliquer sans textes, tantt dduit, des bases conomiques et politiques de lintgration (principe de non discrimination en fonction de la nationalit), tantt emprunt dautres systmes juridiques, notamment au droit des tats membres. Cest par le biais des principes gnraux du droit qua compter de larrt du 19 dcembre 1970 (international handelsgesellschaft), sest btit une protection communautaire des droits fondamentaux une poque ou le trait tait compltement muet sur la question. Luvre de la CJ a permit de prserver llan et la force du processus dintgration, mais elle a aussi permit den asseoir la lgitimit. La CJUE ne vise pas que cette juridiction suprme. B) LE TRIBUNAL DE L UNION (EX-TRIBUNAL DE PREMIERE INSTANCE) LAUE avait prvu une juridiction de premire instance, le TPICE donc t cre le 24 octobre 1988. Son existence a t consacre dans les traits par le trait de Maastricht puis le trait de Nice a encore consolid son statut en mme temps quil tendait son rle, volution reprise par le trait de Lisbonne. 1) CONSOLIDATION DU STATUT Avec le trait de Nice, le tribunal de premire instance a css dapparatre comme tant subordonn la cour, il lui a t au contraire associ pour assurer le respect du droit dans lapplication et linterprtation du trait. En consquence, les dispositions applicables cette 59

juridiction de premire instance ce sont encore plus rapproch de celle relatives la cour, les comptence requises pour les membres sont devenues identique, le mode de dsignation est le mme, les obligations statutaire, les privilges et les immunits sont aussi quivalent. Il demeure nanmoins des diffrences : contrairement la CJ, le tribunal nest pas assist par des avocats gnraux permanents, cest un juge qui peut tre appel exercer cette fonction. Dautre part, le tribunal compte au moins un juge par tat, cest dire qua la diffrence de la cour de justice, il pourrait comporter un nombre de juge suprieur ceux des tats. En mars 2012, pour faire face laugmentation du contentieux, la cour de justice a demand que la composition du tribunal de lUnion soit porte 39 membres. Cette suggestion na pas t reprise dans le rforme du statut de la CJUE en aout 2012, car dans la mesure o il faudrait prvoir un mode de rotation la question a t porte une date ultrieure. Cependant ce changement du nombre de membre ne change en ralit que peu, le tribunal ne statut en effet que trs exceptionnellement en formation plnire, ce sont les chambres de trois et de cinq juges qui constituent les formations rgulires. Aprs 2) LARGISSEMENT DES ATTRIBUTIONS A lorigine, le TPI devait seulement statuer dune part pour le contentieux de la fonction publique communautaire et dautre part sur les actions en annulation ou en carence, formes par des personnes physiques ou morales, dans le domaine de la concurrence. Une dcision de juin 93et mars 94 ont ensuite tendu ces attributions lensemble des recours forms par des personnes physiques ou moral, quel quen soit lobjet ou la matire. Mais lvolution la plus dcisive est venue du trait de Nice dont lacquis est repris dans la version actuelle du trait. Ainsi larticle 256 du TFUE maintien il la possibilit de transfrer au tribunal une partie de la comptence prjudicielle dans des maires spcifiques, en vertu dune modification du statut. Sous lempire du trait de Nice, cette facult navait reu aucune suite et les ngociations du trait de Lisbonne nont pas davantage aboutit concrtiser ce partage, qui en ltat actuel du droit reste donc virtuel. Aujourdhui la CJ conserve son monopole dinterprtation du droit de lunion et dapprciation de validit des actes des instituions. En revanche larticle 256 confirme la comptence de principe du tribunal pour connatre des recours en carence, en annulation, en indemnit ainsi que des recours introduit sur la base dune clause compromissoire inclus dans des contrats passs par lunion ou en son nom, tout cela sous la seule rserve des attributions confres soit la cours de justice, soit un tribunal spcialis. Il est comptent pour les recours demandant rparation de dommages caus par les institutions de lunion et sur les recours portant sur des contrats qui prvoient expressment la comptence du tribunal. Enfin il est comptent pour les recours en matire de marques et de proprit intellectuel. Il a t dessaisi du contentieux de la fonction publique europenne. Le tribunal est enfin comptent pour connatre des recours form contre les dcisions des tribunaux spcialiss, le choix ayant t fait cependant de limiter sa comptence, qui est une comptence de cassation, limit au seule question de droit. C) LES TRIBUNAUX SPECIALISES La cration du TPI devait permettre de faire face laccroissement du nombre daffaire porte devant le juge communautaire, aussi le trait de Nice avait il habilit le conseil crer de nouvelles juridictions, dnommes alors chambre juridictionnelle charge de connatre en premire instance de certaine catgorie de recours dans des matires spcifiques. Cest ainsi quune dcision du conseil de novembre 2004 a institu le tribunal de la fonction publique europenne afin de purger un contentieux particulirement abondant. Cet organe a pris ses fonctions en 2005 et se singularise par une composition trs rduite de 7 juges. Le trait de Lisbonne soumet de nouvelles modalits la cration de ces juridictions renommes tribunaux spcialiss . Cest dsormais le Conseil et le

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parlement europen qui statueront, aprs proposition ou consultation de la commission et de la cour de justice, sur la cration de nouveaux tribunaux.

PARTIE II UN FONCTIONNEMENT INSTITUTIONNEL COMPLEXE

Lunion ne fonctionne pas selon le principe classique de la sparation des pouvoirs tel quil est ordinairement entendu en droit constitutionnel. Il est bien sur possible de distinguer des fonctions, mais aucune institution, sauf la cour de justice, nassure une fonction exclusive et aucune fonction nest lexclusivit dune seule institution. LUnion na pas de pouvoir lgislatif, elle a une fonction lgislative laquelle concourent trois institutions, ce qui a suggr en doctrine la figure du triangle institutionnel. Dans une certaine mesure, ce triangle ne constitue que la partie merge de liceberg, en effet, compte tenu du dveloppement de la construction europenne, de nouveaux organes sont apparus, dont certains participent galement au processus dcisionnel. La liste mme des institutions dans le trait sest allonge puisquau quadripartisme initial se sont ajout la Cour de Comptes et, depuis Lisbonne, le Conseil europen et la Banque centrale europenne. Cest ainsi forme une nbuleuse institutionnelle qui, si on sarrte au cas du conseil, fait apparaitre une nouveau quadrilatre avec deux sommets intergouvernementaux et deux sommets supranationaux.

CHAPITRE 1 LA FIGURE DU TRIANGLE INSTITUTIONNEL

A lorigine, le fonctionnement des communauts tait fond sur le binme conseil/commission mais la prise de pouvoir du PE a mis mal ce modle. La gnralisation aujourdhui de la procdure de codcision contribue encore affermir ce triangle institutionnel qui se donne voir comme la schmatisation dsormais non seulement de la procdure lgislative ordinaire mais aussi des procdures dcisionnelles spciales.

SECTION 1 LA SCHEMATISATION DE LA PROCEDURE LEGISLATIVE ORDINAIRE DANS LUNION

Lobjectif est de permettre lexpression et la reprsentation de tous les intrts en prsence, donc lintrt commun cens constituer la base, et au del, lintrt des tats avec le conseil, et des peuples avec le parlement. La promotion de lintrt commun explique le pouvoir de proposition de la commission, lexigence dune double lgitimit des dcisions, la fois dmocratique et intergouvernementale explique le partage du pouvoir de dcision entre le conseil et le parlement.

1 LA PROPOSITION DE LA COMMISSION
A) LELABORATION DE LA PROPOSITION Cest une des attributions majeures de la commission qui dtient en l matire dun quasi-monople et bnficie dune certaine autonomie.

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1) LE QUASI MONOPOLE DE LA COMMISSION DAN S LEXERCICE DU DROI T DE PROPOSITION. Au terme du nouvel article 17 TUE, un acte lgislatif ne peut tre adopt que sur proposition de la commission, sauf dans les cas ou les traits en disposent autrement. Avant cela il tait rare que le conseil puisse statuer sans se fonder sur une proposition de la commission. Les hypothses se ramenaient soit des sujets prcis et institutionnels (ex : modifications des statuts du systme europen des banques centrales), soit des priode dtermines, soit des actes dpourvus denvergure lgislative, en raison de leur porte non contraignantes ou de leur objet. Pour les actes censs permettre un rapprochement des lgislations nationales, la commission a toujours t dtentrice dun quasi monopole, et le trait de Lisbonne na fait que constater expressment cette ralit de droit. Dans ltat actuel des traits, les facults dinitiatives de la banque centrale et de la cour de justice se voient confirm, un droit dinitiative du PE est plus clairement affirm, mais il ne sagit pas dactes lgislatifs destins produire des effets dans les ordres juridiques nationaux. Enfin, les tats conservent, malgr la suppression des piliers, un droit dinitiative dans le domaine de la coopration juridicaire, policire et pnale, que les actes soient adopts suivant une procdure ordinaire, ou suivant une procdure spciale. Cette particularit constitue un rsidus de la logique intergouvernementale qui sappliquait dans le troisime piliers jusqu' lentre en vigueur de Lisbonne. Toutefois, il devient moins facile pour les tats dexercer ce pouvoir de proposition car linitiative ne peut plus venir dun seul dentre eux, elle doit maner dun quart des tats membres (7). En dehors de ces hypothses, la commission est indispensable, le PE et le conseil ne peuvent statuer sans elle. 2) Lautonomie de la commission Dans le cadre fix par le trait, cest la commission qui fixe le sujet, le contenu, et le moment de ses propositions, conditionnant donc dautant plus le pouvoir de dcision du conseil et du parlement. A ce titre il lui revient galement didentifier la base juridique de lacte propos, donc les dispositions du trait qui donnent lUE comptence pour lgifrer. Sachant quune mme proposition peut relever de plusieurs politiques et donc tre fondes sur des dispositions diffrentes. Cest la base juridique qui dtermine la procdure applicable et donc la nature des pouvoirs que le PE sera appell exercer et le mode de votation que le conseil sera ammen suivre. Les enjeux instittuionnels sont aujourdhui moins vif du fait de lextension de la codcision et de la suppression des piliers. Il demeure nanmoins, dabord parce que la PESC continue a tre rgie par des rgles spcifiques et parce quil existe parfois des procdures spciales. La commission dtient donc un pouvoir assez dcisif quelle assume librement. Il existe cependant des limites de droits : le conseil et le PE a la facult de lui demander de proposer une initiative. Cette initiative de linitiative ne saurait placer la commission dans une position de comptence li, le PE et le conseil ne peuvent en effet rien imposer la commission qui nest mme pas oblige de dfrer cette demande mais qui en pratique y donne souvent suite. Le trait de Lisbonne prvoit un mcanisme dinitiative citoyenne ou la encore la commission est invite soumettre une proposition sur une question propos de laquelle les citoyens de lunion estimerait ncessaire un texte europen. Dans les faits se pose aussi la rcurrente question des relations avec le conseil europen. En effet, le conseil europen exerce une mission gnrale dorientation et dinduction qui lui a permis dinitier des actions communautaires et den dfinir des lignes directrices. La commission a souvent sut y contribuer en amont, en proposant par exemple dinscrire un question particulire lordre du jour du conseil. Il lui seriat cependant trs difficile politiquement de ne pas donner suite des conclusions qui appelleraient proposer une initiative. En outre il faut comprendre que les propositions dactes europens ne slaborent pas en vase clt. Dabord, un phase pralable doit permettre la 62

commission de sentourer des comptences techniques, de sinformer des demandes et attentes des milieux intress et des administrations nationales, cest dailleurs ici quentre en jeu les livres verts et les consultations exiges par le trait de Lisbonne. Cette phase nest pas dfinie dans les traits mais correspond la ralit du processus dcisionnel. Cette libert apparente de la commission doit tre confront plusieurs limites, en effet les initiatives spontanes de la commission reprsentent une minorit des initiatives par rapport celles formules pour rpondre aux demandes du conseil et du parlement. Cette proposition qui est cens correspondre lintrt est surtout valorise par la porte qui lui est reconnu.

ER MIST EEN DEEL p. 54 INSTITUTION EUROPEENNE.docx

CHAPITRE 2 : LIMAGE DE LA NEBU LEUSE INSTITUTIONNELLE

On observe un phnomne de prolifration fonctionnelle, ce qui signifie la multiplication de nouveaux organes, soit sur dcision du conseil, soit par le trait en lui-mme, appels exercer une fonction dun type particulier. Une des manifestations les plus nettes de cette volution est la multiplication des agences europennes qui sont des organes de gestion technique en charge de problmatique particulire. Cette prolifration fonctionnelle se manifeste par lapparition de fonction de gestion avec des pouvoirs suprieurs, notamment dans le cadre de lunion montaire. On voit aussi simposer une fonction de consultation qui sinscrit dans une volont de dmocratisation du fonctionnement de lunion europenne. Ces fonctions de consultation permettent dassocier des reprsentants de la socit civile des dcisions politiques. Il y a aussi une fonction de contrle, surtout un contrle budgtaire et financier, assur par la Cour des Comptes europennes Le conseil europen sest cre en marge des traits, partir du moment ou les chefs dtat et de gouvernement on dcid en 1974, lissu du sommet de Paris, dinstitutionnaliser les confrences qui les unissaient. Lexistence de ce conseil europen qui devait faire larticulation entre lintgration conomique et la coopration politique a ensuite t consacre par lActe Unique de 1986, tandis que ses fonctions ont t prcises par le trait de Maastricht. Aujourdhui, le trait de Lisbonne a clarifi et affermit la position du conseil europen. Certains auteurs nhsitent pas la considrer comme une sorte dautorit prsidentielle de lunion europenne (Oberdorff). Cette comparaison semble dautant mieux se concevoir que les statuts et pouvoirs du conseil ont t renforcs. 1 : LE STATUT DU CONSEIL EUROPEEN Les apports de Lisbonne sont de trois ordres : ils concernent la qualit, la composition et enfin la prsidence du conseil europen. A) LA QUALITE DU CONSEIL EUROPEEN Dans la mesure o il na, pendant longtemps, pas figur dans la liste des institutions communautaire, il devait tre considr comme un simple organe de lunion, ce qui tait dautant plus ambigu que ses rapports avec le conseil ntaient pas clairs. Le conseil europen peut en effet agir comme conseil des communauts depuis sa cration, et le communiqu final du sommet de Paris indiquait que les chefs dtats et de gouvernement ont dcid de se runir, accompagn par les ministres des affaires trangres, en conseil de la communaut et au titre de la coopration politique. La dclaration solennelle sur lunion europenne, signe Stuttgart en 1983, rptait que lorsque le conseil 63

europen agit dans les matires relevant des communauts europennes, il le fait en tant que conseil, au sens des traits. Aucun trait de rvision na cependant consacr ce ddoublement. Au contraire, pour les questions communautaires ncessitant une dcision au plus haut niveau, le trait de Maastricht avait prvu une formation spcifique du conseil, runie au niveau des chefs dtat et de gouvernement. Amsterdam va prniser cette formation spciale et va lui donner comme role de statuer sur le choix du prsident de la commission, pour constater une violation grce des droits fondamentaux de lUnion par un tat membre et enfin pour dcider dune coopration renforce laquelle un membre du conseil serait oppos. Vu cette complxit, il faut apprcier que le trait de Lisbonne a attribu exprssement la qualit dinstitution au conseil europen et dtermin les cas et conditions dans lesquelles il exerce un pouvoir de dcision. Paralllement, Lisbonne a allg la composition du conseil europen. Le conseil na en ralit jamais runit les seuls chefs dtat et de gouvernement, qui taient au moins accompagn par les ministres des affaires trangres. La commission a t appele, ds mars 1975, y prendre part, et cette pratique a t officialise par la dclaration de Stuttgart de 1983. Ce texte tablissait la prsence de plein droit du prsident de la commission au cot des chefs dtats et indiquait quil serait lui-mme accompagn dun autre membre de la commission. Le trait de Lisbonne introduit une premire modification en rendant facultative la prsence des ministres des affaires trangres, ces ministres nont donc plus vocation participer systmatiquement aux runions du conseil, leur prsence, ou celle dun autre ministre, sera dtermine par lordre du jour. Le trait de Lisbonne prvoit aussi la participation doffice du haut-reprsentant de lUnion pour les affaires trangres et les questions de scurit. La principale innovation tient surtout la cration dune prsidence propre. C) LA PRESIDENCE DU CONSEIL EUROPEEN Dans ltat du droit antrieur, la prsidence du conseil tait assure par le chef dtat ou de gouvernement de ltat qui assurait la prsidence du conseil, ce qui la subordonnait au mme principe de rotation semestrielle. Avec Lisbonne, la prsidence du conseil europen devient une fonction autonome, assume par une personnalit lue la majorit qualifie par le conseil europen, pour une dure de deux ans et demi, renouvelable une fois. Ce mandat est incompatible avec tout mandat national. En novembre 2009, lancien premier ministre belge Herman Von Rompuy est devenu prsident du conseil europen. Cette fonction de prsident, telle que dfinit article 15 6 TUE, consiste animer et prsider les travaux du conseil europen, en assurer la prparation et la continuit, uvrer pour faciliter la cohsion et le consensus au sein de linstitution, mais aussi reprsenter linstitution sur la scne internationale au cot du haut-reprsentant de lUnion. Le trait accorde aussi un prsident de prsenter au parlement europen un rapport la suite de chaque runion de linstitution, ce qui en fait un rouage essentiel du rouage interinstitutionnel. 2 : LE ROLE DU CONSEIL EUROPEEN Il faut constater, paralllement la monte en puissance du parlement europen, une monte en puissance du conseil, notamment depuis Lisbonne. La mission attribu au conseil ne change que peu avec Lisbonne, cependant, outre que ces dispostions trs consises ne font pas apparatre toute ltendue de ses fonctions, le trait innove lui reconnat, en tant quinstitution, dimportants pouvoir de dcision. A) LA FONCTION GENER ALE DIMPULSION ET DORIENTATION Au terme de larticle 15 du nouveau trait sur lUnion Europenne, le Conseil europen donne lUnion les impulsions ncessaires son dveloppement et en dfini les orientations et les priorits 64

politiques gnrales. Dans le cadre de lancienne structure en pilier, la mission du conseil venait transcender le clivage entre les domaines dintgration et de coopration. Le conseil europen contribuant alors assurer la cohrence et la continuit des actions menes en en dfinissant les axes et les perspective. Ds son origine, le conseil europen avait t conut comme une structure globale de superposition susceptible dexercer une fonction dinitiative, aussi bien dans le domaine conomique que dans le domaine de la politique trangre. De la sorte, bien avant que le trait de Maastricht lui reconnaisse ce rle dimpulsion, le Conseil t lorigine daction et de politique trs importantes dans le domaine communautaire, tel que le Systme Montaire Europen don t le principe fut acquis en 1978 par le Conseil Europen de Brme. Des sommets avaient aussi put donner des impulsions dcisives, tel que le sommet de Paris en 1972 lorigine daction dans le domaine de la protection de lenvironnement et des droits sociaux. Le conseil europen a put jouer un rle dterminant lors des rvisions des traits ainsi quen atteste lexemple du conseil de Laiken qui a dcid de la convocation de la Convention sur lavenir de lUnion. Le constat se fait donc que nombre de rformes ou dadaptation institutionnelles majeures trouvent leur source dans des prises de position du conseil europen. Cette fonction transversale dimpulsion et dorientation peut aussi se concrtiser de manire spcifique dans le domaine de laction extrieure et de la politique de scurit commune, en matire de coordination des politiques nationales o le conseil europen dbat sur les grandes orientations des politiques conomiques de tats membres, dans le cadre encore de la politique de lemploi o il examine la situation de lemploi au sein de lunion et adopte des conclusions ce sujet, enfin, dans lhypothse introduite par le trati de Lisbonne, dans laquelle un tat membre dciderait de se retirer, laccord fixant les modalits de ce retrait tant cens tre tablit la lumire des orientations du conseil europen. Puisquil est cens donner lunion les impulsions ncessaires son dveloppement, il a aussi une fonction darbitrage et de dblocage. B) LA FONCTION DARB ITRAGE ET DE DEBLOCAGE Controverse en raison du risque de glissement vers lintergouvernementalisme, cette fonction darbitrage na jamais t formellement mentionne. Pourtant, elle est peine moins importante que la prcdente, et pour partie elle se trouve mme lorigine du conseil europen, cens remdier au difficults de fonctionnement des institution, en particulier du conseil, dont nous avons vu que la capacit dcisionnel a t affaiblit par le compromis de Luxembourg en 1969. Ds sa premire session, le conseil europen a accept dagir comme instance appel pour des dossier bloqu au niveau ministriel, puis il a consign cette tche dans la dclaration de Londres de 1977. Il est galement admis que le conseil europen devra parfois remplir une fonction constistant rgler les problmes rests en suspends au niveau infrieur. Cest ainsi que le conseil europen est intervenu plusieurs reprises pour tenter de rgler la question de la contribution britannique ou pour tenter de rpondre au questions souleves par le Danemark en 1992 et par lIrlande en 2006. Les clauses de frein (lorsque un ministre estime quun projet porte atteinte aux intrts nationaux, il y a blocage de la procdure dcisionnelle et renvoi pour ngociations) qui existent dans le domaine de la coopration sont un conscration implicite de cette mission darbitrage. C) LES POUVOIRS DE DECISION Jusquau trait de Lisbonne, le conseil ne pouvait adopter que des conclusions, donc des actes forte valeur politique et incitative mais non obligatoire. Avec Lisbonne il est bien prcis quil na toujours aucune fonction lgislative, en revanche il lui est laiss le choix de dcider de certaines dcisions institutionnelles telles que la composition du parlement et surtout les conditions dadoption dactes lgislatifs europens. Cest de manire trs gnrale que lactuel article 48 7 donne le pouvoir au 65

conseil europenne de faire passer une mdiation rgit par lunanimit au conseil, ou soumise une procdure lgislative spciale la majorit qualifie dans le premier cas, la procdure lgislative ordinaire dans le second cas (clauses passerelles). Cette clause passerelle donne donc au conseil europen un rle quasi-constituant. Larticle 48 6 le confirme puisquil permet, paralllement au conseil europen, saisit par un tat membre dun projet de rvision, dadopter une dcision modifiant tout ou partie des disposition de la troisime partie du TFUE relative au actions et politiques internes de lUnion. La seule limite ce pouvoir de rvision et que sa dcision ne peut pas accroitre les comptence de lUnion et quil ncessite une simple consultation du parlement et de la commission. Cette dcision ne peut alors entrer en vigueur quaprs approbation des tats membres. Cest donc une forme simplifie de CIG avec donc une forme simplifie de ratification. Lusage de la clause passerelle suppose laval des reprsentant des peuples, autrement dit requiert lapprobation du parlement europen et labsence dopposition des parlements nationaux. Lisbonne est sans doute, de tous les traits, celui qui se sera efforc le plus de renforcer le rle des parlements nationaux.

INTRODUCTION : .............................................................................................................................................. 1 CHAPITRE 1 LES COMMUNAUTES EUROPEENNES ............................................................................. 1 SECTION 1 LES BASES DE LA CONSTRUCTION COMMUNAUTAIRE .......................................................................... 1 1 La spcificit du projet communautaire....................................................................................................... 1 2 La mise en place du projet communautaire ............................................................................................... 4 SECTION 2 : LES RELANCES DE LA CONSTRUCTION COMMUNAUTAIRE .................................................................... 6 1 : Le sommet de La Haye............................................................................................................................................ 7 2 : LActe Unique Europen (AUE), fvrier 1986 ............................................................................................10 CHAPITRE 2 : LUNION EUROPEENNE .................................................................................................... 12 SECTION 1 : LEDIFICATION DE LUNION EUROPEENNE ........................................................................................... 12 1 : Le trait fondateur : le trait de Maastricht du 7 fvrier 1992.........................................................12 2 : Les traits de rvision ...........................................................................................................................................16 SECTION 2 : LEXPANSION DE LUNION EUROPEENNE ............................................................................................. 20 1 : Les conditions de llargissement....................................................................................................................20 2 : la dynamique de llargissement .....................................................................................................................23 SECTION 3 : LA RECONFIGURATION DE LUNION EUROPEENNE ............................................................................. 28 1 : Une constitutionnalisation avorte................................................................................................................28 2 : Une rvision relance............................................................................................................................................30 CHAPITRE 1 : LES INCARNATIONS DE LA LEGITIMITE ..................................................................... 33 SECTION 1 : LE PARLEMENT EUROPEEN OU LA REPRESENTATION DES PEUPLES. ............................................... 34 1 : La nature parlementaire de linstitution .....................................................................................................34 2 : Fonctions de lInstitution ....................................................................................................................................38 Section 2 Le Conseil ou la reprsentation des tats .....................................................................................42 1 : Organisation de lInstitution .............................................................................................................................42 2 : Modes de votation au sein de linstitution ..................................................................................................44 3 : Fonctions de linstitution ....................................................................................................................................46 CHAPITRE 2 : LES INCARNATIONS DE LINTEGRATION ................................................................... 47 Section 1 La Commission ou la garante de lintrt communautaire .................................................47 1 : Nature supranationale de linstitution.........................................................................................................48 2 : Fonctions de la Commission...............................................................................................................................53 Section 2 La Cour de Justice ou la garante du droit ....................................................................................55 1 : La Cour de Justice ...................................................................................................................................................55 66

CHAPITRE 1 LA FIGURE DU TRIANGLE INSTITUTIONNEL ........................................................... 61 SECTION 1 LA SCHEMATISATION DE LA PROCEDURE LEGISLATIVE ORDINAIRE DANS LUNION ..................... 61 1 La proposition de la Commission ...................................................................................................................61 CHAPITRE 2 : LIMAGE DE LA NEBULEUSE INSTITUTIONNELLE .................................................. 63

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