Anne Drumaux

La performance du secteur public : un audit des audits

In: Politiques et management public, vol. 7 n 1, 1989. Quel projet pour les administrations et les entreprises publiques ? Actes du Troisime Colloque International - Qubec - 3-4 novembre 1988 - (Premire partie). pp. 163185.

Rsum Les tudes d'audit ralises dans le secteur public par des socits de conseil prives vitent difficilement un certain nombre d'cueils. L 'analyse d'un chantillon de ces tudes ralises en Belgique ces cinq dernires annes indique une sophistication limite des mesures de la performance. L'absence d'analyse de l' effectivit de mme que la simplicit des ratios d'efficience utiliss expliquent leur contribution limite la redfinition d'une nouvelle approche dans les en treprises publiques. La production d'un mimtisme conceptuel conduit en consquence une rsolution limite de certaines lacunes spcifiques propres la gestion publique : manque de clart dans les missions assignes (allocation, redistribution, objectifs macroconomiques), absence de standards atteindre et dficience des structures d'audit interne.

Citer ce document / Cite this document : Drumaux Anne. La performance du secteur public : un audit des audits. In: Politiques et management public, vol. 7 n 1, 1989. Quel projet pour les administrations et les entreprises publiques ? Actes du Troisime Colloque International - Qubec - 3-4 novembre 1988 - (Premire partie). pp. 163-185. doi : 10.3406/pomap.1989.2873 http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/pomap_0758-1726_1989_num_7_1_2873

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Anne DRUMAUX*

Rsum

Les tudes d'audit ralises dans le secteur public par des socits de conseil prives vitent difficilement un certain nombre d'cueils. L 'analyse d'un chantil lon de ces tudes ralises en Belgique ces cinq dernires annes indique une sophistication limite des mesures de la performance. L'absence d'analyse de l' effectivit de mme que la simplicit des ratios d'efficience utiliss expli quent leur contribution limite la redfinition d'une nouvelle approche dans les en treprises publiques. La production d'un mimtisme conceptuel conduit en consquence une rsolu tion limite de certaines lacunes spcifiques propres la gestion publique : man que de clart dans les missions assignes (allocation, redistribution, objectifs macro-conomiques), absence de standards atteindre et dficience des structures d'audit interne.

Universit Libre de Bruxelles, cole de Commerce Solvay.

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Depuis le dbut des annes quatre-vingt, les entreprises publiques belges ont fait l'objet d'un certain nombre d'tudes et d'audits commandits soit par le Ministre de tutelle, soit par leur direction. La motivation gnrale de ces travaux est replacer dans le contexte budgtaire rgressif qui caractrise les finances publiques belges depuis le dbut de la dcennie. Dans ce contexte, des socits de service et de conseils prives ont t associes la restructuration et la modernisation de l'entreprise publique. Une srie de concepts managriaux ont ainsi fait leur entre dans un secteur pourvu d'une structure de contrle interne trs spcifique (Cour des Comptes, Inspection des Finances), de structures de pouvoir particulires (tutelle administ rative) et dot de missions objectifs multiples. Le prsent article se propose d'analyser la contribution des tudes d'audit la formalisation du concept de performance applicable au secteur public et la rsolution de problmes spcifiques lis la performance. Pour rendre compte de la mdiatisation ainsi opre, diverses approches seront confrontes. Dans une premire partie sera analys le concept d'efficacit du point de vue de la thorie conomique. La deuxime partie sera consacre la prsentation des standards des audits en milieu public tels qu'ils sont dfinis par la profession. Dans une troisime partie, un certain nombre d'tudes d'audit seront caractrises. Sur ce point, l'analyse portera sur un chantillon d'tudes ralises ces dernires an nes en Belgique. Dans la perspective de l'analyse de performance, il s'agira tout d'abord de discuter dans quelle mesure ces tudes d'audit contribuent ou non produire une espce de mimtisme conceptuel tendant l'importation en pro venance du secteur priv de notions managriales. Il s'agira galement de dgager la contribution de ces tudes la rsolution de problmes organisationneis propres la structure publique tels que d'une part la clarification des objectifs assigns et d'autre part l'organisation de la fonction de contrle interne. A ce stade, il est utile d'insister sur un certain nombre de points. En premier lieu, une tude complte de ces audits impliquerait normalement non seulement une analyse dtaille des concepts utiliss et des recommandations formules mais aussi des procdures et mthodes d'valuation. Il est bien clair qu'en ce qui concerne le droulement mme des audits, l'information est parcellaire car dis perse ou tout simplement en dehors du domaine public. Il faut rappeler en effet que ces tudes se droulent gnralement de manire confidentielle et aboutis sent des rapports de circulation limite. Pour ces raisons, l'analyse propose se tiendra l'tude des diagnostics et des recommandations en ngligeant les mthodes employes pour y parvenir. En second lieu, il convient de souligner que seuls seront envisags ci-aprs des audits externes c'est--dire des tudes ralises par des socits prives de conseil.

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Le concept d'efficacit

Dans la mesure o le concept d'efficacit est central dans les tudes d'audit, il nous semble ncessaire, avant d'analyser les standards des audits en milieu public, de rappeler succinctement diffrentes approches qui sont le fait d'conomistes. L'angle d'approche des socits de conseil sera abord ultrieurement. La notion d'efficacit recoupe deux acceptions du concept de performance : la premire met en relation ce qui a t produit (output) et la consommation des facteurs ncessaires pour raliser la production (inputs). Il s'agit l d'une approche fonde sur la consommation des ressources. la seconde compare le rsultat obtenu au rsultat dsir. Cette approche correspond l'valuation de la ralisation des objectifs assigns. Une bonne partie des auteurs anglo-saxons parlent dans le premier cas d' efficiency et dans le second d' effectivity . Le terme franais d'efficacit tant ambigu, un nologisme a t introduit en langue franaise pour distinguer l'eff icience et I' effectivit . L'approche de l'efficience correspond fondamentalement l'objectif d'conomie des facteurs de production et de minimisation du cot de production. En d'autres termes il s'agit d'un objectif d'efficience allocative. De nombreux travaux ont t mens sur ces matires (voir MARCHAND, PESTIAU, TULKENS, 1984) ; on peut schmatiquement distinguer divers degrs de sophistication dans l'approche de l'efficience : ratios de productivit partielle rapportant le volume, la valeur ajoute ou le chiffre d'affaires la quantit utilise d'un facteur de production. On distingue ainsi la productivit technique (ratio rapportant en volume les outputs aux inputs) et la productivit conomique (profit ou cot de production mis en relation la structure input-output en prix et en quantits) ; indice de productivit globale construit par agrgation et pondration de donnes relatives aux diffrents inputs et outputs (quantit, part relative, prix) ; estimation de la frontire de production dfinie comme la limite de ce qui est techniquement possible pour un type d'entreprise. La reconnaissance de ce concept permet alors de distinguer les dplacements le long de la frontire (varia tionde l'efficience technique) et les dplacements de la frontire (effet du progrs technique lorsque le dplacement est positif). Nous laisserons de ct les problmes mthodologiques lis aux techniques d'va luation de la frontire de production.

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On notera simplement que les ratios de productivit partielle sont une approxi mation dfaut de la connaissance de la fonction de production. Comme le d montrent THIRY et TULKENS (1988), la productivit moyenne d'un facteur peut augmenter tout en conduisant une situation non optimale du point de vue de la frontire de production. Ce rsultat provient du fait que la technique des ratios de productivit partielle postule la linarit de la fonction de production. L'approche de l'effectivit largit quant elle la perspective l'ensemble des objectifs assignables aux entreprises publiques. Selon REES (1984), les objectifs assigns aux entreprises publiques peuvent tre prsents comme suit : les objectifs allocatifs pouvant tre subdiviss en efficence technique (rela tion de l'output l'input) et en efficience conomique (relation du profit la structure input-output) ; les objectifs redistributifs, c'est--dire l'incidence de la production publique sur la distribution des revenus ; les objectifs financiers en relation avec le dficit public ; les objectifs macro-conomiques, c'est--dire les effets sur le niveau de l'emploi, sur le taux d'inflation, sur l'quilibre de la balance des paiements, sur le taux de croissance de l'conomie. L'approche de l'effectivit dbouche ncessairement sur le problme de l'arbitrage entre les types d'objectifs. Ainsi la rencontre d'objectifs d'allocation optimale en transport urbain peut impliquer par exemple des tarifs levs en priode de pointe, ce qui s'oppose ncessairement une vision redistributive. Aprs avoir rappel brivement diffrentes approches du concept d'efficacit pour les conomistes, il est intressant d'analyser sur le terrain managrial la tr aduction de ces orientations.

Typologie des audits

La pratique des audits a conduit la dfinition d'un certain nombre de typologies. Pour rappel, l'audit externe, sans que cela soit spcifique au secteur public, est toujours une relation triangulaire entre : (BETHOUX, KREMPER, POISSON, 1986,21) une entit qui doit rendre compte ; une entit qui requiert l'information ; un auditeur indpendant extrieur.

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L'entit qui doit rendre compte peut tre une entreprise, un service ou une fonc tion. L'entit qui requiert peut tre interne (suprieurs hirarchiques, direction) ou externe (investisseurs et cranciers. Gouvernement, Parlement, citoyens...). Ces caractristiques sont invariantes qu'il s'agisse d'un milieu priv ou public ; ce qui change par contre, ce sont les relations de pouvoir et de proprit entre certains de ces acteurs. Pour rappel galement, les missions d'audit externe se sont traditionnellement dveloppes dans le cadre de la certification des informations comptables et financires pour s'ouvrir par la suite d'autres catgories de missions visant fournir des apprciations et des recommendations sur l'ensemble des oprations de l'entreprise. Ainsi l'audit des fonctions de l'entreprise d'une manire gnrale peut dboucher sur une multitude d'audits fonctionnels traitant des approvisionnements, de la production, du personnel, de la fonction commerciale, de la trsorerie, du market ing, de la fiscalit ... Chacun de ces audits fonctionnels part en thorie de l'audit financier ou compt able d'une part pour dboucher sur une apprciation non plus du respect des rgles comptables mais de la bonne application des procdures de gestion interne (audit oprationnel) et d'autre part pour aboutir une apprciation de la poli tique gnrale (COLLINS, VALLIN, 1986, 221-367). Dans la pratique cependant, certains audits fonctionnels mens indpendamment d'un audit financier constituent une catgorie hybride entre la consultation et I' audit ing . A ct de l'audit financier qui vise l'obtention d'une opinion sur la rgularit et la sincrit d'informations financires dans un cadre gnralement lgal (mis sion des rviseurs d'entreprise) et ct de l'audit fonctionnel qui s'apparente la consultation, il existe ainsi l'audit oprationnel. Ce dernier est un examen des activits d'une entit en termes de finalits, d'objectifs et de performance en vertu d'une demande spcifique de la direction de l'entit ou d'un prescripteur extrieur (par exemple le Ministre de tutelle dans le cas d'une entreprise publique). L'ensemble de ces pratiques non spcifiques au secteur public a dbouch dans certains pays sur la constitution de critres propres au secteur public. Selon le General Accounting Office (1981) qui a tabli pour les tats-Unis les normes applicables aux audits dans l'administration publique, l'audit objectif tendu pour les organisations et fonctions gouvernementales comporte trois lments : un audit financier et de conformit qui vise dterminer si les tats financiers de l'entit concerne refltent fidlement la situation financire et le rsultat

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des oprations financires conformment aux principes comptables et aux lois et rglements ; un audit oprationnel d'conomie et d'efficience pour dterminer si l'entre prise gre et utilise ses ressources conomiquement ; un audit oprationnel du rsultat des programmes pour dterminer si les r sultats et les bnfices souhaits fixs par le corps lgislatif ou par un autre organe officiel sont atteints. On pourrait argumenter et dire que cette typologie est galement applicable au secteur priv puisque celui-ci est galement confront l'apprciation des rsul tatsobtenus. Cependant la diffrence s'tablit au niveau des objectifs par rapport auxquels les rsultats doivent tre envisags. L'entreprise publique, comme rappel prcdemment, volue dans le domaine du pluri-objectif : allocatif, redistributif, budgtaire, macro-conomique. Par consquent l'apprciation des rsultats obte nus, supposer bien sr que les objectifs aient t explicits, ncessite une dmar che largie et non strictement d'efficience. L'audit objectif tendu en milieu public est donc une procdure trs large d'analyse de conformit, d'efficience et d' effectivit . On notera que le contrl e de conformit est une pratique courante dans les procdures de contrle interne au secteur public. Encore faut-il distinguer le contrle de conformit vis vis des procdures budgtaires effectu par exemple par la Cour des Comptes et le contrle de conformit comptable auxquel sont soumis certains types d'organis mes publics (Rviseurs d'entreprise). Par contre l'application des principes d'eff icience et d' effectivit renvoient un contrle dans tous les cas a posteriori de l'organisme. Nous distinguerons donc les catgories suivantes : l'audit fonctionnel qui s'appa rente la consultation et qui est ralis en pratique indpendamment de toute autre procdure et consiste en une tude (par exemple une tude de march), l'audit financier de conformit comptable et financire et enfin les audits opra tionnels d'efficience et d'effectivit qui tous deux, la diffrence de l'audit fonctionnel s'attachent analyser la performance et donc proposent des ratios de mesure de l'efficacit. Au del de cette typologie, on peut conclure que tant du ct des concepts conomiques que des outils d'analyse recommands pour les audits en milieu public, l'efficacit est envisage la fois sous les angles de l'efficience et de l 'effectivit. Il reste cependant analyser ce qu'il en est dans la pratique des tu des d'audit, en particulier dans quelle mesure ces dernires utilisent des concepts largis de la performance et dans quelle mesure elles contribuent lucider un certain nombre de problmes spcifiques en relation avec l'apprciation de la performance.

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La pratique des audits externes

La mthodologie utilise est la rfrence un chantillon d'audits externes ralises dans le secteur public belge. La fiabilit de cet chantillon a t tablie sur la base de trois critres. En premier lieu il comporte dix tudes sur la vingtaine ralises depuis cinq ans. Deuximement, les entreprises publiques concernes sont au nombre de six, sans compter une dizaine d'autres qui sont agres par les prcdentes. Ces six entreprises majeures sont respectivement la Rgie des Postes, la Radio-tlvision belge francophone (RTBF), la Socit Nationale de Chemins de Fer Belge (SNCB), la Socit de Transport Intercommunal Bruxelloise (STIB), la Socit Nationale du Logement (SNL) et la Socit Nationale Terrienne (SNT). Pour la plupart, ces entreprises publiques sont d'envergure nationale, ce qui signifie que l'impact des recommandations des audits qui les concernent est susceptible d'tre trs large et finalement de concerner les modles de gestion du secteur public dans son ensemble. De surcroft, cette prcaution assure en quelque sorte la reprsentat ivit des demandes d'tudes telles qu'elles manent des tutelles et directions d'entreprises publiques. En plus d'un nombre satisfaisant d'tudes et de l'envergure des entreprises concer nes, l'chantillon reprend des audits produits par sept socits de conseil connues pour la plupart sur la place , y compris internationales (Sobemap/Sema-Metra, Team Consult, Arthur Andersen, Mac Kinsey ...). Ce dernier point assure en quel que sorte une reprsentativit de l'chantillon du point de vue des types d'tudes et des mthodologies employes par les socits de conseil. Moyennant les prcautions d'usage, les conclusions ci-aprs visent ainsi une por te plus large sur la pratique des audits de sorte tracer un premier bilan sur l'apport de l'audit externe en milieu public. Pour chacune de ces tudes d'audit, nous avons retenu en annexe un certain nomb red'informations susceptibles d'clairer leur objet, contenu et dveloppement : la date de ralisation de l'audit, l'entit requrante, le type de critres d'valua tion utiliss, les valuations connexes de type consultation, la nature des recom mandations, la structure d'encadrement, l'tat d'avancement quand l'information tait disponible. Nous insistons sur l'extrme difficult qu'il y a synthtiser des matriaux de circulation parfois restreinte et dont les rsultats se diffusent travers de nomb reuses instances (conseils d'administration, cabinets ministriels...). Le tableau 1 ci-aprs caractrise le type des audits ainsi analyss selon la typologie propose prcdemment.

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Tableau 1 Synoptique des audits externes Entreprise Postes RTBF 1985 1985 Type audit * fonctionnel (organisation des centres de tri) oprationnel d'conomie et d'efficience + projection budgtaire *financier et fonctionnel (mise en place d'une fonction contrle de gestion et dveloppement d'un systme d'information) + projection budgtaire * fonctionnel (tude de march) * fonctionnel (stratgie de produit, organisation) + simulation budgtaire * fonctionnel (tude de march) * oprationnel d'conomie et d'efficience partiellement financier * oprationnel d'efficience * fonctionnel (organisation des centres de transports routiers) *financier comparatif, oprationnel partiellement d'efficience, partiellement d'effectivit * oprationnel d'efficience

1985 1986 1988 1984 1987a 1987b SNL/SNT STIB 1985 1987

SNCB

Source : voir annexe et bibliographie

Comme le synthtise le tableau 1 partir des informations reprises en annexe, les audits analyss comportent trs souvent des valuations connexes. Dans cinq des cas, les missions s'accompagnent de projections budgtaires court ou moyen terme ou procdent des valuations spcifiques (demande, march...), sans pour autant s'appuyer sur un audit financier proprement dit. On peut ds lors caractriser ces audits d'audits fonctionnels puisqu'ils visent la rorganisation de fonctions et relvent plutt de la consultation. Ces audits fonctionnels sont en sorte un appel des comptences extrieures qui portent plus souvent sur des techniques d'organisation ou sur des tudes de march plutt

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que sur le contrle de la performance. Il s'agit dans ce cas de s'approprier un cer tain nombre d'outils qui sont mobiliss tels quels sans se proccuper des objectifs de l'entreprise publique ni a fortiori de la hirarchisation de ceux-ci. A ce stade, il est suppos que cette fonction est assure ailleurs, ce qui n'est pas le cas, nous y reviendrons. Si on analyse les critres d'valuation retenus dans les audits de nature oprationn elle c'est--dire visant mesurer la performance, il s'agit avant tout d'analyse en termes d'conomie de moyens et d'efficience. M en est ainsi des audits raliss sur les Postes, la SNCB, la STIB. A l'exception de l'audit ralis sur le secteur du logement social (SNL, SNT), ces tudes ne contiennent que peu d'approche de l'effectivit c'est--dire la mise en confrontation des objectifs dsirs et obtenus. Il faut cependant prciser que les audits raliss sur la SNCB et sur la STIB ren voient tous deux des recommandations sur la clarification ncessaire des object ifs attendus et sur la contractualisation des rapports entre tutelle et direction des entreprises publiques. Ce constat de la quasi absence des audits d'effectivit par rapport aux audits fonctionnels et d'efficience est d'importance dans la mesure o le secteur public se caractrise par une multiplicit d'objectifs. La majorit des audits analyss soit ne s'en proccupent pas (audits fonctionnels) ou proposent des valuations en termes uniquement d'allocation. Cela signifie donc que le recours des socits de conseil aboutit dans la plupart des cas une importation d'outils (analyse de march, ratios de productivit...). Il reste se demander l'origine relle de ce mimtisme conceptuel. Qui, en somme, de la socit de conseil ou de l'entit requrante est l'origine de cette situation ? Une structure de contrepoids de type audit interne faisant gnralement dfaut dans les entreprises publiques belges, il n'est pas tonnant que consciemment ou non, la socit de conseil importe parfois ses concepts. Comme le rappelle HUSSENOT (1983, 225), les socits de conseil amenes intervenir dans telle ou telle administration sont choisies la plupart du temps non pas pour leur connaissance du milieu mais pour la rputation de leurs modles de gestion dans le secteur priv. Pour cet auteur, cette pratique est l'origine du risque de coupure entre le consultant et les agents de l'organisation audite. Cependant, ce n'est pas suffisant notre avis pour expliquer cette situation. La demande mme des entits requrantes est prendre en considration car il est souvent reconnu qu'une socit de conseil se conforme souvent ce qui lui est strictement demand par un Ministre de tutelle ou par une Direction d'entreprise.

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II existe ainsi de fait un risque d'occultation en raison de la dlimitation de l'ana lyse au cadre de l'entreprise l'exclusion de la contractualisation des missions entre tutelle et direction. Nous ne croyons pas que cette constatation de la relative pauvret des tudes d'effectivit soit susceptible d'tre infirme par d'autres exemples. Elle est en soi une consquence du manque de perception, si ce n'est rcemment, tant au niveau des tutelles qu'au niveau des entreprises publiques elles-mmes de la ncessit d'lucider et de contractualiser les missions. La prise en compte de l'ensemble des dimensions de la performance est lie cette dmarche car elle suppose que les objectifs multiples (allocatif s, redistributifs, budgtaires et macroconomiques) soient explicits et hirarchiss, ce qui signifie que le problme de leur compatib ilit est pos. Si l'on s'en tient exclusivement aux tudes mobilisant des critres d'efficience, on constate d'autre part, si on compare aux approches des conomistes, une sophistication trs limite des mesures de la performance dans les tudes d'audit. Il s'agit dans la plupart des cas de ratios de productivit partielle en comparaison des entreprises de mme activit. Les audits mens la SIMCB et aux Postes sont illustratifs cet gard. La productivit technique y est value en termes d'output produit par agent. Dans le cas de la SNCB, une distinction est tablie entre l'output de transport produit (trains-kilomtres) et l'output de transport effectif (voyageurs-kilomtres, tonnes-kilomtres). Pour ce qui concerne une valuation en valeur, on retrouve l'volution du rsultat d'exploitation ou des ratios de bilan et d'exploitation. Au-del des aspects mthodologiques que nous laissons aux spcialistes de ces techniques, il est utile de souligner que les travaux relatifs la construction d'une frontire de production ne vise rien d'autre qu' formuler en termes math matiques les conditions sous lesquelles par exemple une entreprise de transport est comparable une autre entreprise de transport et dans quelle mesure des effets de progrs technique ne se mlent des effets de performance. Certes, une trop grande sophistication des mthodes risque d'oblitrer le caractre oprationnel des analyses ainsi produites. Ainsi s'explique sans doute la volont des socits de conseil de s'en tenir des outils de management directement mobilisables dans la gestion courante mais elle est galement mettre en relation avec le phnomne de mimtisme conceptuel, mais cette fois dans le chef exclusif des socits de conseil. Le commanditaire de ce point de vue joue un rle mineur la diffrence des situations o c'est le primtre d'analyse de la performance qui est dfini. Dans ce cas, c'est la socit de conseil qui propose et dfinit les ratios de performance utiliser.

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Sur la contribution la rsolution des problmes spcifiques au secteur public, l'analyse des pratiques d'audit est galement rvlatrice. Un des problmes gnralement constat est celui de l'absence ou de l'insuffisance des contrles internes a posteriori. Mme si au niveau de l'Inspection des Finances (LIENARDY, 1985), il y a gli ssement du contrle d'opportunit vers l'efficience et l'effectivit, il n'en reste pas moins vrai que la structure de contrle n'a pas effectivement t clarifie et que le contrle de l'Inspection des Finances reste a priori. Cette situation est en fait commune beaucoup de pays. Ainsi pour la France, ANASTASSOPOULOS (1984) conclut cet gard que pour les entreprises publi ques, le vritable contrle a posteriori risque en fait de n'tre exerc par personne au sein du secteur public. D'une part les analyses de la Cour des Comptes ne s'intgrent pas dans le processus de planification stratgique de l'entreprise ; elles restent dconnectes et sont mises la disposition des pouvoirs publics. D'autre part, hors le contrle d'conomicit budgtaire, ni le Parlement, ni le Gouverne ment ou le Ministre de tutelle n'exercent de rel contrle a posteriori car la seule condition pour le faire c'est de donner une autonomie a priori l'entreprise pu blique tout en formalisant prcisment les objectifs assigns. Ce dernier point renvoie en fait un deuxime mal chronique des entreprises publiques savoir l'absence de clarification des objectifs assigns. Ce constat de rupture dans la structure de contrle du secteur public, nonobstant des prises de conscience pour y remdier, s'aggrave si on se tourne vers les proc dures de contrle interne. Si les auditeurs du secteur public (Cour des Comptes, Inspection des Finances...) n'exercent pas ou quasi pas de contrle d'efficience et d'effectivit, qu'en est-il des auditeurs internes l'entreprise publique? Nous avons dj signal le dveloppement limit de la technique de l'audit interne dans le secteur public belge. Cela tient probablement la difficult de principe d'organiser sous la responsabilit de la Direction Gnrale une fonction indpen dante . Dans le cas de la Belgique, la situation est peut-tre aggrave par rapport ce qui se passe dans d'autres pays. En effet, l'audit interne ncessite que la Direction Gnrale ait une position solide dans l'entreprise mais aussi vis--vis de la tutelle et du Ministre. Ce point renvoie au problme de la contractualisation de l'autonomie de l'entreprise publique vis--vis de la tutelle ministrielle. En effet, en l'absence d'une dfinition des responsabilits rciproques sous les diverses contraintes conomiques et budgtaires, le seul instrument organisationnel de rgulation qui reste du point de vue de la tutelle est bien souvent le mode de nomination de la Direction de l'entreprise, notamment par filiation partisane (ANASTASSOPOULOS, 1984).

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Pour apprcier la contribution des tudes d'audit la clarification de la relation entre la tutelle et la direction des entreprises, il est intressant de relever dans les audits tudis la nature des entits requrantes. Dans la majorit des cas ana lyss, l'exception des audits raliss la RTBF, c'est la tutelle ministrielle qui est l'origine de la demande. Ce constat renforce l'explication gnrale du fait que l'audit d'effectivit est peu pratiqu. En effet, dans ce cas c'est l'ensemble de la procdure de slection des objectifs, leur forme de contractualisation, leur respect dans le temps tant du point de vue de l'entreprise publique que de celui de la tutelle qui serait soumis l'audit. Cela signifie donc que la tutelle se place rait dans le champ de l'audit. Il faut bien remarquer qu'un certain nombre d'audits sont raliss, sinon contre la direction des entreprises, en tout cas dans le cadre d'un rapport de force entre ministre et direction. Quoique certaines de ces tudes mentionnent la ncessit de clarification des relations tutelle-direction, il n'en reste pas moins que ce souci n'est pas central dans leur tude. Il s'agit bien avant tout de rpondre aux demandes du commanditaire. C'est dans un contexte budgt airergressif, et non sans arrire-pense de privatisation, qu'un certain nombre d'tudes d'audit ont t menes. Il est clair que dans ce cadre, c'est implicitement l'objectif de nature budgtaire qui structure la motivation de l'tude. Pour ce faire, il est fait appel des mesures d'efficience allocative sans que jamais l'ensem ble des objectifs soient reconsidrs et qu'il soit procd une clarification de ceux-ci. D'autre part, si on confronte la nature des recommandations et l'tat d'avance ment, on peut tre frapp premire vue par le caractre pralable que prend la rforme de la structure d'organisation par rapport l'implmentation du reste de la rforme. Apparemment dans le cas des audits commandits par la tutelle, la rorganisation des instances dirigeantes est le pralable comme en tmoignent les cas de la SNCB et de la STIB. Le changement d'une direction d'entreprise publique n'est qu'une composante du problme de la clarification des relations entre tutelle et direction. Bien entendu, il faut une direction comptente mais il faut aussi une tutelle assumant politiquement la contractualisation des objectifs assigns. Cette procdure de contractualisation est actuellement en cours dans les deux cas prcits. Bien que le principe en ait t voqu, il est difficile cependant d'en attribuer la paternit aux audits dans la mesure o tel n'tait pas leur objet. Leur implmentation rsulte apparemment d'une volont commune post-audit de la tutelle et des nouvelles directions. On pourrait tout au plus parler de rsultat indirect. Il restera apprcier la porte relle de ces contrats de plan et la clarif ication apporte aux diffrents objectifs de performance (allocation, redistribu tion, quilibre budgtaire global et macro-conomique). Sur la contribution des audits rsoudre le problme des structures internes de contrle, quelques indications sont galement mobilisables en liaison avec la

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structure d'encadrement mise en place au moment de l'audit. On peut supposer que la constitution d'un groupe d'accompagnement lors de la procdure d'audit soit susceptible de conduire la constitution d'une quipe en charge de poursuivre ('implementation de la rforme. Il faut remarquer que dans la plupart des cas, des structures d'encadrement ont t mises en place. Leur fonction est cependant fort diffrente selon le type d'audit. Dans les audits fonctionnels, il s'agit simple mentde rendre effective la rforme. A cet gard, une remarque peut tre faite sur le recours aux staffs. Comme petite quipe oprationnelle, le staff est en liaison directe avec la Direction Gnrale. L'exemple de la RTBF montre que la technique est oprante lorsque l'objet de la rforme est limit la sphre de lgitimit du staff dans l'entreprise. Ainsi par exemple, il est possible pour une petite quipe oprationnelle sous la couverture de la Direction d'obtenir l'assentiment du personnel et des directions concernes sur une rforme ponctuelle dont les implications ne touchent pas la culture gnrale de l'organisme. Par contre il n'en va pas de mme dans le cas inverse. On peut ainsi expliquer pourquoi le mme staff, ou peu de choses prs, n'a pu imposer la rforme de la direction des centres de production rgionaux de la RTBF dans une orientation de centralisation alors que la culture de l'organisation restait profondment marque par la rgionalisation et la dcentralisation. De plus ce niveau, c'est non seulement l'ensemble de la RTBF qu'il fallait convaincre mais aussi son Conseil d'Administration reprsentatif des diffrentes forces politiques. Pour les audits oprationnels, la mission d'une structure d'encadrement doit dboucher sur la mise en place d'une quipe en charge de poursuivre au plan interne la mission d'valuation dans ses diffrentes dimensions. Rappelons qu'il faut distinguer le contrle exerc par une direction financire et l'audit interne qui postule quant lui une responsabilisation assortie d'une plus grande autonomie de la Direction Gnrale des entreprises publiques. Un obstacle existe dj en soi en liaison l'effective autonomie de la direction ou de la nouvelle direction. Pour rappel, la majorit des audits sont mens selon une hirarchie implicite d'objectifs propres la tutelle dont en premier lieu la contrainte d'quilibre budgtaire au niveau du Budget de l'tat. A dfaut d'une rupture de cette assujetion absolue, il n'est pas d'audit interne possible. On re vient donc au problme de la contractualisation. Dans la mesure o les audits sont le plus souvent de nature fonctionnelle, il est difficile de conclure globalement. Nous avons dj par ailleurs signal que deux procdures de contractualisation sont en cours, dont une relativement avance la STIB. C'est par rapport au fonctionnement concret de cette procdure qu'il sera loisible d'apprcier le fonctionnement de l'audit interne.

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En conclusion, la contribution des audits la formalisation du concept de la per formance applicable au secteur public est relativement pauvre. Tant la relative raret des valuations de l'effectivit que la sophistication limite des mesures d'efficience indiquent que la procdure choisie par ces socits de conseil est de recourir des concepts en application dans la gestion courante des entreprises prives. En ce qui concerne la rsolution de problmes spcifiques au secteur public, les outils utiliss n'tant pas spcifiques, il reste un point d'interrogation quant la possibilit relle de ces tudes clarifier, et non interfrer dans la relation entre la tutelle et la direction. Pour qu'il en soit autrement il conviendrait qu'exis te au sein des entreprises publiques une relle fonction d'audit interne qui serait l'interlocuteur de la socit de conseil.

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Audits et matriaux sur les audits : BERGER, BLOCK, KIRSCHEN, SCHELLEKENS and Co (1985), Rapport RTBF, Systmes d 'information et de contrle. BERGER, BLOCK, KIRSCHEN, SCHELLEKENS and Co (1985), RTBF, Pro jection budgtaire. BUREAU VAN DYCK/ICOMA en collaboration avec ARTHUR ANDERSEN (1985), Etude d'valuation du logement social en Wallonie, Rapport gnral. Collectif (1987), L'audit des audits, le cas des Ptt et de la SNCB , Sminaire d'entreprise, Ecole de Commerce Solvays, Universit Libre de Bruxelles. MAC KINSEY (1986), RTBF Prparer l'avenir. Rapport gnral. MAC KINSEY (1986) , Modle de prvision budgtaire. MARKETING UNIT (1985), RTBF Etude de march, Rapport de synthse. SOBEMAP (1984), Etude de la situation financire de la SNCB, Rapport final. STRATEC (1987), Etude d'organisation, de gestion et de commercialisation de laSTIB, Rapport de synthse, Plan de redressement vol. 1 et 2. ANNEXE Postes Audit ralis en 1985 par TEAM CONSULT. Entit requrante : Secrtaire d'tat aux Postes. Critres d'valuation : * Comparaison de productivit avec offices postaux suisses et hollandais (nb d'envois/agents...). Fournitures de donnes, valuations : * Prvision budgtaire horizon 1990 sous l'hypothse d'une inflation de 1 ,2 % et d'une augmentation en volume et en part de march du trafic. Recommandations * Organisation Restructuration desde nouveaux l'infrastructure centres de tri centres de tri postal

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* Rorganisation de la distribution et de la collecte du courrier * Politique d'image de marque * Politique commerciale (concentration de la gamme de produits offerts, rcup ration de certains secteurs perdus tels le courrier bancaire, revalorisation du courr ierurgent...). Structure d'accompagnement : * Conclusion d'un contrat pour la mise en application de la rorganisation ; dans ce cadre, runion mensuelle entre TEAM CONSULT et la Direction Etat d'avancement : * Mise en uvre sous forme de tests du nouveau systme de tri postal sur base modulaire Dendermonde et La Louvire au cours de l'anne 1987. * 1988 : reprise des concepts de base avec promesse du nouveau ministre d'aug menter la consultation du personnel * Accord gouvernemental de 1988 fixant le cadre d'une plus grande autonomie de la gestion (organes de gestion propres). STIB 1 Audit ralis en 1987 par STRATEC Entit requrante : Ministre des Communications Critres d'valuation : * Volume et qualit du service par rapport la demande * Consommation d'inputs par rapport rseaux comparables (Lyon, Amsterdam, Cologne) : personnel propre et sous-trait, diffrents postes de frais ... * volution des recettes (titres de transport, publicit) par personne transporte en comparaison avec rseaux comparables. Fourniture de donnes, valuations : * valuation du compte de rsultat et du bilan 1986-1987 sous hypothse et contraintes relatives au rseau (origine : STIB) et aux subventions (origine : Ministre). Recommandations : * Projet de rorganisation dtaill par direction et chancier de mise en uvre du plan d'conomies.

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* Modification de structure d'organisation (intgration complte et relle du service spcial d'Etudes la STIB). * Conseil de mise en uvre d'un contrat de gestion ngoci entre l'entreprise et la tutelle. Structure d'encadrement : * Au cours de l'audit : groupe de contact regroupant des reprsentants du Minist re, de l'Administration, de la Cellule Promotion des Transports Urbains et l'Ad ministrateur Gnral. * Aprs l'audit : groupe de travail pour prparation du protocole de gestion. tat d'avancement : Mai 1988 : projet en discussion de protocole de gestion entre l'tat et la STIB.

RTBF 1. Audit ralis en 1985 par BERGER, BLOCK, KIRSCHEN, SCHELLEKENS. Entit requrante : Administrateur Gnral de la RTBF. Critres d'analyse : * Analyse des procdures et des applications du systme d'information financire (documentation disponible pour les utilisateurs, conception des applications, organisation des informations, scurit). * Analyse de l'application relative au contrle budgtaire. * Analyse de l'application relative la comptabilit analytique la Direction de la Tlvision. Fournitures de donnes, valuation : * volution prospective des dpenses et des recettes d'exploitation l'horizon 1985-1986. * Dfinitions du contrle de gestion et du contrle interne. Recommandations : * * * * Amlioration des procdures de contrle budgtaire. Amlioration de la mise en uvre de la comptabilit analytique. Schma gnral de dveloppement d'un systme d'information. Mise en uvre d'une fonction contrle de gestion.

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Structure d'accompagnement et tat d'avancement : Groupe de travail interne charg de la mise en uvre. 2. Audit ralis en 1985-1986 par MAC KINSEY Entit requrante : Administrateur Gnral. Critres d'analyse : * volution des parts de march en TV et en Radio (% temps d'antenne, densit d'coute des missions, audience par tranches horaire, par chafnes, par classes d'ge...) * analyse des positionnements des chafnes et des programmes de TV et de Radio selon diverses caractristiques (dimension culturelle/dlassement, politique de chafne/polarisation mission ...). * structure des cots Radio et TV Fournitures de donnes, valuations : * modle de prvision budgtaire 1 986-1 991 Recommandations : * dfinition stratgie produit/march en tlvision (positionnement RTBF1, redfinition de Tl2) repositionnement de l'ventail des programmes en radio * structure d'organisation centre sur la responsabilit produit/march : rorganisation de la direction des centres de production rgionaux coordination des programmes en radio Structure d'accompagnement : * pendant l'audit, constitution d'un groupe de travail mixte compos des audi teurs et d'un staff limit directement rattach la Direction aprs l'audit : constitution de staffs ad hoc pour les ralisations partielles tat d'avancement : * en avril 1986, l'Administrateur Gnral prsente un projet de redfinition stratgique La Troisime Voie qui s'inscrit dans la ligne des recommandat ions de l'audit MAC KINSEY, en janvier 1987 le projet est rejet par le Conseil d'Administration. en 1988 discussion et dmarrage de la rforme de la Radio coordination gnrale des chafnes dcentralises au niveau de la Direction de la Radio

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nomination d'un adjoint aux directeurs de centres de production chargs de la coordination nominations de chefs de chanes radios * en 1988, mise en uvre nouvelle conception grille de programmation de Tl2 qui devient Tl 21 3 et 4. Audit ralis en 1985 et en 1988 par MARKETING UNIT Entit requrante : * 1 985 Administrateur Gnral * 1988 Directeur de la Rgie Mdia Belge (filiale mixte de la RTBF) Fournitures de donnes, valuation : * enqute auprs d'annonceurs publicitaires sur le potentiel d'volution de la demande par rapport l'largissement de l'offre d'espace audiovisuel * prvision du march publicitaire total et rpartition entre RTL-TVI, RTBF, BRT et chafne commerciale en Flandre. tat d'avancement : * en 1988 : sans suite en raison du Dcret du 17 juillet 1987 sur l'audiovisuel rservant la publicit commerciale RTL-TVI * en 1988 : en attente du vote au parlement sur la communautarisation de cette matire. SNCB 1. Audit ralis en 1984 par SOBEMAP en collaboration avec CANADIAN PA CIFIC Entit requrante : Ministre des Communications Critres d'valuation : * analyse comparative de 12 rseaux europens en termes de productivit technique (trains-km produits par agent d'exploitation, effec tifs/km de lignes...) productivit commerciale (voyageurs-km, tonnes-km/agent d'exploitation ; nb voy/place offerte ; charge moyenne marchandises/wagon...) productivit conomique (rsultat d'exploitation) Recommandations : 131 recommandations CT et MT couvrant tous les domaines d'opration de la SNCB

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CT : arrt des recrutements, rduction du budget d'investissement des annes 1985 et suivantes de 10 milliards, remboursement progressif de la dette LT et CT ... MT: rorganisation des structures (CA, direction, mise en place d'un comit direc teuret d'une cellule de contrle de gestion et d'organisation) mesures d'organisation et gestion dans les diffrents secteurs (rduction du personnel, direction commerciale, exploitation et matriel, gestion de la voie, signalisation et lectricit, calcul et utilisation des prix de revient, procdures comptables et financires, gestion des participations) Structure d'accompagnement : Comit d'accompagnement de type tripartite Etat d'avancement : * mise en uvre des mesures court terme * rorganisation des organes de gestion par l'AR N 452 du 29.08.86 * nomination du nouveau CA, du Directeur Gnral, de l'Administrateur Dl guentre aot et novembre 1 986 * dmission de l'Administrateur Dlgu en avril 1987 suite un dsaccord avec le Ministre * Audits approfondis (cf infra) avant mise en uvre de certaines recommandat ions 2. Audit ralis en 1987 par SOBEMAP Entit requrante : Ministre des Communications Critres d'valuation : * productivit dans le secteur des installations fixes du dpartement matriel Recommandations : * dfinition d'un plan d'action pour amliorer la productivit * recommandations sur la taille du parc de matriel roulant, sur la politique d'entretien et l'organisation des ateliers Etat d'avancement : * en fvrier 1988, amendement par la Direction de la rorganisation des ateliers ; plan acquis en mai 1988.

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3. Audit ralis en 1987 par SOBEMAP Entit requrante : Ministre des Communications Critres d'valuation : * analyse des relations entre la SNCB, ses filiales et ses concessionnaires Recommandations : * rduction du nombre de centres routiers responsables du transport des petits colis * rengociation des contrats de sous-traitance Etat d'avancement : * en mai 1988, dcision par le Comit restreint de prendre certaines mesures conservatoires, restructuration globale prvue pour dbut 1989. SNL/SNT Audit ralis en 1985 par BUREAU VAN DYCK et ARTHUR ANDERSEN Entit requrante : Ministre de la Rgion Wallonne Critres d'valuation : * diagnostic financier d'un chantillon de socits agres par la SNL et la SNT * analyse de deslacatgories structure de du frais bilan (personnel, et des comptes frais de de rsultats structure, frais d'entretien...)/ logement gr * analyse de l'organisation des socits agres (personnel affect la gestion locative, * analyse standardisation de la politique desde activits patrimoine de gestion, des socits moyens agres informatiques.) (mobilisation, nou veaux * analyse projets) des socits nationales de tutelle SN L et SNT * analyse de l'organisation de la tutelle (contrle des loyers, contrle compt able...) * analyse financire Fournitures de donnes, valuations : * analyse en composantes principales des facteurs d'influence des rsultats des socits * prvisions des rsultats des socits avec ou sans rformes * analyse prospective de la demande globale de logements sociaux en Wallonie 1985-1995

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* volution du revenu des locataires dans le secteur du logement social * analyse du type de demande satisfaite (classes de revenus) et rfrence exp riences trangres Recommandations : * recommandations relatives aux principes de gestion, aux moyens de contrle et politique financire au niveau des socits agres et du secteur * dfinition d'options stratgiques * propositions de critres en vue d'amliorer l'efficacit sociale (pour les bas revenus) dans le secteur logement * amlioration du patrimoine locatif et mesures pour favoriser l'accs la pro prit * dveloppement d'un systme d'aide aux personnes * structure et procdures de rgionalisation de la SNL et SNT, rpartition des oprations et des responsabilits. Structure d'accompagnement : comit directeur pendant l'audit. tat d'avancement : * Arrt ministriel (Ministre de la Rgion Wallonne pour le logement et l'info rmatique) portant ratification des statuts de la Socit Rgionale Wallonne du Logement, en date du 1 4 aot 1 985. Recours en annulation par le Conseil des Ministres en mai 1986, affaire inscrite au rle de la Cour d'arbitrage.