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CourdescomptesduCantondeVaud

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Courriel:info.courdescomptes@vd.ch

AuditdelaFonctionAchatsdefournitureset
biensmobilierslEtatdeVaud
Rapportn28
du18fvrier2014
Courdescomptes
duCantondeVaud

RSUM
LesachatsdelEtat:unenjeufinancierdetaille
Les achats de biens et services financs par le budget de fonctionnement de lEtat de Vaud
slvent au total CHF 500 millions par anne. Compte tenu de limportance de ces enjeux
financiers, la Cour a choisi de mener un audit de performance sur ce thme dans plusieurs
services de lEtat. Pour ce premier audit transversal consacr aux achats, il a t dcid de
cibler les biens courants massifiables que constituent les fournitures et biens mobiliers
administratifsetscolaires
1
,dontlevolumesechiffreCHF134millionsparanne.Lesachats
examinspourcetauditreprsententainsiplusduquartdutotaldesachatsdelEtat.
Lestravauxdauditonttralissauprsdesprincipalesentitsralisantdesachatsdebiens
appartenant au primtre sous revue: la Centrale dachats de lEtat de Vaud (CADEV), la
Direction de lenseignement obligatoire (DGEO), la Direction de lenseignement post
obligatoire (DGEP), la Police cantonale (POLCANT), le Service pnitentiaire (SPEN) et la
Directiondessystmesdinformation(DSI).Pourchaqueentit,lorganisationdesachatsat
analyseetdescasconcretsonttexamins.
Quelquesralisationspositivesmaisperformancegnraleinsuffisante
Si la Cour a relev des initiatives ou ralisations sectorielles positives en matire dachats,
notamment le regroupement de certains achats au niveau romand ou lorganisation efficace
dunits dachats lintrieur de plusieurs services, elle a constat quau niveau global,
ladministrationcantonalevaudoisenapasorganisdefonctionAchatsselondesprincipesde
performancecorrespondantauxbonnespratiques.
La Centrale dachats de lEtat de Vaud (CADEV): des tches prioritaires
dapprovisionnement
Toutdabord,leprimtredachatsdelaCADEVnecouvrequuneminoritdelensembledes
achats de biens massifiables (soit 18% ou 28% selon les biens considrs comme tant grs
parlaCADEV
2
),signifiantquunemajoritdesachatscourantssontralissdirectementparles
servicessanspasserparunecentrale.
Cette situation est dabord due au fait que la CADEV, de par les directives internes et les
dispositions lgales qui la concernent, est prioritairement investie de tches
dapprovisionnementetdelogistique.Etcesderniresseffectuentaudtrimentdesamission
dacquisition,cequineluipermetpas,danslesconditionsactuelles,deprendreenchargedes
catgoriessupplmentairesdachats.

1
Lemobilierscolaireexaminpourlauditconcerneuniquementlenseignementpostobligatoire(gymnasesetcoles
professionnelles),lemobilierpourlenseignementobligatoiretantchargedescommunes.
2
18%correspondauprimtredachatsgrsintgralementparlaCADEVycomprispourlapprovisionnementet28%
comprenantgalementlesachatspourlesquelslaCADEVintervientuniquementpourlescommandes.

En outre, on relve qu lintrieur de son primtre dachats, si la CADEV approvisionne les


tablissements scolaires en matriel pdagogique la satisfaction de son principal client la
DGEO, elle ne parvient pas grer le volet Achats de biens sous sa responsabilit de
manireefficace.Linsuffisancedemiseenconcurrencedesfournisseurs,leurgestiontroppeu
dynamiqueainsiquelemanquederecherchedecanauxdachatsalternatifsplusconomiques
enestlacause.
Un comparatif entre la CADEV et dautres entits publiques pour une
slectiondachatsrvleunpotentieldconomiesde24%
Ainsi,ilnestpastonnantquelesrsultatsduncomparatifeffectupourcetauditentreune
slectiondebiensacquisparlaCADEVetlesmmesarticlesoumodlessimilairesachetspar
troisautresentitspubliques,soitglobalementdfavorablelaCADEV.Cettedernireobtient
rarement le prix le plus avantageux et les carts de prix sont parfois importants. Le potentiel
dconomies estim sur la base de la comparaison entre le prix de la CADEV et le prix le plus
bas du comparatif slve prs de CHF 3 millions soit 24% du total (CHF 12.4 millions). Les
achatslisauximprimantesmultifonctionsreprsententlepotentieldconomiesannuellesle
plusimportantavecCHF1.5million,suiviparlemobilieravecCHF1million.
Ressourcesinsuffisantesetoutilsinadquats
On constate que la CADEV ne dispose ni des ressources ni des outils informatiques et de
gestionadquatsetsuffisantspouraccomplirsamissiondachatsdemanireperformante,et
ce mme lintrieur du primtre restreint dachats sous sa responsabilit. Elle nest donc
pas en mesure de remplir le rle dune fonction Achats lEtat. En particulier, le systme
dinformationlacunaire,nepermetpasdtabliruntatdeslieuxdesachats,pasplusqueden
assurer un suivi analytique et den mesurer la performance, alors quil sagit dlments
indispensablesunebonnegestiondesachats.
ObligationdepasserparlaCADEVpasrespecte
On relve encore que les directives internes dachats de lEtat (Druide 10.1.1 et 10.1.2) qui
imposent aux services de passer par la CADEV pour une liste dachats dfinie (mobilier,
conomat,livres,copiesserviceetc),nesontassortiesdaucundispositifdecontrleetnesont
defaitpastoujoursrespecte.Lemobilierscolaireprincipalement,maisgalementlemobilier
administratifetleslivressontparticulirementconcernsparcesachatseffectushorscircuit
conforme.
Volumeimportantdebiensmassifiablesacquisaucoupparcoup
Les achats raliss directement par les services ou les tablissements pdagogiques hors
centrales organises, reprsentent une part importante des achats sous revue pour laudit
(41%). Plusieurs cas concrets dachats directs portant sur des biens ne faisant pas partie du
primtre de la CADEV et ayant t acquis par plusieurs entits diffrentes ont t analyss:
tours de prcision, fraiseuses, oscilloscopes, instruments de musique, machines coudre,

matriellectrique,projecteurs,matrielpourlestravauxmanuels,lesactivitstextilesetles
cours de cuisine (denres alimentaires). Il a t constat que ces achats, effectus au coup
par coup et de manire non coordonne entre units acheteuses, nont pas bnfici des
conditions avantageuses qui seraient octroyes sils avaient t groups et grs selon les
bonnespratiques.
On constate encore que, pour la plupart des achats non centraliss, plusieurs modles dun
bien rpondant un mme besoin sont acquis, ce qui laisse supposer un important potentiel
dconomiessidesdmarchesdanalysedesbesoinsetdeseffortsdestandardisationtaient
ralises.
Plusieursunitsdachatsinternesorientesperformance
Dans ce contexte de fonction Achats largement dcentralise prvalant lEtat de Vaud, on
relve que des services ou entits ont structur leur propre centrale dachats pour couvrir
leurs propres besoins. Quelques uns se sont organiss de manire efficace en interne. Par
exemple le SPEN, sest dot dune directive interne dachats, gre une liste de fournisseurs
rfrencs,adoptedesprocessusdiffrencidachatsenfonctiondescatgoriesdacquisition
et assure le respect de la lgislation sur les marchs publics. La DSI a mis sur pied une unit
dachat, dont le primtre stend aux prestations de services, qui est galement organise
selon les bonnes pratiques. Le mode de gestion des achats la DGEP informatique, mettant
laccent sur lanalyse des besoins est particulirement intressant. Des ralisations positives
ont t galement accomplies lunit informatique de la DGEO qui a amlior de manire
notable le systme de commande interne de matriel informatique des tablissements en
automatisant et en simplifiant le processus. Des efforts de standardisation ont t constats
pourlesacquisitionsdecesunitsdachatsdcentralises.Onnotetoutefoisquunemeilleure
coordinationentrelesachatsdecesunitsesttoutefoisraliseretlerledelaCADEVdans
leurprocessusdacquisitionestredfinir.
Unpotentieldconomiesestimauminimum10%
Actuellement, lEtat subit des pertes financires en ne grant pas sa centrale dachats de
manire performante et en laissant la majorit des achats massifiables tre acquis
individuellement au coup par coup par les services. Sur la base de lexprience dentits
publiques ayant structur leur fonction achats selon les bonnes pratiques, on estime quune
conomieminimumde10%pourraittreraliseenrorganisationlafonctionAchatslEtat
selonlesprincipesdeperformance.Lexamendescasconcretsralisdanscetauditconfirme
largementcepotentieldconomies,quireprsenteraientminimumCHF13millionsparanne
(surdesdpensesdeCHF134millions).
Graveslacunesdanslapplicationdelalgislationsurlesmarchspublics
HormisledficitdeperformancedelafonctionAchats,lauditarvldegraveslacunesdans
lapplication de la lgislation sur les marchs publics. Des marchs consquents, comme les
imprimantes multifonctions dont la valeur slve CHF 24 millions sur quatre ans, nont pas
t soumis une procdure ouverte conformment ce que requiert la loi. De mme le

mobilier,lesarticlesdconomat,ainsiquedesmachinesetquipementspdagogiquesnont
pas t soumis la procdure concurrentielle adquate, dmontrant non seulement une
applicationdficiente,maisuneabsencedecontrleinternelEtatpourcettedisposition.
Conclusion:unerformedelorganisationdesachatsestncessaire
CesconstatsamnentlaCourrecommanderunerformeenprofondeurdudispositifdachat
lEtatenledotantdunestratgie,duneorganisation,deressourcesetdoutilsadquats.Un
systme dinformation sur les achats de lEtat est prioritairement mettre en place. Un
renforcement de lapplication de la lgislation sur les marchs publics et de son contrle au
niveaudeladministrationestgalementncessaire
3
.
LerledelaCADEVdoittreredfini,soitenladotantdesstructuresetmoyenspourremplir
samissiondachatsdemanireprioritaire,soitenlimitantsamissionlapprovisionnement.
La Cour relve encore que la rforme du systme ne doit pas forcment impliquer une
opration de centralisation de tous les achats, car il sagit de capitaliser lexprience et les
bonnes pratiques des centrales internes aux services qui ont dvelopp efficacement leurs
propressystmesdachats.

Remerciements
La Cour rappelle que le prsent rapport est destin analyser une situation et informer le
public.Ilnesauraitinterfrerousesubstituerdesenqutesadministrativesoupnales.
LaCourformulelesrservesdusagepourlecasodesdocuments,deslmentsoudesfaits
ne lui auraient pas t communiqus, ou lauraient t de manire incomplte ou
inapproprie, lments qui auraient pu avoir pour consquence des constatations et/ou des
recommandationsinadquates.
Autermedesestravaux,laCourdescomptestientremerciertouteslespersonnesquiluiont
permisderalisercetaudit.Ellesouligneladisponibilitdesesinterlocuteurs,demmequela
diligence et le suivi mis la prparation et la fourniture des documents et des donnes
requis.

3
Cetterecommandationadjtformuledanslerapportno18Auditdelapplicationdelalgislationsurlesmarchspublics
danslecantondeVaud(recommandationno5introduireunsystmedecontrledeconformitlEtat).

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TABLEDESMATIRES
Listedesprincipalesabrviationsutilises 7
1. ContextedelafonctionAchatsdanslescollectivits
publiques 8
1.1. Introduction 8
1.2. PrincipesdunefonctionAchatsperformante 8
1.3. Centralesdachatspubliquesorientesperformance 12
1.4. ContextedelafonctionAchatslAdministrationcantonalevaudoise 12

2. Approcheetquestionsdaudit 14
2.1. Objectifsetdmarchedaudit 14
2.2. Primtredaudit:tatdeslieuxetaxesdanalyse 15
2.3. Deuxaxesdanalyse:lesachatsdirectsetlesachatscentraliss 18
2.4. Questionsdaudit 20
2.5. Collecteetanalysedesinformations 21
2.6. Lesconclusionsetlerapport 22

3. Stratgiegnraledachat:desbasesetconceptscrer 22
3.1. Pasdestratgiecommunedachat 22
3.2. Elmentsdebasemanquantspourtablirunevritablestratgiedachat 22
3.3. Dveloppementdurable:uneintgrationingale 23
3.4. Stratgiedachatsdansdautresentits 24

4. LaCentraledachatdelEtatdeVaud(CADEV):
unprimtredachatrestreint 25
4.1. MissionsetactivitsdelaCADEV 25
4.2. ProblmatiquedesachatscourantseffectushorsCADEV 31
4.3. AnalysedecasconcretsdachatsdelaCADEV 35
4.4. StratgieetorganisationdelafonctionAchatslaCADEV:insuffisamment
orientesperformance 52

Page|6
4.5. Conclusions:laCADEVnestpasenmesurederemplirlerledunefonction
Achatsperformante 55

5. LafonctionAchatsdanscinqautresservicesdelEtat 57
5.1. LaDGEO:problmatiquedesachatsdirects 57
5.2 LaDGEP:importantpotentieldemassificationdachatsspcialiss 65
5.3. LeSPEN:uneorganisationstructuredelafonctionAchats 70
5.4. LaPOLCANT:acquisitionsdcentralisesdansdeuxplesdachats 74
5.5. Equipementinformatiqueindividuel:plusieursplesdachat(DSI,DGEP,DGEO) 79
5.6. Conclusionspourlescinqservices:rformesncessairesmaisbonnespratiques
constates 85

6. Constatationsetrecommandations 88
6.1. Constatsgnraux 88
6.2. Constatationsetrecommandationsparniveauxdequestionsdaudit 90

7. Observationdesentitsaudites 93
7.1. LeServiceImmeubles,patrimoineetlogistique(pourlaCADEV) 93
7.2. LeSPEN 95

8. RponsedelaCourauxobservationsdesentitsaudites 96
8.1. RponsedelaCourauxobservationsdelaCADEV 96

ANNEXES
Annexe1: DirectiveDRUIDE10.1.1InstructionsurlaCentraledachats
lEtatdeVaud(CADEV) 97
DirectiveDRUIDE10.1.2Lesservicesdeladministration
Annexe2: DirectiveDRUIDE1.2.3Procdureetdcisionsdadjudicationdesmarchs
publicsdelEtatdeVaud 100
Annexe3: LaCourdescomptesenbref 102

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LISTEDESPRINCIPALESABRVIATIONSUTILISES

ACV Administrationcantonalevaudoise
AIMP Accordintercantonalsurlesmarchspublics
CADEV Centraled'achatdel'EtatdeVaud
CDF Contrlefdraldesfinances
DFJC Dpartementdelaformation,delajeunesseetdelaculture
DGEO Directiongnraledel'enseignementobligatoire
DGEP Directiongnraledel'enseignementpostobligatoire
DGES Directiongnraledel'enseignementsuprieur
DSI Directiondessystmesdinformation
FINWEB ApplicationinformatiquepourlextractiondesdonnescomptablesdelEtat
deVaud
GRAFOUS Grouperomandd'achatdesfournituresscolaires
GRECO Grouperomanddesconomatscantonauxetcommunaux
IRIMA InstitutdeRechercheetdInnovationenManagementdesAchatsdeGrenoble
LMPVD Loivaudoisesurlesmarchspublics
OFCL Officefdraldesconstructionsetdelalogistique
OrgOMP OrdonnancesurlorganisationdesmarchspublicsdelaConfdration
PAIR Partenariatdesachatsinformatiquesromand
POLCANT Policecantonale
RIC Rglementsurl'informatiquecantonale
SIPAL Serviceimmeubles,patrimoineetlogistique
SPEN Servicepnitentiaire
TCO Totalcostofownership(cottotaldepossession)
UDD Unitdedveloppementdurable
UNIMATOS Associationdespolicesromandespourl'achatdematriel

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1CONTEXTEDELAFONCTIONACHATSDANSLES
COLLECTIVITESPUBLIQUES
1.1INTRODUCTION
Ce nest quil y a une vingtaine dannes seulement que la fonction Achats a t
progressivementconsidrecommeuneactivitstratgiquencessairelabonnemarchede
lentreprise
4
. Une approche analytique et mthodologique de la fonction Achats a t
dveloppe, sur la base de laquelle un ensemble de rgles de bonnes pratiques sest
progressivement construit. Dabord inities dans le secteur priv industriel, ces pratiques se
sontpeupeutenduestouslesdomainesproductifs,ycomprislescollectivitspubliques.
Avant daborder la problmatique de la fonction Achats au niveau de ladministration
cantonale,ilestdoncncessaire,danscechapitre,deprsentercertainsconceptsetprincipes
de base caractrisant la fonction Achats dans sa dfinition actuelle, compte tenu du fait
quilsagitdescritresretenuspourlaudit.

1.2PRINCIPESDUNEFONCTIONACHATSPERFORMANTE
La fonction Achats se dfinit actuellement comme suit: Fonction de l'entreprise
responsable de sourcer (rechercher) et dacqurir produits, services et prestations demands
par les clients internes, dans les meilleures conditions de cots, de qualit de service et
dinnovation,toutenmatrisantlesdiversrisquesencouruscourtetmoyentermes
5

Fig.1LafonctionAchatsdanslachanedapprovisionnement
Tches
*La fonction Achats peut faire partie de la fonction approvisionnement
Mission:
-Acqurir les biens
demands
-Au niveau de qualit et
quantit requis
-Au cot global
d'acquisition le plus bas
-En assurant les conditions
de services associes
Fonction
Approvisionne
ment
Fonction Approvisionnement Fonction Achats*
Service
utilisateur
(demandeur)
Suivi du
contrat
Rglement
des litiges
ventuels
Dfinition des
besoins
Programmation
des besoins
-Quoi?
-Combien?
-Quand?
-O?
Livraisons et
gestion du
stock
- Cahier des
charges
- Appel d'offres
- Dcision d'
adjudication
- Contrat
Cadre fix par d'autres entits
-normes qualit/dveloppement durable
-plafond budgtaire

4
Dans lintroduction de louvrage cit en note no 4 Il y a environ vingt cinq ans, hormis dans la distribution et de faon
exceptionnelle dans lindustrie et les services, aucune direction gnrale ne portait un grand intrt la direction des Achats.
Dailleurssouventrattacheuneautrefonction,cellecitaitsimplementconsidrecommeunmalncessaire,globalement
assezpeuefficace,sachantpresqueuniquementagirparutilisationdelappeldoffresetdelangociation
5
Livre collectif "Management des Achats Dcisions stratgiques, structurelles et oprationnelles" sous la direction dOlivier
BRUEL,publiauxditionsEconomica,Paris,647pages

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Lobjectif dune gestion performante des achats au sein dune entit, quelle soit prive ou
publique,viseeneffetacqurirlesbiensetservicespermettantlaralisationdesprestations
ncessaires au fonctionnement de lentit en minimisant les cots externes (prix dachat) et
internes(cotglobaldacquisition).Deparlimportantlevierconomiquequelleconstitue,la
fonction Achats se distingue des autres tapes de la chane dapprovisionnement, ce qui,
enfonctionduvolumedachatsraliss,peutlasituerunniveaustratgiquedelentit.
Bien quelle nintgre pas la dfinition des besoins dans son primtre dactivit, la fonction
Achatsananmoinspourmissiondaiderlesutilisateursciblerleursacquisitionsselonles
principes de bonnes pratiques en matire dachats. Il appartient notamment la fonction
Achats de regrouper les commandes et proposer des dmarches de standardisation des
biens ou prestations achets afin de rduire les cots. Si les tches dapprovisionnement, de
gestiondustocketdelivraison,nefontpaspartiedelafonctionAchats,ilconvientpourles
acheteurs, de tenir compte des frais quils engendrent (cots de stockage, de transport, de
maintenance,dlimination,etc)afindeprocderauchoixdacquisitionleplusconomique.
Ainsi, bien que pour ce qui concerne son primtre strict, la fonction Achats se limite la
notion dacquisition de biens ou de services, il convient de dpasser quelque peu ce cadre
lorsquilsagitdanalysersaperformance.
LescomposantsetlastructuredelafonctionAchats
IlnexistepasdemthodeuniquepourdfinirlesdiffrentscomposantsdelafonctionAchats
envuedenanalyserlaperformance.Leschmacidessousprsentecependantunesynthse
des lments essentiels considrer selon les niveaux hirarchiques traditionnels:
stratgique,tactique(pilotage)etoprationnel.

Fig2LapyramidedelactivitAchats

(Source:"DiagnostiquerlesAchatsOxaConseil,Paris)

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LafonctionAchatsdoitdabordtredterminesurlabasedunepolitiqueetdunestratgie
dfinieetvalideparlaDirectiondelentrepriseoudelentitpubliqueetdiffuseauprsdes
intervenantscls de la fonction Achats. Au niveau tactique, le pilotage de la fonction Achats
doit sappuyer sur une structure et une organisation adquate. Le niveau oprationnel
recouvre un ensemble fonctionnel de processus et doutils informatiques (commande,
facturation, interface fournisseurs, etc.) visant simplifier et automatiser au maximum les
oprations, ainsi que les activits lies lorganisation des appels doffres (tactiques de
consultations)etlagestiondesfournisseurs.
La gestion de la performance doit constituer le moteur qui anime les activits de la fonction
Achats tous les chelons. Cest pourquoi cet axe est reprsent sur le schma de manire
transversale, de mme que la gestion de linformation et la gestion des ressources humaines
ddieslachat.
Enmatiredinformation,onsoulignelancessitdedisposerdoutilspermettantdeproduire
une cartographie des achats, renseignant sur les montants dpenss selon la nature des
achats, par fournisseur, par client interne, ainsi que selon le canal dapprovisionnement
(achatsdirects,vialacentrale,achatsgroupsavecdautresentits).
Politiquediffrencieselonlanaturedelachat
Un des principes fondamentaux dune fonction Achats performante consiste segmenter les
achats selon le volume et le risque, ce dernier tant par exemple caractris par le degr de
concentration des fournisseurs. La matrice, dite de Kraljic
6
, prsente une segmentation en
quatre catgories dachats, dterminant les stratgies, processus et mthodes appliquer en
matire de technique dacquisition. Elle permet galement didentifier les achats qui offrent
lesgainsdconomieslesplusintressantsetdappliquerlesprocessusdachatsadquats.
Fig3Segmentationstratgiquedesachats
Achatscritiques
Peudefournisseurs
Peudevaleur
>Investirdansunapprovisionnementsr
>peudeperspectivesd'conomie
>viterlescots
Achatsstratgiques
Peudefournisseurs
Fortevaleur
>perspectivesconomies(25%)
>viterlescots
Achatssimples
Produitsnoncritiques
Nombreuxfournisseurs
Peudevaleur
>conomiesparregroupementet
automatisationcommandes
>simplifierprocduresetaccorderminimum
attention
Achatsleviers
Produitscritiques
Nombreuxfournisseurs
Fortevaleur
>conomiesparregroupement
>rechercheravantagegrcepositionde
force
>objectifsd'conomies(perspectives10
15%)
Faible Eleve
Valeurdesachats
Elev
Faible
Risque
(fonction
galement du
degr de
concentration des
fournisseurs)

6
Source:LaBoteoutilsdelAcheteur,StphaneCanonne,PhilippePetit,d.Dunod2010

Page|11

Rledelacheteurvariableselonletypedachat:achatfamillesouprojets
Lerledelacheteurestfonctiondutypedachats.Pourlesachatsditsfamillesoitlesbiens
massifiablesachetsengrandesquantitsoudemanirerptitive,lerledelacheteurdoit
treprpondrant.Pourdesachatsponctuelsditsprojetsportantsurdesbiensouservices
complexesolaconnaissancemtierdelutilisateurestdterminante,lerledelacheteurest
moindreetselimiteausoutienlappeldoffresetlaphasedecontractualisation.Ilconvient
doncbienpourlafonctionAchatsdesituerlachatdanslunedecescatgories.
Etapesduprocessusdachat
La dmarche dachats se dcompose en tapes dun processus. Il est important de tenir
comptedelimpactdcroissantdechacunedecestapessurlaperformance.
Lanalysedesbesoinsetleurdfinitionestltapequialeplusfortimpactsurlaperformance
globale des achats. Elle est ralise essentiellement par lutilisateur. Le rle de lacheteur
consiste assister le consommateur dans sa dmarche, aider la standardisation, regrouper
les achats similaires et orienter ses choix afin doptimiser la performance de lachat pour
lentrepriseoulacollectivit.
La stratgie dachat appliquer en fonction de la catgorie laquelle le bien appartient et
lorganisationdelappeldoffres(sourcingfournisseur
7
,miseenconcurrence,adjudication,
contrat)relventdelatchedelacheteur.Limplicationdelutilisateurvaendcroissanttout
aulongduprocessus.
La phase dapprovisionnement (livraison, acheminement vers le consommateur final) est
compose dtapes offrant moins de potentiel de levier conomique. Il est nanmoins
essentiel de prioriser une automatisation maximale de ces tapes, qui, si elles ne sont pas
organises de manire performantes, sont consommatrices de ressources (doubles saisies de
factures,livraisonsaucoupparcoup,etc.).
Fig.4Processusdachatetimpactdesestapessurlaperformance

7
Dmarchedeprospectiondesfournisseurs.

Page|12
1.3 CENTRALES DACHATS PUBLIQUES ORIENTEES
PERFORMANCE
En Suisse, des degrs divers, bon nombre de collectivits publiques ont organis leur
fonctionAchatsselonlesprincipesdeperformancedcritscidessus.LaCourapunotamment
rencontreroutablirdeschangesavecplusieursresponsablesdecentralesdachatsdentits
publiques, rorganises durant les dix dernires annes, dont la Centrale dachats de la
Confdration.
La Cour a pu constater des caractristiques communes chez les entits contactes: avant les
rformes entreprises, ces entits publiques taient composes de structures qui achetaient
chacune dans leur coin. Lobjectif des rformes a donc t de centraliser les achats qui sy
prtaient, de grouper et optimiser les commandes et dorganiser les appels doffres en
conformit avec la lgislation sur les marchs publics. Lautomatisation maximale des
oprations lies lapprovisionnement fait galement partie des objectifs poursuivis, afin de
rendre la centralisation attractive pour le consommateur et intressante dun point de vue
conomiquecomparativementladmarchedachatsdirects.
Pour la Confdration, la rorganisation de la fonction Achats selon un mode centralis sest
appuye sur la mise en place dune base lgale. Cette dernire dfinit les entits soumises
ces dispositions et fixe par catgories dachats prcises, les procdures dachats et
dapprovisionnementappliquer.Ellefournitgalementunelistedexceptions.
Destudes,auditspublicsouanalysesinternes,attestentdeleffetpositifdecesrformessur
la performance des achats. Un audit du Contrle fdral des finances (CDF) a par exemple
valu les effets de cette rorganisation pour la Confdration
8
. Sil na pas t possible de
chiffrer prcisment le montant des conomies ralises, le CDF note que Cette
centralisation a toutefois permis une standardisation croissante et une simplification des
activitsdachats.Undesservicesachats(OFCL),quitientjouruncomparatifdeprixpour
lesarticlesdesonassortimentchiffrelesconomiesplusdeCHF100millionsparanne.

1.4 CONTEXTE DE LA FONCTION ACHATS A LADMINISTRATION


CANTONALEVAUDOISE
Ladministration cantonale vaudoise (ACV) dispose dune centrale dachats principale ddie
aux achats transversaux: la CADEV (Centrale dachats de lEtat de Vaud) ne de la fusion en
2002delconomatscolaireetdelconomatadministratif.
LEtatdeVaudnapasentreprisderorganisationparticuliredesafonctionAchatsdurantles
dix dernires annes. Si des amliorations du processus dachat ont t apportes, comme
lintroductionduncataloguelectroniquepourlapassationdescommandes,lorganisationet
les processus dachats de la CADEV sont rests globalement inchangs depuis 2002 de mme
que son primtre dachats qui se compose principalement du matriel dconomat

8
ReorganisationsprojektBeschaffungsstellenBund:QuerschnittsprfungbeiArmasuisse,BundesamtfrBautenundLogistik,
Contrlefdraldesfinances,octobre2011

Page|13

administratif et scolaire, du mobilier, du matriel pdagogique pour lenseignement


obligatoireetdelquipementbureautique.LesachatsrelevantdelacomptencedelaCADEV
sont rgis par une directive interne lEtat
9
: la directive Druide 10.1.1, dont la dernire
rvisionprincipaledatede2005
10
etquifiguredanslannexe1decerapport
11
.
Les achats informatiques administratifs, hors des domaines pdagogique et hospitalier, font
lobjet dun rglement qui en attribue la responsabilit la Direction des systmes
dinformation
12
,quifaitofficededeuximecentraledachattransversalespcialise.
Plusieurs services disposent dunits en charge des achats internes pour leurs besoins
spcifiques, avec des collaborateurs spcialiss en achats et en logistique dont le SPEN et la
POLCANT.
Lespremierslmentsdescriptifsfontdonctat,pourlACV,dunefonctionAchatsclateen
deux ples transversaux et largement dcentralise pour les achats qui ne relvent pas de
lconomat,delinformatiqueoududomainepdagogique.Elleestdonccaractriseparune
largepartdachatsralissdirectementparlesservices.

9
Directive interne DRUIDE No 10.1.1. du 16.04.1997 mise jour le 01.06.2005 Instructions sur la Centrale d'achats de l'Etat de
VaudetsonannexeNo10.1.2.
10
Unajoutateffectuen2013:ilconcernelastandardisationdumobilieradministratif(voirpoint4.3)
11
La directive Druide 10.1 concerne galement les services de ladministration qui sont tenus de sadresser la CADEV pour
lensemble de leurs besoins en matriel et services numrs sous chiffre 10.1 lettre a) des prsentes instructions, quels que
soientlorigineetlemodedeleurfinancement..
12
Rglementdu21janvier2009relatiflinformatiquecantonale(RICrsv:172.62.1)

Page|14
2APPROCHEETQUESTIONSDAUDIT
2.1OBJECTIFSETDMARCHEDAUDIT
2.1.1OBJECTIFDAUDIT
Laudit vise valuer la performance de la fonction Achats pour un primtre dacquisition
dtermin concidant, dans la mesure du possible, avec les achats pouvant potentiellement
tresouslaresponsabilitdunecentraledachats.
Lanalyse de performance de la fonction Achats porte sur son efficacit dfinie comme la
conformit aux bonnes pratiques et aux objectifs qui lui ont t fixs (politique et stratgie
dachats), son conomicit et son efficience. Elle intgre galement un volet danalyse de
conformit des lois ou rgles internes dachats: la lgislation sur les marchs publics et la
directive Druide 10.1, dans la mesure o ces dispositions visent des objectifs de performance
en matire dachat. La lgislation sur les marchs publics a en effet pour but de stimuler la
concurrence entre soumissionnaires afin dobtenir loffre conomiquement la plus
avantageusespourlesachatspublics
13
.QuantladirectiveDruide10.1.1,elleviseregrouper
les achats au sein dune centrale en vue de raliser des conomies dchelle et dviter les
approvisionnementsdunmmebienpardemultiplescanaux.

2.1.2 EXAMEN DE LORGANISATION ET DU PROCESSUS DES ACHATS A LAIDE DE


CASCONCRETS
La dmarche daudit consiste valuer lorganisation et les processus dachats pour un
primtre dachats dtermin selon les principes de bonnes pratiques dune fonction Achats
performante. Lapproche daudit est donc principalement de type indirecte et pose donc
lhypothsequunefonctionAchatsorganisedemanireperformantepermetderaliserdes
achats performants. Les critres danalyse sont issus des rgles de bonnes pratiques valides
pardesexpertsetdecomparatifsavecdautresfonctionsAchatsdentitspubliques.
Des cas concrets dachats et de familles dachats sont galement analyss. Etant donn quil
nexistepasdebasededonnescontenantlensembledesachatsdelEtat,ilnestpaspossible
deconstituerunchantillonreprsentatifpermettantderaliseruneanalysedeperformance
directe de la fonction Achats. Les achats, slectionns sur base des extractions comptables
sont analyss dans le but dillustrer la performance ou la nonperformance dune tape du
processusdesachats(complmentlamthodeindirectedanalyse).

13
UnedirectiveinternelEtat,ladirectiveDruide1.2.3dontunextraitestreproduitdanslannexe2,atdicteenapplication
decettelgislation.

Page|15

2.2PRIMTREDAUDIT:TATDESLIEUXETAXESDANALYSE
2.2.1NCESSITDELIMITERLEPRIMTREDANALYSE
Pour un premier audit transversal consacr aux achats lEtat, la Cour a slectionn un
nombrerestreintdecatgoriesafindoptimiserlesconstatsetrecommandationspouvanttre
tablis.Eneffet,lespectredesachatsralisslEtatdeVaudestlargetantauniveaudeleur
nature que des montants quils reprsentent. Pour les comptes de fonctionnement, la
catgorieAchatsdebiensetservices(groupe31)comporte75comptesdiffrents(chaque
compte regroupant par ailleurs des biens ou services de nature souvent diverse !) et
reprsente des dpenses de prs de CHF 500 millions en 2012. A cela sajoutent les achats
raliss pour les investissements (CHF 258 millions en 2012). Il sagit dautre part de focaliser
lanalyse prsente sur des types acquisitions nayant pas t examins dans le cadre daudits
prcdents.
2.2.2CENTRERLANALYSESURLADMINISTRATIONCANTONALEVAUDOISE(ACV)
Au niveau des entits concernes par laudit, il a t dcid de faire concider le primtre
daudit avec celui de lAdministration cantonale vaudoise (ACV) et ses diffrents services, ce
qui exclut donc lUNIL, le CHUV ainsi que les entits subventionnes. En effet, lACV est
soumise un ensemble de directives communes: les directives financires et les directives
gnrales de lACV (Druide), qui comprennent deux directives relatives aux achats (voir
annexe I). Il est donc prfrable pour laudit de considrer des entits soumises aux mmes
directives,etnondesentitsrgiespardesrglesdiffrentes.
De plus, au niveau des dpenses de fonctionnement, il sagit galement dinclure dans
lanalyse les dpenses relatives des achats dont les oprations comptables peuvent tre
identifies par la comptabilit de lEtat (groupe 31 et ses subdivisions). Seules les entits
faisant partie de lACV sont intgres cette comptabilit, excluant donc les autres du
primtre.
2.2.3SLECTIONDESACHATSAEXAMINER
Ciblerlesachatsmassifiables
Dans le cadre de ce premier audit transversal sur la fonction Achats, la Cour a dcid de
slectionner les achats massifiables, cestdire ceux pouvant faire lobjet de
regroupementsafinderaliserdesconomiesdchelleetoususceptiblesdtreeffectus
demanirerptitive.Cestcetypedachatsquipeutseprterunegestionetuncontrle
centraliss.
sansintgrerlesprestationsdeservicespourunpremierauditsurlesachats
Les informations comptables tant les seules disponibles de manire transversale
ladministration, le choix des types dachats slectionns sest donc effectu sur cette base.
Lanalyse a port sur les achats de biens et non pas sur les achats lis aux prestations de
services.Eneffet,lesobjetsmatrielsonttoujourstprioritairementtraitsparunefonction

Page|16
Achats,deparlaplusgrandestandardisationpossibledesobjetsmatrielsachetsparrapport
auxprestationsdeservices.
Dautre part, les achats lis aux travaux de construction comptabiliss dans le compte de
fonctionnement nont pas t pris en compte, la construction tant un domaine en soi et li
aux investissements. Les autres dpenses du groupe achats de biens, services et
marchandises (groupe 31) qui ne concernent pas des achats dobjets matriels
commercialissparlesecteurprivsontgalementexclusduprimtre(loyers,taxes,nergie,
etc), de mme que les achats ayant t analyss dans le cadre de prcdents audits, soit le
matrielmdical
14
,lesvhicules
15
etlesdenresalimentaires
16
.
soitlesfournituresetbiensmobiliersadministratifsetscolaires
Au final, les achats retenus portent sur les biens mobiliers et fournitures administratifs et
scolaires relevant du compte de fonctionnement
17
. A cela sajoute le matriel informatique
faisant lobjet dun crdit dinventaire (PC, imprimantes, portables), qui reprsente une
dpensedenvironCHF7'800'000paranne(enmoyenne20102012).
Ainsi,suruntotaldachatsdeCHF497millions,ceuxretenuspourlauditslventCHF134.7
millionsparanne
18
.
Graphique1
Rpartitiondesdpensesliesaucompte31*"achatsdebiensetservices"en2012avecmiseen
videnceduprimtredesachatsconsidrerpourl'audit
Achatsduprimtred'audit:
biensetfournitures
administratifsetscolaires
134'723'671
Autres
29'688'199
Loyers
49'681'299
Prestationsdeservices
142'145'096
Construction/routes/forts/
ouvragedeprotection
62'809'605
Energie
15'776'015
Taxes,redevances,frais
50'580'631
Achatshorsprimtre(couverts
parprcdentsaudits):
alimentation,vhicules,matriel
mdical
19'867'398
*avecintgration du crdit d'inventairepourl'acquisition du matriel informatiquepourl'administration (CHF7'800'000) mais sans les biens
mobiliersfinancs pardescrditsd'investissement (typeserveurs informatiques)
Total:CHF497millions
Source: FINWEB

14
Rapport VD (n7) et GE: Audit de la Centrale d'achats et d'ingnierie biomdicale des hpitaux universitaires des cantons de
GenveetVaud(CAIB),dcembre2009
15
Rapportn9:Auditsurlagestionduparcdevhiculesdel'Etat,avril2010
16
Rapportn6:Restaurationcollectivel'Etat,dcembre2009
17
soit23comptessurles75quicomposentlegroupe31achatsdebiensetservices
18
A ce stade, il convient de souligner la difficult dtablir le primtre des achats considrer pour laudit ; les informations
contenuesdanslacomptabilitnepermettenteneffetpasdedistinguerlanaturedesbiensetprestationslischaquecompte.
Leslibellsdesdiffrentescritures liesauxoprationscomptablessonteneffetplusoumoinsexplicitesselonlesservices.De
plus,lescrituresrelativescertainesentits,parexempleleshautescoles,nesontpasdtailles,maiscomptabilisesenbloc
pourchaquecompte.Lesdonnescomptablesnoffrentquunevisionparcellairedelanaturedesoprationsquellesrecouvrent.
EllesrestentnanmoinslaseulesourcedinformationsdisponiblestransversaleslEtat,enlabsencedunsystmedinformation
spcifiqueauxachatsetlagestiondesfournisseurs

Page|17

2.2.4SLECTIONDESSERVICESAINTGRERPOURLAUDIT
Auniveaudelaprsentationcomptable,lesachatsralissparlaCADEVsontenregistrspar
le service consommateur, contrairement aux achats informatiques administratifs qui sont
comptabilisslaDSI. Sur labasedesdonnescomptables,laslectionaportsurlaCADEV
ainsiquelesprincipauxservicesconsommateurs,soitlaDirectiongnraledelenseignement
obligatoire (DGEO) avec 22% des achats du primtre sous revue, la Direction des systmes
dinformation (DSI) avec 20%, la Direction gnrale de lenseignement postobligatoire (DGEP)
avec 17%, la Police cantonale (POLCANT), avec 7% et le Service pnitentiaire (SPEN) avec 4%.
Cessixentitsenregistrentpresquetroisquartsdesachatsslectionnspourlaudit.Parmiles
principales entits consommatrices, la DGES (7%) na pas t retenue. Laudit inclut en effet
dj deux entits du domaine pdagogique (DGEO et DGEP); dautre part, la DGES regroupe
destablissementsintercantonauxdontlemodedefinancementetdegestionnedpendpas
uniquementduCantondeVaud
19
.
Tableau1
(Source:Finweb)
Total* %
%
cum
DGEO Directiongnraledel'enseignementobligatoire 29'214'887 22% 22%
DSI** Directiondessystmesd'information 27'538'704 20% 42%
DGEP Directiongnraledel'enseignementpostobligatoire 23'063'666 17% 59%
POLCANT Policecantonale 9'362'595 7% 66%
DGES Directiongnraledel'enseignementsuprieur 9'131'858 7% 73%
SPEN Servicepnitentiaire 4'834'518 4% 77%
SIPAL Serviceimmeuble,patrimoine,architectureetlogistique 4'141'029 3% 80%
SR Servicedesroutes 3'383'643 3% 82%
ACI Administrationcantonaledesimpts 3'190'443 2% 85%
SSCM Servicedelascuritcivileetmilitaire 2'807'701 2% 87%
SERAC Servicedesaffairesculturelles 2'477'952 2% 88%
SAN Servicesdesautomobilesetdelanavigation 2'141'844 2% 90%
SECRI Servicedescommunesetdesrelationsinstitutionnelles 1'869'635 1% 91%
SAGR Servicedel'agriculture 1'622'670 1% 93%
SGDINF SecrtariatgnralduDpartementdesinfrastructures 1'272'039 1% 94%
OJV Ordrejudiciairevaudois 1'219'546 1% 94%
SESAF
Servicedel'enseignementspcialisetdel'appuila
formation 1'199'038 1% 95%
SFFN Servicedesforts,delafauneetdelanature 812'398 1% 96%
SESA Servicedeseaux,solsetassainissement 713'515 1% 96%
CEChanc Chancellerie 485'686 0% 97%
OP Officedespoursuites 390'532 0% 97%
SCAV Servicedelaconsommationetdesaffairesvtrinaires 353'343 0% 97%
SEPS Servicedel'ducationphysiqueetdessports 353'331 0% 98%
SSP Servicedelasantpublique 307'733 0% 98%
Autres 2'835'366 2% 100%
Total 134'723'671 100%
Achatsdebiensmobiliersetfournituresadministratifsetscolaires(primtred'audit)l'EtatdeVauden2012*
*Noncomprislesbiensmobiliersfinancspardescrditsd'investissement(crditscadres,EMPD)
**Enregistreletotaldesdpensesinformatiquesadministratives(l'exceptiondudomainepdagogique)
Service

19
Comme expliqu prcdemment, il paraissait plus utile, pour ce premier audit transversal sur les achats, de se concentrer sur
desentitssoumisesdirectementauxdirectivesadministrativescantonales.

Page|18
Uncertainnombredachatssonteffectusdemanireregroupeentre cantonsromandspar
le biais de centrales bnficiant dun statut propre. Pour des raisons de faisabilit, ces
centrales romandes nont pas t sollicites pour cet audit et ne font donc pas partie des
entits audites. Si leurs achats pour lEtat de Vaud, dans la mesure o ils relvent du
primtredaudit,restentintgrslanalyse,ilsestagi,pourcepremieraudittransversalsur
lesachats,deseconcentrerprioritairementsurlanalysedelafonctionAchatauseinmmede
ladministration.

2.3 DEUX AXES DANALYSE: LES ACHATS DIRECTS ET LES


ACHATSCENTRALISS
Compte tenu des caractristiques de la fonction Achats lEtat, deux axes danalyse se
profilent: les achats directement raliss par les services et ceux raliss par une structure
dachatprofessionnellecentralise.
2.3.1ACHATSHORSCENTRALES(DIRECTS)MAJORITAIRES
Lesacquisitionsraliseshorscentralestransversalesreprsentent62%desachats
Ainsi, sur la base des informations extraites des donnes comptables ainsi que des
renseignements provenant de la CADEV, on constate que 38% des achats de biens et
fournitures inclus dans le primtre daudit sont raliss par les deux centrales dachats
transversales. La plupart (62%) des acquisitions relevant des biens et quipements
administratifsetpdagogiquessontralisesdirectementparlesservicesconsommateurs.La
fonction Achats lEtat de Vaud est donc clate dans les diffrents services de
ladministration. Chaque service gre ses propres achats et tablit ses directives
dacquisition
20
. Pour tous les achats, lexception du matriel et des logiciels informatiques
administratifs
21
,cestleservicequigrelebudgetdesesachats.
Le premier consommateur dachats hors centrales est la DGEP avec CHF 20.2 millions. Le
deuxime service acheteur hors centrale est la DGEO avec CHF 12 millions, suivi de la DGES
avecCHF8.8millions.Ledomainedelenseignementreprsenteunpeuplusdelamoitides
achatshorscentrale.

20
EnplusdesdirectivesfinanciresdebasecommuneslEtat(principedeladoublesignatureetc.,)ainsiqueladirectiveDruide
1.2.3relativelalgislationsurlesmarchspublics.

21
Parcontrelesdpensespourlinformatiquepdagogiquesontrattachesauxdirectionspdagogiquescorrespondantes.

Page|19

Graphique2
*sanslesdpensespourlocationd'imprimantesphotocopieusesencopieservicequinepeuventtreventilesparservicenesontpas
intgresicicommeachatsCADEV(CHF6'000'000)
DGEP
CHF20'242'597
25%
DGEO
CHF12'812'762
15%
DGES
CHF8'869'059
11%
POLCANT
CHF8'589'247
10%
SPEN
CHF4'666'517
6%
SIPAL
4'108'486
5%
SR
3'273'510
4%
SSCM
2'691'948
3%
ACI
2'634'349
3%
SERAC
2'400'835
3%
SAN
1'883'657
2%
Autres
10'683'588
13%
Total:CHF83millions
Achatsdebiensmobiliersetfournituresadministratifsetscolairesselonleservicede
l'Etatenchargedesachatsen2012
(Source:FinwebetcomptabilitCADEV)
19'412'002
14%
7'800'000
6%
24'470'387
18%
83'041'282
62%
DSI
Achatsdirectsparles
services
CADEV*
CADEVetDSI
Total:CHF134.7millions

Lesachatsdirectssontdeplusieurstypes:
1. Les achats raliss par des centrales internes aux services (SPEN, POLCANT, units
informatiques DGEP et DGEO) qui sont soumis aux processus et directives de ces
servicesouentits.
2. Lesachatsrelevantsansambigut
22
deladirectiveDruide10.1.1ralissdirectement
parlesservicesalorsquilsauraientdpasserparlaCADEV.
3. Les autres achats, relevant par essence de la directive Druide 10.1.1 (quipements et
fournituresncessaireslaccomplissementdelatchedesservices)maisquinesont
pas sur la liste explicite des biens soumis cette directive et qui ont t raliss
directementparlesservices.

22
Ladirectivedresseeneffetunelistedesbiensetdquipementsoumissesrgles,maisprcdedenotamment,signifiant
quedautresachatsferaientdoncpartiedeceprimtre.ParachatsrelevantsansambigutdelaCADEVonentendlesbiens
etquipementsexpressmentcitsdansladirective.

Page|20
2.3.2ACHATSTRANSVERSAUXCENTRALISS
LesachatssontralissdunepartparlaCADEV;leurvolumeslve32millions,soitle24%
desachats
23
.Cevolumepourraittrepotentiellementbeaucouppluslevsiloninterprtait
la directive Druide au sens large (achats dquipement et fournitures ncessaires
laccomplissement des tches des services), soit au moins 134 millions selon les estimations
ralisables au moyen des donnes comptables et qui correspond au primtre sous revue de
laudit.
Les achats de biens transversaux raliss par la DSI slvent 19 millions. A ce stade, il
convientdeprciserquelanalysedesachatsinformatiquesquineportentpassurdumatriel
bureautique standard est complexe; le primtre dachats portant sur ces 19 millions
comprendeneffetdumatrieletlogiciels(assimilsdesfournitures),maisquisontsouvent
lisdirectementdesprestationsdeservicesquisonthorsduchampdenotreanalyse.Ainsi,
silaDSIatmaintenuecommeentitauditequantlorganisationgnraledesafonction
Achats, lquipe daudit a renonc examiner des cas concrets (achats prcis ou familles
dachat) pour ce service
24
. Pour ce premier audit transversal sur la fonction Achats, il a donc
tjugutiledeprioriserlesachatsdebiensplussimplesetplusaismentstandardisables.
2.4QUESTIONSDAUDIT
Les questions daudit qui portent sur la fonction Achats de manire globale, sont
spcifiquement conues selon une structure dachats centralise idale. Elles permettent
toutefois dintgrer la problmatique des achats directs (qui caractrisent particulirement la
situationlEtatdeVaud).
Niveau2 Niveau3
1.4 Lastratgieestellemiseenuvreefficacement?...
Niveau1:LafonctionAchatspourl'acquisitiondefournituresetbiensmobiliersadministratifsetscolairesl'EtatdeVaudest
elleperformante?
Lesprocessusdegestionetdecontrledesachatssontilsperformants?
Lesprocessus,ressourceset
outilsdelafonctionAchats
sontilsperformants?
Voletoprationnel
3
3.3 Lesystmed'informationetd'analysedesachatsestilperformant?
Lesoutilsdegestiondesachatssontilsperformants(outilsinformatiques,outilscontractuels
etc)?...
Lagestiondesressourceshumainesddiesl'achatestelleperformante? 3.5
3.4
3.2
1
Lastratgied'achatsestelle
performante?
Voletstratgique
1.3
Lepilotagedelafonction
Achatsestilperformant?
Volettactique
2
L'Etatatilfixdemanireclaireetstructuresastratgieetsesobjectifspourlafonction
Achats?
1.1
Lastratgieestelleconformeauxrglesdebonnespratiquesenmatiredeperformancedela
fonctionAchats?
1.2
Lastratgieintgretelledemanireadquateledveloppementdurable(etdventuelsautres
critresdeniveaustratgiques)?
L'organisationdelafonctionAchatsestelleperformante? 2.1
3.1
Pourlescasconcretsexamins:
lesappelsd'offressontilsralissconformmentetdansuneoptiqued'optimiserla
performance?

23
Sionintgrelesdpensespourlalocationdimprimantesphotocopieusesencopieservice,letotalslveCH38millions,soit
28%(voirpoint4.1)
24
Parexemple,lanalysedelacquisitiondelicences,auraitncessituneapprochedauditplusspcifiqueetauraitconstituun
sujetdauditensoi.

Page|21

Cesquestionsonttdroulespourchaqueentitchargedunemissionachat:enpremier
lieu la CADEV, puis les units achats des services ou entits rattaches un service: SPEN,
POLCANT,unitsinformatiquesDGEPetDGEO,DSI.
Seullepremiervoletdequestions,relatiflastratgieglobaleetlintgrationdecritresde
dveloppementdurabledanslesachats,attraitauniveaugnral.

2.5COLLECTEETANALYSEDESINFORMATIONS
LaCouraconduitsestravauxconformmentsamthodologieetsonCodededontologie
et Directives relatives la qualit des audits. Ceuxci respectent les normes de contrle de
lOrganisation Internationale des Institutions Suprieures de Contrle des Finances Publiques
(INTOSAI).
Lquipe daudit tait compose de Mme Eliane Rey, magistrate responsable, de M. Jacques
Guyaz,magistratsupplant,etdeMadameChristinaMaier,cheffedemandatdaudit.
Leslmentsprobantsconstituantlabasesurlaquellereposentlesconclusionsdelauditont
ttablisenfonctiondesquestionsdauditpourchacundesaxesdelaudit.
Lorsdelaphasedtudeprliminaire,pourladfinitiondesaxesetquestionsdaudit,lquipe
dauditatassistenotammentparlInstitutdeRechercheetdInnovationenManagement
des Achats de Grenoble qui a valid sa dmarche. Pour la phase dexcution daudit, les cas
concretsonttanalyssaveclappuidunesocitspcialisedansleconseilachat.

2.6LESCONCLUSIONSETLERAPPORT
Unefoislacollecteetlanalysedesinformationsprobantesfinalises,leprocessusprescritpar
lamthodologiedelaCouratappliqu.
LeprojetderapportatapprouvparlaCourle19dcembre2013puisadressauxentits
auditesle13janvier2014afinquecellescipuissentformulerleursobservations(dlaide21
jours),reproduitesdansleprsentrapport.
LaCourdlibrantensanceplnireendatedu18fvrier2014aadoptleprsentrapport
publicenprsencedeMmeAnneWeillLvy,prsidenteetMmeElianeRey,magistrate.

Page|22
3STRATGIEGNRALEDACHATS:DESBASESET
CONCEPTSCRER
3.1PASDESTRATGIECOMMUNEDACHATS
En labsence dune vritable fonction Achats transversale lEtat grant une majorit des
acquisitions, il nest pas tonnant de constater quaucune stratgie dachat commune lEtat
na t labore pour un primtre largi dachats. La directive Druide 10.1.1 est le seul
document vocation transversale contenant des lments de stratgie dachats. Ils ne
sappliquent toutefois quaux achats grs par la CADEV. Une large marge de manuvre et
dapprciation est ainsi octroye aux diffrents services acheteurs directs, voire, selon les
achats, aux collaborateurs en charge de lacquisition. Certains services ont labor une
stratgie avec des objectifs, une organisation, des processus et des directives internes qui en
dcoulent,maislaplupartappliquentlobjectifgnraletbasiquedetoutepolitiquedachat:
savoir chercher le meilleur rapport qualitprix du bien quils doivent acqurir, la notion de
qualittantdfinieeninterneetunestratgiepragmatiqueinterneauserviceapplique
envuedatteindrecetobjectif.
3.2 ELMENTS DE BASE MANQUANTS POUR TABLIR UNE
VRITABLESTRATGIEDACHATS
Llaboration dune vritable stratgie dachat doit sappuyer sur une analyse fiable de
lexistant. Une cartographie des achats, soit au minimum une base de donnes contenant
la liste des achats, leur montant, leur nature, le fournisseur, la date et le nom de lentit
acheteusedoittredisponible.Ellesertdebaseunesegmentationdesachatsparfamilles
25
.
A partir de ces informations, une analyse de lexistant peut tre ralise, dcoulant sur des
objectifs globaux et sectoriels par famille dachats assortis dune stratgie daction
comprenantunensembledemesuresmettreenuvredanslecadreduneplanification.
Un tel systme dinformation nexiste pour lheure pas lEtat. Le systme comptable ne
permet pas didentifier les achats de mme nature. Il nexiste pas de systme dinformation
achatslEtat.JusqulintroductiondeSAP
26
pourlagestiondelacomptabilit,ilnyavait
pas de comptabilit fournisseur, donc le calcul du volume de commandes par fournisseur
transversalement lEtat ntait pas possible. Ainsi au niveau global, aucune analyse de
lexistant nest possible. Seules des analyses partielles fondes sur le contenu des libells
comptablesdescrituressontralisables.Danslecadredecetaudit,ilatconstatqueces
libells ne sont toutefois pas toujours clairs et ne permettent souvent pas didentifier
prcismentlanaturedelachat,nimmelefournisseur.

25
parexempleselonlamatricedeKraljic(achatsstratgiques,leviers,simples,critiques),voirpoint1.2.
26
Nouveausystmeinformatiquecomptableintroduiten2014

Page|23

Lanalyse de lexistant et donc des besoins nest donc ralisable que par les services eux
mmes,pourautantquilsaientdveloppunsystmedinformationinterne.
3.3DVELOPPEMENTDURABLE:UNEINTGRATIONINGALE
Lintgration des critres de dveloppement durable fait partie dune stratgie dachats
conforme aux bonnes pratiques. La directive Druide 10.1.1 relative la CADEV mentionne
explicitementlancessitdintgrercescritres,demmequelerglementsurlinformatique
cantonale.
AlEtatdeVaud,cestlUnitdedveloppementdurable(UDD)quiestchargedesdmarches
lies au dveloppement durable. Des projets phares ont t mens pour lEtat de Vaud par
cette unit: intgration de critres de dveloppement durable dans lachat commun
dordinateurs individuels au niveau romand, laboration du guide dachat responsable,
tablissement de critres pour lachat de papier et denveloppes. Depuis 2011, le modle de
grille multicritres appliquer dans le cadre des procdures ouvertes de marchs publics
organises par lEtat de Vaud comprend plusieurs souscritres lis au dveloppement
durable
27
.
La participation des services une dmarche dintgration de critres de dveloppement
durable
28
est toutefois facultative, dpend de la motivation et de la volont du service et de
lquipedeprojet.Auprsdesservices,lerledelUDDestessentiellementincitatif.Lquipe
daudit a constat que limplication de lUDD et lintgration de critres de dveloppement
durable spcifiques aux biens achets ntaient pas systmatiques pour tous les achats
denvergure o la question du dveloppement durable se pose. Il suffisait que lquipe de
projet ne juge pas utile dintgrer des critres pour les carter. Le risque dune action mene
aucoupparcoupestdoncdappliquercescritresdemanirestrictepourcertainsachats
et pas par dautres, annihilant les efforts des uns par manque de vision densemble des
rsultatsauniveauglobal.
Lexprience acquise par lUDD en matire dintgration de critres de dveloppement
durable,etcelleafficheparlesautrescollectivitspubliques,montrentquecettedmarchea
dpass le stade de projet pilote et devraient partie intgrante de la stratgie dachat
globale.
Uneclarificationdelapolitiquemenerentermedintgrationdescritresdedveloppement
durable par famille dachat est tablir pour mener une action cohrente dans cette voie. A
nouveau, cette dmarche doit se baser sur une analyse de lexistant (une cartographie des
achatsavecunemesuredupotentieldactionenmatirededveloppementdurable
29
).

27
Contributiondel'entrepriselacomposantesocialedudveloppementdurable,formationdesapprentisetContributionde
l'entrepriselacomposantesocialedudveloppementdurable
28
Hormislescritresobligatoiresintgrerdanslesappelsdoffrespublicsenprocdureouverte(quineconcernentquune
petiteminoritdesachats).
29
AnoterquedetellesdmarchessonteffectuesparlUDDquiavaitentreprisen2009uneanalysedesarticlesdconomat.Ce
travail avait t laborieux en labsence du systme dinformation sur le volume des achats par familles et par caractristique. Il
avaitpermisdeciblerplusieursactions(dtaillessouslechapitrecasconcret:conomat.

Page|24
3.4STRATGIESDACHATSDANSDAUTRESENTITS
Les autres entits publiques rencontres dans le cadre de cet audit ont dvelopp une
stratgie dachats pour les catgories de biens similaires celles soumises au prsent audit.
Elles ont avant tout mis sur pied un systme dinformation et de gestion des donnes
permettant une analyse de lexistant et servant de base llaboration dune stratgie et
dobjectifsendcoulant.
Par exemple, la Confdration a mis sur pied un controlling des achats dont les principes
sont dcrits et rgis par une ordonnance fdrale
30
. Il est dfini comme un instrument de
gestionquipermetdesuivreledroulementdestravauxdefaonatteindrelesobjectifsdans
le domaine des acquisitions. Il comprend un systme dinformation et de gestion des
contratsdelaConfdration,unestatistiquedespaiementsetunmonitoringsurladurabilit
des achats. Les objectifs de ce controlling sont de quatre types: pilotage du respect de la
rgularitetdelatransparencedesprocduresdadjudication(respectdelalgislationsurles
marchs publics), pilotage du respect de la durabilit des acquisitions (dveloppement
durable), centralisation des achats et concentration des commandes (conomies dchelle et
harmonisation des conditions dachats), pilotage stratgique des acquisitions par le Conseil
fdral sur la base de rapports rguliers. Il sagit dun projet denvergure portant sur un
volume annuel de CHF 5.4 milliards, actuellement en cours. La statistique des paiements est
ralise depuis 2011, un projet pilote de monitoring sur la durabilit des achats a t men
durant 2013 et un projet de gestion des contrats dmarrera en 2014. Il est prvu que le
systmedecontrollingdesachatsdevienneoprationnelen2016
31
.

30
Ordonnancesurlorganisationdesmarchspublicsdeladministrationfdrale(OrgOMP),24octobre2012
31
Concept de controlling des achats de ladministration fdrale, Office fdral des constructions et de la logistique OFCL, 23
novembre2012

Page|25

4LACENTRALEDACHATDELETATDEVAUD
(CADEV):PRIMTREDACHATSRESTREINT
4.1MISSIONSETACTIVITSDELACADEV
4.1.1MISSIONGNRALEETORGANISATION
La CADEV est rattache au Service des immeubles, patrimoine et architecture (SIPAL
32
). Elle
gredeuxtypesdactivitsbiendistinctes:laproduction,lagestionetladressagedimprims
(centraledimpression)ainsiquelesachatsetlapprovisionnementdematrieladministratifet
scolaire. Le budget de fonctionnement de la CADEV slve CHF 8 millions en 2012, soit
CHF3.7millionpourlesecteurachatsetapprovisionnementetCHF4.2millionspourlecentre
ddition(cederniernefaitpaspartieduchampdecetaudit).
LesmissionsetrledelaCADEVdanslACVsontdfinisparunedirectiveinterne:ladirective
Druide 10.1.1 dj mentionne prcdemment. La liste des achats de la responsabilit de la
CADEVestspcifiedanscettedirective:
LaCADEVestcharge:
a)d'approvisionnerlesservicesdel'administrationcantonaledel'quipementetdes
fournituresncessairesl'accomplissementdeleurstches,soitnotamment:
mobilier,machinesetautrequipementdebureau;
fournituresadministrativesetdebureau;
papiers,imprims,publicationsetditions;
matrieletmachinesdebureautique;
matrielscolaire,moyensd'enseignementetdesport;
livres(ventuellementjournaux)
aumeilleurrapportqualit/prix,serviceetdlaidelivraison,ettendrelanormalisation
etlarductiondunombreetchoixdecesfournitures

Cette liste nest toutefois pas exhaustive (do lemploi de ladverbe notamment), mais
pourcetteliste,lesservicessontobligatoirementtenusdesapprovisionnervialaCADEV
33
.La
directiveprciseaussiquelaCADEVestdispositiondesservicespourlesaiderdanslechoix
de leurs fournitures. Elle mentionne encore que la CADEV est charge de stocker le matriel
courant et de le livreraux services ou tablissements scolaires, et, pour les biens qui ne sont
pas stocks la CADEV, den organiser la livraison directe par les fournisseurs. Au niveau de
lorganisation de la gestion des commandes, la directive spcifie galement que la CADEV est
chargedetenirjouruncatalogued'articlescourantssurIntra/Internet.
Le rle de la CADEV en matire dapprovisionnement de matriel scolaire est galement
spcifi dans la Loi sur lenseignement obligatoire (LEO, 7 juin 2011): Le dpartement

32
quidpendduDpartementdesfinancesetdesrelationsextrieures(DIRH)
33
directiveDruide10.1.2

Page|26
dresse chaque anne la liste des moyens et quipements denseignement reconnus qui sont
distribusparlaCentraledAchatdelEtatdeVaud(art.136).
Outre la directive Druide 10.1.1, lorganigramme de la CADEV est le seul document dcrivant
ses activits. La CADEV compte 37 collaborateurs, dont 12 pour le centre ddition (hors
champdaudit).Lesecteurachat,venteetlogistiquecomptedeuxunits:lesecteurlogistique
(pour les domaines administratif et scolaire) qui comprend 7 collaborateurs, chargs
principalement de lorganisation des livraisons de matriel scolaire et administratif et le
secteur achat et vente qui compte 11 collaborateurs, dont 6 acheteurs
34
. Ce dernier domaine
est compos de trois secteurs avec un primtre fixe: le secteur des fournitures scolaires (1
collaborateur), le secteur de lconomat administratif et du mobilier (3 collaborateurs) et le
secteur technique et informatique (2 collaborateurs). Le secteur vente et approvisionnement
est charg des achats hors primtre fixe, de la vente aux entits externes lACV et des
relationsclientsengnral(5collaborateurs).

4.1.2DESCRIPTIONDESPRINCIPALESACTIVITSDELACADEV
Volumetotaldactivit
Horssecteurdition,laCADEVachteetapprovisionnelesservicesdelACVpourunmontant
de CHF 32 millions par anne en biens et fournitures administratifs et scolaires (CHF 38
millionsaveclalocationdimprimantesencopieservice).
Difficultdeconstituerunecartographiedescanauxetdesfluxdachats
La CADEV nepubliant pas de rapport dactivit, le descriptif de lorganisation et des activits,
les canaux dachats, ainsi que le rcapitulatif des volumes dachats ont donc d tre
reconstitus pour cet audit. La ncessit de comprendre les responsabilits en matire
dachats et les diffrents canaux dapprovisionnement, ainsi que dy associer les volumes
correspondants, a requis lorganisation de plusieurs sances avec les responsables de la
CADEV. Ce travail na cependant pas t suffisant pour pouvoir produire ex nihilo une
cartographie prcise et exhaustive des achats, des canaux dapprovisionnement et des
volumes correspondants, ainsi que de lensemble des ressources engages. Dautre part, le
systmedinformationdelaCADEVnecouvrepaslensembledesesactivitsetnepermetpas
de produire des statistiques agrges
35
. Les indicateurs et statistiques produits ciaprs pour
dcrire lactivit de la CADEV ont donc t raliss avec les moyens du bord sur base
dinformations fournies par la CADEV suite des demandes spcifiques. Les rsultats
consolidssontnanmoinssuffisantspourdonnerunordredegrandeurduvolumedactivits

34
Parmiles7autrescollaborateurs:leDirecteurettroiscollaborateurssupportettroiscollaborateursaffectslacomptabilitet
lagestionfinancire.
35
Commecelaadjtvoqu,lesinformationsissuesdusystmecomptabledelEtatdeVaud(Procofiev)selimitentlintitul
descomptesetauxlibellsdescrituresquinepermettentpasdidentifierlanaturedesdpenses.Dautrepart,lelogicielmtier
de la CADEV est une application premirement trs ancienne, qui permet de grer les commandes, mesurer ltat du stock par
article et par fournisseur, mais nenglobe pas tous les achats (hors stock) de la CADEV. Les extractions ralisables partir de ce
logiciel sont trs limites. Compte tenu de la charge de travail quelles impliquent, lquipe daudit a volontairement limit ses
demandesaustrictminimum.

Page|27

de la CADEV et de sa rpartition entre diffrents domaines, informations minimales de base


pourraliserunauditdeperformance.
Matrieletfournituresscolaires:prsdelamoitidesachatsdelaCADEV
Le principal domaine dactivits de la CADEV (hors centre ddition) est lacquisition de
matriel administratif et de fournitures scolaires (matriel dconomat et matriel
pdagogique)pourlenseignementobligatoire(voirgraphiqueciaprs)
36
.Pourcedomaine,la
CADEVestnonseulementenchargedelachatdumatriel,maisgalementdelagestiondes
commandes,delalivraisonetde lapprovisionnement.Celaconcerneplusde 44%duvolume
dactivitdelaCADEV(CHF14.7millions).Unesection,dirigeparunacheteur,estencharge
de ce domaine; elle gre les commandes provenant des 89 tablissements composant le
secteur de lenseignement obligatoire, et organise leur approvisionnement en collaboration
aveclasectionlogistique.
LaCADEVdisposedelocauxpourstockerlematrieletdevhiculespourassurersalivraison.
Chaque tablissement scolaire de lenseignement obligatoire compte un dpositaire scolaire
charg des commandes et de lapprovisionnement. Les commandes seffectuent directement
par les enseignants grce leshop dvelopp par la DGEO et la CADEV et sont consolides
parledpositairequilestransmetlaCADEV.
dontlamoitiestacquiseencommunauniveauromand
Lescantonsromandssesontregroupspourlacquisitiondumatrielpdagogiqueprescritou
recommandparlaConfrenceintercantonaledelinstructionpublique(laCIIP).LaCIIPdite
unepartiedesouvragespdagogiquesEn2012,laCADEVaachetauprsdelaCIIPpourprs
deCHF2.6millionsdouvrages.
Une autre partie des livres scolaires recommands par la CIIP est disponible sur le march et
estacquiseauprsdesdiffuseursdelivres,selondestarifsunifisauniveauromand
37
,pourun
montantdeCHF3.6millionsen2012(CHF4.1millionsen2011).
Pour le matriel dconomat scolaire (stylos, crayons de couleur, gouache etc), les cantons
romands se sont groups en une entit charge de lachat en commun dune partie du
matriel: le groupement romand des fournitures scolaires (GRAFOUS)
38
. En 2012, la CADEV a
acquispourCHF932'000dematrielviacettecentrale.
Au total, sur les CHF 14.7 millions de fournitures scolaires, prs de la moiti, soit CHF 7.5
millions,estacquisedemaniregroupeauniveauromand.

36
Le systme dinformation de la CADEV ne permet pas de produire des statistiques dachats (ou vente) par nature de bien. Par
contre, pour les biens et fournitures faisant lobjet dune imputation interne aux services pour la facturation, soit le 91% du
volume des biens fournis aux services par la CADEV, le numro de compte est renseign. Il est donc possible de prsenter une
rpartitionduvolumedactivitsdelaCADEVpartypedecompte.Ilfauttoutefoistenircomptedufaitquele9%duvolumedes
biensfournisparlaCADEV,quisontfactursparbulletindeversementetnonimputsdirectement,nesontpasrattachsdes
comptesdanslesystmedinformationdelaCADEVetfiguresouslarubriquenonattribuable.
37
NgocisparlaCIIP
38
Le principe de GRAFOUS est le suivant: il sagit dungroupe compos de reprsentants des cantons membres, qui tablit une
listedarticlesacheterencommun.Laparticipationducantonlachatpararticleestfacultative.Parexemple,lecantondeVaud
nachtepaslescahiersquadrillsvialeGRAFOUS maislesfaitproduireparles tablissementsdelaplainedelOrbe.GRAFOUS
estensuitechargdelachatdesarticlesconvenus,maisnegrepasdestock.Lalivraisonseffectueauprsdelconomatscolaire
dechaquecanton.

Page|28
Lesimprimantesmultifonctionsreprsentent18%desachatsrelevantdelaCADEV
Les achats de prestations relatives aux imprimantes multifonctions constituent le deuxime
volume dactivits pour un montant de CHF 6 millions en 2012 (soit 18% du total). Ces
dpenses sont comptabilises sous la rubrique location dobjet mobilier, les machines
tant loues auprs de fournisseurs facturant les prestations la copie (en copieservice). Ce
type dachat ayant t retenu comme cas concret analyser, son processus sera dtaill ci
aprs.OnprcisenanmoinscestadequelerledelaCADEVpourcetypedachatconsiste
ngocierlesconditionsettarifsaveclesfournisseurs,lesmettreenrelationaveclesservices
demandeursetteniruninventaireduparcdemachines.Pourlafacturation,lentretienetles
rparations, le contact seffectue directement entre le fournisseur et les services, sans passer
parlaCADEV.
Achats dordinateurs individuels (14% des achats): une responsabilit partage entre
plusieursservices
La situation des achats de matriel informatique pour les postes individuels est un peu
particulire lEtat de Vaud, car la responsabilit est partage entre plusieurs services. Si la
CADEV intervient dans le processus achat, elle nest, pour une majorit des achats, pas
lacheteusedirecte.Lesindicateursdactivitsproduitsciaprssebasentsurlesinformations
transmisesparlaCADEV(extractiondusystmedinformation).
Le secteur de ladministration est quip avec du matriel PC et le secteur pdagogique pour
lenseignement obligatoire avec du matriel mac. Pour lenseignement postobligatoire, les
ordinateurssont40%macet60%PC.
Les ordinateurs individuels et imprimantes sont acquis via une centrale romande:le
Partenariat des achats informatiques romand (PAIR) qui organise rgulirement un appel
doffres public et slectionne deux adjudicataires auprs desquels les membres (cantons,
communes ou autres entits publiques) peuvent sapprovisionner aprs avoir choisi un des
deux fournisseurs. Cest la CADEV qui reprsente lEtat de Vaud auprs du PAIR et qui est
charge des commandes auprs des fournisseurs. Les achats de matriel informatique acquis
via le PAIR et commands par la CADEV slvent CHF 2.9 millions en 2012, soit le 4% du
volumedesachatsdelaCADEV.
Pourlematrielinformatiquepdagogiquemac,lesachatssontralissencollaborationavec
les consommateurs directs (DGEO, DGEP et SESAF). Cest pourquoi, il est difficile, sur la base
des informations disponibles, dimputer un montant prcis pour les achats du domaine
pdagogique relevant de la CADEV en tant quacheteur, la responsabilit tant partage. Le
graphique de la page suivante est bas sur les chiffres transmis par la CADEV sur la base des
factures imputes aux services pouvant tre rattaches aux comptes lis aux achats
informatiques
39
. Sur la base des informations disponibles, on value que les achats
informatiques reprsentent le troisime secteur dactivit de la CADEV en terme de volume
avec14%desachats.

39
Maiscommeprcisplushaut,ilsnecouvrentpaslensembledesdpenses.LesdpensespourlaDGEOetlaDGEPpourles
achatsetentretiendematrielinformatiqueslventCHF9.8millionsen2012.

Page|29

LconomatadministratifestlequatrimesecteurdactivitdelaCADEVentermedevolume
(11%)
Lematrieletlesfournituresdebureau,maissanslesimprimsnilepapieretlesenveloppes
utilises par le centre ddition (impts, vote par correspondance, etc.), reprsentent un
montantdeCHF3.7millionssoitle11%duvolumefacturparlaCADEVauxservices.Ilsagit
delaquatrimecatgoriededpensesdelaCADEV.
Une grande partie du matriel dconomat est achet via le Groupe des conomats romands
(GRECO)parlebiaisdesacentraleGRAFOSAsoitCHF2.97millions,cequireprsente65%du
montant factur aux services pour les dpenses dconomat. Comme le spcifie la directive
Druide 10.1.1, la CADEV gre le stock de matriel courant et en organise la livraison.
Plusieursarticlesdconomatseronttraitscommecasconcretsdanslasectionsuivante.
Mobilieradministratifetscolaire:4%desachatsdelaCADEV
Avec un montant de CHF 1.4 million en 2012, le mobilier reprsente le cinquime volume
dachatdelaCADEV(4%dutotal).Contrairementauxfournituresdconomat,lemobilierest
livr directement par le fournisseur aux services, la CADEV ne stocke pas les pices de
mobilier
40
.Lesachatsdemobilierfontpartiedescasconcretsanalyss.
Partdesachatsnonimputablesunecatgoriedachats:7%
Les autres achats concernent dune part des achats de catgorie autres (CHF 600000) ou
les achats non attribuables un compte, savoir ceux facturs par bulletin de versement
auxservicesetnonimputsdirectement,quipeuventreleverdescatgoriescidessus(CHF2.4
millions).
Graphique3
Volume (en CHF) des achats raliss par la CADEV en 2012: achats raliss par la CADEV seule et
achats effectus via une centrale romande
-
2'000'000
4'000'000
6'000'000
8'000'000
10'000'000
12'000'000
14'000'000
16'000'000
Fournitures
scolaires
Location objets
mobiliers
Equipement
informatique*
Imprims &
fournit.de bureau
Non attribuables
comptes (facture
par BVR)
Mobilier Autres
Centrales romandes
CADEV seule
*ont tintgrsici,lesdpensesfacturesparlaCADEVauxservicesen2012etlesachatsCADEVauprsduPAIR

Source:CADEV

40
AlexceptiondumobilierrecyclquelaCADEVstockedansunentreptdispositiondesservices.

Page|30
4.1.3ANALYSEENRSUMDESACTIVITSDELACADEV
Lactivit de la CADEV se caractrise dabord par son primtre limit, par son niveau
dimplication dans le processus dachat qui varie fortement selon le domaine, par le fait que
prs de la moiti de ses achats sont acquis par un seul service (la DGEO) et quune part
importantedesesachatsestralisepardescentralesromandes.
Primtredactivitlimit
Dans le chapitre introductif, il avait dj t relev que la part du volume des achats de la
CADEVnereprsentaitquele24%duprimtredachatstotaldelEtat,18%silonenlveles
achats informatiques pour lesquels la responsabilit dachats est partage entre plusieurs
services.
Silapartdesachatsestlimite,telestlecasgalementdesesdomainesdactivits:ainsique
le prvoit la directive Druide 10.1.1 dans sa dfinition restreinte, prs des trois quarts des
achats de la CADEV sont relatifs trois domaines dactivits (fournitures scolaires, location
dimprimantesmultifonctionsetmatrieldconomat).Ceprimtredesachatstrsrestreint
pouruneentitvocationdecentraledachatsexpliqueainsiparladescriptiondesmissions
quiluisontassignesparlEtat
41
quicouvrentunspectrelimitdachats
42
,maisgalementpar
son rle prpondrant en matire dapprovisionnement pour plus de la moiti de ses
acquisitions.
Deuxdomainesprincipaux
Limplication de la CADEV dans le processus dachats et dapprovisionnement varie en effet
grandementselonlanaturedubienachet.Lesfournituresscolairesetlematrieldconomat
sontlesdeuxdomainespourlesquelslaCADEVassuretoutelachanedapprovisionnementet
la relation avec les clients: gestion du stock, commandes fournisseurs et clients ainsi que la
livraisonetlesventuelsretoursetfacturation.Cesdeuxdomainesreprsententunvolumede
CHF 18.4 millions. Ils sont donc considrs comme les deux principaux domaines effectifs
dactivit de la CADEV car ils impliquent une charge de travail, un investissement et une
responsabilit plus importante que pour les biens pour lesquels seule la partie achat ou
passage de commande est ralise comme dans le cas des achats informatiques ou de
servicesdimprimantesmultifonctions.
Unserviceclientprincipal:laDGEOreprsentelamoitiduvolumedachatsdelaCADEV
LerleprpondrantdelaCADEVenmatiredapprovisionnementdefournituresscolairesse
reflte dans la rpartition du volume des achats de la CADEV selon le service demandeur: la
DGEO arrive en tte avec 50% du total, suivie par la DSI
43
(24%) et la DGEP (9%). Les autres
servicesreprsententchacunmoinsde2%desachatsdelaCADEV.

41
ParladirectiveDruide10.1.1ouparlaloisurlenseignementobligatoire.
42
danslamesureoladirectiveDruideestinterprtedemanirerestrictiveetlespectredachatsselimiteauxlmentsfigurant
danslalistenonce.
43
Quiestgalementunecentraledachattransversale

Page|31

Graphique4
Achatsdebiensmobiliersetfournituresadministratifs*etscolairesdela
CADEVparserviceen2012
DGEO
16'402'124
50%
DSI**
7'837'660
24%
DGEP
2'821'070
9%
POLCANT
773'348
2%
ACI
556'094
2%
OJV
494'902
2%
SECRI
549'593
2%
DGES
262'799
1%
Autres
2'314'609
7%
SAN
258'187
1%
Total:CHF32millions
**ycomprislesdpensesducrditd'inventaireenmatrielinformatique(moyenne20102012:CHF7.8millions)
*sansleslocationsd'imprimantesencopieservice

Sources:FinwebetCADEV
Unrecoursimportantauxachatsviadescentralesromandes
Autotal,lesachatseffectuspardescentralesromandesreprsentent38%duvolumeCADEV.
Cet ordre de grandeur est important pour dcrire lactivit de la CADEV car son rle varie
forcment selon sil sagit dun achat directement gr par ses soins et pour lequel la
responsabilitdelensembleduprocessusluiincombe,ousilsagitdunachatralisparune
centralequilatchedachatestdlgue.

4.2 PROBLMATIQUE DES ACHATS COURANTS EFFECTUS


HORSCADEV
Comme dcrit dans le chapitre introductif, parmi les achats de biens faisant partie du
primtredauditetdoncpotentiellementmassifiables,62%sontralissdirectementparles
servicesetnepassentpasparunecentraledachattransversale(CADEVouDSI).
4.2.1 LES ACHATS DE BIENS COURANTS NON CENTRALISSSONT COTEUX ET
RISQUS
Les problmes des achats de biens courants, massifiables et/ou rptitifs effectus
directement par les services sans gestion centralise et en contradiction avec la directive
Druide10.1.2sontdeplusieurstypes:
Ils sont dabord cause de surcot, car acquis des prix plus levs. Les biens achets
endirectnefontpaslobjetdunregroupementde commandesetnebnficientpas

Page|32
des conditions, en principe (et logiquement) plus favorables, ngocies et octroyes
lorsdachatseffectusengrandequantits.
Les achats directs engendrent galement des cots internes cachs: lorganisation
dun achat par un collaborateur nonacheteur professionnel prend gnralement
davantage de temps (prospection, dplacement etc.) que pour un acheteur
professionnel rompu lexercice. De plus, toutes les oprations lies lachat direct
sont ralises souvent durant les heures de travail, non consacres donc
laccomplissementdestchesquirelventdelavritablefonctiondelacheteurdirect.
Acelasajoutelecotadministratifdergularisationdelafacture.Mmesitoutachat
quilsoitdirectouindirectestsoumisauxmmesrglesdecontrleavantpaiement
44
,
letravaildevrificationestplusimportantpourunachatralishorscanalstandard.Il
implique de plus des oprations supplmentaires dans le cas o lachat doit faire
lobjet dun remboursement au collaborateur (si le fournisseur nenvoie pas de
facture).Laprocdureenestalourdieparrapportlasituationolachatesteffectu
par la CADEV, la facture rgle par ses soins et le montant imput directement en
interneauxservicesconsommateurs
45
.
LapratiquedesachatsdirectsestdautrepartdommageablepourlimagedelEtat:un
mme bien acquis par plusieurs units dune mme entit des conditions ou prix
diffrents
46
relve dune gestion incohrente et non professionnelle de lEtat en
matiredachat.
Enfin, les risques de conflits dintrts, dobtention davantages indus, de
dtournement de fonds et de corruption sont, en toute logique, beaucoup plus
importants avec la multiplication du nombre dacheteurs directs non professionnels.
Seules des mesures de prvention et de contrle portant sur un nombre limit de
collaborateurs forms en matire dachat et sensibiliss cette problmatique
peuvent savrer vritablement efficaces et efficientes pour prvenir tout drapage
danscedomaine.
Ainsi, par dfinition, les achats de biens courants, a fortiori ceux figurant dans la directive
Druide10.1.1,effectusdirectementparlesservicessanspasserparlaCADEV,sontconsidrs
commenonperformants.Ilslimitentdautrepartencoredavantageleprimtredesachatsde
la CADEV, diminuant les capacits dobtenir des rabais qui correspondraient lensemble des
achatssilstaientgroups.

44
La directive financire Druide 7.3.1 visa des pices justificatives spcifie notamment que Avant d'tre prsente au
paiement,toutefacturedoittrevrifie(quantit,prix,somme)etvisesoitparlechefdeserviceoutoutepersonnedsignepar
luietagreparlechefdudpartement,soitparledirecteurdel'tablissementousonadjoint.Ladirective7.3.3imposedautre
partlesystmedeladoublesignaturepourtouteimputationcomptable.
45
Pour certains achats, notamment ceux de faible valeur qui doivent tre rembourss aux collaborateurs sur base de tickets de
caisse,lesurcotdergularisationdelafactureestsouventsuprieurauprixdachatdubien!
46
Pourautantlasommedesachatsdubienenquestionreprsenteuncertainvolume.

Page|33

4.2.2 PAS DE PROCDURE DE CONTRLE DU RESPECT DE LA DIRECTIVE INTERNE


DACHAT
Sil existe un contrle de rgularit sur les directives financires (visa des pices justificatives
etdoublesignature)vialeservicedesfinances,aucuncontrlecentralisnestprvuquantau
respectdeladirectivesurlesachats,enparticuliersurlobligationdepasserparlaCADEVpour
la liste des biens mentionns dans cette directive. La CADEV ellemme nest pas investie de
cette mission. Certains services ou dpartements ont tabli des directives internes et
procdentdescontrles,maiscesderniersnesontpasexhaustifs.
4.2.3 MOBILIERETFOURNITURESSCOLAIRES:PRINCIPAUXACHATSDIRECTS
Commementionnprcdemment,lesystmedinformationcomptableactuelnepermetpas
didentifier les achats par nature. Il nest donc pas possible destimer le volume exact des
achats relevant de la CADEV qui ont t effectus par les services, mais uniquement
didentifierlescatgoriesdachatslesplustouchessurlabasedesintitulsdecompte.
Deux types de comptes sont directement lis des biens et fournitures figurant dans la
directiveDruide10.1.1:ceuxrelatifsaumobilieretauxfournituresscolaires.Pourlemobilier
administratif,seulle57%duvolumedesachatsestpassparlaCADEV,cettepartsabaissant
17%pourlemobilierdenseignement.
Au niveau des fournitures scolaires, la part achete par la CADEV se chiffre 58%, le reste
tant acquis directement par les tablissements, gnralement par le biais des enseignants
directement,encontradictiondoncaveclesdirectivesinternes.

LafermeturedelaCADEVenfindanneencouragelesachatsdirects
LemodedefonctionnementdelaCADEV,quiconsistenepasenregistrerdecommandesen
fin danne
47
, ceci afin dviter que les services soient tents dpuiser leurs budgets non
dpenss en cours danne par des achats non strictement ncessaires, a des consquences
nfastes et contraires aux effets escompts. Il force au contraire les services pour lesquels le
besoin dachat est rel et avr, procder des achats en direct gnrant ainsi un surcot,
puisque cest le prix du march qui est gnralement appliqu et non le prix avec rabais
CADEV. Quant aux services tents dacqurir du mobilier non ncessaire, rien ne les
empchedeprocderdesachatsdirects,tantdonnquilnyapasdecontrledurespect
deladirectiveDruide10.1.2.
Par exemple, pour le mobilier administratif, on relve que sur les CHF 820'000 des achats
effectus en direct (nonCADEV) en 2012, la part de ceux acquis en novembre et dcembre
slve63%,cequimontrebienleseffetsngatifsdecettemesuredefermeture.

47
durantlesdeuxderniersmoispourlemobilieretdurantlederniermoispourlconomat

Page|34
Graphique5
Mobilieretquipementdebureauadministratif(Compte31111):rpartitiondunombredecommandesetdes
montantsparmoispourlesachatsnonCADEVen2012

200
400
600
800
1'000
1'200
1'400
j
a
n
v
ie
r
f

v
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b
r
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n
o
v
e
m
b
r
e
d

c
e
m
b
r
e

50'000
100'000
150'000
200'000
250'000
300'000
350'000
400'000
450'000
500'000
Nbrecommandes
(chelledroite)
montanttotalCHF
800'000(chelle
gauche)

Source:Finweb
4.2.4 LA LISTE DES BIENS SPCIFIQUEMENT MENTIONNS DANS LA DIRECTIVE
DRUIDENECOUVREPASLENSEMBLEDESBIENSMASSIFIABLES
Outre les achats directs lis aux biens explicitement mentionns dans la directive Druide
10.1.1,onrelveungrandnombredachatsdirectsdebiensdontlestatutestflou,cecitant
d limprcision du texte de la directive (la liste des biens relevant de la CADEV tant
prcde de la mention notamment!). Ce qui signifie quun nombre important de
catgories de biens potentiellement massifiables et dont il est possible de grouper les
commandesdansunecentrale,sontacquisdemanireindividuelleparlesservices.Ainsi,des
machines, autres quimprimantes multifonctions et quipement informatique, non
mentionnes explicitement dans la liste de la directive Druide,ont t acquises par plusieurs
services de manire non coordonnes: broyeuses de documents, matriel audiovisuel,
machinescaf,quipementpdagogique(machinescoudre,instrumentsdemusiqueetc.)
etc.
Certains de ces biens sont achets via des centrales internes des services (comme la
POLCANTouauSPENcommeonletraiteraauxchapitresconsacrscesservices),notamment
pour le compte 3114 achat de machine et matriel dexploitation (CHF 6.2 millions), le
compte 3118 Achat de matriel de corpset quipement, (CHF 3.6 millions) ou le compte
3135Achatdematirespremiresetfournitures(CHF5.2millions).
Quant aux biens lis aux comptes relatifs aux achats et entretien de matriel spcialis pour
lenseignement et la recherche (CHF 12.4 millions), ils sont en quasitotalit acquis
directement par les entits consommatrices (coles), les achats CADEV ne reprsentant que
3%dutotal.Certainsdecesachatsserontreprisdanslexamendescasconcrets.

Page|35

4.3ANALYSEDECASCONCRETSDACHATSDELACADEV
Lanalyse de lorganisation de la fonction Achats la CADEV est tout dabord aborde par
ltude de cas concrets dachats ou de familles dachats. Ont t retenus: les articles
dconomat administratif, les toners, les enveloppes, les imprimantes multifonctions et le
mobilieradministratifetscolaire.Laproblmatiquedesachatsdirectspourcestypesdebiens
seraabordelorsdelanalysedesautresservices.
4.3.1 ARTICLES DCONOMAT: MISE EN CONCURRENCE INSUFFISANTE DES
FOURNISSEURSETMANQUEDETUDESDEVARIANTESDACHATS
Unegestiondesachatscentresurlapprovisionnement
ConformmentladirectiveDruide10.1.1,laCADEVestchargedelachatdumatriel,mais
galementdustockageetdelalivraisondumatrielauxservices.LaCADEVgrelecatalogue
lectronique, introduit en 2007 en collaboration avec la DGEO pour les commandes de
matriel scolaire (3000 articles). Il contient galement les articles pour lconomat et les
fournitures administratives (500 articles). Le secteur de lconomat administratif est par
ailleurs sous la mme responsabilit que celle du matriel scolaire. Certains articles de
lconomatadministratifsontacquisvialacentraleromandeGRAFOUS.
Les achats dimprims et fournitures de bureau se sont levs CHF 3.7 millions (compte
3101) et ont gnr 8016 factures
48
. Comme constat prcdemment, les oprations
consacres lapprovisionnement sont ainsi prpondrantes dans la gestion des achats du
matrieldconomatlaCADEV.
Le matriel dconomat fait partie des achats simples, non stratgiques, de faible valeur
unitairepourlesquelsilconvientdeminimiserlecotinternedegestion,afinquilnesurpasse
pasleprixdumatrielachet.Cestpourquoidenombreusescollectivitsetentitspubliques
ontoptpourlexternalisationdelagestiondelapprovisionnementdelconomatunefirme
spcialise qui met disposition un catalogue lectronique proposant une liste de matriel
commander, rceptionne les commandes, effectue directement la livraison (gnralement
dans les 24 heures) et adresse les factures (gnralement sur une base mensuelle). Les
avantages avancs sont principalement dus la simplification de la procdure. Le rle du
service des achats se concentre spcifiquement sur laspect stratgique de lachat: dabord
lorganisationdelaprocduredemarchpublicpourlaslectiondelafirme,puisladfinition
des besoins et le choix des articles proposer aux units, la ngociation de leur prix et des
conditions, la rdaction du contratcadre et la supervision des oprations. La partie
oprationnelleetlogistiqueestentirementexternalise.
AucunprojetdtudedecettevarianteorganisationnellenatinitilaCADEV.Lesraisons
invoques sont le manque de ressources pour tudier ces variantes, les collaborateurs en
placetantoccupslagestionoprationnelledelapprovisionnementdesachatscourants.

48
quelaCADEVimputesoitdirectementauxservices(90%desfactures)ousoitleurenvoieparbulletindeversement

Page|36
Procduresdachatsbasessurdespratiqueshistoriques
Pour un certain nombre darticles, la CADEV passe par GRAFOSA qui organise notamment un
appel doffres en procdure ouverte pour deux marchsvolumineux : le papier pour
photocopies (A4 et A3) et fournitures de bureau comprenant 4 lots: classeurs A4, fourres en
plastique, blocsnotes et dossiers de classement en papier. Le matriel acquis via GRAFOSA
reprsente 65% du volume dachat des imprims et matriel de bureau fourni par la CADEV
auxservicesdeladministration.
Pourlerestedumatriel,laCADEVsapprovisionneauprsdedistributeursquiproposentune
palette darticlesavecrabais.Certainsarticles,commeun modledestylobille,sontacquis
par le biais de la centrale romande de matriel scolaire (GRAFOUS) directement auprs dun
fabricantdematrielutilisdanslescoles(crayonsdecouleur,gouache,etc).
LaCADEVprocdeseloncesystmedepuisunequinzainedannes.Lesarticlesfontlobjetde
commandes. Pour les achats acquis directement par la CADEV, il ny a pas de contratscadre.
Les conditions gnrales de la CADEV sappliquent. Pour cette catgorie dachats, il ny a pas
degestionactivedesfournisseurs,niderecherchedenouveauxarticlesoumodedacquisition
plusperformants.
Standardisationpassystmatique
Les articles figurant dans le catalogue y sont pour des raisons historiques. Dans la mesure o
un article est suffisamment command, il est rapprovisionn. Lintroduction dun nouvel
articleaucatalogueseffectueaucoupparcoup,encasderequtefrquentedunarticledela
partdesservices,surpropositiondufournisseuroudelacheteur.
Onrelveainsiquilnyapasdevritabledmarchedestandardisationdesproduitsproposs.
Celleci seffectue de manire empirique. Elle peut savrer suffisante pour certains articles:
par exemple le catalogue propose deux modles dagrafeuses de poche, ce qui parat
largement suffisant pour les besoins administratifs, mais moins pour dautres: on dnombre
dixhuitmodlesdeciseauxdanslecatalogue,cequi,mmeentenantcomptedesbesoinsen
matirescolaire,estmanifestementexcessif,surtoutcomptetenudufaitquelaCADEVstocke
chaquearticle.
Systmedinformationlacunaire
Cettemthodedachatsreproduisantlespratiquesralisesparlepassestenpartiedueaux
possibilits trs limites de procder des analyses conomiques, ncessaires toute
dmarchedachatetafortioritoutchangementdepratique(parexempleexternalisationde
tout ou partie de la gestion de lconomat, dcision dachat directement auprs du fabricant
ouauprsdundistributeur,standardisationparfamilledarticlesetc).
Le logiciel de gestion du matriel dconomat et scolaire qui permet de grer le stock et les
achats fournit uniquement des statistiques par article et par fournisseur. Il ne permet pas de
produire des indicateurs par familles darticles
49
. Toute extraction ncessite une charge de

49
UnetudedelUnitdudveloppementdurable(UDD)datantde2009avaitchiffrlesdpensesparfamilledarticles
dconomat.Ilsagitldesderniresdonnesdisponibles.

Page|37

travailimportante,cequialimitgalementlespossibilitsdanalyseschiffresdanslecadre
de cet audit. Aucun rapport dactivit nest ralis, aucun systme de tableau de bord nest
produit.Lesinformationssontdonclacunaires.
Sans base danalyse solide, il est impossible dvaluer les avantages et inconvnients dun
changementdedmarchedachatetdejustifiercedernierfaceauxservicesconsommateurs.
Lgislationsurlesmarchspublics:unimpratifrespecter
Lesmarchsdefournituressontsoumislalgislationsurlesmarchspublicsqui,enfonction
du montant du march, fixe la procdure appliquer. Rappelons que cette lgislation vise
obtenir loffre conomiquement la plus avantageuse en stimulant la concurrence entre
fournisseurs. Le seuil de la procdure sur invitation est pour le march des fournitures fix
CHF 100'000 et le seuil de la procdure ouverte CHF 250'000. A partir dune valeur de
CHF350'000,lemarchestouvertlaconcurrenceinternationaleselonlaccordOMC/GATT.
Pourlesbiensachetsdemanirerptitive,lavaleurdumarchsecalculesurunepriodede
quatreans.
maispeudappelsdoffresralisslaCADEV
On relve dabord que, hormis les deux appels doffres en procdure ouverte raliss par la
centrale romande GRAFOSA mentionns cidessus, la CADEV na pas organis de procdure
ouverte durant les trois dernires annes (2011 2013), malgr le volume acquis. Quant la
procdure sur invitation, la CADEV y a eu recours 6 fois en 2012 pour un montant de
CHF645'000.
etdenombreuseslacunesdanssonapplicationsontconstates
Pour les marchs lis lconomat, les problmes constats quant au respect de cette
lgislationsontlessuivants:
Pour le matriel dcriture (feutres, stylos, crayons, surligneurs), le volume
dacquisition de la CADEV estim slve environ CHF 500'000 en 2009 (conomat
administratifetscolaire)
50
,cequidpasselargementleseuildelaprocdureouverte.
Pour ce type de fournitures, la CADEV sapprovisionne principalement chez un
distributeur qui fournit galement dautres articles comme les ciseaux, perforatrices,
agrafeuses etc. En 2012, ce distributeur a ralis un chiffre daffaires annuel de
CHF304'933,cequiestgalementsuprieurauseuildelaprocdureouverte(dansla
mesure o le march est considr comme li au fournisseur pour une famille de
produits).
Pour certains articles, la CADEV organise une procdure sur invitation, par exemple
pour les surligneurs, ces derniers reprsentant un march de CHF 50'000 par anne
environ.Onsinterrogesurlopportunitdemettresurpieduneprocdurespcifique
pourunarticleisolquifaittoutefoispartiedunefamilledeproduitsstandardsetde
faible valeur unitaire que les distributeurs fournissent dans leur intgralit. Un appel
doffresglobal,enprocdureouverte,pourlesarticlesdconomatsoitglobalsoitpar

50
)selonunetudedelUnitdedveloppementdurable(UDD)

Page|38
famille de produits et comportant plusieurs lots
51
serait non seulement adquat par
rapport la lgislation sur les marchs publics, mais plus efficace en terme
dorganisationdesprocdures.
On relve dautre part que les achats auprs dun fabricant de matriel dcriture
administrativeetscolairequiproposesesarticlesviaGRAFOUSetquiraliseunchiffre
daffaires de CHF 780'000 par anne avec la CADEV nont fait lobjet daucune
procduredemarchpublic,alorsqueleseuildelaprocdureouverteestlargement
dpass.Lescommandessontralisesengrgr,toujourssurunebasehistorique,
cefabricanttantfournisseurdelonguedatedestablissementsscolaires.
On note galement que la fourniture de toner et cartouches dimprimantes, qui
reprsente un montant de CHF 1.6 millions annuel
52
et qui est attribu un
distributeur qui approvisionne les services pour tous les modles de toners et
cartouches,napastsoumiseunappeldoffresenprocdureouverte.
duesaumanquederessourcesetdecomptencesinternesainsiqulabsencedecontrle
Laquestiondelanonconformitlalgislationsurlesmarchspublicsatvoquelorsdes
sances avec la CADEV. Il a t avanc que la mise en conformit des pratiques de la CADEV
avec cette lgislation reprsenterait une charge de travail importante et un investissement
consquentetquelescollaborateursenplacetantoccupsparlagestionduquotidienetpar
les tches dapprovisionnement, nont pas les moyens de dgager du temps pour revoir la
politique dacquisition et se conformer la loi. La CADEV ne dispose effectivement pas de
ressourcesinternesnidexprienceenmatiredorganisationdeprocduresouvertes,nidans
lardactiondecontrats,quifontobligatoirementsuitedetellesprocdures.
Rappelons, comme mentionn prcdemment, que pour le matriel dconomat, la CADEV
procde par commandes au coup par coup, sans contrat, ni contratcadre. Ce mode de
faire,qui prsente desrisquesen cas denonrespect de clausesimportantes du contratdela
part du fournisseur, nest plus en vigueur dans les centrales ayant rform et modernis leur
fonctionAchats.
Cette situation de non respect de la lgislation sur les marchs publics est galement due
labsence de contrle au niveau de ladministration quant au respect des procdures
requises
53
.

Quinze articles de petit matriel dconomat: un comparatif rvle un potentiel minimum


dconomiesde19%(CHF140'000)...
Trois entits ou collectivits publiques contactes dans le cadre de cet audit ont accept de
transmettre les prix dune slection darticles des fins comparatives
54
. Deux demandes

51
danslamesureolagestiondelconomatnestpasexternalise.
52
selonunetudedelUnitdedveloppementdurablede2009.
53
Dans son rapport no 18 Audit de lapplication de la lgislation sur les marchs publics lEtat de Vaud, la Cour avait
recommand de mettre en place un systme de contrle de conformit des procdures lEtat (recommandation no 5) et de
renforcerlesupportlorganisationdesprocdurespourlesservices(recommandationno3).
54
Lesprixsontstrictementconfidentiels(desdclarationsdeconfidentialitonttsignesdepartetdautredanslecadredece
benchmark).

Page|39

doffres ont t ralises auprs de deux firmes spcialises dans lapprovisionnement de


matrieldconomatpourlesentreprisesetcollectivitspubliques,pourcesarticles;cesdeux
entreprises ont fourni des offres de prix pour des articles identiques, ainsi que pour des
articlessimilairesmoinschers(danslamesureoellesenproposent).Autotal,celareprsente
doncunmaximumdeseptprixcomparatifs
55
.Cesarticlesdconomatontdonctchoisissur
labaseducatalogueCADEV,enfonctiondesquantitsachetes(connuesouprsumes),soit
quinzearticlesreprsentantunvolumedachatsdenvironCHF730'000paran.Lesprixutiliss
pourlecomparatifsontceuxappliqusparlefournisseur(horstaxe).
Il faut souligner demble que le comparatif pour ces articles ncessite la prise en compte de
certains facteurs. Dune part, les trois autres entits ont externalis lapprovisionnement de
leurconomat.Leprix delarticlede cesentitsinclutdonclesfraisdestockage,delivraison
et de gestion de la commande support par la firme externe, le prix des articles CADEV
nincluant pas ces cots qui figurent, de manire groupe, dans les comptes de
fonctionnement de la CADEV. A toutes conditions gales, le prix CADEV devrait donc tre
infrieurauxautres.
Dautre part, on note que les articles proposs par la CADEV sont tous gnralement de
marque connue, alors que les trois entits publiques recourent le plus souvent des articles
similaires de marque moins connue mais dont le niveau de qualit a t test et reconnu
comme adquat pour lusage qui leur est destin. On relve quune des entits a pour
politique de proposer systmatiquement une variante de marque et une variante sans
marquepourlemmearticle.
LetableaucidessousillustrelesrsultatsducomparatifetpermetdesituerleprixCADEVpar
rapport aux autres entits ou offres considres. Il faut donc tenir compte du fait que le prix
CADEVninclutpaslesfraisdestockage,detransport,demanutentionetde traitementdela
facture contrairement aux autres comparatifs. Malgr cela, on relve que dans la plupart des
cas,ontrouveuncomparatifmoinscherquelaCADEV.Ladiffrencepeuttreimportante,le
prixCADEVtantde5%476%pluscherqueleprixleplusbas.Pourunseularticle,laCADEV
proposeleprixlemoinscher,etpourquatrearticles,elleafficheleprixlepluscher
56
.
Surcettebase,onpeutestimerlconomieminimale
57
ralisersilaCADEVacquraitlarticle,
ouunmodlesimilaire,pourleprixlemoinscherconstat
58
.Pourdouzearticlespourlesquels
les quantits consommes sont connues, un potentiel dconomies denviron CHF 140'000
pourraittreralis,soit19%dutotalsousrevue.

55
On relve toutefois quil est rare que toutes les entits publiques et les deux firmes proposent des articles identiques ou
similaires. Le nombre darticles sur lesquels porte chaque comparatif est donc de minimum deux (le nombre est indiqu dans le
tableaurcapitulatif).
56
OnnotetoutefoisquetouslesprixCADEVdesarticlesexaminssontinfrieursauxprixdedtailenmagasin.
57
Ilsagitdconomieminimale,carilfaudraitencoreenleverlesurcotdelexternalisationdelagestiondelapprovisionnement
des articles, puisque tous les prix compars sont pratiqus par des entits ayant opt pour ce mode de gestion des achats du
matrieldconomat.
58
Lesmodlessimilairesonttpropossparlesentitsoucollectivitsayantparticipaubenchmark.Danslecadredecetaudit,
pourdesquestionsdefaisabilit,ilnapastprocddescomparatifsdequalit.Ilsagitdoncdevritablecomparatif,carla
qualitnestpasforcmentgale.Lepotentieldconomiesinterprtedonccommelamargedconomiequilseraitpossiblede
raliserencasdachatdunproduitayantlammeutilisation,maispouvanttredequalitmoindre.

Page|40
Tableau2
Comparatif pour 15 articles dconomat entre le prix CADEV et le prix le moins cher parmi trois autres entits
publiquesetdeuxdemandesdoffres
articlelemoins
cher
identique/simila
ire
typed'appel
d'offre
CADEV
Nombre
compa
ratifs
CADEVle
pluscher?
diffrencede
prixd'achat
CADEVetarticle
lemoinscheren
CHF
diffrence
deprixen
%*
Quantits
distribuesparla
CADEVparan(si
donne
disponible)
Potentiel
maximum
d'conomieen
CHF/an**
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)
FeutreEdding750dor identique grgr 2 oui 0.30 13% 9'578 2'873
EddingMarqueurpermanent3000 similaire grgr 2 oui 0.52 50%
Surligneuredding345ptebissaute
rose/total similaire invitation 6 non 0.23 107% 34'767 7'893
StylobilleLooxbleurechargeable(art.
100323) similaire grgr 5 non 0.93 476% 16'584 15'349
StyloCarand'Achebilleusageuniquerf.
825bleu similaire grgr 6 non 0.39 130% 30'238 11'793
LercheCiseauxMagna49321,0cmpoignenoire similaire grgr 6 non 2.43 304% 1'000 2'430
Wekociseaux340410cm similaire grgr 6 non 1.52 219% 1'500 2'278
PorteMinePENAC0.5avecgomme similaire grgr 5 non 0.71 118% 6'807 4'833
BiellaClasseurA4dos7cmfentreaudos
orange similaire ouvert*** 6 non 0.08 5% 260'000 20'228
PochedelaminageA3125micronsBrillant
(Gloss)paquetde100 invitation 3 non
CADEVle
moinscher
RpertoireA4120PPgris,parunit similaire grgr 3 non 0.36 53%
100%recyclperforBlocNote4/4mm100
feuilles65g/m2 similaire ouvert*** 3 non 0.08 7% 20'000 1'600
OrdoClassicoELCO(emballage100) similaire ouvert*** 3 non
1.39
(pour100) 11% 338'000 4'698
Pochestransparentesstandard85m/A44
trousmatireplastiquegraine(100) similaire ouvert*** 4 oui
2.25
(pour100) 107% 1'103'000 24'818
ChemiseA4PP,graine,ouverturesur2ct,
avecencochelatrale120m(100) similaire ouvert*** 4 oui
2.21
(pour100) 58% 1'888'000 41'725
Potentield'conomie 140'519
*Exempledelecture:leprixduFeutreEdding750dorest13%pluslevlaCADEVquelecomparatiflemoinscher
**lepotentiel(colonne8)estobtenuenmultipliantlacolonne5:cartdeprix(ramenl'unit)parlesquantits(colonne7)
***GRAFOSA
DsignationProduits

Le recours des articles sans marque et lexternalisation de la gestion de lconomat


devraitpermettredesconomies
Ce premier comparatif montre quil existe un potentiel dconomies effectuer en tudiant
des variantes non seulement en terme dapprovisionnement (externalisation partielle ou
totaledelagestiondelconomat),maisgalementenoptantpourdesarticlesnonmarqus.
Mme si ce potentiel nest pas entirement ralisable, la marge constate pour ces articles:
soitauminimum19%(conomiesencasdexternalisationnoncomprise)encourageexplorer
ces pistes et pratiquer une politique plus dynamique de recherche de nouveaux produits
similaires aux produits existants, mais de prix infrieurs, selon un niveau de qualit valuer
sur la base dune analyse des besoins clients plus approfondie dans lobjectif doptimiser le
rapportqualit/prixdesachats.Leschangescesujetavecdautresentitspubliquesqui,on
laconstatdanslecadre decetaudit, sonttoutfaitouvertesauxdmarchescomparatives
etycollaborentvolontiers,seraientpoursuivre.
Lesarticlesissusdeprocduresouvertesdemarchpubliconttintgrsdanslecomparatif.
Mme pour ces derniers, on note quun potentiel dconomies existe. Il sagirait dans ces cas
dtudier les spcifications de larticle figurant dans lappel doffres et de les comparer avec
cellesdelarticlesimilaireaffichantleprixlemoinscheretdexaminersilaqualitexigenest
pastropleve.

Page|41

Comparatifdetoners:potentieldconomiesestimenviron12%paran(CHF190'000)
Outre cette slection darticles dconomat, un comparatif a galement t sollicit pour
plusieursmodlesdetonersetcartouchesdimprimantes(quireprsententunmarchestim
CHF 1.6 million par an). Deux autres entits acquirent des modles identiques ceux
slectionns proposs par la CADEV, les modles tant galement proposs par les firmes
auprsdesquelsunappeldoffresfictifatralis.
A la CADEV, ces articles sont commands via le catalogue lectronique CADEV et livrs
directementparlefournisseur(ilsagitdundistributeurapprovisionnanttouslesmodlesde
toners et cartouches). Dans ce cas, les prix portent donc sur des articles identiques et des
prestationsliescomparables.
LesprixpropossparlaCADEVsontde6%20%pluslevsquelecomparatiflemoinscher
(le prix CADEV nest jamais le moins cher). Pour quatre articles sur six, cest la CADEV qui
propose le prix le plus lev. Comme mentionn prcdemment, ce march navait pas fait
lobjetduneprocduredemarchspublicsadquate,puisquuntelvolumencessiteunappel
doffres en procdure ouverte. On relve donc que le dficit de mise en concurrence et de
dynamismedanslarecherchedesolutionsdachatspermettantdoptimiserlesprixpsesurla
performance des achats de cette famille de produits. Si lon applique ces achats un rabais
correspondantaupourcentagemoyendesdiffrencesconstatesentreleprixCADEVetleprix
du comparatif le moins cher du benchmark (12%), on peut valuer le potentiel maximum
dconomiesCHF190'000paran.
Tableau3
Typed'article
Di ffrenceentrel epri xCADEVet
l epri xducomparati fl emoi ns
cher(en%)
EncreXEROX108R00723(Cyan) 20%
EncreEpsonrf.T636100(Noir)ainsiqueautrescouleurs 17%
EncreHPC4942A(Magenta) 6%
XEROX108R00645 6%
DrumXEROXrf.108R00649(Jaune) 6%
DrumBROTHERrf.DR200 16%

Calcul:(prixCADEVprixcomparatiflemoinscher)/(prixcomparatiflemoinscheren%

Marchdesenveloppes:casparticulierdunemiseenconcurrenceefficacedesfournisseurs
Le march des enveloppes administratives reprsente un gros volume (entre CHF 500'000 et
CHF 700'000 par an), car il comprend dune part les enveloppes utilises pour le vote par
correspondance, dont le volume est variable selon le nombre de scrutins (CHF 138000 en
2010etCHF288'000en2012)etcellesdestinesauxcourriersdemasse(impts,servicedes
automobiles,servicedupersonneletc),pourunvolumeannuelentreCHF364'000(en2012)et
CHF400'000(en2011).Auniveaudesfournisseurs,seulsdeuxfabricantsexistentenSuisse.
Avant 2009, aucune mise en concurrence ntait organise sur ce march, ctait le fabricant
quiavaitdveloppleprototypedenveloppespourlevoteparcorrespondancedanslecanton
de Vaud qui obtenait lensemble du march (en violation donc avec la lgislation sur les
marchs publics, le seuil de la procdure ouverte tant largement dpass!). Avec larrive

Page|42
dunnouveauresponsabledecesecteurlaCADEV,lesdeuxmarchsdenveloppes(votepar
correspondance et administration) ont fait lobjet dun appel doffres sur invitation qui a
permis de mettre les deux fournisseurs en concurrence et de faire pression sur les prix. Des
critresdedveloppementdurableonttgalementintroduits
59
.
leprixCADEVestenmoyenne50%moinscher
Danslebenchmark,onrelvequelesprixdesenveloppesadministrativessontnettementplus
avantageux la CADEV. Par exemple, pour le modle denveloppes le plus consomm (C5
autocollantesrecycl100gsansfentre),leprixproposparlaCADEVestdenviron50%moins
cher que celui pratiqu par deux autres entits publiques. Mme sil faudrait rajouter au prix
CADEV le cot du stockage et de la livraison (les deux autres entits externalisant la gestion
desachatsdenveloppes),lesprixCADEVsont,encomparaison,performantsetquelamiseen
concurrenceraliseaportsesfruits.
Toutefois,pourtreenconformitaveclalgislationsurlesmarchspublics,cemarchaurait
d faire lobjet dune procdure ouverte, le volume dpassant le seuil de la procdure sur
invitation
60
.

MOBILIER:UNMODEDORGANISATIONDESACHATSRATIONALISER
Mobilieradministratif:explosiondesdpenses,moratoirepuisstandardisation
En2012,lesdpensespourlemobilieradministratifacquisvialebudgetdefonctionnementse
sont leves CHF 2 millions et CHF 1 million en 2011. Ces deux annes, un moratoire des
dpenses avait t dcrt (pas de renouvellement de mobilier), suite une explosion des
dpenses en 2008 o elles ont culmin CHF 3.5 millions, montant galement dpens en
2009et2010.Ladcisiondunmoratoireatprise,dufaitquilnexistaitaucunstandardde
mobilier appliqu lEtat. En cas de besoin de mobilier, les services taient orients par la
CADEVauprsdedistributeursaveclesquelslaCADEVavaitngocilesconditions(unedizaine
de fournisseurs taient rfrencs accordant un rabais de 10% 20%). En labsence de
standardisation, les services disposaient dun choix largi auprs de ces distributeurs, ce qui
expliqueenpartielahaussedesdpensesconstates.
UnedmarchedestandardisationdumobilieradministratifaainsitinitieparlaCADEV,ce
quiconstitueunerponseadquateceproblme.Anoterquedanstouteslesautresentits
oucollectivitspubliquescontactesdanslecadredecetaudit,lemobilieratstandardis,
souventdepuisplusieursannes.

59
Larorganisationdecemarchataccompagneduneanalyseenmatirededveloppementdurablequiaportsurtoutle
matrielpapieretenveloppe,encollaborationaveclUDD.UnedirectiveDveloppementdurablepapieretenveloppesat
dicte en avril 2011. Elle comprend une liste darticles pour lesquels un label particulier de dveloppement durable doit tre
appliqu(parexemple:FSC100%recyclingouBlaueEngel).
60
Anoterquuneprocdureouverteproduiraitlesmmesrsultats,comptetenudufaitquelesdeuxfabricantsayanttinvits
soumettredesoffrespourcemarch,sontlesseulsexistantsenSuisse.Etmmesilsagitdunmarchouvertlaconcurrence
trangre, les contraintes dapprovisionnement et de ractivit sont telles que, de toute vidence, seules des entreprises
implantesenSuisseetdisposantdelinfrastructurencessairesontmmederalisercemarch.

Page|43

Graphique6
Evolutiondesdpensesdemobilierl'EtatdeVaud(enCHF)

500'000
1'000'000
1'500'000
2'000'000
2'500'000
3'000'000
3'500'000
4'000'000
2005 2006 2007 2008 2'009 2'010 2011 2'012
31111Achatsmob.&quiptdebureau
3112Achatsmobilierenseignement

Source:Finweb

Deuxmodlesdemobilierstandarddisponibles
Enmai2013,leConseildEtataprisladcisiondestandardiserlemobilier.LadirectiveDruide
atmodifieenconsquenceenaot2013
61
.Apartirdecettedate,deuxmodlessontainsi
proposs: bois ou mtal. Chaque modle comporte un quipement pour un poste de travail
individuel(table,tablede retour,corpsdebureau,armoirebasse),unenvironnementbureau
(armoire haute, classeur dossier suspendu) et un environnement cadre (tagres, table de
runioncarre).
Tableau4:Prix(HT)dumobilierstandardproposparlaCADEV(enCHF)
Typemobi l i er
Boi s Mtal
postedetravai l i ndi vi duel 2'302 3'115
envi ronnementbureau 1'622 1'601
envi ronnementcadre 930 1'266
si ge 548 548
total 5'402 6'530
Typedemodl e

61
LaDirectiveDruide10.1.1comprenddeuxalinassupplmentairesrelatifsauxtchesetmissionsdelaCADEV:
b) de doter lACV de mobilier de bureau harmonis et standardis (dcision du Conseil dEtat du 29 mai 2013). La dmarche
concernelesachatsponctuelsdemobilierenquantitsrduites,manantdescommandespassesparlesclientsdelACVsurle
siteintranetdelaCADEV.DemeurentrserveslesprocduresMarchspublicsconformmentlalgislationenvigueurainsique
lesprojetsarchitecturauxdenvergure.Deuxlignesdeproduitssontoffertes.Pourtouteslescommandesdemobilier,lesservices
sontprisdesadresserlaCADEV.
c)deprocderauxappelsd'offrespourl'acquisitiondemobilierhorsmobilierstandarddcritaupointb).Lesngociationspour
l'achat de mobilier sont systmatiquement excutes sous la direction de la CADEV qui participe, ds leur constitution, aux
groupes de travail et commissions qui traitent de l'acquisition, de la location et de l'entretien de mobilier et de machines de
bureau()...

Page|44
Lorganisation dun appel doffres sur invitation a permis daccrotre sensiblement les
rabais
LaCADEVavaitlancunappeldoffressurinvitationauprsdesdistributeursjusquelagrs.
Parmi les deux distributeurs ayant remport le march, le rabais prcdemment accord par
undesdeuxdistributeurs:25%,estpass40%,consquencelogiquedunedmarchevisant
concentrer les commandes auprs dun nombre restreint de fournisseurs qui, ralisant un
plusgrosvolumedaffaires,peuventaccorderdesrabaissupplmentaires.
Anoterquelesautrescollectivitspubliquescontactesdanslecadredecetauditonttoutes
procd un appel doffres ouvert. Compte tenu des montants en question, cest
effectivementcetteprocdurequiauraitdtreappliquepourcetappeldoffres.

maissestavrinsuffisantpourassurerdesachatsperformants
Siladmarchedestandardisationestsaluer,onconstatequelamiseenconcurrencelimite
(et non conforme la lgislation sur les marchs publics) na pas permis dobtenir les prix en
vigueur dans dautres entits publiques pour des articles identiques ou similaires ayant fait
lobjetduneprocdureouvertedemarchpublic.Lersultatduncomparatifdeprixentrele
mobilier standard (bois) de la CADEV et celui de trois entits publiques figure dans le
graphiqueciaprsquiillustrelcartdeprixentrelarticledelaCADEVetlquivalentdansles
troisentits.
OnnotequetouslesarticlesproposssontpluscherslaCADEV(lexceptiondeltagreo
une entit propose un article similaire de prix plus lev) et que les diffrences sont
importantes; lcart peut aller jusqu 189% dans le cas de la table de travail et la table de
retour.

Pourlquipementmobilierindividueltotal,leprixCADEVestde24%92%pluscherquele
comparatiflemeilleurmarch
Pourlensembledelassortiment,lentit2proposeunprixtotalpresquedeuxfoismoinscher
que la CADEV (la CADEV est 92% plus chre), avec les entits 1 et 3, lcart de prix est de
respectivement24%et33%.

Page|45

Graphique7
Mobilierstandarddebureauenbois:cart(en%)entreleprixdumodleCADEVetceluidetrois
autresentitspubliques
50%
0%
50%
100%
150%
200%
tabledetravail
ettablede
retour
corpsdebureau
avectiroirs
armoirebasse
rideau
armoire
portes
battantes
classeurs
dossiers
supspendus3
tiroirs
Etagre,
bibliothque
tablederunion
carre
sige* Total
Entit1
Entit2
Entit3
*Chaqueentitproposantdiffrentsmodlesdesige,c'estlamoyennequiatretenuepourlecomparatif
**touteslespicessaufleclasseurdossiersuspendu,articlenondisponibledansl'entit1
lecturedugraphique: pourl'quipementmobiliercomplet(sauf
classeursdossiers),laCADEVproposeunmodle92%pluscher
quel'entit2,soitunprixpresquedeuxfoispluslev.

etlcartvade15%53%pourdespicesdemobilierstrictementidentiques
Si une partie des carts pourrait sexpliquer par une diffrence au niveau de la qualit du
mobilier,telnestpaslecaspourtouteslespicesdemobiliercarcertainessontidentiques.Le
corpsdebureau,larmoirebasseetlarmoireportesbattantespropossparunedesentits
sont les mmes que la CADEV (mme modle et mme fabricant). Pour ces pices, la CADEV
lesproposedesprixentre15%et25%pluslevs.
Dautre part, un modle de siges est identique dans une autre entit publique, mais pour
cettedernire,lefournisseurappliqueunrabaisde49%,tandisqueseuls22%sontoctroys
laCADEV,leprixdelaCADEVestdoncde53%suprieur.
prsentantunpotentieldconomiesdeCHF360'000CHF960'000paranpourlEtat
Ces rsultats montrent quil existe une marge de progression importante au niveau de la
performance des achats de mobilier et quune plus grande ouverture la concurrence
permettrait des conomies substantielles. Si lon applique les taux de rduction constats
entre le prix de lassortiment CADEV et celui des autres entits compares (allant de 18%
48%
62
) lensemble des dpenses de lEtat pour le mobilier administratif (CHF 2 millions en
2012), cela reprsenterait un montant potentiel de CHF 360'000 CHF 960'000 par an
conomisersurlesdpensesdemobilier
63
.

62
Le calcul du pourcentage seffectue dans ce cas par rapport au prix CADEV plus lev (dans le graphique, il est calcul en
rfrenceaucomparatiflemoinscher)
63
CestauxsontcalculspartirducomparatiftablisurbasedumodlestandarddumobilierCADEVbnficiantdunrabaisplus
importantqueceluiquitaitpratiquavantstandardisation.Ilsseraientencoreplusimportantssilecomparatifavaitteffectu
surlabasedesachatsdemobilierCADEVavantstandardisation.

Page|46
Pour cela, il est toutefois impratif que la CADEV dispose dinformations concernant les
quantits et types de mobilier, tienne des statistiques jour, ce qui permet de prvoir les
quantits acqurir. Les donnes de quantits sont en effet indispensables la ralisation
dunappeldoffrespermettantaufournisseurdvaluerlerabaisaccorder.Actuellement,la
CADEV nest pas en mesure destimer ces quantits tant donn la part importante dachats
effectusdirectementparlesservicesauprsdesfournisseurs(voirpoint4.2.2),cequipeuten
partieexpliquerlesprixpluslevspropossparcesderniers.
Pour amliorer la performance des achats de mobilier, il est indispensable que les achats
directs (actuellement 43% pour le mobilier administratif) soient proscrits et que le respect
strict de la directive 10.1.1 soit assur. Le dlai de carence impos par la CADEV
actuellement avec sa fermeture aux commandes de mobilier en novembre et dcembre doit
galementtresupprim.
Mobilierdanslesecteurdelenseignement:unestandardisationncessaire
Lachatdemobilierscolairesestleven2012CHF1.3million,ila,toutcommelemobilier
administratif,tsoumisunmoratoireen2010et2011suiteunehaussedesdpensesen
2008et2009.
Lemobilierdusecteurdelenseignement
64
nafaitpourlheurelobjetdaucunedmarchede
standardisation.
Lemobilierinitialdungymnaseoudunecole professionnelleatgnralementacquisen
bloclorsdelaconstructiondeltablissementetfaitpartiedummecrditdinvestissement.
Lemarchdumobilierconstitueleplussouventunlotspardelappeldoffresportantsurla
construction du btiment. Le choix du mobilier est donc issu dune procdure dadjudication
publique pilote par la Commission de projet en charge de la construction. Cest pourquoi la
varit de modles de mobilier denseignement est large dans les tablissements de
lenseignement postobligatoire. Les fournisseurs sont nombreux et ne sont donc pas
forcmentceuxrfrencsparlaCADEV.Lorsduremplacementpartieldepicesdemobilier,
ltablissement sadresse gnralement au fournisseur initial pour assurer lunit de
lquipement dans les salles. Cela peut expliquer la faible part des achats de mobilier
denseignementacquisparlaCADEV(17%en2012).
Aveclexamendumobilieradministratif,onconstatequelegainobtenuaprsunedmarche
destandardisationdesachatsimpliquantunappeldoffrespublicestimportantauniveaudes
rabaisaccords.Ilgnredautrepartdesconomiessubstantiellesentermedesimplification
duprocessusdachat.
Pourcetaudit,desdocumentsdappeldoffresetdadjudicationdemobilieracquislorsdune
constructiondenouvellessallesduntablissementdelenseignementpostobligatoireontt
demands
65
. Il a t constat que lorganisation dun appel doffres pour du mobilier tait

64
Le mobilier scolaire acquis par lEtat concerne uniquement le secteur de lenseignement postobligatoire (gymnase et coles
professionnelles).Lemobilierpourlenseignementobligatoireestchargedescommunes.
65
Il sagit du mobilier acquis dans le cadre du crdit douvrage li linstallation de 34 classes supplmentaires l'EPCA, EPCL,
CPNV, EPM pour CHF 13.250 millions et dplacement des pavillons du Gymnase de Nyon sur le site de la HEP pour CHF 3.150
millions(EMPDno192012).DanscetEMPD,lemontantestimpourlemobilierslevaitCHF251'000.Danslappeldoffres,le

Page|47

complexeetncessitaituneprparationminutieuse,souspeinedecommettredeserreursde
procdurepouvanttresanctionnespardesrecours
66
.Onpeutsinterrogersurlefficacitde
lancerchaqueconstructiondtablissementoudenouvellessalles,unnouvelappeldoffres
pourunlotdemobilier,alorsquelastandardisationdecemobilierncessiteraitlorganisation
dun seul appel doffres valable plusieurs annes pour lquipement de plusieurs nouvelles
constructions ainsi que pour le renouvellement de mobilier acquis par le budget de
fonctionnement(voirciaprs).
Descollectivitspubliquesontdjprocdcette dmarchedestandardisationdumobilier
denseignement. Une de ces entits, contacte dans le cadre de cet audit, a fourni les
informationsconcernantlesmodlesetprixdeplusieurspicesdemobiliersimilairescelles
ducastudi(latotalitdespicesntaientpascomparables).
Pourlemodleacquispourltablissementvaudois,lefournisseurdetablesayantremportle
marchaaccord49%derabaissuitelappeldoffrespublic.
Ce comparatif offre un rsultat plus contrast que pour le mobilier administratif: pour les
tables (les plus commandes), ltablissement vaudois a obtenu de meilleurs prix. Par contre,
pour les chaises (surtout celles commandes en grandes quantits), le modle standard de
lentit X est 40% moins cher. Au total, si lEtat de Vaud stait approvisionn auprs des
fournisseurs du mobilier standard de lentit X, il aurait ralis des conomies de 16% (CHF
40'000).
Graphique8
Mobilierpourl'enseignement:cart(en%)entrelesprixdumobilieracquispourunnouvel
tablissementducantondeVaudetlemobilierstandardd'uneentitpubliqueX
8%
74%
35%
44%
67%
-60%
-40%
-20%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
tabledetravaildim1300*600
(466pices)
tabletravail650*650
(72pices)
tabledetravail1300*600
aveccanalcblespivotants
(53pices)
chaisedetravailpivotanteen
stratifihtre(126pices)
Chaisesempilablessigeet
dosencontrplaquhtre
laqunaturel(1013pices)
tablelves chaise
diffrenceprixVaudprixentitX(en%prixentitX)
lecturedugraphique: pourleschaises,leprixdumodleacquis
pourl'tablissementvaudoisestsuprieurde67%auprixdes
chaisesstandardproposesparuneautreentitpubliqueX

montanttotalannonctaitestimCHF410'000etportepourlesprincipalespicesdemobilierenviron1000chaiseset470
tablesdoubleset75tablessimples.
66
Par exemple, dans ce cas, les tables et les chaises avaient t au dpart considres comme un seul lot. Aprs examen des
offres,ladjudicateuradciddesparerlelotetdattribuerlestablesunsoumissionnaireetleschaisesunautre,cequinest
pasautorisparlalgislationsurlesmarchspublics(ilauraitfalluprciserquelesoffrespartiellestaientadmises).Ilnyapas
eu de recours, mais ce mauvais formatage aurait pu en susciter un de la part dun soumissionnaire estimant avoir subi un
prjudice.

Page|48
Bien que ce comparatif ne porte dune part que sur un march au niveau vaudois et ne
comprenne dautre part quune seule entit comparer, il illustre nanmoins des effets
positifsdelastandardisationdumobilier.Ainsi,afinquelesachatsdemobilierscolairesoient
performants et rationnels, il est donc ncessaire de procder galement la standardisation
dumobilierpourlenseignement,toutcommecelaatralispourlemobilieradministratif,
enveillanttoutefoisappliquerlaprocduredemarchpublicadquate.
Harmonisation entre la procdure dachats du mobilier dinvestissement et du mobilier
defonctionnementraliser
Le traitement diffrenci de la procdure dachat de mobilier (denseignement ou
administratif)selonquilsagissedemobilierliunenouvelleconstructionoupas,estprvu
dans une annexe des directives de construction du SIPAL, rcemment dicte (en juillet
2013)
67
. Cette dernire prcise que le mobilier acquis pour un investissement est de la
responsabilitdelaCommissiondeprojet(nommeparleConseildEtat)sousladirectionde
la division Architecture et Ingnierie du SIPAL et que le reste, soit le mobilier de
renouvellement ou celui non li une nouvelle construction, est de la responsabilit de la
CADEV. Une collaboration de la CADEV est prvue dans le cadre des projets dinvestissement
et une clause prcise que .les entreprises soumissionnaires qui sont actuellement au
bnfice de contrats de fourniture avec la Centrale d'achats de l'Etat de Vaud (CADEV) ont
l'obligation d'offrir, au minimum, des conditions conomiques quivalentes dans la prsente
offre.Lenonrespectdecetteconditionestunecaused'exclusiondumarch.
Cette collaboration ne suffit toutefois pas pour raliser des achats performants. Ce double
canal dachat de mobilier limite les effets positifs de la dmarche de standardisation opre
pourlemobilieradministratif.Toutlemobilieracquisvialebudgetdinvestissementchappe
la standardisation et diminue les quantits acquises de mobilier standardis et donc limpact
surlarductiondeprix.Cesystmeperptuegalementladisparitdquipementconstate
actuellementavecunemultiplicitdesfournisseursauprsdesquelslestablissementsseront
contraintsdeserapprovisionnerencasdebesoinderenouvellement.
Il apparat clairement plus efficace et conomique de standardiser lensemble du mobilier
courantetdesoumettrelestandardunappeldoffrespublicunique,couvrantlesbesoinsde
fonctionnement et dinvestissement que ce soit dans le domaine administratif ou dans le
domainedelenseignement.Lintgrationdesachatsdemobilieracquislorsdinvestissements
aux achats de mobilier acquis par le budget de fonctionnement permettra daccrotre les
quantitscommandesetdobtenirdesmeilleuresconditionsetdemeilleursprix.

67
DocumentA3.51Protocoledu12avril2013concernantlepartagedesresponsabilitsetlesmodalitsdecollaborationdans
lesprocduresd'acquisitiond'quipementsetdemobilier.

Page|49

4.3.3IMPRIMANTES MULTIFONCTIONS: PERTE FINANCIRE DE PRS DE CHF 1.5


MILLIONDUEALABSENCEDEMISEENCONCURRENCEDESFOURNISSEURS

Gestionexternalisedesimprimantesphotocopieuses
La location dimprimantesphotocopieuses multifonctions par le systme copieservice, en
vigueurlEtatdeVaud,estunepratiquerpanduedanslesentitsralisantungrandnombre
decopies.Lesystmeestsimple:seulleprixdelacopie(photocopieetimpression)estpay.
Leprixcomprendlalivraisondelamachine,lentretien,larparationetlencre.Ilsagitdune
gestion externalise du service de copie. La CADEV conclut un contrat (ou accord) avec le
fournisseurquitraiteensuitedirectementavecleserviceconsommateur.

Dmarchedecentralisationinitieen2000avecdesconomieslacl
LEtat de Vaud avait opt pour ce systme en 2000 en partenariat avec des cantons romands
membres de GRAFOSA qui ont tabli une conventioncadre qui dfinit les modalits des
prestationsfournir,saufleprixquidoitfairelobjetduncontrat(ouaccord)entrelecanton
etlefournisseur.Cetteconventionpeuttresigneparplusieursfournisseurspourunmme
canton.
Lentre en vigueur de cette conventioncadre a permis de centraliser la gestion des
imprimantes multifonctions de lACV la CADEV, lesquelles taient avant gres dans les
services ou offices qui avaient chacun leur propre fournisseur. Cette opration denvergure
avait permis de gnrer, selon les chiffres de la CADEV, une conomie de CHF 1.2 million par
anne, par une diminution du prix des copies. En 2003, la mme opration a t effectue
dans les tablissements scolaires de lenseignement postobligatoire gnrant une conomie
annuelleestimeselonlaCADEVCHF600000.
Cettecentralisationeffectueilyatreizeansaamendesrsultatspositifsnonseulementau
niveau des prix pratiqus, mais galement en terme de simplification du processus dachat
avec la gnralisation dune conventioncadre, vitant chaque service de devoir tablir un
cahier des charges, prospecter les variantes dacquisition de cette prestation, ngocier les
conditionsetlesprix.
Au cours de cette opration, il a toutefois t renonc de manire gnrale rduire le
nombre de fournisseurs. Les accords tant reconduits de manire gnrale avec les
fournisseursinitiaux,maisavecalignementsurletarifunitairengoci.

UnmarchdeCHF6millionsparannerpartientre9fournisseurs
Actuellement, lEtat de Vaud, 2230 machines sont loues auprs de neufs principaux
fournisseursquiserpartissentunmarchannueldeCHF6millionscommesuit:

Page|50
Graphique9
CHF1'672'878
29%
CHF1'063'331
18%
CHF1'222'447
20%
CHF876'911
14%
CHF443'283
7%
CHF201'120
3%
CHF191'977
3%
CHF319'850
5%
CHF83'320
1%
Rpartitiondumarchannuel desimprimantes multifonctions del'administration
cantonale vaudoise entreles9fournisseurs signataires delaconventioncadre
GRAFOSAen2012
Source:CADEV
Lestroisprincipauxfournisseursdtiennent65%dumarch.
On peut sinterroger sur lefficacit dun systme impliquant un nombre aussi lev de
fournisseurspouruneprestationstrictementidentique.Siauniveaudelagestioninterne,cela
ne parat pas reprsenter une surcharge de travail considrable, puisque lessentiel des
relations clientsfournisseurs seffectue directement avec le service consommateur
68
, il
apparat clairement quune amlioration au niveau du prix obtenu peut tre ralisable. En
effet si un fournisseur qui ne ralise quun chiffre daffaires de CHF 83'320 peut pratiquer le
mmetarifqueceluidontlechiffredaffairesestvingtfoispluslev,celasignifieclairement
quecertainsfournisseursontlapossibilitderduireleurstarifs.
Loisurlesmarchspublicspasrespecte
Les raisons de cette multiplicit de fournisseurssont sans doute dordre pratique: lors de
lentreenvigueurdelaconventionGRAFOSA,lesservicesontconservleurmachineetleur
fournisseur, il ny a pas eu besoin dorganiser le remplacement du parc en bloc ou son
renouvellement progressif. Mais ce systme ne respecte pas la lgislation sur les marchs
publics.Cettedernirecontraintlesentitspubliqueslancerunappeldoffresenprocdure
ouvertepourlesmarchsdevaleursuprieureCHF250'000calculsurquatreanspourdes
prestations rptitives. Ce seuil est bien infrieur au volume du march des imprimantes
multifonctionsquislvedoncCHF24'000'000surlammepriode!Or,surlabasedecette
convention,lescontratsouaccordsaveclesfournisseursonttoustpasssdegrgr,sans
miseenconcurrence,encontradictionaveclalgislation.
OnrelvequelexistencedelaconventionGRAFOSAnempcheenaucuncaslamisesurpied
dun appel doffres ouvert. Ce dernier peut tout fait faire rfrence aux clauses GRAFOSA
danssoncahierdescharges.

68
CelancessitetoutefoisdavantagedetravaildecoordinationauniveaudelaCADEVquigrelabasededonnesdesmachines
etlesfacturesconsolidesparfournisseur.

Page|51

Miseenconcurrencedesfournisseurs:unpotentieldconomiesdeCH1.5millionparan
Les autres entits publiques contactes dans le cadre de cet audit ont toutes lanc un appel
doffresouvertetadjuglemarchunseulfournisseur.Lestarifsobtenussonttousmeilleur
marchqueceuxdelaCADEV,mmepouruneentitdepluspetitetaille.
Si lEtat de Vaud appliquait les tarifs de lentit ayant obtenu les conditions les plus
avantageuses du comparatif son volume dactivit (soit 171 millions de copies noir et blanc
et 16.2 millions de copies couleur), une conomie de CHF 1.5 million par anne (sur CHF 6
millions)seraitralise,soit24%demoins.
Lamiseenconcurrencedesfournisseurspourcetteprestationviaunappeldoffrespublicest
ainsi non seulement une ncessit du point de vue lgal, mais galement du point de vue
conomique, tant donn les conomies gnres. Cela impliquera une rorganisation du
parc, une rduction du nombre de prestataires, opration qui a t ralise dans toutes les
entitsquisesontconformeslalgislationsurlesmarchspublics.

4.3.4 RSUM DE LANALYSE DE LA SLECTION DACHATS DE LA CADEV : UN


POTENTIELDCONOMIESDE24%(CHF2.9MIOS)
LesrsultatschiffrsdelanalysedescinqfamillesdarticlesachetsparlaCADEVsersument
commesuit.SilesprixpratiquspourlaCADEVsontinfrieursauprixdedtaildumarch,le
potentiel de rabais d la massification des commandes est insuffisamment exploit. Un
comparatif effectu avec plusieurs entits publiques (ou demandes doffres), pour cinq
famillesdachats,rvleunpotentielimportantdamliorationpourlaCADEV.Pourdesachats
de la CADEV reprsentant un volume de CHF 12.4 millions par anne, on peut estimer le
potentiel dconomies CHF 2.9 millions, soit 24% du total, si les prix de la CADEV taient
alignssurlesprixlesmoinschersducomparatif.
Tableau6

Volumeachet
(enCHF)
Economies
potentielles en%
15articlesd'conomat* 730'000 140'000 19%
Enveloppes 550'000 0%
Mobilier** 3'500'000 1'085'000 31%
Toner 1'600'000 190'000 12%
imprimantesmultifonctions 6'000'000 1'500'000 25%
Total 12'380'000 2'915'000 24%
*lecomparatifsebasesurlesprixpratiqusdanslesautresentitsquiont
externalislagestiondeleurconomatetquicomprennentdonclecot
d'externalisation(cequin'estpaslecasdesprixCADEV).
**mobilieradministratifetpdagogiquedubudgetdefonctionnement,le%de
rductionmoyenducomparatifdumobilieradministratifatappliqu

Page|52

Les raisons de ces rsultats rvlant un potentiel damlioration peuvent tre rsumes
commesuit:
1. Lesfournisseursnesontpassuffisammentmisenconcurrence.
2. Lalgislationsurlesmarchspublicsnestleplussouventpasrespecte,gnrantdes
pertesconomiques.
3. LestchesdelaCADEVcomprennentunegrandepartdapprovisionnement.LACADEV
disposedepeuderessourcesconsacreslafonctionAchatsstricte.
4. Lexternalisation de la gestion de lconomat produit des rsultats gnralement
meilleurs parmi les entits compares. La CADEV na pas tudi ces variantes
organisationnelles et ne souhaite pas opter pour cette solution qui permettrait
pourtantde dgagerdes ressourcesconcentrersurlafonctionAchatsstricteetnon
surlapartieapprovisionnement,chronophageetconsommatricederessources.
5. La dmarche de standardisation des biens, initie pour le mobilier administratif, na
pas t ralise pour le mobilier scolaire et est insuffisante pour le matriel
dconomat.
6. Les procdures diffrencies dacquisition de mobilier dinvestissement et de
fonctionnementempchentdoptimiserlesconomiesdchelle.
7. Lenombredefournisseurs,troplevpourcertainsbiens,nepermetpasdobtenirles
conditionslesplusfavorables.
4.4STRATGIEETORGANISATIONDELAFONCTIONACHATS
LACADEV:INSUFFISAMMENTORIENTESPERFORMANCE
Ltude des cas concrets a mis en vidence des constats sur lorganisation de la Fonction
achats, apportant une partie des rponses aux questions daudit fixes initialement. Cette
section vise complter les points qui nont pas t traits prcdemment: la stratgie, la
gestiondesfournisseursetlesoutilsetressources.

4.4.1 STRATGIE:DESOBJECTIFSTROPGNRAUXETMALCIBLS
DesaxesstratgiquesquicouvrentlaproblmatiquedelafonctionAchats
EnlabsencedestratgieglobaledachatsauniveaudelEtat(voirpoint3),laCADEValabor
un document Vision CADEV 20122017, valide par la direction du service, qui contient
quatreaxes:
LaCADEVestlepartenaireincontournablepourlachatdesfournituresdetoutelACV.
LaCADEVmatriselestechnologiesnouvellesdanssonquotidien.
LaCADEVdfinitdenouvellesformesderelationsavecsesfournisseurs.
LaCADEVconnatsonenvironnementetlesbesoinsdesesclients

Page|53

maisnonciblssurlesproblmesaffectantlepluslaperformance
SiceslmentscorrespondentdesobjectifsdunefonctionAchats,onnotequilsrestenttrs
gnraux et ne reposent pas sur une analyse de lexistant. Ils ne visent pas corriger les
problmes qui affectent la performance de la fonction Achats actuelle de la CADEV: volume
important desachatsdirectsnonCADEVetmanquedecontrle deceuxci,nonrespect dela
lgislation sur les marchs publics, mise en concurrence insuffisante des fournisseurs, tches
dapprovisionnement prpondrantes et insuffisance des ressources alloues la fonction
Achats,standardisationinsuffisantedesbiens
Le document souligne, juste titre, le manque de moyens de la CADEV et la difficult faire
face la demande. Il ne mentionne cependant pas les alternatives explorer, telle
lexternalisation de la gestion de lconomat, qui permettrait de dgager des ressources en
interne pour la fonction Achats. Alors que le primtre dactivit de la CADEV est dj trop
restreint par rapport au potentiel existant lEtat en matire de regroupement dachats de
biens massifiables, le document stratgique propose comme rponse au manque de
ressources de prioriser puis de rduire le catalogue de ses prestations, au risque de
dcevoir ses proches partenaires en amont et en aval de la chane logistique., option qui
pjoreraitencorelaperformanceactuelle.

Le nouvel outil informatique ne pourra pas, lui seul, rsoudre les problmes de
performanceconstats
Lamlioration du pilotage et de la performance de la CADEV vise par la stratgie repose en
partiesurlerecoursauxnouvellestechnologiesetlerenforcementdessynergiesrsultantde
ses collaborations intercantonales. Le changement du logiciel mtier et ladoption dun outil
moderneamnerasansdouteunesimplificationdestchesadministrativesetpermettraenfin
de produire des indicateurs de gestion et de consommation ainsi quune cartographie des
achats de la CADEV qui ne sont pas ralisables lheure actuelle. Il napportera pas lui seul
dessolutionsauxproblmesdeperformanceconstats.Cesderniersncessitentunevritable
stratgie adapte cette situation. Le recours accru aux collaborations intercantonales,
amnerait certes des amliorations. On relve toutefois que la collaboration a dj t bien
dveloppejusquici(lapartdesachatsCADEVraliseencollaborationintercantonaleslve
38%). Il parat prioritaire, avant de dvelopper de nouvelles collaborations avec dautres
cantons,derglerlesdysfonctionnementsconstatslintrieurduprimtredelEtat.

Une stratgie centre sur la structure existante de la CADEV et non sur les objectifs dune
fonctionAchatstransversalelEtat
On souligne enfin que les rflexions menes en interne par la CADEV sont centres sur le
fonctionnementdelentitCADEVtellequelleexisteactuellement(tudedesprocessus,choix
dun logiciel mtier en fonction des besoins prsents de la CADEV) et non sur la fonction
Achatsdebiensetfournitures(duprimtreCADEVselonladirectiveDruide10.1.1)auniveau
global et transversal. Cette situation sexplique galement par labsence de stratgie globale

Page|54
tatique en matire dachats (voir point 3), qui ne situe pas la place de la CADEV dans la
fonctionAchatsgnrale.
4.4.2 UNEORGANISATIONCENTRESURLESTCHESDAPPROVISIONNEMENT
Comme vu prcdemment, la CADEV assume la responsabilit principale en matire
dapprovisionnement de matriel scolaire, mission denvergure compte tenu des volumes
importantsenquestion,delamultiplicitdesintervenantsetdesclientsfournir,desdlaiset
descontraintesdecalendrierimposparcedomaine.LaCADEVgreaussitoutelachanede
fourniture en conomat administratif. Ce sont donc des tches dapprovisionnement qui
absorbent la majeure partie des ressources de la CADEV. Lorganisation est donc centre sur
les impratifs dapprovisionnement au dtriment de la fonction Achats. Ce sont les mmes
responsablesAchatquisontenchargedelapprovisionnement.
On note encore un dficit de support juridique dans lorganisation de la CADEV avec les
problmes que cela gnre. La majeure partie des achats rcurrents ne fait pas lobjet de
contratsoucontratscadre,aveclesrisquesquecelaengendre.
Des problmes importants sont constats dans lapplication de la lgislation sur les marchs
publics.Certainsachatssontclairementeffectusencontradictionaveccettelgislation.
4.4.3 GESTION DES FOURNISSEURS: SITUATION CONTRAIRE AUX BONNES
PRATIQUESMAISCONFORMEAUXDIRECTIVESINTERNES!
On constate en outre quune approche fournisseurs performante qui devrait se baser sur la
segmentation des marchs, sur une analyse de risques, sur loptimisation du regroupement
desachatsetlerespectdelalgislationsurlesmarchspublics,nestpasralise.Lenombre
defournisseursest,demaniregnrale,tropimportantetlesdmarchesdestandardisation
trop rares. Une multiplicit de fournisseurs rend leur gestion et les oprations ncessaires
leur rfrencement compliques et consommatrice de ressources. La CADEV gre pas moins
de 150 fournisseurs rfrencs, essentiellement pour le matriel dconomat et le matriel
pdagogique. On relve en outre que le contenu du rpertoire des fournisseurs rfrencs
nest pas homogne, ni toujours exhaustif: pour certains fournisseurs, seules des factures
figurentdanscerpertoire,pourdautreslesdocumentsdtaillantlesconditionsoctroyesne
datentpasdelanneencoursetc.
Il faut relever que la directive Druide 10.1.1 contient une clause qui entre clairement en
contradiction avec les objectifs dune fonction Achats performante au niveau des objectifs de
gestion des fournisseurs puisquelle assigne la CADEV la tche:k) de rpartir, dans les
limites compatibles avec le respect de la loi sur les marchs publics (), les commandes aussi
quitablement que possible entre les fournisseurs justifiant d'un tablissement durable sur le
territoire du canton. Il parat en effet difficile pour la CADEV de concilier cet objectif qui
peut sapparenter une maximisation du nombre de fournisseurs avec son objectif premier
quivisejustementregrouperlescommandesafindaugmenterlesquantitsacquises,cequi
impliqueforcmentunerductiondunombredefournisseurs.
En outre, la clause de la prfrence locale, est difficilement compatible avec la lgislation
surlesmarchspublics,quiinterdit demaniregnralece critre,etdontlobjectifpremier

Page|55

est deffectuer des acquisitions au meilleur rapport qualit/prix, la provenance des


fournisseursnentrantpasencompte.

4.4.4 PROCESSUS,MTHODES,OUTILSETRESSOURCES:AMETTREENPHASEAVEC
DESOBJECTIFSDUNEVRAIEFONCTIONACHATSPERFORMANTE
Les processus, mthodes, outils et ressources en vigueur la CADEV sont calqus sur son
fonctionnement actuel, ax donc sur lapprovisionnement. La recherche de lobtention du
meilleurrapportqualit/prixdesbiensacquisestcertesuneproccupationdelamajoritdes
acheteurs, mais cette dmarche seffectue encore trop souvent de manire empirique, sur la
basedelexpriencedelacheteuretdesmthodesquionttoujourstappliques.
Lesprocessus,outilsetmthodesenplacenesontpasconuspourleurpermettrederaliser
les objectifs dune fonction Achats performante. Le systme dinformation, lacunaire, ne
rpond nullement ses exigences et ne permet pas de piloter et de mesurer la performance
desachats.
Les processus, outils peu performants, sont mettre en lien avec la stratgie peu cible, ou
labsence de stratgie qui fait que la priorit reste lapprovisionnement des biens et
fournitures pour lesquels la CADEV porte la responsabilit de toute la chane
dapprovisionnement, essentiellement donc les fournitures scolaires et lconomat. Ils ne
rpondentpaslancessitdlargirleprimtredesachatsdelaCADEVpourinstaurerune
fonctionAchatsperformante.
4.5 CONCLUSIONS: LA CADEV NEST PAS EN MESURE DE
REMPLIRLERLEDUNEFONCTIONACHATSPERFORMANTE
En rsum, on constate donc que les tches de la CADEV relvent essentiellement de
lapprovisionnement. Elle traite dun primtre dachats limit (CHF 32 million), ne
correspondant pas au potentiel dune centrale dachats dune collectivit telle que lEtat de
VauddontlesdpensesenbiensetservicesslventCHF500millions
69
.
Lesquestionsdauditsformulesaupoint2.4amnentdonclesrponsessuivantes:
La stratgie de la CADEV nest pas adapte aux problmes principaux affectant la
fonctionAchatsdelEtatquisontprincipalement:
o Levolumetrsimportantdesachatsdirectsdebiensmassifiablesralisshors
centraleparlesservicesetlabsencedecontrlesurcesachats,
o Des lacunes importantes concernant lapplication de la lgislation sur les
marchspublics,
o Unmanquedapprochefournisseursvisantlaperformance,
o Unestandardisationdesbienstroprareetnonsystmatique,

69
CHF134millionspourlesachatsconsidrsdanscetaudit

Page|56
Un cadre lgal ou rglementaire qui attribue la CADEV une fonction
dapprovisionneur,
Une organisation centre sur lapprovisionnement et pas adapte pour raliser les
objectifsdunefonctionAchatsperformante,
Unsystmedinformationetdegestiondesachatsinadquat,
Un personnel, dont le cahier des charges rpond au profil dacheteurs qui nest pas
outill pour remplir sa mission et ne bnficie pour la plupart pas de formation
continueenmatiredachats.

Lanalyse des cas concrets dachats de la CADEV confirme gnralement ce constat. Un


comparatifdeprixeffectuavecplusieursautresentitspubliquesayantrformleurcentrale
dachats dans une orientation de performance, illustre le potentiel dconomies que pourrait
raliser la centrale dachat de lEtat de Vaud en adoptant une dmarche oriente
performance,soit24%pourlevolumedachatsexamins(CHF12.3millions).
Cette situation est due au fait que la CADEV nest dote ni des outils ni du cadre lgal lui
permettant de raliser les missions dune fonction Achats performante. Il existe donc un
dcalage entre sa dnomination de centrale dachats dune part, les objectifs qui lui sont
fixsetlesmoyensquiluisontallousdautrepart.
Plusieurspointspositifssonttoutefoissouligner.Uneffortdemutualisationdesachatsavec
dautres cantons romands a t ralis
70
. La CADEV a dvelopp un outil intranet de
commande lectronique pour le matriel dconomat et dinformatique scolaire et certaines
dmarchesdachatsorientesperformanceonttmenes(standardisationdumobilier,mise
enconcurrencepourlemarchdesenveloppes).

70
38%duvolumedachatsdelaCADEVesteffectuviadescentralesromandesdachat.

Page|57

5LAFONCTIONACHATSDANSCINQAUTRES
SERVICESDELETAT
La majeure partie de ltude ayant t consacre lanalyse de la performance de la CADEV,
comptetenudesconstatstablis,desproblmessoulevs,lexamendesachatsdanslesautres
servicesretenusdansleprimtredauditaportsurlesaspectssuivants:
Descriptiongnraledesprocessusetdesresponsabilitsdachatsdansleservice
Examen des directives dachats internes au service, des procdures de contrle des
achatsetrespectdelalgislationsurlesmarchspublics
Examendelaproblmatiquedesachatsdirects(horsCADEV)
Examendecasconcrets
Anoterquaucundesautresservicesnadveloppunestratgiedachatsformalise.
5.1LADGEO:PROBLMATIQUEDESACHATSDIRECTS
5.1.1 ORGANISATIONDESACHATSLADGEO
Horsdusecteurinformatique,laDGEOnapasdemissiondachat,bienqueceserviceralise
leplusgrosvolumedachatspourleprimtredebiensprisencomptedanscetaudit.Cestla
CADEV qui fait office de service dachat pour cette entit
71
. La DGEO et la CADEV collaborent
troitement pour organiser toutes les tches lies lapprovisionnement scolaire. La DGEO a
t par exemple linitiative de la cration du eshop CADEV (catalogue lectronique de
commandes),quellecofinance.
EntantqueclientedelaCADEV,laDGEOestsatisfaitedesesservicesetdelacollaborationen
place. Elle constate toutefois des problmes de surcharge de la CADEV qui, avec les moyens
actuels, parvient difficilement grer les pics dactivits caractrisant les priodes prcdant
larentrescolaire.

5.1.2 PLUS DU TIERS DU MATRIEL SCOLAIRE EST ACHET DIRECTEMENT PAR LES
ENSEIGNANTSOULESETABLISSEMENTS
Le matriel scolaire reprsente le poste le plus important des achats de la DGEO: CHF 20.1
millions en 2012. Prs de 66% des achats passent par la CADEVet le reste est ralis
directementparlesenseignantsoulestablissements(34%),soitCHF6.9millions.

71
Rappelons que pour lenseignement obligatoire, lEtat est charg de fournir le matriel pdagogique. Quant au mobilier et
quipementstructureldesclasses,ilestlachargedescommunes.

Page|58
Parmilesprincipauxbiensetfournituresmassifiablesentrantdanslacatgoriedumatriel
scolaire acquis directement par les enseignants et les tablissements, on trouve les moyens
denseignement, dont 29% sont des achats directs (soit CHF 4.6 millions), les livres pour
bibliothquesacquisdansleurquasitotalit(97%)endirect(CHF710000)etlesinstruments,
outilsetappareilsetoutillagesachetspourmoitidirectement(CHF642'000).
Graphique10
Achatsdematrielpdagogique(compte3103)delaDGEO:achatsdirectsetachatsralissviala
CADEV(ouunecentraleromande)en2012
0
2'000'000
4'000'000
6'000'000
8'000'000
10'000'000
12'000'000
14'000'000
16'000'000
18'000'000
m
o
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n
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Achatsdirectsenseignants/tablissements
CADEV(oucentralesromandes)
Levolumetotaldesachatsducompte3103s'estlevCHF20.1millionspourlaDGEO,
dont34%d'achatsdirectseffectusparlesenseignantsoulestablissements
Source:DGEO

5.1.3 DIRECTIVESADMINISTRATIVESETPRATIQUESEFFECTIVESCONTRADICTOIRES
Alors que la directive Druide 10.1.1 stipule clairement que les achats de matriel scolaire,
moyensd'enseignementetdesportetdelivresdoiventpasserparlaCADEV,lesachatsdune
certaine catgorie de moyens denseignement tels que les instruments de musique, matriel
pour les travaux manuels, les activits textiles et les cours de cuisine (denres alimentaires)
ainsi que certains outils spcifiques, sont acquis par dautres canaux. La CADEV a confirm
quellenavaitpaslesmoyensderalisercesachatssoitdufaitdeleurnaturetropspcifique
(du type des instruments de musique), soit parce que les quantits demandes
ponctuellementsonttropfaibles.
Quant aux livres, sils entrent galement clairement dans le primtre de la CADEV, on
constate que de fait, celleci ne prend en charge que les ouvrages pdagogiques achets en
grandesquantits.Lesautres,acquisenpetitesquantitsouparexemplairesuniques,souvent
pourlesbibliothques,nepassentpasparcecanal.
On relve que le flou existant entre le contenu de la directive et la pratique complique
considrablement le travail de la direction des finances de la DGEO. Cette dernire a pour
mission de contrler les pices justificatives lies aux achats avant remboursement et
intervient au cas o il sagit de lachat dun bien relevant sans ambigut du primtre de la
CADEV.

Page|59

5.1.4 LOURD TRAVAIL ADMINISTRATIF POUR LE REMBOURSEMENT, LE CONTRLE


ETLARGULARISATIONDESFACTURESLIESAUXACHATSDIRECTS
Troistypesdepaiementdesachatsdirects
Le traitement des flux financiers lis aux achats directs par la direction financire de la DGEO
(DAFDGEO)estrenducomplexeenraisonnotammentdelexistencedetroisdiffrentsmodes
depaiement:
certainsenseignantspaientlamarchandisedeleurpocheetsefontrembourserparla
suitesurlabasedunepicejustificative(ticketsdecaisse,factures);
dautres enseignants se voient octroyer une avance sur paiement quils utilisent pour
rglerleursachats.Lesavancesfontlobjetdunergularisationparlasuitesurlabase
depicesjustificatives;
certainsfournisseursenvoientdirectementunefacturedtailleltablissement.
Les contrles lis aux achats directs engendrent une charge de travail importante pour la
direction financire de la DGEO, contrairement aux achats passant par la CADEV qui impute
automatiquementlesmontantsfactursauxservices.

UnquartdesjustificatifsportesurdesachatsdemoinsdeCHF30!
Cette tche de contrle des paiements, qui monopolise une partie des employs
dadministration de la direction financire de la DGEO, est complique du fait quun quart
environ des critures porte sur des achats de moins de trente francs. Ainsi une bonne partie
des justificatifs dachats sont des tickets de caisse, qui parfois sont difficilement lisibles et
ncessitentdesdmarchesdecontrlesupplmentaires
72
!
Il faut souligner que le nombre dcritures lies aux achats directs et donc doprations de
validation,decontrleetdetraitementdufluxfinancierparladirectionfinanciredelaDGEO,
esttrsimportant:ilslveenviron18'000
73
paranne(pourlematrieldenseignementet
lesinstruments,appareilsetoutillage)etlenombredavancesrgularisersemonte3'800.

72
Lencredesticketsdecaisseseffacerapidement!Lesticketssontdcoupsetladatemanque,etc
73
Chiffredelanne2011figurantdanslerapportDGEO:instructionspourlagestionfinancire2012,DAFDGEOmars2012.
CesstatistiquesnecomprennentpaslestablissementsdeLausanne,dontlesystmecomptableestdiffrent(encoreen2012)et
dontledtaildescrituresnestpastransfrdanslesystmecomptabledelEtat(noterquuneharmonisationestprvueen
2014).

Page|60
5.1.5 LE MONTANT REMBOURS ANNUELLEMENT CERTAINS ENSEIGNANTS PEUT
ALLERJUSQUCHF18000!
Matriel pour les travaux manuels, les activits textiles et les cours de cuisine (denres
alimentaires):domaineslesplusconcernsparleremboursementdachatsauxenseignants
Lematrielncessaireauxcoursdecuisine,auxactivitstextilesetauxtravauxmanuelsnest
pas achet par la CADEV
74
. Chaque enseignant sapprovisionne donc dans le magasin de son
choix et, conformment aux directives financires internes, se fait rembourser sur base dun
justificatifcomptable.
La comptabilit actuelle ne permet pas de distinguer, lintrieur de la rubrique comptable
fournitures scolaires, les critures relatives aux domaines cidessus
75
. Par contre la DGEO,
qui fixe un forfait maximum par lve pour les dpenses lies ces achats, publie chaque
anneunbudgetdtaill partablissement,niveauetsection
76
.AutotalCHF2.2millionsont
t budgts pour ces trois activits, 54% pour les cours de cuisine, 26% pour les travaux
manuelset20%pourlesactivitstextiles.
Tableau 7: Montants budgts pour les achats de matriel pour les travaux manuels, les activits
textilesetlescoursdecuisine(denresalimentaires)en2012
Nbrelves
Montants
(enCHF)
Montantmoyen
parlve(enCHF)
Activitstextiles 6'933 446'818 64
Travauxmanuels 8'736 576'230 66
Cuisine 5'023 1'191'530 237
Total 20'691 2'214'577 107

SourceDAFDGEO
LesremboursementsdeplusdeCHF3'000paranneconcernentplusde100enseignants
Sur la base des extractions comptables
77
, on relve que si un nombre important dcritures
corresponddesremboursementsdefaiblesmontants,letotalparenseignantpeutatteindre
desmontantsimportants.
Ainsi,plusde100enseignantssesontfaitrembourserunmontantdeplusdeCHF3'000;pour
une quinzaine denseignants, le montant slve plus de CHF 10'000. Le montant maximum
rembourssechiffreplusdeCHF18000
78
.

74
Quelques articles basiques (fil coudre, aiguilles, ouate, tournevis etc) figurent dans le catalogue eshop CADEV, mais il sagit
dexceptions.
75
Seules les distinctions suivantes existent: moyens denseignement, papier et consommables, livres pour bibliothques,
instruments/outils/appareils, matriel de sport, location douvrages et quipement de nouveaux locaux. Le matriel pour les
travaux manuels, les activits textiles et les cours de cuisine (denres alimentaires) est intgr la rubrique gnrale moyens
denseignement.
76
Leforfaitpeutvarierselonleniveauetlasection.
77
Rappelons que les donnes issues des extractions comptables ne sont pas toujours exploitables; leur lexploitation des fins
analytiquesestdonctrslimite.Onpeutnanmoinsreprerlaplupartdescrituresliesauremboursementdematrieldes
enseignantspourcetterubriquecomptable.
78
sanslestablissementsdeLausannedontledtaildescrituresnestpasdisponible.

Page|61

Graphique11
AchatsdirectsparlesenseignantsDGEO:nombredecollaborateursparclassedemontantsleur
tantdirectementrembourssen2012(horstablissementsdeLausanne)
Source: extractionFinwebcompte3103(fournitures scolaires)2012
0
10
20
30
40
50
60
<3'000 3'0004'999 5'0006'999 7'0008'999 9'00010'999 11'00012'999 13'00014'999 15'00016'999 17'00018'999
Exempledelecture:en2012,lenombred'enseignantayantacquisentreCHF3000et5000de
matrield'enseignementayantfaitl'objetd'unremboursements'estlev52.

Cotscachsetrisquesinduitsparlesachatsdirects
Le chapitre prcdent a dtaill les raisons des surcots lis aux achats directs et le risque
quilsprsententenmatiredirrgularits,ycomprislintrieurdeprocduresdecontrles
tellesquecellesmisesenplaceparlaDirectiondeladministrationetdesfinancesdelaDGEO
(DAFDGEO). Le surcot est dautant plus important que le nombre dachats et le nombre
dacheteurs sont levs et les montants importants comme pour les domaines dcrits ci
dessus.
Recours des fournisseurs rfrencs: un potentiel dconomies qui pourrait slever
minimumCHF200'000paranne
On relve encore que les fournisseurs de matriel pour les travaux manuels, les activits
textiles et les cours de cuisine (denres alimentaires) ne font pas partie de la liste des
fournisseurs rfrencs la CADEV; lEtat ne bnficie pas de conditions avantageuses
ngocies de manire centralise auprs de ces fournisseurs. On peut donc logiquement
mettrelhypothsequelesachatsindividuelseffectusaucoupparcoupparlesenseignants
nefontlobjetdaucunrabais.
Or, les montants importants au total dpenss par lEtat pour ces activits (CHF 2.2 millions),
permettraient largement dobtenir des rabais auprs dun ou de plusieurs distributeurs ou
grossistesfournissantcetypedematriel.Silonpeutestimerquecerabaissechiffreraitun
minimum de 10%, le montant total conomis par anne se serait lev pour 2012 CHF
221'000.
Par ailleurs, un recours des fournisseurs rfrencs avec obligation de sy approvisionner
permettrait de prvenir les risques dirrgularits. En effet, la ngociation du tarif et du
rfrencementseffectuantauniveaucentralselonuneprocdurecodifie,lescollaborateurs
ne font plus que sapprovisionner auprs des fournisseurs dsigns, des conditions fixes. Le
cot de prospection des fournisseurs quengendrent les achats directs est supprim ainsi que
le cot interne de remboursement aux enseignants, le fournisseur rfrenc adressant une
factureglobalelEtat.

Page|62
5.1.6 CONTRLES DE CONFORMIT LA DIRECTIVE DRUIDE FASTIDIEUXET
FAIBLESPOSSIBILITSDESANCTION
Comme mentionn au point 4.2.2, il nexiste pas de contrle de conformit centralis de
lapplication de la directive Druide 10.1.1 et 10.1.2. La DAFDGEO procde toutefois, dans la
mesuredesespossibilitscomptetenudunombretrslevdachatsdirects,descontrles
surlecontenudesachats,afindevrifiersicesderniersrelventdelaCADEVounon.
Ilatconstatque,malgrcescontrles,lerespectdeladirectivetaitdifficileobteniren
interne.DunepartlafermeturedelaCADEVpourunelonguepriodeenfindanne
79
justifie
des achats directs en cas de besoin urgent. Dautre part, le statut de directive interne, mme
sil lui confre un caractre obligatoire, na pas de porte lgale comme un rglement
dapplication.Enltatactueletcomptetenuducontexte,lespossibilitsdesanctions,soitle
nonremboursementdelachatacquisendirectnestpasuneoptionquiaputreralise.

5.1.7 ANALYSE DE CAS CONCRETS DACHATS DIRECTS RISQUE RELEVANT DE


LADGEO:MACHINESCOUDRE,INSTRUMENTSDEMUSIQUEETLIVRES
Comme cas concrets dachats relevant de la DGEO, il a t choisi de slectionner des achats
directs non CADEV de biens acquis dans les diffrents collges. Une copie des factures
correspondant aux critures comptables slectionnes a t demande aux tablissements
80
,
soit au total 11 factures. Le choix sest port sur trois catgories dachatsenregistrs dans le
compte fournitures scolaires: les machines coudre (4 factures pour un montant TTC de
CHF 49934), les instruments de musique (3 factures pour un montant TTC de CHF 60391) et
leslivresacquisenlibrairie(4facturespourunmontantTTCdeCH8017).
Machinescoudre:unmarchdeCHF200'000paranne
Sur la base des donnes comptables exploitables, il a t constat que les dpenses pour les
achats de machines coudre dans le secteur de lenseignement obligatoire slevaient en
moyenne CHF 110'000 par anne (sans Lausanne) et que les dpenses dentretien pour ces
machinessechiffraientenmoyenneCHF91'000,soitautotalCHF200'000paran.
Unseulfournisseur,nefigurantpasdanslalistedesfournisseursrfrencsCADEV,quipeles
coles en machines coudre; un systme dentretien des machines est prvu spcialement
pourlescoles(avec2servicesgratuits).Cesontlesenseignantsquichoisissentlesmodles.

varitsdemodles,deprixetderabaisappliqus...
Les quatre achats portent sur six modles de machines diffrents dont le prix avant rabais
schelonne de CHF 995 CHF 5750 (ce dernier modle a t acquis en un exemplaire). Le

79
Voirpoint4.2.1
80
SanslestablissementsdeLausanne,lesystmedextractioncomptableactuelnerenseignantpassurledtaildescritures.

Page|63

plus grand nombre dexemplaires acquis (10) concerne un modle dont le prix slve CHF
2'285.Lerabaisappliqu,toujoursparlemmefournisseur,variede9%12%.
bientypiquestandardiser,dontlachatdoittrecentralis
Comptetenudumontantenjeuetdelafrquencedesachats,uneffortdestandardisationet
une analyse des besoins parat tre une ncessit pour les machines coudre acquises pour
lenseignementobligatoire.Leprixdesmodlesachetsvariedusimpleplusdudouble(sans
compterlemodleCHF5750).
A noter quune collectivit publique contacte dans le cadre de cet audit a effectu une
dmarchedestandardisationavecunseulmodle
81
.
etpourlequellalgislationsurlesmarchspublicsdoittrerespecte.
Dans ce cas galement, il a t constat que les achats sont effectus de gr gr, chaque
machinetantconsidrecommeunmarchsparalorsquildoittreconsidrcommeun
tout puisquil sagit dun mme bien. Compte tenu des montants en jeu, une procdure
ouverteauraitdtreorganise. Une gestion centralisede cetypedachats avecla mise en
placeduneplanificationdesbesoinscontribueraaurespectdecetimpratiflgal.
Instrumentsdemusique:achatsdcentraliss
Le montant dpens pour lachat dinstruments de musique na pas pu tre estim dans le
cadredecetaudit
82
,lesachatsntantpascentralisspasplusquelinformationcesujet.Le
cot des instruments et le fait que lenseignement de musique soit intgr au programme
scolaire laisse nanmoins supposer que les montants en jeu sont relativement importants et
quilsagitdachatsrcurrents.
Parmilesfacturessollicitesrelativesdesachatsdinstrumentsdemusique,deuxconcernent
desachatsdirectseffectusparltablissementpourlachat:
dunebatterieetsetdecymbalespourCHF2'847(rabaisde20%accord)
dunxylophonepourCHF1'700(rabaisde10%)
LatroisimefactureestrelativedesachatscentralissparlaCADEVpourlquipementdun
nouveaubtimentscolaireCHF55'844.
sanscoordinationcentrale
Lestablissementssapprovisionnenteninstrumentsdemusiquedemanirenoncoordonne
auprs du fournisseur de leur choix, ce dernier octroyant des rabais diffrents. Il ny a pas de
garantie quunmmeinstrumentsoitacquisunprixidentique encas dachatsdiffrs dans
le temps. Quant la CADEV, elle intervient, sur demande, en cas dachat portant sur des
quantits importantes. Il ny a cependant pas de fournisseurs rfrencs CADEV pour ce type
debiens.

81
Dontleprixsesitueunniveaulgrementsuprieurauprixleplusbasdelchantillondecasconcretsslectionnspour
laudit.
82
Danslesystmecomptable,lescrituresliescetachatfigurentdanslecomptefournituresscolaires,maisleslibellsne
portentpastoujourslamentioninstrumentsdemusique.

Page|64
Achatsdelivresenlibrairie:unvolumedeplusdeCHF4millionsparanne
Selon les estimations du Dpartement de la formation, de la jeunesse et de la culture (DFJC),
les achats de livres en librairie pour les bibliothques des tablissements de lenseignement
obligatoire et postobligatoire reprsentent un montant annuel de CHF 4 millions, dont CHF
700'000pourlenseignementobligatoire.Acelasajoutentlesachatsdelivresacquisdesfins
pdagogiquesparlesenseignants,dontilnexisteaucuneestimationchiffre.
pourdenombreuxachatsdirectsdesconditionsdiffrencies
Parmi les factures examines, deux sont issues dune mme librairiedont une succursale a
pratiquunrabaisde5%(pourunefacturedeCHF2'858)etuneautresuccursaleaoctroyun
rabaisde15%pourunlivreen80exemplaireset10%pourunautreen30exemplaires(pour
unefacturedeCHF1'708).AnoterquelaCADEVavaitngocidesconditionsfournisseurs
aveccettelibrairiequiluiaccordeunrabaisde10%.
Ladisparitdesconditionsappliquesparunmme fournisseuretlefaitquedesrabaisplus
importantssontparfoisoctroyslorsdachatsdirectsnoncoordonnsaveclacentrale,illustre
lemanquedeperformancedesachatsralisspourcesegment.
Onrelvegalementquelevolumeimportantdachatsdelivrespourbibliothquejustifierait
une procdure dacquisition groupe directement auprs des grossistes, les rabais octroys,
soitenviron30%,tantbienplusintressantsqueceuxpratiqusenlibrairie.
Si lon met lhypothse que lensemble des livres acquis pour CHF 4 millions ont bnfici
dun rabais de 10%, on peut estimer quun rabais de 30% correspond une conomie
denvironCHF800000.
Lapprovisionnement auprs dun distributeurgrossiste ncessite toutefois la mise en place
duneplanificationdesbesoinsenlivresetdunsystmedecommandesetdelivraisonadhoc
et implique de renoncer lachat au coup par coup en librairie. Les perspectives importantes
dconomiesjustifieraienttoutefoisdexplorerlafaisabilitdelavarianteduncontratavecun
distributeurgrossiste,danslerespectdesprocduresdemarchspublicsapplicables.

5.1.8 CONCLUSIONSPOURLADGEO:ACHATSDIRECTSCENTRALISER
LesachatsdematrielscolairenepassantpasparlaCADEV,quislventCHF7millionspar
anne(surCHF20millions),portentsurunemultitudedachatseffectussouventdirectement
par les enseignants. Ces achats sont raliss au coup par coup et pour la plupart auprs dun
grand nombre de fournisseurs. Ils concernent principalement les livres, le matriel pour les
cours de travaux manuels, de cuisine, dactivits textiles, les machines coudre, les
instrumentsdemusiqueetc.Quantauxconditionsdachats,ellessontgnralementcellesdu
march. On constate que si des rabais sont appliqus, cest suite une dmarche des
fournisseurs, ces achats ntant pas grs de manire centralise. Ces conditions ne
correspondent ainsi en aucun cas au potentiel maximum davantages qui pourraient tre
obtenusengroupantlescommandesouenngociantuncontratavecunoudesfournisseurs
rfrencs.

Page|65

On relve encore le risque dirrgularits reprsent par ces achats directs, effectus par un
grand nombre de collaborateurs, parfois pour des montants levs et la difficult de pouvoir
assureruncontrlesurunvolumeetunnombredachatsaussiimportants.
Onnoteaussilescotsinternesimportantslislargularisationdesfactures,laprocdure
de remboursement ainsi quau traitement des avances sur factures. Les achats de matriel
pdagogiquencessitantloctroidavancesnedevraientplustrepermisetceuxdonnantlieu
unremboursementindividuelnedevraienttreautorissqutitreexceptionnel.
Pour certains achats acquis de manire individuelle mais qui reprsentent un volume
consquentautotalcommeleslivrespourbibliothqueetceuxacquisparlesenseignantsen
plus des ouvrages proposs par la CADEV, la faisabilit dun approvisionnement par le
distributeur devrait tre explore. Le recours ce canal dachat ncessite cependant
damnagercettefiliredachatsenconsquence.

5.2 LA DGEP: IMPORTANT POTENTIEL DE MASSIFICATION


DACHATSSPCIALISS
5.2.1 ORGANISATIONDESACHATSLADGEP
Principalacheteurdirectetlargeautonomiedestablissementsenmatiredachats
AvecCHF23millionsparanne,laDGEPestleserviceralisantletroisimeplusgrosvolume
dachats pour le primtre de biens sous revue de cet audit derrire la DGEO et la DSI. Par
contre, cest le principal service ralisant des achats directs non CADEV (CHF 20 millions au
totaletCHF16millionssanslinformatiqueDGEP).
Rappelons que le matriel pdagogique des lves de lenseignement postobligatoire nest
paslachargedelEtatcontrairementceluidusecteurobligatoire.Parcontre,lEtatfinance
tous les quipements, les machines et le mobilier (contrairement aux collges de la DGEO o
lescommunesassurentlefinancementdecesbiens).Lesdpensesprincipalesportentsurles
achatsdematrielspcialispourlenseignementetlarecherche(CH6.6millions).
LestablissementsdelaDGEPsontcompossde11gymnasesetde14colesprofessionnelles
soumisauxdirectivescantonales.Laruniondecesdeuxtypesdtablissementsauseindela
DGEP a eu lieu en 2005. Il nexiste pas de centrale dachats propre la DGEP et spcialise
dans les achats spcifiques au type denseignement dispens. Il ny a pas de standards
dquipement centraliss. Ces tablissements sont autonomes en matire de stratgie
dachats. Chaque tablissement commande son rythme dans le cadre du budget allou. Ils
sonttoutefoistenusderespecterladirectiveDruide10.1.1et10.1.2
ProcdurebudgtaireetdirectivepourlesachatsdeplusdeCHF50000
Pourlebudget,lestablissementsprsententleursbesoinsenmatiredachats(surlabasede
devis);leDpartementconsolidelesdemandes,contrleetngocielesmontantsenfonction
desbudgets.Uncontrlebudgtairedesdpensesesteffectutoutaulongdelanneparla

Page|66
DGEP.Cesontlestablissementsqui grentleursachats,leursuiviettouteslesinformations
quisyrattachent(fournisseurs,etc).
La DGEP a mis une directive interne en septembre 2012 soumettant tous les achats dun
montantsuprieurCHF50'000lautorisationcentraledelaDGEP.Cettedirectivesadresse
principalement aux coles professionnelles, les gymnases acqurant rarement des
quipementsspcifiquesdunevaleursuprieureceseuil.
Suite des audits internes, les tablissements mettent en place des procdures portant sur
lachat et la vente de matriel. Une telle procdure a t ralise dans une cole
professionnelle(lEcoledecouture),maisellenestencorepastoutefoisgnralise.
Lefaitqueseul17%dumobilierpasseparlaCADEV
Des audits internes avaient dj point le manque de respect de la directive Druide 10.1.1 et
lobligationdepasserparlaCADEVpourlesachatsdebienscourants.Onrelveenparticulier
que pour le mobilier denseignement, seul le 17% a t acquis par la CADEV. Cette situation
sexplique en partie pour les raisons dcrites prcdemment au point 4.2.3: fermeture de la
CADEV durant les deux derniers mois de lanne et lacquisition du mobilier dinvestissement
selonuneautreprocdurequelaCADEV.LaDGEPamisunedispositiondapplication(DAno
6.13) rappelant lobligation de passer par la CADEV pour lachat de mobilier, mais prvoyant
des drogations si lopration savre impossible ou trop onreuse: dans ce cas, cest le
directeurgnraldesfinancesdelaDGEPquitranche.
estaussidaustatutlongtempsautonomedestablissements
Lecontexteparticulierdestablissementsdel'enseignementpostobligatoirequiontpendant
longtempstdotsd'uneenveloppebudgtaireexpliquegalementladifficultpasserun
mode d'achats centralis, d'autant plus que, comme vu prcdemment, il n'existe pas de
contrlesystmatiqueetpasdesanctionsprvues.
etladifficultdelaCADEVdabsorberdenouvellesdemandesdachats
Dautre part, compte tenu de la surcharge dactivit de la CADEV, il nest pas rare, selon les
expriences relates par la DGEP, que la CADEV dclare aux tablissements ne pas pouvoir
rpondre leur requte, en cas dachats spcifiques (hors catalogue) et leur recommande de
sapprovisionner euxmmes auprs des fournisseurs, mme pour des biens tant de son
ressort.LaDGEPadclargalementquelesavantagesdupassageparlaCADEVnesontpas
suffisamment clairement expliqus aux tablissements pour inciter respecter la directive
Druide10.1.1.Parexemple,lesrabaisaccordsparlesfournisseursetconditionsavantageuses
nesontpascommuniqus.
5.2.2 CAS CONCRETS DACHATS RELEVANT DE LA DGEP: MOBILIER SCOLAIRE,
MATRIELLECTRIQUE,PROJECTEURS,MACHINESOUTILSETOSCILLOSCOPES
Compte tenu de la part importante dachats directs raliss par les tablissements de
lenseignementpostobligatoire,lechoixdescasconcretssestportsurdesachatsrcurrents
spcifiques ce domaine acquis par plusieurs tablissements. Six types de biens ont t

Page|67

choisis: le mobilier denseignement, des machinesoutils: tours de prcisions et fraiseuses,


desoscilloscopesetdesprojecteurs.Lenombredcrituresrelativescesachatssestlev
39 pour 29 achats (un achat peut donner lieu plusieurs factures en cas de paiement en
plusieurs tapes). Pour chaque type de biens, on compte au minimum trois tablissements
concerns,lexceptiondumatriellectriquequiatacquisauniveaucentraldelaDGEP.
LemontanttotalcorrespondantslveCHF1,2million(CHF840'602en2012etCHF384'399
en2011).
Tableau8:MontantscorrespondantauxfacturesdemandespourlanalysedescasconcretsDGEP
Nbre
tablissements
Nbre
critures/
factures
Montantsen
CHF2012(pour
laslectionde
factures)
Montantsen
CHF2011(pour
laslectionde
factures)
Totalmontants
(pourlaslection
defactures)
Mobilierd'enseignement 5 12 307'473 307'473
Toursdeprcision 3 6 211'047 211'047
Fraiseuses 3 6 46'590 353'143 399'733
Oscilloscopes 3 7 82'987 14'836 97'823
Matriellectriques central 2 118'560 118'560
Projecteurs 4 6 73'945 16'420 90'365
Total 39 840'602 384'399 1'225'001

Mobilierscolaire:unmanquedestandardisationetdecentralisationdesachats
Parmiles7achatsdemobilierdenseignementslectionns,troisfournisseursdemobilierne
figurentpasparmilalistedesfournisseursrfrencsCADEV
83
.
Pourlensembledecesachats,quelesfournisseurssoientrfrencsCADEVoupas,lesrabais
accordsschelonnentde8%20%,soitdestauxlargementinfrieursceuxobtenusviaun
appel doffres group, effectu sur la base dune dmarche de standardisation, telle quelle a
tmenepourlemobilieradministratifcommedcritaupoint4.2.3(minimum40%).Cescas
illustrent bien le potentiel dconomies dj voqu et le dficit de performance du systme
actuel.

Matriel lectrique: mmes articles achets des prix diffrents et potentiel de


regroupementinexploit
Deuxachats relatifsdu matriel lectriqueacquisde manire groupe parlaDGEPpour les
colesprofessionnellesauprsdedeuxdistributeursdiffrentsontgalementtslectionns
parmilescasconcrets.
Si le fait de grouper les commandes des coles professionnelles au niveau central est une
dmarche saluer, on relve nanmoins que le fait deffectuer deux commandes auprs de
deux distributeurs diffrents 15 jours dintervalle ne correspond pas de bonnes pratiques
dachats.Etce,dautantplusqueparmilatrentaine darticlescommandsdepartetdautre,

83
Cette analyse stant effectue uniquement sur base de lexamen des factures, des investigations complmentaires nont pu
tre menespoursavoir silsagissaitdachatslisdurenouvellement demobilieracquischez cesmmesfournisseursdansle
cadreducrditdinvestissementdubtimentoudenouvellesacquisitions.

Page|68
cinqsontidentiquesetonttacquisdesprixdiffrents(lcartschelonnede8%25%).A
noterquundesdeuxfournisseursestrfrenclaCADEV,maispaslautre.
Le matriel lectrique est un exemple typique de fournitures courantes achetes
transversalement lEtat, par plusieurs services et lintrieur de plusieurs rubriques
comptables, pour lequel chaque achat reprsente gnralement un montant faible, mais qui,
autotalpeuventsleverdessommesimportantes.Unegestioncentralisedesfournisseurs,
avec une rduction du nombre de ces derniers
84
, permettrait dobtenir des conditions plus
avantageuses.
Parexemple,leprincipaldistributeurdematriellectriquepourlEtatdeVaud(quinefaitpas
partie des deux fournisseurs relatifs aux cas examins ici), qui vend galement des appareils
lectriques et du matriel informatique, figure parmi les distributeurs rfrencs CADEV.
Toutefois, seuls les achats passant par la CADEV bnficient des conditions ngocies plus
avantageusesquecellesdumarch.Onnoteque,surlabasedesinformationsdisponibles,le
volume ralis par ce distributeur par lEtat de Vaud slve CHF 363'000 par anne, pour
1047 achats effectus par diffrents services, ce qui permettrait dobtenir des conditions
intressantesapplicablestoutlEtat.
Machinesoutils:uneprocdureouvertedemarchpublicorganiser
Cinqtablissementsontacquisneufmachines:quatretoursdeprcisionetcinqfraiseuses.
On relve que lachat de deux tours pour un montant de CHF 200'000 a fait lobjet dune
procdure de march public sur invitation et que, conformment aux directives de la DGEP
(datant de septembre 2012), lautorisation dachat pralable a t demande. Deux autres
tours, avec dautres spcificits, ont t acquis pour une somme globale de CHF 130'000
environ.Onrelveainsiquesurquatreans,leseuildelaprocdureouverteatdpass;on
considreeneffetquelestoursconstituentunmarchunique
85
.
Tel est galement le cas des fraiseuses: cinq machines ont t achetes pour un montant
global de CHF 400'000 sur deux ans. Une procdure ouverte aurait galement d tre
organise.
On note que les coles professionnelles, mme si elles ont chacune leur spcificit, sont
consommatrices de matriel, de machines et outils de mme nature. Une mutualisation des
achatspermettraitdobtenirdesconditionsplusavantageuses.

Projecteursetoscilloscopes:potentieldconomiesparunregroupementdesachats
Les projecteurs figurent galement parmi lquipement standard de gymnases ou coles
professionnelles.En2011et2012,quatregymnasesonteffectusixachatsdeprojecteursde
diffrents modles auprs de quatre fournisseurs diffrents pour un montant de CHF 90'000.
Diffrentesconditionsonttappliques:lesrabaisindiqussurlesfacturesschelonnentde
0%20%.

84
Avecorganisationduneprocduredemarchpubliccorrespondantauxmarchsetauxvolumesdachatsraliss.
85
Lesmontantsverssen2012reproduitsdansletableaurcapitulatifcidessuslesacomptesverssetnonletotaldesfactures
relativeslachatdecesmachines.

Page|69

Laussi,unecentralisationdesrelationsfournisseursavecunerductiondunombredeceux
cietlorganisationduneprocdureadquatedemarchspublicscorrespondantauxmontants
globaux dpenss pour ce type dachat, permettrait dobtenir des conditions plus
avantageuses
Pour les oscilloscopes, appareils acquis par les coles professionnelles techniques, le constat
estlemme.Ilsagitdquipementsacquisindividuellementparchaquetablissementauprs
de fournisseurs diffrents mais qui pourraient faire lobjet dun regroupement. Comme les
projecteurs, il sagit dun march global qui devrait tre soumis de manire consolide la
procduredemarchpubliqueadquate.

5.2.3 CONCLUSIONS POUR LA DGEP: IL EXISTE UN POTENTIEL IMPORTANT


DCONOMIESENRATIONALISANTLAGESTIONDESACHATS
NcessitderespecterladirectiveDruideetlalgislationsurlesmarchspublics
Ces cas concrets illustrent le potentiel de rationalisation de la gestion des achats effectuer
pour les tablissements de la DGEP qui fonctionnent essentiellement comme des acheteurs
autonomes.Lesconomiessontraliserpar,enpremierlieulerespectdeladirectiveDruide
10.1.1,pardesdmarchesdestandardisationdesquipements,selonleurfaisabilit,parune
gestioncentralisedesfournisseursetunerductiondunombredeceuxci,cequipermettra
galement dpargner les cots des multiples dmarches de prospections actuellement
ralisesparchaquetablissementpourunmmebien.
On relve galement, tout comme les achats dcentraliss de la DGEO, que la lgislation sur
lesmarchspublicssappliquelensembledesachatsdunmmebienacquispardiffrentes
units dune mme entit adjudicatrice. Or, en raison de la multiplicit des canaux dachats,
cette contrainte lgale nest pas respecte pour certains biens. Un effort de centralisation de
lagestiondesachatsdemmestypesestraliser.
PotentieldconomiesdeminimumCHF1.6millionsparan
Sil nest pas possible dans le cas prsent de chiffrer prcisment les conomies que
reprsenterait la mise en uvre dune politique dachats performante, le montant total
concern: soit CHF 16 millions dachats directs non mutualiss entre tablissements, laisse
apparatre lexistence dun potentiel trs intressant. Lapplication dun rabais de 10% ce
montant,cequiparattreunminimum,gnreraitdjuneconomiedeCHF1.6millionspar
anne.
dontlaralisationdpenddelacapacitdabsorptiondenouvellestchesparlaCADEV
CepotentielnepeuttoutefoistreralisqulaconditionquelaCADEVsoitrorganiseet
structureafindaborddepouvoirprendreenchargelesachatsquirelventdesonprimtre
et de pouvoir largir ce dernier afin que lensemble des achats de biens et fournitures
massifiables soient acquis de manire performante, conformment aux bonnes pratiques
dachatsetlalgislationsurlesmarchspublics.
UneautrealternativeseraitdinstaurerunecentralespcialiselaDGEP.

Page|70
5.3 LE SPEN: UNE ORGANISATION STRUCTURE DE LA
FONCTIONACHATS
5.3.1 DESPROCDURESDACHATSRGLEMENTESPARUNEDIRECTIVEINTERNE
UnedirectiveinternedachatsadapteauxcatgoriesdachatsduSPEN
Bien que le SPEN soit le plus petit service acheteur du primtre sous revue pour cet audit
avec un volume dachats annuel de CHF 4.8 millions
86
, cest celui qui a structur sa fonction
achatsdelamanirelaplusadapteauxtypesdacquisitiondontilalacharge.Iladictune
directive trs prcise sur les achats en 2010 qui diffrencie les procdures et les
responsabilitsdachatsenfonctiondelanaturedesbiensetfournituresacquisparleSPENet
lescinqtablissementspnitentiairesquilgre.
LEtatmajor du SPEN comprend un coordinateur logistique et achats. En outre, une directive
dtaille sur les dlgations de comptences en matire dengagement financier par type
dachatsetselonlesmontantsconcernsatgalementlabore(mai2010).
Cellecidistinguetroistypesdachats:
Les achats centraliss
87
rcurrents ou ponctuels: la demande qui sy rapporte doit
obligatoirementpasserparlecoordinateurlogistiquedelEtatmajorduSPEN.Pourles
achats ponctuels, ce dernier est charg de valider le besoin des tablissements
demandeurs puis de rechercher des offres. La dcision dachat est du ressort du
comit de direction du SPEN. Pour les acquisitions rcurrentes, les demandes sont
transmises au coordinateur logistique, qui est charg de ngocier les conditions avec
lesfournisseursetdepasserlacommande.
Les achats rfrencs: il sagit dachats rguliers raliss directement par les
tablissements pnitentiaires auprs de fournisseurs rfrencs, ayant fait lobjet
dune slection pralable. Les conditions qui les concernent ont t au pralable
ngocies par le coordinateur logistique. Une liste de ces achats figure dans lannexe
de la directive
88
. Pour les achats de produits alimentaires, un systme de commande
enligneestdispositiondestablissements.
Les achats dcentraliss: il sagit des achats directs raliss par lune des entits du
SPEN.
La directive rappelle et prcise les oprations effectuer lors dengagement de dpenses, les
contrleseffectueraumomentdelalivraisondubienetdutraitementdesfactures.

86
AnoterqueleprincipaldomainedachatsduSPEN:lesproduitsalimentaires(CHF1.9millions),nefaitpaspartieduprimtre
daudit.
87
La directive contient la liste des achats centraliss: uniformes, dtecteurs de mtaux, literie, matriel li la matrise dun
risquedpidmie,dtecteurstlphoniemobileetautres:sacspoubellespapierstoiletteetc.
88
Ces achats concernent diverses catgories de produits alimentaires, des produits de nettoyage, des lments lectriques, la
lessive,lesplaquettesPU,lesfournisseurspourcantinesexternalises,lesboissons,linformatiquedesdtenus.

Page|71

quiintgreladirectiveDruide10.1.1etlalgislationsurlesmarchspublics
La ncessit de respecter la directive Druide 10.1.1 pour les achats relevant directement du
primtreCADEVestgalementspcifiedansladirectivedachats.
La directive sur les achats prcise galement les rgles de march public et les seuils
correspondantauxdiffrentesprocduresappliquerenfonctiondumontantdesachats.Elle
dtaillelamarchesuivrepourassurerlerespectdecettelgislation.
etquisoulvenouveaulaproblmatiquedelaprocduredegrgrconcurrentiel
On constate que dans sa directive des achats, le SPEN distingue, lintrieur des seuils de la
limitedelaprocduredegrgr(soitdeCHF0CHF100'000)
89
,legrgrpursoitla
sollicitation dun seul fournisseur, du gr gr trois offres, o trois fournisseurs sont
sollicits, sans pour autant quune procdure sur invitation soit formellement organise
90
.
Danslerapportno23de laCourconsacrauxmarchspublics communaux,ilat constat
que la pratique gr gr comparatif, couramment applique notamment dans les
communes,taitcontesteparlautoritdesurveillancedesmarchspublics,enloccurrence
le Secrtariat gnral du DINF. En effet, ce dernier considre quil sagit dune procdure sur
invitation dguise et prconise que, ds lors que plusieurs offres sont sollicites, une
procdure formelle sur invitation soit mise sur pied. La Cour relve nanmoins que cette
pratique apporte des effets positifs en matire de gestion des deniers publics. Les offres
comparativespourdesachatsdemoinsdeCHF100'000permettentdecomparerlesprixetde
choisir loffre la plus avantageuse sans pour autant mettre sur pied une procdure formelle
dont le cot interne est souvent lev en regard du montant de lachat. En outre, la Cour a
constat que cette pratique est non seulement trs rpandue, mais apprcie des
adjudicateurs.Elleconstatequelefaitdinterdirelapratiquedugrgrconcurrentielrelve
dune position de ladministration, alors que cette rgle relve du cadre lgislatif (loi ou
rglementdapplication)etdevraitfairelobjetdunedcisionpolitique.

5.3.2 UNEORGANISATIONDESACHATSCONFORMEAUXBONNESPRATIQUES
PourcequiestdelorganisationdesachatsduSPEN,elleestconformeauxbonnespratiques
etauxprincipesdesadirectivedachatsinternequi:
dfinit des procdures et processus achats et de contrle selon une segmentation
adquatedesachatsparcatgorie(rcurrents,simples,massifiablesetc),
rappelle galement la ncessit de respecter la lgislation et les directives internes
tatiques
dfinit clairement les responsabilits et comptences tout au long du processus
dachat.

89
LeseuildelaprocduresurinvitationdoittreadaptpourlesfournituresilapassdeCHF150'000CHF100'000.
90
Ce qui signifie que les diffrents fournisseurs sont sollicits sans tre informs que la mme dmarche est effectue auprs
dautres.

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Les processus dachats dcrits dans cette directive sont appliqus et les achats directs par les
tablissements ou les collaborateurs ne sont pas autoriss pour les biens devant faire lobjet
dunachatcentralis.
On relve toutefois que certains biens, dfinis comme achats centraliss par la directive
interne, par exemple le matriel lectrique, sont galement acquis en grande quantit par
dautre services et pourraient faire lobjet dune commande globale par lEtat afin dobtenir
des conditions plus avantageuses. Mais compte tenu du contexte prsent, de la surcharge de
la centrale dachats actuelle de lEtat, la CADEV, et de son impossibilit lheure actuelle
grerdemanireperformantesonprimtredachat,et,afortioridellargir,ilneseraitpas
opportun de demander le transfert de comptence dune catgorie dachats du SPEN la
CADEV.
Dans la situation que est celle de la fonction Achats lEtat de Vaud, lorganisation dune
centrale dachatsdcentralise au SPEN grant les biens massifiables et rglementant
lensembledesachatsdesdiffrentstablissementsquisontdesaresponsabilit,apparatnon
seulement comme une dmarche positive, mais galement exemplaire au sein de
ladministration. Une organisation similaire, adapte aux tablissements de la DGEP,
permettraitdersoudreunegrandepartiedesproblmessoulevsprcdemment.
LorganisationdelastructuredachatsduSPENestlersultatdunerformeentamedansle
cadredeladmarchedconomiesDEFIraliseen2006et2007.Lapremirecatgoriede
biens massifis concernait les produits alimentaires. Une valuation interne du SPEN avait
chiffr les conomies ralises CHF 500'000 pour la premire anne. Comme les dpenses
pour ce poste oscillent entre CHF 1.6 et 1.9 millions par anne depuis 2007, cette rduction
reprsenteainsiprsde25%,pourcentagequicorrespondgnralementlconomieralise
encasderorganisationduprocessusachatconformmentauxbonnespratiques.

5.3.3 ANALYSE DE CAS CONCRETS SPEN: UNIFORMES DES AGENTS DE SCURIT,


LITERIEPOURLESDTENUSETDIVERSQUIPEMENTS
Marchdesuniformes:unappeldoffrespubliccompliquraliser
Luniforme standard des agents de dtention est compos de pices de vtements (polo
manches courtes et longues, pantalons, tshirt coton, veste polaire) et dquipements
spcifiques(ceinturede charge,menottes,lampede pocheetc).Lachatdeces uniformesest
destinquiperles342collaborateursduSPENetconstituerunerserve.Lappeldoffresa
t lanc aprs une analyse des besoins et une phase exploratoire o le personnel a t
consult. Le SPEN a troitement collabor avec la Police cantonale, qui a une longue
exprienceenmatiredacquisitionduniformes.
LavaleurdumarchavaittvalueCHF700'000etadoncncessitlamisesurpieddune
procdure de marchs publics ouverte. Lappel doffres a t publi en avril 2011 sur le site
internetofficieldesappelsdoffrespublicssimap.ch.Lemarchatadjugpartiellement,
ainsi que le prvoyait lappel doffres, pour les principaux lots (pantalons, habillements et la

Page|73

plupart des quipements). Les lots pour lesquels les offres ne convenaient pas ont t
attribusengrgr.
On constate que la procdure choisie, soit la procdure ouverte, est conforme. On relve
toutefois des nonconformits secondaires dans lapplication de la procdure, car les lots
attribus de gr gr auraient d faire lobjet dune publication sur simap.ch (procdure de
gr gr selon conditions), et la procdure aurait d tre ouverte la concurrence
internationale car le montant engag dpasse le seuil des CHF 350'000 (soumis laccord
OMC/GATT).
La Cour relve galement que la procdure dadjudication a requis plus dune anne, les lots
ayant t adjugs en juin 2012. Le retard pris dans la slection des offres tait d aux
difficultsrencontresdansletraitementdesoffrespourenassurerlaconformit.LeSPENa
prcis que lorganisation dune telle procdure en interne avait ncessit non seulement du
tempsmaisrequislaparticipationdesmembresdeladirection.
etlesdifficultsrencontresparlesautresentitspourlesprocduresouvertesconfirment
lebesoinderenforcerlessupportsinternesdelEtatenmatiredemarchspublics
Lamisesurpieddunappeldoffrespourlesmarchsdefourniturescomplexesnestpasune
opration aise, surtout pour des adjudicateurs peu rompus cet exercice. Cela ncessite en
effetdusavoirfaireetdelexprience,pourtabliruncahierdeschargescomplet,choisirles
critres de slection adquats (les critres doivent tre dfinis lavance) etc. Le SPEN nest
pas le premier service avoir rencontr des difficults lors de lorganisation dune procdure
ouverte.Lacomplexitdelatcheestdailleurslemotifinvoquparcertainesentitscomme
laCADEVpournepastoujourssyconformer.LEtatdeVaudamissurpiedunehotline,le
Centre de comptence CCMP, pour rpondre des questions prcises. Mais cette structure,
quinestparailleurspasconnuedetouslesadjudicateurs,nesuffitpaspourfournirunappui
permettantdemenerbientoutelopration.
Ceconstatavaitdjttablidanslecadredelauditno18Applicationdelalgislationsur
les marchs publics dans le canton de Vaud et avait donn lieu la recommandation no 3
RenforcerlessupportslorganisationdesprocdureslEtat.LaCourregrettequecette
recommandationnapourlheurepastsuiviedeffetsmalgrunbesoinrel.
Achats darticles de literie:un appel doffres sur invitation conforme qui permet des
conomiessubstantielles
LadeuximefamilledachatsslectionnspourlescasconcretsduSPENconcernelesarticles
de literie (matelas, duvet, linges etc). Les fournisseurs livrant gnralement lensemble de la
gamme, les articles ont donc t groups en un march compos de plusieurs lots avec
possibilit de les adjuger partiellement. Six fournisseurs ont t sollicits. Les lots ont t
adjugs conformment la lgislation sur les marchs publics pour une anne pour un
montant de CHF 61'800. On relve que lorganisation dune procdure concurrentielle,
organise conformment la lgislation sur les marchs publics
91
, a permis une substantielle

91
Onsouligneiciqueladfinitiondumarchestconformelalgislation.Lesarticlesdeliterieconstituentunseulmarch,lunit
dematireestrespecte.

Page|74
conomie. En effet, si les lots avaient t adjugs en gr gr au fournisseur le plus cher, le
montantseseraitlevCHF133'000,soitledoubledecequiatpay.
Achatsdediversquipements:tablirunlienaveclesfournisseursrfrencsCADEV
Cinqfacturesrelativesdesachatspasssengrgronttexamines.Cellesciconcernent
des machines laver (CHF 25'000 et CHF 40400), du mobilier et de lquipement spcifique
pourchantier(CHF4'300),desmachinesdemenuiserie(CHF38'400)etdesaccessoiresdivers
pouratelier(CHF1'390etCHF635).Cesachatssontponctuelsetlesmontantssontinfrieurs
auxseuilsdelaprocduresurinvitation.Laprocdureadopteestdoncconforme.
Parcontre,onrelvequeplusieursachatsonttralissauprsdunfournisseurrfrenc
laCADEV.Or,cefournisseurnapasaccordderabaispourlesachatsduSPEN.Onconstateun
dficit de communication de la CADEV, qui devrait informer les autres services de la liste de
sesfournisseursrfrences,letypedachatsconcernsetlesconditionsobtenues.

5.3.4 CONCLUSIONS POUR LE SPEN: UNE ORGANISATION DES ACHATS


PERFORMANTE,MAISUNBESOINDESUPPORTENMARCHSPUBLICS
LadmarcheduSPENestillustrativeducasdunserviceacheteur,stantorganisdemanire
autonome, afin de coordonner les achats raliss par les diffrentes entits sous sa
responsabilit.Lorganisationestperformanteetcorrespondauxbonnespratiquesdachats.
CertainsfournisseursduSPENsonttoutefoiscommunsdautresservicesetdpartementset
ncessiteraient, de la part dune fonction Achats transversale, une coordination globale pour
lEtatauniveaudesachatsetdescommandes.
Un besoin de support en matire dorganisation de procdures ouvertes de marchs publics
esttoutefoismanifestdelapartduSPEN.
5.4LAPOLCANT:ACQUISITIONSDCENTRALISESDANSDEUX
PLESDACHATS
5.4.1 ORGANISATION DE LA FONCTION ACHATS: DEUX PLES DACHATS POUR
LQUIPEMENTINDIVIDUELDESPOLICIERSETLQUIPEMENTTECHNIQUE
VolumedachatdeCHF9.3millions
LemontantdesachatsdebiensetfournituresfaisantpartieduprimtredauditslveCHF
9.3 millions par anne. La principale catgorie dachats concerne les uniformes et
lquipement individuel des policiers: CHF 2.9 millions par anne et la deuxime, les
quipements techniques (radios, radars etc.) pour CHF 2.1 millions. Pour cette dernire
catgorie dachats, les acquisitions de plus dun million sont considres comme des
investissementsetnefigurentpasdanslebudgetdefonctionnement.

Page|75

Choixduneorganisationdesachatsdcentralise
Lquipement et le matriel de police tant spcifiques ses diverses activits, lautorit
dachat est organise de manire dcentralise pour lacquisition de biens mobiliers et de
fournitures. Les achats massifiables sont effectus par deux entits fonctionnant de manire
centraliseettransversalementpourtoutelapolice:
la division logistique et soutien pour lachat et lapprovisionnement de lquipement
standarddespoliciers(vtements,accessoires,armes,etc)
ladivisiontechniquepourlachatetlquipementdquipementradio.
Loption prise en matire dorganisation des achats tant de rattacher la fonction achats au
corps mtier correspondant, il nexiste pas au sein de la police cantonale dentit
exclusivementenchargedesachats.Cettefonctionestliedautresactivits.Parexemplela
division logistique et soutien soccupe aussi de toutes les oprations logistiques (telle
lorganisation du poste de police provisoire lors de manifestations ou vnements spciaux).
Enoutre,ellegregalementlestockdesesachatsdansundpt.
Quant la police de sret, elle opre des achats trs spcifiques. Les achats pour des
applications informatiques spcialises seffectuent en collaboration avec la DSI (par exemple
unprogrammedanalysecriminelle).
Enfin,touteslesbrigadesdisposentdunbudgetpermettantdescollaborateursdefairedes
achatspourdesmontantsdefaiblevaleur.

Outildecommandeetdegestiondustock
La procdure relative la commande de pices duniforme par les collaborateurs fonctionne
via lintranet de la police. Actuellement, elle est gre par une application dveloppe sur
EXCEL. Chaque policier (au nombre de 690) dispose dun nombre de points utiliser pour
lachat ou le renouvellement de vtements. Lapplication lie aux commandes
dquipement corporel, dveloppe il y a 9 ans, est obsolte et ne rpond plus aux besoins.
Elleposedesproblmesdefiabilit,nepermetpasdegrerlestock,deteniruninventaire,ni
dtablirdesstatistiquesdeconsommation.
Cestpourquoi,danslecadredelEMPDrelatiflamodernisationdusystmedinformationde
laPolicecantonalevaudoise(mai2013),unmoduledegestiondesstocksetdecommandesde
matrielestprvu(IDmatos)pourunmontantdeCHF300000.Cettenouvelleapplication
sera galement utilise pour toutes les commandes de matriel individuel pour les policiers :
vtements et matriel radio, par exemple un pager. Elle permettra de grer efficacement les
achatsetdassurerunsuividelaconsommationenquipementdechaquepolicier(surtoute
sacarrire).

Page|76
5.4.2 UNEDIRECTIVEINTERNESPCIFIELESCOMPTENCESENMATIREDACHATS
Unedirectivefinancireetbudgtairepluttquunedirectivedachats
LescomptencesenmatiredachatssontrgiesparunedirectiveinternelaPolCant(ordre
de service no 230 Responsabilit dans llaboration, lutilisation et le suivi des budgets,
utilisation de cartes de crdit et de carte dachat, paiement des prestations via internet,
comptesbancairesetpostaux.)
Cette directive est essentiellement axe sur la conformit comptable et la dfinition des
responsabilits en matire dachats. Un organigramme permettant de visualiser les
comptencesdachatsauniveaudesentitsdcentralisesattabli.
On constate que, par cette directive, les achats directs de matriel par les collaborateurs
nonaccrditsnesontpasautorissetque,cettedirectiveestdanslensembleapplique.
Ladirectivenabordetoutefoispaslagestiondesachatsparcatgorie,ninetraitedelagestion
des fournisseurs. Elle nest donc pas considrer comme une directive dachats comme celle
duSPEN.
Procduresdachatsenfonctiondumontant
La directive prcise la procdure appliquer selon les seuils fixs par la lgislation sur les
marchspublics.Elledevraittoutefoisfairerfrenceexplicitementcettelgislation
92
.
AnoterquetoutcommeauSPEN,ladirectivedelaPolCantappliquelaprocduredugrgr
concurrentiel: ds lachat de CHF 5'000, une deuxime offre concurrente doit tre
sollicite.LagnralisationdansundeuximeservicedelEtatdecettepratiquecontestepar
lAdministration, illustre la ncessit darrter une dcision politique sur cette problmatique
(voirpoint5.3.2).

5.4.3 CAS CONCRETS POLCANT: UNIFORMES, GILET DE PROTECTION BALISTIQUE


ETRADARS
Uniformesstandards:acquisitionsviadesachatsgroupsavecdautrescantons
LecantondeVaudestmembredelassociationUNIMATOS
93
,qui,selonsesstatutsadoptsen
septembre2008:apourbutdedvelopperdessynergiesdanslacquisitiondematrielde
police, afin de doter le policier dun quipement pratique et unifi en ralisant des conomies
dchelles.
La collaboration entre cantons concerne plusieurs articles dquipement pour les policiers.
Lquipement standard (parka, polaire, polo manches courtes/longues et pantalons) a fait
lobjetdunappeldoffresenprocdureouvertepublisursimap.ch.

92
etladirectiveDruide1.2.3dapplicationdecettelgislationlAdministrationcantonale
93
LAssociationreposesurlaconventionpourluniformedetravaildu7avril2006,signeparlesmembresdelaConfrencedes
CommandantsdespolicescantonalesdeSuisseromande,deBerneetduTessin.

Page|77

Les deux lots ont t adjugs deux fournisseurs. Le cahier des charges comportait les
quantits dachats projetes pour lensemble des cantons membres dUNIMATOS pour la
priode 2009 2013. Le premier lot (parkas, polaires et polos) a t adjug un fournisseur
pourCHF4.5millionsetledeuxime(pantalons)pourCH964'000.
Des collaborations avec UNIMATOS portent galement sur dautres pices duniforme (que
celles acquises via lappel doffres en procdure ouverte): ceintures discrtes, chaussures,
gants,etc.Cesachatssonteffectusengrgr.Commeprcisprcdemment,lapplication
informatique de gestion du matriel individuel des policiers est obsolte et ne permet pas
dtablir par type darticles, des statistiques concernant le volume consomm pour le canton
de Vaud. Il nest donc pas possible de quantifier le volume dachats des pices duniformes
provenantdelappeldoffresenprocdureouvertedecellesacquisesengrgr.
Picesduniformesspcifiques:lancessitdedvelopperdesprototypes
Lquipement des policiers est compos darticles devant rpondre des critres spcifiques
de qualit, de confort et de scurit. La division logistique et soutien a pour mission de
proposer aux collaborateurs les articles les plus adapts leur mission. Les articles en vente
surlemarchneconviennentpaspourlamajeurepartie,lesfournisseurssontdoncamens
dvelopperdesprototypes,dontlamiseaupointimpliqueuneprocduredetestspousss.
suscitedesinterrogationsenmatiredapplicationdelalgislationsurlesmarchspublics
Si lappel doffres lanc pour les pices duniforme standard est conforme la lgislation sur
les marchs publics, puisquune procdure ouverte a t organise, des interrogations se
posent sur la conformit des autres pices duniforme ou quipement plus spcifiques,
particulirement ceux faisant lobjet dun dveloppement par prototype, attribus en gr
gr.RappelonsquelaprocduresurinvitationsappliquepartirdunseuildeCHF100'000,
calculersurunepriodedequatreansencasdachatrptitif
94
.
Atitredexemple,lavestedemoto,conuepourquiperunecentainedepoliciers,ancessit
le dveloppement de prototypes avec comparatifs de modles provenant de diffrents
fournisseurs durant trois annes. Le modle mis au point est vendu au prix unitaire de CHF
795. Cent exemplaires sont ncessaires, ce qui reprsente un montant denviron CHF 80'000
pour un premier achat. On constate le mme cas de figure pour les ceintures discrtes
quipant les policiers en civil: 1'100 exemplaires ont t acquis pour CHF 82'500 aprs une
phase de dveloppement. Pour ces deux articles, avec les exemplaires de rserve et le
renouvellement, le seuil de la procdure sur invitation sera probablement dpass en quatre
ans.
Pour le dveloppement des prototypes, la mise en concurrence de plusieurs prestataires a
effectivement t ralise. Par contre, la formalisation de la procdure selon les rgles de
marchs publics na pas t effectue. Lintgration dune phase de dveloppement de

94
La clause dexception aux procdures concurrentielles prvue lart. 8 RLMP stipule certes que le dveloppement dun
prototype peut tre attribu en gr gr, mais cela ne sapplique manifestement pas aux uniformes de police qui, bien quils
ncessitentledveloppementpermanentdespcificits,restentdesbiensstandards.Ilsagitdeprototypessimples.

Page|78
prototypessimplesesttoutfaitcompatibleaveclaprocdureconcurrentielleprvuedansla
lgislation sur les marchs publics. Dans le cadre des appels doffres ouverts concernant les
uniformes, Armasuisse demande par exemple que des chantillons soient produits, les
marchs tant adjugs sur cette base. La plus grande complexit de la ralisation dun appel
doffres avec prototype ne justifie donc pas le nonrespect de la lgislation sur les marchs
publics. On relve nouveau le besoin des services pouvoir bnficier dun appui pour
lorganisationdesprocdures,ceuxcimanquantmanifestementdesavoirfaireenlamatire.
Giletsdeprotectionbalistique:uneprocdureouverteauraitdtreorganise
Lesdpensesrcentes constatespour desgiletsde protectionbalistique (renouvellement et
remplacementdepices)sesontlevesCHF198'000en2012etCHF149'000en2011).Le
distributeur a t slectionn il y a 13 ans. Cet quipement, stratgique pour la Polcant, est
renouvel rgulirement. Le dernier modle a t acquis en 2010 et a fait lobjet de tests en
collaborationavecArmasuisse.
Le gilet cote CHF 915 par unit, soit plus dun demimillion de prix dacquisition
95
, auquel
sajoutent les cots de renouvellement de certaines pices. Ce march aurait donc d faire
lobjetduneprocdureouverte,intgrantlaphasededveloppementdeprototypeetdetest.
A noter quen mai 2012 Armasuisse a lanc un appel doffres ouvert pour un gilet de
protectionbalistique,signifiantquelaprocdureestapplicablepouruntelbien.
Radars autoroutiers: une mise en concurrence conforme la lgislation sur les marchs
publics
Par contre, lachat des radars autoroutiers ralis en 2006 pour quiper 20 sites de contrle
automatique de vitesse sur autoroute pour le montant de CHF 2 millions a fait lobjet dune
procdure ouverte conforme la lgislation sur les marchs publics. Cet achat, considr de
par sa valeur comme un investissement, a t organis par un comit de pilotage ad hoc. La
mise sur pied de la procdure de march public a t confie un mandataire externe qui a
labornotammentlecahierdeschargesetledossierdappeldoffres(de170pages).
Desachatsrgulierssonttoutefoisliscesquipements(remplacementdepices,rachatde
nouveauxappareils,etc).En2012,CHF107'000eten2011CHF136'000onttdpensspour
ces radars. La lgislation sur les marchs publics prvoit une liste dexception la procdure
ouverte,dontlesachatslisunmarch(art.8RLMP)
96
.Silemontantdesachatslisdpasse
leseuildelaprocdureouverte,lavisdadjudicationdoittoutefoistrepubliconformment
lalgislation(publicationsurlesitesimap.chavecmentiondelarticle8RLMP).

95
correspondantlquipementdeminimum550policiers.
96
Art 8 lettre g. les prestations destines remplacer, complter ou accrotre des prestations dj fournies doivent tre
achetesauprsdusoumissionnaireinitialtantdonnquel'interchangeabilitavecdumatrieloudesservicesexistantsnepeut
tregarantiequedecettefaon;

Page|79

5.4.4 CONCLUSIONS:UNEGESTIONFOURNISSEURSPLUSACTIVEDVELOPPERET
LALGISLATIONSURLESMARCHSPUBLICSRESPECTER
Tout comme la centrale dachats du SPEN, les units charges des achats la Police sont
chargesdachatsquiluisontspcifiquesetnepouvanttreprisenchargeparlaCADEV.Dans
lecontexteactuel,lexistencedecescentralesdcentralisessejustifiepleinement.
Onrelvetoutefoisquisilesrglesfixantlefonctionnementdesunitschargesdesachats
lapolicesontprcisesquantauxresponsabilitsetauxcomptencesdachatsdupointdevue
de la rgularit financire, elles devraient tre compltes du point de vue des bonnes
pratiques dachats. Les directives devraient notamment inclure la ncessit de respecter la
lgislationsurlesmarchspublics,passeulementlorsdelacquisitiondquipementslourds.
En outre, une gestion plus active des fournisseurs devrait tre ralise. Une directive
spcifique aux achats devrait tre labore, limage de celle du SPEN (identification de
fournisseursspcifiquesPolcantavecprocdurederfrencement).

5.5 EQUIPEMENT INFORMATIQUE INDIVIDUEL: PLUSIEURS


PLESDACHAT(DSI,DGEP,DGEO)
5.5.1 ACHATS
97
DIFFRENCISSELONLETYPEDEMATRIEL
Informatiqueadministrativediffrenciedelinformatiquepdagogique
Pour des raisons historiques, ladministration est quipe par des PC et les coles
(enseignementobligatoireetgymnase)pardesmac.Linformatiqueadministrative(ycompris
pour ladministration des coles) est entirement gre par la DSI, tandis que linformatique
pdagogique est gre au niveau des directions (DGEO, DGEP, etc) par leurs units
informatiquesinternes.Lclatementdelagestioninformatiquepdagogiquepardirectionest
motivparleurmodedorganisationinformatiquediffrent
98
.
Au niveau du nombre de PC, ladministration compte environ 11'000 machines auxquelles
sajoutent4'800PCutilissdanslescolesprofessionnellesdelaDGEP.Quantauxordinateurs
mac, les tablissements DGEO en dnombre 16'000 et les tablissements DGEP 3200. Les
ordinateursdesenseignantssontlachargedecesderniers.
Achatsralissdemaniregroupe
Les achats dordinateurs se font de manire groupe: comme spcifi dans le chapitre
consacr la CADEV au point 4.1.2, les ordinateurs individuels PC administratifs et

97
Pour les raisons invoques au point 2.3.2, lanalyse pour les achats informatiques a uniquement port sur lachat des
ordinateursindividuels.
98
LaDGEPrecourtdesprestatairesexternespourlamaintenance,tandisquelaDGEOlagreavecdesressourcesinternes. La
sectioninformatiqueDGEPcompte4ETP,tandisquelaDGEOencompte20.

Page|80
pdagogiques sont acquis via un appel doffres public organis au niveau romand par le PAIR
(Partenariat des achats informatiques romands). Quant aux ordinateurs mac, ils sont achets
de manire groupe pour lEtat auprs de lunique fabricant de ce type de machines (il sagit
duncasoladrogationlaloisurlesmarchspublicssapplique
99
).

5.5.2 VOLUMEFINANCIERDESACHATSDEMATRIELINFORMATIQUE
Bien que la comptabilit actuelle ne permette pas de dtailler les achats par nature, les
informations fournies par la DSI ont permis destimer les volumes lis des achats
dquipement et matriel informatique pour ladministration et les distinguer des achats de
prestationsdeservices.
Matrielpourlinformatiqueadministrative:CHF27millionsparanne
Au niveau du budget de fonctionnement, les dpenses informatiques gres par la DSI
slventCHF64.7millions,dontCHF19.4millionsconcernentdesachatsenmatrieleten
entretien (le reste concerne des prestations de services non comprises dans le primtre
daudit). A ces dpenses sajoute le cot des PC, imprimantes et autres quipements acquis
parlaCADEVquifontlobjetduncrditdinventaire(CHF7.8millionsenmoyenneparanne),
soitCHF27.2millionsautotal.
Tableau9:Dpensespourlematrieldinformatiqueadministrativeen2012
31112
Achatsdematrieletde
logicielsinformatiques 59'425'266 14'703'731 7'800'000 22'503'731
31512
Entretiendematrielet
delogicielsinformatiques 5'235'261 4'708'271 4'708'271
Total 64'660'527 19'412'002 7'800'000 27'212'002
Totalachatset
entretienmatriel
informatique
Compte"achats"
Totalcomptes
2012(ycompris
prestationsde
services)
Dont:achatset
entretienen
matrielet
logiciel
+crdit
d'inventaire
annuelPC,
imprimantesetc

Source:FinwebetDSI
Achatslislinformatiquepdagogique:CHF12millionsparanne
Dans les comptes lis aux dpenses pour linformatique pdagogique, il nest pas possible de
distinguer les achats de matriel de ceux lis des prestations de services. Au total, les
dpensesslventCHF12millionsparanne(dontCHF5.9millionspourlaDGEOetCHF4
millionspourlaDGEP).

99
GrgrselonconditionsRLMPart.8

Page|81

5.5.3 RGLEMENTSETPROCESSUSDACHATSINFORMATIQUES
100

Gestion des achats pour linformatique administrative: fonde sur une base lgale et des
processusautomatissdecommandesinternes
Les procdures dachats de matriel informatique pour ladministration (hors informatique
pdagogique)sontfixesdanslerglementsurlinformatiquecantonale(RICrsv:172.62.1),
quiyprciselerlecentraldelaDSI:
Art.21Acquisitiondebiensetservicesinformatiques
1LaDSIassurelensembledesrelationsaveclesfournisseursdebiensetdeprestationsenmatire
de technologies de linformation et de la communication. Elle gre lensemble des contrats
correspondants.
2 La DSI labore et tient jour le catalogue des produits (matriels et logiciels) autoriss pour les
achatsdansledomainedestechnologiesdelinformationetdelacommunication.
3LaDSItientcomptedesexigencessocialesetenvironnementalesliesaudveloppementdurable
dansltablissementdescritresdechoixdesproduits.
4LaDSIplanifielesrenouvellementsstandardsdesquipementsinformatiquesdansleslimitesdes
budgetsdefonctionnementaccords.
5LaDSItraite,dansleslimitesdelenveloppebudgtairedisponible,lesdemandesdacquisitiondes
quipementsinformatiquesetendfinitlesspcifications.

Le processus de commande interne de matriel informatique est automatis (application


Easyvista),lesservicesindiquantleursbesoinsdanscetteapplicationgreparlaDSI.
Comme dcrit prcdemment, la DSI gre un volume dachats annuel trs important (CHF 70
millions auquel sajoutent les dpenses dinvestissements) qui dpasse largement le cadre du
primtre daudit (limit aux biens matriels). La DSI dfinit les standards dacquisition pour
lquipementinformatique.Pourlagestiondelensembledesesachatsdebiensetservices,la
DSI sest dote dune cellule responsable des achats: le Centre de comptences Achats et
Contrats
101
, compose de quatre acheteurs professionnels spcialiss en informatique grant
les aspects lis aux marchs publics et llaboration des contrats. Sa mission est galement
dappuyer les chefs de projet DSI dans la dfinition de leurs besoins. Ce centre a t cr en
2009, au moment de la rinternalisation de linformatique lEtat. Elle gre galement un
systmedinformationpermettantunecartographieetuneanalysedtailledesachatsetdes
fournisseurs.
Sonorganisationestconformeauxbonnespratiques.

100
Commeprcisdanslintroduction,leprimtredesachatsinformatiquestanttrsvasteetcomplexe,etconstituantunsujet
dtudeenluimme,parexemplepourlacquisitiondeslicences,seulslespointsclslislorganisationachatsonttexamins
pourlestroisentitschargesdelagestioninformatiquesousrevuepourcetaudit:existenceounondestandards,existenceet
pertinencedesdirectivesdachats,efficacitduprocessusdecommandes,systmesdinformationetdegestiondesfournisseurs
etorganisationdesachatsengnral.
101
entitrattachelUnitAdministration,financesetachats

Page|82
Gestion des achats pour linformatique pdagogique DGEO: processus automatis de
passationdescommandesinternes
Lunit informatique de la DGEO dfinit, en collaboration avec les utilisateurs, les normes et
besoins en quipement informatique pdagogique qui portent la fois sur le matriel et les
logiciels
102
.
Lacquisitiondematrielinformatiqueparlestablissementsscolairesseffectuevialeeshop
CADEV qui, depuis 2013 a t adapt afin de grer les commandes en continu. Lapplication
informatiquecomprendgalementunsystmepermettantauxdirectionsdtablissementsde
validerlescommandesparsignaturelectronique
103
.
Lapplication informatique comprend des instructions et directives sur les canaux dachats
utiliserpartypesdarticles.

Gestion des achats pour linformatique pdagogique DGEP: instructions, processus dachats
etdedfinitiondesbesoinsclairementtablis
Les directives dachats dquipement informatique DGEP ont t clairement dfinies et
figurentdansledocumentInstructionsdutilisationdesbudgetsinformatiquespdagogiques
pour les tablissements de la DGEP (fvrier 2013). Tous les processus lis aux achats ont
galement t tablis et documents: annonce des besoins en nouveaux matriel ou en
renouvellement,gestiondescommandesetdesfactures,commandedematrieladministratif.
Cesdirectivescomprennentgalementunprocessusdedfinitiondesbesoinsdanslecadrede
labudgtisationdesprojets.
Lquipement informatique au niveau matriel est standardis. Les standards sont dfinis par
lunit informatique DGEP en collaboration avec des reprsentants des tablissements. Au
niveau des logiciels lis des branches denseignement transversales, une procdure de
standardisationestgalementenvigueur
104
.
On relve encore le mode dtablissement des budgets tabli par lunit informatique DGEP
qui ne suit pas la logique budgtaire traditionnelle
105
, mais se fonde sur des prvisions de
dpensesenfonctiondesprojetsprvus(budgetbasezro).Lesdpensesestimesdechaque
projetsontmotivesparuneanalysedesbesoinsetsebasentsurlaprocduredannoncede
besoins dtaille dans le document relatif aux instructions dutilisation des budgets
informatiquespdagogiqueDGEP.
LunitinformatiquedelaDGEPtientjourunsystmedinformationadhoc,permettantune
analysedtailledesdpensesparconsommateurfinaletparfournisseur.

102
Par exemple, suite une analyse des besoins mene par lunit informatique DGEO, une procdure dquipement des
ordinateurs en logiciels a t mise sur pied, afin de doter les machines uniquement des logiciels ncessaires leur utilisation.
Auparavantchaquemachinecomprenaitlekitcompletdelogiciels(600applications!).
103
Auparavant, les commandes taient passes une fois par anne, ce qui ncessitait dorganiser lentreposage du stock de
matrieletleslivraisonseninterne.Lagestioninformatisedescommandesaconsidrablementsimplifileprocessus.
104
Les nouveaux logiciels spcifiques par domaine doivent tre avaliss par les chefs de file rpondants par domaine, afin
dviterlamultiplicationdachatsdelogicielssimilairespourunemmebranchedenseignement
105
Quiconsistereporterduneannelautrelesdpensesraliseslanneprcdentemoyennantvariationenpourcent.

Page|83

Processusrespectsetachatsdirectsmatriss
Pour les trois ples acheteurs de matriel informatique, on constate que les rglements,
directives et processus internes dachats sont tablis et que les canaux dapprovisionnement
dfinissontutiliss.Surlabasedesextractionscomptablesdisponibles,ilnapastconstat
quedesachatsdirects(horscircuitprvuparlesdirectives)pourdumatrielstandardavaient
teffectusparlesconsommateursfinaux,cesderniersrespectantlesprocduresfixes.
Onnotequuneffortparticulierdanalysedesbesoinsetdestandardisationestaccomplidans
chacundecesunits.

5.5.4 RLEDELACADEVDANSLEPROCESSUSDACHATSINFORMATIQUES
RpartitiondestchesentrelaCADEVetlaDSIpourlinformatiqueadministrative
LaCADEVintervientdansleprocessusdachatdumatrieldinformatiqueadministrativepour
une partie des acquisitions: PC et mac, crans, tablettes, portables, imprimantes et licences
Microsoft,Adobe.
LaDSIgardelentireresponsabilitdelachatetdelagestiondumatrielnonprisencharge
parlaCADEV:postesinformatiquesnonstandards,infrastructure(serveur,rseau,stockage)
etdeslicencesnonstandards(maisycomprisLotusnotes,CognosetOracleparexemple).
ContradictionentreladirectiveDruide10.1.1etlerglementsurlinformatiquecantonale
La rpartition des tches entre la CADEV et la DSI date de 2009, aprs la rintgration de
linformatiquecantonalelEtat.Ilnexistetoutefoispasdedocumentprcisantlarpartition
destchesCADEVDSI.OnnotequelerledelaCADEVnestpasspcifidanslerglementsur
linformatique cantonale, qui attribue au contraire lentire responsabilit des relations avec
les fournisseurs la DSI. Par contre la directive Druide 10.1.1 charge la CADEV de
lapprovisionnement des services en machines de bureautique, ce qui est contradictoire
aveclerglementsurlinformatique.Larpartitiondesrlesdesdeuxentitsnestpasclaire.

RledelaCADEVcentrsurlagestiondescommandes
On constate de fait que le rle de la CADEV est essentiellement centr sur la passation des
commandes transmises par les services demandeurs. Ce sont ces derniers qui dfinissent les
besoins et la cahier des charges des quipements et qui sont donc responsables du volet
Achats.
Lorganisationtellequeschmatisecidessous,aveclaCADEVassumantlamissiondacheteur
central en matire informatique, correspond celle dune fonction Achats ayant atteint un
niveaulevdematuritetconformeauxbonnespratiques.Toutefois,auchapitreconsacr
la CADEV, il a t constat que celleci nest actuellement pas organise ni outille pour
remplirlerledunefonctionAchatsperformante.Ilnestdoncpastonnantquesonrlesoit
limit essentiellement la passation des commandes reues des services demandeurs, qui
assument les missions et dcisions importantes (dfinition des besoins, gestion des
fournisseurs,ralisationducahierdescharges).

Page|84
Fig.5

tches qui seraient effectues plus efficacement si elles taient rattaches une cellule
dachatorganise
Lintervention de la CADEV dans le processus dachats informatique parat compliquer et
rallongerleprocessusplusquilnyapportedevaleurajoute,mmesisonrleselimiteaux
commandes. On relve encore que les tches de commandes sont ralises par un seul
collaborateur,cequiposedesproblmesencasdevacances,maladieetc.
Etant donn le contexte actuel de lorganisation des achats lEtat et labsence de fonction
Achats centrale et performante, il parat plus efficace de rattacher les tches lies aux
commandesdematrielinformatiqueauniveaudesunitsenchargedelagestiondusecteur
informatique et de la DSI (ou uniquement la DSI). En effet, tant la DSI que les units
informatiques DGEO et DGEP sont organises et quipes pour grer le processus achat
conformmentauxbonnespratiques.

5.5.5 CONCLUSIONS: PROCESSUS EFFICACES DACHATS MAIS RAMNAGEMENT


ORGANISATIONNELSOUHAITABLE
En rsum, pour ce qui concerne lquipement informatique de base, le regroupement des
achatspourlacquisitiondumatrielmacetlaparticipationdelEtatdeVaudlappeldoffres
group au niveau romand pour linformatique administrative via le PAIR, constituent une
dmarchedachatcohrenteetconformeauxbonnespratiquesdachats.
Bien que lexistence de plusieurs ples de gestion et dachat de matriel informatique en
fonctiondutypedquipement,neparaissepasaprioripasreleverduneorganisationachats
idale,lauditamontrquilsstaientchacunorganissdemanireconformeauxbonnes
CADEV
DSI
DGEO
INFORMATIQUE
DGEP.
INFORMATIQUE
Fournisseurs
Etablissementspdagogiques
Livraison
Livraison Commandes
Commandes Commandes

Page|85

pratiquesdachat.Deplus,commelamajeurepartiedesachatsestdenaturediffrente,ilny
a donc pas dachats importants de mmes types raliss par deux canaux dacquisitions
diffrents.
Par contre, il conviendrait de rattacher les tches de commandes de matriel informatique,
actuellement ralises par la CADEV, aux cellules dachats existantes (units informatiques
DGEO et DGEP et DSI) ou alors de les centraliser la DSI qui dispose dune vraie structure
dachatsorganisecommetelle.

5.6 CONCLUSIONS POUR LES CINQ SERVICES: RFORMES


NCESSAIRESMAISBONNESPRATIQUESCONSTATES
Volumeimportantdesachatsralisshorscentrale
Lanalysedelorganisationdesachatsetlexamendescasconcretsdanslesservicesautresque
laCADEVillustretoutdabordlimportancedelaproblmatique desachatsdebienscourants
nongrsdemanirecentraliseetachetsendirectparlesservices.LaDGEPetlaDGEO
sont particulirement concernes par les achats directs avec un volume de respectivement
CHF 20 millions (CHF 16 millions sans linformatique) et 7 millions. Ces achats, non massifis,
portentatteintenonseulementlaperformancedirectedesacquisitionscarilsnepermettent
pas de bnficier des rabais de masse, mais ils engendrent galement des cots internes de
contrle et de rgularisation des factures importants. De plus, ils gnrent des risques
dirrgularitsplusdifficilementmatrisablesquencasdachatscentraliss.
Pour la DGEP, les cas examins concernent le mobilier denseignement, les quipements
techniques et le matriel lectrique. Ces biens, acquis de manire dcentralise par des
canaux diffrents sont ainsi achets des conditions diffrentes et moins favorables que sils
taient groups. On relve galement que pour un mme bien, plusieurs modles sont
achets. Ces cas montrent quil existe un important potentiel dconomies avec un effort de
standardisationetunegestioncentralisedesachatsdemmetypeestimeminimum10%,
correspondantuneconomiedeCHF1.6millionsparanne.
PourlaDGEO,lesachatsdirectsportentenpartiesurlematrielpourlestravauxmanuels,les
activits textiles et les cours de cuisine (denres alimentaires), acquis directement par les
enseignants (CHF 2 millions) et pour lesquels une gestion centralise (avec contratscadre)
pourraitamenerdesconomiesestimesminimum10%(CHF200'000).Unetelledmarche
applique aux livres acquis en direct en librairie pour les bibliothques notamment
(reprsentant un volume dachats de CHF 4 millions pour lensemble du dpartement) ainsi
qudautresachatsfamillescommelesinstrumentsdemusiqueoulesmachinescoudre
amneraitgalementdesconomiessubstantielles.

Page|86
maisnepouvanttreabsorbsparlaCADEV
Ces cas montrent aussi les limites de lorganisation des achats en vigueur lEtat et la
ncessit de procder sa rforme. En effet, la CADEV na ni les moyens ni les ressources
actuellementpourabsorberettraiterlesachatsdirectsdesservicesdemanireperformante.
La directive Druide 10.1.2 imposant aux services de passer par la CADEV ne peut de fait tre
respectedanslecontexteactuel.
Plusieurscentralesdachatsdcentralisesetefficaces
Compte tenu du systme dcentralis des achats lEtat de Vaud et du fait que la CADEV ne
traite quun primtre limit dachats, plusieurs services ont structur leur propre centrale
dachatspourcouvrirleursbesoinsinternes.
Plusieurs services ont organis leur centrale interne de manire efficace. En particulier la
centraleduSPEN,quigreCHF4millionsdachatsestorganiseselonlesbonnespratiquesde
la fonction Achats. Elle sest dote dune directive interne dachats, gre une liste de
fournisseursrfrencs,adoptedesprocessusdiffrencisdachatsenfonctiondescatgories
dacquisitionetassurelerespectdelalgislationsurlesmarchspublics.LaDSIamissurpied
une unit dachat, dont le primtre stend aux prestations de services, qui est galement
organiseselonlesbonnespratiques.
La troisime centrale dachat rattache un service, celle de la Polcant, sest organise pour
assurer un approvisionnement efficace selon des canaux dachats fixes: les achats
dcentralisspourdesmontantsimportantsnesontpasautoriss.Unecollaborationefficace
sest mise en place au plan romand pour lachat des uniformes. Les achats denvergure (par
exemplelesradars)sontralissconformmentauxbonnespratiques.Toutefois,onconstate
que,pourlacquisitiondematrielcourant,lagestiondesfournisseursnestpassuffisamment
dynamique et que la lgislation sur les marchs publics nest pas toujours assure pour les
achatsrptitifs.
Le mode dcentralis dachats, ne correspond pas a priori au modle optimum car une
fonctionachatsclatencessitedavantagedecoordinationetderessourcesquunefonction
centralise. Toutefois, compte tenu de la situation lEtat de Vaud, ce systme, qui vise
pallier le manque de centrale dachats performante, a permis le dveloppement de bonnes
pratiques sectorielles. Il est donc compatible avec un mode de fonctionnement orient
performance, dans la mesure o toutes les units dachats dcentralises sont organises
efficacement.

Unmodedachatsdcentralisdematrielinformatiquequiviselaflexibilit
Le mme constat est tabli pour le mode dacquisition des quipements informatiques
individuels: bien que ces achats soient raliss par trois services diffrents, ce qui peut
paratreaprioricontraireauxbonnespratiquesdachat,lorganisationmiseenplace,quitient
comptedesbesoinsspcifiquesetdiffrencisdesservices,nestpasremettreencause.Elle
vise dune part un regroupement efficace des commandes et accorde dautre part une
flexibilit chaque service dans la gestion de ses achats, lui permettant de dvelopper de
bonnes pratiques spcifiques son domaine. Le mode de gestion des achats la DGEP

Page|87

informatiqueorientprojetetnonbudget,mettantlaccentsurlanalysedesbesoinsest
particulirementintressant.Desralisationspositivesonttgalementaccomplieslunit
informatiquedelaDGEOquiaamliordemanirenotablelesystmedecommandeinterne
de matriel informatique des tablissements en automatisant et en simplifiant le processus.
Onnoteencoreleseffortsdestandardisationeffectusparlestroisentits.
On relve toutefois que lintervention de la CADEV dans le processus de commandes auprs
des fournisseurs, ne parat pas amener une plusvalue dterminante, les tches pouvant tre
ralises de manire plus efficaces par les services demandeurs, la DSI en particulier, mieux
outills que la CADEV pour grer les achats (gestion dynamique des fournisseurs, analyse des
achatslaidedoutilsinformatiquesadquats,etc.).

Lacunesdanslapplicationdelalgislationsurlesmarchspublics
Toutefois,commelaCADEV,onconstatedesproblmesimportantsrelatifslapplicationde
lalgislationsurlesmarchspublicsdanslamajoritdesservices
106
pourlesachatsdirectsde
biensetfournitureseffectusdemanirerptitive.
Lesachatssontgnralementeffectusaucoupparcoupetdemanirenoncoordonneavec
lesautresservicesdelEtat,nerespectantpaslanotiondemarchdfinieparcettelgislation
qui calcule, pour les achats rcurrents, la valeur totale du march sur une priode de quatre
ans.

106
AlexceptionduSPENoaucuncasdeprocdureerronenatconstatepourlescasconcretsexaminsetdesachats
informatiques,pourlesquelslescasconcretsnontpastexamins.

Page|88
6CONSTATATIONSETRECOMMANDATIONS
6.1CONSTATSGNRAUX
Quelquesralisationspositivesmaisperformancegnraleinsuffisante
Bien que des initiatives sectorielles positives en matire dachats se soient dveloppes au fil
du temps lEtat de Vaud, notamment par des regroupements de certains achats au niveau
romand et par lorganisation efficace dunits dachats internes plusieurs services, on
constatequauniveauglobal,ladministrationcantonalevaudoisenapasorganisdefonction
Achatsselondesprincipesdeperformancecorrespondantauxbonnespratiques.
LestchesdapprovisionnementdelaCADEVprimentsursamissiondachats
La directive interne et les dispositions lgales qui concernent la CADEV, centrale dachats
actuelle, lui attribuent avant tout des tches dapprovisionnement et de logistique. Ce sont
donccesderniresquisonteffectuesprioritairement,audtrimentdestcheslieslachat.
De plus, la CADEV ne gre quun primtre restreint dachats qui ne stend de loin pas
lensembledesbiensmassifiablesacquisparlEtat.Surlensembledesbiensetfournitures
administratifsetscolairesreprsentantunvolumeannuelestimCHF134millions,seul18%
estacquisparlaCADEV.
Si la CADEV approvisionne les tablissements scolaires en matriel pdagogique la
satisfaction de son principal client la DGEO, elle ne parvient pas grer le reste de son
primtre dactivits de manire efficace, cela concerne particulirement le volet Achats
de biens sous sa responsabilit. Linsuffisance de mise en concurrence des fournisseurs, leur
gestion trop peu dynamique ainsi quelemanquederecherchedecanaux dachatsalternatifs
plus conomiques en est la cause. On relve toutefois que la CADEV ne dispose ni des
ressources ni des outils informatiques et de gestion adquats et suffisants pour accomplir la
mission dune fonction Achats de lEtat performante. Le systme dinformation sur les achats
estlacunaireetnepermetpasdemesurerlaperformancedesachats.
ComparatifdachatsdfavorablelaCADEV
Ainsi, il nest pas tonnant quun comparatif effectu pour cet audit entre une slection de
biens acquis par la CADEV et les mmes articles ou modles similaires acquis par trois autres
entitspubliques,soitgnralementdfavorablelaCADEV.Cettedernireobtientrarement
le prix le plus avantageux et les carts de prix sont parfois importants. Le potentiel
dconomies estim sur la base de la comparaison entre le prix de la CADEV et le prix le plus
bas du comparatif slve prs de CHF 3 millions soit 24% du total (CHF 12.4 millions). Les
imprimantesmultifonctionsreprsententlepotentieldconomiesannuellesleplusimportant
avecCHF1.5million,suiviparlemobilieravecCHF1million.
ObligationdepasserparlaCADEVpasrespecte
On relve encore que la directive interne dachat (Druide 10.1.1 et 10.1.2) qui impose aux
services de passer par la CADEV pour une liste dachats dfinie (mobilier, conomat, livres,

Page|89

copiesservice etc), nest assortie daucun dispositif de contrle et nest de fait pas toujours
respecte. Le mobilier scolaire et les livres sont particulirement concerns par ces achats
effectushorscircuitconforme.
Volumeimportantdebienssimilairesacquisaucoupparcoup
QuantauxachatsnerelevantpasduprimtredelaCADEVquisontralissdirectementpar
lesservicesoulestablissementspdagogiqueshorscentralesorganises,ilsreprsententune
part importante des achats sous revue (environ 40%). Une partie concerne des achats
massifiables,dontplusieursonttidentifislorsdelanalysedescasconcrets:desmachines
telles les tours, fraiseuses et oscilloscopes, les instruments de musiques, les machines
coudre, le matriel lectrique, les projecteurs, le matriel pour les travaux manuels, les
activitstextilesetlescoursdecuisine(denresalimentaires).Cesachats,nonstandardisset
effectus de manire non coordonne entre units acheteuses, ne bnficient pas des
conditions avantageuses qui seraient octroyes sils taient effectus de manire groupe et
grsselonlesbonnespratiques.Onrelveencoreque,pourplusieurs,lavaritdesmodles
acquispourunemmeutilisation,laissesupposerunimportantpotentieldconomieparune
dmarchedanalysedebesoinspuisdestandardisation.
UnpotentieldconomiesannuellesestimesauminimumCHF13millions
Actuellement, lEtat subit des pertes financires en ne grant pas sa centrale dachats de
manire performante et en autorisant de fait, la majorit des achats massifiables tre
acquis individuellement au coup par coup. Sur la base de lexprience dentits publiques
ayant structur leur fonction achats selon les bonnes pratiques, on estime quune conomie
minimum de 10% pourrait tre ralise en rorganisation la fonction Achats lEtat selon les
principes de performance. Cela reprsente un montant conomiser de CHF 13 millions (sur
desdpensesannuellesdeCHF134millions).
Graveslacunesdanslapplicationdelalgislationsurlesmarchspublics
HormisledficitdeperformancedelafonctionAchats,lauditarvldegraveslacunesdans
lapplication de la lgislation sur les marchs publics. Des marchs consquents, comme les
photocopieusesimprimantesdontlavaleurslveCHF24millionssurquatreans,nontpas
t soumis une procdure ouverte conformment ce que la loi requiert. De mme, le
mobilier,lesarticlesdconomat,ainsiquedesmachinesetquipementspdagogiquesnont
pas t soumis la procdure concurrentielle adquate, dmontrant non seulement une
applicationdficiente,maisuneabsencedecontrleinternelEtatpourcettedisposition.
Rformedelorganisationdesachatsncessaire
CesconstatsamnentrecommanderunerformeenprofondeurdudispositifdachatlEtat
et le dotant dune stratgie, dune organisation, de ressources et doutils adquats. Un
systme dinformation sur les achats de lEtat est prioritairement mettre en place. Un
renforcement de lapplication de la lgislation sur les marchs publics et de son contrle au
niveaudeladministrationestgalementncessaire
107
.

107
Cetterecommandationadjtformuledanslerapportno18Auditdelapplicationdelalgislationsurlesmarchs
publicsdanslecantondeVaud(recommandationno5introduireunsystmedecontrledeconformitlEtat).

Page|90
6.2CONSTATATIONSETRECOMMANDATIONS
6.2.1 LASTRATGIED'ACHATESTELLEPERFORMANTE?
Constatationn1Stratgietablir
LEtatdeVaudnapasdfinidestratgieglobaleenmatiredachatsdebiensetfournitures.
Il en dcoule une organisation empirique des achats, centre sur des objectifs lis
lapprovisionnement. Les achats directs, effectus par les services sans coordination ni
gestionglobale,restentmajoritaires.Cesachatsdirectsconcernentgalementdesbiensqui,
selon la directive interne sur les achats de lEtat (Druide 10.1.1), devraient passer par la
centraledachatsdelEtatdeVaud(CADEV).
Recommandationn1
ElaborerunestratgiedachatauniveaudelEtatorienteperformancequi:
Pose les fondements dune organisation achats efficace adapte au contexte de
ladministrationenciblantlesprincipauxproblmesconstats:
o volume trop important dachats de biens massifiables raliss au coup par coup par les
servicesetcotsinternesimportantslislargularisationdesfacturesdecesbiens
o nonrespectdeladirectivedachatsactuelle(Druide10.1.1et10.1.2),notammentconcernant
lobligationdepasserparlacentraledachatspourdesbiensdfinis.
o primtre trop restreint des achats sous la responsabilit de la centrale dachats actuelle et
gestioninsuffisammentdynamiquedesachatsrelevantdesonchampdactivit
o analyseinsuffisantedesbesoinsetstandardisationtropraredesbiensacquis
o risquestroplevs(fraude,corruption)possparlesachatsralisspardesnonacheteurs
o lacunesimportantesdanslapplicationdelalgislationsurlesmarchspublics
Viseoptimiserlerapportqualit/prixenregroupantlesachatsetenstandardisant,
danslamesuredupossible,lesbiensacquis,
Fixedesobjectifspartypeetfamillesdachatsetparfournisseurs,
Se fonde sur ltude de variantes organisationnelles ou dacquisition plus
conomiques (par exemple: externalisation de lconomat, achats directs chez des
grossistes),
Tiennecompteetintgrelesbonnespratiquesexistantes:
o achatscommunsavecdautrescantonsromands
o dveloppementdueshopCADEV
o organisations efficaces constates lEtat (centrales dachat du SPEN et de la DSI, et gestion
desachatsetprojetsparlunitinformatiquedelaDGEPetc.)
EtablisseuncadrenormatifpourlafonctionAchats,enadaptantladirectiveactuelle,
dfinissant prcisment les responsabilits de la (ou les) entit(s) charge(s) des
achats et son (leur) primtre dactivit, ainsi que les entits soumises ces
dispositions.
Intgredemanirecohrentelescritresdedveloppementdurable.

Page|91

6.2.2 LEPILOTAGEDELAFONCTIONACHATSESTILPERFORMANT?
Constatationetrecommandationgnrales:
Constatationn2Organisationrformer
LaperformancedupilotagedelafonctionAchatslEtatdeVauddoittreamliore.
La centrale dachats actuelle nest pas suffisamment performante. Un comparatif avec trois
autresentitspubliquesduneslectiondachatsdelaCADEVreprsentantunvolumedeCHF
12millionsarvlunpotentieldconomiesdeCHF2.9millions,soitle24%dutotal.
De plus, le primtre dachats de la CADEV ne stend pas lensemble des biens
massifiables. Du fait de lexistence dun grand nombre de canaux dachats non coordonns,
unmmebienpeutactuellementtreacquisdesconditionsdiffrentes.Sicertainesunits
dcentralisesdachatssontorganisesdemanireperformante,unmanquedecoordination
entreellesestconstat.
Recommandationn2
Mettreenplaceuneorganisationdesachatsenlienaveclastratgiequi:
Etablisseunprocessusdachatpourtouslesachatsfamilles
Dfinisse un canal unique dachat pour les biens de nature identique, en particulier
pour le mobilier administratif et scolaire (quil soit financ par le budget
dinvestissementoudefonctionnement)
Coordonnelefonctionnementdesdiffrentescentralesdachatsexistantes
Instaureunsystmedecontrlepourlerespectdesdirectivesdachats
Redfinisse le rle ou la structure de la CADEV, soit en dotant cette entit des
ressourcesetoutilsncessairespourlaccomplissementdesamissiondachat,soiten
larorientantversuneautremission(parexemplelestchesdapprovisionnementet
delogistiquescolaire).

Constatationetrecommandationspcifiques:
Constatationn3RevoirlerledelaCADEVdanslorganisationdesachatsinformatiques
LaCADEVestchargedacqurirlematrielinformatiqueliauxpostesdetravailindividuel,
maisnadefaitnilesressourcesnilesoutilspourremplircettemissionefficacementpourle
primtredachatquiluiestattribu,lexceptiondesachatspourlaDGEO.
Recommandationn3
RevoirlerledelaCADEVdanslorganisationdesachatsinformatiquesenluiattribuantdes
missions o elle peut apporter une relle plusvalue. Pour le reste, confier lensemble des
tcheslieslachatdematrielinformatique,soitauxentitsconsommatrices,soitlaDSI,
quidisposedesoutilsetdunestructurencessairespourgrercetypedachats.
Adapter le rglement sur linformatique cantonale (RIC) conformment au mode
dorganisationdesachatschoisi.

Page|92
6.2.3 LES PROCESSUS, RESSOURCES ET OUTILS DE LA FONCTION ACHATS SONTILS
PERFORMANTS?
Constatationsetrecommandationsgnrales:
Constatationn4Systmedinformationcrer
LesystmedinformationdesachatspourlensembledelEtatestlacunaire.
Ltablissement dune cartographie des achats et des fournisseurs de lEtat est actuellement
impossible, faute de systme dinformation adapt. En labsence dinformations statistiques
debasesurlesacquisitions,unestratgiedachatsnepeuttrelabore.Aucunemesurede
performancedesachatsnepeuttreralise.Lecontrledeconformitdelapplicationdela
lgislationsurlesmarchspublicspourdesachatstransversauxlEtatnepeuttreeffectu.
Recommandationn4
Mettreenplaceunsystmedinformationsurlesachatsetlesfournisseurspermettant:
de fonder une stratgie dachats par catgorie de biens et une stratgie
fournisseurs,
de piloter et dassurer le suivi de la performance des achats et de la gestion
desfournisseurs,
didentifierlesachatsrcurrentsdemmenature(constituantunmarchau
sensdelalgislationsurlesmarchspublics).

Constatationn5Ressourcesetoutilsadapter
Les ressources, outils de gestion et processus permettent actuellement de faire face aux
impratifs dapprovisionnement des services de lEtat, mais ne sont pas adapts une
fonctionAchatsperformante.
Recommandationn5
Adapter les ressources, outils de gestion et processus au mode dorganisation des achats
dfiniparlastratgie.

Constatationn6Lgislationsurlesmarchspublicsrespecter
Lapplication de la lgislation sur les marchs publics est gravement lacunaire pour les
acquisitions de fournitures lEtat de Vaud. Les processus dachats ne comprennent (sauf
exceptions)pasdecontrlesdapplicationdecettelgislation.
Recommandationn6
Instaureruncontrledeconformitdelapplicationdelalgislationsurlesmarchspublics
lEtatdeVaud
108
.

108
Voirnote107

Page|93

7 OBSERVATIONSDESENTITSAUDITES
7.1LESERVICEIMMEUBLES,PATRIMOINEETLOGISTIQUE(POURLACADEV)

Page|94

Page|95

7.2LESPEN



Audit de la fonction achats - Dtermination du SPEN

Sylvie Bula
A
:
Eliane Rey





Madame la Magistrate,

J e vous remercie pour le projet de rapport relatif l'audit de la fonction achat, ainsi que pour la
sance de restitution des rsultats qui a suivi.

Par le prsent courriel, je vous confirme n'avoir aucun commentaire formuler en lien avec
votre rapport. J 'ajoute que je souscris pleinement aux recommandations formules, et qu'en
tant que reprsentants d'un service de l'Etat dont la mission premire n'est pas la gestion des
achats, nous serions particulirement intresss voir se dvelopper des prestations internes
de conseil aux services en cas de procdures complexes, de mme que des outils transversaux
facilitant le pilotage de ces processus.

Veuillez recevoir, Madame la Magistrate, mes salutations les meilleures

Sylvie Bula - Cheffe de service



Etat de Vaud, Dpartement des institutions et de la scurit
Service Pnitentiaire
Venoge Parc (Btiment A)
Ch. de l'Islettaz, CH-1305 Penthalaz
T : +41 21 316 48 01 F : +41 21 316 48 44
sylvie.bula@vd.ch www.vd.ch/spen

Page|96
8 RPONSEDELACOURAUXOBSERVATIONSDES
ENTITSAUDITES
8.1RPONSEDELACOURAUXOBSERVATIONSDELACADEV
La Cour maintient intgralement le contenu de son rapport, ainsi que ses constatations et
recommandations.
Elle prcise que le comparatif de prix darticles acquis par la CADEV a t ralis avec des
entits de taille similaire ou infrieure celle de ladministration cantonale et non avec des
entits plus importantes. Les rsultats sont donc comparables. Dautre part, mme si les prix
decertainsbienspeuventfluctuerdurantlanne,cenestpaslecasdesachatsexaminspour
laudit reprsentant le potentiel dconomies annuelles le plus important comme les
imprimantesmultifonctions(CHF1.5million),dontleprixeststablesurlanne,etlemobilier
(CHF 1 million), dont les prix rsultent dun appel doffres et qui sont donc garantis pour une
priodesuprieurelanne.

Page|97

ANNEXEI:DirectiveinternelEtatdeVaudsurlesachats

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Page|100
Annexe II: extrait de la directive interne lEtat de Vaud sur
lapplicationdelalgislationsurlesmarchspublics

Page|101

Page|102
ANNEXEVIII:LACOURDESCOMPTESENBREF
La Cour des comptes du canton de Vaud est une Autorit indpendante qui a pour
missiondecontrlerlutilisationdetoutargentpublic,souslangledelaperformanceen
sassurantprincipalementdurespectdesprincipesdconomie,defficacit,defficience
etdedurabilit,etsubsidiairementdurespectdesprincipesdelgalitetdergularit
(art.2LCComptes).
LesattributionsdelaCoursontlessuivantes(art.4LCComptes):
vrification de la bonne utilisation des fonds des entits soumises son champ de
contrle;
vrification de l'valuation de la gestion des risques des entits soumises son
champdecontrle;
contrledessubventionsaccordesparlEtatoulescommunes.
LaCoursesaisitellemmedesobjetsquelleentendtraiterlexceptiondesmandats
spciaux que le Grand Conseil et le Conseil dEtat peuvent lui attribuer (art. 21 et ss
LCComptes).QuiconquepeutgalementproposerunmandatspciallaCourquipeut
ydonnersuiteounon.
LechampdecontrledelaCourstendauxentitssuivantes(art.3LCComptes):
leGrandConseiletsonSecrtariatgnral;
leConseildEtatetsonadministrationainsiquelesentitsquiluisontrattaches;
leTribunalcantonalainsiquelestribunauxetautresofficesquiluisontrattachs;
les communes, ainsi que les ententes, associations, fdrations et agglomrations
decommunes;
lespersonnesmoralesdedroitpublic;
les personnes physiques et morales auxquelles lEtat ou une commune dlgue
lexcution dune tche publique ou accorde, directement ou indirectement, une
subvention au sens des articles 7 et 12 de la loi sur les subventions ou une autre
contribution au sens de larticle 8, alina 1, lettres a,c,d,f,g de la loi sur les
subventions.
Les rapports de la Cour consignent ses constatations et recommandations. Ils
comprennent galement les remarques de lentit audite, les ventuelles remarques
subsquentes de la Cour et, le cas chant, les avis minoritaires de la Cour. Lentit
contrle doit indiquer la Cour quelles suites elle donne aux recommandations de la
Cour.
LaCourpubliesesrapportspourautantquaucunintrtprpondrant,publicoupriv,
nesyoppose.IlssontconsultablessurlesiteinternetdelaCour:www.vd.ch/cdc.
Vous pouvez apporter votre contribution au bon usage de largent public en
contactant la Cour des comptes. Toute personne peut communiquer la Cour des
signalements en rapport avec des faits entrant dans ses attributions. Il suffit de vous
adresser:
CourdescomptesducantondeVaud
RuedeLangallerie11,1014Lausanne
Tlphone:+41(0)213165800Fax:+41(0)213165801
Courriel:info.courdescomptes@vd.ch