Les sources de la lgalit 1/20

SECTION II : La problmatique des sources de la lgalit

Cf. Questionnaire annex au Plan du cours (Srie n6) et Exercices du Site



Questions initiales :

1 Quel rapport y a-t-il entre les SECTIONS I, II et III de ce CHAPITRE I ?
2 Quel rapport y a-t-il entre les sources du droit administratif et les sources
de la lgalit ?

Rponses soutenues :

1 Quel rapport y a-t-il entre les SECTIONS I, II et III de ce CHAPITRE I ?
Pour mettre en lumire ce rapport, il suffit de rappeler les intituls de ces sub-
divisions ainsi que leur place dans le plan du cours:
a - TITRE II: La rgularit de l'action administrative (l'administration est
oblige de respecter le principe de la lgalit et le principe de la responsabilit)
b - CHAPITRE I: Le principe de la lgalit (l'administration est tenue au
respect d'un certain nombre de rgles de droit)
c - SECTION I: Les juges de l'action administrative (Qui contrle le respect
par l'administration des principes de la lgalit et de la responsabilit ? Principalement,
le juge administratif, accessoirement, le juge judiciaire)
d - SECTION II: La problmatique des sources de la lgalit (O se trou-
vent les rgles constitutives du principe de lgalit et que l'administration doit respec-
ter?)
e - SECTION III : Les prescriptions du principe de lgalit (Quelles sont
prcisment les rgles constitutives du principe de lgalit que l'administration doit
respecter?)

2 Quel rapport y a-t-il entre les sources du droit administratif et les sources
de la lgalit ?
Etant donn
- que le droit administratif est un ensemble de rgles dont le respect s'impose
l'administration
- et que le principe de lgalit signifie que l'administration est tenue au respect
d'un certain nombre de rgles de droit,
nous pouvons considrer que les expressions sources du droit administratif et
sources de la lgalit sont, en pratique, synonymes.

Dveloppement


Dans cette SECTION II, il s'agira de prsenter et d'analyser les sources de la lgalit ainsi
que les problmes qu'elles soulvent.
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I - Les sources internes
A - Le bloc de constitutionnalit

Question initiale:

Le juge administratif peut-il annuler un acte administratif contraire la Consti-
tution ?

Rponse soutenue :

Une rponse nuance s'impose:
a - si l'acte administratif contraire la Constitution ne s'appuie sur aucune loi,
le juge peut l'annuler pour inconstitutionnalit;
b - si l'acte administratif contraire la Constitution est conforme une loi, le
juge ne peut pas l'annuler pour inconstitutionnalit. On parle alors de loi-cran. Le
juger peut annuler cet acte administratif pour d'autres motifs, mais pas pour l'inconsti-
tutionnalit couverte par la loi.

Dveloppement


L'administration doit respecter les normes de valeur constitutionnelle. Si un acte administra-
tif mconnat une norme constitutionnelle, il pourra tre annul, censur par le juge.
Exception : l'cran lgislatif ou lobstacle de la loi-cran.

Dfinition : Obstacle juridique empchant le juge de retenir lirrgularit dun acte administratif,
sous peine de censurer, galement, la loi laquelle cet acte est conforme.

Illustration : Un acte administratif viole une norme constitutionnelle. Mais cet acte a t pris
conformment une loi. Donc, cette loi est galement inconstitutionnelle. Le juge administratif ne
pourra pas annuler
1
l'acte administratif. En effet, s'il le faisait, il affirmerait implicitement ou expli-
citement que la loi est inconstitutionnelle
2
. Or, le juge administratif n'est pas juge de la constitu-
tionnalit des lois - C.E., 6 novembre 1936, Arrighi
3
. On dit alors que la loi s'interpose, fait cran entre
le juge administratif et lacte administratif.

1
Il ne peut pas non plus le dclarer illgal loccasion de lexamen dune exception dillgalit ou dun renvoi opr
par le juge judiciaire.
2
Illustration prosaque : dans une garnison ordinaire, un capitaine na pas le droit de critiquer le Colonel - ce droit
appartenant au seul Gnral - ; il ne peut non plus critiquer un sergent qui sest conform scrupuleusement aux ordres
du Colonel. En effet, sil critiquait le sergent disciplin, le capitaine critiquerait par l-mme le Colonel. En transposant
rapidement, on aurait
- le Conseil constitutionnel, gnral,
- le lgislateur, colonel,
- le juge, capitaine,
- ladministration, sergent
3
Cependant, avec Kelsen, on admettra que, puisque le juge ne peut tenir pour loi tout ce quon lui prsente comme tel,
il exerce un contrle minimum, irrductible, sur lexistence, la ralit de la loi.
Par exemple, Conseil d'Etat, rfr, 20 dcembre 2004, Germain G : Considrant que s'il n'appartient pas au juge
administratif de contrler la conformit d'un texte ayant force de loi la Constitution, il lui revient de vrifier l'exis-
tence d'un tel texte ; []
Les sources de la lgalit 3/20
Cependant, lcran se rvle transparent si le lgislateur a seulement habilit le Gouverne-
ment prendre lacte administratif incrimin sans dfinir les principes mettre en uvre. Dans ce
cas, le juge administratif pourra annuler lacte administratif contraire la Constitution.

Le principe selon lequel le juge administratif ne se prononce pas sur la constitutionnalit
dune loi est fond sur deux arguments majeurs :
1 - Larticle 10 de la loi des 16-24 aot 1790 : Les tribunaux ne pourront prendre directement
ou indirectement aucune part lexercice du pouvoir lgislatif, ni empcher ou suspendre lexcution des
dcrets du Corps lgislatif, sanctionns par le Roi, peine de forfaiture.
2 - Lexistence dune juridiction constitutionnelle le Conseil constitutionnel.

En rsum :
1 - le juge administratif peut annuler, pour inconstitutionnalit, un acte administratif qui,
dune part, est contraire la Constitution, et dautre part ne sappuie sur aucune loi;
2 - mais il ne peut pas annuler, pour inconstitutionnalit, un acte administratif qui est la
fois contraire la Constitution et conforme une loi - cran lgislatif.


1 - Les textes constitutionnels
Il s'agit, d'abord, du corps mme de la Constitution. Tout acte administratif doit respec-
ter, par exemple, les dispositions des articles 34 et 37. Il ne saurait valablement empiter sur le do-
maine lgislatif.
Il s'agit, ensuite, du prambule et des diffrents textes et normes auxquels il renvoie :
- la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen du 26 aot 1789,
- le prambule de la Constitution du 27 octobre 1946 qui, lui-mme, renvoie dune part
aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique , dautre part aux principes
politiques, conomiques et sociaux particulirement ncessaires notre temps .
Le juge administratif a reconnu valeur juridique - constitutionnelle -
- au prambule de 1946: C.E., Ass., 7 juillet 1950, Dehaene - droit de grve ; Ass., 11 juillet
1956, Amicale des Annamites de Paris - libert dassociation ;
- au prambule de 1958 et ses renvois: C.E., Sect., 12 fvrier 1960, Socit Eky - non-
rtroactivit de la norme pnale tire de larticle 8 de la Dclaration du 26 aot 1789.
Certaines dispositions du prambule sont suffisamment prcises pour tre immdiatement
appliques ; dautres doivent tre concrtises par une loi pour que lon puisse sen prvaloir : par
exemple, selon le prambule de la Constitution de 1946, chacun a le devoir de travailler et le droit
d'obtenir un emploi. Cette disposition ne saurait tre utilement invoque contre ladministration,
en labsence dune loi la mettant en uvre.
2 - La jurisprudence constitutionnelle
Larticle 62 de la Constitution dispose : Les dcisions du Conseil constitutionnel s'imposent aux
pouvoirs publics et toutes les autorits administratives et juridictionnelles .
Il s'agit normalement de l'interprtation que le Conseil constitutionnel fait des textes
constitutionnels. Cette interprtation s'impose au respect de tous. Mais elle est seulement revtue
de l'autorit relative de la chose juge. Elle ne vaut que pour la loi examine ou pour une loi ayant
un objet analogue : C.E., Ass., 20 dcembre 1985, SA tablissements Outters ; C.C., 8 juillet 1989, Loi
d'amnistie.
Cette relativit nest pas de nature prvenir les divergences dinterprtation entre Conseil
constitutionnel, Conseil d'Etat et Cour de cassation.
Parfois, le Conseil va plus loin qu'un simple travail d'interprtation. Il cre une norme
sans attache textuelle. L'administration doit galement respecter cette norme jurisprudentielle.
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Exemple : le principe de la continuit du service public - C.C., 25 juillet 1979, Continuit du
service public de la radiotlvision.

B - Les normes infra-constitutionnelles
Il sagit des normes de valeur infrieure celle de la Constitution.
1 - Les lois et rglements
Les lois
1
s'imposent au respect de l'autorit administrative et du juge administratif. Ce der-
nier ne saurait en carter l'application sous ombre d'inconstitutionnalit - C.E., Ass., 20 octobre
1989, Roujansky.

Les lois ordinaires ne doivent pas aller lencontre des lois organiques.

Le rgime des ordonnances est dfini la fois par la Constitution et par la jurisprudence.

Larticle 38 de la Constitution dispose :
Le Gouvernement peut, pour l'excution de son programme, demander au
Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un dlai limit, des mesu-
res qui sont normalement du domaine de la loi.
Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres aprs avis du Conseil
dtat. Elles entrent en vigueur ds leur publication, mais deviennent caduques si le
projet de loi de ratification n'est pas dpos devant le Parlement avant la date fixe par
la loi d'habilitation.
A l'expiration du dlai mentionn au premier alina du prsent article, les or-
donnances ne peuvent plus tre modifies que par la loi dans les matires qui sont du
domaine lgislatif.

Les ordonnances ont donc un statut volutif.
Aprs la ratification, elles ont force de lois ; avant la ratification, ce sont des actes ad-
ministratifs assimilables aux rglements administratifs. A ce dernier titre, elles doivent respec-
ter, sous peine dannulation par le juge administratif, toutes les normes qui simposent aux autorits
administratives
2
.
Quant aux rglements, leur rgime est assez subtil. On distingue deux catgories de rgle-
ments :
- les rglements autonomes - article 37 de la Constitution ;
- les rglements dexcution des lois. La loi prvoit souvent explicitement ou implicite-
ment quun dcret fixera les modalits de son application.
Par ailleurs, quel que soit le cas de figure, ldiction du dcret prvu npuise pas la comp-
tence du Gouvernement. Celui-ci a le droit dapporter au dcret initial toutes modifications que
l'exprience ou les circonstances nouvelles ont rvles ncessaires pour assurer lexcution de la
loi.
Quelle que soit sa catgorie, un rglement est un acte administratif. Comme tel, il peut
tre annul par le juge administratif pour contrarit une norme suprieure : loi, Constitution,
principe gnral du droit, convention internationale
L'administration aussi peut abroger un de ses rglements. Mais, tant quelle ne la pas fait,
elle doit le respecter quand elle prend une dcision individuelle.

1
A signaler : la date de promulgation dune loi est celle de la signature de son dcret de promulgation - C.E., Ass., 8
fvrier 1974, Commune de Montory (Rec. p.93). Ce dcret reproduit le texte de la loi. En pratique, on dsigne une loi
par la date du dcret qui l'a promulgue.
2
C.E., Sect., 3 novembre 1961, Damiani ; Ass., 24 novembre 1961, Fdration nationale des syndicats de police
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En effet, toute dcision individuelle doit respecter les rglements existants.
Plus prcisment, une dcision individuelle doit tre conforme
1 - aux rglements dicts par l'autorit mme qui prend cette dcision individuelle. Cest
le principe Patere legem quam ipse fecisti - respecte la rgle que tu as tablie ;
2 - aux rglements dicts par une autorit administrative hirarchiquement suprieure
celle qui prend cette dcision individuelle ;
3 - et mme aux rglements dicts, dans les limites de sa comptence, par une autorit
hirarchiquement infrieure celle qui prend cette dcision individuelle : C.E., 3 juillet 1932, Ville de
Clamart (Rec. p.723) - le ministre des Finances ne peut refuser de mettre la retraite un receveur municipal
qui a dpass la limite dge fixe par un rglement manant du conseil municipal.
Malgr cette dernire rgle, il existe une hirarchie des rglements : par exemple, les dcrets
pris en Conseil des ministres sont hirarchiquement suprieurs aux autres dcrets et aux arrts pris
par les ministres, les prfets ou les maires.


2 - La jurisprudence administrative
Elle a jou un rle prpondrant dans la construction du droit administratif - Cf. supra Intro-
duction gnrale. Bien des concepts du droit administratif lui doivent leur existence : acte adminis-
tratif unilatral, contrat administratif, service public, domaine public
Elle est galement l'origine d'un certain nombre de normes que l'administration doit res-
pecter : les principes gnraux du droit.
a - La problmatique des principes gnraux du droit
Ce sont des sources non crites de la lgalit. Toutefois, les principes gnraux du droit ne
peuvent tre considrs comme faisant partie d'un droit public coutumier.
En effet, la jurisprudence a depuis longtemps cess dadmettre que la mconnaissance dun
usage administratif constituait un excs de pouvoir - C.E., 21 mai 1920 Jacquot (Rec. p.543). Un usage
ne peut tre utilement invoqu lencontre dune rgle crite - C.E., 21 juillet 1972, Dame Veuve Her-
mann (Rec. p.562).
Les principes gnraux du droit ne tirent pas leur force obligatoire de la coutume mais
de leur conscration par le juge.
Leur naissance smantique remonte larrt C.E., Ass., 26 octobre 1945, Aramu et autres.
Avant cette dcision, le juge sappuyait bien sur des principes gnraux du droit, mais il sabstenait
dutiliser lexpression.
On est en prsence d'une uvre constructive de la jurisprudence fonde sur lobservation
suivante : toutes les rgles de droit crites sinspirent de certains principes qui constituent le fonde-
ment mme de la socit. Nombre de ces principes ne sont pas inscrits dans les textes. Face cette
carence lgislative ou constitutionnelle, il appartient au juge den rvler la teneur et la porte.
Le juge ne cre donc pas arbitrairement les principes gnraux du droit ; ce serait par trop
contraire lessence de la dmocratie reprsentative. Il les tire de la conscience juridique domi-
nante, des valeurs de la civilisation juridique
1
franaise. Bref, le juge consacre les principes que
lopinion publique est dispose accepter. On dit, juste titre, que les principes gnraux du droit
expriment un certain consensus populaire un moment donn de lvolution sociale.
Quoi quil en soit, au plan technique, ils rsultent de lexercice dun pouvoir normatif et pr-
torien.
Leur rang dans la hirarchie des normes divise la doctrine. Certains commentateurs leur pr-
tent une valeur infralgislative - infrieure la loi - et supradcrtale
2
. Dautres prconisent un dis-

1
Raymond Odent, op. cit. p.1704
2
Voir, par exemple, Ren Chapus, lauteur de la formule.
Les sources de la lgalit 6/20
tinguo : il y aurait des principes gnraux du droit de valeur constitutionnelle, et des principes
dinterprtation de valeur infrieure
1
.
En fait ce qui importe, cest la supriorit des principes gnraux du droit sur les nor-
mes administratives ; les autres considrations paraissent superftatoires dans la mesure o le juge
administratif sinterdit de contrler la constitutionnalit des lois.
Il serait galement vain de vouloir tablir une hirarchie matrielle entre les principes gn-
raux du droit pour la raison suivante : Chacun de ces principes est porteur dune logique propre, cest--
dire a vocation tre le point de dpart dune srie de consquences rationnelles. Mais aucun deux ne peut
prtendre une primaut absolue, aucun ne peut lemporter sur tous les autres pour permettre den dgager
un systme cohrent et complet.
2

Le rglement dun conflit entre principes opposs est une question despce. Certes, le
juge combine les principes entre eux pour dterminer celui qui doit lemporter. Mais ces combi-
naisons varient selon la matire considre et selon le moment o elles interviennent
3
. Elles sont
faites davances ou de reculs au moins apparents de tel ou tel principe.
4
Exemple : Si le droit de grve est bien un principe reconnu, il doit nanmoins tre combin avec
deux autres principes : la continuit du service public et la rgle du traitement aprs service fait - Cf. supra
Le service public. Certains fonctionnaires peuvent se voir priver du droit de grve en raison de limportance
que revt la continuit du service public dont ils ont la charge.
Contrairement une ide reue, les principes gnraux du droit ne visent pas seulement
assurer le respect des personnes ; ils contribuent galement la consolidation de lintrt gnral.
Certains principes gnraux du droit uns ont un caractre technique marqu, dautres expriment une
certaine philosophie politique. Naturellement, une telle classification est subjective.
b - Les principes gnraux du droit dominante politique
Exemples :
1 - La libert et ses drivs : Libert d'aller et venir ; libert du commerce et de l'industrie :
C.E., 17 fvrier 1967, Cie maritime auxiliaire doutre-mer
2 - L'galit et ses drivs :
* lgalit devant l'impt : C.E., Ass., 22 fvrier 1974, Association des maires de France,
* lgalit devant la justice : C.E., Ass., 12 octobre 1979, Rassemblement des nouveaux
avocats de France,
* lgalit d'accs aux emplois publics : C.E., Ass., 28 mai 1954, Barel et autres,
* lgalit des usagers du service public : C.E., Sect., 9 mars 1951, Socit des Concerts
du Conservatoire.
3 - Lextradition :
* limpossibilit d'extrader lorsque le systme judiciaire de lEtat requrant ne respecte
pas les droits et liberts fondamentaux de la personne humaine : C.E., Ass., 26 septembre 1984,
Lujambio Galdeano,
* lapplication de la peine de mort une personne ayant fait l'objet d'une extradition ac-
corde par le gouvernement franais serait contraire l'ordre public franais. Le gouvernement
franais doit donc refuser l'extradition lorsque l'intress encourt la peine capitale en application de
la loi du pays requrant, moins qu'il n'obtienne des garanties suffisantes que la peine ne sera pas
prononce ou qu'elle ne sera pas excute : C.E., Sect. 27 fvrier 1987, Fidan,
* ltat doit refuser l'extradition d'un tranger lorsqu'elle est demande dans un but politi-
que. Pour le Conseil dtat, il sagit l dun principe fondamental reconnu par les lois de la Rpu-
blique : C.E., Ass., 3 juillet 1996, M. Kon - Leb. p. 255; RFDA 1996, p. 870, concl. J ean-Marie Delarue;
AJ DA 1996, p. 722, chron. Didier Chauvaux et Thierry-Xavier Girardot.


1
Position soutenue, notamment, par le commissaire du gouvernement Fournier, dans ses conclusions sur C.E., 26 juin
1959, Syndicat gnral des ingnieurs-conseils.
2
Raymond Odent, op. cit. p.64
3
Ibid. p.65
4
Ibid. p.65
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4 - Autres principes dominante politique :
* lobligation pour ladministration de verser ses agents une rmunration au moins
gale au SMIC : C.E., Sect., 23 avril 1982, Ville de Toulouse,
* l'impossibilit pour ladministration de licencier une salarie en tat de grossesse : C.E.,
Ass., 8 juin 1973, Dame Peynet.

c - Les principes gnraux du droit dominante technique
Exemples :
1 - la non rtroactivit des actes administratifs : C.E., Ass., 25 juin 1948, Socit du Journal
LAurore,
2 - la non-aggravation dune sanction sur recours de l'intress : C.E., Sect., 16 mars 1984,
Moreteau,
3 - lobligation d'abroger les rglements illgaux : C.E., Ass., 3 fvrier 1989, Compagnie
Alitalia, Rec. p.44,
4 - le respect des droits de la dfense : C.E., Ass., 26 octobre 1945, Aramu et autres,
5 - lindpendance des inspecteurs du travail : C.E., 9 octobre 1996, Union nationale CGT
des affaires sociales et autres.






























Les sources de la lgalit 8/20
II - Les sources internationales
A - Le droit international public gnral

Nagure, le Conseil dtat ne traitait pas les conventions internationales comme des sources
de la lgalit. Lautorit administrative pouvait les mconnatre impunment.
Puis, une double assurance a t donne
- par la Constitution du 27 octobre 1946 dans son prambule : La Rpublique franaise, fidle
ses traditions, se conforme aux rgles du droit public international.- assurance
- et plus tard par la Constitution du 4 octobre 1958 : Les traits ou accords rgulirement rati-
fis ou approuvs ont, ds leur publication, une autorit suprieure celle des lois, sous rserve, pour chaque
accord ou trait, de son application par lautre partie.
Le Conseil dtat a dabord tir les consquences de la premire assurance. Un acte admi-
nistratif mconnaissant une norme de droit international public pourra tre annul ou dclar illgal
par le juge administratif- C.E., Ass., 30 mai 1952, Dame Kirkwood (Leb. p. 291; RDP 1952, p. 781, concl.
Letourneur, note Marcel Waline; S. 1953, 3, 33, note Bouzat.)
Le juge a prcis les conditions de linvocabilit et de l'opposabilit des engagements inter-
nationaux.
Il a galement dfini le contenu et la porte de son contrle de conventionnalit (contrle de
la conformit d'un acte juridique une rgle de droit international).


1 - Le contrle des conditions d'opposabilit des conventions internationales
On se rappelle les termes de larticle 55 de la Constitution : Les traits ou accords rgulire-
ment ratifis ou approuvs ont, ds leur publication, une autorit suprieure celle des lois, sous rserve,
pour chaque accord ou trait, de son application par lautre partie.
Les conditions ainsi nonces ne sont ni nouvelles ni propres la France.

L'invocabilit et l'opposabilit dun trait sont subordonnes plusieurs conditions cumula-
tives :
1 - le trait doit avoir t rgulirement ratifi ou approuv (ce dernier mot sapplique aux
accords internationaux) - ce nest le cas, par exemple, de la Dclaration universelle des droits de
lhomme du 10 dcembre 1948. Le juge vrifie l'existence et la rgularit de la ratification ou de
l'approbation (C.E. Ass., 18 dcembre 1998, SARL du parc d'activits de Blotzheim et SCI Haselaecker
(AJ DA 1999, p. 180) ;

2 - le trait doit avoir t rgulirement publi au J O. Le juge vrifie l'existence et la rgu-
larit de la publication ;

3 - le cas chant, il ne doit pas avoir t tabli par le ministre des Affaires trangres que
le ou les partenaires de la France nappliquaient pas ce trait - condition de rciprocit ;

4 - le trait ne doit pas tre considr par le juge comme incompatible avec la Constitution
- C.E., Ass., 30 octobre 1998, M. Sarran, M. Levacher et autres (AJ DA 1998) ;

5 - le trait doit avoir un effet direct lgard des particuliers, cest--dire tre susceptible
davoir une influence directe sur la situation juridique des administrs. Ce nest ni le cas des enga-
gements trop vagues et gnraux, ni celui des traits ne crant dobligations que dans les relations
entre tats - C.E., Sect., 23 avril 1997, GISTI ; propos de certaines dispositions de la convention de New
York relative aux droits de lenfant.
Les sources de la lgalit 9/20
Le Conseil dEtat a cru devoir ponctuer toute cette avance jurisprudentielle dune prise de
position
1
dsastreuse au plan international :

Considrant que si l'article 55 de la Constitution dispose que les traits ou accords rgulirement
ratifis ou approuvs ont, ds leur publication, une autorit suprieure celle des lois sous rserve, pour cha-
que accord ou trait, de son application par l'autre partie, la suprmatie ainsi confre aux engagements
internationaux ne s'applique pas, dans l'ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle; - C.E.,
Ass., 30 octobre 1998, M. Sarran, M. Levacher et autres (AJ DA 1998).

Plusieurs consquences dcoulent de ce considrant de principe :

1 - Le Conseil dEtat estime que les dispositions constitutionnelles sont, par nature, sup-
rieures aux traits. La Constitution a la qualit de norme suprme de l'ordre juridique franais. Cette
position du juge confirme la solution qui tait implicitement contenue dans l'arrt C.E., Ass., 3 juil-
let 1996, M. Kon (Leb. p. 255; RFDA 1996, p. 870, concl. J ean-Marie Delarue; AJ DA 1996, p. 722, chron. Didier
Chauvaux et Thierry-Xavier Girardot).

2 - Le Conseil dEtat accepte de contrler la constitutionnalit d'un trait. Si loccasion
de ce contrle, il relve une incompatibilit, il fera prvaloir la Constitution sur le trait, que celui-
ci soit antrieur ou postrieur la Constitution.

3 - Si un acte administratif contrevient un trait tout en faisant une exacte application de
la Constitution, on ne peut obtenir du juge lannulation de cet acte pour incompatibilit avec ledit
trait, que celui-ci soit antrieur ou postrieur la Constitution.

4 - De mme, si une loi contrevient un trait tout en faisant une exacte application de la
Constitution, on ne peut demander au juge dcarter cette loi pour incompatibilit avec ledit trait,
que celui-ci soit antrieur ou postrieur la Constitution.

On le voit, la solution de larrt Sarran conduira ncessairement le juge contrler la consti-
tutionnalit des lois de ratification.
Le juge ne pourra pas non plus continuer refuser de se prononcer sur la validit d'un enga-
gement international au regard d'autres engagements internationaux.
Voir tableau (La supriorit des conventions internationales).

Evidemment, la solution de larrt Sarran est contraire aux exigences du droit international
et susceptible dengager la responsabilit internationale de la France.















1
Position annonce par larrt C.E., Ass., 3 juillet 1996, Kon.
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2 - Linterprtation des conventions internationales


Question initiale:

Le juge administratif peut-il interprter un trait ou une convention interna-
tionale dont le sens est obscur ?

Rponse soutenue :

Avant 1990, il s'y refusait, il s'en remettait au ministre des Affaires trang-
res (renvoi prjudiciel) ; il sollicitait lavis de ce dernier et se croyait oblig de sui-
vre cet avis.
Depuis l'arrt C.E., Ass., 29 juin 1990, GISTI, le juge administratif inter-
prte lui-mme les traits et les conventions internationales obscurs. Il peut sollici-
ter l'avis du ministre des Affaires trangres, mais il n'est point oblig de suivre
l'avis dlivr par ce dernier.

Dveloppement


Hypothse : Un acte administratif est dfr la censure du juge administratif. Motif : cet
acte administratif a viol une rgle de droit international. Dmarche du juge : comparer l'acte admi-
nistratif et la rgle de droit international. Cela prsuppose, naturellement, la connaissance des deux
termes de la comparaison. Sagissant de la rgle de droit international, cette connaissance rpond
une question prcise: Quelle est la signification de la rgle de droit international invoque ? - Ques-
tion relative au sens du trait, question dinterprtation.
Face cette question, la position du juge a volu.
a - La position initiale du juge
Nagure, le juge administratif, confront cette question, la traitait comme une ques-
tion prjudicielle - C.E., 23 juillet 1823, Dame veuve Murat
1
. Il ne pouvait y rpondre. Il s'en
remettait au ministre des Affaires trangres.
Dabord, il incombait ce dernier de dire dindiquer la signification de telle ou telle dispo-
sition dune convention internationale.
Ensuite, la rponse ministrielle s'imposait au juge, et elle tait, dailleurs, insusceptible de
recours - C.E., 14 janvier 1987, Socit Delmas-Vieljeux ; le juge la tenait pour un acte de gouvernement.
A cette double attitude jurisprudentielle on peut trouver
1 - Une explication politique : Le juge administratif ne souhaite pas simmiscer dans les
relations internationales de la France ;
2 - Une explication technique : Un trait est un acte bilatral ou multilatral ; il doit faire
lobjet dune interprtation bilatrale ou multilatrale, dune exgse effectue par les parties elles-
mmes. Au demeurant, la doctrine internationaliste qualifie dauthentique une telle dmarche her-
mneutique. Or, linterprtation juridictionnelle nest quune interprtation unilatrale. Les partenai-
res de la France pourraient la rcuser et mettre en jeu la responsabilit internationale de ltat fran-

1
La requrante revendiquait la proprit du palais de lElyse-Bourbon
Les sources de la lgalit 11/20
ais. Qui plus est, le juge na pas accs aux travaux prparatoires du trait. Il est donc peu qualifi
pour ce travail interprtatif.
b - La position actuelle du juge
Prpar par la thorie de lacte clair
1
, un revirement de jurisprudence sest produit : C.E.,
Ass., 29 juin 1990, GISTI.
En lespce, les ministres de lIntrieur et des Affaires sociales avaient dict une circulaire
interprtant laccord franco-algrien du 27 dcembre 1968. Le Groupe dInformation et de soutien
aux travailleurs immigrs - GISTI - a dfr la circulaire la censure du Conseil dtat. Ce recours
pour excs de pouvoir ne pouvait tre jug recevable lpoque que si linterprtation intermi-
nistrielle tait errone et, par suite, la circulaire illgale, donc rglementaire - Cf. supra Circulai-
res.
Le Conseil dtat dclarera les conclusions du GISTI partiellement recevables. Il a interpr-
t laccord franco-algrien ; il a ensuite compar son interprtation avec celle des ministres.
En consquence, dsormais, c'est le juge administratif lui-mme qui interprte les
conventions internationales mme obscures
2
. Il peut solliciter lavis du ministre des Affaires
trangres, mais cet avis na pas de force obligatoire ; cest une simple opinion pouvant, ven-
tuellement, clairer le juge.
Au soutien de cette nouvelle attitude jurisprudentielle on peut invoquer
1 - Une raison technique : De nos jours, le juge a bien accs aux travaux prparatoires. Il
nest pas moins comptent que le ministre des Affaires trangres pour procder linterprtation ;
2 - Une raison juridico-politique : La Convention europenne de sauvegarde des droits de
l'homme et des liberts fondamentales du 4 novembre 1950 dispose en son article 6 1 : Toute
personne a droit ce que sa cause soit entendue quitablement, publiquement et dans un dlai rai-
sonnable, par un tribunal indpendant et impartial, tabli par la loi, qui dcidera, soit des contesta-
tions sur ses droits et obligations de caractre civil, soit du bien-fond de toute accusation en ma-
tire pnale dirige contre elle [] Le renvoi prjudiciel portait atteinte aux principes dquit et
dimpartialit prescrits par la Convention.
Illustration : Un particulier attaque un acte administratif. Un litige loppose donc
ladministration. Pour le particulier, lacte est contraire une convention internationale. Ladministration
soutient, bien sr, le contraire. Si le juge demande au ministre des Affaires trangres dinterprter la
convention invoque, il y aura rupture de lgalit entre les parties. Ladministration sera juge et partie, car
cest lun de ses membres le ministre des Affaires trangres qui va interprter un lment dcisif pour
lissue du litige. On peut ajouter que le juge se dpouille ainsi dune partie de ses prrogatives.
La Cour europenne des droits de lhomme a retenu ce raisonnement : C.E.D.H., 24 novem-
bre 1994, Consorts Beaumartin c/ France.
La position actuelle en matire dinterprtation annonce-t-elle un renversement de jurispru-
dence sur les questions relatives
- lexistence des conventions internationales
- au respect de la clause de rciprocit ?
Il nest pas draisonnable de sy attendre.









1
conomie de cette thorie : le renvoi prjudiciel au ministre ne simpose que si lacte international est vraiment obs-
cur, cest--dire sil est de nature faire natre un doute dans un esprit clair - Laferrire.
2
La Cour de Cassation a retenu la mme solution : C. Cass., 19 dcembre 1995, Banque africaine de dveloppement.
Les sources de la lgalit 12/20



3 - La supriorit des conventions internationales


Question initiale:

Le juge administratif peut-il annuler un acte administratif contraire une rgle
de droit international ?

Rponse soutenue :

Des distinctions s'imposent:

1
e
hypothse: l'acte administratif contraire une rgle de droit international
se fonde sur la Constitution. Le juge n'annulera pas cet acte administratif parce qu'il
considre que, dans l'ordre interne franais, la Constitution est suprieure aux rgles
du droit international (Arrt Sarran) quelle qu'en soit l'origine.
2
e
hypothse: l'acte administratif contraire une rgle de droit international
ne se fonde pas sur la Constitution. Il faut distinguer deux cas de figure.
1
er
cas de figure: la rgle de droit international rsulte d'un trait ou d'une
convention internationale qui satisfait aux conditions poses par l'article 55 de la
Constitution. Le juge peut annuler l'acte administratif contraire cette rgle de droit
international. Il importe peu que l'acte administratif soit conforme ou non une loi
postrieure ou antrieure au trait ou la convention (Arrt Nicolo).
2
e
cas de figure: la rgle de droit international est une rgle coutumire, donc
elle ne rsulte ni d'un trait ni d'une convention internationale. Il faut distinguer deux
ventualits:
1
e
ventualit : l'acte administratif contraire cette rgle de droit interna-
tional coutumire est conforme une loi. Le juge n'annulera pas l'acte administratif. Il
importe peu que la loi soit antrieure ou postrieure la rgle de droit international
coutumire (C.E., Ass., 6 juin 1997, M. Aquarone.)
2
e
ventualit : l'acte administratif contraire cette rgle de droit internatio-
nal coutumire ne se fonde sur aucune loi. Le juge pourra annuler l'acte administratif
contraire la rgle de droit international coutumire.


Dveloppement


Rappelons que larticle 55 de la Constitution dispose : Les traits ou accords rgulirement ra-
tifis ou approuvs ont, ds leur publication, une autorit suprieure celle des lois, sous rserve, pour cha-
que accord ou trait, de son application par lautre partie.
Selon le Conseil dEtat, cette disposition vise aussi bien les lois ordinaires que les lois orga-
niques et les lois rfrendaires de larticle 11. Mais les lois constitutionnelles sont exclues puisque
la Constitution prime sur les traits - C.E., Ass., 30 octobre 1998, M. Sarran, M. Levacher et autres, pr-
cit.
Les sources de la lgalit 13/20
Rappel : un acte administratif contraire un trait est un acte illgal, donc annulable par le
juge.
Difficult : un acte administratif est contraire un trait. Mais il est conforme une loi, sur
la base de laquelle il a, dailleurs, t pris. Donc la loi est contraire au trait. Que doit faire le
juge saisi dun recours dirig contre lacte administratif ?
Il a le choix entre deux attitudes :
1 - Sil estime quil doit toujours se soumettre la loi, il jugera que celle-ci fait cran, et il
rejettera le moyen invoqu - obstacle de la loi-cran, Cf. supra.
2 - Sil reconnat que le trait doit prvaloir sur la loi parce quil lui est suprieur, il va an-
nuler lacte administratif.
Le juge administratif a adopt successivement ces deux points de vue.
a - La position initiale du juge administratif
Le juge distinguait deux hypothses :
1 - La loi contraire au trait est antrieure ce trait. Cette loi est donc devenue incom-
patible avec larticle 55 de la Constitution, celui qui proclame la supriorit des traits sur les lois.
Le juge considre que le trait a abrog la loi antrieure. Il carte la loi, applique le trait et annule
tout acte administratif contraire ce trait - C.E., 15 mars 1972, Dame veuve Sadok Ali.
Donc, le juge administratif annule tout acte administratif
* contraire un trait,
* mais conforme une loi qui est, elle-mme, antrieure et contraire ce trait.
2 - La loi contraire au trait est postrieure ce trait. Cela veut donc dire que le lgisla-
teur a mconnu sciemment larticle 55 de la Constitution en adoptant cette loi postrieurement la
conclusion du trait. Devant cette violation dlibre de la Constitution, le juge administratif se
montre circonspect. Il estime quil nest pas juge de la constitutionnalit des lois ; en consquence,
il carte le trait, applique la loi et nannule pas lacte administratif contraire ce trait : C.E., Sect.,
1
er
mars 1968, Syndicat gnral des fabricants de semoules de France.

Donc, le juge administratif nannule pas un acte administratif
* contraire un trait,
* mais conforme une loi qui est, elle-mme, postrieure et contraire ce trait.
Le juge bute sur un cran lgislatif : la loi sinterpose entre lacte administratif et la conven-
tion internationale.
Apparemment, cette solution ne satisfaisait pas le juge.
En effet, chaque fois que cela tait possible, il avait recours deux expdients pour en att-
nuer la rigueur :
- Il sefforait dinterprter la loi de manire la rendre compatible avec le trait.
- Si les champs dapplication de la loi et du trait ne se recoupaient pas entirement, le
juge soutenait que la loi postrieure rservait au trait les cas quelle ne rgissait pas - C.E., Ass., 2
mai 1975, Mathis.
Mais dans bien des affaires, ce travail de conciliation se rvlait impossible. Alors, le juge
cartait le trait au bnfice de la loi postrieure contraire.

b - La position du Conseil constitutionnel
Elle annonce une volution. Des dputs avaient dfr au Conseil la loi sur linterruption
volontaire de grossesse, notamment pour violation de la Convention europenne des droits de
lhomme. La rponse du juge constitutionnel dpasse largement lespce : C.C., 15 janvier 1975,
Interruption volontaire de grossesse.
Le Conseil rappelle dabord les dispositions de larticle 55 de la Constitution, pour ajouter
immdiatement : Si ces dispositions confrent aux traits, dans les conditions quelles dfinissent,
une autorit suprieure celle des lois, elles ne prescrivent ni nimpliquent que le respect de ce
Les sources de la lgalit 14/20
principe doive tre assur dans le cadre du contrle de la conformit des lois la Constitution prvu
larticle 61 de celle-ci. Autrement dit, le Conseil constitutionnel nest pas juge de la conformit
des lois aux traits.


Le Conseil indique, ensuite les motifs dune telle position :
1. La supriorit des traits sur les lois prsente un caractre la fois relatif et contin-
gent. En effet, dune part, cette supriorit est limite au champ dapplication du trait - caractre
relatif - ; dautre part, elle est subordonne une condition de rciprocit dont la ralisation peut
varier selon le comportement du ou des tats signataires du trait et le moment o doit sapprcier
le respect de cette condition. - caractre contingent.
2. Une loi contraire un trait nest pas ncessairement contraire la Constitution.
Explication : Une loi contraire un trait qui remplit toutes les conditions poses par
larticle 55 est videmment contraire cet article, donc inconstitutionnelle. En revanche, si une loi
mconnat un trait qui ne remplit pas toutes les conditions poses par larticle 55, elle nest pas
contraire cet article ; donc, une telle loi nest pas inconstitutionnelle. Par exemple, si le partenaire
de la France napplique pas le trait, la clause de rciprocit nest pas respecte. Donc, lune des
conditions de la supriorit du trait sur la loi manque ; et la loi contraire ce trait nest pas
contraire larticle 55.
3. Au caractre relatif et contingent de la supriorit des traits sur les lois soppose le
caractre absolu et dfinitif des dcisions prises par le Conseil dans le cadre du contrle prvu
larticle 61. En effet, larticle 62 fait dfinitivement obstacle la promulgation et lapplication de
toute disposition dclare inconstitutionnelle.
4. En raison de cette opposition, il nappartient pas au Conseil de contrler la conformit
des lois aux traits.
Illustration : A un temps T1, un trait remplit toutes les conditions poses par larticle 55.
Une loi L mconnat ce trait. Elle est dfre au Conseil. Si ce dernier accepte de contrler sa
conformit au trait, il la dclarera inconstitutionnelle, contraire larticle 55. Cette dclaration fera
disparatra dfinitivement la loi. Ultrieurement, un temps T2, le mme trait nest plus appliqu
par le partenaire de la France. Donc, il ne remplit plus lune des conditions poses par larticle 55.
Cela veut dire quune loi peut mconnatre ce trait sans tre contraire larticle 55 - caractre rela-
tif et contingent de la supriorit du trait. Cela signifie aussi que la loi L antrieurement juge in-
constitutionnelle est maintenant conforme la Constitution. Seulement, entre-temps, la loi L a dis-
paru dfinitivement en raison de la dclaration dinconstitutionnalit faite par le Conseil - caractre
absolu et dfinitif des dcisions du Conseil. Il aurait t plus judicieux dcarter provisoirement la
loi L. A supriorit relative dcision relative.
Le Conseil ne peut prendre de dcisions relatives. Mais les autres juges le peuvent. Leur
contrle est donc plus adapt.
Ainsi le Conseil constitutionnel invitait-il implicitement les juridictions administratives
et judiciaires assurer le contrle de la supriorit des traits sur les lois. Dans les litiges
quelles tranchent, elles peuvent accueillir ou rejeter lexception tire de la non-compatibilit dune
loi un trait, selon que celui-ci remplit ou non toutes les conditions de larticle 55. Et si elles ju-
gent une loi contraire un trait et la Constitution, cette loi ne disparat pas dfinitivement; elle
est seulement carte provisoirement.
En fait, la position du Conseil constitutionnel nest pas sans nuance. Il se reconnat le droit
de vrifier la conformit dune loi un trait dans deux hypothses :
1. lorsque la Constitution prvoit prcisment quune loi dtermine devra se conformer
une norme internationale. Cest le cas des nouveaux articles 88-2 et 88-3 de la Constitution concer-
nant certains aspects du droit communautaire : C.C., 2 septembre 1992. Quand le Constituant or-
donne prcisment, le juge constitutionnel sincline ;
2. lorsque le Conseil constitutionnel sige comme juge lectoral : C.C., 21 octobre 1988,
lections lgislatives du Val-dOise.
Les sources de la lgalit 15/20
Qui plus est, le Conseil constitutionnel estime quil lui revient, lorsqu'il est saisi sur le fon-
dement de l'article 61 de la Constitution, de s'assurer que la loi respecte le champ d'application de
l'article 55. - Cf. par exemple C.C., 5 mai 1998, loi relative lentre et au sjour des trangers en
France et au droit d'asile.
Outre les raisons techniques prcdemment exposes, on peut invoquer des considrations
dopportunit lappui de la position gnrale du Conseil constitutionnel. Par exemple, le caractre
plthorique des traits auxquels la France est partie.
On peut aussi signaler que lexigence de rciprocit parat absurde lorsque lon est en pr-
sence dun trait relatif aux droits de lhomme.
c - La position actuelle du juge administratif
La Cour de cassation rpond la premire linvitation du Conseil constitutionnel : Cass., Ch.
mixte 24 mai 1975, Socit des Cafs Jacques Vabre. Elle se reconnat comptente pour carter
lapplication dune loi contraire et postrieure un trait - en loccurrence une norme communau-
taire. La Cour invoque la fois larticle 55 de la Constitution et la spcificit de lordre juridique
communautaire.
Le Conseil dtat ne se ravise toujours pas.
Le Conseil constitutionnel se montre plus pressant - C.C., 13 septembre 1986. Il affirme
- que le respect de la rgle pose larticle 55 de la Constitution simpose mme dans le
silence de la loi,
- quil appartient aux divers organes de ltat de veiller lapplication des conventions in-
ternationales dans le cadre de leurs comptences respectives.
Ainsi lappel de 1975 se trouve-t-il ritr de manire plus prcise.
Trois ans plus tard, le Conseil dtat rvise sa jurisprudence des semoules : C.E.,
Ass., 20 octobre 1989, Nicolo.
En lespce, M. Nicolo conteste la rgularit des lections europennes du 18 juin 1989.
Motif : les citoyens franais des dpartements et territoires doutre-mer nauraient pas d prendre
part au scrutin, cela tait contraire au trait de Rome du 25 mars 1957, qui ne visait que le territoire
mtropolitain. Or, cest la loi du 7 juillet 1977 qui organise cette participation. Donc, on serait en
prsence dune loi contraire et postrieure un trait - et donc larticle 55.
Sil sen tenait sa jurisprudence des semoules , le Conseil dtat rejetterait le recours en
arguant de son incomptence pour apprcier la conformit dune loi la Constitution.
Mais, aprs avoir vis, notamment, larticle 55, le Conseil dtat affirme : Les rgles dfi-
nies par la loi du 7 juillet 1977 ne sont pas incompatibles avec les stipulations claires du trait de
Rome. En consquence, il rejette le recours.
De cette affirmation on peut dduire
- que le Conseil dtat a accept de vrifier la compatibilit dune loi avec un trait ant-
rieur,
- quil aurait cart la loi si celle-ci stait rvle contraire au trait.
Il y a bien eu revirement de jurisprudence. On est donc fond dire que, dsormais, le juge
administratif peut annuler tout acte administratif contraire un trait. Lcran lgislatif a totalement
disparu. Le Conseil dtat assure un contrle de conventionnalit presque complet.
Plusieurs raisons militaient en faveur de ce revirement :
- les dcisions prcites du Conseil constitutionnel ;
- la suite de la position de la Cour de Cassation, la moindre juridiction judiciaire
sautorisait ce que le Conseil dtat se refusait ;
- le vide juridictionnel - relatif - qui privait de toute sanction efficace la violation de
larticle 55.
Les sources de la lgalit 16/20
Dsormais la postrit ou lantriorit de la loi ou du trait nempche pas le juge dexercer
son contrle de conventionnalit. Cependant, lpoque laquelle survient lincompatibilit en-
tre la loi et le trait peut avoir une incidence sur le contenu et le sens de la dcision du juge.
En effet, le Conseil dEtat a indiqu fort justement :

Au regard des exigences inhrentes la hirarchie des normes telles qu'elles dcoulent de l'article
55 de la Constitution, la juridiction comptente pour connatre d'un moyen tir de ce qu'une disposition lgi-
slative serait incompatible avec un trait rgulirement ratifi ou approuv peut tre invite rechercher, non
seulement si cette incompatibilit existait ds l'intervention de cette disposition lgislative, mais aussi si elle
est apparue postrieurement lengagement international ; - C.E., Sect. 2 juin 1999, M. Meyet (AJ DA
juillet-aot 1999).

Ainsi donc, une loi qui, au moment de sa publication, tait compatible avec un trait donn
peut devenir incompatible avec ce mme trait. Il existe des incompatibilits ab initio et des incom-
patibilits ultrieures. On peut se prvaloir, sans restriction particulire, dune incompatibilit ab
initio. En revanche, la possibilit dinvoquer une incompatibilit ultrieure est limite lhypothse
o cette incompatibilit rsulte dun changement dans la situation de droit. Un requrant serait irre-
cevable se prvaloir dune incompatibilit rsultant dun changement dans la situation de fait -
C.E., Sect., 2 juin 1999, M. Meyet, prcit.

Exemple : A un temps T1, il existe une certaine situation de droit - un ensemble de rgles juridiques
- une certaine situation de fait et un trait X. A ce temps T1, le lgislateur adopte une loi L. A son adoption,
cette loi peut tre compatible avec le trait X - compatibilit ab initio - ou incompatible - incompatibilit ab
initio. Supposons que la loi L soit compatible avec le trait X.

A un temps T2, on constate quil sest produit un changement. A cause de ce changement, la loi L
est devenue incompatible avec le trait X.
Deux hypothses sont envisageables :
- 1
e
hypothse : la cause de lincompatibilit est un changement dans la situation de fait. Le requ-
rant ne peut pas invoquer cette incompatibilit devant le juge.
- 2
e
hypothse : la cause de lincompatibilit est un changement dans la situation de droit. Le re-
qurant peut invoquer cette incompatibilit devant le juge.

Il convient toutefois de souligner que la primaut sur les lois ne concerne expressment que
les traits. En effet, le Conseil dtat a affirm : Ni larticle 55 ni aucune autre disposition de valeur
constitutionnelle ne prescrivent ni nimpliquent que le juge administratif fasse prvaloir la coutume interna-
tionale sur la loi en cas de conflit entre ces deux normes. - C.E., Ass., 6 juin 1997, M. Aquarone.










Les sources de la lgalit 17/20
B - Le droit communautaire
1 - La validit et le sens des normes communautaires
a - La diversit des normes communautaires
Le droit communautaire comprend :
1 - Les traits : trait de Rome du 25 mars 1957, trait de Maastricht du 7 fvrier 1992 -
entr en vigueur le 1
er
novembre 1993.
2 - Les actes drivs, cest--dire les actes pris par les diffrentes institutions europen-
nes. Larticle 189 du trait de Rome cite et dfinit
* le rglement : il a une porte gnrale. Il est obligatoire dans tous ses lments et il est
directement applicable dans tout tat membre - ne pas confondre avec lacte du mme nom exis-
tant en droit interne, cf. supra ;
* la directive : elle lie tout tat membre destinataire quant aux rsultats atteindre, en
laissant aux instances nationales la comptence quant la forme et aux moyens - ne pas confon-
dre, non plus, avec lacte du mme nom existant en droit interne, cf. supra ;
* la dcision : elle est obligatoire en tous ses lments pour les destinataires quelle dsi-
gne;
* les recommandations et les avis : ils ne lient pas.
Les normes europennes sont applicables dans lordre interne franais.


b - Le renvoi prjudiciel devant la Cour de Justice
Hypothse : devant une juridiction franaise se pose la question soit du sens soit de la validi-
t dune norme europenne.
Question relative au sens : le juge franais peut-il interprter la norme europenne ?
Question relative la validit : le juge franais peut-il dclarer la norme europenne valide
ou non valide ?
Larticle 177 du trait de Rome apporte une rponse. Il organise le renvoi de ces questions
devant la Cour de justice. Mais il distingue deux cas
- celui des juridictions nationales dont les dcisions ne sont pas susceptibles de recours ju-
ridictionnel de droit interne
- et celui des autres juridictions.
Une juridiction appartenant au premier groupe - par exemple le Conseil dtat - est tenue de
saisir la Cour de justice lorsque se trouve souleve une question relative soit linterprtation soit
la validit dune norme communautaire - Cf. C.E., 10 juillet 1970, Synacomex, premier renvoi opr par
la Haute Assemble.
Une juridiction du second groupe nest pas oblige de saisir la Cour - simple facult.
Le Conseil d'tat a labor la thorie de lacte clair pour rduire le nombre de ses renvois
prjudiciels - C.E., 10 juin 1964, Socit des Ptroles Shell-Berre. La Cour de justice a souscrit cette
thorie : C.J .C.E., 6 octobre 1982.

Exemple rcent de renvoi : C.E., Ass., 25 janvier 2002, Ligue pour la protection des oi-
seaux et autres. Le Conseil dEtat annule partiellement le dcret du 1
er
aot 2000 en tant quil fixe
les dates douverture et de clture de la chasse aux oiseaux deau et au gibier de passage et ren-
voie la Cour de J ustice des Communauts Europennes la question de savoir si les drogations
ouvertes par ce dcret aux rgles de fermeture trouvent leur fondement dans larticle 9 de la direc-
tive du 2 avril 1979.


Les sources de la lgalit 18/20
2 - Lautorit suprieure des normes communautaires
Si cette primaut est un principe, elle prsuppose toutefois une distinction.
a - Les traits, les rglements et les dcisions
Ils sont dapplication directe sous rserve dexceptions ponctuelles - par exemple, na pas
deffet direct larticle 92 du trait de Rome qui interdit l'octroi d'aides publiques qui faussent ou
menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions :
C.E., Ass., 26 octobre 1990, Fdration nationale du commerce extrieur (Rec. p. 294).

Tout acte administratif qui les mconnat pourra, en principe, tre annul par le juge admi-
nistratif.
Hypothse : un acte administratif est contraire un rglement communautaire mais
conforme une loi - postrieure ou antrieure - contraire au rglement. Le juge carte la loi, il ad-
met la supriorit du rglement sur la loi : C.E., 24 septembre 1990, Boisdet.
b - Les directives
Elles imposent seulement une obligation de rsultat aux tats. Elles ne sont pas
dapplication directe ; elles nont pas d'effet direct en France. Leur application ncessite, en effet,
lintervention dune norme tatique franaise destine les transposer. Au demeurant, les tats sont
tenus dassurer la transposition dune directive dans les dlais prvus par cette directive. La ques-
tion de la contrarit dun acte administratif avec une directive ne se pose donc quaprs
lexpiration des dlais de transposition.
Le Conseil dtat a dfini les principes en distinguant les actes administratifs rglementaires
et les actes administratifs non rglementaires - C.E. Ass., 22 dcembre 1978, Ministre de lIntrieur c/
sieur Cohn-Bendit (Rec. p.524 ; conclusions B. Genevois D. 1979, p.155).
i - Linvocabilit directe des directives contre les actes administratifs rglementaires
La jurisprudence admet que lon puisse demander directement lannulation dun rglement
administratif national en invoquant sa contrarit avec une directive. Cette possibilit concerne
1 - lacte rglementaire transposant la directive dans le droit national, dans la mesure o
cet acte rglementaire mconnatrait la directive - C.E., 28 septembre 1984, Confdration des socits
de protection des animaux de France (Rec. tables p.512) ;
2 - plus gnralement, tout acte rglementaire contraire une directive dont le dlai de
transposition est expir.
En effet, aprs lexpiration du dlai imparti, ltat franais ne peut ni laisser subsister un r-
glement incompatible avec lobjectif de la directive, ni dicter un rglement contraire cet objectif.
Du reste, tout particulier peut demander lautorit comptente de modifier un rglement contraire
une directive. Sil nest pas fait droit sa demande, le particulier est recevable dfrer au juge le
refus de lautorit comptente - C.E., 3 fvrier 1989, Compagnie Alitalia (Rec. p.44)
1
.
De mme, ltat ne peut se prvaloir lencontre dun particulier dune directive quil na
pas transpose - C.E., Sect., 23 juin 1995, SA Lilly France (Rec. p.257), rejoignant, sur ce point, la Cour de
J ustice - CJ CE, 26 fvrier 1986, Marshall (Rec. p.723).
ii - Linvocabilit indirecte des directives contre les actes administratifs non rglementaires
Le traitement jurisprudentiel des actes administratifs non rglementaires est diffrent de ce-
lui des actes administratifs rglementaires. En effet, la jurisprudence nadmet pas que lon puisse
demander directement lannulation dun acte administratif non rglementaire en invoquant sa
contrarit avec une directive - C.E. Ass., 22 dcembre 1978, Ministre de lIntrieur c/ sieur Cohn-Bendit,
dcision prcite.

1
A noter que cette possibilit concerne toutes les illgalits dont pourraient tre entachs les rglements, et pas seule-
ment la contrarit avec une directive - Cf. infra La disparition de lacte administratif.
Les sources de la lgalit 19/20
En prsence dun acte administratif non rglementaire contraire une directive, le requrant
doit recourir la technique de lexception dillgalit - Cf. supra Les actes administratifs unilat-
raux. Deux hypothses sont envisageables :
1 - Un acte rglementaire ou une loi existe, et lacte administratif non rglementaire a t
pris sur le fondement de cet acte rglementaire ou de cette loi. On peut demander lannulation de
lacte administratif non rglementaire en invoquant la contrarit de lacte rglementaire ou de la loi
avec la directive. A la suite de larrt Nicolo, la circonstance que la loi soit antrieure ou postrieure
la directive na aucune importance ; le juge lcartera et annulera lacte administratif attaqu -
C.E., Ass., 28 fvrier 1992, Rothmans international France et SA Philip Morris France (Rec. p.81).
2 - Il nexiste ni acte rglementaire, ni loi servant de fondement lacte administratif non
rglementaire. En principe, il est alors impossible dutiliser la technique de lexception dillgalit.
Mais le Conseil dtat a trouv une solution ingnieuse et hardie - C.E., Ass., 6 fvrier 1998, M. Tte
(RFDA 1998, p.407, conclusions H. Savoie). Le raisonnement qui la sous-tend se laisse dcrire en trois
points :
* Le droit administratif est un droit fondamentalement jurisprudentiel,
* Lorsque, dans une matire donne, il nexiste ni acte rglementaire ni loi, il ny a,
pour autant, pas de vide juridique
1
. En effet, mme en l'absence de tout texte, il existe un tat du
droit fait notamment de principes que le juge formalise mais qui prexiste son intervention.
2
* Parfois, un acte administratif non rglementaire est pris sur le fondement de ces princi-
pes ;
* Si ces principes - jurisprudentiels - sont contraires une directive, le juge peut annuler
lacte administratif non rglementaire auquel ils servent de fondement.
3
La grande originalit de cette dcision, cest le fait quelle admet une exception dillgalit
tire de lirrgularit de principes jurisprudentiels.



Cf. Questionnaire annex au Plan du cours (Srie n6), Exercices du Site et Schma de la hi-
rarchie des sources

*******



1
Henri Savoie, conclusions sur C.E., Ass., 6 fvrier 1998, M. Tte (RFDA 1998 p.407)
2
Henri Savoie, conclusions prcites.
3
En lespce, le Gouvernement navait pas transpos avant le 20 juillet 1990 la directive communautaire
n89/1140/CEE du 18 juillet 1989. Ce texte visait imposer aux pouvoirs adjudicateurs des obligations de publicit
pour leurs marchs et leurs concessions de travaux dont la valeur dpasse cinq millions dcus. Linertie du Gouverne-
ment a prolong lapplication des principes du droit franais en matire de concession. Or, jusqu la loi du 3 janvier
1991, ces principes ne prvoyaient aucune procdure de publicit. A partir du 20 juillet 1990 - date limite prvue par la
directive pour sa transposition - il y avait donc contradiction entre lesdits principes et la directive.
Le raisonnement suivi par le Conseil la conduit annuler toute une srie dactes non rglementaires relatifs la
concession du priphrique Nord de Lyon encore appel TEO - Trans-Est-Ouest.
Les sources de la lgalit 20/20